uputstvo o budzetu i finansijama za opcine u bosnu i hercegovinu

Uputstvo o budetu

Priznanja

Stranica 1

Uputstvo o budetu i finansijama za opine u Bosni i Hercegovini rezultat je udruenih napora eksperata USAID/Sida projekat upravne odgovornosti i Odjela za demokratizaciju i reformu javne uprave Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini koji su blisko saraivali s predstavnicima javne uprave irom zemlje. Ostvarenje ovog projekta ne bi bilo mogue bez finansiranja od USAID, Sida i Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini. Takoer, elimo se zahvaliti Rudy F. Runko, direktoru USAID/ Sida/Gap projekta i Treforu Williamsu, direktoru Odjela za demokratizaciju i reformu javne uprave, ija je podrka u ovom poduhvatu bila od neprocjenjive vrijednosti.

Posebnu zahvalnost dugujemo svim partnerima iz opina i osoblju koje je doprinijelo u radu na ovom Uputstvu, a naroito:USAID/SIDA Projekat upravne odgovornosti Charles Jokay Hakan Gustafsson Anesa ehali Vera Macura Senada Mehdin Tanja Mihajlovi Damir Ahmetovi Aleksandar Eski Edina Hadziahmetovi Marek Jefremienko Saa Leskovac Slavica Rokvi Edvin Smaji Rasim Tulumovi Opine koje su doprinijele Opina Bosanski Petrovac Opina Jajce Opina Konjic Opina Kostajnica Opina Lopare Opina Lukavica Opina Novo Sarajevo Opina Novi Travnik Opina Prnjavor Opina Stari Grad Sarajevo Misija OSCE u Bosni i Hercegovini, Odjel za demokratizaciju i reformu javne administracije Britt Tryding Rene Carrico eljko Lonar Novka Blagojevi Sneana Dai Demil Didi Ognjen Djuki Merda Handali Samir Imamovi Branislav Jandri Vesna Kijac Emilija Kuljanac Karl-Erik Lindberg Muamer Obaranin Dejan Ostoji Zlatko Popovi Arlett Stojanovi Milan Suzi Mirjana Vasiljevi Ognjen Vukanovi Kerim ujo

Posebna zahvalnost naim prevodiocima Saa Slijepevi Amila Grebovi Amina Hadisadikovi Amra Kurti Svjetlana Markovi Nikica Lubura Jagoda Ljuboja

Uputstvo o budetu i finansijama

Lista skraenica

Stranica

2

ODB PKU/P CUG OKP TK EU FBiH BND LJR ULJR IPSAS IT MMF OV/SO MDPC MF NVO SG/SN AJN TR RS KPOR SWOT PDV

Okvirni dokumenat za budet Plan kapitalnog ulaganja/poboljanja Centar za usluge graana Odbor za kapitalno planiranje Tim za koordinaciju Evropska unija Federacija Bosne i Hercegovine Bruto nacionalni proizvod Ljudski resursi Upravljanje ljudskim resursima Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards) Informativna tehnologija Meunarodni monetarni fond Opinsko vijee/Skuptina optine Municipal Development Planning Committee Ministarstvo finansija ili ministar finansija Nevladine organizacije Slubeni glasnik/Slubene novine Agencija za javne nabavke Tijelo za razmatranje albi Republika Srpska Komisija za planiranje opinskog razvoja Snage, slabosti, prijetnje i mogunosti (Strengths, Weaknesses, Opportunitie and Threats) Porez na dodanu vrijednost

Uputstvo o budetu

Uvod

Stranica

3

Opinski zvaninici, naelnici i vijenici/odbornici naglasili su potrebu sveobuhvatnog uputstva o budetu za finansijsko osoblje opine, naelnike, opinske vijenike/optinske odbornike i graane. Udrueni napori USAID/Sida projekat upravne odgovornosti (GAP), Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini Odjela za demokratizaciju i reformu Javne uprave (DPARD) i mnogih opina u BiH pretoili su ovo u stvarnost. Uputstvo o budetu i finansijama za opine u Bosni i Hercegovini ukljuuju glavne teme koje imaju vaan utjecaj na opinski budet. Nadamo se da ovo Uputstvo prua informacije koje e imati praktinu upotrebu u opinama. Cilj je da se prui dovoljno detalja profesionalcu, te jasnoe laiku da razumije kako radi sloeni sistem budeta i kako se koriste javna sredstva za finansiranje aktivnosti koje treba da njihovu zajednicu uine boljim i dinaminijim mjestom za ivot. Uputstvo je sainjeno kako bi pomoglo opinama da se uhvate u kotac s trenutnim i buduim izazovima. Uputstvo obrauje promjene u procesu budeta i daje detaljno uputstvo o kljunim aspektima njegove pripreme i realizacije. Na taj nain Uputstvo pokriva i trenutni pravni okvir i najnoviji razvoj u oblasti budetskog raunovodstva, planiranja i priprema, izvjetavanja Ministarstva finansija i javne nabavke. Uputstvo naglaava vanost uea graana i prua savjete kako da opine ojaaju ovaj aspekt procesa budeta. Uputstvo nudi praktine informacije o javnim raspravama i konsultacijama s graanima, kako ostvariti potrebe zajednice i provesti pravne obaveze opine. Uputstvo uvodi savremene prakse rukovoenja, ukljuujui upravljanje ljudskim resursima za kojima raste potreba u opinama u odgovoru na izazove decentralizacije i nezaobilaznog poveanja sloenosti njihovih zadataka i odgovornosti. Uputstvo je sainjeno na nain da se informacije mogu dodati u skladu s izmjenama pravnog okvira ili novog razvoja situacije. Kao podrka ovom Uputstvu pripremljen je i CD s korisnim dopunskim informacijama, dobrim primjerima i obrascima.

Uputstvo o budetu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Stranica

4

Budet za lokalnu samoupravu Namjera Uputstva o budetu i finansijama u Bosni i Hercegovini je da bude praktian vodi koji e pomoi opinskim zvaninicima u razvoju i upravljanju budetom kroz pravno propisane zahtjeve. Dodatno, ovo Uputstvo nudi pristupe upravljanja budetom koji nadopunjuju one zahtjeve koji su eksplicitno propisani zakonom. Nadamo se da e na taj nain Uputstvu pruiti praktine smjernice potrebne za pribliavanje opina BiH meunarodnim standardima lokalne samouprave. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: nove prakse u pristupu opinskim budetima, uloge i odgovornosti kljunih aktera u procesu budeta.

Razvijanje jasnog i transparentnog budeta, zasnovanog na realnim procjenama prihoda, to ukljuuje korisne komentare graana i input opinskih predstavnika, zahtijeva veliku predanost i dosljedno ulaganje truda. Meutim, nagrada za zajednicu u cjelini je od neprocjenjive vrijednosti. Nadamo se da e ovo uputstvo pomoi opini u tom pravcu. Faktori koji imaju snaan utjecaj na finansijsku i politiku realnost Sistem vlasti je sloen i ukljuuje nekoliko nivoa (drava, dva entiteta i Distrikt Brko). U Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) postoje tri nivoa vlasti osim dravnog: entitet, 10 kantona, 79 opina. U Republici Srpskoj (RS) postoje dva nivoa vlasti: entitet i 62 opine.

Nivo vlasti Dravni nivo Entitetski nivo Kantonalni nivo Opinski nivo

Naziv i/ili broj jedinica Bosna i Hercegovina Republika Srpska N/A 62 Federacija BiH 10 79

Uprkos zakonima koji reguliraju lokalnu samoupravu, ima mnogo toga da se uradi po pitanju usklaivanja podjela funkcija i odgovornosti na svim nivoima vlasti. Skoro sve funkcije (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zatita, stambeno-komunalni sektor, poljoprivreda i umarstvo, sport i kultura) dobijaju sredstva sa svih nivoa vlasti, ukljuujui i opine, i ak kada i ne postoji zakonska obaveza za takvo neto. Zbog toga se javlja potreba da se povue jasna linija razdvajanja izmeu funkcija i finansijskih odgovornosti na svakom nivou vlasti. Obaveza je da neporeski prihodi (kao to su nadoknade za potopljeno zemljite, graevinsko zemljite, poslovne prostore, nadoknade i lokalni porezi) poveaju udio u sveukupnim opinskim prihodima. Poveanje neporeskih prihoda treba pruiti opini finansijsku

Uputstvo o budetu


Stranica

5

sposobnost da neovisno zadovolji lokalne potrebe. Ovo e, zauzvrat, dovesti do poveanja odgovornosti u prikupljanju prihoda i u oblasti rashoda. Opine moraju uspostaviti operativnu kontrolu kako bi smanjile rizik od rastuih deficita. Bez odgovarajueg knjienja dugova iz prethodne godine i odgovarajueg plana za otplatu istih, opine se suoavaju s blokiranjem bankovnih rauna, te stvaranjem novih dodatnih dugovanja. Ovaj zaarani krug smanjuje sposobnost opine da investira na lokalnom nivou i ostane finansijski neovisna. Pozajmljivanje sredstava ima odreena ogranienja na svim nivoima vlasti, a revizija zakona o dugovanjima za FBiH i RS je jo uvijek u toku. Ovo, kao i slabo trite opinskih kredita, predstavlja prepreku za razvoj infrastrukture irom BiH. Donoenje spomenutih zakona i zdravije trite opinskih kredita otvorilo bi put za modernizaciju infrastrukture. Novi jednofazni porez na promet ili porez na dodanu vrijednost (PDV), koji e zamijeniti sadanji porez na promet, ubudue e igrati znaajnu ulogu u prikupljanju prihoda na svim nivoima vlasti. Meutim, u vrijeme objavljivanja ovog Uputstva zakon nije bio u potpunosti proveden, a pitanje u vezi s raspodjelom sredstava jo uvijek nije bilo u potpunosti rijeeno. Ovo je znaajno poto najvei dio ukupnih opinskih prihoda dolazi od poreza na promet. Lokalne finansije Osnovne karakteristike lokalnih finansija su sloene. U RS stopa raspodjele poreza na promet (koji predstavlja najvei dio svih prihoda za opine) je razliita od opine do opine i ovisi o procijenjenom nivou razvoja koji odreuje vlada RS na godinjem nivou. Ovisno o nivou razvoja, opina e primiti izmeu 40% i 70 % poreza prikupljenih unutar njezinih granica. U FBiH situacija je sloenija zbog postajanja dodatnog nivoa vlasti. Kantonalna vlast djeluje kao regulatorna vlast u raspodjeli opinskih prihoda. Svaki kanton ima drugaiji sistem i drugaije stope. Kantoni ubiraju 100% poreza na promet i dijele ove poreze s opinama na nejednak nain. Opinski rashodi predstavljaju samo 8.4% svih javnih prihoda u FBiH, to je u poreenju s meunarodnim standardima krajnje nizak postotak. Takoer, postoji znaajna razlika izmeu opinskih prihoda unutar kantona i izmeu pojedinih kantona. Standardizacija kantonalnih zakona i prakse bi osigurala jasnu podjelu nadlenosti izmeu razliitih nivoa vlasti i odgovarajuu raspodjelu poreza. Svi gore spomenuti faktori utjeu na budetske aktivnosti. U zemljama u tranziciji irok dijapazon funkcija je prenesen s centralnog na lokalni nivo vlasti, to je povealo znaaj jasnoe i odgovornosti u prikupljanju i raspodjeli prihoda. Vanost opinskog budeta postala je vea, kao i sloenost opinskih odgovornosti i potreba za poveanjem efikasnosti i kompetentnosti lokalnih vlasti. Proces planiranja i pripreme budeta treba biti prilika za postavljanje pitanja i davanja odgovarajuih odgovora. Efikasno upravljanje budetom zahtijeva donoenje velikog broja tekih odluka uz koritenje ogranienih sredstava kako bi se odgovorilo na brojne potrebe (socijalne, ekonomske i administrativne prirode). Javna uprava treba odrediti prioritete na sistematian i realan nain, pri emu istovremeno treba ostati usredsreena na strateke ciljeve koji vode ispunjavanju zahtjeva graana. Priprema budeta je mehanizam koji usklauje politike utjecaje, odreivanje stratekih prioriteta te pravnih zahtjeva kako bi se zadovoljile potrebe lokalne zajednice. Svrha budeta

Uputstvo o budetu


Stranica

6

Budet predstavlja vano sredstvo kojim se graani obavjetavaju o ciljevima, politikama, programima i uslugama koje opina namjerava provesti u narednoj godini. Budet pokazuje kako se prikupljaju sredstva putem poreza, doprinosa, naknada i drugih oblika javnih prihoda, a, takoer, daje okvir za troenje ovih prihoda. Budet, takoer, slui kao osnova za izvjetavanje. Primjena principa budetske specifikacije osigurava budetsku disciplinu. Ovaj princip znai da je budet podijeljen u sekcije, poglavlja, dijelove itd. Podaci o prihodima i rashodima su prezentirani u skladu s ovim podjelama. Ovaj princip osigurava da izvrni organi troe sredstva samo u skladu s budetom i da je ovo prikazano jasno u smislu: kvantitativne specifikacije odreenog iznosa; kvalitativne specifikacije odreene svrhe ili cilja; vremenske specifikacije za odreeni vremenski period.

Kvantitativna specifikacija znai da se prihodi mogu troiti samo u skladu s predvianjima budeta, tj. iznos potroenih sredstva ne moe biti vei od iznosa koji je dat u budetu. Kvalitativna specifikacija znai da sredstva mogu biti koritena samo za rjeavanje obaveza koje su naznaene budetom. Glavna svrha je spreavanje izvrne vlasti u odstupanju od plana budeta. Vremenska specifikacija znai da sredstva mogu samo biti osigurana i koritena unutar vremenskog okvira za koji je budet usvojen. Demokratija zahtijeva transparentnost budeta, poevi od njegovog planiranja i priprema, do usvajanja i realizacije. Realizacija, kontrola realizacije budeta i konani izvjetaji o budetu moraju biti javno predstavljni. Predstavnici u izvrnim organima i opinskim/optinskim vijeima/skuptinama (OV/SO) predstavljaju i slue graane. Oni su odgovorni za zatitu i upotrebu novca ljudi za dobrobit cjelokupne zajednice. Postojei zakoni zahtijevaju da lokalni budeti budu sveobuhvatni, precizni, blagovremeni i transparentni. Vrlo je teko dati samo jednu definiciju budeta i procesa kreiranja budeta koja ukljuuje sve njegove karakteristike. Kljuno pitanje u efikasnom kreiranju budeta je pogledati ta se krije iza brojeva i priznati da proces budeta ima mnoge funkcije i ciljeve: Voenje lokalne ekonomije

Lokalna vlast moe imati znaajan utjecaj na lokalnu ekonomiju i treba da ima odraza u budetu. Koraci koje preduzima lokalna vlast da povea iznos opinskih sredstava koja se troe na kapitalne investicije moe imati pozitivan utjecaj u ovom smislu. Uravnoteeno rasporeivanje resursa

Na osnovu procjene potreba zajednice do koje se dolazi putem otvorenog dijaloga, sredstva se raspreuju u odreena podruja koja trebaju pomo, to treba imati pozitivan utjecaj na lokalnu ekonomiju. Prilikom donoenja odluka o dodjeli sredstava vano je da graani uestvuju u procesu donoenja tih odluka. Posljedice donoenja odluka o dodjeli sredstva trebaju biti razumljive. Naprimjer, odluka o finansiranju lokalnog festivala umjetnosti moe biti polazna taka za turistike aktivnosti u gradu ili opini; odluka o dodjeli sredstava za podrku lokalnog poslovnog centra mogla bi stimulirati rast novih ili postojeih preduzea u zajednici. Kontrola lokalnih javnih preduzea i drugih budetskih korisnika

Uputstvo o budetu


Stranica

7

Lokalna vlada treba imati uvid u pregled bilansa stanja i druge finansijske izvjetaje lokalnih javnih preduzea i drugih budetskih korisnika. Samo na taj nain lokalna vlada ima utjecaj na efikasnost i efektnost lokalnih agencija. Da bi se ovo postiglo, OV/SO moraju insistirati na pravilnom izvjetavanju, ukljuujui izvjetaje o izvrenju kako bi se osigurali dokazi za sljedee finansijske zahtjeve. Kontrola prihoda i rashoda

Budui da budet predstavlja plan i stanje prihoda i rashoda za fiskalnu godinu, kao takav nudi priliku za poreenje plana sa stvarnim dostignuima i utvrivanje uzroka odreenih varijacija. Takva analiza nudi lokalnoj vladi priliku da dobije vei stepen kontrole nad njenim rashodima i prihodima. Utvrivanje prioriteta

Utvrivanje prioriteta je vano pitanje za svaku vladu, poto nikad nema dovoljno novca da se zadovolje sve potrebe. Vano je da opina razvije kriterije za utvrivanje prioriteta. Uvijek kad potrebe i zahtjevi prevazilaze dostupna sredstva, vodi se borba za odreivanje stvarnih potreba i zahtjeva za dodjelu odgovarajueg iznosa sredstava. Upravo zbog toga je sposobnost donoenja kompromisa izuzetno vana u procesu donoenja budeta. Proces budeta je jedina i najznaajnija aktivnost u kalendaru opine na godinjem nivou i predstavlja centralni element u procesu donoenja odluka. Budet odreuje nain troenja i raspodjelu sredstava i slui i kao radni plan za lokalnu vladu. Kroz svoj budet opina definira broj projekata te stepen do kojega e ovi projekti biti realizirani. Veina odluka u vezi s aktivnostima i uslugama lokalne vlade podrazumijeva odreeno finansiranje. Naravno, postoje i druge vrste odluka koje donosi naelnik i OV/SO, no, ipak, najvei broj njihovih odluka je u direktnoj vezi s budetom i ima budetske implikacije. Posebni obziri prema Bosni i Hercegovini Entitetske vlade su zaduene za raspored prihoda u Bosni i Hercegovini. Meutim, u posljednje vrijeme jaa uloga drave u raspodjeli prihoda s ciljem ostvarivanja finansijske stabilnosti u zemlji. Od opina se svakodnevno zahtijeva rjeavanje sloenijih problema upotrebom veoma ogranienih sredstava. Opinski zvaninici se nalaze pred izazovom iznalaenja sve efektivnijih naina upravljanja s ciljem kratkoronog ali i dugoronog maksimiziranja upotrebe raspoloivih sredstava. Cjelokupne reforme koje su trenutno u toku u BiH e pomoi opinama u institucionalizaciji znaajnih promjena u opinskom radu i iznalaenju novih rjeenja koja zahtijevaju izazovi s kojima se lokalne vlasti suoavaju posebno u oblasti lokalnih finansija i budeta. Opinske vlasti imaju najdirektniji utjecaj na ivote graana u pruanju usluga i ispunjavanju potreba lokalnih zajednica. Javna uprava treba uvijek nastojati da razvije i pobolja usluge, te da se prilagodi promjenama potreba u zajednici. Budeti su veoma vani, budui da pripremljeni i realizirani na pravilan nain pokazuju graanima kako e njihov novac biti troen, ko e imati koristi od toga i koliko graani treba da plate. Transparentan budetski sistem, koji u obzir uzima funkcije i ciljeve koji su prethodno opisani, kljuni je element demokratske reforme. Opinski budeti osiguravaju mehanizme za kontrolu finansijskih transakcija, dodjelu i upravljanje finansijama. Budetski dokumenti koji ukljuuju radne standarde i ciljeve pruanja usluga transformiraju budetski dokument od prostog raunovodstvenog dokumenta u izjavu o lokalnoj javnoj politici.

Uputstvo o budetu


Stranica

8

Osnovni formati budeta Postoji nekoliko naina da se predstavi budet i politike koje se finansiraju preko toga. Tekstualni dio budeta je najvaniji za objanjavanje kljune vizije i politike. Koritenje triju osnovnih formata budeta osigurava veu transparentnost i pomae OV/SO i graanima da jasnije vide ta se deava s njihovim novcem. Tri osnovna tipa budeta su: linearni budet, koji se fokusira na ono to je kupljeno; budet podijeljen po zadacima omoguava bolju raspodjelu finansijskih i imovinskih dobara, te povezuje rashode s aktivnostima na nain koji je jasan graanima; izvrni budet, koji je podijeljen po zadacima i naglaava izvrenje kao to je broj usluenih graana.

Svaki od triju prethodno spomenutih formata ima svoje dobre strane i svoje slabosti, budui da je svaki od njih nainjen da pokae specifine karakteristike javne politike i da prui potrebne informacije onima koji donose odluke. Mi preporuujemo koritenje sva tri formata kao to je to sluaj u mnogim zapadnim zemljama i zemljama u tranziciji. Promjena uloga i odgovornosti Stvaranje transparentnijeg budetskog procesa i ukljuivanje graana u proces razvoja zahtijeva promjene u razumijevanju uloge i odgovornosti svih koji su ukljueni u pripremanje lokalnog budeta. Naelnik, vijenici/odbornici, osoblje koje radi u odjeljenju za finansije i budet, efovi drugih odjeljenja, direktori lokalnih javnih preduzea i fondova moraju pruiti vie informacija o svojim finansijskim aktivnostima te poboljati kontrolu troenja, dok graani, u isto vrijeme, moraju aktivno uestvovati u davanju prijedloga zahtijevajui informacije o izvrenju budeta. Budui da postoji veliki broj uesnika u procesu, s pogledima i stavovima koji mogu biti opreni, moraju biti pronaeni kompromisi i konstruktivna rjeenja. Uloga opinskog vijea/skuptine OV/SO treba razmotriti sve programske politike i budetske posljedice zasnovane na prijedlozima i preporukama izvrne vlasti (naelnika). Prilikom usvajanja budeta, OV/SO utvruje politiku i odreuje tok aktivnosti koje opina slijedi kako bi ispunila potrebe graana koristei dostupna sredstva na najefikasniji mogui nain. OV/SO je odgovorno/a za sljedee aktivnosti u stvaranju procesa budeta: utvrivanje prioriteta, informiranje javnosti i komunikacija s graanima, usvajanje budeta, nadzor provoenja programa, projekata i politike, stalna podrka usvojenom budetu.

Graani Javnost treba da ima svoju ulogu u procesu kreiranja budeta pruajui prijedloge za plan budeta i proaktivno traenje informacije o tome kako se koriste njihova sredstva. Iako se mnoga poglavlja odnose na uee graana, poglavlja 5,10 i 11 obrauju ovu temu vrlo detaljno. Uloga izvrne vlasti (naelnika)

Uputstvo o budetu


Stranica

9

Naelnik je odgovoran za odreivanje vizije i sveukupnih politika naznaenih u budetu. Ova vana funkcija je obaveza i odgovornost naelnika u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi. Uloga naelnika u procesu budeta je krajnje vana u smislu davanja smjernica za sveukupnu opinsku organizacionu politiku. Naelnik treba da diskutira opu finansijsku politiku s lanovima OV/SO, predstavnicima odjeljenja, direktnim ili indirektnim budetskim korisnicima i drugim stranama koje su odgovorne za kontrolu i troenje sredstava. Takoer, naelnik treba da zna koja e politika biti primjenjivana u oblasti plata i nadoknada, u kojoj mjeri e biti finansirani kapitalni projekti, te druga finansijska pitanja koja imaju utjecaja na opinu kao to je otplata duga. Ovo e osigurati da predstavljanje implementiranog budeta bude u skladu s fiskalnom politikom i smjernicama o ispunjavanju potreba zajednice. Kada se prikupe zahtjevi za dodjelu sredstava, vrlo je vjerovatno da e ukupan iznos prevazii dostupne resurse. Naelnik e morati odrediti prioritete na osnovu onoga ta njegova administracija eli postii, onoga ta je pravna obaveza i onoga ta je izvodljivo. Naelnik je, uz podrku naelnika odjeljenja, odgovoran za: pripremu nacrta budeta za raspravu na OV/SO, pripremu preciznog, detaljnog i usklaenog budeta, objanjenje lokalnog finansijskog okruenja, provoenje usvojenog budeta, redovno izvjetavanja i nadgledanje budeta.

U nekim sluajevima naelnik moe prenijeti ovlatenja koja se odnose na budet kompetentnom osoblju. Na osnovu opinske organizacione strukture naelnik moe dodijeliti ta ovlatenja zamjeniku naelnika (tamo gdje ta funkcija postoji), efu finansija, efu budeta ili efu raunovodstva. Osim prijenosa ovlatenja naelnik mora osigurati da pripremu budeta obavi struno osoblje. Obino se ova vrsta ovlatenja daje efu finansija. Ovlatenja dodijeljena efu finansija i drugom osoblju mogu ukljuivati sljedee zadatke: razvoj i izdavanje uputstava za pripremu budeta kao i smjernice za sve budetske korisnike, ukljuujui sve detalje odluke koji su u vezi s planiranjem budeta i procesom priprema, prag iznosa rashoda, ogranienja rashoda, ogranienja koja se odnose na poveanje ili smanjenje usluga; (u ovoj fazi, budetski kalendar s preciznim datumima i svim potrebnim budetskim aplikacijama i obrascima treba biti poslat svim budetskim korisnicima), pripreme predvianja prihoda i procjena rashoda, priprema finansijske strategije zasnovane na predvianju i procjeni, osiguranje direktne pomoi svim budetskim korisnicima u skladu s uputstvima o budetu, ocjena zahtjeva budetskih korisnika u skladu s uputstvima o budetu, osiguranje preporuka koje e koristiti naelnik na osnovu analize zahtjeva budetskih korisnika, pomo naelniku u procesu usklaivanja zahtjeva prema budetu sa stvarnim prihodima, priprema nacrta budeta koji e biti predstavljen OV/SO,

Uputstvo o budetu


Stranica

10

pomo naelniku u predstavljanju nacrta budeta OV/SO i graanima u toku javne diskusije, priprema, objavljivanje i podjela usvojenog godinjeg budeta svim budetskim korisnicima i zainteresiranim stranama.

Uloga budetskih korisnika Budetski korisnici igraju kljunu ulogu u procesu kreiranja budeta. Budui da su oni najdirektnije ukljueni i odgovorni za pruanje javnih usluga, u poziciji su da mnogo bolje razumiju potrebe za pruanjem usluga i zahtjeve. Zbog toga, pripreme preciznih zahtjeva za rashode, priprema potrebne dokumentacije koja se odnosi na zahtjeve za dodjelu sredstava, te pravovremeno i precizno podnoenje svih potrebnih budetskih obrazaca je od kljune vanosti za efa finansija kako bi bio u stanju da pripremi precizan budet koji e naelnik pregledati. Zavrna rije Nadamo se da e uz pomo ovog Uputstva italac, bilo da se radi o naelniku, efu finansija, lanu opinskog vijea/skuptine optine ili graaninu, razumjeti nain na koji su oni ukljueni u razvoj bolje opinske uprave, koristei budet kao sredstvo za odreivanje politike i, u krajnjoj liniji, pruanje kvalitetne usluge na efektivniji i efikasniji nain.


Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Stranica

11

Zakon o budetu i Zakon o budetskom sistemu U Bosni i Hercegovini budetski sistem je reguliran zakonom. Ovo poglavlje prua pregled entitetskih zakona o budetu, te njihove pravne utjecaje na opinske budete. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete kljune take Zakona o budetu Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH), budetski kalendar u FBiH, kljune take zakona o budetskom sistemu u RS, budetski kalendar u RS.

Zakon o budetima Federacije Bosne i Hercegovine Zakon o budetima/proraunima u FBiH (u tekstu: Zakon) stupio je na snagu 21. maja 1998. godine, a u primjeni je od 1. juna 1998. godine. Sutina ovog Zakona je da promovira precizno planiranje budeta sa stanovita prihoda. Nivo planiranih prihoda je uzet kao ograniavajui faktor u planiranju odreenih trokova. Osnovna linija ovog Zakona je princip oznaenog troenja sredstava unutar precizno utvrenog djelokruga kako bi se postiglo realno i ekonomino planiranje budeta. Slijedi pregled najvanijih lanova za budetske aktivnosti u opinama. Osnovne odredbe su prikazane u lanovima od 1 do 14 Zakona o budetima. Ove odredbe se odnose na: sadraj i djelokrug Zakona, definicije, budetska sredstva, usklaivanje budetskih sredstava i rashoda, budetske prihode, budetske suficite i budetske deficite. Budetski sistem se sastoji od: budeta Federacije Bosne i Hercegovine, budeta kantona, budeta opina i gradova, finansijskih planova fondova.

Ovaj Zakon regulira sljedee oblasti: pripreme, planiranje, usvajanje i stvaranje budetske prakse u Federaciji BiH, kantonima, opinama i gradovima, izvrenje budeta u Federaciji Bosne i Hercegovine, zaduenost i upravljanje dugovima, budetsko raunovodstvo, kontrolu i reviziju budeta u Federaciji Bosne i Hercegovine, opinama i gradovima.



Stranica

12

lanovi od 2 do 14 definiraju jedinstvenost budetskog sistema koji je stvoren opom pravnom osnovom, jedinstvenu budetsku klasifikaciju, upotrebu jedinstvene budetske dokumentacije, dosljedne kriterije za kontrolu i reviziju budeta i dosljedne principe budetske procedure. lan 2 definira osnovne termine: budet, budet Federacije Bosne i Hercegovine, budet opina i gradova. lan 8 definira budetska sredstva koja se koriste za finansiranje rada budetskih korisnika i obavljanje njihovih zadataka. Meutim, ovaj lan nalae obavezu usklaivanja budetskih sredstava i budetskih rashoda. lan 9 definie prihode i rashode Federacije, kantona, opina i gradova tj. njihovi budeti se sastoje od poreskih prihoda, neporeskih prihoda i prihoda prikupljenih od obavljanja osnovnih aktivnosti koje pripadaju lokalnoj zajednici. Poreski prihodi se rasporeuju u skladu s posebnim Zakonom (Zakon o dodjeli javnih prihoda. Vie detalja o ovom Zakonu, prihodima koji pripadaju FBiH, prihodima koji pripadaju gradovima/opinama mogu se nai na kraju ovog poglavlja). lan 10 objanjava da se izdaci sastoje od tekuih i kapitalnih rashoda, zajmova i udjela u registriranom kapitalu koji je umanjen za iznos otplate zajma kako je definirano lanovima 10.b, 13, 17.4 i 5.20, paragrafima 3.29 i 5. Oekivanja u sferi investicionih prihoda i rashoda su predstavljena u dijelu o kapitalnom budetu. lan 11 definira viak prihoda u odnosu na rashode (suficit), viak rashoda u odnosu na prihode (deficit) i praksu raspodjele vika prihoda, kao i nain pokrivanja deficita. lan 12 definira pokrivanje deficita u skladu s lanovima od 37 do 44. lan 16 odreuje da je ministar finansija (MF) obavezan da sastavi preliminarni izvjetaj o ekonomskoj i fiskalnoj politici prije 30 juna. Takoer, isti lan obavezuje ministra da, u saradnji s drugim vladinim tijelima, predloi procjenu zasnovanu na glavnim kategorijama prihoda i rashoda za narednu fiskalnu godinu. Ovaj izvjetaj nazvan Okvirni dokument za budet (ODB) utvruje kljune projekcije prihoda, rashoda, politika i strategija potrebnih za voenje priprema budeta entiteta, kantona i opina.

lanovi od 16 do 19 definiraju procedure usvajanja budeta u formi Budetskog kalendara koji definira krajnje rokove za zavretak raznih faza u budetskoj proceduri.



Stranica

13

Budetski kalendar poinje 1. jula. U ovom mjesecu lokalne zajednice obavezne su poeti proces analiziranja ODB-a MF. Do 22. jula opine trebaju osigurati Uputstvo o nacrtu priprema budeta za sve budetske korisnike. Do polovine septembra budetski korisnici moraju podnijeti Odjeljenju za finansije zahtjeve za narednu godinu. Do 15. oktobra Odjeljenje za finansije priprema nacrt budeta u skladu sa smjernicama iz Uputstva, dajui posebnu panju potrebama budetskih korisnika. Do 15. novembra nadleno opinsko izvrno tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi ga Ministarstvu finansija. Takav kalendar prua priliku za usklaivanje svih vremenskih okvira koji su u vezi s usvajanjem svih budetskih dokumenata.

Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske je stupio na snagu u decembru 2003. godine, a u primjeni je od januara 2004. godine. Sutina ovog Zakona je precizno i detaljno planiranje budeta u pogledu prihoda koji su ograniavajui faktor za potencijalne rashode. Namjensko troenje sredstava unutar precizno utvrenog iznosa sredstva predstavlja polazite za ovaj Zakon u pogledu stvaranja realnog i ekonominog plana. Osnovne odredbe su predstavljane u lanovima od 1 do 12. Ove odredbe se odnose na: sadraj i djelokrug Zakona, definicije, usklaivanje budetskih sredstava i rashoda, budetske prihode, budetski deficit i suficit. Budetski sistem ine: budet Republike Srpske, budet opina i gradova, plan finansijskih sredstava.

Ovaj Zakon regulira sljedee oblasti: . pripreme, planiranje, stvaranje i usvajanje budetske prakse u RS, te budete opina i gradova i plan finansijskih sredstava; provoenje budeta u Republici Srpskoj, budeta opina, gradova i plan finansijskih sredstava, zaduenost, upravljanje dugovima; budetsko raunovodstvo, kontrola i revizija budeta u Republici Srpskoj, budeti opina i gradova i plan finansijskih sredstava.



Stranica

14

lan 2 daje definiciju osnovnih termina: budet, budet Republike, budet opina i gradova, budetska rezerva, Memorandum o budetu, fiskalna godina, Odluka o usvajanju budeta, javni prihodi, pomo, dugoroni i kratkoroni krediti i zajmovi, budetski rashodi, dugorone obaveze, budetski viak, raun javnih prihoda, glavna knjiga trezora, jedinstveni raun trezora i raun za posebne namjene. lan 3 navodi da je cjelovitost budetskog sistema osigurana opom pravnom osnovom, jedinstvenom budetskom klasifikacijom, upotrebom jedinstvene budetske dokumentacije, dosljednim kriterijima za kontrolu i reviziju budeta, te dosljednim principima budetske procedure. lanovi od 4 do 6 definiraju da se budetska sredstava koriste za finansiranje budetskih korisnika i obavljanje njihovih poslova i zadataka, te usklaivanje budetskih sredstava i rashoda. Budetska sredstva, koja su dio budeta RS i koja se dijele izmeu budeta Republike Srpske i budeta opina, automatski se isplauju s rauna javnih prihoda na jedinstveni raun trezora Republike, opina i gradova. lanovi od 7 do 9 navode koja budetska sredstva pripadaju RS, kako se dijele prihodi izmeu RS i opina i koji prihodi pripadaju samo budetima opina i gradova. Vie informacija o raspodjeli prihoda moe se nai na kraju ovog poglavlja. lan 12 definira metode koritenja suficita i metode finansiranja deficita. lanovi od 13 do 17 navode da pripreme budeta poinju sastavljanjem Okvirnog dokumenta za budet (ODB) s 30. junom (definirano u lanu 2 stav 5), to treba da osigura makroekonomsku projekciju predvianja prihoda i rashoda za narednu fiskalnu godinu i sljedee dvije (ovo se razlikuje od Zakona o budetu FBiH koji predvia samo jednu godinu). lan 15 jasnije navodi Budetski kalendar koji predstavlja vremenski okvir za pripremni period budeta, i to na sljedei nain:



Stranica

15

Budetski kalendar poinje od jula (5. juli), to znai da su lokalne zajednice obavezne da do ovog datuma otponu proces analize preliminarnog ODB-a. Do 20. jula lokalne zajednice treba da dostave Prirunik za pripremu nacrta budeta korisnicima budeta. Do polovine septembra budetski korisnici podnose svoje zahtjeve za narednu godinu Odjeljenju za finansije. Do 15. oktobra Odjeljenje za finansije e sainiti nacrt budeta uzimajui u obzir potrebe budetskih korisnika te uputstva, kako je navedeno u ODB-u. Do 1. novembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi ga Ministarstvu finansija. Ministarstvo finansija moe dati preporuke i odobrenje za usvajanje predloenog nacrta do 20. novembra. Do 5. decembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja nacrt budeta koje onda skuptina opine treba da donese/usvoji do 15. decembra. Odjeljenje za finansije je duno da podnese usvojeni budet za narednu godinu Ministarstvu finansija najkasnije do 15. decembra. Ista procedura se primjenjuje i za budet entitetske vlade, koja stvara osnovu za pravovremeno usklaivanje i razmjenu kvalitetnih informacija.

Ko posjeduje i kako se dijele prihodi u FBiH U Federaciji Bosne i Hercegovine ovo se bazira na odredbama Zakona o dodjeli javnih prihoda u Federaciji Bosne i Hercegovine i slinim zakonima kantona osim Kantona 9 (Sarajevo).

Sljedei prihodi se dodjeljuju Federaciji: sve carinske obaveze; posebni porezi akcize; korporativni porez na prihod banaka i drugih finansijskih organizacija, osoba i osiguravajuih i reosiguravajuih drutava, pravnih lica u oblasti proizvodnje elektrine energije, pota, telekomunikacija te pravnih subjekata u oblasti igara na sreu i industrije zabave gdje su takve aktivnosti jedine koje oni obavljaju; federalne administrativne takse; takse federalnih sudova; prihodi od prirodnih resursa; donacije i ostali prihodi (od imovine itd.).

Sljedei javni prihodi e biti dodijeljeni kantonima, a propisuju ih zakoni o federalnim jedinicama (kantoni): porez na promet roba i usluga,



Stranica

16

porez na dobit preduzea izuzev korporativnog poreza na prihod koji se spominje u lanu 1, potparagraf 4 ovog Zakona, porez na plate, novane kazne po propisima kantona, donacije, ostali prihodi.

Zakonadavna tijela kantona usvajaju zakone o kantonalnim taksama (sudske, administrativne takse itd.). Javni prihodi se dodjeljuju opinama u skladu s kantonalnim propisima. Opinska vijea usvajaju propise o opinskim taksama (komunalne takse, novane kazne itd.), kao i propise o taksama (porez na poljoprivredu, porez na imovinu, itd.) i na druge naine osiguravaju potrebna sredstva. Ko posjeduje i kako se dijele prihodi u RS na osnovu Zakona o budetskom sistemu RS? Prihodi koji pripadaju RS su: carine, akcize, izuzev akciza na naftne derivate, porez na dobit, porez na dohodak, porez na pokretnu imovinu, porez na prireivanje igara na sreu i zabavnih igara, takse, nadoknade ili naknade, novane kazne, prihodi od nelegalno steene imovine i imovinske koristi, drugi prihodi.

Prihodi koji se dijele izmeu budeta Republike Srpske i budeta opina i gradova: porez na promet roba i usluga, akcize na naftne derivate, nadokande za puteve, porez na dohodak graana, nadoknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljita, nadoknade za koritenje mineralnih sirovina, oduzeta imovinska korist.

Prihodi koji pripadaju budetu opine su predstavljeni u lanu 9 ovog Zakona kao primarni izvor prihoda lokalne zajednice i oni nisu ogranieni budetom. To su: porez na imovinu, porez na dohodak graana, novane kazne izreene u prekrajnom postupku, opinske administrativne takse,



Stranica

17

komunalne takse, opinske nadoknade za upotrebu prirodnih i drugih resursa od opeg interesa, porez na dobitak od igara na sreu, drugi opinski prihodi.


Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

18

Budetsko raunovodstvo Budetsko raunovodstvo je sistem koji prikuplja, registrira, analizira i izvjetava o finansijskima aktivnostima koje provode organizacije, preduzea, institucije u svom radu pri obavljanju finansijskih transakcija. Postoje razliite definicije raunovodstvenog sistema, ali sve one sadre iste osnovne elemente: Sistem je uspostavljen za raunovodstvo; Podaci o poslovnim dogaajima se prikupljaju radi analize, sistematizacije, klasifikacije i mjerenja; Podaci se obrauju i prezentiraju korisnicima.

Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: vanost sistema raunovodstva u budetskom sistemu, specifinosti koje karakteriziraju budetsko raunovodstvo.

Za adekvatno razumijevanje budetskog raunovodstva postoje dva glavna aspekta budetskog sistema u opini: Raunovodstvo je informativni sistem koji procjenjuje, obrauje i prikazuje finansijske podatke o pravnom licu; Knjigovodstvo podrazumijeva evidentiranje, klasificiranje i sumiranje poslovnih transakcija pravnog lica, te uvanje originalne poslovne dokumentacije koja prua dokaze o ovim transakcijama.

Budetsko raunovodstvo je pravna obaveza svih opina u BiH. Na kraju ovog poglavlja nai ete listu trenutno vaee legislative i standarda koji se preporuuju.

Sistem budetskog raunovodstva Za razliku od meunarodnog standardnog raunovodstva, budetsko raunovodstvo u BiH prepoznaje i potvruje prihode po osnovu gotovine, u momentu kada je prihod dostupan i moe biti izmjeren. Opina evidentira sve prihode u svojim raunovodstvenim knjigama. U isto vrijeme, rashodi se potvruju u momentu poetka poslovnog dogaaja i to po osnovu razgranienja. Uopeno govorei, raunovodstveni sistem budetskih korisnika se zasniva na naelu modificiranog nastanka dogaaja. Finansijski izvjetaji se pripremaju na osnovu modificirane metode raunovodstva koja je u skladu s odredbama budetskog raunovodstva u oba entiteta. Za vie detalja vidi poglavlje 9 - Finansijsko izvjetavanje Ministarstvu finansija.

Kvalitet finansijskih izvjetaja (popunjavanje obrazaca i izrada popratnih dokumenata) za sve budetske korisnike ovisi o kvalitetu uspostavljenog ranovodstvenog sistema. Prije sastavljanja svih izvjetaja koji se alju Ministarstvu finansija ili OV/SO, potrebno je uraditi



19

predbilansne radnje, ukljuujui sravnjavanje i preglede. Jedan takav primjer je pregled inventure ili usklaivanje salda (stanja) rauna i evidentiranje inventurnih razlika. Nivo verifikacije ovisi o kvaliteti uspostavljenih raunovodstvenih politika i procedura i kvaliteti mehanizama interne kontrole. Odjeljenje za finansije treba redovno vriti pregled raunovodstvenih glavnih knjiga, njihovu preciznost i potpunost za vrijeme tog raunovodstvenog perioda. Posebnu panju treba obratiti sravnjavanju kapitalnih i finansijskih transakcija prije nego to pone izrada izvjetaja. Odjeljenje za finansije treba imati u vidu da procedure pregleda zahtijevaju manje vremena ako se vre redovno tokom godine. Ovo smanjuje nivo greaka, tj. nepravilnosti ili isputenih evidencija, a zavrni pregled na kraju godine je mnogo bri. Koritenjem odgovarajueg raunovodstvenog softvera, broj greaka moe biti smanjen, a preciznost glavnih knjiga i raunovodstvenih knjiga e biti znaajno poboljana. Dvojno raunovodstvo/knjigovodstvo U raunovodstvu budetski korisnici primjenjuju princip dvojnog raunovodstva. Dvojno raunovodstvo je metod evidentiranja transakcija koje doputa provjeru preciznosti evidentiranih podataka. U raunovodstvu se knjienja dijele na dugovna i potrana. Na dugovnim se evidentiraju transakcije koje su u vezi s primljenim uplatama, trokovima i poveanjem potraivanja ili sredstava opine. Na potranim se evidentiraju transakcije koje su u vezi s prihodima, plaanjem roba i poveanjem obaveza opine. Evidentiranje transakcija uvijek zahtijeva i dugovna i potrana knjienja. Ako su knjienja pravilno unesena, kada se sravne, dugovna i potrana knjienja u glavnoj knjizi treba da se slau. Standardna budetska klasifikacija Budetska klasifikacija prua okvir koji definira i evidentira finansijske aktivnosti. Standardna budetska klasifikacija data je u tabeli koja slijedi: Fondovska Ekonomska Organizaciona Funkcionalna Identificira izvore finansiranja i sredstava. Predstavlja identifikaciju svih vrsta prihoda, rashoda, obaveza i izvora sredstava. Identificira transakcije po mjestu nastanka. Identificira svrhu transakcije.

Podekonomska Prua vie detalja o vrsti transakcije. Programska Omoguava praenje projekata i programa koji se odnose na odreenu transakciju.

Za neke od klasifikacija potrebna su dodatna objanjenja koja sa data u daljem tekstu. Fondovska klasifikacija Iako ova klasifikacija nije toliko znaajna za finansijske aktivnosti opine, nekada moe biti od koristi. Fondovska klasifikacija se moe koristiti kada opina ima ogranien iznos sredstava koji treba biti utroen za odreenu svrhu.



20

Ekonomska budetska klasifikacija Kako bi se na jedinstven nain evidentirali prihodi, rashodi, sredstva i resursi, budetski korisnici su duni da primjenjuju Kontni plan. Budetski korisnici moraju primjenjivati Pravilnik o raunovodstvu budetskih korisnika koristei: klase, kategorije, potkategorije, glavne grupe, podgrupe i analitika konta Kontnog plana. Finansijske promjene, tj. budetske transakcije su oznaene i evidentirane direktno u analitinim kontima, dok se sintetike oznake i knjienje koriste u nalozima za knjienje, ovisno o vrsti knjienja. Budetske institucije su dune da knjie budetske transakcije direktno na propisani estocifreni konto.

Organizaciona budetska klasifikacija Organizaciona klasifikacija omoguava utvrivanje finansijskih odgovornosti na nivou primarnih, sekundarnih i tercijarnih budetskih korisnika, a organizirana je hijerarhijski na osnovu entitetskih, kantonalnih i opinskih propisa.

Funkcionalna budetska klasifikacija Funkcionalna klasifikacija omoguava evidentiranje finansijskih transakcija pomou funkcija propisanih zakonom.

Raunovodstvena naela i pravila Naelnik odjeljenja za finansije na prvom mjestu i ured za raunovodstvo budetskog korisnika su odgovorni za poslove raunovodstva i knjigovodstva. Odgovorna osoba treba osigurati da se: izrada finansijskih izvjetaja obavlja na bazi podataka dobivenih iz poslovnih knjiga; voenje evidencija u zvaninim poslovnim knjigama obavlja iskljuivo uz odgovarajue adekvatno identificiranje transakcija; evidentiraju samo postojee vrijednosti; knjienje obaveza i potraivanja obavlja iskljuivo kod tano identificiranih poslovnih dogaaja; ne prave ili ne koriste lani dokumenti; knjigovodstvene evidencije i dokumenti pravilno pohranjuju i uvaju; ne mogu potpisivati izvjetaji koji nisu uraeni u skladu s raunovodstvenim standardima i profesionalnom etikom; finansijske izvjetaje moraju potpisati osobe koje su pripremile i vodile poslovne knjige.

Izrada raunovodstvenih politika i Pravilnika



21

Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) treba da se koriste kao osnova za propisivanje raunovodstvene politike. Raunovodstvene politike su posebni principi, osnove, konvencije, pravila i prakse koje usvaja organizacija u pripremi i prezentaciji finansijskih izvjetaja. Raunovodstvene politike trebaju ponuditi informacije koje su od vanosti za potrebe korisnika. Informacije moraju biti pouzdane, istinite i u potpunosti trebaju odraavati finansijsku situaciju, pokazujui ekonomsku sutinu dogaaja i transakcija. Konano, informacije moraju biti neutralne, nepristrasne, jasne i razumne. Svaka opina mora usvojiti knjigovodstvene politike u skladu s Uputstvima o internoj kontroli budetskih korisnika (SN FBiH 19/05); meutim, u skladu sa Zakonom o budetu/proraunu lan 46 i 47, vlada Federacije i Ministarstvo finansija donose pravila koja se koriste na svim nivoima vlasti. Isto je i za Republiku Srpsku u skladu sa Zakonom o budetu RS, lan 58. Politike trebaju biti usklaene s Pravilnikom o raunovodstvu budeta koje izdaju entitetske vlade. Opinski Pravilnik o raunovodstvu mora biti vodi za sve raunovodstvene aktivnosti u knjigovodstvenom odjelu za vrijeme evidentiranja svih opinskih transakcija. Prilikom razvoja politika i pravilnika budetski korisnici moraju imati relevantnu i pouzdanu informaciju kako bi donijeli realne i jasne ekonomske odluke; radi toga, finansijski izvjetaj mora: tano odraavati finansijsku poziciju budetskog korisnika, odraavati ekonomsku sutinu transakcija, drugih dogaaja i uvjeta, a ne samo njegovu pravnu formu; biti neutralan i osloboen svake vrste neprofesionalne aktivnosti; biti jasan; biti kompletan i sadravati sve relevantne podatke.

Raunovodstvene evidencije Raunovodstvene evidencije se vode primjenom kontnog okvira propisanog Pravilnikom o sadrini pojedinih rauna u kontnom okviru za korisnike budeta entiteta, kantona, opina i gradova, budetskih fondova i fondova. Kontni plan sadri 10 osnovnih klasa iji su detalji opisani u daljem tekstu. Kontni plan nije isti u RS i FBiH. Oba kontna plana sadre 10 klasa sa istim naslovima, ali drugaijim brojanim oznakama. Naziv Opis1 Broj klase RS i FBiH

Stalna sredstva se koriste u pruanju javnih usluga i/ili za Stalna sredstva administrativne svrhe, za koje se oekuje da e se koristiti Klasa 0: RS Klasa 0: FBiH u toku godine. Rashodi koji su u vezi s osnovnim materijalima i sitnim inventarom koji je uvijek u visini troka (nabavne Klasa 1: RS vrijednosti) tog materijala i inventara, tj. u visini cijene po Klasa 2: FBiH kojoj je nabavljen. Rashodi se terete po nabavci, a to znai da se ne vri djelimina ispravka zaliha materijala i sitnog inventara na nivou neto prodajne vrijednosti, jer knjigovodstvena vrijednost zaliha ne postoji.

Zalihe

Pravilnik o raunovodstvu budeta Federacije Bosne i Hercegovine(SN FBiH 6/99); Pravilnik o sadraju pojedinih rauna u kontnom planu za budet (SG RS 18/99)

1



22

Klasa 2: RS Depozitni novac se evidentira na transakcionim kontima u Klasa 1: FBiH banci. Novana sredstva po osnovu revolvirajuih fondova i kredita evidentiraju se na posebnim raunima. Na deviznim raunima evidentira se novac u stranoj valuti, paralelno u KM. Sredstva se bilansiraju po kursu Centralne banke BiH. Gotovina, kratkorona potraivanja i razgranienja Kratkorona potraivanja su potraivanja s rokom dospijea manjim od godinu dana od dana nastanka poslovnog dogaaja. Kratkorona razgranienja obuhvataju aktivne kamate, zakupnine, rente i druge anticipativne pozicije aktive, kao i pasivne kamate, zakupnine i druge tranzitorne pozicije aktive, a sve na rok do godinu dana (to ukljuuje unaprijed proraunate prihode, koji nisu odmah prikupljeni, kao i unaprijed plaene rashode koji e biti plaeni kasnije).

Izvori stalnih sredstava

Izvori stalnih sredstava su raspoloivi budetskim korisnicima na neodreeno vrijeme. Redovni izvori Klasa 3: RS stalnih sredstava uveani za dio revalorizacionih efekata Klasa 5: FBiH moraju biti jednaki vrijednosti stalnih sredstava. Nerasporeeni viak prihoda (suficit) prioritetno se koristi za pokrie deficita iz ranijeg perioda. Dugorone obaveze predstavljaju obaveze koje dospijevaju u roku duem od godinu dana od dana Klasa 4: RS nastanka obaveze. Sredstva i izvori sredstava primljeni po Klasa 4: FBiH posebnim zakonskim propisima mogu se dugorono razgraniavati. Sve obaveze iz trenutnih poslovnih operacija koje se javljaju na isti nain i pod istim uvjetima. Kratkorone Klasa 5: RS trenutne obaveze stavljene su na odgovarajue Klasa 3: FBiH pojedinane raune. Obaveze prema zaposlenim i obaveze prema dobavljaima se uvijek smatraju kratkoronim obavezama, bez obzira kada dospijevaju za plaanje. Svi prihodi plaeni unaprijed proraunati i neplaeni rashodi se registriraju na

Dugorone obaveze i razgranienja

Kratkorone obaveze i razgranienja



23

ovom kontu. Kratkorona razgranienja, ukoliko se odnose na period koji je krai od godinu dana. Rashodi se knjie po aktuelnoj osnovi, odnosno u periodu kada je obaveza za plaanje i nastala, bez obzira da li je to Klasa 6: RS plaanje izvreno ili ne. Klasa 6: FBiH Doznake niim potroakim jedinicama koriste se za evidentiranje transfera, doznaka na istom nivou vlasti, pri emu se ukljuuju doznake iz budeta budetskim korisnicima, kao i doznake od budetskih korisnika niim potroakim jedinicama.

Rashodi

Prihodi

Prihodi i primici se prikazuju u raunovodstvenom periodu u kojem su mjerljivi i raspoloivi. Prihodi su Klasa 7: RS mjerljivi kada ih je mogue vredonosno iskazati. Prihodi i Klass 7: FBiH primici su raspoloivi kada su ostvareni u okviru obraunskog perioda ili ubrzo nakon toga, kada su dostupni za plaanje obaveza. Memorandumska evidencija o kapitalnim transakcijama predstavlja zatvoren sistem konta za evidentiranje Klasa 8: RS kapitalnih dobitaka i izdataka i ne predstavlja bilansne Klasa 8: FBiH pozicije. U vanbilansnoj evidenciji nalaze se sredstva i izvori sredstava koji su znaajni za budetske korisnike, a ne Klasa 9: RS nalaze se u bilansu. Klasa 9: FBiH

Memorandumska evidencija o kapitalnim transakcijama Vanbilansne evidencije

Raunovodstvene knjige Zakonska osnova za voenje raunovodstvenih knjiga je Zakon o budetu u FBiH i Zakon o budetskom sistemu u RS. Raunovodstvene knjige budetskih korisnika su: dnevnik transakcija, glavna knjiga ili GKT - ine je knjiga prihoda i rashoda i knjiga imovine, obaveza i izvora vlasnitva, pomone knjige: ukljuuju knjige ulaznih i izlaznih faktura, knjige stalnih sredstava, knjige blagajne, knjige izvoda sa irorauna, knjige zaliha materijala, evidencija duga i evidencija plata.

Raunovodstvene knjige imaju vrijednost javnog dokumenta. Na kraju fiskalne godine raunovodstvene knjige se poravnavaju, zakljuuju i povezuju. Ako se knjigovodstvena



24

obrada vri elektronski, glavna knjiga i dnevnik se tampaju i uvezuju. Dnevnik transakcija i Glavna knjiga moraju se uvati najmanje 10 godina, a pomone knjige 5 godina.

Knjigovodstvene isprave Knjigovodstvena isprava je zapis o nastaloj poslovnoj promjeni. Poslovne promjene su: kada izvrite uplatu, kada podignete novac, kada kupujete, kada neto dobijete, svaka aktivnost iji se rezultat mora reflektirati u glavnoj knjizi.

Knjienje poslovnih promjena u raunovodsvenim knjigama vri se iskljuivo na osnovu knjigovodstvenih isprava. Knjigovodstvenu ispravu mora verificirati odgovorna osoba kao pravno tanu, validnu i istinitu, te raunski ispravnu. Knjigovodstvena isprava se moe dobiti elektronskim putem, ukljuujui i elektronsku razmjenu podataka u skladu s odgovarajuim UN/EDIFACT2 standardima. Knjigovodstvena isprava se moe dobiti i telekomunikacijskim putem, ukljuujui i elektronsku razmjenu podataka izmeu kompjutera u skladu s odgovarajuim UN/EDIFACT standardima. U FBiH Pravilnikom o budetskom knjigovodstvu u FBiH (SG BiH 56/02, lan 5) dozvoljena je elektronska obrada podataka. Budetski korisnici odreuju osobe koje su odgovorne za zakonitost i ispravnost nastanka poslovnih promjena i izradu isprava o poslovnim promjenama i ureenje kretanja knjigovodstvenih isprava, kao i postupke interne kontrole. Knjigovodstvena isprava mora se dostaviti na knjienje najkasnije u roku od 8 dana od dana nastanka poslovne promjene. Svi budetski korisnici su obavezni da vode i uvaju knjigovodstvene evidencije i dokumente koje pruaju dovoljne, adekvatne i kompletne dokaze o njihovim transakcijama u periodu koji nije krai od 6 godina, ili u duem vremenskom periodu, ako to zahtijevaju poreski zakoni. Pripreme za izradu godinjeg finansijskog izvjetaja Na kraju raunovodstvenog perioda budetski korisnici su duni: evidentirati sve finansijske transakcije nastale za vrijeme odreenog vremenskog perioda, sravniti analitika i potkategorije konta, provjeriti sve prethodno uknjiene transakcije, sravniti konto dobavljaa i podatke u Glavnoj knjizi, sravniti kratkorona konta potraivanja i podatke u Glavnoj knjizi, zavriti inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja, zavriti sva potrebna predbilansna knjienja, sainiti preliminarni konto dobitka ili gubitka.

Procedura za inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja4UN/EDIFACT predstavljaju pravila Ujedinjenih naroda o razmjeni elektronskih podataka za administraciju, trgovinu i transport. To je set meunarodno usaglaenih standarda, direktiva i uputstava za elektronsku razmjenu kompjuterski standardiziranih podataka.



25

Na kraju fiskalne godine budetski korisnici su duni da formiraju Komisiju za inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja. Sve promjene u inventuri moraju biti evidentirane putem inventure i imati popratne informacije u raunovodstvenim knjigama. Sljedei propisi na entitetskom nivou striktno su uredili sve potrebne aktivnosti u vezi s ovim pitanjem: Pravilnik o raunovodstvu budeta, lan 74, SN FBiH 56/02; Pravilnik o modelima i vremenskim rokovima za inventuru i usklaivanje raunovodstvenih evidencija sa stvarnim evidencijama, SG RS 37/00.

Bilans stanja kao rezultat godinjeg budetskog procesa Bilans stanja se kompletira nakon to se stanje konta sravni sa stvarnim stanjem. Ovo kasnije potvruje kontrola sredstava, dugovanja i potraivanja; te po okonanju svih raunovodstvenih operacija koje su u vezi s raspodjelom prihoda i rashoda i raspodjelom vikova koji su nastali kao rezultat poreenja prihoda i rashoda; po okonanju provedenih raunovodstvenih operacija u vezi s deficitom koji je nastao usljed veih rashoda u odnosu na prihode; i poslije istovremenog zatvaranja konta prihoda i rashoda. Kvalitet bilansa stanja je direktno povezan s efikasnou interne kontrole u opini. Ako propisane procedure za evidentiranje i sravnjavanje osnovnih resursa, finansijskih resursa, sredstava i obaveza nisu ispotovane, bilans stanja nee dati preciznu sliku finansijskog stanja opine. Stoga, Odjeljenje za finansije treba prvo pregledati procedure propisane Pravilnikom o inventuri. esto je propust da se uradi pravilna inventura rezultat nedostatka priprema plana inventure s definisanim zadacima, rokovima i konanog izvjetaja o inventuri. Ovo uzrokuje kanjenja u zavretku izrade bilansa stanja ili daje nepouzdane i neprecizne informacije koje stvaraju nerealnu ili lanu sliku finansijskog stanja opine. Pravni okvir za budetsko raunovodstvo Pravni okvir za budetsko raunovodstvo se utvruje na entitetskom nivou, tj. u Federaciji BiH i Republici Srpskoj. Pravni okvir obuhvata zakone, uredbe, pravilnike i raunovodstvene standarde. FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE (FBiH) Zakon o proraunima/budetima u Federaciji BiH (SN FBiH 20/98); Zakon o trezoru (SN FBiH 58/02); Zakon o raunovodstvu (FBiH SN2/95 i 12/98); Uredba o knjigovodstvu budeta u FBiH (SN 47/98); Pravilnik o knjigovodstvu budeta u FBiH (SN 56/02); Pravilnik o finansijskom izvjetavanju i godinjem finansijskom izvjetaju za budet u FBiH (SN 30/99, 54/99, 17/05); Pravilnik o raunovodstvu budeta u FBiH (SN 56/02); Raunovodstveni standardi u FBiH (SN 50/98; 52/99; 54/00);



26

Meunarodni raunovodstveni standardi br. 27 (poto BiH nije usvojila raunovodstvene standarde za raunovodstvo budetskih korisnika, pravni okvir za ovo pitanje su meunarodni standardi); Takoer, u skladu s pravnim propisima u FBiH, (Uputstva o uspostavljanju i jaanju interne kontrole budetskih korisnika, SN FBiH 19/05) opinske vlasti trebaju usvojiti interne knjigovodstvene politike za budetske korisnike (ije poslovanje ukljuuje posebne odnose i poslovne promjene koje zahtijevaju dodatna pravila za njihovo koritenje, vodei rauna da isti ne trebaju odstupati od zakona i drugih propisa).

REPUBLIKA SRPSKA (RS) Zakon o budetskom sistemu RS (SG RS 96/03; 14/04;/05); Zakon o trezoru (SG RS 16/05); Zakon o raunovodstvu (SG RS 18/99 i 62/02); Pravilnik o sadrini pojedinih rauna u kontnom okviru za korisnike prihoda budeta (Republike, opina i gradova, budetskih fondova i fondova) (SG RS br. 86/02 i 1/04); Pravilinik o raunovodstvenoj politici za korisnike budeta RS (SG RS br. 109/03 i 07/05); Pravilnik o finansijskom izvjetavanju za korisnike prihoda budeta Republike, opina, gradova i fondova (SG RS br 56/04;62/04 i 11/05); Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor; Raunovodstveni standardi RS (SG RS 18/99); Pravilnik o implementaciji meunarodnih raunovodstvenih standarda za javni sektor (SG RS 06/05); Pravilnik o modelima i vremenskim rokovima za inventuru i usklaivanje raunovodstvenih evidencija sa stvarnim evidencijama SG RS (37/00).

Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Odluku o opinskim raunovodstvenim politikama za budetske korisnike Referentni dokument o raunovodstvenoj klasifikaciji koju je objavio PADCO

Uputstvo o budetu

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Stranica

27

Planiranje i pripreme budeta Planiranje i priprema budeta je jedna od kljunih faza ciklusa budeta. Od budetskih korisnika se oekuje da planiraju svoje aktivnosti za narednu/e godinu/e i da utvrde trokove koji idu s implementacijom njihovih aktivnosti. Prihodi se procjenjuju na osnovu prikupljanja prihoda iz prethodne godine i predvianja njegovog poveanja na osnovu poreskih i neporeskih prihoda. Prioriteti u opinskim operacijama su utvreni, a planirana sredstva dodijeljena na osnovu ovih prioriteta. Budet je politiki dokumenat i finansijska ocjena opinskih planova za narednu godinu. Ukoliko pokae pozitivnu i odgovarajuu upotrebu sredstava, a uraen je na profesionalan, transparentan i ekonomian nain, budet moe pomoi da administracija zadobije povjerenje graana.

Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: kada poinje proces planiranja; kako budetski korisnici uestvuju u procesu planiranja i pripreme; vanost rokova; strukturu budeta.

Pripreme budeta Proces budeta ukljuuje mnoge aktivnosti koje trebaju biti uraene unutar precizno odreenog vremenskog perioda koji je naznaen u budetskom kalendaru. Budetski kalendar je vremenski raspored raznih aktivnosti potrebnih za pripreme, planiranje i usvajanje budeta. Kalendar utvruje raspored razliitih faza i procedura unutar svake pojedinane faze. On jasno odreuje ko su uesnici i koje su njihove odgovornosti (vidi poglavlje 2 Zakona o budetu). Uloga i funkcije opinskog odjeljenja finansija Opinsko odjeljenje zadueno za budet i finansije (u daljem tekstu: Odjeljenje za finansije) ima znaajne dunosti kao to su: Prualac informacija: Odjeljenje za finansije treba da prui visokokvalitetnu i preciznu informaciju o ciljevima budetske politike, informirajui sve budetske korisnike o istom, te koja su oekivanja i obaveze preuzete kao podrka ovoj politici. Osim toga, odjeljenje za finansije dostavlja potrebne informacije OV/SO i njihovim odborima i komisijama.

Onaj koji odluke:

donosi Odjeljenje za finansije treba da utvrdi prioritete meu zahtjevima budetskih korisnika, te da o tome savjetuje naelnika.

Promoter fiskalne Mnogi budetski korisnici zahtijevaju vie sredstava nego to je odgovornosti stvarno potrebno. Odjeljenje za finansije treba da motivira

Uputstvo o budetu


Stranica

28

budetske korisnike da planiraju realno i ekonomino, te da demonstriraju sposobnost tednje i profesionalizam. Ovo se moe postii samo kroz otvorenu komunikaciju i jasnu analizu, uspostavljajui kontrolne mehanizme i nadzor izvrenja budeta.

Promoter javne Odjeljenje za finansije ima odgovornost da poui opinske odgovornosti vijenike/optinske odbornike i graane o brojnim fiskalnim pitanjima, ukljuujui prezentaciju prijedloga budeta graanima.

Osnovne faze pripreme budeta Priprema budeta treba da slijedi sljedee osnovne faze: pripremanje uputstava o budetu; pripremanje procjene prihoda; prikupljanje budetskih zahtjeva od budetskih korisnika, pregled i analiza zahtjeva, naknadni razgovori s korisnicima i prilagoavanje zahtjeva smanjenju planiranih budetskih sredstava; organiziranje javnih rasprava o nacrtu budeta.

Uputstva o budetu: Okvirni dokument o budetu u FBiH i RS U skladu sa Zakonom o budetima/proraunima u FBiH i Zakonom o budetskom sistemu RS, Ministarstvo finansija priprema Okvirni dokument o budetu (ODB). Glavni cilj ovog dokumenta je da prui sveukupni okvir resursa, ukljuujui budetska i vanbudetska sredstva za koja se oekuje da e biti prikupljena u toku naredne godine u FBiH i u naredne 3 godine u RS. Stvarni domai prihodi, ukljuujui poreske prihode, neporeske prihode i prihode od vanbudetskih korisnika, ine najvaniji dio ovog okvirnog resursa. Drugi cilj ovog dokumenta je da unaprijedi koordinaciju meu entitetima, kantonalnim i opinskim vlastima prilikom pripreme programa javne potronje. Ova uputstva su, takoer, u vezi s budetima drutvenih fondova (zdravstveni, fond zapoljavanja, penzioni fond).

Kljune oblasti fiskalnih uputstava: makroekonomske pretpostavke, procjena prihoda, zasnovana na oekivanjima koja su u vezi s realnim rastom BDP, procjene rashoda, prilagoene okviru procijenjenih prihoda.

Na osnovu ovih uputstava i instrukcija, opina mora osigurati uputstvo za svoje budetske korisnike i sainiti svoje vlastite prijedloge plana budeta.

Uputstvo o budetu


Stranica

29

Zakon o budetima/proraunima i Zakon o budetskom sistemu precizno definiraju rokove u vezi s procedurama priprema i planiranje budeta putem kalendara budeta3. Kada opine dobiju ODB, svaka od njih mora pripremiti vlastita uputstva za svoje budetske korisnike. Uputstvo sadri sljedee: osnovne pretpostavke i uputstva za pripremu nacrta budeta, opis planirane politike opine, procjenu budetskih sredstava i opinskih rashoda, predloenu procjenu rashoda za svakog budetskog korisnika, proceduru i dinamiku budetskih priprema.

Pravilno sainjena uputstva pruaju uobiajenu osnovu s koje budetski korisnici mogu planirati i osigurati da svi budetski korisnici razumiju prioritete administracije. Zahtjevi budetskih korisnika U skladu sa lanom 17 Zakona o budetu FBiH i lanom 20 Zakona o budetskom sistemu RS, zahtjevi budetskih korisnika treba da sadre sljedee: prihode (ukljuujui i one koje se smatraju prihodima budetskih korisnika) i rashode pokrivene svim izvorima prihoda; planirane rashode za budetsku godinu po kategorijama kako je propisano u konsolidiranom planu budeta, kratak pregled strukture osoblja, te broj osoblja koje se plaa, objanjenje procijenjenih potreba, tako da Odjeljenje za finansije moe pregledati i analizirati sve prijedloge budetskih korisnika, prijedlog zahtjeva koji su u vezi s buduim obavezama i dugoronim rashodima, ukljuujui investicione projekte, kao i potrebe koje treba podnijeti odvojeno od procjena rashoda za svaku narednu godinu, kapitalni projekti s procjenom iznosa kojim e biti optereen budet u nekoliko godina po okonanju projekta.

Izvori prihoda opinskog budeta Proces pripreme budeta poinje od procjene raspoloivih sredstava, to znai da planirana potronja mora biti prilagoena okvirima raspoloivih sredstava. Osnovni budetski prihodi ukljuuju: poreske prihode, kako je opisano zakonom, neporeske prihode, kao to su prihodi od preduzetnitva, prihodi od imovine, prihodi od administrativnih naknada i novanih kazni,

lanovi od 15-18 Zakona o budetu/proraunu FBiH (SGFBiH 20/98) i lanovi 22 i 23 Zakona o sistemu budeta (SG RS 96/03; 14/04; 67/05) definiraju pripremu nacrta opinskog budeta i prijedloga budeta. Za vie detalja o oba kalendara budetskih aktivnosti vidi poglavlje 2.

3

Uputstvo o budetu


Stranica

30

prihode od obavljanja osnovnih djelatnosti budetskih korisnika u skladu s posebnim propisima, domae i strane grantove u gotovom novcu i materijalne grantove.

U skladu s Poglavljem o lokalnoj samoupravi, usvojenom od drave (SG 31/94) i onda 12. jula 2002. godine ratifikovanom. Steeni javni prihodi (poreski prihodi) Javni prihodi iz primarnih izvora (neporeski prihodi) Finansijske podrke, kao dodatna sredstava s veeg nivoa vlasti (grantovi)

U FBiH prihodi koji se prikupe na teritoriji opine dijele se izmeu kantona i opine u skladu s odgovarajuim kantonalnim zakonima o dodjeli javnih sredstava. Ovi zakoni variraju od kantona do kantona, s izuzetkom Kantona 9 (Sarajevo), koji nema zakona koji regulira dodjelu sredstava. U RS Zakon o budetskom sistemu predvia radikalne promjene, to je, ustvari, prijelaz sa budeta zasnovanog na rashodima na budet koji je zasnovan na prihodima. Takav prijelaz treba da je zasnovan na: finansijskoj analizi koju obavlja Odjeljenje za finansije, analizi strukture prihoda i potencijalne pravne izmjene, procjeni prihoda za narednu godinu.

Od najvee je vanosti da se osnovni budetski prihodi (porez na promet, porez na imovinu) procjenjuju pojedinano, ukljuujui obaveznu analizu trendova (najmanje dvije godine unazad). Prihodi koji su nie procijenjeni su obino obraunati, a onda procijenjeni putem godinjeg prosjeka ili na neki drugi nain. Zakon regulira dodjelu sredstava meu opinama i gradovima u skladu s nivoom razvoja opine. Glavni cilj dodjele je dopuna opinskih vlastitih resursa kako bi se osiguralo efikasno obavljanje dunosti i zadataka. Dodjela sredstava na ovoj osnovi je stabilnija i laka za planiranje od strane lokalne uprave.

Procjena budetskih prihoda Postoji vie metoda za efikasno procjenjivanje budetskih prihoda u budunosti. Zbog same rasprave i naglaene potrebe da se ispravno procijene prihodi, proces je opisan u 4 faze. Faza 1 Glavni cilj faze 1 procjene prihoda je da utvrdi koji su prihodi u prolosti bili najstabilniji, poto ovi prihodi predstavljaju polaznu osnovu za procjenu buduih prihoda. Poslije toga analiziraju se odnosi izmeu pojedinih prihoda kako bi se utvrdili faktori koji imaju utjecaja na njihove izvore. Analiziraju se sljedee grupe prihoda: Trenutni prihodi koji ukljuuju: o poreske prihode, o neporeske prihode,

Uputstvo o budetu


Stranica

31

Faza 2

o druge prihode (naknade, nadoknade za koritenje sredstava od opeg interesa, kazne i zaplijenjena materijalna dobra, prihodi od imovine, prihod od prodaje roba i usluga), grantove primljene od vieg nivoa vlasti, sredstva od zajmova.

Faza 2 procjene prihoda analizira poetne resurse, ispitujui: Tanost: ispravnost podataka koji su koriteni u analizi; podaci moraju biti usaglaeni s trenutnim ekonomskim i finansijskim propisima (formalna preciznost podataka), te moraju biti tani i objektivni (materijalna tanost podataka). Usklaenost: Pouzdanost finansijskih podataka znai da oni moraju zadovoljiti Test kontinuiteta koji zahtijeva prethodno (unaprijed) utvrivanje svih faza i metoda za prikupljanje informacija. Prikupljeni podaci se ne bi trebali mijenjati ili modificirati, a korisnici ih moraju upotrebljavati u obliku u kojem su ih i dobili. Poslije provjere podataka na tanost i usklaenost, analitiar utvruje strukturu sveukupnih planiranih budetskih sredstava, poevi od onih koji imaju najvei utjecaj ili znaaj u vezi sa sveukupnim resursima i koji su prikupljeni od: poreza na promet roba i usluga, poreza na vlastite prihode, poreza na imovinu, poreza na komunalne usluge, naknade za koritenje graevinskog zemljita.

Faza 3 U fazi 3 procjene prihoda, opina pregleda ODB kako bi provjerila obraun i utvrdila da li je bilo previda, imajui u vidu vanjske faktore. ODB poklanja posebnu panju sljedeim indikatorima: poveanju stope bruto drutvenog proizvoda, poveanju stope cijena, stopi inflacije, stopi nominalnog rasta budetskih prihoda.

Faza 4 U fazi 4 procjene prihoda, prihodi koji su procijenjeni za budunost trebaju biti planirani u skladu s historijom podataka o prikupljenim prihodima iz prethodnog perioda. Sljedea pitanja su uzeta u obzir: mogunost poveanja broja budetskih korisnika ili proirenje poreske osnove, procenat prikupljanja javnih prihoda (porezi, naknade, nadoknade).

Uputstvo o budetu


Stranica

32

Procjena budetskih rashoda Po okonanju projekcije budetskih prihoda, proces pripreme budeta se nastavlja procjenom budetskih rashoda. Ovaj sloeni proces se izvodi u saradnji s budetskim korisnicima. Prilikom sastavljanja uputstava, Odjeljenje za finansije mora ponovo slijediti osnovne makroekonomske i fiskalne ciljeve entiteta, kantona, opina i gradova. Slijede mjere za postizanje ciljeva budetske politike u oblasti javnih rashoda: ekonomino troenje javnih prihoda, ukljuujui pregled rashoda, ispitivanje ekonomske opravdanosti rashoda, osiguravanje boljeg i efikasnijeg upravljanja ljudskim resursima, politika zapoljvanja s ogranienjima zapoljavanja i upotreba sredstva za smanjeni prije nego za poveani broj osoblja. Projekcija rashoda je osnova za sastavljanje budeta i polazna osnova za budetske korisnike da sastave vlastite prijedloge finansijskih planova i popune zahtjeve za dodjelu sredstava u skladu sa svim procedurama i rokovima zahtjeva. Zahtjevi trebaju biti usklaeni s procijenjenim okvirom prihoda. U zavrnoj fazi ovi zahtjevi trebaju biti sastavni dio nacrta budeta. Zahtjevi za finansiranje trenutnih rashoda Zahtjevi za finansiranje trenutnih rashoda sadre informacije o poslovima i uslugama koje su budetski korisnici sposobni da finansiraju iz predloenog iznosa i drugih izvora sredstava. Ovi zahtjevi pokazuju organizacionu strukturu, kvalifikacionu strukturu, broj osoblja, poslova i usluga koje osoblje prua. Zahtjev ukljuuje: Trokovi osoblja: ukljuuju neto plate, (na osnovu platnih lista koje sadre ime, poziciju, koeficijent, osnovu za obraun plate i druge nadoknade na mjesenoj osnovi), plus ukupan porez i doprinose, te druge trokove osoblja; moe se odrediti iznos godinje bruto plate. Zahtjev za dodatno finansiranje nudi budetskom korisniku priliku da zatrai dodatna sredstva za finansiranje buduih aktivnosti koje ne mogu biti pokrivene ogranienim sredstvima koja imaju za cilj pokrivanje trenutnih rashoda. Zahtjev za finansiranje kapitalnih trokova prua budetskom korisniku priliku da zatrai sredstva za kupovinu opreme, realizaciju projekata koji su u toku i iniciranje novih kapitalnih ulaganja. Nabavka stalnih sredstava za srednjoronu upotrebu, kao to su vozila i oprema (kompjuteri, tampai itd.) moe biti stavka tekueg ili kapitalnog dijela budeta. Kupovina sredstava za dugoronu upotrebu, kao to je zemljite, zgrade i infrastruktura, u vrijednosti koja prelazi KM 25.000,00 planira se i trai se kao dio zahtjeva kapitalnog budeta. Zahtjev za kapitalno investiranje Kao dio zahtjeva budetskog korisnika, zahtjev za kapitalno ulaganje treba da sadri: ekonomski kod (konto), vrstu kapitalnog rashoda, budetski rashod, koji se odnosi na aktuelne kapitalne trokove u protekloj

Uputstvo o budetu


Stranica

33

godini ili u proteklom periodu, kao i procjenu za tekuu godinu, rashode od vlastitih prihoda i donacija, koji datiraju od prethodne godine ili prethodnog perioda, kao i procjenu rashoda za tekuu godinu.

Odluka o zahtjevu za sredstva za kapitalno ulaganje ukljuuje sljedee: stepen hitnosti projekta, ciljeve projekta, utjecaj projekta na finansijski poloaj budetskog korisnika, te spremnost graana da podre takav projekat. Na osnovu ovih kriterija, odluit e se o tome da li postoji potreba za takvim projektom. Bit e napravljen spisak prioriteta koji e ukljuivati poetne i zavrne take projekta. Nakon to se ovaj spisak napravi, treba pripremiti srednjoroni plan kapitalnih ulaganja koji e ukljuivati vremenske okvire i trokove projekata koji se razmatraju. Podnoenje finansijskih zahtjeva za razmatranje i dodjelu sredstava Budetski korisnici su obavezni da podnesu svoje zahtjeve za dodjelu sredstava Odjeljenju za finansije u okviru odreenog roka. Ukoliko budetski korisnici ne podnesu zahtjev, Odjeljenje za finansije je obavezno da kreira dodjelu prihoda u ime tog budetskog korisnika u skladu s rashodom iz prethodne godine. Ako Odjeljenje za finansije ustanovi da iznos raspoloivih prihoda nije dovoljan da pokrije realne zahtjeve budetskog korisnika, ef odjeljenja e, u tom sluaju, predloiti ponovno razmatranje zahtjeva (smanjenje), tako to e od svakog budetskog korisnika traiti da postavi svoje prioritete. Ako i nakon ovog koraka budu prisutne razlike, razmatrat e se druge mogunosti (grantovi od viih nivoa vlasti, zajmovi/posuivanje). Nacrt budeta Nacrt budeta treba da sadri podudarne podatke za prolu fiskalnu godinu, nove ili izmijenjene procjene za tekuu godinu, te iznose predviene za narednu fiskalnu godinu. Sveukupni pregled trokova treba biti jasan i razumljiv, ne samo izabranim vijenicima/odbornicima, ve i obinim graanima. Kako je realizacija budeta politiki proces, nivo i kvalitet usluga treba da odreuju izabrani slubenici koji su, u krajnjoj liniji, odgovorni graanima. Dravni slubenici treba da razmotre ravnoteu izmeu usluga koje prua opina, ukljuujui one budetske korisnike koje treba finansirati tokom te budetske godine. Naelnik opine odobrava predloene finansijske planove, odluuje o amandmanima na nacrt budeta uz savjet efa finansija, odreuje predloeni budet, te ga podnosi OV/SO. Pitanja koja naelnik opine i ef finansija treba da postavljaju: Zbog ega trebamo ovu budetsku stavku ili program? Kada je potrebna? Zato je ovo potrebno upravo u ovo vrijeme? Koji je direktni, indirektni i kompenzacioni troak? Koji je cilj te budetske stavke? Da li su ukljueni trokovi dodatnog osoblja? Koje je vrijeme trajanja tog projekta? Koliko i koja vrsta obuke e biti potrebna zaposlenima? Koja dodatna oprema e biti potrebna? Koja vrsta zahtjeva bi mogla isplivati ako se program ne odobri?

Uputstvo o budetu


Stranica

34

ta je prioritet ovog projekta u odnosu na druge prioritete? Ko e imati koristi od ovog programa? Koji bi se budetski korisnik mogao odrei sredstava? Mogu li se ti ciljevi postii na neki drugi nain? Koji su ostali dobri razlozi za provoenje ovog programa? Da li je analiza rashoda provedena na odgovarajui nain? Koji su alternativni pristupi za pruanje usluga razmotreni? Kako smo funkcionirali u prethodnom periodu bez takvog programa? S kakvim se posljedicama moemo suoiti ako program ne bude finansiran?

Kada se odgovori na ova pitanja, Odjeljenje za finansije e imati neophodne informacije za nacrt balansiranog budeta, jer neki prijedlozi e biti odbijeni, neki e biti umanjeni, neki mogu stvoriti nove prihode koji bi bili dovoljni da pokriju trokove, dok se neki prihodi mogu poveati, to e pokriti ove trokove. Dugorono posmatrano, opina moe troiti samo ono to opina posjeduje. Kako zahtjev uvijek prekorai raspoloiva sredstva, neophodno je odrediti prioritete i uspostaviti balans izmeu oekivanih prihoda i planiranih trokova. Struktura budeta Da bi se poboljala transparentnost, budetski dokument, koji je predstavljen javnosti i podnesen OV/SO, mora biti detaljniji. Budetske stavke moraju biti ralanjene (u skladu sa strukturom Kontnog plana) i odgovarajua konta trebaju biti pravilno koritena. To znai da svi javni rashodi trebaju biti predstavljeni ekonomskom klasifikacijom, organizacionom klasifikacijom (kombinirana s kontovima) i funkcionalnom klasifikacijom. To su: tekui rashodi, kao to su plate, kompenzacije, materijalni trokovi i trokovi usluga, tekui transferi i plaanja kamate, kapitalni rashodi, kao to su nabavka imovine, kapitalni transferi, pozajmice i udjeli u registriranom kapitalu, umanjeni za iznos otplate pozajmice.

Organizaciona klasifikacija (kombinirana s kontima) treba osigurati detaljno predstavljanje rashoda svih opinskih jedinica i budetskih korisnika. Plan budeta treba da ukljuuje uporedive podatke i pokazatelje smjera poreenja, predoavajui tekui budetski plan i realizaciju u odnosu na onaj iz prethodnog perioda. I tekstualni dio, koji podrava budet, mora biti u nacrtu. Tekstualni dio prikazuje viziju opine iz perspektive uprave, ali i vie od toga, tekstualni dio nije ponavljanje finansijskih brojki u formi paragrafa, ve objanjenje koje jasno opravdava i pojanjava sva znaajna odstupanja (stavku po stavku) izmeu stvarne realizacije u proteklom periodu i planiranih iznosa za sljedeu budetsku godinu. Tekstualni dio daje objanjenja o znaajnim poveanjima ili smanjenjima u budetu, objanjenje o tome kako e budet biti ostvaren. Na kraju, kapitalni dio budeta mora biti odvojen i prikazan posebno po projektima s procjenom specifinih trokova za svaki od njih. Prezentacija i elaboriranje budeta graanima Kada je kompletiran, predloeni plan budeta treba se podijeliti s javnou. OV/SO, uz podrku odjeljenja za finansije, treba organizirati javne rasprave da bi podijelila ideje uprave o budetu i primila komentare graana. Tada budet moe biti promijenjen na osnovu

Uputstvo o budetu


Stranica

35

prioriteta graana, uzimajui u obzir mandate opine, onako kako su propisani zakonom. (Za vie informacija o ovom procesu pogledajte Poglavlje 5: Uee graana). Prihvatanje i usvajanje od strane OV/SO-e Konana faza planiranja, pripreme, predstavljanja i elaboriranja budeta OV/SO zahtijeva da izvrna vlast i OV/SO donesu odluku koja je u interesu svih graana. Tehnike procedure moraju biti ispotovane; osam dana prije sjednice vijea/skuptine kompletni materijali moraju biti dostavljeni svim vijenicima/odbornicima, kako bi imali dovoljno vremena da dobro pregledaju sve dokumente. Kada predstavlja i elaborira budet OV/SO, ef finansija treba napraviti grafiki prikaz budeta, ukljuujui trendove iz prethodnih godina. Ova prezentacija omoguava vijenicima/odbornicima da vizueliziraju odreene finansijske vrijednosti kroz grafikon, te da odrede dinamiku razvoja budeta. Ukoliko postoji Odbor za budet i finansije koji nadgleda planiranje, pripremu i izvrenje budeta, on je obavezan da podnese svoje miljenje o budetskom prijedlogu. Odbor je obavezan da u svom izvjetaju navede: da li su ispotovane zakonske procedure, da li je ispotovana knjigovodstvena klasifikacija, da li su ispotovani budetski rokovi, da li je izvren odgovarajui prijenos sredstava budetskim korisnicima, da li je ispravno izvren budet i podnesen izvjetaj.

Odbor za budet i finansije je veza izmeu naelnika Odjeljenja za finansije i OV/SO-e, jer su lanovi odbora ujedno i vijenici/odbornici, a Odbor je odgovoran OV/SO koje ujedno i savjetuje. To su obino, ali ne i obavezno, ljudi s iskustvom u ekonomiji. Jedna od dunosti Odbora je da prezentira cijeli proces budeta OV/SO kroz svoje izvjetaje. Ukoliko radi pravilno, Odbor je, takoer, u poziciji da prui OV/SO znaajne finansijske informacije. Potpuno funkcionalan i profesionalan Odbor za budet i finansije, kroz svoju saradnju s rukovodstvom, treba da doprinese povjerenju izmeu zakonodavne i izvrne vlasti. Odgovornost efova odjeljenja mora se odraavati kroz stalni proces u komunikaciji izmeu izvrnih i zakonodavnih tijela, tako da su oni, u ijoj je nadlenosti kreiranje finansijske politike, informirani o potpunom utjecaju njihovih finansijskih odluka. Opinsko vijee/Skuptina optine i naelnik snose najveu odgovornost za uspjeh ili neuspjeh u funkcioniranju opine. Zbog toga je neophodno da ef finansija osigura pravovremene i konkretne informacije s ciljem realizacije dobre poslovne politike.

Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Uputstvo o sastavljanju budeta

Uputstvo o budetu

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Stranica

36

Uee graana u procesu budeta Uee graana je demokratska praksa u kojoj javnost utjee na naine kojima vlada donosi odluke. Veina opinskih odluka ima i svoju finansijsku stranu i opine koriste javna sredstva kako bi provele ove odluke. Opinski budet izaziva interes javnosti i navodi graane na ukljuenje u sam proces odluivanja na lokalnom nivou. Uopeno gledano, graani su veoma zainteresirani za naine troenja njihovih sredstava, a javna rasprava o budetu je jedan od naina na koji se graani mogu ukljuiti u proces donoenja odluka na lokalnom nivou. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: vanost procesa ukljuivanja graana u proces budeta, razliite metode ukljuivanja graana, kako provoditi javne rasprave kao dio budetskog procesa.

Opine treba da vide uee graana kao prednost, a ne kao prijetnju njihovom radu. Ako opina razumije ta su prioriteti graana i njihove poglede na pruene usluge, to poveava vjerovatnou da e javna sredstva biti usmjerena u oblasti s najveim potrebama. Utvrivanje pravila za uee graana u budetskom procesu je klju ukljuenja graana u proces donoenja odluka. Javne diskusije ne samo da pruaju graanima bolji uvid o tome ta lokalna vlast radi u zajednici, ve mogu i da razviju osjeaj vlasnitva, ako se prijedlozi koje oni daju uzmu u razmatranje pri razvoju plana budeta. Pravni propisi Ne samo da opinska vijea/skuptine optina treba da otvore svoja vrata prilikom zasjedanja, ve je i neophodno da opinski statuti odraavaju potrebe za javnim raspravama. Ovo je kljuni korak naprijed ka cilju da uee javnosti postane pravna obaveza za osoblje opine, bez obzira ko je na vlasti. Odgovornost naelnika Odgovornost naelnika je da podri javne rasprave o budetu. Svaki akcioni plan uea javnosti treba potpisati naelnik. Osim toga, naelnik i naelnici odjeljenja opinske uprave trebaju biti aktivni uesnici u razvoju strategije o informiranju javnosti i njenog predstavljanja javnosti. Organizacija javnih rasprava Postoje razni pristupi odravanju javnih rasprava ili pruanju informacija javnosti. Kako opinsko osoblje stie vie iskustva o odravanju rasprava i sastanaka, planovi se mogu mijenjati. Sljedea lista se nudi kao prijedlog i usmjerenje na tri glavna koraka u ovom procesu: 1. Planiranje, 2. Provoenje, 3. Naknadne aktivnosti.

Uputstvo o budetu


Stranica

37

Planiranje Faza planiranja poinje imenovanjem tima za javne rasprave i nastavlja se razvojem strategije i akcionog plana. Opi pristup, mjesto i vrijeme javnih rasprava, nain informiranja graana o javnim raspravama i druga relevantna pitanja obrauju se u ovoj fazi. Tim za javnu raspravu Naelnik prvo mora utvrditi ko e preuzeti sveukupnu odgovornost za proces javne rasprave. Neke opine formiraju tim koji e nadzirati proces javnih rasprava. Sastav ovog tima varira; meutim, u sluaju javnih rasprava o budetu uee odjeljenja za finansije je kljuno. Odabir ostalih lanova uveliko ovisi o povjerenju koje naelnik ima u osobe u upravi, te od toga koje zadatke treba obaviti. Ukoliko opina ima zaposlenika koji radi na odnosima s javnou, on/ona e, takoer, biti dio tima. Osim toga, treba razmotriti ukljuivanje lanova zajednice za posebne aktivnosti. Posao tima je da razvije akcioni plan i pripremi prezentaciju o budetskom dokumentu. Akcioni plan Akcioni plan treba da sadri sve osnovne informacije potrebne za organizaciju i koordiniranje opinskih aktivnosti za javne rasprave. Faze razvoja budeta (preporuuje se konana faza nacrta budeta) Cilj javne rasprave Aktivnosti (sredstva javnog uea) Raspored Osoba odgovorna za svaku aktivnost Mogua podrka izvana, ukoliko je potrebna Vano je imenovati one zaposlenike koji su neposredno odgovorni za svaki od zadataka. Dodjeljivanje odgovornosti pojedincima daje vie sigurnosti da e zadaci biti uraeni na vrijeme. Mjesto je vano Opina moe odabrati da ima jednu ili vie rasprava. No, kod odreivanja mjesta odravanja javnih rasprava, bolje je koristiti postojeu teritorijalnu podjelu lokalne zajednice. Ovo prua priliku da se iskoristi prednost prisustva predstavnika zajednice koji mogu pomoi u motiviranju i informiranju ljudi u njihovim podrujima. Velike opine mogu okupiti predstavnike nekoliko zajednica na jednoj javnoj raspravi. Opinama se preporuije da odre centralnu javnu raspravu u centru grada, osim posjeta mjesnim zajednicama. Javnu raspravu treba odrati na opinskoj imovini, tj. mjestu kao to je kola ili zgrada mjesne zajednice. Vano je da je to mjesto blizu centra oblasti za koju je rasprava organizirana i da ima dovoljno mjesta. Vrijeme odravanja javne rasprave Postoje tri vremenska aspekta koja treba imati na umu kada je u pitanju razvijanje akcionog plana za javne rasprave o budetu. Najbolje vrijeme za odravanje javne rasprave

Uputstvo o budetu


Stranica

38

Ako se javna rasprava odrava vikendom, najbolji su veernji sati, idealno od 18.00 ili 19.00, ali zbog oiglednih razloga vrijeme treba odrediti u skladu s onim to je najprihvatljivije za javnost. Zaposleni u opini koji su ukljueni u rad treba da dou prije poetka dogaaja, a dogaaj treba da pone u roku od 15 minuta od zakazanog vremena. Kada informirati javnost o javnoj raspravi ili raspravama

Javnu raspravu treba oglasiti unaprijed, a savjetuje se 10 dana. Ovo bi trebalo dati dovoljno vremena za pokretanje javne informativne kampanje, raspodjelu svih materijala prije sastanka, te kontaktiranje pojedinaca preko predstavnika mjesne zajednice. Ovo e osigurati da su ljudi informirani na vrijeme i ne prerano da bi zaboravili na sastanak. Najbolje vrijeme za odravanje javne rasprave imajui u vidu budetski ciklus Sa pravne take gledita OV/SO trebaju usvojiti budete do kraja decembra za narednu godinu. Stoga, ukoliko nema nekih oteavajuih okolnosti, te je opina prisiljena na privremeno finansiranje u sljedeoj godini, javna rasprava o nacrtu budeta treba biti provedena prije njegovog usvajanja kako bi se ukljuile preporuke. Informativna kampanja prije javne rasprave Informativna kampanja do javne rasprave e se pomalo mijenjati, ovisno o tome koji su resursi na raspolaganju. Idealno bi bilo ukljuiti broure, pozivnice te isticanje javnog obavjetenja, pri emu je ovo posljednje najvanije. Opine bi trebalo da koriste lokalne medije kako bi informirale svoje graane o procesu pripreme budeta s ciljem podizanja svijesti graana o vanosti uea i o tome kako opinski budet ima utjecaja na svakodnevni ivot. Prava informacija o samoj svrsi javne rasprave, te zato je ona vana, moe proces javne rasprave uiniti lakim i produktivnijim. Vano je ohrabriti graane svih uzrasta, grupa, spolova da uestvuju u procesu. Oprema Vano je da javne rasprave predstave predloeni budet to jasnije i da se vode zapisnici o pogledima graana. Kompjuterski projektor ili oprema za elektronsko voenje zapisa za prezentaciju mogu uiniti prezentaciju jasnom, a zapise o raspravi preciznim. Implementacija Faza implementacije predstavlja realizaciju akcionog plana, prezentaciju budeta od relevantnih opinskih predstanika i biljeenje prijedloga graana. Odabir predstavnika vlasti Predstavnici opine, ukljuujui naelnika, naelnike odjeljenja, te druge relevantne opinske zvaninike, trebaju biti prisutni da bi dali pojanjenja na pitanja, te strune i informacijama potkrijepljene komentare. Prisustvo opinskih zvaninika daje javnoj raspravi vii stepen vanosti i odraava elju uprave da od javnosti dobije komentare o kljunim pitanjima opine. Prezentacija budeta

Uputstvo o budetu


Stranica

39

Prezentaciju budeta treba obaviti predstavnik odjeljenja za finansije (idealno naelnik odjeljenja ili njegov zamjenik). Vano je da rasprave ostanu usredsreene na svoj cilj: dobijanje informacija od javnosti za nacrt budeta. Rasprava o drugim pitanjima moe preusmjeriti cijeli sastanak i udaljiti ga od cilja. Primjer kako sastanak moe krenuti u pogrenom smjeru je kada naelnik eli izloiti svoje miljenje o skoro svakom pitanju koje je otvoreno za vrijeme trajanja sastanka, to sastanak ini manje javnom raspravom, a vie otvorenim sastankom. Dobra prezentacija ukljuuje ne samo tabele ve i grafikone i dijagrame koji ilustriraju kljune aspekte budeta i naglaava trendove, prihode i rashode. Govornik treba da se fokusira na naglaavanje kljunih pitanja prije nego da se izgubi u detaljima. Ovo, takoer, znai da rasprava ne treba da je preduga. Prilikom pripreme i prezentacije treba imati na umu: ta je relevantno? ta treba objasniti detaljnije? ta treba preskoiti?

Broure budeta i kopije kompletnog nacrta budeta treba da budu dostupne u toku trajanja sastanka. Koritenje moderatora Moderator treba da je osoba imenovana za voenje javne rasprave. Uloga moderatora je posebno vana tokom diskusije nakon prezentacije, kada je potrebno prikupiti miljenje javnosti. Moderator bi trebalo da bude lan tima za javnu raspravu, ali, po mogunosti, to ne treba biti naelnik Odjeljenja za finansije. Moderator treba biti osoba u koju javnost ima povjerenja. Kada se dovedu u pitanje vjetine moderatora, naelnik ili neki drugi zvaninik treba da mu prue podrku. Konano, moderator mora biti dovoljno jak

uputstvo o budzetu i finansijama za opcine u bosnu i hercegovinu

Documents