uvod u upravu skripta za ponavljanje

7/25/2019 Uvod u Upravu Skripta Za Ponavljanje

1/88

UPRAVNA

ZNANOST


2/88

I. UVODNA PITANJAI. UVODNA PITANJAI. UVODNA PITANJAI. UVODNA PITANJA

ZNAENJE UPRAVE U SUVREMENOM DRUTVUZNAENJE UPRAVE U SUVREMENOM DRUTVUZNAENJE UPRAVE U SUVREMENOM DRUTVUZNAENJE UPRAVE U SUVREMENOM DRUTVU

uprava postaje sve vanijom pojavom suvremenog drutva - tijekom 20. stoljea u srednje ivisokorazvijenim zemljama rasla je 10-20 puta bre od stanovnitva

na osnovi dosadanjeg iskustva smatra se da je razvoj upravnog sustava preduvjet opegdrutvenog rastajer je uprava prijeko potreban instrument za regulaciju drutvenih procesa

velika moderna uprava ima poveane mogunosti:a) pozitivne - moe preuzeti i ostvariti drutvene zadatke koje prije nije mogla i tako pridonijeti

ekonomskom i kulturnom procvatu, oslobaanju ljudi od oskudice i zaostalostib) negativne moe postati oruem za vladanje nad ljudima i opasan instrument moi jer je

opremljena sredstvima:- fizike sile nezamislive razorne snage- ekonomske kontrole koja mu, bez obzira na drutveno i ekonomsko ureenje, mogu

osigurati komandne pozicije u narodnom gospodarstvu- sredstvima komunikacijskog utjecaja pomou kojih je kadar bitno sudjelovati u

formiranju miljenja ljudi velika uprava mijenja situaciju u drutvuu nekim bitnim odnosima:

- ljudi urbaniziranog i industrijaliziranog drutva u svojoj su svakodnevnoj egzistenciji

ovisni o funkcioniranju nebrojenih upravnih slubi, agrarne zajednice nisu poznavaletu ovisnost- brzina ekonomskog i kulturnog napretka, vie se nego ikad prije, temelji na kvaliteti

uprave otvara i politiki problem kako postii potreban stupanj koordinacije drutvenih poslova, a

sprijeiti da uprava, kao instrument te koordinacije, ne postane podlogom nesavladivekoncentracije vlasti? - politiki zahtjev razvojnog, a slobodnog drutva: integracija bezdominacije

moderna uprava znai i kraj diletantizma u upravljanju nije vie posao obrazovanih amateraveje posao specijaliziranih strunjaka

iz toga proizlazi nagli razvoj znanstvenih disciplina koje se bave:- upravom, njenom organizacijom i funkcioniranjem- regulacijom-

politi

kom kontrolom- drutvenom i ekonomskom ulogom- socijalnim sastavom upravnih kadrova te- dinamikom reagiranja pojedinaca i skupina u upravnim odnosima.

konani praktini cilj nauke o upravi upoznati upravu i stei znanje rukovanja sloenimmehanizmima velikog suvremenog upravnog sustava

PREDMET, GRAA I METODA NAUKE O UPRAVI

uprava je sredinji pojam nauke o upravi,ima vie znaenja, a 2 su glavna:a) uprava kao skup upravnih organizacijab) uprava kao specifina djelatnost upravljanja

priroda drutvene pojave ne moe se potpuno obuhvatiti jednoznanim izrazom jer se drutvenapojava mijenja radi se o procesu mijenjanja uprave

UPRAVNA ORGANIZACIJA takva organizacija u kojoj ljudi, kao svoje stalno zanimanje, obavljaju drutvene poslove na

temelju trajne podjele dunosti i ovlasti upravne organizacije su vrsta organizacije tj. skupine ljudi koji kooperiraju da bi ostvarili neki

zajedniki cilj


3/88

zajedniki zadatak je podijeljen meu lanovima upravne organizacije tako da svaki od njihobavlja svoj dio posla, a tijekom rada svi su meusobno povezani kako bi se doprinos svakog odnjih uklopio u cjelinu i usmjerio na cjelovit rezultat zajednike akcije

specifina obiljeja upravnih organizacija:1. kontinuitet2. drutveni karakter poslova3. trajna podjela dunosti i ovlasti

4. profesionalizam

lanova te se karakteristike ne odnose iskljuivo na upravne organizacije nego postoje i kod gospodarskih

organizacija

1. drutveni poslovi poslovi koje odreena zajednica, odnosno odluujua skupina u toj zajednici (politika odluujua

skupina), u odreeno doba, smatra da treba obavljati, a ne obavljaju ih pojedinci svaki za sebe drutveni karakter mijenja se po svom sadraju tijekom drutvenog razvoja jednako kao to se

mijenjaju poredci, kako se transformiraju interesi i shvaanja svako e vrijeme smatrati druge poslove drutvenima i prema tom kriteriju, drugim organizacijama

davati osobinu upravnih odreeni posao obino postaje drutveni kad ga pojedinac ne moe dobro ili ne moe uope

obavljati razlog zbog kojeg pojedinci te poslove ne obavljaju je irelevantan za drutveni karakterfunkcija

2. trajna podjela dunosti i ovlasti

odnosi meu ljudima u organizaciji takvi su da su radni zadaci svakog pojedinca u isti mahnjegove dunosti i sadre u sebi odreene ovlasti

pojedine radne operacije proizlaze iz cjeline svakog zadatka - logikom povezanosti izmeusredstva i cilja

kadrovi upravne organizacije su motivirani specifinim mehanizmom da trajno izvravaju poslovekoji su u njihovom djelokrugu - postoje normativni sustavi (pravni, moralni, konvencionalni) kojizahtijevaju od svakog lana da obavlja poslove koji mu na odreeni nain budu dodijeljeni

tijekom svog rada pojedinac se obraa na druge lanove upravne organizacije ili na osobe kojenisu lanovi te organizacije zahtijevajui od njih odreeno ponaanje drugi se u praviluponaaju prema tim zahtjevima jer su obuhvaeni istim normativnim sustavom kojim je takavzahtjev utemeljen i opravdan

u odnosu spram onih kojima je upuen, postavljanje zahtjeva javlja se kao ovlasttj. ona je samo

druga strana dunosti i to kako radne dunosti onoga koji zahtijeva, tako i dunosti i disciplineonoga koji prema zahtjevu postupa norme iz kojih proizlaze dunosti i ovlasti povezane su u sustave, a normativni sustavi se

temelje se na razmjerno trajnom karakteru osnovne drutvene strukture, na prirodi proizvodnihodnosa u drutvu

ta trajnost izvora normi daje relativni kontinuiteti samom sustavu upravne organizacije na kojise norme odnose

prema obiljeju kontinuiteta, dunosti i ovlasti upravne organizacije se razlikuju od ad hocstvorenih organizacija koje ponajprije povezuje tenja prema neposrednom cilju

3. profesionalizam pojedinci koji rade u upravnim organizacijama preteno su profesionalci, tj. rade za plau koja je

temelj njihove materijalne egzistencije poslu u upravi posveuju preteni dio svog radnog vremena i za taj posao se posebno obrazuju

profesionalizam razdvaja upravnu organizaciju od udruenja graana iji su lanovi uglavnomneprofesionalci tj. ljudi kojima sudjelovanje u udruenju nije glavno zanimanje

znaajka profesionalizma pojavila se tijekom razvoja uprave, a proces njene stabilizacije nije nidanas dovren

postoji mogunost da se odreeni dijelovi upravnog sustava ponovo deprofesionaliziraju (akokolektivna tijela graana neprofesionalaca preuzmu odreene funkcije koje danas u upraviobavljaju profesionalci)


4/88

UPRAVLJANJE kontinuirana djelatnost povezivanja vie ljudi u akciji na obavljanju nekih drutvenih

poslova djelatnost upravljanja tee u sklopu sustava pravila kojima su s jedne strane utvreni njezini

postupci i definirane metode, a s druge strane, odreeni interesi kojima treba sluiti osnovne znaajke:

1. transmisijski karakter

2. dinaminost3. kontinuitet4. dvojaki karakter pravila koji reguliraju djelatnost upravljanja

1. transmisijski karakter upravljanje se pojavljuje kao posrednik, transmisija, izmeu postavljenih ciljeva i njihova

ostvarenja cilj je postavljen politikom odlukom, a ostvaruje se akcijom ljudi u toj akciji se razlikuju 2 djelatnosti:

a) obavljanje strunih i izvrnih poslova kojima se neposredno postie postavljena svrhab) povezivanje svih neposredno izvrnih strunih poslova u jednu cjelinu: planiranjem,

arbitriranjem, usmjeravanjem, kontrolom, ocjenjivanjem upravljanje (pretpostavkaostvarenju svakog cilja koji trai kolektivni rad)

predmet upravljanja akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju vanjske drutvene ciljeve

pojedine organizacije, ustanove ili upravnog pothvata u upravnoj organizaciji obavljaju se dvije vrste poslova:

- upravljanje(tu sudjeluju i razliita tijela koja nisu upravne organizacije) i- druge aktivnosti koje nisu upravljanje

po koliini pretean, a po drutvenom uinku jedini neposredno koristan posao koji se obavlja uupravnoj organizaciji nije upravljanje, nego razliite strune i izvrne djelatnosti koje ine bit javnihslubi

postoje suprotnosti izmeu tih poslova i upravljanja: STRUNI POSLOVI imaju svoj lex artis i druge zakone osjeaju kao sputavanje svoje

funkcionalne autonomije kao graani, svjesni ope hijerarhije drutvenih vrijednosti, spremni su priznati da ima kriterija

i mjerila prema kojima neki obziri dolaze ispred pravila njihove struke kao strunjaci odreene struke, imaju samo jedan cilj: rijeiti problem to bolje u skladu s

pravilima struke, dok im svako ogranienje u primjeni tih pravila mora biti strano

stoga se struke opiru izjednaavanju i vezivanju uz jedinstvena pravila i predstavljajucentrifugalni element u upravnoj organizaciji

UPRAVLJANJE ne znai neposredno obavljanje neke slube nego je nadgradnja nadslubama koje se obavljaju u upravnim organizacijama - svrha mu je povezivanje,koordinacija radnih operacija i njihovo upuivanje u jednom smjeru, prema zajednikom cilju

orijentirano je prema cjelokupnoj ljestvici drutvenih vrijednosti i na temelju toga odreujemjesto i granice pridravanja normi i vrijednosti pojedinog podruja i djelatnosti u organizaciji ono je glavna centripetalna snaga u upravi

dvije osnovne djelatnosti u upravi (upravljanje i neposredno obavljanje drutvenog zadatka) susuprotnosti, snage oprenih tendencija

nekada je o drutvu kao cjelini prevladavala slika harmonije, miljenje da se ljudsko drutvosastoji od skupina koje se skladno meusobno nadopunjuju

danas prevladava miljenje da su stabilnost i promjena, integracija i konflikta, funkcije idisfunkcije podjednako vani aspekti egzistencije svakog drutva

2. dinaminost proizlazi odatle to je predmet upravljanja zajedniki rad, upravljanje povezuje taj rad i njegove

nositelje, i to dok rade, dok su u akciji akcija se ne zaustavlja da bi se lake koordiniralo, ve upravljanje prilagoava metode i

instrumente dinamici djelatnosti koju koordinira sve istodobne procese i promjene valja uzeti u obzir pri programiranju upravljanja koje tako

postaje dvostruko dinamino akcija kojoj je predmet opet akcija


5/88

3. kontinuitet upravljanja proizlazi (kao i kontinuitet upravnih organizacija) iz 2 faktora:

a) iz trajnosti potreba koje se zadovoljavaju osnovnom djelatnou upravnihorganizacija

b) iz trajnog karaktera sustava normi (tehnikih i interesnih) koji je okvir upravekao djelatnosti

trajnost potreba uvjetuje i neprekidnost djelatnosti kojom se te potrebe zadovoljavaju i time

kontinuitet upravljanja svaki sustav normi, po svojoj prirodi, djeluje stabilizirajue, homeostatski, na djelatnost koju

regulira

4. dvojaki karakter pravila koja reguliraju upravljanjeA. TEHNIKA PRAVILA- kakvi se ciljevi mogu postii i kojim sredstvima

proizlaze iz same djelatnosti, iz njenog strunog karaktera osnovne pravilnosti i otkrivene zakonitosti iz prirode i drutva pretvaraju se u tehnika pravila

tj. u primijenjene zasade o tome kako treba praktino raditi da bi se postigao odreeni uinak to su zakoni umijea lex artiskoji vrijede zbog svoje objektivne valjanosti, bez obzira na to

jesu li formalno propisani, bez obzira na to jesu li ak i napisaniB. INTERESNE NORME kojim interesima treba sluiti osnovna djelatnost kojom se upravlja

vrijede zbog toga to su ih izrijekom donijeli oni koji su ovlateni rjeavati interesna pitanja, daodrede u iju e korist ii neka djelatnost, koji interesi imaju prednost

rjeavanje interesnih pitanja u drutvu je sadraj politike - forumi i tijela koja donose interesnenorme su politiki forumi i tijela tako su interesne norme politiki okvir upravljanja tijekom razvoja uprave se sve vie tehnizira tj. poveava se broj i odreenost tehnikih pravila

prema kojima se obavljaju pojedini upravni poslovi, a i relativno se poveava dio ukupnedjelatnosti uprave koji je reguliran tehnikim pravilima

tijekom razvoja interesne norme i nain njihova donoenja mijenjaju se u dva pravca:a) sve veem broju interesenata omogueno je da utjee na sadraj interesnih

normi pa one odraavaju sve openitije interese, ib) zbog sve vee razgrananosti i sloenosti upravljanja u velikim sustavima,

interesne se norme sve vie isprepliu s tehnikim (tehnika pravila imajusve vee interesne implikacije, a rjeavanje interesnih pitanja sve viepretpostavlja poznavanje tehnikih pravila)

PREDMET I GRAA NAUKE O UPRAVI predmet - ispitivanje zakonitosti drutvenih pojava u vezi s upravnom organizacijom i djelatnou

upravljanja graa -upravne organizacije, a zatim i druge drutvene institucije u vezi s predmetom a to mogu

biti i druge drutvene institucije razliita tijela za donoenje politikih i drugih drutvenih odlukakoje su okvir za djelovanje upravne organizacije (naelo da interdisciplinarne granice uempirijskim znanostima nisu hermetike pregrade)

sve to moe posluiti rasvjetljavanju osnovnog predmeta znanosti, moe u danim okolnostimapredstavljati njenu grau

razlikovanje predmeta i grae upuuje na injenicu da se razliite znanstvene discipline estobave istom vrstom prirodnog ili drutvenog materijala, ali da zbog toga ne gube na svojojindividualnosti tako i upravne organizacije mogu predstavljati dio grae za razne znanstvenediscipline (razlika u predmetu ne iskljuuje meusobne veze izmeu znanosti)

METODA NAUKE O UPRAVI metoda nauke o upravi (ne razlikuje se bitno od znanstvene metode): opis i klasifikacija grae na

kojoj se stalno provjeravaju pretpostavke o pravilnostima u pojavama opis i klasifikacija nisu zapravo poetak znanstvenog istraivanja jer im se pristupa s odreenom,

makar najopenitijom pretpostavkom o pravilnostima koje emo nai u pojavama bez takve pretpostavke ne bismo uope imali kriterij prema kojem e se iz nepreglednog arenila

stvarnosti izabrati injenice koje su za nau svrhu relevantne znanstveno se istraivanje sastoji u tome da se te prvotne pretpostavke ispituju na temelju

prikupljenih injenica i odbacuju ako su neosnovane, ispravljaju, upotpunjuju


6/88

mnotvo oblika i djelatnosti upravnih organizacija treba najprije uoiti, opisati i raspodijeliti uskupine, a sve sa stajalita odreenih pretpostavki o slinostima i pravilnostima s kojimapristupamo materijalu

bez tog prethodno obavljenog posla nijedna znanost ne moe prii svom glavnom i najteemzadatku, tumaenju pojava

da bi protumaila drutvenu pojavu upravnih organizacija, nauka o upravi mora ispitivati i utvrivatipravilnosti u strukturi i djelovanju tih organizacija u pojedinoj drutvenoj zajednici i u ponaanju

ljudi naspram upravnih organizacija u praksi znanstvenog rada, osobito na razvijenijem stupnju, sve se te aktivnosti isprepleu opisivanje i klasifikacija pruaju neposrednu podlogu za uoavanje i provjeravanje pravilnosti, a

pravilnosti dobivene tumaenjem slue kao bolji i potpuniji kriterij pri opisu i klasifikaciji nauka o upravi mora ispitivati i utvrivati pravilnosti u strukturi i djelovanju organizacija u pojedinoj

drutvenoj zajednici i ponaanju ljudi prema upravnim organizacijama

IZVOR MATERIJALA ZA NAUKU O UPRAVI sve to omoguuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, u njihovu ulogu u

drutvu, u ponaanje ljudi u njima i prema njima:1. povijesni dokumenti - upravne organizacije mogu se shvatiti samo u razvoju, u stalnom

meusobnom djelovanju ljudi u upravi i drutvene okoline u kojoj se uprava nalazi2. statistiki podaci sadravaju osnovne injenice o strukturi, radu i djelovanju uprave (mjesto

i vrijeme, pojedino podruje, u upravi)3. pravni propisi potencijalno znaajan izvor znanja za mnoge socijalne znanosti koji se dosada esto nije dovoljno iskoritavao; pravni propisi su ponajprije graa pravnih disciplina,samo to se u pravnoj znanosti pravni propisi upotrebljavaju drukije nego u drugimdrutvenim znanostima

4. arhivski materijali odnose se na konkretnu upravnu organizaciju (pojedino nadletvo,ustanova; spisi, predmeti, dosjei); egzaktne podatke moe u naelu pruiti samo materijal kojise odnosi na pojedinu konkretnu upravnu organizaciju

5. izvjetaji o upravnoj organizaciji i njenom radu, godinji izvjetaji, izvjetaji o pregledima6. organizacijske sheme grafiki materijal; grafikoni postupaka, tabele rasporeda7. ankete intervjui na koje odgovaraju upravni slubenici i graani; svako dublje ispitivanje

pojedinog problema ih zahtijeva8. protokoli promatranja precizni podaci o promatranju pojedinih upravnih procesa9. upravni sluajevi H.Stein.; prikaz dogaaja koji predstavljaju odluku ili su doveli do nje, tj.

skupine povezanih odluka upravnog slubenika ili skupine upravnih slubenikaRAZVOJ ZNANOSTI motivi stjecanja znanja (znanje u funkciji ostvarivanja praktinih ciljeva + metafunkcionalno

zanimanje za pojave kao takve) isprepleteni su rano u razvoju ljudskog miljenja, zatim su sediferencirali pa ponovo stopili

da bi se iskustvo moglo praktino iskoristiti ono mora biti sistematizirano zabiljeiti opaanja,meusobno ih usporeivati, klasificirati, eksperimentirati, izvoditi opa pravila

glavni uinak je da veza izmeu pojedinog opaanja i generalizacije ostaje jasno vidljiva, tako i ubudunosti

1. Sistematizirano iskustvo znanje upotrebljivo kao sredstvo u ostvarivanju naih ciljeva, ufunkciji zadovoljenja interesa takvo znanje nije i ne moe biti osloboeno od vrijednosti jer je njegova osnovna svrha

ostvarivanje naih interesa tj. interesa generaliziranih u vrijednosti

2. Metafunkcionalni interes u vezi sa znanjem o pojavama kao takvima sam po sebi vrijednost,cilj koji potie pojedinca na razmiljanje, bez obzira na eventualne praktine svrhe koje bise takvim znanjem mogle ostvariti polazi od pojava, ali se u traenju povezanosti meu njima moe i odvojiti od stvarnosti i

nastaviti razmiljanje - spekulaciju kao autonomni mentalni proces

s vremenom znanje na pojedinim podrujima postaje sloenije i pouzdanije, a generalizacije izsistematiziranog iskustva pribliavaju se stupnju openitosti, apstraktnim zakljucima na temeljumetafunkcionalne spekulacije - do njihova stapanja dolazi kad se uspostavi neprekinuti lanac


7/88

izmeu pojedinanih injenica ljudskog iskustva i najopenitijih pretpostavljenih zakonitosti, pa seopi zakon moe neposredno provjeriti na stvarnosti, a konkretna se pojava takoer moeprotumaiti pomou opeg zakona

uslijed toga, ope se zakonitosti mogu izravno prevesti na jezik tehnologije, na upute za praktinudjelatnost

u sklopu opih zakonitosti prikupljanje znanja je kumulativno tj. raspoloiva koliina upotrebljivogznanja je sve vea, pa istraivai ne moraju poinjati ispoetka

takav kvalitativni skok ne zbiva se na svim znanstvenim podrujima istodobno prvo kodprirodnih, a kod drutvenih jo uvijek odvojeno u praktinoj je djelatnosti na tom podruju upotrebljivo jedino sistematizirano iskustvo, dok se iz

spekulativnih teorija o drutvu za sada ne moe neposredno izvesti bilo kakva drutvenateorija

nauka o upravi je empirijska drutvena znanosti, kao takva, disciplina sistematiziranog iskustvau vezi sa injenicom postojanja upravne organizacije u drutvu i s drutvenom djelatnouupravljanja

znanost:1. empirijska (samo

opisuje)2. teorijska (otkriva

ope zakonitosti)


8/88

RAZVOJ PROUAVANJA UPRAVRAZVOJ PROUAVANJA UPRAVRAZVOJ PROUAVANJA UPRAVRAZVOJ PROUAVANJA UPRAVEEEE

svaka znanost u poetku razvoja tvrdi vie nego to zna na temelju relativno malog brojautvrenih i analiziranih injenica prave se razmjerno iroke generalizacije, pa je raspon izmeuinjenine osnove i misaonog zakljukavelik i postoje samo 2 puta sistematizirano iskustvo iliod stvarnosti neovisna spekulacija tj. metafunkcionalna razmiljanja

ali oba puta ne zadovoljavaju pa se javljaju tendencije prema integraciji, povezivanju obaju

smjerova u jedinstven znanstveni sustav, s ime su povezana i prva znaajna znanstvena imena usvakoj znanosti daljnji razvoj znanosti pretpostavlja postupno otkrivanje mnogostranosti i sloenosti znanosti se

diferenciraju i specijaliziraju za odreenu skupinu sastavnih dijelova pojave posao se dijeli i panja se usredotouje- generalizacije su skromnije, ali su blie praktinoj

upotrebljivosti proces diferencije (negacija prvobitne integracije empirije i teorije) vodi negaciji pa dolazi do

ponovne integracije na viem stupnju uprava je dio politikog sustava pa se i u razvoju prouavanja uprave odraavaju preokreti i

proturjeja koji obiljeavaju razvoj drave kao jezgre politikog sustava

izraz nauka se upotrebljava za oznaavanje generalizacija iz sistematiziranog iskustva radinjihove praktine primjene

izraz znanost za oznaavanje sustava teorija koje objanjavaju pojave odreenog podruja

upravna nauka tj. nauka o upravi bi znaila ukupnost poopavanja iz sistematiziranogiskustva upravljanja i upravnih organizacija radi njihove neposredne praktine primjene

upravna znanost se odnosi vie na metafunkcionalne teorije na tom podruju ili na sustavteorijskih pretpostavki o zakonitostima ponaanja ljudi u upravi i u vezi s upravom

nauka o upravi kao posebna znanstvena disciplina zapoinje u Europi kada poinje i suvremenauprava, sredinom 18. stoljea

ti poeci upuuju na dva smjera:a) opisni smjer poetna nauka o upravi opisuje upravnu organizaciju i upravnu djelatnost, s

namjerom da takvo sistematizirano iskustvo poslui onima koji sudjeluju u upravi vremenski se poklapa s prosvijeenim apsolutizmom i slui kolovanju i pripremanju

monarhova upravnog aparatab) filozofsko - spekulativni smjer prouavanje uprave polazi od uprave kao cjeline, od mjesta

upravne organizacije u mehanizmu vlasti, o dravi i zajednici uope, a rjeenja se tih politikihproblema upravljanja trae na filozofsko spekulativnom planu ima ujedno praktino-politiki zadatak legitimirati vladarevu vlast

spajanje ova dva smjera nauke o upravi u veliki sustav povezano je s djelom Lorenza von Steina(teoretski temelj njegove koncepcije je Hegel)

on u tom sklopu sistematizira i daje zajedniki smisao povijesnom razvoju upravljanja,obuhvaajui upravnu organizaciju i upravnu djelatnost prema pojedinim podrujima

ta prvotna integracija ipak je izraz relativne nerazvijenosti drutvenih znanosti, posebno nauke oupravi

kraj 19. i prva 20.st proces diferencijacije opet kree u 2 smjera:a) upravno-pravni smjer:

uglavnom u Europi, posebna obrada tada aktualnih aspekata uprave zbog politikih shvaanja o diobi vlasti i razvoja naela legaliteta uprave, shvaenog kao

zatita graana od samovolje drave poelo je prevladavati zanimanje za vezanje i

regulaciju uprave pravnim propisima pa tako i nauke upravnog prava zbog industrijalizacije, urbanizacije, pojave i uvrivanja nacionalnih drava dolo je donove koncentracije u politikom sustavu drave i dravne uprave

to je dovelo do prouavanja zadataka praktinog organiziranja i djelovanja sverazvedenijeg upravnog sustava javnih slubi i socijalne drave

b) upravno-tehniki smjer: uglavnom u SAD-u, razvio se u upravi povezano sa slinim prouavanjima u gospodarstvu zanimanje za praktina pitanja kako izgraditi upravne organizacije i usmjeriti njihovo

djelovanje da bi bilo to ekonominije taj smjer se prije svega zanima za pitanja kako izgraditi upravne organizacije i kako

usmjeriti njihovo djelovanje da bi se postigao najvei uinak po uloenoj jedinici sredstava


9/88

teite interesa je na ekonominosti rada upravne organizacije zbog brze industrijalizacije,urbanizacije, problema ekonomskog rasta

oba smjera su se s vremenom proirila i izvan svojih granica tako su dva najaktualnija aspekta uprave (pravna regulacija i ekonominost upravnog djelovanja)

uvjetovali nicanje posebnih disciplina u razliitim zemljama diferencijacija se nastavlja u smislu daljnje specijalizacije upravnog prava i upravne tehnike koji

se poinju dijeliti u pojedine pravne (radno, financijsko) ili tehnike discipline

pojavljuju se posebne discipline koje ne polaze od nauke o upravi nego od drugih znanosti iprouavaju pojedine aspekte uprave(psihologija, sociologija, ekonomija) ta dva puta daljnje diferencijacije (3. i 4. diferencijacija) dalje se isprepliu (npr. znanost o

financijama povezuje jedan aspekt ekonomskih znanosti s jednim aspektom nauke o upravi)

protiv opasnosti dezintegracije nauke o upravi djeluju dva imbenika:a) cjelovitost drutvene pojave upraveb) potrebe prakse (upravne organizacije su sve sloenije pa su potrebni ljudi sa to temeljitijim

poznavanjem i teoretskim razumijevanjem uprave uope)

pojavljuju se tendencije prema novoj integraciji, ali se ona ne moe izvesti jednostavno kaoona prva zbog velike koliine injeninog materijala u razliitim disciplinama koje prouavajuupravu te zbog prednosti koje za prouavanje ima specijalizirano i koncentrirano promatranjepojedinih aspekata i raznovrsnost metoda

tendencije prema jedinstvu se oituju u ovim oblicima:a) proirenje posebnih disciplina, prije svega upravnog prava i upravne tehnikeb) planovi i programi upravnih kola i instituta kojima se nastoji postii ravnotea izmeu

razliitih disciplina u odnosu na upravuc) poredbena znanstvena istraivanjapojedinih upravnih problema i njihovih rjeenja u razliitim

upravnim sustavimad) postavljanje i provjeravanje opih postavkio zakonitostima na podruju upravne organizacije i

djelatnosti, stvaranje temelja ope teorije upravljanja

uprava e morati uzeti u obzir i najnoviji preokret u razvoju politikih i upravnih sustava drave,ponovnu tendenciju prema dekoncentraciji utjecaj tog preokreta osjea se u sve kritinijimpristupima nedostacima i politikim rizicima dravne uprave kao i u ponovnom pojavljivanjuvrijednosnih pristupa

PROUAVANJE UPRAVE U HRVATSKOJ uprava se prouavala i o njoj poduavalo na naelima kameralizma jo od 1769. godine, kada

je zapoeo Politiko-kameralni studij u Kraljevini Dalmacije, Hrvatske i Slavonije u Varadinu u razdoblju nakon drugog Svjetskog rata prouavanju uprave polazilo se od triju polazitakoji su

dali razliite rezultate:1. analiza politike uloge uprave i procesa upravljanja2. konkretne potrebe organiziranja i djelovanja novog upravnog aparata i irenja upravnih slubi3. tradicionalni pravni smjer u prouavanju uprave

te 3 komponente su dale razliite rezultate na pojedinim fakultetima i visokim kolama, u sklopurazliitih instituta i znanstvenih zavoda, na stranicama strunih asopisa i u djelima pojedinihautora


10/88

SUSTAV PROUAVANJA UPRAVESUSTAV PROUAVANJA UPRAVESUSTAV PROUAVANJA UPRAVESUSTAV PROUAVANJA UPRAVE

razvoj prouavanja uprave pokazuje odreene tendencije, stalno spiralno kretanje sa dva pola,diferencijacijom i integracijom

prema tome treba uiniti trenutnu snimku stupnja razvoja u odreenom ogranienom odsjekuvremena

granice klasifikacije:

1. umjetno ogranienje u vremenu2. umjetni karakter cjelokupnog klasifikacijskog sustava

razlikovanje znanosti na empirijske i teorijske (opisuju - otkrivaju ope zakonitosti) pokazalo sekao pretvaranje vremenskih etapa u razvoju svake znanosti u kategoriju klasifikacije

iskustvo o relativnosti svake klasifikacije (isto tako podjela izmeu: ideografskih i nomotetskih,teorijskih i praktinih, fundamentalnih i primijenjenih) vodi spoznaji o meusobnoj povezanostidisciplina, njihovom stalnom mijenjanju, o nastajanju jedne iz druge diferencijacijom i povezivanjuna vioj razini integracije

klasifikacija znanosti ne smije biti sredstvo njihove izolacije veisticanje posebnih obiljeja svakediscipline treba olakati uoavanje mnogobrojnih prijelaznih oblika, uputiti na potrebu njihovogpovezivanja

klasifikacija nauke o upravi u sustavu znanosti nadovezuje se na podjelu znanosti: prema podjelipodruja(prirodne i drutvene), prema razlici u cilju i metodi (empirijske i normativne)

prirodne znanosti bave se prirodnim pojavama drutvene znanosti bave se pojavama u drutvu, u odnosima meu ljudima empirijske znanosti ispituju objektivne pojave u prirodi ili drutvu, prikupljaju

materijal o tim pojavama na osnovi iskustva normativne znanosti bave se unutarnjom vrstoom sustava pravila, normi,

njihovom meusobnom vezom i logikim izvoenjem posljedica koje slijede izosnovnih postavki sustava

nauka o upravi je drutvena empirijska znanstvena disciplina, ima specifian predmet klasifikacija nauke o upravi kao empirijske, podloga je za njeno razgranienje prema

normativnim disciplinamakoje se bave upravom (npr. znanost upravnog prava) izvori materijala za nauku o upravi su i pravni propisii u tome je njena glavna dodirna toka sa

znanou upravnog prava. Ali one ne pristupaju pravnim normama na isti nain: pravnika zanimainterpretacija propisa, njegovo mjesto u sustavu prava i modaliteti primjene

nauka o upravi gleda na propis kao opis mogueg ponaanja, opis koji donekle ini statistikugranicu stvarnog ponaanja propis je izvor prognoza

nauku o upravi najvie zanimaju organizacijski propisi koji prema nekima uope nisu specifinopravne nego u pravnoj formi donesene tehnike norme

razlika u metodologiji izmeu pravne znanosti i empirijskih drutvenih znanosti ne dozvoljavaprenoenje pojedinih pojmova iz jednih u druge - program nauke o upravi kao nastavnog iznanstvenog predmeta ovisi o tri glavna imbenika: predmetu discipline, razgranienju sasusjednim disciplinama, praktinom razgranienju s drugim nastavnim predmetima

SUSTAVISUSTAVISUSTAVISUSTAVISUSTAVSUSTAVSUSTAVSUSTAV

UPRAVNI SUSTAVI skupovi upravnih organizacija i djelatnosti koje su u pojedinoj zemlji u

danom povijesnom razdoblju na specifian nain razvedene i meusobno povezane

POJAM SUSTAVA (gr. sklop, slaganje) sustav je:

a) cjelina sastavljena od dijelovai (ili)- upuuje na unutarnju strukturiranost sustava i na traenje pravilnosti, invarijantnosti,

zakonitosti tog unutarnjeg poretka- ovo gledanje je blie zatvorenim sredinama, drutvenim odnosima koji se doivljavaju

kao stabilni, pri emu centralne snage u drutvu efektivno utjeu na sve elementedrutvene zajednice


11/88

b) cjelina odvojena od svoje okoline- okrenuto bezgraninoj raznovrsnosti okoline, koja naelno obuhvaa sve to nije

sustav, i stoga se mora suoiti sa svim to utjee na sustav, a sa stajalita promatraaje sluajno, nije obuhvaeno pravilnostima

- ovo gledanje odraava drutvene situacije prijelaza, odnosno trine i drugeotvorenosti, gdje se subjekti svakodnevno nuno konfrontiraju sa svijetom idogaajima kojima ne mogu do kraja ovladati

oba se pojmovna odre

enja sve vie upotrebljavaju kumulativno ova dva osnovna pojmovna odreenja sustava izraavaju dvije osnovne teorijske orijentacije, a

putem toga moda i dvije razliite drutvene situacije

ZNAAJKE SUSTAVA1. opa povezanost sustav kao cjelina sastavljena od dijelova znai meusobnu povezanost tih dijelova sustav kao entitet u odnosu prema okolini navodi na misao da povezanost postoji i preko granica

sustava, im postoje odnosi u toj povezanosti ima stupnjeva jae i slabije povezanosti, ovisno o frekvenciji i intenzitetu

meusobnih utjecaja izmeu pojedinih pojava u okolini sustava i samog sustava snaga povezanosti (stupnjevi jae i slabije povezanosti) slabi s udaljavanjem od sredita, tj. od

pojave koju upravo promatramo, ali irenje krugova povezanosti nema nunih i unaprijedutvrenih granica

2. kontingentnost odnosi u sustavu su kontingentni, tj. oni bi uvijek mogli biti i drugaiji nego to stvarno jesu na

odreenom mjestu i u odreeno vrijeme kontingentnost - znai da negacija odreene mogunosti u odreenom asu ne ponitava tu

mogunost konano, ve je samo u danoj konstelaciji uklanja, a ostavlja je otvorenom zabudunost

iz kontingentnosti odnosa u njemu izvire sloenost i promjenjivost svijeta kontingentno ovisno o okolnostima (amerika teorija organizacije) bilo koja pravila

organizacije vrijede samo u danim okolnostima, dok u drugima njihova primjena moe datirezultate suprotne onima koji su se htjeli postii

elementi sustava imaju svojstva ili atribute te su u meusobnoj vezi ba putem svojih atributa isti element moe imati vie atributa, te po njima moe pripadati razliitim sustavima svojstvo pripadanja sustavu je kontingentno, ono za isti element moe uvijek biti drugaije

u razliitim okolnostima se iste pojave mogu znaajno vezati s drugim pojavama na temelju drugihsvojih atributa, na drugi nain, u drugaije cjeline

odnosi ovise o postavljenim kriterijima koji se mogu mijenjati

3. dinamika suprotnosti elementi su meusobno povezani u sustavu, ali su u isti mah bar toliko samostalni da se mogu

identificirati kao elementi ta istodobna nazonost oprenih stanja, samostalne egzistencije elemenata i postojanja

jedinstvene cjeline sustava, omoguuje da se pojmom sustava zahvate procesi u prirodi i drutvu,dinamine pojave u kojima je kretanje ba odreeno istodobnom prisutnou protuslovnih initelja

dok se mijenjaju atributi elemenata u sustavu, elementi sami, pa i odnosi meu njima, ali tako daosnovno naelo po kojem se sustav odrava kao jedinstvena cjelina ostaje isti, rije je okvantitativnim promjenama

nova naela integracije, naprotiv, znae kvalitativne promjeneMIJENJANJE SUSTAVA interni procesi u sustavu i njegova neprestana interakcija s okolinom izvori su pokretakih snaga

za mijenjanje sustava interno, to je konstantna diferencijacija elemenata sustava koji takoer pokree interakcija

sustava s okolinom snage kao sustav beskonane raznovrsnosti ta interakcija radi pritisak na sustav da poveanjem vlastite unutarnje diferencijacije prilagodi

svoju unutarnju strukturu raznovrsnosti okoline meutim, ta je mogunost ograniena relativno krutim naelom integracije sustava.


12/88

UPRAVNI SUSTAVIUPRAVNI SUSTAVIUPRAVNI SUSTAVIUPRAVNI SUSTAVI

UPRAVNI SUSTAV je takav sustav ljudske suradnje iji su elementi upravne organizacije

POJAM I VRSTE elementi upravnih sustava upravne organizacije, jesu organizacije tj. skupine ljudi meusobno

povezanih tako da meu njima podijeljene radne operacije budu usmjerene prema jedinstvenom

cilju, odnosno zajednikim ciljevima upravni sustavi su sustavi vieg reda njihovi su elementi, ne izravno pojedine radne uloge,

nego ui sustavi takvih uloga

a) unutarnji procesi u upravnih sustavima su dvovrsni:a) kontinuitet(npr. razvoj metoda rada)b) borba suprotnosti(centralizacija decentralizacija i sl.)

b) odnos upravnih sustava s okolinom (ista dvovrsnost):c) kontinuitet(npr. industrijalizacija i urbanizacija)d) suprotnosti drutvenog razvitka(koncentracija dekoncentracija politike vlasti)

vrste upravnih sustava (u svim zemljama):a) teritorijalnib) funkcionalni

c) asocijativni

FAZE POVIJESNOG RAZVOJA UPRAVLJANJA DRUTVENIM POSLOVIMA povijesni razvoj upravljanja drutvenim poslovima je proao kroz 3 faze:

1. asocijativni2. teritorijalni3. funkcionalni

1. Asocijativna fazau upravljanju drutvenim poslovima jedino sredstvo koje ovjek ima, u poetku, u borbi protiv prirode je ovjek, radna snaga i volja

za opstankom svako nastojanje da se regulira ivot u zajednici poinje od ovjeka i ide za tim da se te ljudske

radne i borbene snage sumiraju, koncentriraju i tako bolje iskoriste u ratovanju s okolinom osnovno vezivo zajednice je pripadnost pojedinca grupi, kriterij te pripadnosti je znaajka

osobe neko objektivno ili subjektivno svojstvo koje obiljeava pojedinca kao pripadnika grupe,asocijacije ta je veza najee srodstvo, a moe biti i vlasnitvo osobe tj. ropstvo nije vano to netko radi, veto jest, to znai koja mu je uloga u asocijaciji pripisana, pripada li

plemenu x ili y i u kojem bratstvu u upravljanju drutvenim poslovima se polazi od osobnih veza pojedinaca s odreenom

asocijacijom upravljanje drutvenim poslovima - zajedniko ostvarivanje interesa u konkretnom drutvu i u

rjeavanju sukoba koji nastaju meu pojedincima i skupinama

2. Faza teritorijalizacije upravljanja drutvenim poslovima prvi izvor:

e) stabilizacija naselja if) razvoj poljoprivrede afirmacija zemlje kao glavnog proizvodnog sredstva

teritorijalizaciju drutva prati teritorijalizacija upravljanja zajednike aktivnosti na ostvarivanju interesa i rjeavanju sukoba dobivaju teritorijalni okvir za razliku od upravljanja u asocijacijama gdje pripadnost pojedinca grupi sama po sebi djeluje

motivirajui, stvara koheziju potrebnu radi zajednike akcije teritorij prua samo okvir, vezivo unutar tog okvira i motivaciju koordiniranog djelovanja osigurava

sve vie jedna nova drutvena institucija politika vlast

3. Faza funkcionalizacije ova faza zapoinje industrijskom revolucijom, pojavom industrijskog poduzea kao proizvodne

organizacije, a kasnije se iri na osnovne drutvene djelatnosti i ustanove koje ih obavljaju


13/88

suvremena proizvodna organizacija, a s njom i drugi centri drutvene djelatnosti, postajuprincipijelno neovisni u teritoriju, organiziraju se institucionalno kao razmjerno zatvoreni iautonomni sustavi upravljanja, koji osiguravaju unutarnju koheziju i meusobno se povezuju pokriteriju funkcije koju obavljaju

institucije, poduzea, ustanove, radne organizacije preuzimaju sve znaajniju ulogu uupravljanju drutvenim poslovima i dobivaju veu teinu u odnosu na sustave teritorijalnogupravljanja

funkcionalizacija upravljanja imala je brojne i dalekosene drutvene posljedice: od promjenenaina proizvodnje i drutvenog ivota ljudi do konkretnih promjena u institucijama vlasti iodnosima vlasti i uprave

funkcionalizacija je osobito izraena:a) drutvene slube u najirem smislu (kole i prosvjetne ustanove od osnovnih do

visokih, zdravstvo, socijalna zatita i socijalno osiguranje, komunalne slube, kulturneustanove, promet) sve se to temelji na djelovanju ustanova, organiziranih nafunkcionalnom principu, oko odreene djelatnosti ili funkcije

b) gospodarstvo kao sustav poduzea i njihovih raznovrsnih zajednica sve se vieispreplie s teritorijalnim sustavima upravljanja i time pridonosi opoj tendenciji premafunkcionalizaciji

c) urbanizacija znai pretvaranje samog teritorija u funkcionalni kriterij. Gradovipredstavljaju podruje na kojem gustoa naseljenosti i stupanj drutvene diobe radastvaraju specifine probleme i trae specifine djelatnosti (lokalni promet, opskrba

vodom - obavljanje tih poslova osnovni je razlog postojanja gradske uprave) - gradje funkcionalna cjelina, ali ne nuno i cjelovito podruje vlasti

KARAKTERISTINI PROBLEMI prelaskom od jedne faze na drugu teite se pomie s jedne vrste upravnih sustava na drugu, ali

sustavi karakteristini za raniju fazu ne gube se posve u kasnijoj fazi nego ostaju na onimpodrujima za koje su prikladni

upravni sustavi se s vremenom diferenciraju pa u razvijenim zemljama istodobno postoje sva trisustava

zajednika pretpostavka svih triju tipova upravnih sustava unutar njih nastaju strukture kojeimaju obiljeja upravnih organizacija

sva su tri tipa suoena s pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemenata i pitanjem odnosasustava s okolinom u kojoj postoji, koja utjee na njega i na koju on utjee (ta se pitanja za svakitip sustava postavljaju na specifian nain

1. teritorijalni upravni sustav - danas veinom teite upravljanja drutvenim poslovima obuhvaaju dravnu upravu u uem smislu (centralnu, lokalnu, regionalnu), tj. upravne

organizacije koje su podloga i izraz politike vlasti pa su neposredno povezane uz one grupe udrutvu koje tu vlast kontroliraju (politiki odluujue grupe)

u teritorijalnom sustavu okupljene su, prema kriteriju teritorija, upravne organizacije posverazliitog sadraja rada, iz ega proizlazi problem koordinacije tih heterogenih djelatnosti,integriranja u sustav takvih jedinica koje funkcionalno tendiraju u razliitim pravcima

teritorijalni upravni sustavi su instrumenti politike vlasti, te stoga postavljaju problem odnosasustava s neposredno relevantnom njegovom okolinom u 2 smjera:1. odnos upravnih organizacija u sustavu prema nosiocima politike vlasti tj. prema politiki

odluujuoj grupi u konkretnom sluaju, u svakoj pojedinoj teritorijalnoj zajednici,2. odnos prema graanima koji politiku vlast, kao regulatora i arbitra u interesnim konfliktima,

doivljavaju u prvom redu kroz djelatnost uprave

2. funkcionalni upravni sustav- obuhvaaju mree javnih poduzea i ustanovau onom opsegu ukojem se njihova djelatnost smatra drutvenim poslom u pojedinoj zemlji funkcionalni sustav ujedinjava u cjelinu organizacije koje vre istu funkciju pa je stoga sustav

funkcionalno homogen povezivanjem organizacija (ustanova) treba rijeiti problem funkcionalne, te interesne autonomije

ustanova (u odnosu na vlast) uskladiti tu autonomiju sa zahtjevima funkcioniranja sustava kaocjeline

funkcionalne institucije ne primjenjuju vlast u svom djelovanju ili im to bar nije glavna svrha odnosi koji su za njih znaajni su, u prvom redu, odnosi s korisnicima


14/88

u kojoj mjeri i na koji nain treba korisnicima osigurati utjecaj na upravljanje u funkcionalnomsustavu? Kakav treba biti odnos izmeu raznih grupa korisnika? Kakvi se odnosi razvijaju izmeufunkcionalnog i teritorijalnog sustava?

3. asocijativni upravni sustavi obuhvaaju udruge i drutvau kojima se ljudi povezuju svojominicijativom kako bi lake ostvarili neke interese koji su im zajedniki, a koji se u danom trenutkusmatraju drutvenima u odreenoj zemlji

zajedni

ka pretpostavka unutar njih nastaju strukture koje imaju obiljeja upravnih organizacija;kao sustavi, sva su 3 tipa suoena sg) pitanjem diferencijacije i integracije svojih elemenatah) pitanjem odnosa sustava s okolinom u kojoj postoji i djeluje, na koju utjee i koja utjee na

njega za svaki tip sustava ta se dva pitanja postavljaju na specifian nain najneodreeniji oblik upravljanja s najveim brojem moguih rjeenja s obzirom na funkciju, kao i

na strukturu problemi proizlaze iz prirode asocijacija koje su im temelj kakav je poloaj pojedinaca l. asocijacije? Odnos lanova prema profesionalcima koji rade u

asocijaciji? U kakvom je odnosu s teritorijalnim upravnim sustavima, a u kakvom s funkcionalnim?

u Hrvatskoj danas postoje paralelno:1. teritorijalni upravni sustav s prvenstveno regulativnim funkcijama (dravna uprava i

lokalna samouprava)2. funkcionalni upravni sustav s preteno produktivnim ciljevima (ustanove javnih slubi ijavna poduzea)

3. asocijativni upravni sustav preteno usmjeren na ostvarivanje interesa lanovaasocijacija(drutva, udruenja, politike organizacije itd.)

CILJEVI UPRAVNIH SUSTAVA (tehniki i interesni aspekt)1. cilj u tehnikom smislu (osiguranje javnog reda i mira, reguliranje prometa, odravanje cesta

itd., uprava funkcionira kao nosilac konkretnih drutvenih poslova)2. cilj u interesnom smislu(kome koristi, a kome ne djelovanje upravnog sustava)

ta dva aspekta ciljeva upravnih sustava moemo, praktiki, promatrati kao dvije posebnedimenzije

u svakoj se ovoj dimenziji suprotnost izmeu integracije (jedinstva) i diferencijacije pojavljuje uposebnom obliku

u tehnikoj (instrumentalnoj dimenzijipol jedinstva je zajedniki cilj, tehnika svrha, a nastrani diferencijacije nalazimo pojam sredstava,shvaenih u njihovom materijalnom i tehnikomizrazu, kao i u obliku ljudskih radnih uloga, funkcija

odnos izmeu ciljeva i sredstava izvor je osnovne tehnike suprotnosti i napetosti unutarupravnog sustava

prikladnost sredstava glede ostvarenja ciljeva otvara problem tehnike efikasnosti sustava(zajedniki ciljsredstva)

u interesno (politikoj dimenziji: interesi cjeline interesi dijelova cjelinu ine oni interesi i interesenti koji upravnom sustavu mogu nametnuti ne samo osnovne

slubene tehnike ciljeve vei okvirne uvjete naina tog ostvarivanja pretpostavlja se da e oni pri tome ponajprije teiti unapreenju ili zatiti svojih interesa nasuprot tim interesima cjeline se nalaze interesi dijelova

u toj osnovnoj interesnoj suprotnosti sadrana je politika problematika svakog upravnog sustava,bez obzira na to je li izravno vezan za dravu kao nosioca politike vlasti

SUPROTNOST IZMEU JEDINSTVA (INTEGRACIJE) I DIFERENCIJACIJE najopenitiji ciljevi ine jedinstvo - oni opredjeljuju i u isti mah ograniavaju svaku pojedinu

aktivnost u sustavu naprotiv, te aktivnosti, funkcije u obratnom smjeru vode diferencijaciji proces diferencijacije stalno pojaava centrifugalne tendencije dijelova sustava ta je

opreka objektivne prirode isti ovaj sukob i u pojedinoj upravnoj organizaciji koja ini sustav


15/88

suprotnost izmeu jedinstva i diferencijacije u upravnim sustavima u odnosu tih sustava sokolinom

prema drugim sustavima treba odrati unutarnju kohezijukoja daje identitet i kontinuitet, ali uprilagoavanju promjenama u okolininuna je odreena elastinost

neizbjeno se razvija odreena krutost, namjerna izolacija prema vanjskim utjecajima tako da sepromjene pojavljuju u obliku kriza, potresa na osnovi jedinstvene inicijative iz vrha sustava

SUPROTNOST IZMEU INTERESNE DOMINACIJE I INTERESNE AUTONOMIJE dominantni interesi nastoje sve dijelove upravnog sustava unaprijed vezati za interesnu

konstelaciju koju oni predstavljaju i ne dopustiti da drugi interesi dou do izraaja (centripetalnesnage)

problem dominantnih interesa smatra se da to nisu samo zajedniki interesi svih graana, negosu to vjerojatno i interesi nekih malih skrivenih grupa koji prerastaju u opi interes

svi drugi interesizastupaju suprotnu tendenciju (centrifugalnu) trai da se prizna i u praksi provede naelo interesne autonomije dijelova upravnog sustava interesne su konstelacije mnogo manje transparentne nego suprotnosti tehnikog karaktera pitanje stvarnih interesa koji dominiraju sustavom je otvoreno, a jo je tee pouzdano utvrditi drugi

interesni pol, sekundarne i parcijalne interese ta netransparentnost interesa ima 2 vane posljedice:

a) zamagljenu izraenu tendenciju preuveliavanja ib) ekstremnih zakljuaka

s jedne strane se pojavljuju shvaanja prema kojima upravni sustav naprosto ostvarujezajednike interese svih graana, korisnika i nita drugo, nasuprot tome, teorija premakojoj su uvijek u pitanju interesi nekih malih skrivenih grupa koji prerastaju u opi interes

DINAMIKA UPRAVNIH SUSTAVA kretanje u pravcu jednog, a onda u pravcu drugog pola opa dinamika sustava, kretanje u smjeru jednog pola, pa onda u smjeru drugoga, odvija se u

upravnom sustavu po objema njegovim dimenzijama ravnotea sustava stvarno oscilira izmeu tehnikog jedinstva i diferencijacije, izmeu

dominantnih i perifernih interesa upravni bi sustav bio neodriv kad ne bi postojali djelotvorni mehanizmi stabilizacije

(homeostaze) poveanje entropije tendencija prema diferencijaciji (oteava tehniku koordinaciju i pojaava

centrifugalne snage)

smanjenje elastinosti u odnosu prema okolini tendencija prema interesnoj dominaciji kojamora suavati interesnu autonomiju dijelova (time smanjuje mogunost prilagoavanja)

sustav sam stvara vrlo intenzivne interese koji ovise o njegovom postojanju ti novi tzv.institucionalni interesi esto zasjenjuju ili ak zamjenjuju interese koji su bili povod za stvaranjesustava

institucija vlasti je tradicionalni stabilizacijski mehanizam koji namee dominaciju kad svi ostaliputovi rjeavanja sukoba interesa ne daju rezultate

unato tome dogaa se da upravni sustavi degeneriraju i raspadnu se kad napetosti koje se unjima stvaraju prijeu razinu elastinosti koju je sustav uspio zadrati

po tehnikoj liniji raskorak izmeu ciljeva i sredstava, sredstva postala neprikladna, a time iciljevi neostvarivi

interesna linija opreka izmeu centralnih i drugih interesa


16/88

ODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTI

18. i 19.st. odvajanje strukture uprave od strukture vlasti, i otada je odnos vlasti i uprave jednood sredinjih pitanja teritorijalnog sustava upravljanja

za taj odnos znakovita je opreka izmeu teorije za samostalnou politike i upravne sfere iistodobno potrebe za njihovim povezivanjem u jedinstvenu cjelinu

u normativnim izvorima se esto istie zahtjev za supremacijom politike nad upravom te iskljuivo

instrumentalnom ulogom uprave u odnosu na vlast

FORMALNI I STVARNI ODNOSI UPRAVE I VLASTI instrumentalna uloga uprave prema vlasti prihvaa se kao opis stvarnosti odnos je puno kompleksniji i problematiniji nego to ga prikazuje ideoloka shema jednostrane

nadreenosti i podreenosti, dominacije politike i instrumentalnosti uprave postoji niz initelja koji jaaju relativni poloaj upravnih organizacija u odnosu prema politikim

forumima:a) frekvencija interakcijeunutar upravnih organizacija je mnogo vea nego unutar kolektivnih

tijela za politiko odluivanje vei stupanj organiziranosti upraveb) unutar upravne organizacije rad je organiziran na principu sukcesivne pozornosti tj.

zadacima se pristupa radom to nije sluaj kod politikih odluioca kod kojih je nunasimultana pozornost i stoga neizbjeno i manja metodinost u radu (imaju vei rasponzadataka u kraem vremenskom roku)

c) vei kontinuitetfunkcija i ljudi u upravnim organizacijamad) tijekom postupne tehnizacije drutvenih zadataka kojima se bavi uprava, a o kojima odluuju

politiki organi sve je izraenija strunost uprave (strunost kadrova, materijalna i tehnikapomagala za obradu sve vee koliine informacija)

s obzirom na to, odnos upravnih i pol. institucija je mnogo ravnopravniji nego to proistjee izustavnih propisa i ideolokih dokumenata

OPRENE TENJE U ODNOSU UPRAVE I VLASTI odnos uprave i vlasti treba promatrati sa dva stajalita:

a) sa stajalita politiki odluujue grupe (dvojaki cilj): osiguranje povezanosti mehanizama politikog odluivanja i uprave radi prenoenja volje

politikog tijela na upravni aparat u procesu izraavanja politikih odluka osiguranje zatienosti politikog tijela od utjecaja to bi ga upravni sustav mogao imati

na samo donoenje politikih odlukab) sa stajalita sustava upravnih organizacija mnogo je tee govoriti o jedinstvenim stavovima u odnosu prema vlasti treba razlikovati tenje u onom dijelu upravnog sustava koji je po svojoj funkciji blii vlasti

klasini upravni resori od orijentacija koje se pokazuju u podrujima neovisnijim ovlasti

upravni resori u kojima je institucionalizirana dravna prinuda (oruane formacijevojske i policije) identificiraju se s ciljevima drave tako da su posluni instrumentivlastodraca, s tim da se taj njihov afirmirani odnos prema vlasti moe pretvoriti u kritikukonkretnih vlastodraca i uzrokovati aktivno mijeanje uprave u politiko-interesneprocese i odluke

dravni upravni resori prosvjete, zdravstva, politike, informacija i sl. su vie usmjerivai ikoordinatori mrea ustanova to jest organizacija preteno funkcionalnog karaktera

oni se oslanjaju na dravnu vlast, ali u njoj ne vide primarni preduvjet ni konani cilj svoje

akcije njihova je orijentacija ponajprije centrifugalna ti dijelovi sustava dravne uprave tee prema samostalnosti od mijeanja politike vlasti u

logiku njihovih strunih planova, ali istodobno ne mogu bez politike vlasti kad se zapletuu sukob interesa s korisnicima ili drugim drutvenim snagama

TENDENCIJA PREMA DEKONCENTRACIJI I REKONCENTRACIJI (na dugi i na kratki rok) osnovni uinak procesa funkcionalizacije na vlast i upravu tendencija prema dekoncentraciji na dugi rok ta tendencija zahvaa jednako odnos vlasti u drutvu i institucionalni kompleks uprave dekoncentracija vlasti slijedi zbog sve ireg sudjelovanja sve veeg broja ljudi u procesima

vlasti


17/88

dekoncentracija upraveodvija se pod pritiskom konstantnog napredovanja drutvene diobe radai nunog stalnog poveanja tehnike autonomije pojedinih slubi

paralelna naela samostalnosti i odgovornosti uprave dekoncentracija vodi do jae uloge lokalne uprave i lokalnog samoupravljanja u teritorijalnom

upravnom sustavu - svako udaljavanje uprave od vlasti kao cilj po pravilu ima dekoncentraciju tendencija prema dekoncentraciji mogla se do sada konstatirati samo u usporedbi s dugim

razdobljima

osnovno obiljeje dananje etape u razvoju je neravnomjernost (izmeu uprave i vlasti) nakratak rok dobivamo sliku izmjenjivanja etapa dekoncentracije sa stadijima ponovne koncentracije

razlozi za takvo valovito kretanje:1. raskorak izmeu interesne i tehnike dimenzije upravljanja(danas prevladavaju tehniki sloeniradni procesi pojedinih upravnih slubi u kojima odluke vlasti igraju marginalnu ulogu) obratno interesni odnosi koji su za te procese vezani razvijaju se polaganije disperzija interesa, poveanje broja interesnih krugova u kojima svaki pojedinac sudjeluje slijedi

postupno, polaganije od tempa tehnikog razvoja zbog toga se sukobljava dekoncentracija izazvana tehnikim promjenama s tendencijama prema

ponovnoj koncentraciji koje proizlaze iz svakodobno dominantne konstelacije interesa tehnike promjene trae funkcionalizaciju u strukturama i metodama upravljanja i

dekoncentraciju vlasti interesni odnosi koji su za te procese vezani se razvijaju veinom mnogo polaganije od tempa

tehnikog razvoja, zbog toga se sukobljava dekoncentracija, izazvana tehnikim promjenama uupravnom sustavu, s tendencijama prema ponovnoj koncentraciji koje proizlaze iz svakodobnodominantne konstelacije interesa

tehniku dimenziju ne mogu pratiti politiki interesi vlast se uvijek nastoji koncentrirati

2.stanje okolinedjeluje na konfiguraciju odnosa uprave i vlasti- kritina i uznemirena stanja uokolini pridonosit e koncentraciji, a mirna i sreena napredovanja dekoncentracije (uzeti u obzir daprolazno jaka koncentracija npr. u revolucijama katkada se pokazivala kao proboj poslije kojeg jeslijedila bra i radikalnija dekoncentracija) utjecaj okoline na ponaanje organizacije engleski sociolozi Emery i Trist (4 mogua stanja

okoline: mirna i homogena, grupirana, reaktivna, turbulentna okolina)

3.neravnomjernost unutar samog teritorijalnog sustava vlasti i uprave- po pravilu lokalni dijelovisustava pokazuju jai stupanj dekoncentracije od centralnih

4.opi stupanj razvijenosti odreene zemlje - u ranim je fazama razvoja, upravljanje drutvenimposlovima dekoncentrirano jer vlast nije dovoljno jaka da svuda dopre s razvojem vlast jaa i koncentrira da bi na jo viem stupnju razvoja vlast i uprava prolazili kroz

proces svjesne dekoncentracije radi politike kontrole vlasti i lake dostupnosti upravnih slubi amplitude razvojne krivulje dekoncentracije i koncentracije u odnosu uprava-vlast ograniene su

praktinom potrebom da se odri i njihov posebni identitet i njihova meusobna veza

simptomi koncentracije:a) naglaavanje jedinstva vlastib) izravna infiltracija lanova politiki odluujue grupe u upravni aparatc) stavljanje teita na ciljeved) pohvala discipline i monolitnosti + tehnizacija politikih tijela (naglaavanje njihova radnog

obiljeja)

u koncentraciji uprava opet postaje u veoj mjeri instrument vlasti, a njezine funkcije slube udrugom su planu


18/88

ODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTIODNOS UPRAVE I VLASTI STRUKTURNA RJEENJASTRUKTURNA RJEENJASTRUKTURNA RJEENJASTRUKTURNA RJEENJA

pojavom dvojnosti politike i uprave umjesto prijanjeg jedinstva krajem 18-og i poetkom 19-ogst., nastaje sustav karakteristinog odnosa izmeu relativne samostalnosti obaju dijelova iistodobnog njihovog relativnog jedinstva u cjelini

s jedne se strane postavlja zahtjev za povezivanjem, za zbliavanjem s drugom stranom, a sdruge strane jednako odluan zahtjev za izolacijom, za zatitom autonomije vlastite sfere

PRIJELAZNI LANAC nastaje izmeu politikog i upravnog pola(sastoji se od institucija i funkcija) glavni elementi lanca:

Prijelazni lanac izmeu politikih i upravnih elemenata u teritorijalnom sustavu upravljanja

predstavnike

skuptineef drave vlada uprava

politike

organizacijeodbori

predstavnike

skuptine

(individualni i

kolegijalni)ef vlade lanovi vlade centralni resori

centrifugalne se tendencije smjenjuju s centripetalnima i odravaju meusobnu ravnoteu svaka

svjesna mjera u jednom pravcu izaziva trenutani poremeaj ravnotee i raa potrebu za mjeromu suprotnom pravcu ako veza izmeu vlasti i uprave postane neposredna, njihov dodir frontalan, pokazati e se

tenja za uspostavljanjem pregrada, pojaavanjem kautela, naglaavanjem diobe lanac se as produuje as skrauje ako se lanac suvie produi, moraju se uspostaviti dodatne krae veze vlasti i uprave (elja da se

naglasi jedinstvo cijelog sustava) ako se lanac skrati (veza izmeu vlasti i uprave postane neposredna), pokazat e se tenja za

uspostavljanjem pregrada, naglaavanjem diobe karakteristina je tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika koje sainjavaju

prijelazni lanac posljedica upravne akcije koncentracija vlasti se vri radi povezivanja, integracije moe se dogoditi u bilo kojem dijelu

lanca ovisno o tome gdje se koncentrira vlast, razlikujemo pojedine reime u odnosu vlasti i uprave:

a) reim partije i draveb) skuptinski reimc) parlamentarni reimd) predsjedniki reime) reim politike uprave

Reim partije i drave

koncentracija stvarnog politikog utjecaja u politikim organizacijama i u njihovimrukovodeim organima

radi se o organizacijama karizmatskog tipa (#tradicionalnog tipa konkurentske) s jakomideolokom orijentacijom i emocionalnom vezanou lanstva (faistike, komunistike politikeorganizacije) kad dou na vlast

o tom reimu moemo govoriti kad se politike odluke donose unutar politike organizacije i ondase prenose na organe drave i na sustav dravne uprave

prijelazni lanac je predug pa se skrauje tako da se politika organizacija kao cjelina povezuje zaupravni sustav kao cjelinu (lanovi politike organizacije su na vrhovnim vodeim poloajima uupravnom aparatu; oni su na svim kljunim poloajima)

nedostaci:a) ovaj reim vodi do velike koncentracije vlastib) izvorno karizmatska znaajka politike organizacije vodi tome da organizacija gubi vezu sa

stvarnim tenjama i interesima svoje masovne politike podloge i postane podlogom zarazliite birokratske deformacije


19/88

c) konkretni zadaci vladanja i upravljanja koji prelaze na pol. organizaciju u tom reimu,zahtijevaju uz neprofesionalne lanove organizacije i odreeni profesionalni stranaki aparat zbog toga su neizbjene tenje prema oligarhizaciji utjecaja


20/88

Skuptinski reim koncentracija politikog utjecaja prema upravi u zakonodavnoj skuptini, odnosno

pojedinim njezinim tijelima i odborima skuptina efektivno kontrolira upravu svojim stalnim odborom, stalnim ili ad hoc odreenim

delegatima, ili drugaije klasini primjer ekstremnog oblika ovog reima - ureenje predvieno tzv. francuskim

Montanjarskim ustavomod 24. 06. 1793. Konvent (skuptina) bira Izvrni odbor od 24 lana,

on je dio skuptine glavni suvremeni primjer ovog reima je vicarski ustav iz 1874., vrhovna izvrna vlast je u

rukama Saveznog vijea kojeg bira Savezna skuptina izvrnu vlast ima posebni kolegijalni organ koji je politiki potpuno ovisan o skuptini. U praksi je

savezno vijee steklo mnogo veu politiku samostalnost i jau ulogu od uloge koju mu je bionamijenio ustavotvorac

predstavnike skuptine podlijeu manje tendenciji prema oligarhizaciji od politikih stranaka (nisuhijerarhijski organizirane)

glavni problem: difuznost velikog skupa i pomanjkanje koherentnosti politike koju takvo tijelomoe voditi

Parlamentarni reim teite utjecaja se odrava u ravnotei izmeu zakonodavnog tijela (parlamenta) i vlade kao

politiki odgovornog vrha upravne piramidenastoji se izbjei koncentracija politikog utjecaja

na jednom mjestu kad se ravnotea vie ne moe odrati raspisuju se izbori i konanu bi rijetrebali imati birai zbog toga je ovaj reim nestabilan, te zahtijeva sekundarne mehanizme stabilizacije politike

stranke, vodstvo politike stranke ili koalicije koja je dobila veinu na izborima ujedno je i vodstvoparlamentarne veine u skuptini i Vlada na elu uprave (pojava identiteta vodeih grupa zbogkoje prijeti opasnost koncentracije vlasti

tu opasnost mogu suzbiti samo vrsti institucionalni okviri sfere politike i sfere uprave -primjerovog reima je engleski kabinetski sustav

glavni problem: nestabilnost ugraena u njegov mehanizam ako se primjeni pomono sredstvo identinosti vodeih grupa, prijeti opasnost koncentracije vlasti

tu opasnost mogu suzbiti samo izvanredno vrsti institucionalni okviri sfere politike i sfereuprave, tako da svaka od njih moe ouvati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnjuzakonitost identinoj vodeoj grupi

Predsjedniki reim koncentrira politiki utjecaj nad upravnom u rukama efa drave koji time postaje nositelj

izvrne vlasti (egzekutive), shvaene kao posebne politike institucije razliite od upravnogsustava

ef izvrne vlasti ima izvorni politiki mandat koji nije izveden od zakonodavnog tijela i stoga senaglaava opreka izmeu legislative i egzekutive, a jaa i tendencija prema izolaciji uprave odpredstavnikih skuptina

glavni problemi proizlaze iz nezavisnog politikog mandata i stvarnog identiteta tzv. izvrnevlasti s upravom

Reim politike uprave(danas iznimno) politiki utjecaj je koncentriran u samoj upravi Krbek, Dioba vlasti:Vlada nije neka posebna dravna vlast koja bi bila izvan upravne vlasti veje

ona sam vrh uprave, vrhovno voenje itave uprave

etiri tipa reima politike uprave:1) karizmatska politika uprava upravni aparat postaje nosilac odreene politike

ideologije2) uprava u doba kriza nunost brzine odluivanja i akcije ne doputa uobiajen

sloeni proces stvaranja politikih kompromisa3) politiki utjecaj uprave vei to je sredina politiki manje razvijena, a presudan

kada uprava ima politiki monopol organiziranosti u nekom drutvu4) kolonijalna uprava kada je ona ekspozitura upravnog sustava matice zemlje, ali u

koloniji, osim nje, veinom nema nikakvog drugog efektivnog politikog utjecaja


21/88

reim politike uprave zahtijeva efektivnu koncentraciju politike kontrole u vrhovima upravnogsustava i odsutnost drugih centara politikog utjecaja u danom drutvu koji bi upravi i njezinoj pol.ulozi mogli uspjeno konkurirati tendencija prema koncentraciji utjecaja

ve su se rano odvojile institucije vlasti od teritorijalnog sustava uprave, drutveni smisao togodvajanja slabljenje politikog oblika drutvene pojave vlasti, smanjenje teine vlasti u zajednici,ograniavanje vlasti institucionalnim mehanizmima diobe i suprotstavljanja pojedinih strukturalnihdijelova

nabrojeni reimi su samo aproksimacije stvarnog stanja, raskorak izmeu tih tipova odnosapolitike i uprave i stvarnosti ima vie razloga:1. identifikacija pojedinog reima u odnosu vlasti i uprave je izvrena na osnovi vaeih pravnih

normi; istovjetne norme vrlo esto odraavaju sasvim razliita stvarna stanja2. pojedini se tipovi reima ne pojavljuju nuno u istom obliku, u stvarnosti su esto izmjeane

karakteristike razliitih tipova3. promjene stvarnog stanja u odnosima vlasti i uprave katkada su mnogo bre nego

odgovarajue izmjene institucionalne strukture; porast utjecaja vojske i srodnih upravnihformacija

Polupredsjedniki sustav: elementi predsjednikog sustava:

1. predsjednik RH imenuje Vladu i ona mu je politiki odgovorna

2. osim to je ef drave, on je i ef egzekutive3. premda je politiki neodgovoran, ima niz samostalnih funkcija u upravi (bez supotpisa) pomilovanje, obrana, unutarnji poslovi

4. ima izvorni politiki mandat nije izveden od zakonodavnog tijela5. posebna odgovornost za povredu Ustava (odluuje Zastupniki dom 2/3 veinom)6. moe imati savjetodavna tijela

elementi parlamentarnog sustava:1. Vlada nije lan savjetodavnog tijela predsjednika, veje samostalna lan kolegijalnog tijela2. politika odgovornost Vlade ne samo predsjedniku, vei Zastupnikom domu Sabora3. politika odgovornost itave izvrne vlasti putem institucije supotpisa: - u sluaju rasputanja

Zastupnikog doma, - raspisivanje referenduma4. izvrna vlast moe raspustiti predstavniko tijelo Sabor5. predsjednik RH ima uobiajene ovlasti vladara

isti predsjedni

ki sustav:

ravnoteu zakonodavne i izvrne vlasti postie kroz njihovu naelno ustrojbenu i funkcionalnuodvojenost

predsjednik je nositelj cjelovite izvrne vlasti; ujedno i dravni poglavar i predsjednik vlade budui da nije odgovoran predstavnikom tijelu, izvrna vlast je potpuno neodgovorna, i zbog toga

ne moe djelovati prema zakonskoj vlasti (raspustiti predstavniko tijelo)

isti parlamentarni sustav:

u zbilji dovodi ili do potpune koncentracije vlasti i moi unutar vlade ili do mijeanja vlasti i visokogstupnja rasprenosti politike moi ukoena djelotvornost dravne vlasti


22/88

ODNOS GRAANA I UPRAVEODNOS GRAANA I UPRAVEODNOS GRAANA I UPRAVEODNOS GRAANA I UPRAVE

SINOPTIKI PRIKAZ mijenjao se tijekom povijesnog razvoja u naem sustavu prava graana prema upravi utvrena su i zajamena Ustavom instrumenti kojima se ta prava ostvaruju i zatiuju obuhvaaju:

a) sredstva politike kontrole

b) sredstva pravne zatitec) organizacije graanad) tehniko usavravanje uprave tee) javnost uprave:

samo funkcioniranje uprave sustavni kontakti izmeu graana i uprave sredstva javne komunikacije

problem odnosa upravnih organizacija s graanima postavlja se za sve upravne sustave graani su podvrgnuti vlasti,donekle izloeni monopolu prinude koji drava koncentrira u svojim

upravnim organizacijama, dok s druge strane, u demokratskom ureenju graani i utjeu navlast (oni su izvor vlasti) kontroliraju vlast

teritorijalna se uprava u odnosu prema graanima pojavljuje i kao organizacija koja prua usluge,a graani sa svoje strane surauju u djelovanju upravnih organizacija kao nosilaca slube

tako odnos graana s teritorijalnim upravnim sustavimadobiva etiri aspekta(te etiri ulogesu ideal-tipski pojednostavljene):a) uprava graani, kad su graanipodanici podvrgnuti vlastib) uprava graani, kad graani nastupaju kao izvor politike kontrolevlasti ili na neki nain

nosiocivlastic) uprava graani, kad su graanikorisnici opepotrebnih slubid) uprava graani, kad su graanisuradnici uprave

POVIJESNI RAZVOJ

uprava u dananjem smislu postoji od kraja feudalizma, kada su apsolutne monarhije u razdobljutzv. prosvijeenog apsolutizma prvi put organizirale modernu upravu i poele preko upravnihorganizacija obnaati i vlast, a u sve veoj mjeri i odreene regulativne i kontrolne slube

Paternalizam prva uprava, odnosno vlast preko uprave bila je paternalistikog karaktera latinski pater otac, odnos u kojem uprava ili vlast sebi prisvaja oinski odnos prema

graanima(graani su tretirani kao djeca koja ne znaju to je zlo ni dobro, i zato vladar svojomupravom treba paziti na njih)

uprava zna to je dobro za graane, vodi javne slube i cijelu dravu i danas u primitivnim i nerazvijenim sredinama nalazimo zaostatke tog paternalistikog odnosa, tj.

upravne slubenike koji sami sebe smatraju pametnijima od graana

Demokratska drava i uprava druga etapa nastupa demokratskim reformama i revolucijama od 17.-19.st. antiteza paternalizmu apsolutnih monarhija djelatnost drave u odnosu prema graanima treba svesti na minimum

laissez faire - laissez passer (dajte da radimo dajte da prolazimo) prema toj izreci cijeli jeliberalni gospodarski sustav poetnog vremena kapitalizma dobio naziv laissez-faire sustav svrha: ogranienje upravne djelatnosti i ograivanje privatne sfere graana sredstvima politike

kontrole, mehanizmom diobe vlasti, supremacijom zakonodavne vlasti nad upravom, pravnomkontrolom uprave

uprava smije samo ono initi za to ima izriito zakonsko ovlatenje (taj stav je tekovina liberalnogkapitalizma laissez-faire sustava)

ali, uprava se sve vie irila i postala vie nosilac slube (vlast je relativno manje dolazila doizraaja) graani su kao cilj regulacije poeli gledati osiguranje svog sudjelovanja kao korisnikau tim upravnim uslugama


23/88

pravni sustav mora prije svega garantirati sigurnost i jednakost pravnog poloaja graana kaokorisnika javnih slubi, smanjiti mogunost zlouporabe nove ovisnosti graana od operativneuprave

dvije su varijante novog odnosa uprave i graana (javni odnosi i suodgovornost)

Javni odnosi uprava se glede odnosa s graanima poinje tretirati u istom smislu kao veliko poduzee

uprava se promatra kao usluna organizacija za koju je vrlo vano da graani o njoj imaju dobromiljenje, pa uprava treba njegovati te svoje javne odnose, osnovati posebne organizacijskejedinice koje e sustavnim radom initi sve da graani o njoj imaju dobro miljenje (publikacijama,reklamama, utjecajem preko sredstava javne komunikacije)

Suodgovornost s druge se strane tei tome da se u novonastaloj situaciji u odnosu graani uprava, graani

donekle uine suodgovornima za upravne slube treba pronai oblike u kojima e graanin izravno sudjelovati u radu pojedinih upravnih

organizacija i postati za njih donekle suodgovoran (suodgovoran, a ne iskljuivo odgovoran, jeruprava uvijek ostaje jednim dijelom nosilac vlasti) uvijek nazona dilema: graanin kao podanik iizvor vlasti i graanin kao suradnik, odnosno korisnik slube

uprava ostaje odgovorna nosiocima politike vlasti, a graani mogu samo dijeliti odgovornost stom skupinom

navedena etiri stadija moemo smatrati logikim nizom svaka sljedea faza preuzima ono to je u prethodnoj fazi bilo racionalno i korisno centralni i lokalni upravni sustavi podjednako su teritorijalni i podjednako se u njima namee

pitanje odnosa s graanima (centralni sustavi imaju vei autoritet pa je to pitanje akutnije ulokalnim teritorijalnim sustavima s tim da je u lokalnoj upravi lake primijeniti metodesuodgovornosti graana utjecaj graana u lokalnim je razmjerima bitno povean zbog samogbroja lanova u lokalnim predstavnikim tijelima)

NAELA ODNOSA UPRAVE I GRAANA

od 3 sastavna dijela mehanizma teritorijalnog upravljanja: uprava, vlast, graani graani susvakako najslabiji partner te trojke

iako ih ima najvie najslabije su organizirani Upravi i nosiocima politike vlasti postavlja se zahtjevda se brinu da se odnosi s graanima reguliraju to pravilnije

moralno politiki zahtjev da se prizna pravo graana da u tom trajnom odnosu igrajuravnopravnu ulogu

Opa deklaracija o pravima ovjeka (1948.) Svatko ima pravo da sudjeluje u upravi svojezemlje neposredno ili preko slobodno izabranih predstavnika.Graanima je u interesu dobra,efikasna i ekonomina uprava i zasluili su je

upoznavanje graana s osnovnim vrijednostima i ciljevima uprave jest ponajprije obveza politike

PRPRPRPRAVA GRAANA U ODNOSU PREMA UPRAVIAVA GRAANA U ODNOSU PREMA UPRAVIAVA GRAANA U ODNOSU PREMA UPRAVIAVA GRAANA U ODNOSU PREMA UPRAVI Ustav RH od 22.12.1990. temeljne slobode i prava ovjeka i graanina to se odnose na

specifian odnos graana prema dravnoj upravi:1. pravo na albu i pravo na slanje predstavke i pritube

2. naelo da pojedinani akti uprave moraju biti utemeljeni na zakonu, te jamstvo sudskekontrole zakonitosti tih akata3. naelo jednakosti sviju pred tijelima koja imaju javne ovlasti4. jamstvo sigurnosti i tajnosti osobnih podataka5. jednaka dostupnost javnim slubama6. pravo davati prijedloge dravnim i drugim javnim tijelima i dobiti na njih odgovor


24/88

INSTRUMENTI U ODNOSU GRAANA I UPRAVEINSTRUMENTI U ODNOSU GRAANA I UPRAVEINSTRUMENTI U ODNOSU GRAANA I UPRAVEINSTRUMENTI U ODNOSU GRAANA I UPRAVE

SREDSTVA POLITIKE KONTROLE GRAANA NAD UPRAVOM paralelno sa sustavima politike demokracije kada graani uza svoju tradicionalno podaniku

ulogu nastupaju i kao politiki kontrolori vlasti, pa time i kontrolori teritorijalne uprave kao oruavlasti

institucija politike kontrole uprave je neka vrsta politikog narodnog pravobranioca, a nastala je u

skandinavskim upravnim sustavima pod nazivom ombudsman (nadzornik) bira ga centralno predstavniko tijelo da bi primao albe graana protiv bilo kojeg dravnog

organa i pomagao aliteljima da ostvare svoja prava to je kod nas puki pravobranitelj kojeg bira Zastupniki dom Sabora na 8 godina kao

opunomoenika Sabora da titi ustavna i zakonska prava graana u postupku pred dravnomupravom

Milbraith ispituje o emu ovisi stvarno sudjelovanje graana u politikim procesima graani: 1. aktivni politiki borci (gladijatori) 5-7% stanovnitva u SAD-u, 2. politiki promatrai

60%, 3. apatini 30%

SREDSTVA PRAVNE ZATITE GRAANA U ODNOSU S UPRAVOM proistjeu iz sustava pravnih normi, iz pravnog ograniavanja djelatnosti uprave sustav pravne vezanosti uprave graen je u tri sloja (opa naela, konkretna pravila i institucije) opa naela

a) naelo zakonitosti razvija se od negativne formulacije uprava ne smije raditi ono to joj jezakonom zabranjeno, prema stroem protivnom shvaanju uprava smije raditi samo ono tojoj je zakonom izriito stavljeno u dunost

b) naelo pogreivosti uprave koje se postupno afirmira u razliitim oblicima kao pravo naalbu, pravo na sudsku zatitu protiv uprave, pravo graana na naknadu tete koju graaninunanese uprava svojim radom

c) naelo odgovornosti uprave razvija se u 3 glavna smjera kao politika odgovornost (izvansfere prava), kazneno-disciplinska odgovornost, te materijalna odgovornost uvjet pravne odgovornosti uprave pravno priznanje odreenog stanja njezine

samostalnosti u odnosu prema politikim tijelima materijalna odgovornost sve je stroa i obuhvatnija od osobne odgovornosti slubenika, preko solidarne odgovornosti uprave i slubenika, do

primarne odgovornosti uprave s pravom regresa prema slubeniku koji je tetu skriviosvojim nezakonitim postupkom

pravila obuhvaena su sustavom upravnog prava, ali i drugim granama prava koje uprava usvom djelovanju primjenjuje ili po ijim normama djeluje

institucije za realizaciju pravne vezanosti uprave moemo podijeliti na:a) unutarpravne institucije ugraene u samu strukturu teritorijalnog upravljanja i djeluju

usmjeravanjem akcije uprave i njihovim pravom garantiranih interesa. Tu pripadaju svi pravnovezani postupci (npr. opi upravni postupak)

b) izvanupravne institucije npr. sudovi (redovni ili specijalni)

ZNAENJE TEHNIKOG USAVRAVANJA UPRAVE ZA ODNOS UPRAVE S GRAANIMA problem usavravanja uprave kao instrumenta u odnosu uprave kao nosioca slube prema graanima kao korisnicima te slube veoma je vano

da uprava stalno radi na svom usavravanju, da propisi budu razumljivi, da postupci budujednostavni, da uprava djeluje relativno jeftino, brzo, efikasno

odnosi tijela dravne uprave i graana temelje se na meusobnoj suradnji i povjerenju tepotivanju dostojanstva ljudske osobe

tijela dravne uprave duna su davati graanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute ipruati im strunu pomou poslovima radi kojih se obraaju tijelima dravne uprave

vaan aspekt usavravanja uprave jest pitanje osobne etike slubenika u odnosu premagraanima graani o upravi, a preko uprave i o politikom ureenju preteno sude prema svojimkontaktima s upravom

tehnika kvaliteta uprave raste s kontinuitetom i smirenou njezinog djelovanja, ali se s drugestrane zbog predugog i predubokog mira pojavljuje opasnost od rutinizacije, formalizma


25/88

ORGANIZIRANOST GRAANA KAO INSTRUMENT RAVNOTEE U ODNOSU S UPRAVOM ako elimo poveati efikasnost akcije graana moramo pridonijeti njihovoj organiziranosti,

usavravati dosadanje oblike organizacije graana i njihova djelovanja na javnu upravu za skupine ekonomskih interesenata nije potrebna briga o njihovoj organizaciji, oni e se sami

organizirati pojavljuju se druge kategorije interesnih organizacija graana bilo openitijeg karaktera (savez

potroaa, politike organizacije), bilo sa specijalnim ciljem i ogranienim lanstvom (politika

udruenja, komore) Mackenzie i Grove organizacije graana klasificirajuna:

a) organizacije za plae i nadniceb) organizacije strunjakac) poslovne organizacijed) neekonomske organizacije

ZNAENJE JAVNOSTI UPRAVE U ODNOSU UPRAVE I GRAANA (prekida tradiciju tajne vlasti) vaan instrument za regulaciju odnosa graana i upravnih organizacija trai bar naelnu jednakost izmeu graana i uprave glede raspolaganja informacijama javnost je u primjeni najvie izloena deformacijama i pretvaranju u praznu rije iza koje ne stoji

nikakva drutvena stvarnost javnost uprave svjesno nastojanje da se to veem broju graana prui maksimalan uvid u

organizaciju (da bi oni mogli utjecati na strukturu i rad takvih organizacija) i rad upravnih

organizacija i da se tim upravnim organizacijama osigura to vea obavijetenost o potrebama,miljenjima i stavovima graana u odnosu prema radu uprave moda bi bilo bolje o javnosti govoriti u mnoini, o javnostima - jer to znai javnost? - javnost

znai graani razliite grane upravnog djelovanja imati e razliitu javnost i samo e se djelomice sastojati od

istih ljudi radi se o javnosti u odnosu prema onoj skupini graana koja je specijalno zainteresirana za

odreeni oblik upravne djelatnosti u odreenom momentu, svaka upravna djelatnost ima vlastitupubliku

javnost uprave je dvosmjeran proces - graani trebaju biti obavijeteni o radu uprave, ali i upravao stavu graana

u toj se dvosmjernosti izraava atmosfera javnog miljenja koje se sve vie smatra nunimpreduvjetom efektivne javnosti uprave

politika vanost javnosti u tome to tajnost uprave ima loe asocijacije, loe povijesne

uspomene graani e uvijek misliti da se iza vela tajnosti krije neto opasno, za njih nepovoljno bez javnosti uprave nema kritike uprave, a bez kritike nema napretka uprave davanje odreenih izvjea moe se uskratiti samo ako bi iznoenje podataka bilo povreda

dunosti uvanja slubene tajne ili ako bi to bilo u suprotnosti s drugim zakonom zatieniminteresima graana i pravnih osoba

modaliteti ostvarivanja institucije javnosti uprave mogu se podijeliti na 3 skupine:a) javnost funkcioniranjab) sustavni kontakti uprave i graanac) sredstva javne komunikacije

javnost funkcioniranja pitanje koje se i koliko upravne funkcije mogu odvijati neposredno javno, dakle neposredno uz

nazonost graanaA. javnost sjednica predstavnikih i izvrnih organa kroz javnost diskusija na sjednicama

opinskih skuptina, sabora, Vlade moe se posredno dobiti uvid u funkcije uprave sjednice predstavnikog tijela obino se odravaju javno kod izvrnih organa nije tako (javnost nije uvijek propisom osigurana) katkada se prakticira ui oblik javnosti javnost za predstavnike tiska

B. materijalno financijsko poslovanje teritorijalnih jedinica(budeti se generalno smatrajujavnim dokumentima, o njima se vodi diskusija)

C. upravna izvjea (izvjea pojedinih upravnih organizacija) izvjea moraju biti kvalitetna,tj. objektivna, svestrana, iscrpna i pravodobna


26/88

D. publikacija propisa pravo graana da poznaju propise koji se donose. Slubeni, ali ipoluslubeni ili oficiozni listovi, zbirke ugovora (prije svega meunarodnih), skuptinskibilteni, zbirke sudskih odluka (osobito u sustavima u kojima sudovi stvaraju pravo), opeupravne informacije (opi informacijski bilten), znanstvene, tehnike i prosvjetne publikacije

sustavni kontakti uprave i graana odnose se na radne zadatke upravnih organizacija

A. savjetovanja i sastancikao oblici kolektivnog misaonog rada za postizanje odre

enog ciljaB. struni savjeti gotovo uvijek imaju savjetodavno djelovanje, gotovo nikad odluujui imaju veodreenu organizaciju, pravnu podlogu i odreenu kompetenciju, barem u tom

pogledu da se za neka pitanja moraju konzultiratiC. javne diskusije trebale bi biti spontane, kritine, iscrpne i temeljene na razlozimaD. institucija traenja i davanja miljenja odnosi se na ustanove koje daju miljenja na

prijedloge mjera i propisa teritorijalnih upravnih organaE. predstavke sredstvo pomou kojeg se od prikupljenih informacija donose odreene

konzekvencije, kako bi se utjecalo na pojavu u upravi o kojoj su prikupljene informacijeF. ankete provode ih prije svega predstavnika tijela, ali nema zapreke da ih provode i

organizacije graana, da rezultate publiciraju i tako utjeu na odluke upravnih organa

sredstva javne komunikacije (tisak, radio, TV itd.) tisak je vaan za osiguranje javnosti rada uprave i informiranost graana, ali to je ujedno i velika

odgovornost dunost je drutva odgojiti tisak da bude odgovoran, a i upravu da ne bjei od kritike i javnosti radi odravanja veza s tiskom u upravnim se organizacijama osnivaju uredi za tisak ponekad je uprava po zakonu duna dati traena obavjetenja i podatke, a od te je dunosti

moe osloboditi samo zakonski propis koji neku informaciju proglaava dravnom ilislubenom tajnom

za komunikacije s javnou odgovoran je osobno dunosnik koji rukovodi upravnim organom,odnosno organizacijom, predsjednik kolegijalnog tijela ili ovlateni dunosnik

kako djeluje javnost na odnose uprave i graana? Imaju li od toga koristi graani, a ima li uprava?odgovor je sloen: uprava katkada treba graane za izvrenje svojih upravnih akcija, zadataka imjera (npr. popis stanovnitva), nadalje, miljenje graana utjee na personalni stav i nazadovoljstvo ljudi koji rade u upravnim organizacijama

ZAKLJUAK

dvije tendencije osobito obiljeavaju razvoj odnosa uprave i graana:1. diferencijacija oekivanja uprava kao orue politike vlasti u graana budi negativne asocijacije, potrebu obrane,

ograivanja od uprave uprava kao nosilac opekorisnih djelatnosti u graana stvara tenju da osiguraju svoj udjel

u opoj potronji do koje se dolazi posredovanjem uprave graani, ovisno o svom poloaju, interesima, momentu promjena situacije mijenjaju i svoje

stavove prema upravi uprava kao skup slubi u predodbama ljudi sve vie potiskuje slike uprave kao

instrumenta vlasti2. autonomizam organizacija

upravne su organizacije u svom djelovanju nuno sve samostalnije ta autonomizacija teritorijalnih sustava see usporedo sa sve veom meusobnom

funkcionalnom ovisnou organizacija upravljanja

funkcionalna se meuzavisnost organizacija razlikuje kvalitetno od njihove prijanjeorganizacijske povezanosti

u nove se odnose uklapaju graani kao ravnopravan partner


27/88

UPRAVA U HRVATSKOJ I VELIKI UPRAVNI SUSTAVIUPRAVA U HRVATSKOJ I VELIKI UPRAVNI SUSTAVIUPRAVA U HRVATSKOJ I VELIKI UPRAVNI SUSTAVIUPRAVA U HRVATSKOJ I VELIKI UPRAVNI SUSTAVI

RAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJRAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJRAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJRAZVITAK UPRAVE U HRVATSKOJ

SINOPTIKI PRIKAZ politiki okvir uprave kao i krug poslova kojima se pridaje javno znaenje mijenja se tijekom

povijesnog razvoja dravna se uprava s profesionalnim slubenicima poela razvijati u Europi tijekom 17. i 18. st., u

Hrvatskoj se takva uprava poela uvoditi reformama Marije Terezije 1767. ona osniva Kraljevskovijee u kraljevinama Dalmaciji, Hrvatskoj i Slavoniji kao vrhovno upravno tijelo podpredsjedanjem bana, sastavljeno od 5 lanova (1 visoki crkveni dostojanstvenik, 1 velika i 3plemia) sa sjeditem najprije u Varadinu, a poslije u Zagrebu i s manjim upravnim aparatomsastavljenim od profesionalnih slubenika

istodobno ona osniva i Politiko-kameralni studij (1769.), koji je najprije u Varadinu, a kasnije uZagrebu, radi izobrazbe upravnih profesionalaca

taj poetak u Hrvatskoj nije ostavio dubljih tragova, zato to:a) Marija Terezija je ve 1779. ukinula Kraljevsko vijee i njegove poslove je prenijela na

Ugarsko namjesniko vijeeb) zato to vijee nije imalo mreu profesionalne regionalne ni lokalne uprave, ve je svoje

zadae moralo obavljati s tadanjim upanijama kao jedinicama feudalne stalekesamouprave plemstva i sveenstva i s kraljevskim slobodnim gradovima

drugi vaan pristup modernizaciji uprave u Hrvatskoj jesu upravne reforme neoapsolutistikogreima Franje Josipa II. od 1851.-1860.

Banska vlada tj. od 1854. Namjesniko vijee na elu s banom kao vrhovni organi uprave zaHrvatsku i Slavoniju bili su podreeni ministarstvu unutarnjih poslova u Beu, a nadreeniupanijskim upravama u 6 upanija i, preko njih, u 20 podupanija tj. za Namjesnikog vijea, u42 kotara i 4 grada u svim su tim jedinicama radili profesionalni djelatnici

ta je reforma utemeljila profesionalnu dravnu upravu u Hrvatskoj, premda njezino djelovanjeumanjuje:

a) okolnost to ju je proveo apsolutistiki reim, a apsolutizam je bio u suprotnosti spolitikim tenjama u Hrvatskoj, te

b) zato to je pokuala provesti germanizaciju uvoenjem njemakog jezika kaoslubenog u hrvatsku upravu i

c) to nije bila praena odgovarajuom izobrazbom hrvatskog upravnog osoblja

sloeniji upravni sustav u Hrvatskoj se poeo izgraivati od 1868. 1918. , a politiki mu je okvirHrvatsko-ugarska nagodba iz 1868. g.

pod zemaljskom vladom na elu s banom su sljedei odjeli:a) za unutarnje posloveb) za bogotovlje i nastavuc) za pravosued) za narodno gospodarstvo (od 1914.)

ti poslovi ine autonomni djelokrug hrvatske uprave. teritorij Hrvatske i Slavonije je povean 1881.pripajanjem podruja Vojne krajine kojim se upravljalo iz Bea, ta je povrina podijeljena na 8upanija s velikim upanom, upanijskom starjeinom i upravnim odborom

svaka je upanija obuhvaala vie upravnih kotareva, a u njima kotarske oblasti s profesionalnim

upravnim aparatom djeluju kao prve instance u kontaktu dravne uprave s gra

anima lokalna samouprava je organizirana u gradovima s izabranim gradskim zastupstvom igradonaelnikom, te gradskim poglavarstvom kao izvrnim organom koji vodi naelnik, a posloveobavljaju upravni slubenici, i u opinama s izabranim opinskim odborom i opinskimnaelnikom, s nekoliko inovnika, kao izvrnim organom

u tom je razdoblju izobrazbu vodeeg upravnog osoblja preuzelo domae Sveuilite (1874.), aosobito njegov Pravni fakultet

nakon WW I. i raspada Austro-Ugarske Hrvatska dravna uprava u Kraljevini SHS (od 1929. uKraljevini Jugoslaviji) nastavlja se prije svega na raniju upravu Kraljevine Srbije

uprava u Hrvatskoj je imala odreenu autonomiju do 1921., kada je cijela drava podijeljena na 33oblasti. Na elu oblasne uprave je bio veliki upan


28/88

1929. je proglaena diktatura i zemlja je podijeljena na 9 banovina i Upravu grada Beograda,Hrvatska je podijeljena na Savsku i Primorsku banovinu

na elu banovine je bio ban kojeg je imenovao kralj na prijedlog predsjednika vlade, te po Ustavuiz 1931. izabrano Banovinsko vijee i Banovinski odbor; uprava je organizirana u 7-8 odjeljenja

1939. na temelju sporazuma Cvetkovi-Maek ban se imenovao kraljevim ukazom, a odgovoranje kralju i Hrvatskom saboru

autonomija se odnosi na dio unutarnjih poslova, pravosua i financija, te na gospodarske poslove,

tehnike i drutvene slube uprava je podijeljena na 11 odjela i jedan samostalni odsjek, a postoji Ispostava banske vlasti u

Splitu na elu s povjerenikom, lokalna se uprava i samouprava nisu bitno mijenjale prema ranijemstanju

u WW II. , 1941. Jugoslaviju su okupirali Njemaka, Italija i njihovi saveznici, pa je, u sklopuureenja teritorija pod okupacijom, na dijelu Hrvatske i BiH proglaena NDH

odlukom Zemaljskog antifaistikog vijea narodnog oslob

uvod u upravu skripta za ponavljanje

Documents