upevnění národního fiskálního rámce – postup při implementaci směrnice 2011/85/eu

Ministry of FinanceCZECH REPUBLICUpevnění národního fiskálního

rámce – postup při implementaci směrnice

2011/85/EU

Lubomír CHALOUPKAMinisterstvo financí České republiky

Názory uvedené v této prezentaci jsou názory autora a nemusí se nutně shodovat s oficiálními názory Ministerstva financí.

Seminář – Odbor Finanční politika – Smilovice 25. října 2013

Vnější předpoklady – Evropská unie

Koordinace hospodářských a rozpočtových politik čl. států EU Pakt stability a růstu (SGP) Právní rámec: Smlouva o fungování EU (čl. 121 a 126) + Protokoly 12 a 13 Sekundární legislativa SGP (schválena 1997, výrazné změny 2005 a 2011) „Six Pack“ (5 nařízení + 1 směrnice):

nařízení Rady EU č. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011 a 1177/2011 směrnice Rady EU č. 2011/85/EU

„Two Pack“ – schválen 12. 3. t.r. Evropským parlamentem (pro země Eurozóny)dvě nová nařízení

Smlouva o stabilitě, koordinaci a řízení v HMU (Fiscal Compact) – mezinárodní smlouva účinná od 1. 1. 2013


„Six Pack“ (2011)

novela Nařízení Rady EU č. 1466/1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik,

novela Nařízení Rady EU č. 1467/1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku,

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1173/2011 o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně,

Směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států,

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1174/2011 o donucovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v eurozóně,

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1176/2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy.


„Two pack“ (2013) Nařízení o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování

návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně společná rozpočtová pravidla na národní úrovni mají být monitorovány nezávislými

institucemi; ČS EU17 předkládají návrhy svých rozpočtových plánů EK a Euroskupině před 15. říjnem

+ nezávislé makroekonomické predikce, na nichž jsou připraveny; EK analyzuje návrhy rozpočtových plánů v souvislosti s SGP a doporučeními, které ČS

obdržel v rámci tzv. evropského semestru v květnu/červnu - hodnotí návrhy rozpočtu a pokud se výrazně odchylují od SGP mohou požadovat jejich revizi… (integrace doporučení EU do národního rozpočtového procesu)

národní parlamenty zůstávají suverény při schvalování rozpočtů – mají však nezávislé stanovisko EK;

… Nařízení o posílení hospodářského a rozpočtového dohledu nad členskými státy, ve

kterých dochází k závažným obtížím, pokud jde o jejich finanční stabilitu v eurozóně, nebo jsou těmito obtížemi ohroženy

Aplikovatelný na země EU 17


„Fiscal compact“ – Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v HMU Původně měla mít podobu smlouvy na úrovni primárního práva VB a ČR nepodpořily iniciativu –

mezivládní dohoda (ratifikována národními parlamenty, v Irsku referendum) – přechodné řešení (obsahuje explicitní odkaz o zařazení jejích hlavních částí do 5 let do smluv, na nichž je založena EU)

Vstoupila v platnost 1. ledna 2013 (ratifikací minimálně 12 zeměmi EU17) V tuto chvíli je FC relevantní pouze pro EU 17 (zbytek dobrovolně zejm. články III a IV) Od 1. 3. 2013 je ratifikací FC podmíněno poskytnutí finanční pomoci na základě nových programů

v rámci stálého záchranného fondu ESM. Klíčová je hlava III. nazvaná Rozpočtový pakt (pravidla uplatňovaná do roku od vstupu smlouvy v

platnost – promítnutí do národního právního řádu) – EU17+BG,DK,LV,LT,RO – Hlavní požadavky:

Vyrovnané nebo přebytkové veřejné rozpočty (strukturální saldo nepřekročí 0,5 % HDP, u zemí s poměrem VD k HDP výrazně nižším než 60 % HDP a nízkými riziky týkajícími se dlouhodobé udržitelnosti VF: 1 % HDP) - MTO

Při závažném odchýlení od MTO nebo od cesty k jeho postupnému dosažení – automatická aktivace mechanismu nápravy

Jestliže poměr VD k HDP překračuje 60 % - povinné snižování tempem 1/20 za rok. Monitoring nezávislou fiskální institucí.

V případě nepřijetí nebo neplnění nezbytných opatření ke snižování dluhu může být záležitost předložena Soudnímu dvoru EU – finanční sankce (paušální částka nebo penále v individuální výši, jež nepřesáhne 0,1 % HDP (ČS EU 17 – do ESM, ostatní – rozpočet EU).


Vnitřní předpoklady – politické a právníI. Politické Programové prohlášení vlády – předložení ÚZ o rozpočtové

odpovědnosti, vytvoření Národní rozpočtové rady… Teze a principy ÚZ definovány na jednáních pracovní skupiny ministra

financí a zástupců parlamentních politických stran – 1. čtvrtletí 2012 Výstupem byl materiál schválený u. v. 253 z 11. 4. 2012 Hledání politické shody - jednání 10. dubna 2013 II. Právní Vláda rozhodla o koncepci – stručný ÚZ a na něj navazující prováděcí

zákon + změnový zákon Pro zajištění vyšší stability navazujícího zákona, ÚZ říká, že k jeho přijetí

je třeba, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem (analogie k čl. 40 Ústavy ČR)


Vnitřní předpoklady – ekonomickéSaldo vládního sektoru 2012: 170,4 mld. Kč (-4,4 % HDP), 2013: -111,6 mld. Kč (-2,9 % HDP) Problémem je dlouhodobě zabudovaná strukturální nerovnováha a procyklický charakter FP Cel. příjmy 2011: 40,0 % HDP, 2012: 40,1 % HDP; Cel. výdaje 2011: 43,2 % HDP, 2012: 44,5 % HDPVládní dluh 2011: 1583 mld.Kč (41,4 % HDP), 2012: 1775 mld.Kč (46,2 % HDP), 2013: 1775 mld.Kč (46,1 % HDP) Dluhová rezerva 3,6 p.b. (2012) – pokrytí kreditního, tržního a měnového rizika cca 93,7 % ústřední vláda, 6,3 % místní vláda Srovnání: 8. nejnižší dluh dle úrovně, 9. nejvyšší podle mezikvartální a 7. dle meziroční změny Vládní dluh (2Q13): EU28 86,8 % HDP, EU17 93,4 % HDP Dluhová služba 2012: 57,0 mld. Kč (1,48 % HDP), 2013: 55,8 mld. Kč (1,46 % HDP)


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20120

10

20

30

40

50

60

70

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

vlád

ní d

luh

(v %

HD

P)

vlád

ní sa

ldo

EDP

B.9

(v %

HD

P)

Průběh přípravy ústavního zákona

01-06/12

• Pracovní skupina ministra financí se zástupci parlamentních politických stran (ČSSD, KSČM, VV, ODS, TOP09) – 01 až 03/12

• „Předpoklady a východiska pro přípravu ústavního zákona o rozpočtové kázni a odpovědnosti“ – schválen 11. 4. 2012 (usnesení vlády 253)

• Vnitřní a vnější připomínkové řízení• MF předložilo návrh ústavního zákona Úřadu vlády 30. 6. 2012

10/12

• 3x projednáván LRV – schválen a doporučen vládě ke schválení v září 2012 • Schválen vládou - 10. 10. 2012 (usnesení vlády 737) – ministr zdravotnictví se

zdržel• První čtení PSP ČR – 6. 2. 2013 – přikázán k projednání Rozpočtovému výboru• Schůze rozpočtového výboru – 2x přerušeno projednávání (3 pozměňovací návrhy)

04-05/13

• MF předložilo ÚV návrh navazujícího zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a změnového zákona – 30. 4. 2013

• Jednání ministra financí s předsedy poslaneckých klubů (15. 4., resp. 26. 4. 2013) a s předsedy politických stran - 2. 5. 2013

• Komplexní pozměňovací návrh (schválen RV 9. 5. 2013) + memorandum• Návrh ÚZ zařazen na jednání probíhající 53. schůze PSP ČR – druhé čtení PSP ČR



03-04/13• V březnu a dubnu 2013 – vnitřní a vnější připomínkové

řízení k návrhům zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a změnového zákona – cca 700 připomínek

• K 30. 4. byly legislativní návrhy předloženy Úřadu vlády.

05-10/2013

• Projednávání v komisích Legislativní rady vlády (4) a LRV (1x)

• Schválení vládou - 12. 6. 2013 (usnesením č. 436)• Zákony nebyly PS PČR projednány – rozpuštění PS PČR

k 28. 8. 2013• EPC – peer review – 22. 10. 2013 (country fiche

připravené Evropskou komisí)• Informace o postupu implementace směrnice a o

možných důsledcích nesprávné nebo opožděné transpozice – schůze vlády 30. 10. t.r.

2014 • Termín transpozice směrnice do právního řádu ČR – 31. 12. 2013

• ?

Otázky pro další postup

EU – 6-pack 1. fáze – fiskální federalizace EU (?) Další kroky se budou akcelerovat – nabíráme zpoždění Z minimálních standardů se pozvolna stávají povinné náležitosti Revize ESA 2010 – souhrnný dopad bude spíše zhoršovat fiskální

výsledky, diskuse o změně definice tzv. maastrichtského dluhu Domácí témata:

– Chybějící politické rozhodnutí a zadání:→Přijetí společné evropské měny (?) – ČSSD (zvažuje)→Přistoupení k Fiskální smlouvě (?)→Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti (?)→Další implementace směrnice – reforma účetnictví, účetní závěrka státu;

úloha MF – vládní rozpočtová statistika; spolupráce s NRR; nové fiskální výzvy (penzijní reforma, systém veřejného zdravotního pojištění , OZE, energetické úspory, EPC, doprava – transformace ŘSD, PPP atd.)…


Kroky zrealizované k implementaci směrnice

2011/85/EU


Obsah směrnice

1. Účetnictví a statistika2. Prognózy3. Numerická fiskální pravidla4. Střednědobé rozpočtové rámce5. Transparentnost veřejných financí a komplexnost

rozpočtových rámců


1. Účetnictví a statistika

FINANČNÍ KONTROLA + AUDIT: novelizace zákonů č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů a č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí v platném znění (usn. vlády ze dne 15. 5. 2013 č. 368); (zákon o řídicím a kontrolním systému); návrh novelizace zákona o NKÚ (novelizace Ústavy ČR) návrh zákona o řídicím a kontrolním systému ve veřejné správě a o změně některých zákonů

Vytvořit fungující systémy veřejných účtů, které komplexně a konzistentně pokrývají všechny subsektory sektoru vládních institucí a obsahuje informace potřebné k vypracování akruálních údajů pro sestavení údajů dle standardu ESA 95.

Zajistit, aby systém veřejných účtů podléhal vnitřní kontrole a nezávislému auditu. Zajistit pravidelnou veřejnou dostupnost údajů na hotovostní bázi (nebo ekvivalentních číselných údajů

z veřejných účtů) za všechny subsektory sektoru vládních institucí (vymezené dle nařízení č. 2223/96).


FISKÁLNÍ DATA: materiál Návrh splnění požadavku směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států – zveřejňování fiskálních dat (č.j. MF-42809/2013/06) novelizace prováděcích vyhlášek MF k zákonu č. 563/1991 Sb., o účetnictví (č. 410/2009

Sb. – součástí přílohy list m) Doplňující informace k příjmům a výdajům, 500/2002 Sb., 503/2002 Sb. a 504/2002 Sb. v platném znění) a vyhlášky MF k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů (vyhláška č. 449/2009 Sb. v platném znění – č.j.: MF-51374/2013/11).

novelizace zákonů č. 551/1991 Sb., o VZP ČR a č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách ve znění pozdějších předpisů, a prováděcí vyhlášky č. 362/2010 Sb., o způsobu podávání informací o hospodaření zdravotních pojišťoven a jejich rozsahu v platném znění (dopis NM J. Gregora NM MZ P. Noskovi – č.j.: MF-54303/2013/14-1404) (?)


Úloha MF v oblasti vládní finanční statistiky (novelizace nařízení 479/2009, nové 473/2013, požadavky MMF – čtvrtletní data od 2019 atd.)

Hotovostní data – kdo bude zpracovávat; z jakých zdrojů; jaké bude další využití Operativní rovina – zveřejňování od 1. 2. 2014 (S.1311: OSS, SF – měsíční data, státní Př.O. – čtvrtletní CF,

zbytek chybí; S.1313: ÚSC, DSO – měsíční data, Př.O. – účetní výkazy, zbytek chybí; S.1313: propočet → je třeba připravit formát zveřejňování, metodiku, popis přechodu mezi zveřejňovanými daty a ESA !!!

2. PROGNÓZY

Návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti§ 8Prognózy(1) Veřejné instituce s výjimkou veřejných institucí uvedených v § 2 písm. h) až m) použijí pro přípravu svého rozpočtu a střednědobého výhledu rozpočtu na internetových stránkách ministerstva naposledy zveřejněnou makroekonomickou a fiskální prognózu, jejíž součástí je i prognóza celkových příjmů sektoru veřejných institucí.(2) Ministr financí může zřídit jako svůj poradní orgán Výbor pro rozpočtové prognózy, který pro účely přípravy státního rozpočtu, rozpočtu státního fondu a zdravotní pojišťovny a jejich střednědobých výhledů posuzuje makroekonomické prognózy a prognózy celkových příjmů sektoru veřejných institucí.(3) Způsob jednání Výboru pro rozpočtové prognózy, jeho vnitřní organizaci, požadavky na jmenování a důvody na jmenování a důvody pro odvolání jejího člena, stanovení kritérií pro posuzování makroekonomické prognózy a prognózy celkových příjmů sektoru veřejných institucí stanoví statut a jednací řád, které vydá ministerstvo.


• Zajistit, aby fiskální plánování vycházelo z realistických makroekonomických a rozpočtových prognóz a aby rozpočtové plánování bylo založeno na nejpravděpodobnějším makro-fiskálním scénáři nebo na obezřetnějším scénáři.

• Porovnávat tyto prognózy s nejaktuálnějšími prognózami EK – vysvětlovat případné rozdíly.• Zpracovávat analýzy citlivosti posuzující makroekonomické a rozpočtové prognózy (tempo růstu a úrokové sazby).• Určit instituce odpovědné za vypracovávání a zveřejnění makroekonomických a rozpočtových prognóz pro fiskální plánování.• Pravidelně, nezkresleně a komplexně hodnotit (ex ante, ex post) makroekonomické a rozpočtové prognózy pro fiskální plánování.

3. NUMERICKÁ FISKÁLNÍ PRAVIDLA


• Uplatňovat numerická fiskální pravidla účinně podporující soulad s povinnostmi členského státu v oblasti rozpočtové politiky vyplývajícími ze Smlouvy o fungování EU (soulad s referenčními hodnotami a přijetí víceletého horizontu pro fiskální plánování, vč. dodržování střednědobého rozpočtového cíle).

• Směrnice definuje prvky, které pravidla specifická pro jednotlivé země obsahují (vymezení cíle a působnosti, účinné a včasné monitorování souladu s pravidly – nezávislá analýza provedená nezávislými subjekty, důsledky nedodržení, definování únikových doložek).

• Povinnost zohledňovat numerická fiskální pravidla v právních předpisech o ročním rozpočtu.

OPERATIVNÍ PRAVIDLA – zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti Výdajové pravidlo – pro S.13 a odvození výdajových rámců pro SR a SF Dluhové pravidlo (finanční kapacita) – ÚSC Pravidlo finančního zdraví – zdravotní pojišťovny

MIMOŘÁDNÉ PRAVIDLO – ústavní zákon o rozpočtové odpovědnostiDluhové pravidlo – souhrn limitů a opatření

Dluhová brzda (čl. 4 až 12 + § 20 až 22) Mimořádný režim – regulace stavové veličiny Princip limitů dluhu spojených s automatickými korekčními

opatřeními, která jsou realizována kumulativně; akcelerují; sankce: reputační (NRR), zúžení prostoru pro realizaci rozpočtové politiky vlády, ↓platů představitelů veřejné moci

Veřejný dluh je vymezen dle definice ESA 95, navíc je snížen o tzv. dluhovou rezervu. Výši zadlužení (podíl VD sníženého o dluhovou rezervu na HDP) vyhlašuje NRR (stejným způsobem, jakým se vyhlašují zákony – z. č. 309/1999 Sb.).

Ústavní zákon zavádí strop pro výši veřejného dluhu – 60 % HDP (konvergenční kritérium).


Je takové pravidlo při úrovni dluhu 46,5 % HDP (2Q/2013) vhodné – zkušenosti s dluhovým stropem v Polsku nebo USA (?)

Komplexní pozměňovací návrh (?) – iracionální požadavky (nesnižování daňové zátěže, vyjmutí ÚSC apod.).Z dluhové brzdy se stala politická otázka – odstínění dalších důležitějších nástrojů

1. pásmo

• Fungují operativní numerická fiskální pravidla (výdajové pravidlo + pravidlo hospodaření ÚSC).

2. pásmo

• Vláda informuje PS o důvodech překročení zadlužení a představí přijatá opatření

• Navrhne opatření ke zpomalení růstu zadlužení. Jejich rozsah konzultuje s NRR.

• Návrh SR a rozpočtů SF na násl. rok musí být v souladu s těmito opatřeními.

• Stát poskytuje státní záruky jen na základě již platného zákona nebo zákona schvále-ného nadpoloviční většinou všech poslanců a senátorů

3. pásmo

• Vláda rozhodne o snížení výdajů již schváleného SR na daný rok.

• Navazující zákon stanoví výši snížení v poměrné části ke zbytku roku.

• Pro násl. rok vláda zmrazí objem výdajů SR (o vybrané výdaje mo-hou vzrůst) a výdaje SF. Vláda schválí návrhy vy-rovnaných rozpočtů ZP; v průběhu roku lze zapojit prostředky z min. let.

• Od násl. roku dojde ke snížení platů předsta-vitelů veřejné moci o 20% a zmrazení odměn za práci v SVI.

• Vláda nepředloží PS návrhy změn daní a poplatků, které snižují příjmy z daní a poplatků rozpočtu SVI v úhrnu… ; to neplatí pro změny => z plnění mezinár. smluv a jiných mezinár. závaz-ků ČR

Seminář Ministerstva financí pro Rozpočtový výbor PSP ČR

45 % HDP) 50% HDP) 55 % HDP) 58 % HDP) >58 (resp. 60 % HDP)

Únikové klauzule

Významné zhoršení ekonomického vývoje (meziročně o 2,5 % nebo o 6 % za 3 roky)

Zhoršení bezpečnostní situace státu spojené s vyhlášením mimořádných opatření vládou ke zvýšení jeho obranyschopnosti

Nouzový stav; stav ohrožení státu nebo válečný stav Úhrn výdajů SR na odstraňování následků živelních pohrom a výdajů

vyplývajících z plnění mezinárodních smluv a jiných mezinárodních závazků ČR překročí 3 % HDP

Podle čl. 8 a 11 se nepostupuje po 12 měsíců od vyslovení důvěry vládě po jejím jmenování


Pravidlo pro stanovení výdajů S.13 (§ 10 a 11)Očekávané cyklicky

očištěné příjmy S.13 pro t+1

(ověření Výborem pro rozpočtové prognózy)

Očekávané jednorázové či přechodné P – V pro t+1

(stanovisko NRR)

Očekávaná výše položek specifikovaných v

únikové klausuli

Nadměrná část nápravné složky

(snížení nadměrné části NS vypočítané v r. t na základě skutečnosti známé z r. t-1) -

NRR

KONSOLIDOVANÉ VÝDAJE

SEKTORU S.13


- +

-

Nápravná složka je rozpouštěna ve výdajích v roce t+1 postupně vždy v následujících 3 letech, pokud jeho výše v roce t překročí 2 % HDP z roku t-1, tj. o 1/3 rozdílu mezi skutečnou výší nápravné složky a 2 % HDP – AUTOMATICKÁ KOREKCE

Nápravná složky zohledňuje dodatečná výdajová opatření, která vznikla bez přímého vlivu vlády a nejsou definována ostatními únikovými klausulemi např. rozhodnutí Ústavního soudu apod.)

Přechodné ustanovení – navýšení výdajů S.13 mezi roky 2015 až 2020 (saldo < 2,8 % HDP)

Odvození výdajového rámce SR a SF (§ 12)


+-

Soulad pravidla s požadavky Fiskální úmluvy → nápravný mechanismusZapojení NRR – bude stále nezávislá v hodnocení, pokud bude zapojena více než stanovisky a ex-post

hodnocením?Má MF dostatečné datové zdroje o ostatních jednotkách vládního sektoru?Je pravidlo srozumitelné a transparentní pro politickou reprezentaci a širokou veřejnost?

Hospodaření ÚSC (čl. 13 ÚZ + § 13 až 19) ÚSC hospodaří tak, aby výše jeho dluhu nepřekročila 60 % průměru

jeho skutečných celkových příjmů za poslední 4 roky Dluh = nesplacená jistina vydaného dluhopisu, přijatého úvěru,

zápůjčky, návratné finanční výpomoci, závazek z plnění ze záruk a závazek z vystavené směnky

Skutečné celkové příjmy – očekává se omezení průtokových dotací (od r. 2015)

Intenzivní ukazatel – není u něj nutné zohledňovat velikost, působnost … ÚSC (nediskriminační charakter)

Obdobné pravidlo: FR, SK, ES, RO, HU, EE V dalších pravidlech (zejm. výdajovém) ÚSC zahrnuty jen jako

předpoklad – fiskální kritéria však hodnocena pro SVI jako celek Snaha zabránit předluženosti obcí a zaručit právo občanů na řádný

výkon samosprávy (často omezeno – exekuce….)


Navržený postup nápravy

Snižování postupem stanoveným zákonem - 5 % z překročení ročně (zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti)

Nesníží-li ÚSC svůj dluh – možnost zadržet (pozastavit) výnos daní – ročně do 5 % překročení

Snaha vyhnout se sankci – konstruktivní přístup– zajištění plynulého snižování ukazatele: splátka nebo zadržení

(= vytvoření finanční rezervy na budoucí splátku)– zadržený výnos daně lze uvolnit pouze na splacení dluhového závazku ÚSC

přijatého před zadržením (zadržený výnos daně je účelově vázán)

Pro předlužené ÚSC – MS ČR připravuje legislativu pro postup oddlužení („insolvenční řízení“)


Konec r. 2011 pravidlo by nedodrželo 422 ÚSC (32 měst, 3 statutární), 6, 8 % obcí; hodnota u krajů se pohybuje kolem 30 % (! průtokové dotace – omezení od r. 2015) – r. 2012 již přes 500 obcí; na 4 největší města připadá 1,5 p.b. vládního dluhu

– V ČR 4. nejnižší nekonsolidované transfery mezi úrovněmi vlády, v zásadě vyrovnané hospodaření subsektoru; podíl dluhu S.1313 na HDP je cca 2,8 % HDP (EU 27: 6,1 %)

U cca 82 % obcí ukazatel pod 30 % a 56,8 % obcí dokonce bez dluhu. Nejrychleji roste dluh malých obcí, je zde ale jen malý podíl zadlužených obcí a zároveň

vysoký podíl rizikových obcí. Důvody porušení lze spatřovat v násl. oblastech:

– předfinancování projektů s přislíbenou podporou z EU – problém může eskalovat– porušení rozpočtové kázně (dotace - 376 státních titulů; cca 50 % příjmů obcí – rizika u inv. dotací) – volatilita rozpočtu (změny RUD, ekonomický vývoj, malé obce mají méně stabilní příjmy atd.)

MF ČR - metodická podporu při čerpání dotací - pro malé a střední obce

Aktuální stav


100 a více

90 až 100 80 až 90 70 až 80 60 až 70 50 až 60 40 až 50 30 až 40 20 až 30 10 až 20 do 10 00

500100015002000250030003500

154 38 37 78 115 156 229 292 425 566 604

3555

hodnota ukazatele

poče

t obc

í

4. SŘEDNĚDOBÉ ROZPOČTOVÉ RÁMCE

§ 9

§ 9 návrhu zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnostiRozpočtová strategie sektoru veřejných institucí(1) Rozpočtová strategie sektoru veřejných institucí (dále jen „strategie“), která vychází z makroekonomické prognózy a prognózy celkových příjmů sektoru veřejných institucí, je součástí konvergenčního programu. Strategii vypracuje každoročně ministerstvo nejméně na období následujících 3 let.(2) Strategie obsahuje

a) celkové výdaje sektoru veřejných institucí stanovené podle § 10, a to jednou částkou na každý z roků,b) výdajové rámce státního rozpočtu a státních fondů podle § 12, a to jednou částkou na každý z roků,c) postup stanovení celkových výdajových rámců státního rozpočtu a státních fondů podle § 12,d) prognózy hlavních položek příjmů a výdajů sektoru veřejných institucí při nezměněných hospodářských

politikách, a to jednou částkou na každý z roků,e) popis dopadů plánovaných střednědobých hospodářských politik na sektor veřejných institucí v členění

podle hlavních položek příjmů a výdajů z popisu je zřejmý postup dosažení střednědobého rozpočtového cíle stanoveného v konvergenčnímu program podle přímo použitelného předpisu Evropské unie ve srovnání s

prognózami při nezměněných hospodářských politikách,f) finanční vztahy státního rozpočtu k rozpočtům územních samosprávných celků,g) finanční vztahy státního rozpočtu k rozpočtům veřejných institucí podle § 2 písm. g) a ke zvláštnímu účtu

všeobecného zdravotního pojištění.(3) Ministerstvo předkládá návrh strategie vládě tak, aby jej projednala do 30. dubna téhož roku.


• Vytvořit důvěryhodný a účinný střednědobý rozpočtový rámec, který stanoví přijetí nejméně tříletého horizontu fiskálního plánování a zajistí, aby vnitrostátní rozpočtové plánování bylo v souladu s víceletou perspektivou fiskálního plánování.

• Vymezit postupy, které střednědobé rozpočtové rámce zahrnují (stanovení komplexních a transparentních víceletých rozpočtových cílů – jejich soulad s numerickými fiskálními pravidly, projekce hlavních položek příjmů a výdajů sektoru vládních institucí, popis plánovaných střednědobých politik ilustrující průběh korekce a dosažení střednědobých cílů, hodnocení plánovaných politik z hlediska dopadu na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí).

• Používat ve střednědobých rozpočtových rámcích projekce vycházející z realistických makroekonomických a rozpočtových prognóz .• Povinnost uvést právní předpisy o ročním rozpočtu do souladu s ustanoveními střednědobého rozpočtového rámce (případné odchýlení

musí být řádně vysvětleno).

Zavedení vhodných mechanismů koordinace napříč subsektory S.13

– Fiskální úmluva – předpokládá u korekčního mechanismu aktivaci skrze subsektory S.13

– Two-pack – zveřejnění střednědobého fiskálního plánu (současně se programy stability) – předpoklady pro ostatní subsektory GG

– Tematické peer review zpracované EK (v rámci EPC)– Dva přístupy k místním rozpočtům:

– AUTONOMNÍ – z vlastní iniciativy – posílení dobré pověsti (Švýcarsko)– KOORDINOVANÝ – jednotná pravidla – dohled jinou autoritou

– Specifika S.1313 – heterogenita, fragmentace, závislost na jiných úrovních vlády, nižší administrativní kapacity (např. v IT zákaz používat finanční deriváty), datová základna, nižší pozornost médií

– V EU existuje cca 27 pravidel pro ÚSC – vyrovnaný rozpočet (14), dluhové (11) – nejčastěji zlaté pravidlo, výdajové (2)


– Recovery rules: Téměř v žádném ČS EU nemůže municipalita projít bankrotem (dvojí selhání – selhání fiskálního pravidla + supervize). Podmínky účinnosti:

– malý výskyt předlužení; omezení na menší municipality; přísné podmínky finanční asistence – vč. osobních sankcí; předpoklad odpuštění části dluhu; rovný přístup

– Absence pravidla vede k tomu, že obce jsou vůči věřitelům v obtížné vyjednávací pozici – zhoršování problému (snadný zisk pro věřitele)

– Od tzv. měkké koordinace (sdílení informací) →fiskální smlouvy→ interní pakty stability (podíl na fiskálním cíli – DE,AU; podíl na dluhové kvótě (ES)

– Koordinaci brání – vysoký počet jednotek → jako příklad dobré praxe je uváděno Dánsko (kombinace fiskálních pravidel a koordinačního mechanismu a fiskálních pravidel


Je pro ČR možný nějaký jiný mechanismus – než tzv. měkká koordinace x sladění rozpočtového cyklu? Posílení finanční kontroly u malých obcí čerpajících dotace z EU nebo SR (fatální důsledky porušení

rozpočtové kázně)?Insolvenční řízení – obdoba osobního bankrotu pro obce (připravováno MS ČR)

5. TRANSPARENTNOST VEŘEJNÝCH FINANCÍ A KOMPLEXNOST ROZPOČTOVÝCH RÁMCŮ


• Zavést vhodné mechanismy koordinace napříč subsektory vládního sektoru tak, aby všechny subsektory byly komplexně a konzistentně zahrnuty do fiskálního plánování, numerických fiskálních pravidel, přípravy rozpočtových prognóz a víceletého plánování.

• Jasně stanovit rozpočtové pravomoci veřejných orgánů v různých subsektorech vládního sektoru.• V rámci ročního rozpočtového procesu určit a uvést všechny subjekty a fondy S.13, které nejsou součástí

řádných rozpočtů na úrovni subsektorů (souhrnný vliv na saldo a dluh S.13 musí být uveden v ročním rozpočtu i střednědobém rozpočtovém plánu).

• Zveřejnit podrobné informace o dopadu daňových úlev (tax expenditures) na příjmy.• Zveřejnit informace za celý S.13 o podmíněných závazcích – vládní záruky; o úvěrech v selhání, závazcích

vyplývajících z činnosti veřejných společností, držených majetkových účastech v soukromých a veřejných společnostech.

Poskytnuté záruky – jednorázové, standardizované (ESA 2010 – část má bezprostřední dopad na deficit) – stav záruk doposud neimputovaných do dluhu (na konsolidované bázi) → vyhláška 410 – příloha K)

Závazky z partnerství soukromého a veřejného sektoru PPP – smluvní kapitálová hodnota u největších projektů → vyhláška 410 – příloha L)

Majetkové účasti a podíly držené S.13 (přímé i nepřímé vlastnictví v absolutním vyjádření vyšší než 0,01 % HDP) → KVS

Závazky veřejných společností (vyšší než 0,01 % HDP) → KVS

Úvěry v selhání (jistina nebo úrok více než 90 dnů po splatnosti) → pomocný analytický přehled (zveřejnění konsolidovaných údajů v nominální hodnotě) – věřitel z S.13

Úvěry v selhání (jistina nebo úrok více než 90 dnů po splatnosti) → pomocný analytický přehled

Daňové úlevy - dle ESA 2010 lze vykazovat jako tzv. daňové výdaje (tax expense) pouze tu část slevy na dani, která je vyplatitelná (odlišná úprava oproti Guidance on the treatment of tax and tax credits vydané OECD z r. 2012).


O garancích, PPP, úvěrech v selhání informace jen za vybrané účetní jednotky Riziko posunu sestavování konsolidované účetní závěrky státu – data v roce 2014 (?)Některé požadavky Eurostatu se posouvají do nařízení – novela 479/2009 (podmíněné závazky), nařízení

473/2013 (supplementary regulation – čtvrtletní hotovostní data pro S.13 a subsektory)

Změny dalších právních předpisů – změnový zákon

Zákon o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR

Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení

Zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti

Zákon o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu

Zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv Zákon o rozpočtových pravidlech Zákon o rozpočtových pravidlech územních

rozpočtů Zákon o rozpočtovém určení daní Zákon o podpoře regionálního rozvoje


Zákon o důchodovém pojištění Zákon o dluhopisech Zákon o přezkoumávání hospodaření územních

samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí Zákon o veřejných výzkumných institucích Zákon o nemocenském pojištěníNavrhovány byly navíc novelizace: Zákon o Všeobecné zdravotní pojišťovně České

republiky Zákon o resortních, oborových, podnikových

a dalších zdravotních pojišťovnách Zákony upravující činnost jednotlivých státních

fondůBylo by přínosné znovelizovat dále také: Zákon o státní statistické službě Zákon o účetnictví

Nezávislé fiskální instituceNFI pozitivně přispívají k tvorbě fiskální politiky skrze tři základní kanály: poskytují objektivní vstupy pro přípravu ročních rozpočtů (např. makroekonomické predikce, z nichž vycházejí rozpočtové

projekce); připravují nezávislé analýzy na různá témata fiskální politiky (např. sledování rozpočtového vývoje, hodnocení souladu s existujícími

fiskálními pravidly či odhady rozpočtových nákladů vybraných opatření); vydávají pravidelná hodnocení a doporučení vztahující se k různým aspektům fiskální politiky (např. doporučení ohledně

dlouhodobé udržitelnosti či návrhů fiskálních cílů různých úrovní vládního sektoru).NFI v řadě případů uspěly při prosazení svých názorů a efektivně ovlivnily řízení fiskální politiky. Mezi nejúspěšnější instituce lze zařadit Netherlands Bureau of Economic Policy Analysis (CPB), National Account Institute (NAI), High Council of Finance (HCF) v Belgii, Institute of Economic Research (WIFO) v Rakousku, Institute of Macroeconomic Analysis and Development (IMAD) ve Slovinsku a v nedávné době založenou Swedish Fiscal Policy Council. Obecně tyto instituce požívají vysokého renomé, které získaly během svého působení, a respektu politické reprezentace.


Nezávislé makroekonomické predikce pro hodnocení daňových příjmů a veřejných výdajů Predikce v oblasti veřejných financí - důraz na fiskální rovnováhy Impactové analýzy zkoumajíc í dopady šoků a realizovaných vládních politik

Doporučení v oblasti veřejnch politik - zejména pak v oblasti fiskálních pravidel, cílů a strategiíZprávy o řízení a směřování fiskální politiky

zpráva o udržitelnosti

veřejných financí (dlouhodobý horizont)

Rovin

a po

zitivn

í ek

onom

ieRo

vina

norm

ativn

í ek

onom

ie

rozpočet konvergenční program

národní plán reforem

V L Á D A

doporučení (návrhy) fiskálních cílů

Rozh

odov

ací

proc

es

střednědobý výhled (medium term

economic outlook)

makroekonomická predikce

(krátkodobý horizont)

→samostatná instituce (CY,LV,SI,PT,SK a IE)

→využití administrativy již existující instituce (EE,LU,LT,NL,IT,FR,RO,AT,DK,DE,FI)→parlament (2)→centrální banka (3)→akademie věd (1)→NKÚ (resp. účetní dvůr) (3)→ministerstvo (2)

Národní rozpočtová rada Existenci nezávislé instituce odpovědné na národní úrovni za sledování

pravidel předpokládá: Fiscal compact, „two pack“ (pro EU17) i směrnice o požadavcích na rozpočtové rámce (čl. 6, odst. 1, písm. b) – nezávislá analýza souladu s numerickými fiskálními pravidly provedená nezávislými subjekty nebo subjekty, které jsou ve vztahu k fiskálním orgánům členských států funkčně samostatné).

Existence této instituce se stává minimálním standardem kvality a transparentnosti národního fiskálního rámce – viz požadavky MMF

V poslední době nezávislé fiskální instituce vznikly v Kanadě (2008), Švédsku (2009), Maďarsku (2009), Slovinsku (2009), Velké Británii (2010), Řecku (2010), Rumunsku (2010), Austrálii (2011) a na Slovensku (2011)

V EU 17 (2009) - celkem 29 nezávislých fiskálních institucí. 11 z nich bylo pověřeno monitorováním rozpočtové politiky, 4 připravovaly nezávislé predikce pro rozpočtové účely a dalších 8 nezávazné predikce.


Předpoklady nezávislého fungování Nezávislý orgán – „watch dog“

– Působnost – jasně a jednoznačně vymezena zákonem; svěřené úkoly provádí pravidelně

– Zaručený přístup k informacím– Vysoký stupeň autonomie - při výkonu své činnosti nesmí přijímat ani

vyžadovat pokyny :– Financování z veřejných zdrojů upraveno zákonem (stabilita

a přiměřenost úkolům) – předpoklad pro kvalitní aparát a získání kredibility.

– Personální nezávislost – délka mandátu přinejmenším shodná s volebním obdobím poslance; voleni několika institucemi; vymezení podmínek zániku funkce …

Zapojení do rozpočtového procesu – determinuje vliv na řízení fiskální politiky (např. konzultace poskytované vládě, povinnost odůvodnění vládní strategie, pravidelná slyšení v Parlamentu v rámci přípravy rozpočtu atd.)


Národní rozpočtová rada – návrh ČRP Ů S O B N O S T (?): zjišťuje a zveřejňuje výši zadlužení – vyhlásí do 1 měsíce po zveřejnění ČSÚ hodnotí plnění číselných fiskálních pravidel – zpráva pro PSP ČR (před

schválením SZÚ) hodnotí výsledky rozpočtového hospodaření dle SZÚ – sleduje vývoj

hospodaření sektoru veřejných institucí podněty ke zlepšení transparentnosti hospodaření s veř. prostředky další

činnosti související se sledováním a hodnocením vývoje hospodaření s veřejnými prostředky ČR

analýza dlouhodobé udržitelnosti VF - jakým způsobem ji mohou plánované vládní politiky svými přímými dl. dopady pravděpodobně ovlivnit

stanoviska k legislativním návrhům zásadního významu a jejich rozpočtovým dopadům

povinné konzultace v rámci výdajového pravidla, metodiky (očišťování příjmů o vliv cyklu, jednorázové operace)

vypracovává stanovisko k výpočtu nápravné složky Stanoviska a zprávy NRR se zveřejňují.


– NRR si může vyžádat informace a součinnost veřejných institucí související s plněním činností v rámci její působnosti. Veřejné instituce jsou v mezích své působnosti povinny poskytnout součinnost a informace.

– Členové NRR vykonávají své funkce osobně a pro jejich výkon nesmějí přijímat ani vyžadovat pokyny od jiného orgánu nebo osoby.

– NRR každoročně zpracuje a zveřejní plán své činnosti, schvaluje návrh rozpočtu Úřadu Rady a jednací řád.

– Úřad Rady (OSS) zajišťuje úkoly spojené s odborným, organizačním, administrativním, personálním a technickým zabezpečením činnosti Rady. V pracovněprávních vztazích jedná jménem státu vedoucí Úřadu Rady.

– Výdaje na činnost Rady a Úřad Rady jsou hrazeny ze samostatné kapitoly státního rozpočtu.

– Výroční zpráva předávána ministerstvu + Rozpočtovému výboru, účetní závěrka ověřována auditorem.

Seminář Ministerstva financí pro Rozpočtový výbor PSP ČR

P E R S O N Á L N Í S T R Á N K A: Rada se skládá z 5 členů (předseda+2místopředsedové+2další členové) Mandát na 6 let (poprvé 6,4,2), 1x opakovatelný Předseda - na návrh vlády se souhlasem nadpoloviční většiny hlasů

všech přítomných poslanců - účast na jednání vlády (poradní hlas) Místopředsedové - voleni nadpoloviční většinou přítomných

poslanců (1.MP - na návrh Senátu, 2.MP - na návrh BR ČNB) Další 2 členové - voleni nadpoloviční většinou přítomných poslanců

(na návrh ministra financí, alespoň 7 hejtmanů) Volba do 60 dnů od předložení návrhu do PSP ČR Požadavky, neslučitelnost, „karanténa“, vznik x zánik funkce, odvolání Odměňování, zasedání NRR, hospodaření Rady Úřad Rady – 10 až 15 zaměstnanců – vedoucí Úřadu Rady


Obsah ústavního zákona

Veřejné instituce – sektor veřejných institucí (dále jen SVI)Pravidlo pro stanovení celkových výdajů SVIDluhová brzdaZřízení Národní rozpočtové radyHospodaření územního samosprávného celku


Další nástroje – zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti

Zveřejňování informací (§ 3) – internetové stránky; MF každoročně do 31. 10. zveřejní seznam veřejných institucí (na zákl. seznamu od ČSÚ)

Rozpočet (§ 5); SDVR (na N +2) - definice Sestavování návrhu rozpočtu a SDVR (§ 6) – zveřejňování návrhu

(5 dnů před) + schválené verze (do 30 dnů od projednání nebo schválení) → s návrhem zákl. informace o t-1 nebo t

Stanovení zadlužení + specifikace únikových klauzulí (§ 19 až 21) Výše veřejného dluhu, opatření 2. pásmo dluhové brzdy,

specifikace únikových klauzulí (§ 20, 21, 22)


Institucionální vymezení vychází z působnosti, kterou ve fiskální oblasti využívá právo EU - konzistentnost cílů ČR a EU

Shodné vymezení mj. představuje předpoklad pro využití údajů notifikovaných Eurostatu (např. v rámci dluhové brzdy)

„Veřejný“ = „sektor vládních institucí“ (viz. nařízení Rady č. 479/2009 – kap. I., čl. 1, odst. 2)

Statistická definice – nařízení Rady č. 2223/96 o Evropském systému národních a regionálních účtů ve Společenství (ESA 95)

– veřejné – kontrolovány (kontrola = schopnost stanovit obecnou (korporátní) politiku jednotky nebo právo jmenovat její management) a převážnou měrou financovány veřejným sektorem

– netržní – za činnost nepožadují ekonomicky významné ceny (cena má jen omezený či žádný vliv na nabízené a popt. množství; tzv. 50% kritérium)

Veřejná instituce – sektor veřejných institucí


Sektor veřejných institucí ČR

Ústřední vláda

• OSS + mimorozpočtové účty (NF, privatizace) (283)

• Státní fondy (6)• VVŠ (26)• VVI (66)• Státní příspěvkové

organizace (153)• PGRLF, a.s.• SŽDC, s. o.• Ostatní (6)

Místní vláda

• Kraje a hl. m. Praha (14)• Obce (6 247)• DSO (735)• RRRS (7)• VVI (1)• Příspěvkové organizace

zřízené ÚSC a DSO (9 819)

• Zájmová sdružení PO (6)• Ostatní (5)

Fondy soc. zabezpečení

• Zdravotní pojišťovny (7)

• Sdružení PO zal. ZP (4)


Děkuji za pozornost


LUBOMÍR CHALOUPKA Ministerstvo financíČeská Republikatel: +420 257 043 079fax:+420 257 043 108

upevnění národního fiskálního rámce – postup při implementaci směrnice 2011/85/eu

Documents