Urbanismo (I)

Curso 2012-2013

La  Acción  Administrativa  en  Sectores  Especí5icos  

Luciano  Parejo  Alfonso  Antonio  Descalzo  González  Teresa  Parejo  Navajas  

Índice

1.  El sistema de ordenación urbanística

2.  Elementos comunes y básicos de los sistemas de ordenación urbanística

3.  Las instituciones generales relevantes en el urbanismo

1. El sistema de ordenación urbanística

•  STC 61/1997, de 20 de marzo

ü  Def urbanismo: política de ordenación de la ciudad mediante la cual “se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo”

ü  Distinción entre:

o  Urbanismo= diseño de la ciudad, resultado de actividades multidisciplinares

o  Derecho urbanístico= marco jco que pretende regular el conjunto de actividades de la ordenación del suelo

ü  Para ello utiliza instituciones jcas que vienen del:

o  Derecho Común (dº propiedad; dº superficie)

o  Derecho Administrativo (expropiación, potestad expropiatoria y sancionadora, planificación, técnica autorización, etc.)

•  Precedentes del sistema urbanístico actual en la legislación de ensanche y reforma interior de las ciudades del S. XIX

•  Nacimiento del urbanismo actual: Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956

•  Ley 1956 fue reformada por:

ü  Ley 19/1975, de 2 de mayo, del Suelo ü  Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, que aprobó el Texto Refundido de

la Ley del suelo (TR 1976)

•  El TR 1976 fue desarrollado por:

ü  RD 2159/1978, de 23 de junio (Reglamento de Planeamiento) ü  RD 2187/1978, de 23 de junio (Reglamento de Disciplina) ü  RD 3288/11978, de 25 de agosto (Reglamento de Gestión Urbanística)

•  La CE 1978 supuso la consagración de un orden constitucional de valores que se establecen como principios rectores de la política de ordenación urbanística

•  Decisión política más importante: atribución de la competencia a las CCAA (art. 148.1.3ª CE)

•  La Ley 8/1990, de 25 de julio reformó de manera global la legislación estatal preconstitucional en materia de régimen del suelo y ordenación urbana

•  Esta reforma dio lugar a un nuevo TR aprobado por RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TR 1992)

ü  Esta reforma introdujo importantes cambios en la legislación urbanística

ü  Pero hubo de invocar, para ello, títulos competenciales diferentes del urbanismo para su promulgación como norma estatal

•  La Ley 8/1990 y el TR 1992 fueron impugnados por las CCAA

•  El recurso fue parcialmente estimado por la STC 61/1997, de 20 de marzo:

ü  Negó que el legislador estatal pudiera dictar normas con “exclusivo carácter supletorio”. Crítica Gª ENTERRÍA (et al.) – arts. 66 y 149.3 CE)

ü  La doctrina de la STC 61/1997 contiene una vertiente “negativa” de la supletoriedad responsable de un efecto espectacular:

o  Anulación de la legislación del suelo de 1990-1992: declaración inconstitucionalidad del TR 1992

o  Recuperación de la vigencia de la legislación preconstitucional del TR 1976

ü  Una vez las CCAA asumieron la competencia en la materia, constituyeron sus órganos y elaboraron su legislación, el Estado quedó fuera y la materia quedó indefinidamente inmutable

•  Efectos de la STC:

ü  Establecimiento de un vacío derivado de la declaración de inconstitucionalidad del TR 1992, pues:

o  La STC 61/1997 anula el TR 1992

o  Pero el TR 1992 había derogado el TR 1976, que renace como derecho supletorio

ü  Las CCAA tenían que legislar:

o  Todas las CCAA (menos Baleares) legislaron

o  Algunas CCAA legislaron mediante Leyes de urgencia y otras, paradójicamente, copiaron la regulación del TR 1992 (anulado por la STC)!!!

}  También el Estado legisló, al amparo de sus competencias no urbanísticas pero con incidencia en el suelo:

o  Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones

o  Modificación parcial de la Ley 6/1998 mediante RD Ley 4/2000, de 23 de junio

o  RD Ley 4/2000 convalidado (tardíamente) por Ley 10/2003, de 20 de mayo

o  Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo + modificaciones

o  TR de la Ley del Suelo, aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio

•  Hasta Ley 2007:

ü  El fundamento de la legislación del Estado era la clasificación del suelo ü  A partir de la clasificación se concretaban los derechos/deberes de los

propietarios

•  La Ley 2007: ü  Prescinde de la clasificación para definir el estatuto de la propiedad urbanística:

los derechos/deberes de los propietarios no dependen de lo que diga el plan sino de la situación real/fáctica del suelo

•  La fragmentación de la legislación derivada de la atribución competencial a las

CCAA no ha impedido la formación de un núcleo común homogéneo integrado por:

ü  La legislación estatal básica ü  El empleo por el legislador autonómico de instituciones y categorías comunes en

sus diferentes legislaciones

•  Hoy el OJ urbanístico se compone de:

ü  Un Derecho de directa aplicación integrado por:

o  Elemento estatal no estrictamente urbanístico, contenido en el TR 2/2008, de la Ley del Suelo (TRLS)

o  Elemento autonómico formado por la legislación (Ley/Rto) de las CCAA

ü  Un Derecho estatal supletorio, integrado por el TR 1976 y sus reglamentos de desarrollo

2. Elementos comunes y básicos de los sistemas de ordenación urbanística

•  El TRLS define la OT y Urbanística (art. 3.1):

ü  funciones públicas no susceptibles de transacción… ü  que organizan y definen el uso del territorio y del suelo… ü  de acuerdo con el i gral … ü  determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo

conforme al destino de éste.

•  En consecuencia, la ordenación urbanística (OU) es una función necesariamente pública aunque, conforme a la CE, son las CCAA las competentes en la materia.

•  Al legislador le corresponde establecer:

a)  La dirección y control por las AAPP competentes del proceso urbanístico en todas sus fases (planificación/ejecución/construcción)

b)  La participación de la comunidad en las plusvalías que genere la actuación pública

c)  El derecho a la información y participación de los ciudadanos en la ordenación y gestión urbanísticas

•  El dª de participación de los ciudadanos tiene su cauce especial a través de las actividades de transformación y edificación

1)  En la actividad de transformación, el TRLS permite al legislador autonómico optar

por:

1.  La reserva de la actividad a las AAPP

2.  Intervención en la actividad de transformación urbanística de la actividad privada, mediante:

§  El dº preferente (no exclusivo) del propietario a desarrollar la actividad de transformación urbanística

§  El dº exclusivo de los propietarios a realizar la actividad de transformación (sist. compensación)

§  El dº de cualquier sujeto (propietario o no) a participar en la ejecución urbanística, en ejercicio de la libertad de empresa, mediante procedimiento de licitación (agente urbanístico).

2) En las actividades de construcción y edificación

1.  La reserva al propietario, pero

2.  Sometido a un régimen de intervención administrativa de garantía del cumplimiento de los requisitos legales establecidos (licencia urbanística)

•  El TRLS considera el derecho de propiedad urbanística como:

a)  Un derecho estatutario

b)  Integrado por un conjunto de derecho, deberes y cargas definidos por la función social de la propiedad

•  Se trata, por tanto, de un estatuto objetivo de formación progresiva: el nacimiento de facultades está condicionado al previo cumplimiento de los deberes y cargas

•  Por tanto, la definición del régimen estatutario está determinada por dos momentos:

1.  El definido por la legislación estatal

2.  El establecido por la regulación autonómica, que vincula superficies concretas a un régimen jco determinado

•  Principal novedad de la legislación estatal: Desconexión de los derechos/deberes básicos, de la técnica de la clasificación (realizada por las CCAA)

•  Legislación autonómica: todo el suelo ha de incorporarse (a los efectos de determinación de derechos/deberes básicos) a una de las dos categorías ss (art. 12 TR08):

1.  Suelo rural 2.  Suelo urbanizado

•  El régimen de utilización del suelo se determina conforme a esa situación básica del suelo:

1.  Suelo rural (ordinario o preservado): el que sea conforme a su naturaleza. Deberá estar vinculado a la utilización racional de los RRNN, quedando prohibidas las actividades urbanísticas

2.  Suelo rural que admita transformación, será usado conforme a lo que resulte de dicha transformación.

•  Las actuaciones de transformación urbanística comprenden (art. 14 TRLS):

1.  Las actuaciones de urbanización (nueva urbanización o reformas) 2.  Las actuaciones de dotación (incremento de dotaciones públicas)

•  Las actuaciones de transformación urbanística concretan el estatuto de la propiedad urbanística en los siguientes términos:

ü  Los derechos de los titulares de los terrenos serán los definidos en la legislación autonómica y municipal

ü  Los deberes legales de los titulares de los terrenos objeto de transformación están definidos en el art. 16.1 TRLS

ü  Los terrenos incluidos en el ámbito de actuación quedan afectados ex lege (como gª real) al cumplimiento de los deberes legales

•  El momento determinante de la aplicación efectiva del régimen básico de la utilización del suelo es el de la actuación de urbanización

•  El TRLS establece determinadas reglas básicas relativas a los instrumentos de planeamiento:

1.  Directivas materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de

planeamiento (ver ar. 10 TRLS)

2.  La función pública de OU se declara no susceptible de transacción (sin la eliminación de los convenios urbanísticos, pero sí su condicionamiento)

3.  La legislación básica estatal impone determinadas reglas básicas para la elaboración, aprobación y gestión de los instrumentos de OU

o  Sobre la documentación del proceso de ordenación o  Sobre el procedimiento de aprobación o  Sobre la publicación y publicidad o  Sobre el control y seguimiento

3. Las instituciones generales relevantes en el urbanismo

1.  El derecho de propiedad del suelo:

ü  Su contenido está delimitado por su función social

ü  Su delimitación se produce en dos planos (estatal y autonómico) al que se añade el planeamiento dictado conforme al sistema autonómico

a)  Regulación estatal b)  Regulación autonómica : define el dº propiedad del suelo conforme

a su estado fáctico/real, conforme a las características objetivas del suelo en cada momento + respetando el mábito de decisión de las CCAA concretando el empleo de las técnicas de clasifi

a)  Regulación estatal:

o  Define el dº de propiedad del suelo conforme a:

-  Su estado fáctico/real -  Las características objetivas del suelo en cada momento + -  Respetando el ámbito de decisión de las CCAA concretando el empleo

de las técnicas de calificación, clasificación y destino del suelo o  Se completa con los deberes: -  De dedicación a usos no incompatibles con la OT y U -  De conservación -  De edificación (en suelo urbanizable con edificabilidad)

b) Regulación autonómica: -  Se añade a la estatal -  Partiendo de la diferencia entre suelo urbano, urbanizable y no

urbanizable

2. Por razón de la función social del suelo:

ü  Venta o sustitución forzosa: para garantizar el cumplimiento de la finalidad de edificación en el suelo urbano

ü  Los patrimonios públicos del suelo:

o  Bs, recursos y derechos adquiridos por la AP en virtud del cumplimiento del deber de cesión (ar. 16.1 TRLS)

o  Se constituyen para regular el mercado de terrenos, obtener reservas de suelo para actuaciones de iniciativa pública y para facilitar la ejecución de la OT y U

ü  Expropiación por razón de urbanismo

3. La valoración del suelo:

ü  Es una de las más importantes competencias que mantiene el Estado

ü  Su finalidad, privar al valor del suelo de su componente especulativo

ü  El régimen de valoración del suelo excluye, por tanto, todo aquello que no incorpora el suelo de forma real y efectiva, según la situación básica del suelo urbanizable o suelo rural

ü  El momento de valoración variará según el procedimiento en el que se inserte (expropiación, distribución cargas y beneficios, responsabilidad patrimonial…)

ü  El objeto de la valoración:

o  Si es suelo, el pleno dominio, libre de carga, gravamen o derecho limitativo de la propiedad

o  Si es edificación, según el tipo de suelo sobre el que se encuentre o  Si se trata de concesiones administrativas o dºs reales sobre inmuebles,

conforme a reglas de justiprecio en la expropiación

ü  El criterio de valoración: según el tipo de suelo (rural, rural susceptible de transformación o urbanizado)