univerza v mariboru pravna fakulteta · 2017-11-28 · 2 veliki splošni leksikon; knjiga 2, dzs,...
TRANSCRIPT
UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA
NINA FORTUN
PRAVNI POLOŽAJ BEGUNCEV V MEDNARODNEM PRAVU
Diplomsko delo
Maribor, 2014
UNIVERZA V MARIBORU PRAVNA FAKULTETA
DIPLOMSKO DELO
PRAVNI POLOŽAJ BEGUNCEV V MEDNARODNEM PRAVU
Študent: Nina Fortun Številka indeksa: 71186794 Študijski program: UNI-PRAVO Študijska smer: Mednarodno javno pravo Mentor: dr. Matjaž Tratnik
Maribor, julij 2014
ZAHVALE
Najlepše se zahvaljujem mentorju dr. Matjažu Tratniku za napotke in usmeritve pri
pisanju diplomske naloge.
Zahvaljujem se staršem in sestri ter Jerneju za razumevanje, spodbudo in podporo
med študijem.
Zahvaljujem se tudi Matjažu, Anici in Antonu za podporo in pozitivne misli.
KAZALO
POVZETEK ................................................................................................................................................ iii
ABSTRACT ................................................................................................................................................. v
UVOD ....................................................................................................................................................... 1
1 ZGODOVINA BEGUNCEV .................................................................................................................. 2
2 KONVENCIJA O STATUSU BEGUNCEV IN DODATNI PROTOKOL ...................................................... 4
2.1 SPLOŠNO .................................................................................................................................. 4
2.2 VZROKI ZA SPREJETJE KONVENCIJE O STATUSU BEGUNCEV IN DODATNEGA PROTOKOLA ... 4
2.3 GLAVNE DOLOČBE KONVENCIJE 1951 IN PROTOKOLA 1967 .................................................. 6
2.4 KONVENCIJA O STATUSU BEGUNCEV 1951 ............................................................................. 6
2.5 SPREJEM DODATNEGA PROTOKOLA 1967 .............................................................................. 8
3 PREGLED VSEBINE KONVENCIJE O STATUSU BEGUNCEV (1951) .................................................... 9
3.1 BEGUNEC ................................................................................................................................. 9
3.1.1 KDO JE BEGUNEC ............................................................................................................. 9
3.1.2 BEGUNEC ALI MIGRANT? ................................................................................................. 9
3.1.3 BEGUNEC ALI PROSILEC ZA AZIL? .................................................................................. 10
3.1.4 PRENEHANJE STATUSA BEGUNCA ................................................................................. 10
3.1.5 EXCLUSION CLAUSES (IZKLJUČITVENE KLAVZULE)......................................................... 11
3.1.6 POSEBNI PRIMERI GLEDE PRIDOBITVE STATUSA BEGUNCA ......................................... 13
3.2 SPLOŠNE DOLOČBE ................................................................................................................ 15
3.2.1 VEROIZPOVED ................................................................................................................ 15
3.2.2 IZVZETJE OD VZAJEMNOSTI (RECIPROČNOSTI) ............................................................. 16
3.3 PRAVNI STATUS ..................................................................................................................... 21
3.4 PRIDOBITNA ZAPOSLITEV ...................................................................................................... 21
3.5 BLAGINJA BEGUNCEV ............................................................................................................ 22
3.6 UPRAVNI UKREPI ................................................................................................................... 23
3.6.1 NAČELO NON-REFOULEMENT (PREPOVED IZGONA IN ZAVRAČANJA) .......................... 23
4 PREGLED VSEBINE PROTOKOLA O STATUSU BEGUNCEV (1967) ................................................... 28
5 URAD VISOKEGA KOMISARIATA ZA BEGUNCE .............................................................................. 29
6 PRIMER BEGUNCA IZ AFGANISTANA ............................................................................................. 31
7 SKLEP ............................................................................................................................................. 34
LITERATURA ........................................................................................................................................... 36
SPLETNI VIRI........................................................................................................................................... 37
PRAVNI VIRI ........................................................................................................................................... 38
POVZETEK
Diplomska naloga natančneje obravnava Konvencijo o statusu begunca iz leta 1951
in Protokol o statusu begunca iz leta 1967. Konvencija je prva določila definicijo
begunca in celostno uredila njegov položaj. Ker pa je veljavnost zastavila preozko, jo
Protokol razširja.
V nalogi je predstavljena njuna vsebinska ureditev s poudarkom na pomembnejših
členih. Izključitvene klavzule določajo za katere osebe se določbe Konvencije ne
uporabljajo (npr. oseba, ki je storila vojni zločin). Glede veroizpovedi je potrebno
beguncem zagotoviti versko svobodo. Posebne pozornosti sta deležna tudi izvzetje od
vzajemnosti in načelo prepovedi izgona in zavračanja (non refoulement).
Diplomska naloga se zaključi s predstavitvijo primera iz prakse, pri katerem gre za
prosilca za priznanje statusa begunca. S primerom sem se srečala v okviru projekta
Amicus Curiae na Upravnem sodišču v Ljubljani.
Ključne besede: Konvencija o statusu beguncev 1951, Protokol o statusu beguncev
1967, begunec, izključitvene klavzule, izvzetje od vzajemnosti, non refoulement, Urad
Visokega komisariata za begunce (UNHCR)
ABSTRACT
The thesis focuses on the Convention relating to the Status of Refugees from 1951
and Protocol relating to the Status of Refugees from 1967. Convention gave the first
definition of a refugee and regulated all aspects of his status. Because it's lack of
wider validity, the Protocol was needed to expand it.
We present contents of both Convention and Protocol, and emphasize articles that
are more important. Exclusion Clauses define to which person the Convention shall
not apply (such as a person that commited a war crime). Regarding religion the
freedom of religion has to be ensured to refugees. Particular attention is given also
to Excemption of Reciprocity and Non refoulement.
In the end we present an example from practice, that is of an applicant for refugee
status. The case was presented to us within the Amicus Curiae project at
Administrative Court in Ljubljana.
Key words: Convention relating to the Status of refugees 1951, Protocol relating to
the Status of Refugees 1967, refugee, Exclusion Clauses, Excemption of Reciprocity,
Non refoulement, United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR)
1
UVOD
Več kot 43 milijonov ljudi po vsem svetu je danes na silo razseljenih zaradi konfliktov
in preganjanja, kar je najvišja številka od sredine 90-ih let prejšnjega stoletja. Več
kot 15 milijonov ljudi, prisiljenih zapustiti svoje domove, je beguncev in begunk (v
nadaljevanju begunci), ki so zbežali iz svojih matičnih držav, 27 milijonov pa je ljudi,
ki so še vedno razseljeni zaradi konfliktov v svojih domovinah – to so tako imenovani
»notranje razseljeni ljudje«.1
Begunce je Evropa poznala skoraj v vseh časih. V 20. st. je problem beguncev dobil
izjemne razsežnosti. V letih 1890-1919 je pred Turki zbežalo okoli milijon Armencev,
po letu 1917 je okoli 1,5 milijona Rusov zbežalo v zahodnoevropske države. Po drugi
svetovni vojni je bilo okoli 15 milijonov Nemcev izgnanih z nekdanjih nemških
območij na vzhodu in jugovzhodu Evrope. Okoli pol milijona Karelijcev je konec 2. sv.
vojne pred sovjetsko zasedbo zbežalo na Finsko. Iz Madžarske je po spodleteli vstaji
leta 1956 v Avstrijo prebegnilo okoli 160.000 oseb. V 90. letih 20. st. so valove
beguncev povzročili vojni spopadi v bivši Jugoslaviji.2
V diplomski nalogi se bom posvetila temeljnima mednarodnima pravnima aktoma, ki
urejata pravni položaj beguncev - Konvenciji o statusu beguncev iz leta 1951 (v
nadaljevanju Konvencija) in Protokolu o statusu beguncev iz leta 1967 (v
nadaljevanju Protokol). Konvencija ni prvi pravni akt, ki ureja begunsko
problematiko, je pa vsekakor prvi pravni akt, ki celostno ureja njihov položaj.
Predhodnice Konvencije so se dotaknile položaja beguncev, vendar le v posameznih
določbah glede določenih vprašanj.3
Izpostavila bom posamezne člene, ki so posebno pomembni in jim je potrebno
posvetiti več pozornosti, na koncu pa bom predstavila še primer iz prakse za lažjo
predstavo, da priznavanje statusa begunca ni lahka naloga niti za državo niti samega
prosilca.
1 Združeni narodi, URL: http://www.un.org/en/globalissues/briefingpapers/refugees/ (15.4.2014).
2 Veliki splošni leksikon; knjiga 2, DZS, Ljubljana, 2006.
3 Konvencija iz leta 1933 (Montevideo) in Konvencija iz leta 1938 (Nemčija).
2
1 ZGODOVINA BEGUNCEV
Ljudje so skozi zgodovino vedno bežali iz držav. Odkar obstajajo države, so prisotni
tudi konflikti in zaradi različnih razlogov so v zgodovini morali ljudje pustiti za sabo
svoje sorodnike in vse imetje ter pobegniti iz svoje domovine. Pribežniki, ki so iskali
zatočišče v drugih državah, obstajajo praktično od nastanka civilizacije. Bežali naj bi
že Sumerci 3000 let pr. n. št. Po legendi naj bi celo ljudstvo prebegnilo na kraj
kasnejše nastanitve ter kasneje obvladovalo območje. Bežali so tudi biblijski Izraelci -
beg iz Egipta.
Veliko beguncev je bilo tudi v Stari Grčiji. Takrat je bilo največ političnih beguncev.
Pogosto so obsodili na izgon določeno osebo, ki je bila potem prisiljena oditi iz države
in se naseliti v drugem polisu, kjer je imela lahko določeno zaščito. Stari Grki so se
množično izseljevali v kolonije vse od 6. st. pr. n.št. Le-te so pravzaprav ustanavljali
begunci, ki so se morali iz domačega polisa izseliti zaradi različnih vzrokov (lahkota,
prenaseljenost, vojna). Leta 323 pr. n. št. je Aleksander Veliki izdal odlok o beguncih,
ki je veljal za vse državljane Helenske zveze. V njem je zahteval, da se morajo vrniti
vsi politični begunci, ki so v zadnjih dvajsetih letih zapustili grške države, pri čemer
pa je moralo biti vrnjeno vse njihovo imetje. Politični beg ni bil tuj niti Rimljanom.
Predvsem so pa prav Judje tisto ljudstvo, pri katerem se je izraz begunci najbolj
pogosto uveljavljal vse do leta 1948. Njihovo begunstvo, ki se je začelo po uporih
leta 66 in 132 n. št., je bilo včasih v marsičem zelo podobno statusu novodobnih
beguncev. Večinoma so jih po priselitvi na določeno območje ščitili monarhi in to je
trajalo skozi celotno obdobje srednjega veka. Primer begunstva Judov je bilo prisilno
izseljevanje Judov iz Španije po rekonkvisti (končana leta 1492), ko je oblast na
Pirenejskem polotoku prevzela krščanska krona in začela preganjati Jude. Ti so
potem Španijo množično zapuščali in zatočišče našli v muslimanskih kalihatih.
Zanimivo je, da je bilo eno izmed zelo pomembnih pribežališč Judov po rekonkvisti
Bosna. Potomce teh Judov je nato čez 500 let v holokavstu doletela žalostna usoda.
3
Beguncev je bilo zelo veliko v srednjem in novem veku - večinoma so bili to verski
begunci. Tu so protestanti, ki so bežali iz Francije v Nemčijo, in Kvekerji, ki so bežali
v (kasnejše) ZDA,...4
Tako vidimo, da začetku begunstva ne moremo nadeti natančne letnice. Vendar pa
število prebežnikov skozi zgodovino ni bilo tako veliko, kot je bilo kasneje, po prvi in
drugi svetovni vojni, ko je bila begunska kriza tako velika, da je bilo potrebno sprejeti
Konvencijo o statusu begunca, da se je končno uredil položaj beguncev.
4 Gašper Favai, univ. dipl. zgod., 2014, Begunci v zgodovini, osebna komunikacija.
4
2 KONVENCIJA O STATUSU BEGUNCEV IN DODATNI
PROTOKOL
2.1 SPLOŠNO
Konvencijo lahko sprejmeta in podpišeta dve državi (bilateralna) ali pa to naredi več
držav (multilateralna). Bilateralne konvencije služijo urejanju razlik v zakonodajni
ureditvi med dvema državama, medtem ko je cilj multilateralnih konvencij bolj
ambiciozen, saj je njihov namen snovanje novih pravnih pravil. Ti dokumenti
predstavljajo pomemben prispevek k uskladitvi in poenotenju mednarodnega prava.
Konvencije so bistveni instrumenti pravnega sodelovanja med državami. Zavezujoče
so za vse države, ki jih ratificirajo.5
2.2 VZROKI ZA SPREJETJE KONVENCIJE O STATUSU BEGUNCEV IN
DODATNEGA PROTOKOLA
Begunci, ljudje, katere sta vojna in pregon prisilila, da zapustijo vse svoje imetje in
iščejo zatočišče v tujini, so bežali po evropskem prostoru skozi vso zgodovino.
Vendar so šele v 20. stoletju evropski begunci postali pomemben problem za
mednarodno politiko. Begunska problematika je imela resen vpliv na odnose med
državami.6 Najprej je bilo to po 1. svetovni vojni (begunci iz Rusije) in nato po 2.
svetovni vojni, ki je povzročila množične pojave begunstva, zlasti v Evropi.
Temeljna pravila o položaju beguncev so zbrana v Konvenciji o statusu beguncev iz
leta 1951 (v nadaljevanju Konvencija 1951)7 in njenem Dodatnem protokolu iz leta
1967 (v nadaljevanju Protokol 1967)8. Begunci so dolžni spoštovati predpise in javni
red države, na ozemlje katere so se zatekli. V nekaterih pogledih je njihov položaj
izenačen s položajem državljanov te države9, medtem ko so v drugih pogledih
izenačeni s tujci.
5 Svet Evrope, URL: http://www.svetevrope.si/sl/dejavnosti/pravno_sodelovanje/pogodbe_in_konvencije/
(19.4.2014). 6 M. R. Marrus, A. R. Zolberg, The Unwanted: European Refugees from the First World War Through the Cold
War,2. izdaja, Temple University press, Philadelphia 19122, 2002, str. 3. 7 Konvencija o statusu beguncev, sprejeta v skladu z resolucijo št. 429 (V) Generalne skupščine, Ženeva, 28. 7.
1951. 8 Protokol o statusu beguncev, New York, 31. 1. 1967.
9 D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 149.
5
Konvencija Združenih narodov o statusu beguncev z dne 28. julija 1951 je na
univerzalni ravni najbolj celovit pravno zavezujoč mednarodni instrument, ki določa
standarde za obravnavo beguncev. Sprejeta je bila v obdobju neposredno po II.
svetovni vojni, ko so bili begunci, s katerimi se je soočala mednarodna skupnost,
predvsem iz evropskega prostora. To je bil tudi razlog, da je konvencija vsebovala
skrajno letnico, ki je omejevala njeno uporabo na tedanje begunce, tj. osebe, ki so
postale begunci zaradi dogodkov, ki so se zgodili pred 1. januarjem 1951. Vendar so
že zelo kmalu spoznali, da so standardi v Konvenciji univerzalne uporabnosti in so
zato na konferenci, na kateri so sprejeli Konvencijo o statusu beguncev, vključili v
Sklepno listino Priporočilo E, v katerem so navedli, da Konferenca izraža upanje, da
bi Konvencija o statusu beguncev veljala kot primer preseganja dosedanjega
pogodbenega področja, tako da bi bila vsem narodom zagotovljena enaka
obravnava - in sicer beguncem na njihovem ozemlju, kakor tudi tistim, ki ne
izpolnjujejo pogojev iz Konvencije.10
Po sprejetju Konvencije leta 1951, se je begunstvo začelo pojavljati po različnih
regijah sveta, ki niso bile na noben način povezane z dogodki, ki so se zgodili pred l.
1951. To je vodilo k prizadevanjem, da se Konvencija uporablja tudi za vse nove
begunce na podlagi spoznanja, da postane Konvencija iz leta 1951 univerzalen
mednarodni instrument za zaščito beguncev. Kot posledica je nastal Protokol
Združenih narodov, ki je odstranil letnico 1951, katera je omejevala uporabo
Konvencije za kasnejše begunce. 11
Drugi mednarodnopravni dokumenti, ki vsebujejo določbe za zaščito pravic
beguncev:12
Splošna deklaracija o človekovih pravicah (1948), 14. člen;
Konvencija Združenih narodov o statusu oseb brez državljanstva (1954), 27.
in 28. člen;
Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (1966), 13. člen;
10
Sklepna listina Konference pooblaščencev Združenih narodov o statusu beguncev in oseb brez državljanstva, Geneva 1951, URL: http://www.unhcr.org/40a8a7394.html (17. 5. 2014). 11
P. Weis, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary,URL: http://www.unhcr.org/4ca34be29.html (1. 7. 2014). 12
Vida Kovše, Novosti na področju ureditve azilnih postopkov, Diplomska naloga, Ljubljana, 2006, str. 16.
6
Konvencija Združenih narodov proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim
ali poniževalnim kaznim in ravnanju (1984), 3. člen;
Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (1989); 22. člen.
2.3 GLAVNE DOLOČBE KONVENCIJE 1951 IN PROTOKOLA 1967
Konvencija 1951 in Protokol 1967 vsebujeta naslednje tri vrste določb:13
i. določbe, ki podajajo osnovne opredelitve, kdo je (in kdo ni) begunec, in kdo,
ki je bil, je prenehal biti; (Več o tem je napisano v Priročniku UNHCR 2011, ki
je namenjen usmerjanju tistih, ki odločajo o statusu begunca)14
ii. določbe, ki opredeljujejo pravni status beguncev ter njihove pravice in
dolžnosti v državi pribežališča. Čeprav te določbe ne vplivajo na proces
določanja statusa begunca, bi morali organi, zadolženi za ta postopek biti
seznanjeni z njimi, saj imajo s svojimi odločitvami lahko daljnosežne posledice
za posameznika in tudi njegovo družino;
iii. ostale določbe, ki se ukvarjajo z izvajanjem instrumentov iz upravnega in
diplomatskega stališča. 35. člen Konvencije in 11. člen Protokola vsebujeta
zavezo držav pogodbenic, da sodelujejo z Uradom visokega komisarja
Združenih narodov za begunce pri izvajanju njegove funkcije in mu lajšati
dolžnost nadzorovanja uporabe določb teh instrumentov.
2.4 KONVENCIJA O STATUSU BEGUNCEV 1951
Konvencija o statusu beguncev je bila sprejeta na Konferenci Združenih narodov o
statusu beguncev in oseb brez državljanstva 28. julija 1951 v Ženevi. Veljati je začela
22. aprila 1954.
Konferenca pooblaščencev se je sestala v Ženevi med 2. in 25. julijem 1951. Države
je predstavljalo šestindvajset delegatov in dve vladi kot opazovalki. Konferenca je
Konvencijo o statusu beguncev in Sklepni akt sprejela s štiriindvajsetimi glasovi za in
13
UNHCR, Handbook and Guidelines on Proceduredures and Criteria for determining Refugee Status, Geneva, 2011, str. 13). 14
UNHCR, Handbook and Guidelines on Proceduredures and Criteria for determining Refugee Status, Geneva, 2011.
7
nobenim proti.15 Konvencija določa, kdo so begunci in katero pravno varstvo, drugo
pomoč in socialne pravice mora prejeti od države, v kateri se nahaja (je vanjo
pobegnil). Prav tako pa Konvencija definira tudi begunčeve obveznosti do države, v
kateri je in katere osebe ne smejo pridobiti statusa begunca. V preambuli se
Konvencija sklicuje na Ustanovno listino Združenih narodov (1945) in na Splošno
deklaracijo človekovih pravic (1948), ki izražata načelo, da morajo ljudje brez
razlikovanja uživati človekove pravice in temeljne svoboščine. Ustanovna listina
Združenih narodov že takoj na začetku pove, da so vsa ljudstva Združenih narodov
odločena: »obvarovati prihodnje rodove pred strahotami vojne, ki je dvakrat v
življenju naše generacije človeštvu prizadejala nepopisno trpljenje, potrditi vero v
temeljne človekove pravice, dostojanstvo in vrednost človeka ter enakopravnost
moških in žensk ter velikih in malih narodov, ustvariti razmere, v katerih je mogoče
ohranjati pravičnost in zagotavljati spoštovanje obveznosti, ki izhajajo iz
mednarodnih pogodb in drugih virov mednarodnega prava, spodbujati družbeni
napredek in boljše življenjske razmere z več svobode.«16
Splošna deklaracija človekovih pravic pa to naredi v preambuli: »… ker so ljudstva
Združenih narodov ponovno potrdila svojo vero v temeljne človekove pravice in
dostojanstvo in vrednost človekove osebnosti, v enakopravnost moških in žensk in se
odločila, da bodo podpirala družbeni napredek in ustvarjanje boljših življenjskih
pogojev v večji svobodi…«17
Združeni narodi so ob različnih priložnostih že izkazali globoko skrb za begunce in si
prizadevali le-tem zagotoviti najširše možno uživanje človekovih pravic in temeljnih
svoboščin. Izrazili so tudi željo, da bi se prejšnje mednarodne sporazume o statusu
beguncev revidiralo in združilo ter z novim sporazumom razširilo uporabo in varstvo,
ki ga ti instrumenti za begunce predstavljajo.
Potreba po Konvenciji je bila velika tudi zato, ker podelitev pribežališča (azila) za
nekatere države predstavlja veliko breme. Begunstvo je mednarodni problem, ki ga
15
N. Robinson, Convention relating the status of stateless persons, it's history and interpretation, Institute of Jewish Affairs, World Jewish Congress 1955, 1997, str. 2. 16
Ustanovna listina Organizacije združenih narodov, UL RS, št. 2/2014 z dne 6. 1. 2014. 17 Splošna deklaracija o človekovih pravicah, sprejeta in razglašena z resolucijo Generalne skupščine ZN, št. 217
A (III), 10. december 1948.
8
države brez mednarodnega sodelovanja ne bi mogle rešiti. Države morajo zato
pomagati in storiti vse, kar je v njihovi moči zato, da begunstvo ne bi postal vzrok
napetosti med njimi (tega se dotakne že Konvencija iz Montevidea 1933, sicer na
regionalni ravni, vendar jo je možno aplicirati na mednarodno raven).18
V zadnjem odstavku preambule se Konvencija dotakne tudi visokega komisarja
Združenih narodov za begunce. Določa, da je pristojen za nadzorovanje uporabe
mednarodnih konvencij za varstvo beguncev. Združeni narodi se zavedajo, da bo
rešitev problema beguncev uspešna le, če bodo države sodelovale z visokim
komisarjem.
2.5 SPREJEM DODATNEGA PROTOKOLA 1967
S časom je prišlo več novih begunskih situacij in zato je bilo vedno bolj čutiti potrebo,
da bi se določbe Konvencije 1951 uporabljale za nove begunce. Posledica tega je bil
Protokol o statusu beguncev, ki ga je pripravila in predložila Generalna skupščina
Združenih narodov leta 1966. V Resoluciji 2198 (XXI) z dne 16. decembra 1966 je
skupščina posvetila pozornost Protokolu ter generalnega sekretarja prosila, da
njegovo besedilo predloži državam in jim omogoči, da k njemu pristopijo. Izvirno
besedilo Protokola sta prva podpisala predsednik Generalne skupščine in generalni
sekretar v New Yorku 31. januarja 1967. Potem je bilo naprej posredovano vladam
držav. V veljavo je stopil 4. oktobra 1967 ob priložitvi šeste listine pristopa. S
pristopom k Protokolu se države zavezujejo uporabljati vsebinske določbe Konvencije
iz leta 1951 za vse begunce, kot so v njej opredeljeni, brez datumske omejitve
(1. 1. 1951). Čeprav je povezan s Konvencijo, je Protokol samostojen dokument in
pristop k njemu ni omejen na države podpisnice Konvencije.19
18
D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 87. 19
Convention and Protocol relating to the status of refugees with an Introductory Note by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees ; Ženeva, 2007, str. 6.
9
3 PREGLED VSEBINE KONVENCIJE O STATUSU BEGUNCEV
(1951)
3.1 BEGUNEC
3.1.1 KDO JE BEGUNEC
Konvencija 1951 je v 1. A členu podala prvo mednarodnopravno veljavno definicijo
begunca. Opredeli ga kot vsako osebo, ki je begunec: »v skladu z Dogovoroma z
dne 12. maja 1926 in 30. junija 1928 ali v skladu s Konvencijama z dne 28. oktobra
1933 in 10. februarja 1938, protokolom z dne 14. septembra 1939 ali pa v skladu z
Ustavo Mednarodne organizacije za begunce.«
Kot razloge, ki se upoštevajo za beg, navaja utemeljen strah pred preganjanjem, ki
temelji na rasni, verski, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali
določenemu političnemu prepričanju. Zaradi navedenih razlogov se oseba - državljan,
ali oseba brez državljanstva, ki ima v tej državi običajno prebivališče, nahaja izven
države in zaradi takšnega strahu ne more ali noče uživati varstva te države.
Konvencija v tem členu upošteva tudi možnost, da ima oseba več državljanstev in se
kot država, katere državljan je, šteje vsaka od teh držav. Vendar pa oseba ni
nezaščitena, če brez veljavnega razloga noče sprejeti zaščite katere od držav, katerih
državljanstvo ima.
Nekatere pravice podeli Konvencija v primerjavi s tistimi, ki jih imajo državljani, ali
drugi nedržavljani, druge pa so oblikovane posebej za begunce. Oblikovana je tako,
da velja samo za osebe, ki izpolnjujejo pogoje definicije begunca.20
3.1.2 BEGUNEC ALI MIGRANT?
Za razliko od migrantov, si begunci ne izberejo sami zapustiti svojo državo; v to so
prisiljeni. Ekonomski migranti zapustijo svojo državo iz čistih ekonomskih razlogov -
iščejo materialno izboljšanje svojega življenja (boljše službe, višje plače). Bistvena
razlika med njimi in begunci je, da prvi uživajo zaščito svoje države, begunci pa je
20
T. Clark, F. Crepeau, Mainstreaming refugee rights. The 1951 refugee convention and international human rights law, 17 Netherlands Human Rights Quarterly 389-410, 1999, str. 391.
10
ne. Ekonomski migranti ne padejo v okvire kriterijev za pridobitev statusa begunca in
zato niso upravičeni do ugodnosti mednarodne zaščite beguncev.21
3.1.3 BEGUNEC ALI PROSILEC ZA AZIL?
Prosilec za azil je splošen termin za osebo, ki še ni prejela odločitve glede njene
prošnje za pridobitev statusa begunca. Nanaša se na osebo, ki še ni podala prošnje
ali na tako, ki še čaka odgovor na prošnjo. Ni vsak prosilec za azil tudi spoznan za
begunca, vendar mnogi so. Dokler prošnja ni popolnoma preučena, ne sme biti
razlog za vrnitev prosilca v državo (iz katere je pobegnil) uporaba načela prepovedi
izgona in zavračanja (non refoulement) ter koristi humanitarnih standardov. Po
mednarodnem pravu postane oseba begunec, ko so za to izpolnjeni pogoji.
Ugotovitev statusa begunca pri osebi je deklaratornega značaja, kar pomeni, da se s
tem ugotovi dejstvo, da je oseba begunec.22
3.1.4 PRENEHANJE STATUSA BEGUNCA
Konvencija o statusu beguncev poleg razlogov za pridobitev statusa begunca določa
tudi razloge za prenehanje le-tega. Razlogi so našteti taksativno in morajo biti
izpolnjeni alternativno, kar pomeni, da status begunca preneha vsaki osebi, ki izpolni
enega od naslednjih razlogov: če prostovoljno ponovno uživa varstvo države, katere
državljanstvo ima; ali, če je ponovno prostovoljno pridobila državljanstvo, ki ga je
izgubila; ali, če uživa varstvo države, katere novo državljanstvo je pridobila; ali, če se
je ponovno nastanila v državi, iz katere je pobegnila; ali, če so prenehale okoliščine,
na podlagi katerih ji je bil priznan status begunca in zato ne more več odrekati
varstva države, katere državljan je. Našteto velja za osebo, ki ima državljanstvo
države, katero je zapustila ter za osebo brez državljanstva, ki je zapustila državo, kjer
ima običajno prebivališče.
V primeru, da osebe v času sprejema Konvencije že uživajo varstvo ali pomoč drugih
organov ali agencij Združenih narodov, se ta za ureditev njihovega statusa ne
uporablja. To pa ne velja, če uživajo varstvo ali pomoč visokega komisarja Združenih
narodov za begunce. Kadar pa bi varstvo ali pomoč drugih organov ali agencij
21
UNHCR, A Guide to International Refugee Law, Handbook for Parlimentarians No 2, 2001, str.41. 22
UNHCR, A Guide to International Refugee Law, Handbook for Parlimentarians No 2, 2001, str.48.
11
Združenih narodov iz kateregakoli razloga prenehala in položaj teh oseb ne bi bil
dokončno urejen v skladu z ustreznimi resolucijami Generalne skupščine Združenih
narodov, bodo te osebe ipso facto upravičene do ugodnosti te Konvencije. (D točka
1. člena)
Konvencija ne velja za osebo, ki ji pristojne oblasti države, v kateri prebiva,
priznavajo pravice in dolžnosti, ki veljajo za državljane te države.(E točka 1. člena)
3.1.5 EXCLUSION CLAUSES (IZKLJUČITVENE KLAVZULE)
1F. člen
Določbe te Konvencije se ne uporabljajo za katerokoli osebo, pri kateri obstajajo
resni razlogi za sum:
a) da je storila kaznivo dejanje proti miru, vojni zločin ali zločin proti človečnosti,
kot jih določajo mednarodni instrumenti, ki sankcionirajo ta kazniva dejanja;
b) da je storila hudo nepolitično kaznivo dejanje izven države pribežališča,
preden je bila sprejeta vanjo kot begunec;
c) da je kriva dejanj, ki so v nasprotju s cilji in načeli Združenih narodov.
Povečano zanimanje za morebitno uporabo izključitvenih klavzul je sledilo več
mednarodnim dogodkom, izmed katerih sta najbolj vidna konflikta v bivši Jugoslaviji
in Ruandi. Kot posledica teh dogodkov je bila pozornost usmerjena na zmogljivosti
mednarodnih mehanizmov prepoznavati in izključevati tiste, ki si ne zaslužijo zaščite
kot begunci.23
Urad Visokega komisariata za begunce (v nadaljevanju UNHCR) v Pojasnilih navaja,
da je razlog za izključitvene klavzule dvojen. Prvič, nekatera dejanja so tako huda, da
so njihovi storilci nevredni mednarodne zaščite in drugič, da določbe o statusu
beguncev ne bi smele ovirati obravnave resnih zločincev. Medtem, ko je te razloge
potrebno upoštevati pri razlagi izključitvenih klavzul, jih je kljub temu potrebno
obravnavati v kontekstu prevlade humanitarnih ciljev Konvencije. Zato se jih razlaga
23
Note on the Exclusion Clauses EC/47/SC/CRP.29, Standing Committee, 30. 5. 1997, URL: http://www.unhcr.org/3ae68cf68.html (1. 7. 2014).
12
restriktivno in uporablja s previdnostjo, tako kot vsako izjemo od jamstev na
področju človekovih pravic.24
V komentarju Konvencije o statusu beguncev 195125 je navedeno, da je pri
sprejemanju Konvencije francoski delegat trdil, da se status begunca lahko odreče
osebi, ki je zagrešila resno nepolitično kaznivo dejanje v državi njegovega izvora.
Prav tako ne gre prezreti kaznivega dejanja, ki ga je izvršil v kateri izmed vmesnih
držav do države, kjer je zaprosil za azil.
1F člen je potrebno razlikovati od člena 1D, ki velja za določeno kategorijo oseb, ki
prejemajo varstvo ali pomoč organov in agencije Združenih narodov, izvzemši
varstvo ali pomoč Visokega komisariata Združenih narodov. Člen 1F moramo prav
tako ločevati od člena 1E, ki velja za osebe, ki ne potrebujejo mednarodne pomoči
(nasprotno od tistih, ki so je nevredni). Poleg tega se izključitvene klavzule ne sme
zamenjevati s 32. in 33. (2) členom Konvencije, ki se ukvarjata z izgonom in umikom
zaščite pred zavračanjem beguncev, kateri predstavljajo nevarnost za državo
gostiteljico (na primer zaradi hudih kaznivih dejanj, ki jih tam storijo). 2. odstavek
33. člena se nanaša na prihodnje tveganje, ki ga povzroča begunec.
A in c odstavek 1F člena obravnavata zločine, za katere je vseeno, kje in kdaj so bili
storjeni. Nasprotno pa je obseg b odstavka izrecno omejen na kazniva dejanja,
storjena zunaj države in pred sprejemom v državo pribežališča.26
Po Justinu Mohammedu27 pomagajo obseg, naravo in vsebino kaznivih dejanj,
naštetih v členu 1F (a), opredeliti tudi Konvencija o preprečevanju in kaznovanju
zločina genocida, Ženevske konvencije o zaščiti žrtev vojn ter Rimski statut
mednarodnega kazenskega sodišča.
24
UNHCR, Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4 September 2003, URL: http://www.refworld.org/docid/3f5857d24.html (1. 7. 2014). 25
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 141. 26
UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4. 9. 2003, URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=3f5857684&page=search (1.7.2014). 27
J. Mohammed, Exclusion in International Refugee Law: 20th Century Principles for 21st Century Practice?, str.4.
13
Če so dejstva, ki bi sicer privedla do izključitve begunca, postala znana po podelitvi
statusa begunca taki osebi, bi to upravičevalo izključitev begunca in preklic statusa
na podlagi 1F člena.28
Izključitvene klavzule pomagajo ohranjati celovitost instituta azila tako, da se pravice
in ugodnosti statusa begunca ne zagotovijo osebam, ki so storile hude kršitve pravic
in huda kazniva dejanja. Zaželeno je, da bi obstajala usklajenost pri razlagi in uporabi
izključitvenih klavzul pri sodelovanju med državami podpisnicami in UNHCR.
Izključitvene klavzule so del definicije, kdo ima pravico uživati azil. Določbe, ki
urejajo uporabo teh klavzul, vključujejo tudi varovalne ukrepe, ki zmanjšujejo
možnost zlorabe beguncev in prosilcev za azil, da ne bi izkoriščali načela nevračanja
(non- refoulement). Temeljno jedro teh klavzul je, da se mednarodni interesi, ki so
zaščiteni z izključitvenimi klavzulami, ne smejo varovati na račun resničnih beguncev
in na račun zmanjševanja veljave osnovnih načel mednarodne zaščite.29
3.1.6 POSEBNI PRIMERI GLEDE PRIDOBITVE STATUSA BEGUNCA
Vodnik UNHCR po mednarodnem begunskem pravu30 določa kot posebne, naslednje
primere:
VOJAK: Begunec je civilist. Oseba, ki se oboroženo bojuje proti državi svojega izvora
iz države azila, se ne more šteti za begunca.
OSEBA, KI SE IZOGIBA NABORU: Vsaka država ima pravico od svojih državljanov
zahtevati, da nosijo orožje v času vojne. Vendar pa bi morali imeti državljani enako
pravico do ugovora vesti. Kadar ta ni spoštovan tako, kot bi moral biti, ali kadar spor
v teku očitno krši mednarodne norme, so tisti, ki se izogibajo naboru, ker se bojijo
pregona (na primer zaradi političnih prepričanj, ki jim jih pripisuje avtoriteta), lahko
upravičeni do pridobitve statusa begunca.
28
UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4. 9. 2003, URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=3f5857684&page=search (1.7.2014). 29
Note on the Exclusion Clauses EC/47/SC/CRP.29, Standing Committee, 30. 5. 1997, URL: http://www.unhcr.org/3ae68cf68.html (1. 7. 2014). 30
UNHCR, A Guide to International Refugee Law, Handbook for Parlimentarians No. 2, 2001, str.42-44.
14
ZLOČINEC: Oseba, ki beži pred kazenskim pregonom zaradi kaznivega dejanja, se ne
obravnava kot oseba, ki beži pred preganjanjem države v smislu begunstva. Vendar
pa se oseba, obtožena takšnih ali drugih nepolitičnih zločinov - kriva ali nedolžna -
lahko preganja tudi iz političnih in drugih razlogov in zato ni nujno izključena iz
statusa begunca. Poleg tega so pa tudi ljudje, ki so obsojeni zaradi političnega
aktivizma lahko begunci.
VOJNI ZLOČINEC: Osebe, ki so sodelovale v vojnih zločinih in velikih kršitvah
mednarodnega humanitarnega prava ter človekovih pravic - vštevši genocid - so
izrecno izključene iz zaščite beguncev (1F člen Konvencije). Vsaka oseba, zoper
katero obstajajo resni razlogi za sum, da je ta oseba izvršila take zločine, ne bi smela
prejeti zaščite, kakršne je deležen begunec. (Vendar pa bi tu poudarila, da so v
velikih taborih z zelo težkimi varnostnimi pogoji ogromne praktične težave pri
prepoznavanju in odstranitvi takih oseb). UNHCR ni ne sodnica ne policija. Glede na
obseg problema, je v praksi najbolj izvedljiv pristop zagotavljanja največje možne
podpore v okviru mednarodnih pobud, da bi vojne zločince pripeljali pred sodišče.
ŽENSKA, KI SE SOOČA Z NAPADI, KER SE NOČE PODREDITI SOCIALNIM
PRITISKOM: Ženska, ki se boji napada, ker noče nositi določenih oblačil, ali si želi
sama izbrati moža, ali hoče živeti neodvisno, je lahko begunka. Evropski parlament je
leta 1984 odločil, da je ženske, ki se soočajo s krutim in nehumanim ravnanjem zato,
ker so prekršile družbena pravila, glede določanja statusa begunca potrebno
obravnavati kot posebno družbeno skupino.
ŽENSKA, KI SE BOJI, DA BO ONA ALI NJENA HČI GENITALNO POHABLJENA, ČE SE
VRNE NAZAJ V DRŽAVO: Francija, Kanada in Združene države Amerike so žensko
genitalno pohabljanje uradno spoznale za obliko preganjanja. Ženske, ki se tega
bojijo, imajo pravico zahtevati status begunca.
OSEBA, ZARADI NJENE/ NJEGOVE SPOLNE USMERJENOSTI: Istospolno usmerjene
osebe so lahko upravičene do statusa begunca, če so zaradi tega preganjane.
15
3.2 SPLOŠNE DOLOČBE
Splošna obveznost vsakega begunca je, da se v državi, v kateri se nahaja, ravna po
njenih zakonih in predpisih ter ukrepih za vzdrževanje javnega reda in miru (2. člen
Konvencije). Take določbe ne najdemo v nobenemu od prejšnjih dogovorov ali
konvencijah, ki urejajo status beguncev.31
3. člen Konvencije povzema načelo nediskriminacije iz Splošne deklaracije človekovih
pravic in določa, da se Konvencijo uporablja brez razlikovanja glede na raso, vero ali
deželo porekla beguncev. Diskriminacija je velik problem v državah, zato je na
begunca potrebno gledati objektivno in ne presojati na podlagi svojih prepričanj,
bodisi je to vera, rasa, politična usmeritev; vse je potrebno obravnavati enako in
seveda v skladu z zakoni in ostalimi predpisi.
3.2.1 VEROIZPOVED
4. člen
Države pogodbenice na svojih ozemljih obravnavajo begunce vsaj tako naklonjeno
kot svoje državljane glede svobode opravljanja njihovih verskih obredov in svobode
verske vzgoje njihovih otrok.
Nobena od predhodnih pogodb o statusu beguncev se ne sklicuje neposredno na
pravico beguncev, da uživajo versko svobodo. Taka določba ni bila vsebovana niti v
osnutku Konvencije. Ad Hoc odbor je bil zmotnega mnenja, da takšne pravice, ki je
tako očitno neodtujljiva, ni potrebno kodificirati. Svoboda veroizpovedi ni bila
potrjena samo v Splošni deklaraciji človekovih pravic, temveč se spoštuje tudi v
okviru tradicionalnega prava tujcev, kjer je uveljavljena dolžnost, da se spoštuje
osebna in duhovna svoboda tujcev v družbeno sprejemljivih okvirih.32
V skladu s 4. členom so države pogodbenice dolžne osebam brez državljanstva, ne
glede na njihovo vero, priznati vsaj enako svobodo opravljanja verskih obredov in
31
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 1. 32
J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, str. 570,571.
16
svobode verske vzgoje svojih otrok, kot jo glede iste vere priznavajo državljanom
svoje države.33
3.2.2 IZVZETJE OD VZAJEMNOSTI (RECIPROČNOSTI)
7. člen
1. Vsaka država pogodbenica begunce obravnava enako kot tujce nasploh, razen v
primerih, ko so določbe te Konvencije zanje ugodnejše.
2. Po treh letih prebivanja so vsi begunci na ozemlju držav pogodbenic izvzeti od
pravne vzajemnosti.
3. Vsaka država pogodbenica nadaljuje zagotavljanje pravic in ugodnosti beguncem,
do katerih so bili ti upravičeni že ob odsotnosti vzajemnosti, na dan začetka
veljavnosti te Konvencije za to državo.
4. Če ni vzajemnosti, države pogodbenice z naklonjenostjo preučijo možnost, da
beguncem podelijo pravice in ugodnosti, do katerih so ti upravičeni na podlagi
drugega in tretjega odstavka in razširijo izvzetje od vzajemnosti na begunce, ki ne
izpolnjujejo pogojev iz drugega in tretjega odstavka.
5. Določbe drugega in tretjega odstavka se uporabljajo tako za pravice in ugodnosti,
določene v 13., 18., 19., 21., in 22. členu Konvencije, kakor tudi za tiste, ki jih ta
Konvencija ne zagotavlja.
Določbe, po katerih je beguncem izvzeta vzajemnost, je mogoče najti v vseh
prejšnjih mednarodnih instrumentih, ki se ukvarjajo s statusom beguncev:
Aranžma iz 30. junija 1928 (4. člen)
Konvencija iz leta 1933 (Montevideo) (14. člen)
Konvencija iz leta 1938 (Nemčija) (17. člen)
33
N. Robinson, Convention relating the status of stateless persons, it's history and interpretation, Institute of Jewish Affairs, World Jewish Congress 1955, 1997, str. 18.
17
Prvi odstavek 7. člena določa splošno pravilo, ki pravi, da v kolikor Konvencija ne
določa ugodnejše obravnave, veljajo v državah pogodbenicah za begunce enaki
pogoji, kot so določeni za tujce.
Države so tujcem zavezane zagotoviti obravnavo v skladu z mednarodnim pravom,
zato se tudi, ko gre za begunce, ne morejo osvoboditi te obveze z dokazovanjem, da
to ni njihova obveznost do drugih tujcev. S tem dosega 1. odstavek velik pomen
predvsem iz doktrinarnega vidika, saj daje beguncem popolno mednarodno zaščito.
Kadarkoli nacionalna zakonodaja predpisuje za tujce določeno obravnavo, lahko
begunci na podlagi tega člena zahtevajo enako obravnavo. Minimalni standardi
ravnanja s tujci - pravica, da zapustijo ozemlje države, prepoved zaplembe
premoženja brez odškodnine in splošno pravilo, da se tujca ne sme iz države izgnati
brez razloga, posledično veljajo tudi za begunce.
Prvi odstavek velja za vse begunce, ne glede na njihov čas bivanja v državi. Drugi
odstavek pa velja le za begunce, ki na ozemlju prebivajo več kot 3 leta.34 To pomeni,
da lahko država sklicujoč na to določbo največ 3 leta zadrži vse pravice, ki so
pridržane za državljane držav, ki izpolnjujejo zahteve vzajemnosti.
Države, ki upoštevajo zakonodajno in dejansko (de facto) recipročnost se zavedajo
osnovne domneve v prid asimilaciji tujcev, zato bi implementacija splošnih
standardov pomenila, da so vsi begunci takoj deležni enake obravnave kot državljani.
Ad Hoc odbor je predlagal, da bi bila pravna obveza za države sprejemljiva le, če bi
begunec v državi azila bival določeno obdobje, tj. 3 leta.35 2. odstavek ne določa, da
mora begunec v državi bivati 3 leta neprekinjeno. Jasno pa je, da krajša potovanja
čez mejo beguncu ne izključijo uživanja ugodnosti drugega člena. Če pa bi prestavil
stalno prebivališče v drugo državo in tam ostal dalj časa pa je vprašljivo, če bi lahko
uveljavljal ugodnosti obravnavanega člena takoj po vrnitvi v nekdanjo državo
stalnega prebivališča (oziroma azila).36
34
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 16. 35
J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, str. 202. 36
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 16.
18
Tretji odstavek določa, da se ohranijo pravice in ugodnosti, do katerih so bili
upravičeni begunci ob odsotnosti vzajemnosti na dan začetka veljavnosti Konvencije
za to državo pogodbenico. To vključuje pravice in ugodnosti statutarnim beguncem
predvojnih sporazumov tudi v odsotnosti diplomatske recipročnosti in pravice
dodeljene na podlagi državne zakonodaje in prakse. Ta odstavek ustvari razliko med
»starimi« in »novimi« begunci. Ne uporablja se samo za dejansko pridobljene pravice
beguncev ob odsotnosti vzajemnosti, temveč tudi za pravice in ugodnosti, do katerih
so bili upravičeni ob odsotnosti vzajemnosti v skladu z zakonodajo države.
Izračun časa prebivanja v tem in drugih členih Konvencije, kjer je obdobje prebivanja
predvideno, je v skladu z 10. členom Konvencije.37 Ta člen v 1. odstavku pravi, da če
je bil begunec med drugo svetovno vojno deportiran in odpeljan na ozemlje države
pogodbenice in tam prebiva, se za čas prisilnega bivanja računa kot zakonito
prebivanje na tem ozemlju. V 2. odstavku pa določa, da se čas pred deportacijo in po
njej za vsak namen, za katerega je potrebno neprekinjeno bivanje, šteje kot eno
neprekinjeno obdobje prebivanja, če je bil begunec med drugo svetovno vojno
deportiran z ozemlja ene države pogodbenice in se je pred dnem, ko je Konvencija
začela veljati, tja vrnil z namenom, da bi tam prebival (10. člen Konvencije). Za
uporabo drugega odstavka 7. člena pa ni nujno potrebno neprekinjeno prebivanje v
državi pogodbenici. Begunec gre lahko za krajši čas v tujino in s tem ne bo izgubil
pravic iz 2. odstavka. Če pa prestavi stalno prebivališče v drugo državo pa, kot je že
prej povedano, ne more zahtevati teh pravic ob vrnitvi nazaj v prejšnjo državo
prebivališča. Po preteku predpisane dobe prebivanja treh let v drugi državi
pogodbenici lahko begunec tam uveljavlja pravice iz 2. odstavka 7. člena
Konvencije.38
7. člen v 3. odstavku določa, da vsaka država pogodbenica nadaljuje zagotavljanje
pravic in ugodnosti beguncem, do katerih so bili upravičeni že ob odsotnosti
vzajemnosti, na dan začetka veljavnosti Konvencije 1951 za to državo. Peti člen in
tretji odstavek sedmega člena se do neke mere prekrivata. V 5. členu je navedeno,
37
P. Weis, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary, str. 47, URL: http://www.unhcr.org/4ca34be29.html (1. 7. 2014). 38
P. Weis, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary, str. 47, URL: http://www.unhcr.org/4ca34be29.html (1. 7. 2014).
19
kako je s pravicami, ki so dane neodvisno od Konvencije, in sicer, da nobena določba
Konvencije ne posega v katerekoli pravice ali ugodnosti, ki jih država pogodbenica
podeli beguncem neodvisno od nje. Vendar pa so imeli pisci Konvencije željo, da se
stanje izvzetja od vzajemnosti uredi v enem členu. Naj omenim nekaj razlik med 5. in
7(3) členom:
7(3) člen vsebuje trdno zavezo, da vsaka država nadaljuje zagotavljanje pravic
in ugodnosti beguncem, medtem ko 5. člen to ureja le kot vodnik za razlago
določb Konvencije.
obseg 5. člena je morda večji, kot je bilo prvotno predvideno, saj med drugim
izboljša obravnavo določeno v 1. odstavku 7. člena. Za razliko 7(3). člena v 5.
členu pravice in ugodnosti niso vezane na določen datum; predvsem na datum
veljavnosti Konvencije za državo pogodbenico, in tudi niso vezane na pravice
in obveznosti, ki veljajo za begunce ob izvzetju od vzajemnosti. Tako kot 5.
člen, je pri razlagi 37. člena (v katerem je določeno razmerje s prejšnjimi
konvencijami) potrebno upoštevati tudi 7(3). člen.
Predvsem pa je bila v mislih snovalcev Konvencije želja zaščititi begunce, ki so
izpolnjevali pogoje prejšnjih dogovorov, predvsem Konvencij iz leta 1933 in 1938.
Vendar pa 7(3) člen ne velja le za te kategorije beguncev, ampak velja za vse tiste,
ki so uživali pravice in ugodnosti v izvzetju od vzajemnosti v času, ko je država
postala pogodbenica.39
Begunci, ki niso 3 leta prebivali v državi pogodbenici in begunci, ki niso bili upravičeni
do določenih pravic in ugodnosti na dan začetka veljavnosti Konvencije za državo, ne
izpolnjujejo pogojev 2. in 3. odstavka.
Za razliko od prejšnjih odstavkov, ki določajo vsebinske obveznosti, 4. odstavek le
zaveže pogodbenice, pri katerih ne velja vzajemnost, da z naklonjenostjo preučijo
možnost dati beguncem pravice in ugodnosti, do katerih so ti upravičeni po 2. in 3.
odstavku ter razširijo izvzetje od vzajemnosti za begunce, ki ne izpolnjujejo pogojev
39
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 20.
20
prej omenjenih dveh členov. V 4. odstavku je potrebno upoštevati načelo prepovedi
diskriminacije, ki je določeno v 3. členu Konvencije.
Če država meni, da je mogoče, določbe 4. odstavka izvajati v celoti, to pomeni, da se
beguncem s Konvencijo zagotovi obravnava, ki je sicer prihranjena za tujce, katerim
je bolj naklonjena.
Peti odstavek vsebuje vsebinske določbe. Pravice in ugodnosti, za katere gre v členih
13, 18, 19, 21 in 22, so naslednje:
13. člen: pridobivanje premičnega in nepremičnega premoženja ter druge
pravice, povezane z njimi in najemne ter druge pogodbe, ki se nanašajo na
premičnine in nepremičnine;
18. člen: pravica na lastno odgovornost sodelovati v kmetijstvu, industriji,
obrti in trgovini ter pri ustanavljanju trgovinskih in industrijskih družb;
19. člen: pravica opravljati svoboden poklic;
21. člen: glede nastanitve se uporablja čim ugodnejšo obravnavo v skladu z
zakoni in predpisi ali pod nadzorom javne oblasti, vendar ne manj ugodne kot
za tujce;
22 (2). člen: izobraževanje, razen osnovno.
Za vse naštete člene v 5. odstavku Konvencija določa, da se za begunce uporabi čim
ugodnejšo obravnavo, vsekakor pa ne manj ugodne od tiste, ki se v enakih
okoliščinah uporablja za tujce nasploh. Določba postavi zgornjo in spodnjo mejo za
obveznosti držav pogodbenic. V tem kontekstu je potrebno poudariti, da 7(5) člen
izboljša stanje obravnave beguncev glede pravic in ugodnosti tako, da dvigne
spodnjo mejo le-te. Te pravice, ki veljajo za tujce nasploh, so priznane navadnim
tujcem, ki ne prejemajo nobenih koristi na vzajemnosti.
5. odstavek nedvoumno določa, da se begunca, ki je v državi pogodbenici prebival
3 leta, ne sme obravnavati kot tujca na splošno, temveč uživa izvzetje od
vzajemnosti. Prav tako pa mora država beguncem, ki so bili upravičeni do pravic in
ugodnosti na ozemlju države pogodbenice na dan začetka veljavnosti Konvencije za
to državo, še naprej priznavati te pravice in ugodnosti. Z drugimi besedami, 5.
odstavek nadomešča obravnavo, ki jo določata 2. in 3. odstavek glede obravnave kot
21
ta velja za tujce nasploh glede na tiste, ki so omenjeni v členih 13, 18, 19, 21 in 22
(2).
7. člen se opira na dejstvo, da so begunci nezaščitene osebe, ki ne morejo uživati
pravic in ugodnosti, katere za nekatere tujce veljajo po mednarodnih aktih. Za tujce
pravice in ugodnosti temeljijo na pogoju vzajemnosti, za begunce pa 7. člen take
pravice in ugodnosti zagotovi z izvzetjem iz vzajemnosti. 8. člen je seznanjen z
dejstvom, da veliko beguncev ima državljanstvo države, iz katere so pobegnili, zato
ne smejo biti podvrženi nekaterim ukrepom uvedenih s strani države, v katero so
pobegnili, zlasti v času vojne ali mednarodne napetosti z državo iz katere so. Cilj tega
člena je izvzetje beguncev iz takih neželenih učinkov njihovega državljanstva.40
3.3 PRAVNI STATUS
V 2. poglavju Konvencije je opredeljen pravni status begunca v državi pribežališča.
Osebni status vsakega begunca se določi po pravu države njegovega domicila. V
primeru, da domicila nima, se njegov osebni status določi po pravu države njegovega
prebivališča. Begunčeve predhodno pridobljene pravice, ki so odvisne od njegovega
osebnega statusa, mora vsaka pogodbenica spoštovati (npr. iz zakonske zveze) (12.
člen).
Vsak begunec ima na ozemlju vseh držav pogodbenic prost dostop do sodišč (16(1).
člen). Če ima begunec običajno prebivališče v državi pogodbenici, mu je v njej glede
dostopa do sodišč zagotovljena enaka obravnava kot njenim državljanom (vključno s
pravno pomočjo in oprostitvijo plačila pravdnih stroškov (izvzetje od cautio iudicatum
solvi)). Begunec v državi pogodbenici, v kateri nima običajnega prebivališča uživa
glede tega vprašanja enako obravnavo kot državljan države, v kateri ima običajno
prebivališče (16. člen).
3.4 PRIDOBITNA ZAPOSLITEV
Pridobitna zaposlitev je urejena v 3. poglavju. Glede zaposlitve se begunce
obravnava kot tujce in ne kot državljane države pribežališča. Za njih je potrebna
40
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str.22- 23.
22
najugodnejša obravnava, ki v enakih okoliščinah velja tudi za državljane tuje države
glede pravice opravljanja plačane zaposlitve. Omejitveni ukrepi za tujce ali za
zaposlovanje tujcev pa ne veljajo, če je izpolnjen en od treh pogojev:
a) da so v državi (pribežališča) prebivali 3 leta;
b) da ima njihov zakonec državljanstvo države njihovega prebivališča. Begunec
se ne sme sklicevati na to določbo, če je svojega zakonca zapustil;
c) da imajo enega ali več otrok, ki imajo državljanstvo države njihovega
prebivališča. (17(2) člen)
V 3. odstavku 17. člena poskuša Konvencija begunca bolj približati državljanu države
pribežališča. V primeru beguncev, ki so na ozemlje države vstopili v skladu s
programi zaposlovanja delovne sile ali vselitvenimi načrti morajo države pogodbenice
Konvencije preučiti izenačevanje pravic vseh beguncev, ki so plačani za svoje delo, s
pravicami lastnih državljanov. Tako vidimo, da poskuša Konvencija beguncu
zagotoviti čim več pravic, ki jih imajo državljani države prebivališča.
3.5 BLAGINJA BEGUNCEV
Države pogodbenice Konvencije morajo glede osnovnega izobraževanja begunce
obravnavati enako kot svoje državljane. Glede pristopa k študiju, priznavanju tujih
šolskih spričeval, diplom in univerzitetnih naslovov, oprostitve plačevanja pristojbin
ter podeljevanja štipendij pa za njih uporabljajo čim ugodnejšo obravnavo, vendar
ne manj ugodne od tiste, ki so jo v enakih okoliščinah deležni tujci. Kot tujci so
obravnavani tudi glede nastanitve v državi pribežališča. Pri tem morajo države
pogodbenice upoštevati predpise ter mora biti to v obsegu, ki je pod nadzorom
javne oblasti. Begunci morajo biti, seveda, v državi zakonito. (22. in 23. člen)
Enake obravnave kot državljani držav pogodbenic so begunci deležni tudi, če je tako
urejeno z zakoni ali je to odvisno od upravnih oblasti (plače, vključno z družinskimi
dodatki, če ti dodatki predstavljajo del plače, delovni čas, nadurno delo, plačani
dopust, omejitve glede dela doma, najnižja starost ob sprejemu na delo, vajeništvo
in strokovno izobraževanje, delo žensk in mladine, uživanje ugodnosti iz kolektivnih
pogodb). Socialno zavarovanje (za nesreče pri delu, poklicne bolezni, materinstvo,
bolezen, invalidnost, starost, smrt, nezaposlenost, družinske obveznosti, vsak drugi
23
riziko, ki je po nacionalni zakonodaji urejen s sistemom socialnega zavarovanja) je
zagotovljeno ob določenih omejitvah. Prvič, obstajajo lahko ustrezne ureditve o
ohranjanju pridobljenih pravic in pravic, katerih pridobivanje je v teku, in drugič,
nacionalni zakoni ali predpisi države prebivališča lahko predpisujejo posebno ureditev
glede podpor ali delov podpor, ki se plačujejo izključno iz javnih skladov, kot tudi
glede dodatkov, ki se dajejo osebam, ki ne izpolnjujejo pogojev glede plačevanja
prispevkov, predpisanih za prejemanje redne pokojnine. Za primer smrti begunca, ki
je posledica poklicne bolezni ali nesreče pri delu, ima upravičenec pravico do
nadomestila, četudi je njegovo prebivališče izven ozemlja države pogodbenice
Konvencije, v kateri je bil nastanjen begunec. (24. člen)
3.6 UPRAVNI UKREPI
Države pogodbenice morajo beguncu zagotoviti pomoč, ki je ne more dobiti v državi,
na katero se je obrnil (25. člen). Vsak begunec, ki je zakonito v državi pribežališča,
ima pravico proste izbire prebivališča in se prostega gibanja, vendar so te pravice
omejene tako, da so jim omogočene v enakih okoliščinah, kot veljajo za tujce (26.
člen).
Ena največjih težav, s katerimi so se soočali begunci v zgodnjem obdobju po prvi
svetovni vojni, je bila obveznost imeti potni list, zato da bi lahko prestopili iz ene
države v drugo. Za begunca je bilo takrat nemogoče dobiti nacionalni potni list,
noben drug dokument pa ni bil mednarodno priznan.41 V Konvenciji je zato sprejeta
določba, da se beguncu, ki nima veljavne potne listine, izdajo osebni dokumenti v
državi pogodbenici, na katere ozemlju je (27. člen). Ne izdajo se mu le, če bi temu
nasprotovali nujni razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda (28. člen).
3.6.1 NAČELO NON-REFOULEMENT (PREPOVED IZGONA IN ZAVRAČANJA)
33. člen
1. Nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno
vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje in svoboda ogrožena zaradi
41
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 68.
24
njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali
določenega političnega prepričanja.
2. Na pravico iz te določbe pa se ne more sklicevati begunec, ki zaradi resnih
razlogov velja za nevarnega za varnost države, v kateri je ali ki, glede na to, da je bil
pravnomočno obsojen za posebno težko kaznivo dejanje, predstavlja nevarnost za
skupnost te države.
Ta določba pomeni enega temeljnih členov Konvencije iz leta 1951, na katerem niso
dovoljeni nobeni pridržki. Nevračanje je tudi obveznost, določena tudi v členu 1 (1)
Protokola iz leta 1967. Za razliko od nekaterih drugih določb Konvencije njena
uporaba ni odvisna od zakonitega prebivanja begunca na ozemlju države
pogodbenice.
Načelo nevračanja je temeljni kamen azila in mednarodnega begunskega prava.
Izhajajoč iz pravice v drugih državah iskati in uživati azil pred preganjanjem, kot je to
določeno v 14. členu Splošne deklaracije o človekovih pravicah, to načelo odraža
angažiranost mednarodne skupnosti vsem osebam zagotoviti uživanje človekovih
pravic, vključno s pravico do življenja, prepovedjo mučenja ali krutega, nečloveškega
ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja ter do svobode in osebne varnosti. Te in
druge pravice so ogrožene, ko je begunec vrnjen preganjanju.42
Vse države niso podpisnice Konvencije in Protokola. Vendar pa so nekateri
strokovnjaki mnenja, da načelo prepovedi vračanja kljub temu velja za vse države,
saj je prešlo v normo običajnega mednarodnega prava.43 44
Če bo država osebo vrnila v državo, za katero obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da
mu v primeru vrnitve grozi mučenje ali nečloveško, ponižujoče ravnanje ali
kaznovanje, bo odgovarjala zaradi kršitve svojih mednarodnopravnih obveznosti.
42
UNHCR, Note on the Principle of Non-Refoulement, UN Doc. EC/SCP/2 , November 1997, URL: http://www.refworld.org/docid/438c6d972.html (1. 7. 2014). 43
D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 54 :«Za nastanek norme običajnega mednarodnega prava morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: 1. objektivni pogoj razširjene mednarodne prakse in 2. subjektivni pogoj, pravna zavest (opinio juris sive necessitatis), s čimer so subjekti mednarodnega prava sprejeli to prakso za obvezujočo.«. 44
Goodwin‐Gill, Guy S.; McAdam, Jane: The Refugee in International Law ,2007, str. 345 in naslednje.
25
Njegova uporaba pa ni vselej preprosta, zlasti v primerih, ko je razloge begunca za
odhod iz države težko ugotoviti s potrebno skrbnostjo in kadar ni mogoče jasno
ugotoviti nevarnosti, ki bi utegnila groziti v primeru neprostovoljne repatriacije
begunca.45
Izvršilni Odbor Visokega Komisariata Združenih narodov za begunce je v svojem
Sklepu št. 6 (XXVIII) iz leta 1977 v točki c poudaril, da morajo države zagotoviti
upoštevanje načela non refoulement tako na meji kot tudi znotraj ozemlja države.
Vrnitev begunca nazaj v državo, kjer bi bilo njegovo življenje ali svoboda ogrožena
zaradi njegove rase, vere, narodnosti ali političnega prepričanja, bi pomenila, da bi
ga dali nazaj v roke svojim preganjalcem.
Konvencija iz leta 193346 tudi vsebuje podobno določbo v 2. odstavku 3. člena.
Določa, da se nobenemu beguncu ne sme zavrniti vstopa v državo. 33. člen
Konvencije 1951 se ne navezuje le na državo njegovega izvora, temveč tudi na druge
države, kjer bi bila njegova svoboda ogrožena zaradi prej omenjenih razlogov.
Obravnavani člen pa ne napeljuje na to, da mora biti begunec v vsakem primeru
sprejet v vsaki državi, kjer išče pribežališče.47
Prav tako je bila prepoved vračanja beguncev v določenih pogledih omenjena tudi v
Konvenciji iz leta 1938. Navaja, da se visoke pogodbenice zavezujejo, da ne bodo
vračale beguncev na nemško ozemlje, razen če so bili na to opozorjeni in so se uprli
brez razloga.48
2. odstavek 33. člena pa predstavlja izjemo od določbe v prvem odstavku - begunca
se lahko tudi zavrne. Tako kot vse izjeme ga je potrebno razlagati restriktivno. Ni se
mogoče sklicevati na vsak razlog nevarnosti za nacionalno varnost; begunec mora
45
D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 150. 46
D. Türk, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 86-87 : »Konvencija o pravicah in dolžnostih držav 1933 (tudi Konvencija iz Montevidea- Konvencija je bila sprejeta v okviru medameriškega zbliževanja v času politike dobrega sosedstva, ki so jo v tistem obdobju vodile ZDA. V tem kontekstu je bilo sprejetih več mednarodnopravnih aktov, ki so pomagali razjasniti temeljna pravna vprašanja sobivanja in sodelovanja med državami. ne glede na regionalno naravo te konvencije je njena vsebina danes sprejeta v občnem mednarodnem pravu.«. 47
P. Weis, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary str. 233, URL: http://www.unhcr.org/4ca34be29.html (1. 7. 2014). 48
Convention concerning the Status of Refugees coming from Germany 1938, Ženeva, 10. 2. 1938, URL: http://www.refworld.org/docid/3dd8d12a4.htm (1. 7. 2014).
26
predstavljati nevarnost za nacionalno varnost države. Samoumevno je, da mora
država v posameznem primeru delovati v dobri veri, zato ji ta določba ne daje prostih
rok, da ravna kakor želi. Če se oseba ukvarja z vohunjenjem za svojo državo izvora,
bo redko bona fide (v dobri veri) begunec; če pa vohuni za drugo državo, je težko
razumeti, zakaj bi se moral na tej podlagi vrniti v svojo državo izvora.
Glede kriminalne dejavnosti besedne zveze »posebno težko kaznivo dejanje« ni
potrebno razumeti v tehničnem smislu kazenskega zakonika, temveč (zgolj) pomeni
hudo kaznivo dejanje. Za kvalifikacijo iz 2. odstavka 33. člena morata biti izpolnjena
dva pogoja: begunec mora biti pravnomočno obsojen za posebno hudo kaznivo
dejanje (umor, posilstvo, oborožen rop, požig,…), in predstavljati mora nevarnost za
državo in njene prebivalce. Vendar pa Paul Weis49 v komentarju Konvencije 1951
navaja, da tudi posebno hudo kaznivo dejanje, če je bilo storjeno na mah (v ihti,
nenačrtovano), morda ne pomeni nujno, da begunec predstavlja nevarnost
skupnosti. Po drugi strani pa lahko tisti, ki ni storil hudega kaznivega dejanja, je pa
storil številne prekrške (zločinec iz navade), predstavlja nevarnost za državo -
skupnost. Potrebno je upoštevati načelo proporcionalnosti (sorazmernosti) in
pretehtati ali nevarnost, ki nastane beguncu z izgonom ali vrnitvijo v državo izvora,
odtehta grožnjo za javno varnost, ki bi nastala, če bi mu bilo dovoljeno, da ostane.
Če begunca zavrne ali izžene v primeru, da za to ni resnih razlogov, lahko država
odgovarja kot za kršitev katere koli druge pogodbene obveznosti50.
R. Bruin in K. Wouters (2003)51 navajata še nekatere druge mednarodne akte za
zaščito beguncev v katerih je določeno načelo non-refoulement, in sicer so to
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (3. člen),
Konvencija proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali
ravnanju (3. člen), Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (7. člen),
Afriška listina človekovih pravic in pravic ljudstev (5. člen), Ameriška konvencija o
49
P. Weis, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary, str. 245, 246, URL: http://www.unhcr.org/4ca34be29.html (1. 7. 2014). 50
Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner for Refugees, 1997, str. 139. 51
R. Bruin in K. Wouters: Terrorism and the Non- Derogability of Non-Refoulement, International Journal of Refugee Law, Vol. 15, 2003.
27
človekovih pravicah (5 (2) in 22 (8). člena), Evropska listina o temeljnih pravicah
(19(2). člen).
28
4 PREGLED VSEBINE PROTOKOLA O STATUSU BEGUNCEV
(1967)
Odkar je bila sprejeta Konvencija o statusu beguncev, so se zgodile nekatere
formalne spremembe. Protokol o statusu beguncev iz leta 1967 vključuje ureditev
Konvencije tako, da se nanjo sklicuje, hkrati pa razširja zaščito na vse begunce, tako
da odpravi časovne in geografske omejitve Konvencije. Tako velja za države, ki se
odločijo, da jih določbe Protokola zavezujejo.52
Protokol se pogosto obravnava kot amandma Konvencije, vendar Guy Goodwin-Gill
(2008) meni, da temu ni tako. Po njegovem je Protokol neodvisni instrument in ne
revizija v smislu 45. člena Konvencije.53 Države lahko Protokol sprejmejo ali k njemu
pristopijo, ne da bi postale pogodbenice Konvencije. Pri tem se morajo strinjati, da se
uporabijo členi 2 - 34 Konvencije za ureditev statusa begunca iz 1. člena Konvencije,
vendar pa se šteje, kot da je časovna omejitev (1.1.1951) tega člena izpuščena (1.
člen Protokola).
2. člen, ki govori o sodelovanju nacionalnih oblasti z Združenimi narodi, ustreza 35.
členu Konvencije, medtem ko preostali členi Konvenciji ne dodajajo nobenih
vsebinskih obveznosti.54
52
J. C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press. 2005, str. 110-111. 53
Po 1. odstavku 45. člena lahko vsaka država pogodbenica ob vsakem času zahteva revizijo Konvencije z notifikacijo, naslovljeno na generalnega sekretarja Združenih narodov. 54
Guy S. Goodwin-Gill, Convention relating to the Status of Refugees, Protocol relating to the Status of Refugees, Oxford,2008, str. 7.
29
5 URAD VISOKEGA KOMISARIATA ZA BEGUNCE
Z begunskim vprašanjem se je soočalo in prve ukrepe razvilo že Društvo narodov, v
okviru OZN pa je bil l. 1951 ustanovljen Urad visokega komisariata za begunce (
United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR) s sedežem v Ženevi. Ta
urad organizira humanitarno in drugo pomoč beguncem po svetu in pomaga pri
razvoju mednarodnopravnih standardov zaščite beguncev.
Agencija Združenih narodov za begunce je bila osnovana takoj po koncu druge
svetovne vojne z namenom pomagati Evropejcem, razseljenim zaradi vojne, v
državah, kjer so iskali varno zatočišče. Točneje, UNHCR je bil ustanovljen 14.
decembra 1950 z mandatom treh let. V tem času naj bi agencija opravila svoje delo
in se nato razpustila.
Vendar pa pojav begunstva po vojni ni izginil. Leta 1956 se je UNHCR srečal s prvim
večjim izzivom množičnega bega beguncev iz Madžarske ob sovjetskem zatiranju
madžarske revolucije. Vsa pričakovanja, da UNHCR-ja v prihodnosti ne bi več
potrebovali, so se razblinila.
Z leti se je izkazalo, da je razseljenost obstojen pojav, ki ga je moč zaslediti po vsem
svetu. Dekolonizacija Afrike v šestdesetih letih prejšnjega stoletja je povzročila prvo
večjo begunsko krizo na afriškem kontinentu, ki je zahtevala posredovanje UNHCR. V
sedemdesetih in osemdesetih letih 20. stoletja je UNHCR pomagal več tisoč
razseljenim v Aziji in Južni Ameriki. Konec 20. stoletja je prinesel novo begunsko
krizo v Afriki in nove begunske tokove v Evropi, ki so bili posledica vojn na Balkanu.
V začetku 21. stoletja je organizacija UNHCR pomagala pri reševanju velikih
begunskih kriz v afriških državah - na primer v Demokratični republiki Kongo in
Somaliji ter v Aziji - predvsem pri reševanju tridesetletne begunske krize v
Afganistanu. Sočasno je organizacija uporabila svoje strokovno znanje za pomoč
notranje razseljenim osebam, torej osebam, ki so bežale pred nasiljem znotraj
domovine. Agencija je pomagala tudi pri reševanju problemov oseb brez
državljanstva – nekaj milijonov povečini spregledanih oseb, ki so se znašle v
nevarnosti, da jim osnovne človekove pravice ne bodo priznane, ker nimajo
državljanstva. V nekaterih predelih sveta – na primer v Afriki in Južni Ameriki, je bil
30
prvotni mandat UNHCR iz leta 1951 nadgrajen s sporazumi, ki so se nanašali na
instrumente pravne zaščite v regiji.
Decembra 2003 je Generalna skupščina Združenih narodov odpravila zahtevo po
podaljševanju mandata UNHCR vsakih nekaj let. UNHCR je leta 2010 obeležil svojo
šestdesetletnico obstoja, zavedajoč se, da potrebe po humanitarni pomoči verjetno
ne bodo nikoli izginile.55
55
UNHCR, Zgodovina UNHCR, URL: http://www.unhcr-centraleurope.org/si/o-nas/zgodovina-unhcr.html (1. 7. 2014).
31
6 PRIMER BEGUNCA IZ AFGANISTANA
Begunci in prosilci za azil imajo še posebno takrat, ko pridejo v velikem številu, velik
vpliv na državo azila in lokalno prebivalstvo. Nekatere države gostiteljice vidijo
begunce kot grožnjo za njihov način življenja in kulturo, ali celo kot grožnjo za
njihovo nacionalno varnost in stabilnost. Pozitiven doprinos beguncev državi
pribežališča in njihova potreba po humanitarni pomoči ter zaščiti, ki je ne dobijo v
njihovih matičnih državah, se pogosto izgubijo v čustvenih razpravah o »nezaželenih«
migrantih.56
Glede na zgoraj obravnavano teorijo bom opisala še konkreten primer, ki traja že dve
leti, iz katerega bo razvidno, kako težko je ugotoviti dejansko stanje begunca in o
tem odločiti v skladu s predpisi. S tem primerom sem se srečala pri sodelovanju v
okviru projekta Amicus Curiae na Upravnem sodišču v Ljubljani.
Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je z odločbo na podlagi Zakona
o mednarodni zaščiti57 (v nadaljevanju ZMZ) zavrnilo prošnjo pritožnika – 21-letnega
državljana Afganistana za priznanje mednarodne zaščite. Za zaščito je zaprosil, zaradi
strahu pred preganjanjem in grožnjo v primeru vrnitve v Afganistan. Pritožniku so
Talibani grozili s smrtjo, če se jim ne bo pridružil v boju proti Američanom. Pri
Talibanih bi namreč nadomestil očeta, ki je bil usmrčen, ko se je bojeval na strani
Talibanov proti Američanom. MNZ je v odločbi ocenilo, da so njegove navedbe
neprepričljive in malo verjetne. Zato po presoji MNZ pritožnik ni izkazal pogojev niti
za pridobitev statusa begunca niti za status subsidiarne oblike zaščite.
Upravno sodišče je s sodbo odločbo MNZ odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni
postopek, ker pritožnik ni bil seznanjen z vsemi okoliščinami, na katerih temelji
njegova odločba, kršeno pa je bilo tudi načelo zaslišanja stranke.
Na sodbo Upravnega sodišča je dal MNZ pritožbo na Vrhovno sodišče, ki je pritožbi s
sklepom ugodilo in razveljavilo sodbo Upravnega sodišča ter zadevo vrnilo sodišču v
ponovni postopek.
56
UNHCR, A Guide to International Refugee Law, Handbook for Parlimentarians No 2, 2001, str.90. 57
Zakon o mednarodni zaščiti, Uradni list RS, št. 11/2011 z dne 21. 2. 2011.
32
V ponovnem sojenju je Upravno sodišče pritožnikovo tožbo zoper odločbo MNZ
zavrnilo. Ugotovilo je, da ni podlage za ugoditev pritožnikovi prošnji za mednarodno
zaščito.
Zoper sodbo Upravnega sodišča je pritožnik vložil pritožbo, ki jo je Vrhovno sodišče s
sodbo zavrnilo in potrdilo sodbo Upravnega sodišča iz razloga, da pritožnik ni izkazal
upravičenosti do priznanja mednarodne zaščite. Vrhovno sodišče se je pri svoji
razlagi sklicevalo tudi na vsebino Direktive Sveta 2004/83/ES z dne 29. 4. 2004 o
minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav
ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih
razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (v nadaljevanju:
Kvalifikacijska direktiva) ter sodbo velikega senata Sodišča Evropske unije v zadevi
Meki Elgafaji in Noor Elgafaji proti Staatssecretaris van Justitie C-465/07 z dne 17. 2.
2009 (v nadaljevanju Elgafaji).
Pritožnik je zatrjeval kršitve pravic iz 22. člena in 35. člena Ustave Republike
Slovenije ter 1. odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin.58 V zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča je pritožnik vložil na Ustavno sodišče
ustavno pritožbo. Z odločbo pa je nato Ustavno sodišče sodbo Vrhovnega sodišča in
sodbo Upravnega sodišča razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo
odločanje.
Po svoji oceni je Ustavno sodišče v odločbi poudarilo zahtevo po razumni in
prepričljivi argumentaciji pravnih stališč, na katerih je temeljila odločitev sodišča. Po
njegovem mnenju Upravno in Vrhovno sodišče v obravnavanem primeru navedeni
zahtevi nista zadostili. Iz obrazložitve obeh sodb ni bilo razvidno, da bi sodišči ob
presoji varnostne situacije v Kabulu upoštevali merila Sodišča Evropske unije,
sprejeta v sodbi v zadevi Elgafaji. Dalje je Ustavno sodišče trdilo, da Upravno sodišče
ob presoji varnostne situacije v Kabulu niti ni podrobneje obrazložilo vsebine pravnih
pojmov samovoljnega nasilja in individualne grožnje, ki sta odločilna za opredelitev
resne škode po 3. alineji 28. člena ZMZ. Tudi ocena Vrhovnega sodišča, da v
konkretnem primeru pritožniku individualne prizadetosti ni uspelo dokazati do te
mere, da ne pušča dvoma o samovoljnosti in resnosti nasilja, katerega tarča naj bi bil 58
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ur.l. RS, št. 33/94, MP št. 7/94.
33
pritožnik, ni kazala na upoštevanje razlogov sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi
Elgafaji. Eno od ključnih sporočil sodbe v tej zadevi je namreč v tem, da čim bolj je
prosilec sposoben izkazati individualno prizadetost (da ga grožnje posamično
zadenejo zaradi elementov, ki so značilni za njegov položaj), tem nižja stopnja
samovoljnega nasilja bo zadoščala, da se mu prizna pravica do subsidiarne zaščite
(da se mu prepreči vrnitev v del pokrajine, v katerem je možno pričakovati, da bo
utrpel resno škodo). Po takšni ugotovitvi pride šele v poštev presoja o vplivu
individualne prizadetosti in vpliva samovoljnega nasilja na posameznikov položaj.
Upravno sodišče mora po zahtevi Ustavnega sodišča obrazložiti svojo odločitev v
skladu z 22. členom Ustave RS, tako da se bo stranka lahko seznanila z razlogi,
zaradi katerih je sprejelo odločitev.
Ustavno sodišče je svojo odločitev zaključilo z oceno, da sodišči pojmov
samovoljnega nasilja in individualne grožnje, ki sta odločilna za opredelitev resne
škode po 3. alineji 28. člena ZMZ, nista obrazložili ob upoštevanju meril sodbe
Sodišča Evropske unije v zadevi Elgafaji oz., da je Vrhovno sodišče to storilo zgolj
navidezno. S tem sodišči nista zadostili zahtevi po obrazloženi sodni odločbi in sta
kršili pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave RS. V ponovnem postopku bo potrebno
upoštevati navedeno odločitev Ustavnega sodišča.
Predstavljen primer iz prakse nam pokaže, kako težko je v konkretnem primeru
ugotavljati status begunca. Pri svoji odločitvi je torej potrebno upoštevati ne zgolj
predpise, konvencije, protokole in ostale dogovore, temveč tudi sodno prakso.
34
7 SKLEP
S Konvencijo o statusu beguncev iz leta 1951 in Protokolom o statusu beguncev iz
leta 1967 je prvič celostno urejen položaj beguncev. Konvencija opredeljuje, kdo je
begunec in tudi navaja, katere skupine ljudi niso upravičene do statusa begunca.
Določa, kakšno pravno zaščito, pomoč in socialne pravice morajo beguncem
zagotoviti države, ki so se odločile pristopiti h Konvenciji.
Konvencija pojav begunstva obravnava kot svetovni pojav, pri tem pa opozarja, da
morajo vse države prevzemati odgovornost za ljudi, ki so primorani zapustiti svojo
domovino. Predvsem pa je pri reševanju tega problema pomembno mednarodno
sodelovanje, zato je ključnega pomena, da Konvencija in Protokol zavezujeta čim širši
krog podpisnic.
Glavni problem Konvencije je, da je njena veljavnost omejena na evropske begunce,
ki so zatočišče iskali po koncu druge svetovne vojne (dogodki pred 1. januarjem
1951). Protokol iz leta 1967 pa je njeno vsebino razširil tako, da je odstranil časovne
in geografske omejitve.
Pri sprejemanju Konvencije si avtorji niso predstavljali, da bo begunstvo pomenilo
tako velik problem, ki se bo povečeval še desetletja po prvi in drugi svetovni vojni. Že
kmalu po sprejetju so to tudi ugotovili in omejitve Konvencije rešili s Protokolom. Ta
mednarodna akta ne odpravljata vzrokov za begunstvo, temveč lajšata posledice
situacij, zaradi katerih so ljudje bežali in zapustili svoje domovine.
Pri pisanju diplomske naloge sem se naučila veliko o beguncih in kako težko je urediti
njihov položaj. Predvsem sem imela možnost videti problematiko z obeh strani: s
strani države in s strani prosilca za priznanje statusa begunca.
V veliko državah (Afrika, Azija) so državljanske vojne in ljudje si želijo boljšega
življenja. Po medijih slišimo, koliko beguncev vsak dan pride na prenapolnjenih čolnih
iz Afrike ali pa jih pretihotapijo v cisternah, itd… Veliki večini ni uspelo in so na poti
umrli. Zgodbe preživelih, ki jih jim je uspelo pobegniti pa so tako grozne, da se zdijo
neresnične.
35
Rada bi poudarila, da so ti ljudje doma in med begom doživeli stvari, ki si jih ne
moremo predstavljati. Po drugi strani pa na tak način poskušajo dobiti zavetje v drugi
državi tudi nekateri, ki želijo izkoristiti status begunca za kriminalne namene. Zato je
naloga države – priznati status begunca osebi, ki izpolnjuje pogoje za to, zelo
zahtevna in je k njej potrebno pristopati z veliko mero previdnosti in kar se da
zmanjšati možnosti, da se taki osebi povzroči krivica.
36
LITERATURA
Bruin Rene in Wouters Kees, Terrorism and the Non- Derogability of Non-
Refoulement, International Journal of Refugee Law, Vol. 15, 2003
Clark Tom in Crepeau Francois, Mainstreaming refugee rights. The 1951 refugee
convention and international human rights law, 17 Netherlands Human Rights
Quarterly 389-410, 1999
Favai Gašper, univ. dipl. zgod., 2014, Begunci v zgodovini, osebna komunikacija
Goodwin-Gill Guy S., Convention relating to tha Status of Refugees, Protocol relating
to the Status of Refugees, Oxford, 2008
Goodwin‐Gill Guy S. in McAdam Jane, The Refugee in International Law ,2007
Hathaway James C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge
University Press, 2005
Kovše Vida, Novosti na področju ureditve azilnih postopkov, Diplomska naloga,
Ljubljana, 2006
Marrus Michael R. in Zolberg Aristide R., The Unwanted: European Refugees from
the First World War Through the Cold War,2. izdaja, Temple University press,
Philadelphia 19122, 2002
Mohammed Justin, Exclusion in International Refugee Law: 20th Century Principles
for 21st Century Practice?
Nehemiah Robinson, Convention relating the status of stateless persons, it's history
and interpretation, Institute of Jewish Affairs, World Jewish Congress 1955, 1997
Türk Danilo, Temelji mednarodnega prava, GV Založba, Ljubljana 2007
Weis Paul, The Travaux Preparatories analysed with a Commentary
UNHCR, A Guide to International Refugee Law, Handbook for Parlimentarians No 2,
2001
37
UNHCR, Background Note on the Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of
the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4 September 2003
UNHCR, Division of International Protection of the United Nations High Commissioner
for Refugees, Commentary on the Refugee Convention 1951, Articles 2-11, 13-37,
1997
UNHCR, Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses:
Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, 4. 9. 2003
UNHCR, Handbook and Guidelines on Proceduredures and Criteria for determining
Refugee Status, Geneva, 2011
UNHCR, Note on the Exclusion Clauses EC/47/SC/CRP.29, Standing Committee, 30.
5. 1997
Veliki splošni leksikon, knjiga 2, DZS, Ljubljana, 2006
SPLETNI VIRI
Sklepna listina Konference pooblaščencev Združenih narodov o statusu beguncev in
oseb brez državljanstva, Geneva 1951, URL: http://www.unhcr.org/40a8a7394.html
(17. 5. 2014)
Svet Evrope, URL:
http://www.svetevrope.si/sl/dejavnosti/pravno_sodelovanje/pogodbe_in_konvencije/
(19.4.2014)
UNHCR, Zgodovina UNHR, URL: http://www.unhcr-centraleurope.org/si/o-
nas/zgodovina-unhcr.html (1. 7. 2014)
Združeni narodi, URL: http://www.un.org/en/globalissues/briefingpapers/refugees/
(15.4.2014)
38
PRAVNI VIRI
Convention concerning the Status of Refugees coming from Germany 1938, Ženeva,
10. 2. 1938
Convention and Protocol relating to the status of refugees with an Introductory Note
by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees ; Ženeva, 2007
Konvencija o statusu beguncev, sprejeta v skladu z resolucijo št. 429 (V) Generalne
skupščine, Ženeva, 28. 7. 1951
Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, Ur.l. RS, št. 33/94, MP
št. 7/94
Protokol o statusu beguncev, New York, 31. 1. 1967
Splošna deklaracija o človekovih pravicah, sprejeta in razglašena z resolucijo
Generalne skupščine ZN, št. 217 A (III), 10. december 1948
Ustanovna listina Organizacije združenih narodov, UL RS, št. 2/2014 z dne 6. 1. 2014
Zakon o mednarodni zaščiti, Uradni list RS, št. 11/2011 z dne 21. 2. 2011