Tilaaja–tuottaja-malliVäline tuottaviin, tehokkaisiin ja

vaikuttaviin palveluihin –kokemuksia Tampereelta

Pori 3.6.2010

T A M P E R E E N K A U P U N K I

Kari Hakarikehitysjohtaja

2T A M P E R E E N K A U P U N K I

Toimintamallin uudistus 2002-2007

• Tampere toteutti radikaalin hallinnonuudistuksen vuonna 2007• Uudistusta on kuvattu kansallisesti suurimmaksi kuntakentän

uudistukseksi toisen maailmansodan jälkeen• Muutoksen taustalla yleiset kunnallishallinnon muutospaineet, mm.

• väestön vanheneminen ja siitä seuraava palvelutarpeen kasvu• kaupungin oman henkilöstön eläköityminen• luottamuksen heikkeneminen kunnalliseen päätöksenteon • kunnallistalouden heikkeneminen

3T A M P E R E E N K A U P U N K I

Toimintamallin uudistuksen tavoitteet

• Poliittisen päätöksenteon vahvistaminen– valtuuston strategisen ohjausvallan kasvattaminen– poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen työnjaon selkeyttäminen – tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen

• Palvelutuotannon tehostaminen– asiakaslähtöisyys: prosessiajattelun toteuttaminen – poikkihallinnolliset

toimintamallit– vaihtoehtoisten tuotantotapojen etsiminen: monituottajamalli– tilaajan ja tuottajan tehtävien eriyttäminen

• Strategisen johtamisen vahvistaminen– konsernijohtamisen uudistaminen– omistajaohjauksen varmistaminen

4T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Tampereen kaupungin johdossa ovat luottamushenkilöinätoimivat pormestari ja neljä apulaispormestaria

• Kaupunki käyttää tilaaja – tuottaja-mallia kaikissa toiminnoissaan

• Palvelujen tilaamisesta vastaavat lautakunnat on organisoitu asiakaslähtöisesti

Tampereen uusi toimintamalli 2007-

5T A M P E R E E N K A U P U N K I

Rajapinta

1

Raja-

pinta

2

Raja-

pinta

3

Lähde: Stenvall & Airaksinen, 2009

6T A M P E R E E N K A U P U N K I

Organisaatio 2010KAUPUNGINVALTUUSTO

KAUPUNGINHALLITUS

PORMESTARI

Keskusvaalilautakunta

KONSERNIHALLINTO

Tilaaja-ryhmä

Hallinto- ja henkilöstöryhmä

Kaupunkikehitysryhmä

Talous- ja strategiaryhmä

Konserni-palvelut

TILAAJALAUTAKUNNATHYVINVOINTIPALVELUT

JOHTOKUNNATLIIKELAITOKSETJOHTOKUNNAT

Terveyttä ja toimintakykyäedistävien palvelujen lautakunta

Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta

Ikäihmisten palvelujen lautakunta

Yhdyskuntalautakunta

Avopalvelut Tampereen Ateria

TYTÄRYHTIÖT JA -YHTEISÖT

Lasten ja nuorten palvelujenlautakunta

apulaispormestari

apulaispormestari

apulaispormestari

Hyvinvointi-palvelujentuotannon

ohjaus

Liike-toiminnan

ohjaus

Sopimus

Suunnittelujaosto Henkilöstöjaosto

Tarkastuslautakunta

Tarkastustoimikunta

Sisäinen tarkastus

Osaamis- ja elinkeinolautakunta

apulaispormestari

Laitoshoito

Erikoissairaanhoito

Päivähoito ja perusopetus

Toisen asteen koulutus

Kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut

Sara Hildénin taidemuseo

Tampereen Infratuotanto

Tampereen Kaupunkiliikenne

Tampereen Logistiikka

Tampereen Tietotekniikkakeskus

Tampereen Tilakeskus

Tampereen Vesi

Tullinkulman Työterveys

Tampereen Aluepelastuslaitos

7T A M P E R E E N K A U P U N K I

PormestariTimo P. Nieminen (kok.)

ApulaispormestaritTimo Hanhilahti (kesk.)Yhdyskuntalautakunta

Kristiina Järvelä (kok.)Lasten ja nuortenpalvelujen lautakunta

Anna-Kaisa Ikonen (kok.)Ikäihmisten palvelujen lautakuntaTerveyttä ja toimintakykyäedistävien palvelujen lautakunta

Perttu Pesä (vihr.)Osaamis- ja elinkeinolautakuntaSivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta

JohtajatKari KankaalaKaupunki-kehitysryhmä

Pekka PalolaHallinto- jahenkilöstöryhmä

Juha Yli-RajalaTalous- jastrategiaryhmä

8T A M P E R E E N K A U P U N K I

Tamperelainen pormestarimalli

• Pormestari• päätoiminen luottamushenkilö• valtuusto valitsee valtuustokaudeksi keskuudestaan• vastuullinen valtuustolle

– valtuusto voi erottaa yksinkertaisella enemmistöllä luottamuksen mentyä• kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja esittelijä• rinnalla ei toimi kaupunginjohtajaa, muina esittelijöinä toimivat

konsernihallinnon johtajat• johtaa sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatioita

• Apulaispormestarit• päätoimisia luottamushenkilöitä• valtuusto valitsee valtuustokaudeksi keskuudestaan• vastuullinen valtuustolle

– valtuusto voi erottaa yksinkertaisella enemmistöllä luottamuksen mentyä• asiakasprosessien perusteella muodostettujen lautakuntien puheenjohtajia• eivät ole organisaatioiden johtajia, vaan lautakuntia palvelevaa tilaajaryhmää

johtaa virkamies

9T A M P E R E E N K A U P U N K I

Tilaaja – tuottaja-mallin ominaispiirteitä

• tilaaja ja tuottaja on kyettävä aidosti erottamaan toisistaan• tilaajan ja tuottajan välille muodostetaan markkinoita muistuttava

suhde (tai markkinasuhde)• palvelujen tilaaminen kuuluu kunnan poliitikkojen ja heitä avustavien

viranhaltijoiden tehtäviin (”mitä palveluja tarvitaan”)• palvelujen tuottaminen kuuluu tilaajasta riippumattomille

tuottajayksiköille (”miten palvelu tuotetaan”)– sisäinen tuottaja – ulkoinen tuottaja

• hierarkiaohjaus korvataan sopimustoiminnalla ja joissakin tapauksissa myös kilpailulla

• kysynnän ja talouden muutostilanteissa osapuolet joutuvat sopeuttamaan toimintaa sopimuksien puitteissa

• ideaalimallissa tuottajalla on suuri vapaus päättää mm. resursseistaan

10T A M P E R E E N K A U P U N K I

Tilaaja–tuottaja-malli Tampereella

Kaupunginhallitus

pormestari

Palvelukeskukset

Sisäiset liikelaitokset

Ulkoiset liikelaitokset

Kaupunginvaltuusto

Hyvinvointipalvelut

Konsernihallinto

Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta

Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen

lautakunta

Ikäihmistenpalvelujen lautakunta

Yhdyskunta-lautakunta

Tilaajalautakunnat

Osaamis- ja elinkeinolautakunta

Terveyttä ja toiminta-kykyä edistävien

palvelujen lautakunta

apm

apm

apm

apm

palvelu-sopimukset

konserniohjaus

tilaajalauta-kuntien tuki

sosiaali-ja terveys sivistys

johtokunnat

johtokunnat

johtokunnat

tilaa-minen

hallinto ja henkilöstö

talous jastrategia

omistaja-ohjaus ja

maapolitiikka

Muut palvelutuottajat

oy oy oy oy ry ry ry

oma

tuot

anto

ry

11T A M P E R E E N K A U P U N K I

Asiakaslähtöiset tilaajaprosessit

Tilaajalautakunnat• Tilaajalautakunnat määrittävät tarjottavat palvelut, valitsevat palvelun

tuottajat, rahoittavat palvelutuotannon sekä arvioivat tuotantojärjestelmän toimivuutta

• Lautakuntarakenne perustuu prosessiajatteluun• asiakaslähtöiset palvelukokonaisuudet• lähtökohtana ikäryhmäjako lapset ja nuoret – ikäihmiset, muut hyvinvointipalvelut

jaettu kolmeen ydinprosessiin• yhdyskuntapalvelut erikseen

• Lautakuntien puheenjohtajana on päätoiminen apulaispormestari• Tilaajalautakunnan jäsenet ovat kaikki valtuutettuja tai varavaltuutettuja• Lautakunnat vastaavat myös tarvittavasta viranomaistoiminnasta

Lasten ja nuorten

palvelujen lautakunta

Sivistys- ja elämänlaatu-

palvelujen lautakunta

Ikäihmistenpalvelujen lautakunta

Yhdyskunta-lautakunta

Tilaajalautakunnat

Osaamis- ja elinkeino-lautakunta

Terveyttä ja toiminta-kykyä edistävien

palvelujen lautakunta

apulaispormestari apulaispormestariapulaispormestari apulaispormestari

12T A M P E R E E N K A U P U N K I

Sopimusohjaus: tilaajan ja tuottajan yhteistyö

• Palvelusopimus valmistellaan tilaajan ja tuottajan yhteistyönä

• Sopimusneuvottelut osana vuosittaista talouden ja toiminnan suunnitteluprosessia

• Palveluiden tuotteistus keskeisessä asemassa– tilaaja määrittelee, mitä haluaa tilata (laatukriteerit)– tuottaja määrittelee oman palvelutuotantonsa ja hinnoittelee sen

(kustannuslaskenta)– sopimusmenettelyn ei ole pakko olla suoriteperusteista– tavoitteena ”kumppanuussopimukset”, jotka jättävät väljyyttä myös tuotannolle – tuotekehitystä tehdään jatkuvasti yhdessä tuottajien kanssa

• Käyttäjien osallistuminen palvelujen suunnitteluun osaksi tuotekehitystä• Asiakkaan valintamahdollisuuksien lisääminen pitemmän aikavälin

tavoitteena

13T A M P E R E E N K A U P U N K I

Kokemuksia mallista

• Ei ylitsepääsemättömiä ongelmia – julkisuuskin kohdellut varsin hyvin

• Varsinkin pormestarijärjestelmä saanut myönteisen vastaanoton

• Tilaaja – tuottaja-mallikin edennyt varsin odotetusti –haasteita oli odotettavissa

• Suurimmat haasteet:– roolit ja työnjako ovat monelta osin vielä epäselvät– tuotteistus ja sopimusohjaus on (edelleen) kehittymätöntä– palvelujen kilpailuttamisessa ongelmia– asiakaslähtöinen prosessiajattelu etenee liian hitaasti– aidot yhteistyömuodot vielä rakentamatta – myös

luottamusta tuntuu edelleen puuttuvan!

14T A M P E R E E N K A U P U N K I

Kehitystyötä tarvitaan koko ajan

• Sopimusohjaus ja tuotteistaminen: mitä ostetaan?– suoritteita vai kokonaispalvelua

– laatumittarit

– bonukset ja sanktiot

• Sopimusohjus ja sitovuus

– sisäisten sopimusten velvoittavuus heikkoa (osittain)

– halu ostaa ulkoa kasvanut tämän takia

• Roolien selkiyttäminen

– tarvitaan yhdessä tekemistä, muttei sotkeutumista toisten päätösvaltaan kuuluviin asioihin

15T A M P E R E E N K A U P U N K I

Monituottajamalli käytännöiksi 2009-

• Tietotekniikkapalvelujen ulkoistaminen• Oman erikoissairaanhoidon yhtiöittäminen?• Infratuotannon yhtiöittämisselvitys• Joukkoliikenteen (osan) kilpailuttaminen• Kotitori –Kotihoidon ja palveluneuvonnan osittainen

ulkoistaminen• Ikäihmisten palvelurakenteen muutos – tehostetun

palveluasumisen ostojen lisääminen• Yhteiskunnallinen yritys Koukkuniemeen?• …

16T A M P E R E E N K A U P U N K I

Haasteita vuosille 2009-2010

• Kaupungin taloudellisen tilanteen vaikutukset– miten sopeutetaan?

• vanhat vai uudet tavat?

– konserniohjaus ja sen voimakkuus

• Uudistuva kaupunkistrategia– omistajastrategia osaksi kaupunkistrategiaa

– kilpailuttamisperiaatteiden uudistaminen

• Tuotannon johtaminen– omistajastrategian mukaiset tuotantostrategiat

– johtokunnan roolin selkiyttäminen– toimintaedellytykset tuotannolle (vrt. konserniohjaus)

• Toimintamallin jalkauttaminen (edelleen…)– miten muutokset saadaan läpi organisaation: henkilöstön

osallistuminen, muutokset organisaatiossa vallitseviin kulttuureihin, työskentelytapoihin, suhtautumisessa asiakkaaseen ym…

17T A M P E R E E N K A U P U N K I

Manse mallillaan – Tampereen

toimintamallin arviointi ja

palveluinnovaatiot

Jari Stenvall

Jenni Airaksinen

18T A M P E R E E N K A U P U N K I

Arviointitutkimus

• Kokonaisarviointi Tampereen mallista.• Raportti sisältää arvioinnin pormestarimallista,

konsernista Tampereen mallin kannalta, asiakaslähtöisestä prosessimallista, tilaaja-tuottaja-mallista, Tampereen kaupungin innovaatiokyvykkyydestäsekä loppuluvun ja kehittämisehdotukset

• Yli kolmekymmentä haastattelua + muu aineisto• Rahoitus: Tampereen kaupunki, Pirkanmaan liitto ja sen

myöntämä Euroopan unionin aluekehitysrahoitus, yhteistyökumppanina Kuntaliitto

19T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Mallilla tavoitellaan – Kustannustietoisuuden ja sitä kautta myös läpinäkyvyyden

lisäämistä• Lisääntynyt niissä toiminnoissa, joissa mallia aidosti pyritään

soveltamaan

– Työvoiman saatavuuden varmistamista• Ei vielä tuloksia

– Toimintojen tehostamista• Niissä toiminnoissa, joissa tuotteistaminen onnistunut, koetaan myös

tehostaminen mahdolliseksi

– Parempaa kykyä reagoida muuttuviin tilanteisiin• On toteutunut joissain toiminnoissa. Esimerkiksi säästökohteiden

valinta tapahtui 2009 uudella tavalla ja enemmän ammatillisin perustein

Tilaaja–tuottaja-malli

20T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Kaupungin toiminta on avautunut tilaaja-tuottajamallin myötä markkinoiden suuntaan, kun palveluiden järjestämisessä tavoitellaan monituottajamallia.

• Yhtäältä monituottajamalli nähdään tärkeänä tulevaisuuden keinona, jolla on mahdollista selvitä lisääntyneistä vaatimuksista ja henkilöstön eläköitymisestä.

• Toisaalta monituottajamalliin pyrkiminen nähdään uhkana, jonka myötäkunnalliset palveluiden tuottajat pikkuhiljaa katoavat talouden sanellessa liiaksi toiminnan reunaehdot.

• Oman tuotannon rooli – Osassa yksiköitä koetaan, että yksityisenä tuottajana kaupungin kanssa

toimiminen voisi olla helpompaa. – kunnalliseen palveluun ja sen tuottamiseen liittyvä vastuullisuuden käsite nousee

uudella tavalla keskusteluun. – Osa tuotannon edustajista pelkää, että kaupungin oman toiminnan rooliksi jää

sellaisten palveluiden hoitaminen, jotka eivät ”kelpaa” muille.– Ulkopuoliset toimijat ovat vapaampia johtamaan omia tuotantoyksiköitään. – Kaupungin omassa tuotannossa toimintaan vaikuttavat johtokunnat, joiden myötä

politiikka pääsee vaikuttamaan kaupungin tuotantoyksiköiden toiminnan edellytyksiin.

Tilaaja–tuottaja-malli

21T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Tilaaja määrittää palvelutarpeen • Kaikki tuotannossa työskentelevät eivät vielä ole kyenneet

sopeutumaan tilanteeseen, jossa asiakastarpeiden muutosten myötätoimintaa ei suoraan voida muuttaa.

• Tuottajien on vaikea olla palvelematta kaikkia apua tarvitsevia. Vaarana on se, että tuotannon vastuulliset viranhaltijat joutuvat ikään kuin ”kovettamaan” itsensä suhteessa palvelun tarvitsijoihin.

– Vaarana, että palvelutyössä toimivien identiteetti ja kokemus työn palkitsevuudesta voivat muuttua, jolloin jotain julkisen toiminnan olennaisesta arvosta voidaan kadottaa.

• Erottelu tilaajiin ja tuottajiin on synnyttänyt joissain tapauksissa palveluiden kehittämisen kannalta epätoivottavana pidettävän kuilun kaupungin organisaatioon.

• Pääosin kontaktit tilaajien ja tuottajien välillä kuvataan hyviksi, vaikkakin neuvottelutilanteet ovat välillä jännitteisiä

Tilaaja–tuottaja-malli

22T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Mallin ytimessä sopimuksilla ohjaaminen, joka koordinoi mallissa toimintaa

• Sopimusten ja sopimusneuvotteluiden onnistuminen määrittävät sitä, miten kustannusten hallinta mallissa toteutuu.

• Sopimusmenettelyn onnistuneisuus kytkeytyy kiinteästi myös tuotteistukseen

• Sopimuksellisuus kytkeytyy myös tilaajalautakuntien kautta pormestarimalliin ja asiakas

• Mikäli sopimusmenettely ei toimi, koko Tampereen mallin toteuttaminen ontuu

Tilaaja–tuottaja-malli

23T A M P E R E E N K A U P U N K I

Kehittämissuunnat

• Sopimuksellisuuden kehittäminen• Konserniohjauksen kehittäminen – muun muassa linjauksia

omistajaohjauksesta ja monituottajamallista• Politiikan ja virkamiestoiminnan rajapinnan selkeyttäminen• Tuotannon johtamisen kehittäminen ja johtokuntien

toiminnan muutostarpeet• Keskijohdon johtamiskulttuurin kehittäminen• Asiakaslähtöisyyden edelleen eteenpäinvienti• Palveluinnovaatioiden kehittämisen systematisointi• Henkilöstölähtöisen kehittämisen ja innovaatiotoiminnan

vahvistaminen ja asiakastiedon kytkeminen siihen

Lähde: Stenvall & Airaksinen, 2009

24T A M P E R E E N K A U P U N K I

• Johtamiskulttuuri on muuttunut• Nähtävissä muutos keskusjohtoisesta, suljetusta järjestelmästä

avoimempaan, keskustelevampaan malliin– Osa kaipaa selkeämpää johtamista – jotkut puhuvat jopa

valtatyhjiöstä, jonka täyttämisestä käydään kaupungissa hiljaista kamppailua

– Tukeeko keskustelevuus ja vastuiden hajauttaminen kokonaiskehittämistä?

– Voiko keskustelua olla liikaa?– Aiheuttaako vanhan ja uuden kulttuurin yhteentörmäys ongelmia?

• Pormestareiden vallan käyttämisen mahdollisuudet ja rajat määrittyvät kulloinkin pestiä hoitavan yksilön omien verkostojen ja suostuttelukyvyn kautta.

Tampereen toimintamalli merkkinä kulttuurin muutoksesta?

Lähde: Stenvall & Airaksinen 2009

25T A M P E R E E N K A U P U N K I

Tilaaja–tuottaja-mallin tulevaisuus?

• Tilaaja-tuottaja-malli on väline –ei päämäärä• Tilaaja – tuottaja-malli voi olla myös välivaihe. Kohti jotain muuta?• Tulevaisuudessa mallia tullaan varmasti soveltamaan monilla eri

tavoilla: yksi yhtenäinen toimintamalli eriytyy eri palveluissa erilaisiksi toimintatavoiksi

• Paluuta vanhaan ei kuitenkaan ole