utjecaj pristupanja hrvatske europskoj uniji na

117

Lana Ofak: Utjecaj pristupanja Hrvatske Europskoj uniji na upravnopravnu zaštitu okoliša

Doc. dr. sc. Lana OfakPravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

utJEcAJ PriStuPAnJA hrVAtSKE EuroPSKoJ uniji nA UPRAVNOPRAVNU ZAŠTITU OKOLIŠA

1. UVOD

U proteklih 40 godina u okviru Europske unije usvojen je veliki opseg zakono-davnih akata koji sadrže najopsežnije norme. Pravna stečevina u području okoliša predstavlja područje prava Unije s najvećim brojem postupaka koje Europska ko-misija provodi protiv država članica zbog povrede europskog zakonodavstva. Troš-kovi povezani s neprovođenjem pravne stečevine u području okoliša su enormni te su procijenjeni na oko 50 milijardi EUR godišnje, uključujući troškove povezane s postupcima koji se vode protiv država članica zbog povreda prava okoliša Europske unije.1

Važno je podsjetiti da Europska unija (odnosno Zajednica kako se nazivala u praksi tadašnjeg Suda Europskih zajednica (današnjeg Suda Europske unije), iako je međunarodna organizacija, a ne federacija/savezna država, predstavlja novi pravni poredak. Pravo EU ima drugačiji položaj od statusa međunarodnog prava u internim pravnim porecima država članica, a za takvu transformaciju prava Unije zaslužan je Sud EU (dalje i: Sud ili Sud EZ ako se radilo o predmetima prije preimenovanja tog suda).2 U radu će se analizirati najbitnije promjene do kojih je došlo u hrvatskom pravnom sustavu uslijed pristupanja Hrvatske Europskoj uniji – nadređenost, izrav-ni učinak te interpretativni učinak prava Unije s primjerima iz područja europskog prava okoliša. Posebna pažnja bit će posvećena primjeni načela izravnog učinka i interpretativnog učinka u upravnim postupcima. U zadnjem dijelu rada raspravljat će se o postupcima Europske komisije protiv država članica zbog povrede prava okoliša Europske unije.

1 Odluka br. 1386/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o Općem programu djelovanja Unije za okoliš do 2020. „Živjeti dobro unutar granica našeg planeta” (Prilog – Sedmi program djelovanja za okoliš do 2020., točka 56.)

2 O Federalizaciji prava Zajednice v. Ćapeta, Tamara, Sudovi Europske unije: nacionalni sudovi kao europski sudovi, Institut za međunarodne odnose, Zagreb 2002., str. 3-22. O novom pravnom poret-ku v. i: Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, Osnove prava Europske unije, Narodne novine, Zagreb, 2010., str. 47-52.

118


2. nADrEđEnoSt i iZrAVni učinAK PrAVA unijE u DoMAĆEM PrAVu

Najvažniju presudu s kojom je započeo razvoj prava Unije (Zajednice) predstav-lja presuda Suda u predmetu 26/62 Van Gend en Loos iz 1963. u kojoj je Sud zaklju-čio da: „Zajednica predstavlja novi pravni poredak međunarodnog prava3 u čiju su korist države ograničile svoja suverena prava, iako u ograničenom području, te čiji su subjekti ne samo države članice nego i njihovi državljani. Nezavisno od zakono-davstva država članica, pravo EZ ne samo da nameće obveze pojedincima, već mu je namjera podijeliti im prava koja postaju dijelom njihovog pravnog nasljeđa. Ta prava nastaju ne samo kada su izričito dodijeljena Ugovorom, već i temeljem obveza koje Ugovor na jasno definiran način nameće pojedincima, državama članicama i institucijama Zajednice.“4

Kriterije koje mora ispunjavati norma Unije da bi imala izravni učinak Sud je također postavio u predmetu Van Gend en Loos: „Odredba članka 12. sadrži jasnu i bezuvjetnu zabranu koja nije pozitivna, već negativna obveza. Ta obveza nije kva-lificirana nikakvom rezervom od strane država članica… Narav ove zabrane čini je idealno prilagođenom da bi mogla imati izravne učinke u pravnom odnosu između država članica i njihovih pravnih subjekata.“5 Izravni učinak imaju one norme Unije koje su jasne, precizne i bezuvjetne. Pravne norme su jasne i precizne kada se na te-melju njihovog teksta može utvrditi tko je nositelj prava, tko je nositelj obveze te koji je sadržaj prava odnosno obveze.6 To ne znači da norma koja zahtijeva interpretaciju ne može imati izravan učinak.7 Ako se radi o interpretaciji koja čini sastavni dio postupka primjene neke norme na što su ovlašteni sudovi kad rješavaju sporove i javnopravna tijela u upravnom postupku, moguće je normi priznati izravni učinak.8 Pravne norme su bezuvjetne ako njihova primjena ovisi o objektivno definiranim činjenicama, a ne o diskrecijskoj (slobodnoj) ocjeni nekog tijela ili o donošenju pro-vedbenih propisa bilo od strane država članica ili tijela Unije.9

Predmet Van Gend en Loos odnosio se na izravni učinak norme Ugovora o Eu-ropskoj zajednici (primarni izvor prava Unije). Kasnija praksa Suda EU potvrdila je

3 Vrlo brzo je Sud u svojim kasnijim presudama izbacio dio „međunarodno pravo“ te je Zajednicu kvalificirao kao „novi pravni poredak u čiju su korist države ograničile svoja suverena prava“.

4 Predmet 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend en Loos v Nederlan-dse Administratis der Belastingen [1963] ECR 1, prijevod cit. prema: Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 8.

5 Ibid., prijevod cit. prema: Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, op. cit. (bilj. 2), str. 54.6 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 32.7 Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, op. cit. (bilj. 2), str. 54.8 V. ibid.9 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 32.

119


da i druge norme prava Unije mogu imati izravan učinak.10 Radi se o pravno obve-zujućim normama sekundarnog zakonodavstva, tj. aktima koje usvajaju institucije Unije (uredbe, direktive ili odluke), ili o međunarodnim ugovorima koje je Unija sklopila.11

Posljedice načela izravnog učinka su dalekosežne. Međunarodno javno pravo dozvoljava da unutarnji ustavni poredak države određuje metodu i doseg do ko-jeg međunarodne obveze mogu, ako uopće, proizvesti učinke za pojedince unutar pravnog poretka države. Prema pravilima međunarodnog prava, čak i kada među-narodne obveze same, poput trgovačkih sporazuma, imaju namjeru dodijeliti prava pojedincima unutar države, ako država propusti dodijeliti im prava, pojedinci se ne mogu pozivati na međunarodne obveze pred nacionalnim sudovima, osim ako im nacionalni ustav ili zakon to omogućuje. Tipično sredstvo prema međunarodnom javnom pravu u takvom slučaju bila bi međudržavna tužba.12 Kako Ćapeta navo-di, da Sud Unije nije priznao izravni učinak prava EU (tada Zajednice) mogućnost pojedinca da ostvari prava koja mu je taj poredak namijenio, u slučaju da država ne provede normu Unije u nacionalno pravo, ovisila bi o tome hoće li Komisija po-kretanjem postupka protiv države (tzv. infringement postupak – v. poglavlje 5. ovog rada) prisiliti državu da primijeni pravo EU.13 Jedini bi utjecaj pojedinca bio posre-dan, obavještavanjem Komisije o neprovođenju prava Unije.14 Time što je pojedincu omogućeno da uz Komisiju nadgleda primjenjuje li država članica pravo EU, pove-ćava se djelotvornost tog prava koje predstavlja osnovni instrument za ostvarivanje ciljeva Unije.15

Druga najznačajnija presuda za razvoj prava Unije jest presuda u predmetu 6/64 Costa v. ENEL u kojoj je utvrđena nadređenost prava Unije (Zajednice) nad nacio-nalnim pravom. Ugovor o Europskoj zajednici, niti kasnije bitne izmjene Ugovora16, ne sadrže niti jednu odredbu koja izričito određuje odnos nadređenosti između eu-ropskog i domaćeg prava. To je svojstvo „pronašao“ Sud kao načelo koje proizlazi iz Ugovora kada se promatra u kontekstu cilja koji se njime želi ostvariti.17 Tako je, u spomenutom predmetu Costa v. ENEL Sud utvrdio da pravo koje proizlazi iz

10 Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, op. cit. (bilj. 2), str. 54.11 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 36-42.12 Weiler, Joseph, The Constitution of Europe: „Do the New Clothes Have an Emperor?“ and Other

Essays on European Integration, Cambridge University Press, Cambridge, 1999., str. 19-20.13 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 30. 14 Ibid. 15 Ibid. 16 Ugovor iz Maastrichta (stupio na snagu 1993.), Ugovor iz Amsterdama (1999.), Ugovor iz Nice (2003.),

Ugovor iz Lisabona (2009.).17 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 13.

120


Ugovora ne može zbog svoje posebne prirode biti derogirano (ukinuto) odredbama domaćeg prava u bilo kojem obliku, a da se time pravni temelj Zajednice ne dovede u pitanje. Izvršna snaga prava Zajednice ne može se mijenjati naknadnim domaćim zakonima, a da se time ne ugrozi ostvarenje ciljeva Ugovora. Također, obveze koje proizlaze iz Ugovora ne bi bile bezuvjetne, nego samo eventualne (zavisne), ako bi se mogle dovesti u pitanje naknadnim zakonima država članica. Prenošenje ovlasti, tj. prava i obveza koje proizlaze iz Ugovora s domaćeg pravnog sustava na pravni sustav Zajednice, koje su učinile države članice, sa sobom nosi i ograničenje njihove suverenosti. Naknadno jednostrano zakonodavno djelovanje države članice koje nije u skladu s konceptom Zajednice ne može nadjačati to prenošenje ovlasti.18 Posljedica nadređenosti prava Zajednice, kako je Sud EZ objasnio u predmetu 106/77 Simment-hal19 jest ta da njegove norme po stupanju na snagu čine automatski neprimjenjivom svaku suprotnu odredbu nacionalnog prava. Obveza neprimjene suprotne nacio-nalne norme upućena je svim tijelima u državi koja su nadležna za primjenu norme prava Unije - i upravnim i sudskim.20 Nacionalni sud ili nadležno javnopravno tijelo dužno je uskratiti primjenu nacionalne norme automatski, čak i ako prema svom nacionalnom pravu nema uopće tu ovlast ili bi moralo zastati s postupkom i čekati da tu normu ukine neko drugo tijelo, primjerice, Ustavni sud.21

2.1. izravni učinak međunarodnih ugovora

Međunarodni ugovori koje je sklopila Unija, uključujući one u kojima je Unija zamijenila države članice kao stranke ili im pristupila kao stranka uz države članice također su izvor prava Unije.22 Na pitanje mogu li odredbe međunarodnih ugovora imati izravni učinak Sud EZ dao je potvrdni odgovor u predmetu 12/86 Demirel: „odredba sporazuma koji je Zajednica zaključila s državom nečlanicom mora se smatrati izravno primjenjivom kada, uzevši u obzir tekst te svrhu i prirodu samog sporazuma, sadrži jasnu i preciznu obvezu koja ne ovisi u svojoj implementaciji ili učincima o usvajanju bilo kakvih naknadnih mjera.“23 Međutim, predmet Demirel nije se odnosio na zaštitu okoliša. Stoga je u području prava okoliša najpoznatiji predmet C-213/03 Pêcheurs de l’étang de Berre24 koji se ticao izravnog učinka odredbe

18 Predmet 6/64, Flaminio Costa v. ENEL [1964] ECR 585; v. Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 9., 14. i 15.19 Predmet 106/77 Administrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA [1978] ECR-629.20 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 17.21 Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, op. cit. (bilj. 2), str. 59.22 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 36.23 Predmet 12/86 Meryem Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, par. 14., cit. prema:

Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 37.24 C-213/03 Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l’étang de Berre et de la région v

Électricité de France [2004] ECR I-7359.

121


čl. 6. st. 3. Atenskog protokola uz Barcelonsku konvenciju za zaštitu Sredozemnog mora.25 Prema čl. 6. st. 1. stranke će strogo ograničiti onečišćenje iz izvora na kopnu tvarima koje su navedene u Dodatku II uz Atenski protokol. Sukladno čl. 6. st. 3. ispuštanja strogo podliježu odobrenju od strane nadležnih tijela prema kriterijima navedenim u Dodatku III. Ti kriteriji se odnose, između ostalog, na karakteristi-ke i sastav ispuštanja, svojstva sastavnih dijelova ispuštanja s obzirom na njegovu štetnost te svojstva mjesta ispuštanja i prihvatnog okoliša. U predmetu Pêcheurs de l’étang de Berre radilo se o hidroelektrani koja je bez odobrenja (dozvole) ispuštala u slanu močvaru koja je povezana sa Sredozemnim morem tvari (tj. slatku vodu) koje iako nisu toksične svejedno su mogle nepovoljno utjecati na razinu kisika u morskom okolišu (navedeno u točki 11. Dodatka II Protokola) odnosno ometati le-gitimno korištenje mora (navedeno u točki 13. Dodatka II Protokola). Savez ribara podnio je tužbu protiv Francuske elektroprivrede (EDF) Regionalnom sudu u Mar-seilleu (Tribunal de grande instance de Marseille) u kojoj je tražio privremenu mjeru da se hidroelektrani zabrani rad. Regionalni sud odbio je tužbu jer je smatrao da pitanje izravnog učinka Atenskog protokola ne spada pod njegovu nadležnost te da je ovaj slučaj previše značajan zbog toga što hidroelektrana radi već 30 godina i nastale bi izuzetno ozbiljne posljedice za proizvodnju i sigurnost elektroenergetskog sustava regije kada bi se hidroelektrani zabranio rad. Savez ribara uložio je žalbu Apelacij-skom sudu (Cour d’appel d’Aix-en-Provence) koji je također odbio žalbu. Apelacijski sud je smatrao da se čl. 6. st. 3. Protokola ne može tumačiti na način da Francuska elektroprivreda mora zatražiti dozvolu za ispuštanje sve dok francuska država ne utvrdi primjenjive tehničke kriterije i standarde za tu vrstu ispuštanja o kojem se radilo u sporu. Savez ribara podnio je žalbu Kasacijskom sudu (Cour de Cassation) koji je odlučio uputiti prethodna pitanja Sudu EZ – ima li čl. 6. st. 3. izravan učinak i znači li to da bez odobrenja nadležnog tijela nije dopušteno ispuštati tvari u slanu močvaru koja je povezana sa Sredozemnim morem.

Sud EZ je utvrdio da odredba čl. 6. st. 3. sadrži jasnu, preciznu i bezuvjetnu ob-vezu za države članice da za ispuštanja tvari koje su navedene u Dodatku II Proto-kola nadležna tijela moraju izdati odobrenje (dozvolu) uzimajući u obzir odredbe Dodatka III. Činjenica da nacionalna tijela imaju određenu diskreciju u izdavanju tih dozvola prema kriterijima iz Dodatka III ni na koji način ne umanjuje jasnu, preciznu i bezuvjetnu prirodu zabrane ispuštanja tvari bez prethodnog odobrenja prema čl. 6. st. 3. Protokola.26 Time što je uspostavljen sustav prethodnih odobrenja koje moraju izdati nadležna tijela doprinosi se sprječavanju onečišćenja iz izvora

25 Protokol o zaštiti Sredozemnog mora od onečišćavanja s kopna usvojen je 17. svibnja 1980. u Ateni i stupio je na snagu 17. lipnja 1983. Protokol je izmijenjen i dopunjen 7. ožujka 1996. u Siracusi i prei-menovan u Protokol o zaštiti Sredozemnog mora od onečišćavanja iz izvora i djelatnosti na kopnu.

26 Predmet C-213/03 Pêcheurs de l’étang de Berre, op. cit. (bilj. 24), par. 41. i. 42.

122


s kopna u području na koje se odnosi Protokol. Priznavanje izravnog učinka čl. 6. st. 3. podupire cilj Protokola i odražava prirodu tog „instrumenta“, a to je spri-ječiti onečišćenje koje proizlazi iz propusta nadležnih tijela da postupe sukladno svojoj obvezi. Slijedom toga, odredba čl. 6. st. 3. ima izravni učinak što znači da se zainteresirane stranke mogu osloniti na tu odredbu pred nacionalnim sudovima.27 Isto tako, Sud je presudio da se odredba (uključujući i odredbu čl. 6. st. 1.28 prema izmjeni Protokola) mora tumačiti na način da zabranjuje ispuštanja tvari koje iako nisu toksične imaju štetan utjecaj na sadržaj kisika u morskom okolišu.29 Na teme-lju tumačenja Suda EZ, Kasacijski sud ukinuo je presudu Apelacijskog suda zato što je njome povrijeđen čl. 6. st. 3. Protokola uz Barcelonsku konvenciju za zaštitu Sredozemnog mora.30

Ovaj predmet ima i šire značenje, jer se argumentacija Suda primjenjuje i na sekundarno zakonodavstvo Unije. Mnoge direktive sadrže uvjete za izdavanje do-zvola, odobrenja i sl., a primjeri se mogu naći u području reguliranja otpada, one-čišćenja voda i onečišćenja zraka.31 Primjerice, prema čl. 4. st. 1. Direktive 2000/76/EZ o spaljivanju otpada32 nijedno postrojenje za spaljivanje ili suspaljivanje ne smi-je bez dozvole obavljati te djelatnosti. Isto tako, prema čl. 4. Direktive 2006/11/EZ o onečišćenju određenim opasnim tvarima koje se ispuštaju u vodni okoliš Zajednice, prije svakog ispuštanja tvari u vode koje bi moglo uključivati tvari s Popisa I. potrebno je pribaviti odobrenje nadležnog tijela dotične države članice.33 Zabrana ispuštanja tvari bez odgovarajućeg upravnog akta je toliko jasna, precizna i bezuvjetna da se mora smatrati da ima izravan učinak, što ima za posljedicu da se svaka zainteresirana stranka može osloniti na takvu odredbu pred nadležnim javnopravnim tijelom i/ili sudom i zahtijevati zaustavljanje aktivnosti koje nisu

27 Ibid., par. 45. i 46.28 Čl. 6. st. 1. glasi: „Ispuštanje iz točkastih izvora u područje Protokola i oslobađanje u vodu ili zrak

koje dospijeva i može utjecati na područje Sredozemnog mora kako je utvrđeno u člancima 3. (a), (c) i (d) ovog Protokola strogo podliježe autorizaciji ili propisu od strane nadležnih tijela stranaka, uzimajući u obzir odredbe ovog Protokola i Dodatka II istomu, kao i važne odluke ili preporuke sastanaka ugovornih stranaka.“

29 Predmet C-213/03 Pêcheurs de l’étang de Berre, op. cit. (bilj. 24), par. 52.30 Cour de Cassation, 8.3.2005., n°00 22 093, cit. prema: Moreno Molina, Angel-Manuel, Direct Effect

and State Liability, u: Jans, Jan H; Marcory, Richard; Moreno Molina, Angel-Manuel (eds.), National Courts and EU Environmental Law, Europa Law Publishing, Groningen, 2013., str. 81.

31 Jans, Jan H.; Vedder, Hans H.B., European Environmental Law - After Lisbon, Europa Law Publis-hing, Groningen, 2012., str. 194.

32 Direktiva 2000/76/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 4. prosinca 2000. o spaljivanju otpada (SL L 332, 28.12.2000.).

33 Direktiva 2006/11/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 15. veljače 2006. o onečišćenju određenim opasnim tvarima koje se ispuštaju u vodni okoliš Zajednice (SL L 64, 4.3.2006.).

123


odobrene u skladu s mjerodavnim propisima.34 Izravni učinak direktiva analizirat će se detaljnije u narednom poglavlju.

2.2. izravni učinak direktiva

U području europskog prava okoliša pravna stečevina EU sastoji se od otprilike 300-400 direktiva, uredaba, s time da institucije Unije prilikom usvajanja pravnih akata češće koriste direktive nego uredbe.35 Direktive se smatraju prikladnijima od uredaba jer se njima nastoji pružiti maksimalna fleksibilnost državama članicama.36 Pored toga, za razliku od drugih pravnih područja u kojima se pojedincima priznaju izričita prava (npr. pravo ne biti diskriminiran, pravo na ograničeno radno vrijeme, pravo na pristup informacijama), u većini propisa koji se odnose na zaštitu okoliša ne dodjeljuju se građanima nikakva prava. Pravna pravila prava okoliša uglavnom uspostavljaju dužnosti fizičkim i pravnim osobama i ograničavaju njihove djelatno-sti na način da su neke aktivnosti zabranjene ili su strogo regulirane zbog njihovog nepovoljnog utjecaja na okoliš te je prije njihovog započinjanja potrebno zatražiti određena odobrenja poput okolišne dozvole. U pravu okoliša moglo bi se postaviti pitanje daje li neka odredba prava Unije koja, primjerice, štiti zaštićene biljne ili ži-votinjske vrste, pojedincu pravo da se na nju pozove pred domaćim tijelima javne vlasti. Sud EU (EZ) taj je problem razjasnio u svojoj dosadašnjoj praksi utvrdivši da je izravni učinak okolišnih direktiva neovisno o pitanju dodjeljuje li konkretna pravna norma pojedincu neko pravo ili ne.37 Ovdje ćemo dati neke primjere sudskih presuda u kojima je Sud utvrdio da odredbe direktiva imaju izravan učinak iako nisu izričito jamčile nikakva prava pojedincima.38

Niz predmeta odnosio se na Direktivu 85/337/EEZ o procjeni utjecaja određenih projekata na okoliš.39 Skraćeno se ta Direktiva naziva EIA direktiva (prema engl. „Environmental Impact Assessment“). Sažeto prikazano, Direktiva razlikuje: (1) pro-jekte iz Dodatka I koji su uvijek podložni procjeni (čl. 4. st. 1. Direktive) te (2) pro-

34 Jans, Jan H.; Vedder, Hans H.B., op. cit. (bilj. 31), str. 195.35 Tomoszkova, Veronika et al., Implementation and Enforcement of EU Environmental Law in the

Visegrad Countries, Palacky University, Olomouc, 2014., str. 29.36 Ibid.; v. i: Kramer, Ludwig, Direct Effect and Consistent Interpretation: Strengths and Weaknesses

of the Concepts, u: Jans, Jan H; Marcory, Richard; Moreno Molina, Angel-Manuel (eds.), op. cit. (bilj. 30), str. 63.

37 Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj. 30), str. 77.38 V. ibid. 39 Direktiva 85/337/EEZ o procjeni utjecaja određenih projekata na okoliš (SL L 175, 5.7.1985.) mijenjana

je 1997., 2003. i 2009., a zatim - u svrhu lakše primjene - kodificirana Direktivom 2011/92/EU. Di-rektiva 2011/92/EU izmijenjena je 2014. Direktivom 2014/52/EU (v. Direktiva 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o izmjeni Direktive 2011/92/EU o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 124, 25.4.2014.)).

124


jekte iz Dodatka II kod kojih države članice - za svaki slučaj posebno i/ili putem pragova i kriterija koje postavi država članica - ispituju treba li se provesti procje-na utjecaja (čl. 4. st. 2. Direktive) (tzv. screening procedure odnosno ocjena o potrebi procjene). Prema Dodatku III, to uključuje karakteristike projekta (njegovu veličinu, kumulativni učinak s ostalim projektima, korištenje prirodnih resursa, proizvodnju otpada, onečišćenje i smetnje prema drugima, opasnost od nezgoda), lokaciju pro-jekta (osjetljivost okoliša zemljopisnih područja na koje bi zahvat mogao utjecati) i karakteristike mogućeg utjecaja projekta (doseg utjecaja, prekogranična obilježja, snaga i složenost utjecaja, vjerojatnost, trajanje, učestalost i reverzibilnost utjecaja). S obzirom na navedenu Direktivu, tako su, primjerice, nacionalni sudovi u prethod-nom postupku upitali Sud EZ je li ta Direktiva, u slučaju da je neispravno prenesena u domaće zakonodavstvo, izravno primjenjiva u smislu da su javnopravna tijela dr-žava članica dužna određene projekte podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš.40 Sud EZ je potvrdno odgovorio te utvrdio da čl. 2. st. 1. i čl. 4. st. 2. te Direktive imaju izra-van učinak, iako izričito ne dodjeljuju nikakva prava pojedincima, nego propisuju kada se mora provesti procjena utjecaja zahvata na okoliš.

Ovdje ćemo prikazati prvi takav predmet (C-72/95 Kraaijeveld) koji se u praksi Suda i pravnoj literaturi često citira. Taj se predmet odnosio se na plan općinskog vijeća da pojača nasip. Odobrenje je dano bez provođenja procjene utjecaja radova na okoliš. EIA direktiva uključuje kanaliziranje i radove obrane od poplava u Doda-tak II, što znači da takvi projekti podliježu ocjeni o potrebi procjene utjecaja. Među-tim, prema mjerodavnim nizozemskim propisima nasip dužine manje od 5 km ili s presjekom manjim od 250 m ne podliježe procjeni utjecaja na okoliš, što je imalo za praktičnu posljedicu da su svi projekti koji se odnose na riječne nasipe isključeni iz postupka procjene utjecaja na okoliš. Sud EZ je priznao da čl. 4. st. 2. Direktive do-djeljuje državama članicama diskreciju da odrede određene vrste projekata koji će biti predmet procjene. Međutim, postoje jasne granice te diskrecije koje su propisane u čl. 2. st. 1. Direktive, a koji obvezuje da projekti, koji mogu imati značajan utjecaj na okoliš, moraju biti podvrgnuti procjeni utjecaja. Odgovor na pitanje je li država članica postavivši određene kriterije prekoračila granice svoje diskrecije ne može se utvrditi u odnosu na obilježja samo jednog projekta. Odgovor ovisi o cjelokupnoj procjeni karakteristika svih projekata te prirode koji se mogu predvidjeti u državi članici.41 Osim toga, činjenica da direktiva pruža državama članicama diskreciju ne sprječava nacionalne sudove da ispituju je li zakonodavac ili nadležno upravno tijelo prekoračilo granice svoje diskrecije, a ako to domaće pravo dopušta, takvu kontrolu

40 V. predmete C-72/95 Aannamaersbedrijf PK Kraaijveld BV v Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland [1996] ECR I-5403 te C-435/97 World Wildlife Fund (WWF) and Others v Autonome Provinz Bozen and Others [1999] ECR I-5613.

41 Jans, Jan H.; Vedder, Hans H.B., op. cit. (bilj. 31), str. 350.

125


sud može čak provesti i na vlastitu inicijativu (odnosno nije potrebno da se tužitelj pozove na povredu diskrecije).42 Ako je zakonodavac ili tijelo uprave prekoračilo granice diskrecije, pojedinci se mogu pouzdati na čl. 4. st. 1. i čl. 2. st. 1. EIA direktive u postupcima protiv nacionalnih tijela i postići da se ne primijene nacionalna pravila ili mjere koje nisu u skladu s tim odredbama direktive. U takvim slučajevima, jav-nopravna tijela država članica, moraju, prema vlastitim ovlastima, provesti sve opće ili pojedinačne mjere kako bi osigurale da se ispita mogu li projekti imati značajan utjecaj na okoliš, a ako mogu, da se takvi projekti podvrgnu procjeni tog utjecaja.43

Predmet Kraaijeveld odnosio se na kontrolu diskrecije zakonodavca koji je za-konom propisao da određeni projekti nikada neće biti podvrgnuti ocjeni o potrebi procjene utjecaja na okoliš ako su veličine manje od onoga što je propisano. Bez obzira na takvu nacionalnu normu, nacionalni sudovi su ovlašteni i dužni provesti kontrolu je li zakonodavac prekoračio granice diskrecije. Prilikom takve kontrole, nacionalni sud može utvrditi da je određeni projekt koji može imati značajan utjecaj na okoliš zakonodavac izuzeo iz postupka procjene utjecaja protivno EIA direktivi jer je pogriješio u svojoj diskreciji prilikom sastavljanja norme. I premda domaća norma izričito propisuje da se za projekte određene (manje) veličine ne provodi pro-cjena utjecaja na okoliš, ta procjena će se morati provesti. Dužnost i ovlaštenje za to pruža norma EIA direktive koja ima izravan učinak i koja obvezuje da projekti, koji mogu imati značajan utjecaj na okoliš, moraju biti podvrgnuti procjeni utjecaja (čl. 2. st. 1. Direktive).44

U tom kontekstu ovlasti nacionalnih sudova da kontroliraju granice diskreci-je, bitan je i predmet C-127/02 Waddenzee45 (Vadensko more) koji se odnosio na po-dručje zaštite prirode, a ne na EIA direktivu. Razlika od predmeta Kraaijeveld jest i u tome što se Waddenzee ticao ispitivanja prekoračenja diskrecije upravnog tijela, a ne zakonodavca. Pravni temelj za zaštitu prirode u Europskoj uniji predstavljaju dvije direktive – Direktiva 79/409/EEZ očuvanju divljih ptica (danas vrijedi kodifi-cirana verzija)46 te Direktiva 92/43/EEZ o zaštiti prirodnih staništa i divljih biljnih i

42 Reid, Colin T., Requirement for environmental assessment, Scottish Planning and Environmental Law, 1997, 60, str. 37.

43 Predmet C-72/95 Kraaijveld, op. cit. (bilj. 40), par. 62.44 Čl. 4. st. 1.: „Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo

da se projekti koji bi mogli imati značajne utjecaje na okoliš, temeljem inter alia njihove prirode, veli-čine ili lokacije, podvrgnu procjeni u vezi s njihovim utjecajima. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.“

45 Predmet C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee and Nederlandse Vereni-ging tot Bescherming van Vogels v Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij [2004] ECR I-7405.

46 Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (kodificirana verzija) (SL L 20, 26. 1. 2010.).

126


životinjskih vrsta,47 zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU o prilagodbi određenih direktiva u području okoliša zbog pristupanja Republike Hrvatske.48 Provedbom tih dviju Direktiva (skraćeno se nazivaju Direktiva o pticama i Direktiva o staništima) uspostavljena je ekološka mreža NATURA 2000 kojoj je cilj osi-gurati dugoročni opstanak najvrednijih i najugroženiji vrsta i staništa. Mreža se sastoji od dviju skupina područja – posebnih područja očuvanja (Special Areas of Conservati-on - SAC) koja su države članice obvezne odrediti temeljem Direktive o staništima te područja posebne zaštite (Special Protection Areas - SPA) koja se uspostavljaju temeljem Direktive o pticama.

Vadensko more (nizozemski: Waddenzee) je vodeno tijelo s obalnim močvarnim područjima koja se nalaze između dijela obale sjeverozapadne kontinentalne Europe i Sjevernog mora, a poznata su po bogatoj flori i fauni. To područje je priznato kao zaštićeno područje prema Direktivi o pticama, a pruža stanište dvjema vrstama ptica koje se hrane školjkama srčankama. Za mehaničko sakupljanje školjaka u Vadenskom moru potrebna je dozvola koja se morala obnoviti svake godine. Nizozemski sekreta-rijat za poljoprivredu, zaštitu prirode i ribarstvo izdalo je dozvole jednom poduzeću 1999. i 2000., čiju su zakonitost osporavale dvije nevladine organizacije za zaštitu pri-rode pred nizozemskim Državnim savjetom (Raad van State). Način na koji se saku-pljanje školjaka izvodi imalo je negativan utjecaj na kvalitetu sedimenta, na ponovno uspostavljanje školjaka te je također stvaralo nestašicu hrane za ptice. Nizozemski sud je trebao ispitati je li izdavanje tih dozvola bilo u skladu s odredbama Direktive o pti-cama i Direktive o staništima te je uputio prethodno pitanje Sudu EZ za tumačenje čl. 6. Direktive o staništima. Jedno od pitanja koje je nizozemski sud postavio jest imaju li odredbe čl. 6. 3. Direktive o staništima izravni učinak. Prema čl. 6. st. 3. Direktive svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područja, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja. Nizozemska u to vrijeme nije provela odredbe čl. 6. st. 3. u svoje zakonodavstvo. Pitanje koje se postavilo je smije li nacionalni sud, kada ispituje zakonitost projekta u skladu s čl. 6. st. 3., ispitati jesu li poštovane granice diskrecije nadležnog javnopravnog tijela navedene u tom članku, bez obzira što te odredbe još nisu provedene u domaće zakonodavstvo (iako je prote-kao rok za njihovu implementaciju).

47 SL L 206, 22. 7. 1992.48 SL L 158, 10. 6. 2013.

127


Sud EZ potvrdno je odgovorio na pitanje o izravnom učinku čl. 6. st. 3. Iako sama Direktiva ne definira što je to projekt, Sud je prvo utvrdio da se dozvole za sakuplja-nje školjaka smatraju „projektom“ te da potpadaju pod primjenu čl. 6. st. 3. Direkti-ve. U pogledu izravnog učinka te odredbe Sud je zaključio da: „Konkretno, kada su institucije Zajednice, temeljem direktive, nametnule državama članicama obvezu da poduzmu određeno postupanje, učinkovitost takvog postupanja će biti oslabljena, ako su pojedinci spriječeni da se oslone na njega pred svojim nacionalnim sudovima, i ako sud ne može to uzeti u obzir kao dio prava Zajednice prilikom zaključivanja je li se nacionalno zakonodavno tijelo, u ostvarivanju svog odabira oblika i metode provedbe, zadržalo u granicama vlastite diskrecije koja je postavljena direktivom. To se također odnosi na utvrđivanje je li se, u slučaju kada relevantna odredba direktive nije prenesena u zakon, nadležno nacionalno tijelo koje je donijelo pobijanu mjeru zadržalo u granicama vlastite diskrecije postavljene tom odredbom.“49

Sud je smatrao da uskraćivanje mogućnosti da se pojedinci pozivaju na čl. 6. st. 3. Direktive pred nacionalnim sudom ne bi bilo u skladu obvezom iz članka 249. Ugovora o EZ prema kojoj države moraju poduzeti sve odgovarajuće mjere potreb-ne za postizanje ciljeva propisanih direktivama, pa tako i Direktivom o staništima. Slijedom toga, Sud je zaključio da odredba čl. 6. st. 3. ima izravan učinak, iako nije prenesena u nizozemski pravni poredak.50

Kao još jedan primjer izravnog učinka europskog prava okoliša mogu se navesti direktive koje uspostavljaju određene standarde za vodu, poput Direktive 80/68/EEZ o zaštiti podzemnih voda od onečišćenja uzrokovanih određenim opasnim tva-rima51.52 Tako je u predmetu C-131/88 Komisija protiv Njemačke, Sud EZ utvrdio da ta direktiva ima za cilj „zaštititi podzemne vode Zajednice na učinkovit način putem uspostavljanja specifičnih i detaljnih odredaba koje od država članica zahtijevaju da usvoje niz zabrana, sustava odobrenja i postupaka praćenja kako bi spriječile ili ograničile ispuštanja određenih tvari. Stoga je cilj tih odredaba direktive stvoriti prava i obveze za pojedince.“53

Osim toga, i u situacijama kada se radi o direktivama koje propisuju standarde i akcijske planove za poboljšanje kvalitete zraka, Sud je jasno istaknuo obvezujuću prirodu direktiva. U tom pravnom području zaštite zraka, vrlo je značajna presuda u predmetu C-237/07 Janecek.54 Taj se predmet ticao gospodina Janeceka koji živi

49 Predmet C-127/02 Waddenzee, op. cit. (bilj. 45), par. 66.50 Ibid., par. 70. 51 SL L 20, 26.1.1980.52 Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj. 30), str. 77.53 Predmet C-131/88 Commission of the European Communities v Federal Republic of Germany [1991]

ECR I-825, par. 7.54 Predmet C-237/07 Dieter Janecek v Freistaat Bayern [2008] ECR I-6221. Prikaz predmeta preuzet

128


na Landshuter Aleji, glavnoj obilaznici u Münchenu, otprilike 900 metara sjever-no od stanice za mjerenje kakvoće zraka. Mjerenja na toj stanici pokazala su da je, u 2005. i 2006., granična vrijednost propisana za lebdeće čestice PM10 prekoračena mnogo više od 35 puta, što je maksimalni broj dopušten prema saveznom njemač-kom zakonodavstvu. Janecek je podnio tužbu protiv Bavarske pred Upravnim su-dom (Verwaltungsgericht) u Münchenu. U tužbi je zahtijevao da se Bavarskoj naredi izrada akcijskog plana kakvoće zraka za Landshuter Aleju u kojem bi se utvrdile mjere koje se u kratkom roku trebaju poduzeti kako bi se osiguralo pridržavanje maksimalnog dopuštenog broja slučajeva prekoračenja granične vrijednosti emisija lebdećih čestica, a to je 35 na godinu. Nakon što mu je tužba odbijena, Janecek je podnio žalbu. Viši upravni sud (Verwaltungsgerichtshof) utvrdio je da zainteresirani stanovnici mogu zahtijevati od nadležnih tijela izradu akcijskog plana, međutim ne-maju pravo inzistirati da plan sadrži posebne mjere koje bi u kratkom roku osigurale pridržavanje graničnih vrijednosti emisija. I Janecek i Bavarska žalili su se protiv sudske odluke Saveznom upravnom sudu (Bundesverwaltungsgericht). Prema mišlje-nju tog suda, temeljem njemačkog prava Janecek nema pravo zahtijevati donošenje akcijskog plana. Međutim, Savezni upravni sud upitao je Sud EZ može li pojedinac, temeljem prava Zajednice, zatražiti od nadležnog nacionalnog tijela izradu akcij-skog plana u slučaju da postoji rizik da će se granične vrijednosti ili kritične razine prekoračiti. Naime, Direktiva 96/62/EZ o procjeni i upravljanju kakvoćom vanjskog zraka55 koja je izmijenjena i dopunjena Uredbom 1882/200356 propisuje da države članice moraju izraditi akcijske planove koji sadrže mjere koje se trebaju poduzeti u kratkom roku, ako postoji rizik da će granične vrijednosti i/ili kritične razine biti prekoračene, kako bi se smanjio taj rizik i ograničilo trajanje takvih pojava. Sud EZ utvrdio je da je nespojivo s obvezujućim učinkom direktive izuzeti mogućnost da se zainteresirana osoba pozove na obvezu koja je propisana direktivom. To se oso-bito odnosi na direktive kojima je cilj nadzirati i smanjiti atmosfersko onečišćenje te, time, zaštititi javno zdravlje. Stoga, ako postoji rizik da kritične razine i granične vrijednosti mogu biti prekoračene, osobe koje su izravno zainteresirane moraju biti u mogućnosti da zahtijevaju od nadležnih nacionalnih vlasti da izrade akcijski plan, čak i ako, prema nacionalnom pravu, te osobe imaju na raspolaganju i druga sred-stva kojima mogu zahtijevati od nadležnih tijela da poduzmu mjere za borbu protiv atmosferskog onečišćenja.

iz: Ofak, Lana, Pravo na upravnosudsku zaštitu u pitanjima okoliša (doktorska disertacija), Pravni fakultet u Zagrebu, 2012.

55 SL L 296, 21.11.1996.56 SL L 284, 31.10.2003.

129


2.3. učinci direktiva prije isteka roka za provedbu

Direktive koje se odnose na sve države članice stupaju na snagu u određenom roku od objavljivanja u Službenom listu Unije i od tog trenutka počinje teći tzv. im-plementacijski rok unutar kojeg države članice moraju provesti direktivu i svoje nacionalno pravo.57 Tek nakon isteka tog roka za provedbu pojedinci se mogu po-zivati na izravan učinak direktiva, kako je to objašnjeno u prethodnom poglavlju. Međutim, čak i u vrijeme prije isteka roka za provedbu države članice moraju se suzdržavati od usvajanja bilo kakve mjere koja bi mogla ozbiljno ugroziti cilj koji se želi postići direktivom. To je „načelo“ Sud EU utvrdio u predmetu C-129/96 Inter-Environnment Wallonie.58 U tom predmetu je Inter-Environnment (krovna udruga za zaštitu okoliša iz francuskog govornog područja Belgije) podnijela zahtjev za ukida-nje Izvršne naredbe Valonske vlade o toksičnom ili opasnom otpadu pred belgijskim Državnim savjetom (Conseil d’Etat/Raad van State), najvišim upravnim sudom. Jedna odredba (čl. 5. st. 1.) te naredbe izuzimala je djelatnosti koje se odnose na toksični ili opasan otpad, a koje su sastavni dio procesa industrijske proizvodnje, od uvjeta u pogledu izdavanja dozvole. Inter-Environnment je smatrao da je time povrijeđen čl. 11. Direktive 75/442 o otpadu59 u vezi sa čl. 3. Direktive 91/689.60 Državni savjet je doista utvrdio da je čl. 5. st. 1. osporavane naredbe protivan čl. 11. Direktive 75/442 u vezi s čl. 3. Direktive 91/689. Međutim, ta je naredba bila usvojena u vrijeme dok je još uvijek bio u tijeku implementacijski rok, pa je Državni savjet uputio prethodno pitanje Sudu EZ mogu li u to vrijeme države članice usvajati mjere koje su protivne direktivi. Sud EZ zaključio je da ne smiju. Naime, tijekom tog implementacijskog razdoblja države članice moraju poduzeti potrebne mjere kako bi osigurale da se ciljevi propisani Direktivom postignu do kraja tog razdoblja. Premda države čla-nice nisu dužne usvojiti te mjere do isteka roka, iz načela lojalne suradnje u vezi s obvezujućom prirodom direktiva slijedi da se tijekom tog razdoblja države članice moraju suzdržati od poduzimanja mjera kojima bi se ozbiljno ugrozio propisani cilj direktive. Pored toga, nacionalni sudovi su ovlašteni ispitivati je li to tako u pogledu akata čiju zakonitost ocjenjuju.61

57 Ćapeta, Tamara; Rodin, Siniša, op. cit. (bilj. 2), str. 62. 58 Predmet C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL v Région wallonne [1997] ECR I-7411.59 Direktiva Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL L 194, 25.7.1975.), izmijenjena i dopunje-

na Direktivom Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. (SL L 78, 26.03.1991.)60 Direktiva Vijeća 91/689/EEZ od 12. prosinca 1991. opasnome otpadu (SL L 377, 31.12.1991.). 61 Predmet C-129/96 Inter-Environnement Wallonie, op. cit. (bilj. 58), par. 44-46.

130


Nakon ove presude Državni savjet je ukinuo određene odredbe Izvršne naredbe Valonske vlade koja je usvojena 1992. utvrdivši da su protivne direktivama koje su trebale biti implementirane u domaće pravo tijekom 1993.62 Posljedica ove presude je da se mogu osporavati opći i pojedinačni akti pred nadležnim sudovima čak i za vri-jeme dok je još u tijeku implementacijski rok. Primjerice, u Nizozemskoj i Njemačkoj „načelo Inter-Environnment Wallonie“ se primjenjuje u slučajevima koji se odnose na Direktivu o staništima. Tako je, u jednom predmetu koji se odnosio na osporavanje plana izgradnje autoceste njemački Savezni upravni sud utvrdio da, kada se radi o potencijalnim, ali ne još određenim posebnim područjima očuvanja, država ne smije ugroziti cilj Direktive o staništima dok ona još nije provedena u domaće pravo.63

2.4. inverzivni vertikalni izravni učinak i horizontalni izravni učinak

Izravni učinak direktiva se u praksi primjenjuje kao argument u korist tužitelja (pojedinaca – fizičkih ili pravnih osoba) koji se koristi protiv države.64 Odredbe di-rektiva mogu imati izravni učinak samo u vertikalnim odnosima između države i pojedinca u kojima je država nositelj obveze, a pojedinac nositelj prava.65 To znači da se država ne može osloniti na direktivu koju nije provela u domaće pravo u postup-ku koji se vodi u odnosu na pojedinca (tzv. inverzivni (obrnuti) vertikalni odnos). Primjerice, zamislimo situaciju da direktiva zahtijeva od država članica da uvedu ekološki porez na energiju. Država članica koja ne ispuni tu obvezu u roku, tj. ne provede direktivu u svoje domaće pravo ne može početi naplaćivati taj porez.66

Sud EZ je, osim toga, porekao mogućnost horizontalnog izravnog učinka di-rektiva. Sve ostale norme, osim direktiva, mogu stvarati i vertikalne i horizontalne izravne učinke odnosno uređivati izravno donose između pravnih i/ili fizički oso-ba.67 Prema stajalištu Suda, ako direktiva koja uređuje pravne odnose među pojedin-cima nije prenesena u unutarnji pravni poredak države članice, ona ne može stvoriti obveze za pojedince u odnosu na druge pojedince.68 To je iz razloga što prema čl. 288. st. 3. Ugovora o funkcioniranju EU obvezujuća priroda direktiva postoji samo u odnosu na države članice kojima su upućene.

62 Conseil d’Etat 92.66, 25.1.2001.; cit. prema: Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj. 30), str. 91.63 BVerwG, 19.5.1998., 4 A 9.97, BVerwGE 107, I; cit. prema: Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj.

30), str. 92.64 Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj. 30), str. 92.65 V. predmet 14/86 Pretore di Salo (1987) ECR 2545 te predmet 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR

3969; Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 42. i 51.66 Jans, Jan H.; Vedder, Hans H.B., op. cit. (bilj. 31), str. 208-209.67 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 33.68 V. predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723; Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 49-51.

131


U predmetu C-188/89 Foster v. British Gas69 razrađeni su kriteriji kada se smatra da se radi o „državi“ da bi se pojedinac mogao pred nacionalnim sudom pozvati na odredbu direktive u odnosu na drugu stranku u postupku. Ta druga stranka mora biti ili u sastavu države ili pod kontrolom države ili imati posebne ovlasti koje joj je dodijelila država.70 Stoga, različita društva koja se bave pružanjem usluga opskrbe vodom, plinom ili strujom mogu potpadati pod ovu široku definiciju države.71

Međutim, nepriznavanje horizontalnog izravnog učinka ne znači da direktive koje nisu ispravno prenesene u domaće pravo ne mogu proizvoditi nikakve prav-ne učinke u odnosima među pojedincima. Naime, ako nadležno tijelo izda dozvolu (rješenje, upravni akt) koja nije u skladu s odredbama direktive, uzgredna stranka (intervenijent) može izjaviti žalbu ili podnijeti tužbu što može dovesti do poništava-nja dozvole (rješenja). U literaturi europskog prava okoliša to se naziva indirektni ili kolateralni horizontalni učinak direktiva.

S tim se pitanjem Sud EZ bavio u predmetu C-201/02 Wells.72 Taj se predmet ticao ponovnog otvaranja staroga kamenoloma koji je podijeljen na dva dijela koja su raz-dijeljena cestom na kojoj se nalazi kuća gospođe Wells. Ona je kuću kupila 1984., to jest 37 godina nakon izdavanja prvotne dozvole za kamenolom, no u trenutku kad je kamenolom već dugo bio neaktivan. Lokacija je bila određena kao iznimno osjetljiva s obzirom na okoliš i očuvanje prirode. Između 1991. i 1999. odobren je niz djelomičnih dozvola za ponovno otvaranje kamenoloma. Niti u jednom trenutku nije bilo pro-vjereno je li potrebno provesti procjenu utjecaja na okoliš prema Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš. Međutim, EIA direktiva ne primjenjuje se na projekte koji su dobili odobrenje prije 3. srpnja 1988. (staro odobrenje) niti na projekte za koje je postupak za dobivanje odobrenja pokrenut prije toga datuma (projekti čije je odobravanje u tijeku). Nadležna tijela Velike Britanije smatrale su da kamenolom spada pod staro odobrenje te da stoga ne podliježe EIA direktivi. No Sud EZ, u prethodnom postupku, utvrdio je da se bez novih dozvola kamenolom ne može ponovno otvoriti odnosno da se mora smatrati da odluke o kojima se radi čine, u cjelini, novo odobrenje.73

Ovaj predmet pokazuje kako se tužitelj može uspješno pozvati na izravni učinak direktive i time dovesti u nepovoljan položaj nositelja zahvata kome je izdana do-zvola. Sud je utvrdio da štetne posljedice na prava trećih stranaka ne sprječavaju po-jedinca da se poziva na odredbe direktive protiv države. Budući da se predmet Wells 69 Predmet C-188/89 Foster v. British Gas [1990] ECR I-5709.70 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 52.71 Jans, Jan H.; Vedder, Hans H.B., op. cit. (bilj. 31), str. 208.72 Predmet C-201/02 The Queen, on the application of Delena Wells v Secretary of State for Transport,

Local Government and the Regions [2004] ECR I-723.73 Opis predmeta preuzet od: Sobotta, Cristoph, Pristup pravosuđu u pitanjima okoliša u pravu Eu-

ropske unije - Europski sud, u: Radojčić, Dušica (ur.), Zbornik radova: Provedba Aarhuške konven-cije u zemljama Jadrana, Udruga Zelena Istra, Pula, 2011., str. 121.

132


odnosio samo na obveze nadležnog tijela Velike Britanije koje, protivno EIA direk-tivi, nije provelo procjenu utjecaja na okoliš, moguće nepogodnosti za stranku koja je tražila ponovno otvaranje kamenoloma nisu priječile izravni učinak direktive.74

3. intErPrEtAtiVni (PoSrEDni) učinAK PrAVA unijE u DoMAĆEM PrAVu (nAčElo uSKlAđEnog tuMAčEnJA)

Interpretativni (posredni) učinak prava Unije predstavlja obvezu nacionalnih sudova (uključujući i javnopravna tijela) da tumače nacionalno pravo u skladu s pravom Unije.75 To načelo usklađenog tumačenja nije posebnost samo prava Unije već postoji u mnogim pravnim sustavima država članica EU kao obveza tumačenja zakona i drugih propisa/općih akata u skladu s ustavom i međunarodnim ugovorima.76 Interpretativni učinak prava Unije omogućava popravljanje situacije u slučaju da nisu ispunjeni uvjeti za izravan učinak (norma nije jasna, precizna ili bezuvjetna) te u slučaju kada se radi o odnosu u kojem direktive nemaju izravni učinak.77 Nacionalni sud mora pokušati tumačenjem propisa približiti nacionalno pravo što je više rezultatu koji bi bio postignut kad bi konkretna norma prava Unije imala izravni učinak, odnosno protumačiti odredbe nacionalnog prava kao da je nacionalni zakonodavac na ispravan način implementirao pravo Unije.78

Ako se usporedi s izravnim učinkom, obveza usklađenog tumačenja čini se da manje zadire u suverenitet država članica, budući da se radi o primjeni normi domaćeg prava,79 dok se u slučaju izravnog učinka primjenjuju norme prava Unije, a nacionalnim normama se uskraćuje primjena. Obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s direktivama Sud EZ je prvi put istaknuo u predmetu 14/83 von Colson and Kamann.80 To proizlazi iz definicije direktiva (danas je to čl. 288. Ugovora o funkcioniranju EU) te načela suradnje (čl. 4. st. 3. UFEU). U spojenima predmetima C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer Sud je također utvrdio da je ta obveza svojstvena sustavu Ugovora.81 Na taj način se osigurava puna učinkovitost prava Unije u nacionalnim postupcima.82

74 Ibid., str. 122.75 V. Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 59-68.76 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, Consistent Interpretation of EU Environmental

Law, u: Jans, Jan H; Marcory, Richard; Moreno Molina, Angel-Manuel (eds.), op. cit. (bilj. 30), str. 37.77 V. Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 61-63.78 Ibid., str. 62.79 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 38.80 Predmet 14/83 Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891.81 Spojeni predmeti Bernhard Pfeiffer (C-397/01), Wilhelm Roith (C-398/01), Albert Süß (C-399/01), Mic-

hael Winter (C-400/01), Klaus Nestvogel (C-401/01), Roswitha Zeller (C-402/01) and Matthias Döbele (C-403/01) v Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Waldshut eV [2004] ECR I-8878, par. 114.

82 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 39.

133


Dužnost usklađenog tumačenja odnosi se na sva nacionalna tijela vlasti. Ne samo su-dovi, već i sva nacionalna tijela vlasti (javnopravna tijela) dužna su osigurati ostvarenje ciljeva koje postavlja određena direktiva (o tome v. iduće poglavlje). Ta obveza odnosi se ne samo na nacionalne propise uvedene posebno zbog primjene direktive, već na cjelokupno domaće pravo.83 Osim toga, cjelokupno nacionalno pravo je potrebno tumačiti u skladu s cjelokupnim pravom Unije, što uključuje čak i pravno neobvezujuće preporuke.84

Stajalište Suda EU u pogledu granica obveza usklađenog tumačenja se tijekom vremena promijenilo.85 U svojim ranijim presudama Sud je navodio da granice postavlja nacionalno pravo, što znači da nacionalni sud može usklađeno tumačiti u onoj mjeri u kojoj mu domaće pravo daje diskreciju da to čini.86 U novijim presudama usklađeno tumačenje zahtijeva od nacionalnih sudova da učine sve što je u njihovoj nadležnosti, uzimajući u obzir cjelokupni korpus domaćeg prava i primjenjujući metode tumačenja priznate domaćim pravom.87 Na-čelo interpretativnog učinka ne obvezuje nacionalne sudove da tumače domaće pravo contra legem, ali zahtijeva od sudova da ulože znatan trud da učine sve što je u njihovoj ovlasti da osiguraju potpunu učinkovitost direktive primjenjive na predmet koji rješavaju.88 Praktična posljedica toga može biti da sudovi mogu utvrditi da je neko tumačenje praeter legem, a ne contra legem.89 Granice obveze usklađenog tumačenja proizlaze i iz općih načela prava koje čine sastavni dio pravnog poretka Unije, poput zabrane retroaktivnost i pravne sigurnosti. Tako, sud ne može protumačiti nacionalno pravo u svjetlu direktive ako bi se time usposta-vila ili otežala kaznena odgovornost pojedinca koji djeluje protivno odredbama direktive.90 Pored toga, iz ranije prakse Suda EU proizlazilo je da u slučajevima kada direktiva nije provedena u nacionalno zakonodavstvo ili je pogrešno provedena, nije dozvoljeno uskla-đeno tumačenje u obrnutim vertikalnim odnosima odnosno u korist javnopravnog tijela, a na štetu pojedinca.91 Takvo stajalište je u skladu s načelom estoppel prema kojem se ne može omogućiti državi da se pred sudom pozove na neimplementiranu direktivu koju vlastitim

83 Predmet C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135; Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 60.

84 Predmet 322/88 Salvatore Grimaldi v Fonds des maladies professionnelles [1989] ECR 4407.85 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 43.86 Predmet 14/83 von Colson, op. cit. (bilj. 80), par. 28.87 Spojeni predmeti Kiriaki Angelidaki and Others v Organismos Nomarchiakis Autodioikisis Rethymnis (C-

378/07), Charikleia Giannoudi v Dimos Geropotamou (C-379/07) and Georgios Karabousanos and Sofoklis Michopoulos v Dimos Geropotamou (C-380/07) [2009] ECR I-3071, par. 200; Konstantinos Adeneler and Ot-hers v Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) [2006] I-6057., par. 111; C-97/11 Amia SpA v Provincia Regiona-le di Palermo, par. 29-31.; cit. prema: Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 43.

88 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 44.89 Kramer, Ludwig, op. cit. (bilj. 36), str. 68.90 Predmet 80/86 Kolpinghuis Nijmegen ECR 3696; Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 65-66.91 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 47.

134


propustom nije prenijela u nacionalno pravo.92 Međutim, iz novijeg predmeta Muck-sch93 Sud EU je izričito priznao mogućnost da se države članice koriste interpretativ-nim učinkom kako bi izravno nametnule obveze trećim osobama.94 U tom predmetu radilo se o obvezi država članica da osiguraju da se uzme obzir Direktiva Vijeća 96/82/EZ o kontroli opasnosti od teških nesreća koje uključuju opasne tvari95 kada se izda-ju dozvole za korištenje prostora (primjerice, lokacijske ili građevinske dozvole).96 Povod za prethodno pitanje nastao je u postupku pred njemačkim Saveznim uprav-nim sudom u kojem se osporavalo izdavanje planske dozvole za izgradnju vrtnog centra u blizini kemijske tvornice. U konkretnom slučaju nadležno nacionalno tijelo (grad Darmstadt) prema domaćim propisima nije imalo nikakvu ovlast da prilikom izdavanja dozvola sagleda pitanje prikladne udaljenosti između stambenih objekata i objekata za javnu uporabu te objekata na koje se odnosi Direktiva 96/82/EZ. Sud EU utvrdio je da je grad Darmstadt morao poduzeti potrebne mjere sukladno obvezi iz Direktive 96/82 da ocijeni potrebu održavanja prikladne udaljenosti. Iako gradu Darmstadtu to nije bilo moguće prema mjerodavnim domaćim propisima, Sud EU utvrdio je da se mora primijeniti načelo usklađenog tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije: „iako se glavni postupak vodi između tijela javne vlasti i pojedinca, važno je imati na umu da je Sud presudio da država članica može, u pra-vilu, nametnuti pojedincima tumačenje nacionalnog prava u skladu s Direktivom.“97

Kao praktični primjer interpretativnog učinka direktive poslužit će i predmet C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK.98 Slovačka udruga Lesoochranárske zoskupenie

92 Ćapeta, Tamara, op. cit. (bilj. 2), str. 62.93 Predmet C-53/10 Land Hessen v Franz Mucksch OHG [2011] ECR I-8311.94 Marcory, Richard; Madner, Verena; Mayr, Stefan, op. cit. (bilj. 76), str. 47.95 Direktiva Vijeća 96/82/EZ od 9. prosinca 1996. o kontroli opasnosti od teških nesreća koje uključuju

opasne tvari (SL L 10, 14.1.1997.).96 Relevantni čl. 12. st. 1. Direktive 96/82 glasi: „Države članice osiguravaju da se u politikama kori-

štenja prostora i/ili drugim odgovarajućim politikama uzimaju u obzir ciljevi sprečavanja teških nesreća i ograničavanja posljedica takvih nesreća. Te ciljeve postižu kontrolom: (a) smještaja novih objekata; (b) izmjena na postojećim pogonima iz članka 10.; (c) novih uređenja, kao što su prometne veze, lokacije na kojima se često zadržavaju ljudi i stambena područja, u blizini postojećih objekata, kada su smještaj ili nova uređenja takvi da mogu povećati rizik ili posljedice teške nesreće. Države članice osiguravaju da se u njihovim politikama korištenja prostora i/ili drugim odgovarajućim po-litikama te postupcima za njihovu provedbu dugoročno uzima u obzir potreba da se održi priklad-na udaljenost između objekata na koje se odnosi ova Direktiva i stambenih područja, područja za javnu uporabu i područja od posebnog značenja za očuvanje prirode ili posebno osjetljivih područja i, u slučaju postojećih objekata, potreba za dodatnim tehničkim mjerama u skladu s člankom 5. kako se rizici za ljude ne bi povećali.“

97 Predmet C-53/10 Mucksch, op. cit. (bilj. 93), par. 34. Sud EU ovdje upućuje na predmete: 80/86 Crimi-nal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV [1987] ECR 3969, par. 12. do 14. i C-321/05 Hans Markus Kofoed v Skatteministeriet [2007] ECR I-5795, par. 45.

98 Predmet C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK v Ministerstvo životného prostredia Sloven-

135


VLK zatražila je od slovačkog Ministarstva zaštite okoliša da ju obavijesti o bilo ka-kvim upravnim postupcima koji bi mogli utjecati na zaštitu prirode i okoliša, ili koji se vode u pogledu davanje izuzeća za zaštitu određene vrste ili područja. Početkom 2008. udruga je obaviještena o nekoliko upravnih postupka koje su, između ostalog, pokrenule različite lovačke udruge. 21. travnja 2008. Ministarstvo je donijelo odluku kojom se lovačkoj udruzi odobrava zahtjev za izuzeće od uvjeta zaštite koji se pružaju mrkom medvjedu. Mrki medvjed (ursus arctos) je naveden u Dodatku IV. Direktive o staništima kao vrsta kojoj je potrebna stroga zaštita. U tijeku tog postupka odobrava-nja izuzeća, udruga Lesoochranárske zoskupenie obavijestila je Ministarstvo da želi su-djelovati, tražeći da joj se prizna status „stranke“ u upravnom postupku prema odred-bama članka 14. Zakona o upravnom postupku99. Konkretno, udruga je tvrdila da postupak u pitanju izravno utječe na njezina prava i zakonom zaštićene interese koji proizlaze iz Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija). Također je smatrala da Konvencija ima izravan učinak. Ministarstvo je, međutim, tvrdilo da udruga nema status „stranke“, već „sudionika“ ili „zainteresirane strane“. Naime, do 30. studenog 2007., čl. 82. st. 3. Zakona o zaštiti prirode i krajolika100, pružao je udrugama za zaštitu okoliša položaj stranke u postupku. Te su udruge imale pravo pobijanja odluka pred slovačkim sudovima. Međutim, status udruga izmijenjen je 1. prosinca 2007. na način da se okolišne udruge smatraju „sudionikom“, a ne „strankom“ u postupku. Suklad-no čl. 15a. st. 2. Zakona o upravnom postupku, sudionik ima pravo biti obaviješten o upravnom postupku koji je pokrenut, ima pristup spisima koje dostave stranke u upravnom postupku, ima pravo prisustvovati usmenoj raspravi i očevidu, te iznositi dokaze i druge činjenice relevantne za donošenje odluke. Temeljem čl. 250. st. 2. Zako-na o parničnom postupku101 tužitelj može biti svaka fizička ili pravna osoba koja tvrdi da su joj njezina prava, kao stranke u upravnom postupku, bila povrijeđena odlukom ili postupanjem upravnog tijela. Prema čl. 250 m. Zakona o parničnom postupku, po-ložaj stranke u tom postupku imaju one osobe kojima je takav položaj bio priznat u upravnom postupku te upravno tijelo čija se odluka osporava. Stoga je promjena polo-žaja udruga iz statusa stranke u status sudionika imala za posljedicu da je udrugama uskraćeno pravo da izravno pokreću spor za ocjenu zakonitosti odluke koja se donosi u upravnom postupku prema Zakonu o zaštiti prirode i krajolika. Umjesto toga, jedi-no bi državni odvjetnik mogao podići tužbu.

skej republiky [2011] ECR I-1255.99 Zákon o správnom konaní (Správny poriadok) (Zákon č. 71/1967).100 Zákon o ochrane prírody a krajiny (Zákon č. 543/2002).101 Občiansky súdny poriadok (Zákon č. 99/1963).

136


U svojoj odluci od 26. lipnja 2008., Ministarstvo je potvrdio da udruga nije imala položaj stranke u postupku. Osim toga, Ministarstvo je smatralo da Aarhuška konven-cija nema izravni učinak već se mora provesti u nacionalno pravo. Udruga je podnijela tužbu Regionalnom sudu u Bratislavi. Sud je odbio tužbu, te se udruga žalila Vrhov-nom sudu Slovačke. Vrhovni sud je prekinuo postupak te uputio Sudu EU prethodno pitanje za tumačenje čl. 9. st. 3. Aarhuške konvencije koji, među ostalim, jamči pristup pravosuđu protiv odluka tijela javne vlasti koje su u suprotnosti s odredbama prava okoliša. Konkretno, Vrhovni sud je zanimalo ima li ta odredba izravan učinak. Sud EU utvrdio je da čl. 9. st. 3. ne sadrži jasne i precizne obveze kojima se izravno može reguli-rati pravni položaj pojedinaca. Budući da su samo pripadnici javnosti koji zadovoljava-ju uvjete propisane nacionalnim pravom (ako su uvjeti propisani), ovlašteni ostvarivati prava iz čl. 9. st. 3., ta je odredba podložna usvajanju naknadnih provedbenih mjera. Međutim, Sud EU potom je primijetio da, premda je čl. 9. st. 3. oblikovan u širem smi-slu, njegova je svrha osigurati učinkovitu zaštitu okoliša. U nedostatku propisa EU koji reguliraju to pitanje (budući da nije usvojena Direktiva o pristupu pravosuđu u pita-njima okoliša), domaći pravni sustav svake države članice mora utvrditi detaljna po-stupovna pravila kojima se uređuju tužbe za zaštitu prava koja za pojedince proizlaze iz prava EU (u ovom slučaju Direktive o staništima). Na toj osnovi, kao što proizlazi iz uspostavljene sudske prakse, postupovna pravila koja uređuju tužbe za zaštitu prava pojedinaca utemeljenima na pravu EU ne smiju biti manje povoljna od onih koja re-guliraju slične domaće tužbe (načelo ekvivalentnosti) te ne smiju dovesti do toga da je ostvarivanje prava koja proizlaze iz prava EU u praksi nemoguće ili pretjerano teško (načelo djelotvornosti). Stoga, da se ne bi ugrozila učinkovita zaštita prava okoliša EU, čl. 9. st. 3. Aarhuške konvencije ne smije se tumačiti na takav način kojim bi se ostva-rivanje prava iz Europske unije učinilo praktički nemogućim ili pretjerano teškim. Iz toga slijedi da, u onoj mjeri u kojoj se to odnosi na vrste zaštićene pravom EU, a poseb-no Direktivom o staništima, nacionalni sud mora tumačiti svoje nacionalno pravo na način koji je u najvećoj mogućoj mjeri sukladan ciljevima utvrđenim čl. 9. st. 3. kako bi se osigurala učinkovita sudska zaštita u područjima obuhvaćenim pravom okoliša EU.

Sud EU na kraju je presudio da slovački sud mora u najvećoj mogućoj mjeri tuma-čiti postupovna pravila, koja se odnose na uvjete koji moraju biti ispunjeni za pokre-tanje upravnog ili sudskog postupka, u skladu s ciljevima čl. 9. st. 3. Aarhuške kon-vencije te u skladu s ciljem učinkovite sudske zaštite prava dodijeljenih pravom EU, kako bi omogućio organizacijama za zaštitu okoliša, poput Lesoochranárske zoskupenie, osporavanje pred sudom odluka donesenih u upravnom postupku koje bi mogle biti protivne pravu okoliša EU.

U ovom konkretnom predmetu Vrhovni slovački sud proveo je odluku Europ-skog suda tako što je poništio odluku Ministarstva kojom se udruzi odriče svojstvo

137


stranke te je vratio predmet na ponovno odlučivanje u upravnom postupku. Stoga je presuda Suda EU utjecala na promjenu sudske prakse u Slovačkoj, jer je do tada Vr-hovni sud redovito podržavao stajalište upravnih tijela koje je udrugama za zaštitu okoliša odricalo svojstvo stranke u upravnom postupku i pravo podnošenja tužbe.102

4. PriMJEnA nAčElA iZrAVnog učinKA i intErPrEtAtiVnog učinKA u uPrAVniM PoStuPciMA

Sa stajališta upravnog prava, čije norme primjenjuju javnopravna tijela (u Hrvat-skoj to su tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave te druga tijela/pravne osobe s javnim ovlastima), bitno je istaknuti da se izravni učinak i nadređenost prava Unije odnosi i na primjenu europskih normi u upravnim postupcima odnosno općenito na postupanje javno-pravnih tijela. U predmetu 103/88 Fratelli Costanzo Sud je jasno utvrdio da: „Kada se pokaže da su odredbe direktive, s obzirom na svoj predmet u pitanju, bezuvjetne i dovoljno precizne, na te se odredbe mogu osloniti pojedinci protiv države kada ta država nije provela direktivu u nacionalno pravo do završetka propisanog razdo-blja ili kada nije ispravno provela direktivu. Kada su ispunjeni uvjeti pod kojima se pojedinci mogu osloniti na odredbe direktive pred nacionalnim sudovima, sva tijela uprave, uključujući i decentralizirana tijela poput općina, dužna su primjenji-vati te odredbe.“103 Naime, kako je Sud objasnio, bilo bi proturječno da se pred na-cionalnim sudovima pojedinci mogu pozvati na izravni učinak odredaba direktive u sporovima u kojima se osporava zakonitost akata tijela uprave, a da istovremeno ta tijela uprave nisu obvezna primijeniti odredbe direktive i uzdržati se od primjene odredaba nacionalnog prava koja su protivna tim odredbama. Stoga slijedi da, kada su ispunjeni uvjeti da se pojedinci mogu pouzdati na odredbe neke direktive pred nacionalnim sudovima, sva su tijela uprave (ne samo središnje uprave, već i regio-nalne i lokalne samouprave) obvezna primijeniti te odredbe.104

Primjena prava EU općenito, pa tako i europskog prava okoliša, omogućava veliki prostor kreativnosti za nacionalne sudove i javnopravna tijela, ali se pritom mora uzeti u obzir njihovo poznavanje prava Unije i koliko su voljni i spremni pri-hvatiti nadređenost prava Unije u odnosu na domaće pravo.105 Nezadovoljavajuće stanje primjene prava Unije proizlazi iz toga što ga - kako nadležna tijela, tako i

102 Ćapeta, Tamara, Pregled važnije prakse Suda EU, u: Ćerimagić, Enes; Ćapeta, Tamara; Ofak, Lana, Procjena utjecaja na okoliš: kako zastupati zaštitu okoliša na sudu, Udruga Zelena Istra, Pula, 2014., str. 27.

103 Predmet 103/88 Fratelli Costanzo SpA v Comune di Milano [1989] ECR 1839, sažetak.104 Ibid., par. 31. 105 Kramer, Ludwig, op. cit. (bilj. 36), str. 71.

138


stranke i njihovi odvjetnici - nedovoljno poznaju, ali i iz percepcije europskog prava kao „stranog“ prava.106

Osim toga, postoje određena ograničenja koja otežavaju primjenu načela izrav-nog primjenjivanja od strane javnopravnih tijela u upravnim postupcima. Službe-na osoba koja rješava upravne stvari ne mora imati završen pravni studij te možda neće biti sklona izuzeti iz primjene odredbu domaćeg zakona koja naizgled protur-ječi „stranom“ europskom pravnom pravilu.107 Za razliku od nacionalnih sudova, javnopravna tijela nisu ovlaštena niti su u mogućnosti postaviti prethodno pitanje Sudu EU u slučaju da postoji potreba za tumačenje neke norme europskog prava. Pored toga, i u slučajevima da neka direktiva nije provedena u nacionalno pravo ili je provedena na neispravan način, javnopravna tijela svejedno će smatrati da im je potrebna domaća pravna norma koja ih ovlašćuje na određeno postupanje, jer se tim načelom pozivanja na domaću pravnu normu osjećaju vezani u svojim pravnim porecima.108 To su sve razlozi koji faktički otežavaju čestu primjenu načela izravnog učinka od strane javnopravnih tijela u upravnim postupcima.

5. PoStuPci ProtiV DrŽAVA člAnicA ZBog PoVrEDE PrAVA oKoliŠA EuroPSKE unijE

Komisija kao „čuvarica Ugovora“ osigurava provedbu prava EU temeljem ovla-sti koje joj pruža Ugovor o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU) u vidu tzv. infringement postupka, tj. postupka protiv države članice koja ne ispunjava obveze utemeljene u pravu EU.109 Taj se postupak može pokrenuti i na zahtjev druge države članice. No takvi su postupci izuzetno rijetki, stoga će se daljnja analiza usredotočiti samo na postupke koje pokreće Komisija.

Postupak se može pokrenuti ako država članica počini povredu obveze sadrža-ne u: (1) Ugovorima (izuzev zajedničke sigurnosne i vanjske politike gdje je nadlež-

106 Ibid., str. 70.107 V. slično: Moreno Molina, Angel-Manuel, op. cit. (bilj. 30), str. 97.108 Ibid., str. 96-97. 109 V. Hartley, Trevor C., Temelji prava Europske zajednice: Uvod u ustavno i upravno pravo Europ-

ske zajednice, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., str. 305-330.; Hartley, Trevor C., The Foundations of European Union Law: An introduction to the constitutional and administrati-ve law of the European Union, Oxford University Press, New York, 2010., str. 321-346.; Bandi, Gy-ula (ed.), The Environmental Jurisprudence of the European Court of Justice, Szent Istvan Tarsulat, Budapest, 2008., str. 255-266.; Tomoszkova, Veronika et al., Implementation and Enforcement of EU Environmental Law in the Visegrad Countries, op. cit. (bilj. 35), str. 33-41.; Ćapeta, Tamara, Europski sud i države članice – povredbeni postupak, Poslijediplomski studij iz prava EU, Predmet: Sudovi EU, Nastavni materijali 2014., http://www.pravo.unizg.hr/_download/repository/Materijali_infrin-gement_2014.doc; Petrašević, Tunjica; Dadić, Marina, Infringement procedures before the Court of Justice of the EU, u: Pravni vjesnik, god. 29, br. 1, 2013., str. 77-98.

139


nost Suda EU u mnogome isključena), (2) zakonodavstvu Unije koje je doneseno na temelju Ugovora te (3) međunarodnom ugovoru koji je Unija zaključila. U potonjem slučaju, ako se radi o mješovitom ugovoru, povreda može biti predmet ovog postup-ka ako se radi o povredi obveze koja spada unutar nadležnosti Unije.110 Država čla-nica odgovara čak za povrede koje počini njezino zakonodavno tijelo ili pravosuđe, primjerice u slučaju da izvršna vlast predloži zakon kojim bi se provelo pravo EU, a parlament ga ne usvoji ili usvoji zakon protivan pravu EU ili u slučaju da nacionalni sud odbije priznati izravni učinak europskom propisu ili odbije priznati da je pravo Unije nadređeno nacionalnom pravu.111 I zakonodavac i pravosuđe su tijela državne vlasti, isto kao i izvršna vlast, te ne postoji opravdan razlog zbog kojeg povreda prava EU od strane zakonodavca ili pravosuđa ne bi značila odgovornost države za povredu. Međutim, u praksi se pokazalo da je Komisija krajnje nesklona pokrenuti postupak ako je riječ o pravosuđu.112 Mogući razlog leži u tome što djelotvorna pri-mjena prava Unije u velikoj mjeri ovisi o suradnji s nacionalnim sudovima.113

Postupci protiv država članica koje ne ispunjavaju obveze utemeljene u pravu EU imaju dva stadija: predsudski (Hartley taj dio stadija naziva upravni) i sudski. Uređeni su čl. 258. do 260. UFEU (bivši čl. 226. – 228. Ugovora o EZ). Predsudski (upravni) stadij ima dva dijela. Prvi dio predstavlja neformalnu istragu u kojoj Ko-misija pokušava izbjeći medije te obavlja neformalnu komunikaciju s državom u pitanju.114 U toj fazi Komisija istražuje moguću povredu i razmatra ima li dovoljno dokaza za pokretanje formalnog postupka. Ako postoje dovoljni dokazi, pokreće se formalni dio predsudskog (upravnog) stadija protiv države slanjem pisma opomene (letter of formal notice) te joj se daje rok za očitovanje. Nakon što razmotri očitovanje države članice, Komisija odlučuje je li došlo do povrede. U slučaju povrede, Komisi-ja dostavlja državi članici obrazloženo mišljenje (čl. 258. st. 1. UFEU) u kojem točno utvrđuje gdje je država pogriješila i što treba poduzeti da prekine povredu. Ujedno se državi daje rok da postupi u skladu s obrazloženim mišljenjem.

Funkcioniranje EU temelji se na uzajamnom povjerenju i dobroj volji između država članica i institucija Unije. Komisija ima diskrecijsku ovlast odlučiti je li pri-mjereno u konkretnim okolnostima tužiti državu ili ne. U predmetu Komisija protiv Francuske115 nezavisni odvjetnik Roemer naveo je situacije kada može biti oprav-dano da se ne pokrene postupak: ako postoji mogućnost mirnog rješenja, kad su

110 V. Hartley, Trevor C., The Foundations..., op. cit. (bilj. 109), str. 322-323.111 Hartley, Trevor C., Temelji..., op. cit. (bilj. 109), str. 309.112 Ibid., str. 310.113 Ibid.114 Ibid., str. 311.115 Predmet 7/71 Commission of the European Communities v French Republic [1971] ECR 1003.

140


posljedice povrede vrlo male, kada postoji ozbiljna politička kriza koja bi se mogla pogoršati ako se pokrene postupak o pitanjima koja nisu značajna te kada postoji mogućnost izmjene propisa Unije u budućnosti.116

Ako država ne postupi u skladu s mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Ko-misija može predmet podnijeti Sudu EU (čl. 258. st. 2. UFEU). To je sudski stadij postupka (nadležnost nije dodijeljena Općem sudu). Taj postupak se ne može pokre-nuti ako je povreda prestala prije isteka roka kojeg je odredila Komisija. Postupak je ograničen samo na povrede koje je Komisija navela u svom obrazloženom mišljenju. Kada države članice povrijede Ugovor, što nekada to sasvim svjesno čine, one obič-no nastoje odgoditi usklađivanje i dobiti na vremenu u svojim pregovorima s Ko-misijom.117 U takvoj situaciji postoji mogućnost da se od Suda EU zatraži da donese privremenu mjeru sukladno čl. 279. UFEU. Primjerice, može se raditi o privremenoj mjeri odgode primjene nacionalnog propisa koji je navodno protivan europskom pravu. Komisija u pravilu mora dokazati da će nastati nepopravljiva šteta za interese Unije, ali država članica može nastojati dokazati da će nastati nepopravljiva šteta za njezine interese ako se mjera donese.118

Ako Sud EU ustanovi da je država članica propustila ispuniti obvezu uteme-ljenu na Ugovorima, od države se zahtijeva da poduzme potrebne mjere da izvrši presudu (čl. 260. st. 1. UFEU). Presuda je obvezujuća, što podrazumijeva da država mora prestati s povredom, ali može odabrati način na koji će izvršiti presudu. Naža-lost, države članice ponekad ne postupe po presudi Suda odnosno izvršenje presude može se odužiti na nekoliko godina.119 Do Ugovora o Europskoj uniji iz 1993. nije postojala nikakva mogućnost kažnjavanja države članice (prema Ugovoru o EZ) koja je odbijala izvršiti presudu Suda EU. Danas je taj postupak uređen čl. 260. st. 2. i 3. UFEU. Ako Komisija smatra da dotična država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za očitovanje, može predmet uputiti Sudu. Komisija pritom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. Utvrdi li Sud da država članica nije postupila sukladno njegovoj presudi, može joj odrediti plaćanje paušalnog izno-sa ili novčane kazne (čl. 260. st. 2. UFEU).

Ugovorom iz Lisabona omogućeno je da Komisija od Suda EU zatraži određi-vanje paušalnog iznosa ili novčane kazne već prilikom prvog upućivanja predmeta Sudu, ako se postupak pokreće zbog toga što država nije ispunila svoju obvezu pri-

116 Hartley, Trevor C., The Foundations…, op. cit. (bilj. 109), str. 327-328.117 Ibid., str. 336.118 Ibid. 119 Ibid., str. 340.

141


općavanja mjera za prenošenje direktive donesene na temelju zakonodavnog po-stupka. Ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija. Obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj pre-sudi (čl. 260. st. 3. UFEU). Smatra se kako dan koji Sud odredi mora biti nakon do-nošenja presude jer se država članica ne može kazniti za povredu prava Unije prije presude te joj se treba dozvoliti određeno razdoblje da postupi po presudi.120

U tablici br. 1. sažeto se prikazuje tijek formalnog dijela postupka.121

Tablica br. 1 Tijek formalnog dijela postupka protiv država članica zbog povrede prava EU

1. Pismo opomene • Komisija zahtijeva od nacionalne vlade da se izjasni o problemu neusklađenosti u roku od najviše 2 mjeseca.

2. Obrazloženo mišljenje • Nema odgovora? Nezadovoljavajući odgovor? Komisija navodi razloge zbog kojih smatra da je država članica povrijedila pravo EU.

• Nacionalna vlada se mora uskladiti u roku od najviše 2 mjeseca.3. Upućivanje

predmeta Sudu EU• Nema odgovora? Nezadovoljavajući odgovor? Komisija pokreće

postupak pred Sudom EU.• Predmeti rijetko dođu do ovog stadija. U posljednjih nekoliko

godina, više od 85% slučajeva riješeno je prije pokretanja postupka pred Sudom EU.

• Ako država članica ne priopći mjere za provedbu direktive, Komisija može u ovom stadiju zatražiti od Suda da se naloži paušalni iznos i/ili novčana kazna.

4. Presuda Suda EU • Nakon, u prosjeku 2 godine, Sud odlučuje je li država članica povrijedila pravo EU.

• Nacionalna vlada je odgovorna za prilagodbu zakonodavstva ili prakse kako bi riješila spor što je prije moguće.

5. Ponovno upućivanje predmeta Sudu EU

• Država članica se i dalje nije uskladila? Komisija šalje još jedno pismo opomene.

• Nema odgovora? Nezadovoljavajući odgovor? Komisija može ponovno uputiti predmet Sudu EU i predložiti paušalni iznos i/ili novčanu kaznu.

Novčana kazna općenito se naziva „periodična novčana kazna“ te se primjenjuje od druge presude Suda. Dakle, ona sankcionira nastavljanje povrede nakon donoše-nja druge presude Suda te se određuje u iznosu za određeno razdoblje koje protekne do izvršenja presude. Paušalna svota sankcionira povredu od dana prve presude do donošenja druge presude Suda.122 Nakon presude u predmetu C-304/02 Komisija

120 Ibid., str. 344.121 Sažet prikaz preuzet s web stranice Komisije: http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringe-

ments-proceedings/index_en.htm. 122 Hartley, Trevor C., The Foundations…, op. cit. (bilj. 109), str. 342.

142


protiv Francuske123 u kojem je Sud EU naložio i plaćanje paušalnog iznosa i novčane kazne (iako je Komisija tražila samo periodičnu novčanu kaznu), Komisija je odlu-čila uvesti novi način postupanja te otada traži od Suda da državi članici odredi i paušalni iznos i novčanu kaznu.124

Problem koji se u praksi javlja je u tome što neke države članice nastavljaju s povredom do zadnjeg trenutka kada će se nametnuti kazna te izvrše presudu Suda tek pred sam kraj postupka. U prošlosti je Komisija povlačila tužbu ako bi država članica prestala s povredom prije donošenja presude. Sada Komisija postupa tako da nastavlja s tužbom, ali traži samo da se odredi plaćanje paušalnog iznosa.125

Prilikom izračunavanja iznosa novčane kazne Komisija uzima u obzir tri čim-benika: ozbiljnost povrede, njeno trajanje i potrebu sprječavanja budućih povreda. Ozbiljnost povrede određuje se na temelju važnosti pravila Unije koje je povrijeđeno i utjecaja povrede na interese Unije i pojedinaca. Kako bi se osigurao preventivni (odvraćajući) učinak, novčana kazna je viša ako postoji rizik ponavljanja ili ako je već bilo ponavljanja povrede.126 Sud nije vezan tim prijedlogom Komisije, ali ga uzi-ma u obzir. Komisija je u rujnu 2014. ažurirala metodu za izračunavanje paušalnih iznosa i periodičnih kazni.127 Standardni paušal za izračunavanje novčane kazne iznosi 660 EUR dnevno, a standardni paušal za paušalno plaćanje iznosi 220 EUR dnevno. Faktorom „n“ uzima se u obzir platna sposobnost države članice (bruto domaći proizvod – BDP) i broj glasova koje država članica ima u Vijeću. Faktor „n“ varira između 0,35 za Maltu do 21,22 za Njemačku. Za Hrvatsku iznosi 1,33.

Metoda za izračunavanje novčane kazne je sljedeća. Ona počinje s iznosom 660 EUR na dan. Taj se iznos množi sa dva koeficijenta, prvim (s najmanjom vrijednošću 1 do najviše vrijednosti 20) koji odražava ozbiljnost povrede te drugim (s najmanjom vrijednošću 1 do najviše vrijednosti 3) koji odražava njeno trajanje. Na kraju se do-biveni iznos množi s „n“ faktorom.128 Paušalni iznos određuje se na sljedeći način. Počinje s iznosom 220 EUR dnevno. Taj iznos množi se s koeficijentom ozbiljnosti povrede te se rezultat tog izračuna množi s posebnim faktorom „n“. Na taj način se dolazi do dnevnog paušalnog iznosa koji se zatim množi brojem dana trajanja povrede počevši s datumom prve presude do datuma završetka povrede ili datuma

123 Predmet C-304/02 Commission of the European Communities v French Republic [2005] ECR I-6263.124 Hartley, Trevor C., The Foundations…, op. cit. (bilj. 109), str. 343.125 Ibid., str. 342., Petrašević, Tunjica; Dadić, Marina, op. cit. (bilj. 109), str. 80.126 Hartley, Trevor C., The Foundations…, op. cit. (bilj. 109), str. 342.127 Komunikacija Komisije, Ažuriranje podataka za izračun paušalne svote i novčanih kazni koje Ko-

misija predlaže Sudu u postupcima zbog povrede propisa, Bruxelles, 17.9.2014. C(2014) 6767 final, http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/c_2014_6767_hr.pdf.

128 V. Communication from the Commission, SEC(2005) 1658, http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/sec_2005_1658_en.pdf

143


izricanja presude temeljem čl. 260. st. 2. UFEU-a. Postoje i minimalni utvrđeni pau-šalni iznosi koji se određuju za svaku državu članicu u skladu s posebnim faktorom „n“. Komisija će predložiti dnevni paušalni iznos ako rezultat prethodno navedenog izračuna prelazi minimalni utvrđeni paušalni iznos. Najviši minimalni utvrđeni pa-ušalni iznos odnosi se na Njemačku te iznosi 11 703 000 EUR, a najniži je za Maltu te iznosi 193 000 EUR. Minimalni paušalni iznos za Hrvatsku je 733 000 EUR.129

Svaki mjesec Europska komisija usvaja mjesečni paket odluka u okviru postupka zbog povrede prava kojim odlučuje o pravnim mjerama protiv država članica koje ne ispunjavaju svoje obveze na temelju prava EU-a. U tablici br. 2 prikazuje se broj predmeta koji se odnose na okolišno zakonodavstvo u 2014. godini. Predmeti su prikazani sukladno mjesečnim podacima dostupnima na internetskoj stranici Press Release Database na kojoj se objavljuju priopćenja Komisije. Prema tim podacima samo je jedan postupak pokrenut u odnosu na Hrvatsku u 2014. godini.130 Međutim radilo se o području prometa, a ne okoliša.131

Tablica br. 2 Odluke Europske komisije u okviru postupka zbog povrede prava okoliša u 2014.

godini 132 133 134 135

2014

. god

ina

Uku

pan

broj

po

stup

aka

zbog

po

vred

e pr

ava

okol

iša

Pism

o op

omen

e

Obr

azlo

ženo

m

išlje

nje

Upu

ćiva

nje

pred

met

a Su

du

EU (č

l. 25

8. s

t. 2.

U

FEU

)

Upu

ćiva

nje

pred

met

a Su

du E

U i

zaht

jev

da s

e na

loži

pa

ušal

ni iz

nos

ili

novč

ana

kazn

a (č

l. 26

0. s

t. 3.

UFE

U)

Pono

vno

upuć

ivan

je

pred

met

a Su

du

EU (č

l. 26

0. s

t. 2.

U

FEU

)Siječanj132 7 0 4 2 1 0Veljača133 9 0 7 2 0 0Ožujak134 4 0 3 1 0 0Travanj135 2 0 1 1 0 0

129 Komunikacija Komisije, op. cit. (bilj. 127), str. 4.130 V. Srpanjski paket glavnih odluka u okviru postupka zbog povrede prava, http://europa.eu/rapid/

press-release_MEMO-14-470_hr.htm131 Komisija poziva osamnaest država članica da naprave odlučujući korak prema zajedničkom uprav-

ljanju zračnim prostorom, v. ibid.132 January infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-

36_en.htm133 February infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-

116_en.htm134 March infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-

241_en.htm135 April infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-293_

en.htm

144


2014

. god

ina

Uku

pan

broj

po

stup

aka

zbog

po

vred

e pr

ava

okol

iša

Pism

o op

omen

e

Obr

azlo

ženo

m

išlje

nje

Upu

ćiva

nje

pred

met

a Su

du

EU (č

l. 25

8. s

t. 2.

U

FEU

)

Upu

ćiva

nje

pred

met

a Su

du E

U i

zaht

jev

da s

e na

loži

pa

ušal

ni iz

nos

ili

novč

ana

kazn

a (č

l. 26

0. s

t. 3.

UFE

U)

Pono

vno

upuć

ivan

je

pred

met

a Su

du

EU (č

l. 26

0. s

t. 2.

U

FEU

)

Svibanj136 - - - - - -Lipanj137 - - - - - -Srpanj138 15 1 11 3 0 0Kolovoz139 - - - - - -Rujan140 11 0 10 0 0 1Listopad141 17 1 12 2 1 1Studeni142 12 0 11 1 0 0Prosinac143 - - - - - -

136 137 138 139 140 141 142 143

5.1. razvoj razmatranja pritužbi protiv država članica zbog povreda prava okoliša Eu

Postupci protiv država članica u značajnom dijelu započinju zahvaljujući pri-tužbama fizičkih i pravnih osoba o navodnim povredama obveza država članica. Osim samog podnošenja pritužbe, fizičke i pravne osobe nemaju druga procesna prava. Postoji velik broj neuspješnih tužbi podnijetih protiv Komisije zbog toga što je propustila pokrenuti postupak protiv države članice za koju smatra da je povri-jedila svoje obveze iz Ugovora. Sud EU takve tužbe proglašava nedopuštenima iz dva razloga. Kao prvo, iz prijašnjeg čl. 226. Ugovora o EZ (sadašnjeg čl. 258. UFEU) jasno proizlazi da Komisija nije dužna pokrenuti postupak predviđen tim člankom već u pogledu toga ima diskrecijsko pravo koje isključuje pravo pojedinaca da zahti-

136 Nema podataka za svibanj 2014.137 Nema podataka za lipanj 2014.138 Srpanjski paket glavnih odluka u okviru postupka zbog povrede prava, op. cit. (bilj. 130).139 Nema podataka za kolovoz 2014.140 September infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-

14-537_en.htm141 October infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-

589_en.htm142 November infringements package: main decisions, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-

2130_en.htm143 Nisu objavljeni podaci za prosinac 2014., iako je Komisija donijela mjesečni paket glavnih odluka

16.12.2014., v. http://europa.eu/rapid/press-release_AGENDA-14-2622_en.htm.

145


jevaju od nje da usvoji određeno stanovište.144 Komisija donosi obrazloženo mišljenje samo ako smatra da je država članica u pitanju povrijedila neku od svojih obveza. Nadalje, u slučaju da ta država ne udovolji mišljenju u dodijeljenom roku, Komisija ima pravo, ali ne i dužnost, zatražiti od suda utvrđenje povrede obveze.145 Drugi ra-zlog nedopuštenosti takvih tužbi Sud EU zasniva na činjenici da tužitelj zahtjevom Komisiji da pokrene postupak sukladno čl. 226. ustvari traži usvajanje akta koji nije od izravnog i pojedinačnog interesa za njega.146 U sklopu postupka uređenog čl. 226. jedine mjere koje Komisija može usvojiti upućene su državama članicama.147 Iako je moguće da neka mjera može biti od izravnog i pojedinačnog interesa za fizičke i pravne osobe, premda im nije upućena, ni odluka Komisije da temeljem čl. 226. pokrene postupak pred sudom, ni pokretanje takvog postupka, a ni sama presuda u takvom predmetu ne bi bili od izravnog interesa za tužitelja koji je zatražio da se pokrene sudski postupak.148

Pritužbe fizičkih i pravnih osoba zbog povreda prava Unije potiču iz područja pravne stečevine koje se odnosi na slobodu kretanja roba unutar Europske zajed-nice.149 Krajem 1960-ih Europska komisije utvrdila je da postoje značajne razlike u zakonodavstvu i upravnoj praksi među državama članicama. S ciljem uspostave za-jedničkog tržišta uspostavljeni su brojni programi za uklanjanje prepreka u trgovini, posebice putem usklađivanja nacionalnih zakonodavstva. Osim toga, Komisija se obratila i profesionalnim udrugama, posebno onima koje djeluju u trgovini i prome-tu, te im predložila da podnesu pritužbu Komisiji kad god su suočeni s preprekama tržišnim slobodama. Komisija se obvezala da će takve pritužbe uputiti upravama država članica i osigurati da se prepreke uklone.150

Jedinstvenim europskim aktom iz 1986., koji je predstavljao značajnu izmjenu Ugovora o Europskoj ekonomskoj zajednici, dodano je novo poglavlje o politici za-štite okoliša. Službe Europske komisije nadležne za zaštitu okoliša, prema uzoru na pritužbe zbog nepoštovanja unutarnjeg tržišta Zajednice, predložile su organizaci-jama za zaštitu okoliša i drugim subjektima, da obavijeste Komisiju ako saznaju za

144 V. Predmet 247/87 Star Fruit Company SA v Commission of the European Communities [1989] ECR 291, par. 11.

145 V. ibid., par. 12.146 V. ibid., par. 13.147 V. Predmet C-371/89 Maria-Theresia Emrich v Commission of the European Communities [1990]

ECR I-1555, par. 5. i 6.148 V. Predmet T-277/94 Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (AITEC) v Commission

of the European Communities [1996] ECR II-351, sažetak presude, par. 2.149 V. detaljno u: Krämer, Ludwig, The environmental complaint in EU law, Journal for European Envi-

ronmental and Planning Law, vol. 6, no. 1 (2009), str. 13-35. 150 Ibid., str. 17-18.

146


slučajeve povrede prava okoliša Zajednice. Rezultat je bio izvanredan. Broj pritužbi koje su se odnosile na pitanja okoliša porastao je s 10 u 1982. na 197 u 1986. U 2002. iznosio je 697. Pritužbe su pristizale od pojedinaca, organizacija za zaštitu okoliša, lokalnih i regionalnih vlasti, političkih stranaka, veleposlanika, pa čak i od nacional-nih ministara za zaštitu okoliša.151

Komisija je objavila obrazac koji se mogao koristiti kako bi se olakšalo podno-šenje pritužbe. Komisija je jamčila da će se svaka pritužba, osim ako je previše neo-dređena, razmotriti. Po primitku pritužbe, Komisija bi podnositelju poslala potvrdu o primitku te bi, ako je to bilo potrebno, postavila određena pitanja o činjenicama. Također bi se obratila državi članici u pitanju kako bi prikupila činjenice i zatražila dokumentaciju. U rijetkim slučajevima, službenici Komisije bi, uz suglasnost države članice, putovali na mjesto događaja kako bi izvršili očevid te ispitali situaciju u većoj mjeri. Na kraju ove korespondencije i prikupljanja informacija o činjeničnom stanju, predmet bi temeljito ispitale različite službe Komisije, te bi na kraju kolegij članova Komisije odlučio o tome hoće li se pokrenuti postupak protiv države zbog povrede obveze ili će se predmet obustaviti. Od 1990-tih, nakon intervencije Eu-ropskog ombudsmana, Komisija bi podnositelja pritužbe obavijestila o odluci koju namjerava donijeti te bi mu pružila mogućnost da podnese prigovore i dokaze, ista-kne druge argumente i sl. prije no što Komisija donese konačnu odluku o pritužbi. Europski parlament u nekoliko je navrata predložio da Komisija usvoji pravilnik o postupanju s pritužbama. Međutim, Komisija je takve prijedloge odbila, vjerojatno iz razloga što se nije željela vezati pravilima.152

Krajem 1990-tih došlo je do smanjenja učinkovitog praćenja prava okoliša Za-jednice. Komisija nije imala dovoljni broj službenika koji su se bavili s provedbom prava okoliša, s obzirom na rastući broj europskih propisa i pritužba. Države članice dodatno su otežavale rješavanje pritužbi time što bi slale obimne spise kao odgovor na pritužbu, koji su vrlo često bili nebitni. Komisija je također izmijenila obrazac za pritužbu u kojemu je navela da će pritužba biti razmotrena prema važnosti pred-meta, što je predstavljalo svojevrsno ukidanje jamstva da će svaka pritužba biti raz-motrena. Paralelno je jačao i pritisak od strane država članica. Takve su intervencije uglavnom bile uspješne, budući da su članovi Komisije visoki dužnosnici koji imaju jak interes da održe dobre odnose s državama članicama pogotovo ako žele biti po-novno izabrani ili politički napredovati odnosno ostvariti druge prednosti u svojoj profesionalnoj karijeri.153 Daljnji nedostatak postupka protiv država članica odnosi se na manjak transparentnosti. Komisija javno ne objavljuje svoja obrazložena mi-

151 Ibid., str. 18.152 Ibid., str. 19-20.153 Ibid., str. 23-24.

147


šljenja u odnosu na državu članicu koja je počinila povredu, osim ako se povreda odnosi na to da država članica nije prenijela određeni europski propis u svoj nacio-nalni pravni poredak. Ovakvu praksu Komisija opravdava time da je povjerljivost (tajnost) postupka potrebna kako bi se olakšalo prijateljsko rješenje između države članice i Komisije, kad god je to moguće. Krämer smatra da je ispravno držati po-vjerljivim korespondenciju između Komisije i države članice te interne pripremne dokumente Komisije. Međutim, kada Komisija nakon detaljnog stručnog, admini-strativnog, pravnog i političkog ispitivanja odluči pokrenuti postupak protiv drža-ve članice zbog povrede prava Unije ili donese obrazloženo mišljenje, teško je naći opravdanje za tajnost te odluke odnosno mišljenja.154 Osobito kad se ti dokumenti javno objavljuju u drugim područjima pravne stečevine EU, primjerice u području tržišnog natjecanja, unutarnjeg tržišta, ribarstva i poljoprivrede. Okolišne organiza-cije opravdano prigovaraju da je pristup dokumentima Komisije lakši ako se radi o gospodarskim interesnim skupinama, nego kad se radi o običnim građanima ili organizacijama za zaštitu okoliša.155

Komisija je 2002. uvela određene kriterije prema kojima je određivala prioritet pojedinih pritužbi. Kriteriji su bili sljedeći:

1. povrede kojima se narušavaju temelji vladavine prava; 2. povrede kojima se narušava pravilno funkcioniranje pravnog sustava Zajednice; 3. povrede koje se odnose na neprovođenje ili neispravno provođenje direktiva. Ti su kriteriji značili da će se znatno smanjiti razmatranje pritužbi u pitanjima

okoliša, koje su predstavljale oko trećinu svih pritužbi upućenih Komisiji, budući da su se takve pritužbe odnosile na konkretne slučajeve povrede europskih propisa zaštite okoliša. Slučajevi poput izgradnje autoceste bez procjena utjecaja na okoliš, onečišćenja zaštićenih prirodnih staništa ili previsokih koncentracija onečišćujućih tvari u zraku, na koje se uglavnom odnose pritužbe, ne narušavaju ni temelje vlada-vine prava ni pravilno funkcioniranje pravnog sustava Zajednice.156

2007. Komisija je uvela nove kriterije za utvrđivanje prioriteta pritužbi koje će razmatrati.157 Novi su kriteriji bili sljedeći:

1. povreda obveze obavješćivanja o nacionalnim mjerama za provedbu direktiva ili drugih obveza obavješćivanja;

154 Ibid., str. 25.155 O tome v. osobito: Krämer, Ludwig, The EU, access to environmental information and the open

society, u: Environmental Law Network International Review, no. 1-2/2013, str. 38-43.156 V. Krämer, Ludwig, op. cit. (bilj. 149), str. 26-27.157 V. Communication from the Commission , A Europe of results—applying Community law, COM

(2007) 502 of 5 September 2007.

148


2. povrede prava Zajednice, uključujući slučajeve neusklađenosti koji se odnose na temeljna pitanja ili imaju osobito dalekosežne negativne učinke za građane, poput onih u vezi s primjenom načela Ugovora i glavnih odredbi okvirnih uredbi i direktiva;

3. poštovanje presuda Suda u kojima je utvrđena povreda prava Zajednice (ta-dašnji čl. 228. Ugovora o EZ).

U novom priopćenju o provedbi prava okoliša Zajednice iz 2008., Komisija je izvijestila da je uspostavljen probni mehanizam (EU pilot) u 15 država članica za učinkovitije rješavanje pritužbi građana koje se odnose na primjenu prava Zajedni-ce.158 Pritužbe u pitanjima okoliša koje Komisija zaprimi upućuju se državama člani-cama koje sudjeluju u tom pilot-projektu. Danas sve države članice sudjeluju u EU pilotu, uključujući i Hrvatsku. Komisija je zatim ponovila tri kriterija za utvrđivanje prioriteta iz priopćenja iz 2007. te je dodala četvrti kriterij: povrede koje se odnose na velike infrastrukturne projekte ili projekte koji uključuju financiranje od strane Zajednice ili značajne negativne utjecaje.

Krämer smatra da novi način postupanja s pritužbama prema kojem se pritužbe upućuju na rješavanje državama članicama nije u skladu s čl. 17. st. 1. Ugovora o EU (bivši čl. 211. Ugovora o EZ) koji, između ostalog, propisuje da Komisija osigurava primjenu Ugovora i mjera koje institucije usvajaju na temelju Ugovora. Komisija tu obvezu ne može delegirati na države članice. Budući da se zaštita okoliša uglavnom nalazi u nadležnosti tijela upravne vlasti država članica, tako se i većina pritužbi u pitanjima okoliša odnosi na nacionalne uprave. Prema novom postupku rješavanja pritužbi, ta ista uprava postaje nadležna za rješavanje problema na koje se prituž-ba odnosi. Takav novi postupak Krämer slikovito opisuje kao postavljanje lisice da čuva kokošinjac.159 Postoje i drugi autori koji se slažu da se time dovodi u pitanje ne-ovisnost analize, transparentnost i potpunost odgovora, što može dovesti do prave prijetnje vladavini prava u području zaštite okoliša na razini Unije.160 U priopćenju Komisije iz 2012. „Poboljšanje ostvarenja koristi od mjera zaštite okoliša EU“161 po-novljena je namjera Komisije da i dalje delegira odgovornost za rješavanje pritužbi nacionalnim tijelima, osobito u onim područjima provedbe prava okoliša koji nisu 158 V. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European

Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on implementing European Community Environmental Law, COM(2008) 773/4.

159 Ibid., str. 30-31.160 V. Kingston, Suzanne, Surveying the state of EU environmental law: much bark with little bite?, u:

International and Comparative Law Quarterly, 2013, 62(4), str. 978.161 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Eco-

nomic and Social Committee and the Committee of the Regions, Improving the delivery of benefits from EU environment measures: building confidence through better knowledge and responsivene-ss, COM/2012/095 final.

149


od strateškog značaja za Komisiju.162 Stoga možemo zaključiti da je od velike važ-nosti da nacionalna tijela država članica ispravno primjenjuju pravo EU na način opisan u prethodnim poglavljima ovog rada, kako bi se, u prvom redu, broj pritužbi u vezi povrede prava okoliša EU čim više smanjio.

6. ZAKlJučAK

Odnos između hrvatskog prava i prava EU uređen je u čl. 141.c Ustava Republi-ke Hrvatske, (odnosno čl. 145. prema pročišćenom tekstu) koji glasi:

„Ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine Europske unije, izjedna-čeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom.

Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Eu-ropske unije primjenjuju se u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.

Hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europ-ske unije.

Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije.“

Citirani članak Ustava ne propisuje izričito nadređenost prava Unije, ali u stav-ku 2. upućuje na to načelo kao dio pravne stečevine EU. Stoga se čl. 141.c (145.) st. 2. može smatrati pravnom normom koja implicitno propisuje nadređenost prava Unije nad domaćim pravom.163 Odredba st. 3. prema kojoj hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije priznaje izravni učinak prava EU u hrvatskom pravnom poretku, a st. 4. propisuje „administrativni“ izravni uči-nak (odnosno izravni učinak pred javnopravnim tijelima).164 Ono što bi moglo one-mogućiti primjenu prava Unije u Hrvatskoj, a osobito načelo usklađenog tumačenja, jest prevladavajuća pravna praksa juridičkog („tekstualnog“) pozitivizma, „za koji je karakteristično usko i parcijalno tumačenje pojedinačnih pravnih normi bez njiho-ve nužne kontekstualizacije, bez pronalaženja njihove društvene svrhe utemeljene na načelu razmjernosti i bez sagledavanja cjeline ustavnih vrijednosti na kojima se temelji hrvatska ustavna država.“165 Međutim, kao što je primarna zadaća svih nad-ležnih tijela da tumače i primjenjuju pozitivna pravna pravila u skladu s Ustavom

162 Kingston, Suzanne, op. cit. (bilj. 160), str. 977.163 Rodin, Siniša, Pravo Europske unije i pravni poredak Republike Hrvatske nakon 20 godina hrvat-

skog Ustava, u: Bačić, Arsen (ur.), Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske, Zagreb, 2011., str. 89.

164 Ibid., str. 90.165 Dopis Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-VII-529/2011 od 12. studenog 2011. (NN br. 133/11).

150


(načelo supremacije Ustava),166 tako je danom pristupanja Republike Hrvatske Eu-ropskoj uniji nastala i ustavna obveza svih javnopravnih tijela da primjenjuju pravo Unije poštujući njegovu nadređenost i izravni učinak, kao načelo usklađenog tuma-čenja hrvatskog prava u skladu s pravom Unije.

Predsjedatelj:

Zahvaljujem kolegici Lani Ofak, posebno na tome što je u svom izvrsnom izla-ganju naglasila izloženu dimenziju primjene prava. Nismo dovoljno svjesni opsega i važnosti normi zaštite okoliša sadržanih u europskoj pravnoj stečevini. Uzmimo kao primjer samo standarde koje moramo primijeniti za uređenje odlagališta otpada i posljedice ako te norme ne primijenimo ili ako to ne učinimo u propisanim rokovi-ma. Može nam se dogoditi da platimo penale u iznosu od po nekoliko desetaka pa i više od sto tisuća eura dnevno za vrijeme dok ne primijenimo propisane standarde. Koliko ima kod nas neuređenih odlagališta otpada, koliko je postavljeno kontejnera za razvrstavanje otpada?

Ovo što se s primjenom europske pravne stečevine događa na području otpada i uopće na području zaštite okoliša nažalost nije iznimka. U šest godina ugradili smo u hrvatski pravni sustav oko 110.000 stranica dodatnih propisa i to nismo učinili baš na sustavan način. Sada je tih propisa još i više. Tomu treba dodati i bogatu europsku pravnu stečevinu sadržanu u odlukama Europskog suda. Tako dobivate ogromnu količinu normi koje su ušle u hrvatski pravni sustav. U tome se teško snalaze i prav-nici specijalisti za pojedina područja, a da ne govorimo o onim drugima. Adresati pravnih normi, oni koji ih se moraju pridržavati, ne mogu se snaći bez pomoći prav-nika specijalista. Oni koji moraju primijeniti pravnu normu, primjerice stručnjaci u upravnim tijelima i suci, moraju poznavati dvadesetak tisuća stranica europske pravne stečevine o zaštiti okoliša koja nam i nije baš jako dostupna. Ti su tekstovi prevedeni, ali nisu objavljeni, a i pitanje kakvi su ti na brzinu učinjeni prijevodi. Nemojte se držati samo hrvatskih tekstova europske pravne stečevine. Konzultirajte originale i to ne samo na jednom jeziku jer isti pravni izvor na više jezika nije uvijek jednak.

Ostaje nam još četvrto uvodno izlaganje koje je orijentirano na investicijske za-hvate kod nas. Kada je riječ o ulaganjima postoje ozbiljne opasnosti za okoliš. Tu ne mislim na ulaganja u širem smislu riječi nego na ona kojima se ide za time da se ne-što gradi, dograđuje, na ulaganja u proizvodne pogone i primjenu raznih proizvod-nih tehnologija. Primjena tehnologija može dovesti do velikih opasnosti za okoliš, ali su predviđene i mjere zaštite kako se to može izbjeći. U uvodu u današnji okrugli stol spomenuo sam da stjecanje dobiti ne smije biti zapreka za primjenu mjera zaštite

166 Ibid.

151


okoliša, pa ih se ne bi smjelo zaobići ako bi njihovom primjenom bila smanjena profita-bilnost poslovnog pothvata. Čuli ste primjer koji je iznijela kolegica Omejec u kome se to indirektno spominje s time da se mora uzeti u obzir i načelo primjerenosti.

Zato smo zamolili kolegu Franu Staničića da obradi to pitanje u svom izlaganju. Kole-ga Staničić, izvolite.

utjecaj pristupanja hrvatske europskoj uniji na

Documents