1

Prvi rezultati znanstveno-istraživačkog projekta „Politički prioriteti u Hrvatskoj“

____________________

Upravljanje iza zatvorenih vrata: politike tajnosti hrvatskih vlada

Daniela Širinić, Dario Nikić Čakar i Anka Kekez

Vlada, uz parlament, predstavlja temeljnu demokratsku političku instituciju zbog čega je često

izložena kritičkom sudu javnosti i osporavanjima drugih političkih aktera. Kritičkom odnosu

prema njenom funkcioniranju doprinosi, u Hrvatskoj jako prisutan, doživljaj izvršne vlasti kao

zatvorene crne kutije čiji su organizacijski obrasci i procesi odlučivanja izvan dosega znanstvene

i šire javnosti. Naše prvo istraživanje zato je usmjereno na analizu sadržaja odluka vlada te na

razumijevanje procesa u kojima ti sadržaji nastaju.

Kako bi obuhvatili sadržaj rada vlada, zatražili smo uvid u sve točke dnevnih redova sjednica

vlada od 1990. do kraja 2015. Odlukom Vlade RH od 14. siječnja 2016. na 272. sjednici dobili

smo pristup zatraženim podacima koji su do tada, zbog klasifikacije tajnosti, bili nedostupni

javnosti. Informacije o dnevnim redovima u mandatu dvanaeste Vlade od 2012. nisu bile

prethodno klasificirane te smo ih preuzeli s internetskih stranica Vlade RH. Prikupljeni

dokumenti obuhvatili su 47.522 točaka dnevnog reda tjednih sjednica vlada od 19. lipnja 1990.

godine do 30. prosinca 2015. godine. U tablici 1. prikazane su sve obuhvaćene vlade i

mandatari.

Tablica 1. Prikaz razdoblja obuhvaćenog prikupljenim podacima

Vlada

Predsjednik Vlade

Mandatno razdoblje

1. Vlada Stjepan Mesić 30. svibnja 1990. - 24. kolovoza 1990. 2. Vlada Josip Manolić 24. kolovoza 1990. - 17. srpnja 1991. 3. Vlada Franjo Gregurić 17. srpnja 1991. - 12. kolovoza 1992. 4. Vlada Hrvoje Šarinić 12. kolovoza 1992. - 3. travnja 1993. 5. Vlada Nikica Valentić 3. travnja 1993. - 7. studenog 1995. 6. Vlada Zlatko Mateša 7. studenog 1995. - 27. siječnja 2000. 7. Vlada Ivica Račan 27. siječnja 2000. - 30. srpnja 2002. 8. Vlada Ivica Račan 30. srpnja 2002. - 23. prosinca 2003. 9. Vlada Ivo Sanader 23. prosinca 2003. - 12. siječnja 2008. 10. Vlada Ivo Sanader 12. siječnja 2008. - 6. srpnja 2009. 11. Vlada Jadranka Kosor 6. srpnja 2009. - 22. prosinca 2011. 12. Vlada Zoran Milanović 22. prosinca 2011. - 22. siječnja 2016.

2

Prikupljeni podaci o točkama dnevnog reda vlada kodirani su prema 21 glavnoj temi i više od

200 podtema javnih politika na temelju metodološkog okvira međunarodne istraživačke mreže

Comparative Agendas Project – CAP. Glavne teme obuhvaćaju široka područja politika poput

domaće makroekonomije, zdravstva, obrane, socijalnih politika, zaštite okoliša i slično, a

podteme obuhvaćaju specifične politike unutar svakoga glavnog područja poput upravljanja

državnom imovinom, odgovornost, prijevare i zlouporabe u zdravstvu ili regulacije telefonije i

telekomunikacija. Pristup dnevnim redovima vlada omogućio nam je ne samo analizu sadržaja

odlučivanja, nego i prakse transparentnosti rada vlada. Kako je u svim dnevnim redovima koje

smo dobili ostala vidljiva podjela na otvorene i zatvorene dijelove sjednica kao i prethodno

važeće oznake stupnja tajnosti, standardne CAP kodove nadogradili smo informacijama o

stupnju i vrsti klasifikacije, te o tipu sjednice (otvorena ili zatvorena) za svaku točku dnevnog

reda.

Višedimenzionalno kodiranje omogućilo nam je analizu učestalosti zatvaranja sjednica vlada,

ograničavanja pristupa informacijama oznakama tajnosti, ali i prikaz tema ili sadržaja

odlučivanja.

Pravni okvir rada Vlade

Rad vlada reguliran je Zakonom o Vladi i Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske.

Zakon o Vladi ne sadrzi posebne odredbe vezane za transparentnost rada osim sto

određuje da se uredbe i Poslovnik Vlade objavljuju u Narodnim novinama, dok se odluke,

rješenja i zaključci mogu objaviti u Narodnim novinama, ako tako odluci Vlada prilikom

donosenja ovih akata.

Poslovnik Vlade propisuje da sjednici Vlade otvorenoj za javnost mogu prisustvovati

predstavnici sredstava javnog priopćavanja koji su dobili akreditaciju te se njima dostavlja

i dnevni red dijela sjednice otvorenog za javnost s materijalima. Vlada može i tijekom

sjednice otvorene za javnost odlučiti da se s rasprave o pojedinim pitanjima iz dnevnog

reda isključi prisustvo predstavnika medija. O radu sjednice zatvorene za javnost Služba

za odnose s javnošću izdaje priopćenje predstavnicima medija najkasnije u roku od sat

vremena nakon završetka sjednice, osim ako Vlada odluči da se o nekom pitanju ne

obavještava javnost.

Poslovnik također navodi da se od dostupnosti javnosti izuzimaju se oni materijali koji su

u skladu s posebnim propisima označeni kao službena, vojna, ili državna tajna.

3

REZULTATI ISTRAŽIVANJA

Dvanaest hrvatskih vlada koje smo analizirali razlikovale su se, prije svega, s obzirom na količinu

odlučivanja. U prvoj polovici devedesetih godina vlade su donosile zamjetno manje odluka od

poslijeratnih vlada, a količina odlučivanja se dodatno povećala tijekom procesa pristupanja

Europskoj uniji. Po broju donesenih odluka tijekom mandata prednjači deveta Vlada koju je od

kraja 2003. godine do početka 2008. godine vodio Ivo Sanader.

Grafikon 1. Broj točaka dnevnog reda

Ista Vlada prednjači i u prosječnom broju odluka po sjednici, iako je razlika manja kada se uzme

u obzir broj održanih sjednica. Vlade Ivice Račana i Jadranke Kosor također su imale više od 30

točaka po sjednici (Grafikon 2.).

4

Grafikon 2. Prosječan broj točaka dnevnog reda po sjednici

Razvrstavanjem točaka dnevnog reda po temama i podtemama javnih politika dobili smo uvid

u sadržaj političkog odlučivanja. U Grafikonu 3. prikazane su dominantne podteme sjednica

vlada. Reforme sustava javnog upravljanja (Poslovi vlasti općenito), upravljanje državnom

imovinom te odluke vezane za robne zalihe i pitanja sukcesije (Ostalo – poslovi vlasti) su

najčešće teme sjednica vlada u devedesetima i tijekom mandata Ivice Račana. Nakon smjene

vlasti, i tijekom prvog mandata Ive Sanadera, vladinim dnevnim redom dominiraju teme vezane

za proces pristupanja Europskoj Uniji i bilateralnim međunarodnim odnosima. Iako se

upravljanje državnom imovinom pojavljuje u nešto manjoj mjeri u posljednjem razdoblju, i dalje

je jedno od dominantnih područja odlučivanja.

5

Grafikon 3. Sadržaj odlučivanja po premijerima: dominantne podteme

6

Razlika između ratnih i poslijeratnih vlada prisutna je i u praksama otvaranja i zatvaranja sjednica

vlade (Grafikon 4.). Do kraja 1995. zasebno su se sazivale otvorene i zatvorene sjednice. Od

siječnja 1996. uvodi se praksa korištenja otvorenog i zatvorenog dijela sjednica koja se održala

do danas. Značajno je i da su gotovo sve točke zatvorenog dijela sjednice označene nekom

razinom tajnosti (95 posto točaka). Analiza klasificiranih točaka dnevnog reda pokazala je da je

na dnevnim redovima vlada Stjepana Mesića i Josipa Manolića udio klasificiranih točaka bio

nešto manji od 10 posto. U vladi Franje Gregurića dolazi do značajne promjene u praksi

klasifikacije – više od 75 posto dnevnog reda je klasificirano. Tu praksu je maksimalno koristila

vlada Hrvoja Šarinića, gdje je teško pronaći odluku koja nije bila klasificirana nekom oznakom

tajnosti.

Grafikon 4. Udio klasificiranih točaka dnevnog reda po vladama

7

Nakon toga dolazi do značajnog smanjenja udjela klasificiranih točaka, pa je taj udio u mandatu

Vlade Nikice Valentića iznosio nešto malo više od 30 posto, u mandatu vlade Zlatka Mateše

malo više od 44 posto, dok je u prvom dijelu mandata vlada Ivice Račana, točnije tijekom sedme

Vlade, udio klasificiranih točaka dosegnuo razinu od gotovo 45 posto.

Međutim, valja primijetiti kako u drugom dijelu Račanova mandata tijekom osme Vlade dolazi

do značajnog povećanja udjela klasificiranih točaka dnevnih redova na nešto više od 80 posto.

Nakon toga u mandatima dviju vlada Ive Sanadera i vlade Jadranke Kosor smanjuje se udio

klasificiranih točaka i zadržava se na približno istoj razini od oko 70 posto. Konačno, vlada

Zorana Milanovića pokazuje se kao izniman slučaj od svih prethodnih vlada budući da je u

mandatu te Vlade zabilježena najniža razina udjela klasificiranih točaka koja je iznosila nešto

malo manje od tri posto.

Detaljnija dinamika praksi klasificiranja vidljiva je u Grafikonu 5. koji prikazuje udio klasificiranih

točaka na mjesečnoj bazi. Prikaz klasifikacije na mjesečnoj razini pokazuje i da su mandatari

nešto otvoreniji tijekom prve godine mandata, a jasno je vidljiva i promjena procesa odlučivanja

Ivice Račana koji u drugom mandatu klasificira više od 70 posto točaka dnevnog reda.

U Dijagramu 1. može se vidjeti da se zakonodavna regulativa vezana za zaštitu tajnosti podataka

mijenjala nekoliko puta u posljednjih dvadeset i pet godina.

Dijagram 1. Razine tajnosti prema zakonodavnom okviru

8

Na samome početku devedesetih tajnost podataka vezanih za obranu bila je regulirana

vladinom Uredbom koja je propisivala tri vrste tajni (državna, vojna i službena) te tri razine

tajnosti klasificiranih podataka – strogo povjerljivo, povjerljivo i interno. Prvi Zakon o zaštiti

tajnosti podataka od početka hrvatske samostalnosti donesen je u prosincu 1996. godine.

Njime je zakonodavac propisao vrste tajnosti podataka (državna, vojna, službena, poslovna ili

profesionalna tajna) te stupanj tajnosti podataka koji je vidljiv u Dijagramu 1. – državna tajna,

vrlo tajno, tajno i povjerljiv. Taj je Zakon bio na snazi sve do srpnja 2007. kada je, zbog potrebe

usklađivanja hrvatskoga zakonodavstva sa standardima Europske unije i NATO-a, donesen novi

Zakon o tajnosti podataka koji je pojednostavnio postupke klasifikacije, deklasifikacije i zaštite

tajnosti podataka tako što je predvidio klasifikaciju i zaštitu podataka samo stupnjevima tajnosti

– vrlo tajno, tajno, povjerljivo i ograničeno. U Dijagramu 1. može se pratiti i prijelaz stupnjeva

tajnosti u nove oblike/nazive sukladno novome zakonodavnom okviru.

9

Grafikon 5. Udio klasificiranih točaka dnevnog reda po mjesecima

10

Vlade u devedesetim godinama su bile sklonije korištenju najvišeg stupnja tajnosti (državna

tajna, strogo povjerljivo, vrlo tajno). Prve dvije vlade, one Stjepana Mesića i Josipa Manolića, u

klasifikaciji zatvorenih točaka su razinu stroge povjerljivosti donekle kombinirale s nižom

razinom tajnosti. U mandatima vlada Franje Gregorića, Hrvoja Šarinića i Nikice Valentića

potpuno je dominirala najviša razina tajnosti. U točkama zatvorenih dijelova sjednica vlade

Zlatka Mateše sve do srpnja 1999. godine nastavljena je dominacija najviše razine tajnosti, a u

zadnjim mjesecima mandata koristila se niža razina tajnosti (povjerljivo). Iako se od prvog

mandata Račana oznake visoke razine tajnosti više ne koriste tako često kao u devedesetima, i

u mandatu Ive Sanadera više od četvrtine odluka Vlade klasificirano je najvišim stupnjem

tajnosti. Pozitivan trend dolazi s mandatom Zorana Milanovića, u kojem su, ionako do tada

rekordno malom broju klasificiranih točaka dnevnog reda, više razine tajnosti izuzetak.

Grafikon 6. Korištenje razina tajnosti

U Tablici 2. prikazan je sadržaj klasificiranih točaka dnevnog reda. Tek tijekom mandata Franje

Gregorića dolazi do značajnog povećanja broja klasificiranih točaka. Vidljivo je da je Gregorićeva

vlada najčešće klasificirala odluke vezane za upravljanje državnom imovinom. Ta podtema se

11

nalazi među pet najzastupljenijih podtema u klasificiranim točkama dnevnih redova svih vlada,

što i nije neobično jer podtema obuhvaća pitanja privatizacije državnih poduzeća i ostale

državne imovine.

U vrijeme Hrvoja Šarinića dvije najzastupljenije podteme među klasificiranim točkama su bile

vezane za vanjsku politiku (osnivanje diplomatskih i konzularnih službi te briga za hrvatske

državljane koji žive u drugim zemljama) i upravljanje državnom imovinom. U mandatu Nikice

Valentića ponovno su, među klasificiranim točkama dnevnih redova, najzastupljenije one

vezane za privatizaciju, ali i imenovanja državnih dužnosnika. Vlada Zlatka Mateše najčešće je

na zatvorenim sjednicama raspravljala o klasificiranim točkama koje se odnose na upravljanje

državnom imovinom, ali velik broj odnosi se i na problematiku vezanu za smanjivanje

proračunskog deficita i upravljanje nacionalnim proračunom. Prva Račanova vlada najviše je

klasificirala točke u području javnog upravljanja, ali zanimljivo je i da su u drugoj Vladi nešto

češće klasificirane odluke vezane za upravljanje vodnim i morskim resursima gdje se najviše

raspravljalo i odlučivalo o određivanju granica pomorskog dobra. Nakon pokretanja pregovora

o članstvu Hrvatske u Europskoj uniji, točke vezane za tu podtemu postale su najzastupljenije

među klasificiranim točkama dnevnih redova u mandatima Sanaderovih vlada i vlade Jadranke

Kosor koja je uspješno okončala pregovore o članstvu. Naposljetku, u mandatu Zorana

Milanovića među klasificiranim točkama dnevnih redova najviše je bilo onih vezanih za

otvaranje konzularnih i diplomatskih predstavništva Hrvatske u drugim zemljama te rješavanje

sporova pred Europskim sudom za ljudska prava.

Tablica 2. Sadržaj klasificiranih točaka – dominantne podteme

Dominantne podteme N % 1

Stjepan Mesić: 1. Vlada Međunarodni odnosi i međunarodna pomoć općenito 2 7,14 Obrana općenito 2 7,14 Oporezivanje, porezna politika, PDV i por. reforma 2 7,14 Josip Manolić: 2. Vlada Ponuda novca, središnja banka i državna riznica 10 10,75 Upravljanje državnom imovinom 7 7,53 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 6 6,45 Franjo Gregurić: 3. Vlada Upravljanje državnom imovinom 190 15,21 Ostalo - poslovi vlasti 59 4,72 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 55 4,40 Hrvoje Šarinić: 4. Vlada Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 87 12,39 Upravljanje državnom imovinom 86 12,25 Ostalo - poslovi vlasti 32 4,56 Nikica Valentić: 5. Vlada Upravljanje državnom imovinom 230 18,91 Kandidiranja i imenovanja koja nisu kodirana drugdje 101 8,31 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 85 6,99 Zlatko Mateša: 6. Vlada Upravljanje državnom imovinom 557 17,19 Nacionalni proračun i dug 276 8,52 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 205 6,33 Ivica Račan: 7. Vlada Poslovi vlasti općenito (javno upravljanje) 140 7,11 Upravljanje državnom imovinom 130 6,61 Kandidiranja i imenovanja koja nisu kodirana drugdje 109 5,54 Ivica Račan: 8. Vlada Vodni i morski resursi 167 7,43

1 Udio tema u svim klasificiranim točkama.

12

Odnosi među državnim tijelima 155 6,90 EU i pitanja zajedničkog tržišta 132 5,87 Ivo Sanader: 9. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 617 10,01 Odnosi među državnim tijelima 330 5,35 Upravljanje državnom imovinom 292 4,74 Ivo Sanader: 10. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 320 14,11 Upravljanje državnom imovinom 99 4,37 Nacionalni proračun i dug 94 4,14 Jadranka Kosor: 11. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 664 17,70 Upravljanje državnom imovinom 138 3,68 Odnosi među državnim tijelima 131 3,49 Zoran Milanović: 12. Vlada Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 46 21,50 Ljudska prava u međunarodnim odnosima 43 20,09 Ostalo - poslovi vlasti 33 15,42

Tablica 3. prikazuje dominantne podteme u točkama s najvišom razinom tajnosti. U mandatima

Gregurićeve, Šarinićeve, Valentićeve i Matešine vlade najzaštićenije točke dnevnih redova

odnosile su se na pitanja privatizacije te otvaranje graničnih prijelaza i uspostavljanje

diplomatskih i konzularnih predstavništava u svijetu. U mandatu prve Račanove vlade vrlo mali

broj točaka dnevnih redova bio je klasificiran najvišom razinom tajnosti, s temama vezanima za

državne robne zalihe i pitanja decentralizacije, dok se u mandatu Račanove druge vlade

povećao broj točaka koje se odnose na određivanje granica pomorskog dobra. U mandatima

dviju Sanaderovih vlada te potom u mandatu Jadranke Kosor, najvišom razinom tajnosti bile su

najviše zaštićene točke tematski vezane za proces pristupanja Hrvatske Europskoj uniji, ali i one

vezane za otvaranja diplomatsko-konzularnih predstavništva. Konačno, tijekom mandata

Milanovićeve vlade najvišu oznaku tajnosti dobivale su točke dnevnog reda koje su se odnosile

na strateške robne zalihe te odluke o radnim mjestima i plaćama zaposlenika Sigurnosno-

obavještajne agencije.

Tablica 3. Sadržaj točaka s najvišom razinom tajnosti– dominantne podteme

Dominantne podteme N % 2

Stjepan Mesić: 1. Vlada Međunarodni odnosi i međunarodna pomoć općenito 2 11,11 Obrana općenito 2 11,11 Potrošačke financije, hipoteke i kreditne kartice 2 11,11 Josip Manolić: 2. Vlada Ponuda novca, središnja banka i državna riznica 9 10,47 Upravljanje državnom imovinom 7 8,14 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 5 5,81 Franjo Gregurić: 3. Vlada Upravljanje državnom imovinom 190 15,21 Ostalo - poslovi vlasti 59 4,72 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 55 4,40 Hrvoje Šarinić: 4. Vlada Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 87 12,39 Upravljanje državnom imovinom 86 12,25 Ostalo - poslovi vlasti 32 4,56 Nikica Valentić: 5. Vlada Upravljanje državnom imovinom 228 18,78 Kandidiranja i imenovanja koja nisu kodirana drugdje 101 8,32 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 85 7,00 Zlatko Mateša: 6. Vlada Upravljanje državnom imovinom 433 17,70

2 Udio tema u točkama s najvišom razinom tajnosti.

13

Nacionalni proračun i dug 228 9,32 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 167 6,83 Ivica Račan: 7. Vlada Ostalo - poslovi vlasti 6 9,23 Odnosi među državnim tijelima 5 7,69 Specifične zemlje/regije 5 7,69 Ivica Račan: 8. Vlada Vodni i morski resursi 29 7,46 Sigurnosno-obavještajni odgovori na terorizam 21 5,40 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 19 4,88 Ivo Sanader: 9. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 214 9,24 Odnosi među državnim tijelima 107 4,62 Stanovanje i razvoj zajednice 100 4,32 Ivo Sanader: 10. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 105 13,98 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 33 4,39 Upravljanje državnom imovinom 29 3,86 Jadranka Kosor: 11. Vlada EU i pitanja zajedničkog tržišta 185 19,94 Upravljanje državnom imovinom 34 3,66 Diplomati, veleposlanstva, građani u inozemstvu, … 30 3,23 Zoran Milanović: 12. Vlada Ostalo - poslovi vlasti 15 50,00 Sigurnosno-obavještajni odgovori na terorizam 5 16,67 Civilna zaštita 3 10,00

____________________

Glavni rezultati

Tijekom dvadeset i pet godina povećavao se opseg odlučivanja hrvatskih vlada, što je

posebno vidljivo kad se usporede vlade devedesetih i one nakon 2000. godine.

Gotovo sve vlade devedesetih najviše su odlučivale o temama vezanim za upravljanje

državnom imovinom (privatizacija), dok je od prve Sanaderove vlade dominantna tema

sjednica vlada postalo pitanje prilagođavanja hrvatskoga zakonodavstva standardima

Europske unije.

Do kraja prve polovine devedesetih zasebno su se sazivale zatvorene i otvorene sjednice, a

od 1996. primjenjuje se praksa razlikovanja otvorenog i zatvorenog dijela sjednica.

Tijekom cijelog razdoblja analize su gotovo sve točke u zatvorenim sjednicama ili

zatvorenom dijelu sjednica bile označene nekom razinom tajnosti.

Analiza klasificiranih točaka dnevnih redova vlada pokazala je da se iza zatvorenih vrata

najviše raspravljalo i odlučivalo u mandatima vlada Hrvoja Šarinića, Ivice Račana i Franje

Gregurića.

Vlade u devedesetim godinama bile su sklonije korištenju najvišeg stupnja tajnosti u odnosu

na vlade nakon 2000. koje su u načelu štitile podatke nižim stupnjevima tajnosti. Iznimka su

dvije vlade Ive Sanadera koje su više od četvrtine svojih odluka klasificirale najvišim

stupnjem tajnosti.

Općenito, teme koje su se najčešće skrivale od očiju javnosti su odluke vezane za procese

privatizacije, a od 2003. godine učestalo je i klasificiranje točaka vezanih za proces

pristupanja Europskoj uniji i otvaranju konzularnih i diplomatskih predstavništva.