VALUTAZIONE PUBLIC SECTOR COMPARATOR e PIANO ECONOMICO FINANZIARIO

Piano Finanziario e Relazione

RELAZIONE

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COMUNE DI VERDELLINOProvincia di BERGAMO

Attivazione di partenariato pubblico-privato ex art.183 del Dlgs n. 50 del 18/04/2016 avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione, il mantenimento in efficienza e disponibilità per 15 anni dell’intervento relativo all’ “efficientamento energetico della scuola media sita in Via Rodari ” nel Comune di Verdellino (BG).

ASPETTI E CONSIDERAZIONI IN MERITO ALLE OPERAZIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO E AI VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA, CON INDICAZIONI PRELIMINARI DI VALUE FOR MONEY ASSESSMENT.

OGGETTO: Brevi note in merito alla scelta dell’attivazione di un Partenariato Pubblico Privato a norma degli art. 3 comma 1, lettera eee), dell’articolo 183 del Dlgs n. 50 del 18/04/2016.

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La  presente  relazione  è  finalizzata  a  valutare  la  convenienza  economica  della  proposta  per  la  realizzazione  in concessione  dei  lavori  di  adeguamento  normativo  ed  efficientamento  energetico  dell’edificio  pubblico  relativo  alla scuola media comunale del comune di Verdellino, ai sensi degli Art. 180 e art. 183 del D.lgs 50/2016. 

Questa relazione vuole essere elemento di analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento  attraverso  il metodo del Public  Sector Comparator e  l’analisi del  valore  al  fine di determinare  se  la scelta  di  un’amministrazione  di  eseguire  un’opera  in  finanza  di  progetto  determina,  rispetto  ad  un’alternativa progettuale  interamente pubblica,  il Value for Money (VfM) ovvero  la capacità per un’amministrazione di orientare  la propria spesa verso le soluzioni più efficaci ed efficienti.  

Il presente documento è stato redatto sull’assunto dei seguenti aspetti:  

- il nuovo quadro normativo delineato dal Dlgs n.  50 del  18/04/2016  anche  in merito  alla  contabilizzazione off‐balance degli effetti derivanti dalla componente finanziaria di un’operazione di Partenariato pubblico‐privato; 

- l’analisi della convenienza ‐ da un punto di vista preliminare e tenendo conto dei rischi presenti nell’operazione e della possibilità della  loro allocazione al soggetto privato – dell’intervento diretto dell’Aggiudicatario  rispetto ad una forma tradizionale di procurement,  la quale necessariamente porterebbe all’utilizzo della classica procedura dell’appalto  lavori.  Questo  aspetto  dovrà  essere  necessariamente  approfondita  con  i  valori  derivanti  dalla procedure  di  gara  con  gli  aggiornamenti  e  le  integrazioni  che  verranno  ritenuti  più  opportuni  conseguenti dall’espletamento della procedura di evidenza pubblica.. 

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PARTE PRIMA

NOTE ALLA CONTABILIZZAZIONE DA PARTE DELLA PA DEL PPP Quando si fa riferimento al termine partenariato pubblico‐privato ("PPP") bisogna innanzitutto precisare che si riferisce, in  generale  a  forme  di  cooperazione  tra  le  autorità  pubbliche  ed  il mondo  delle  imprese  che mirano  a  garantire  il finanziamento,  la costruzione,  il rinnovamento,  la gestione o  la manutenzione di un'infrastruttura o  la  fornitura di un servizio.  A livello comunitario si può trovare una definizione di PPP nel Regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, relativo al «Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea» (cd. “SEC2010”), secondo il quale i PPP «sono contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un’unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede a una seconda unità. Tali accordi  sono normalmente  stipulati  tra un’impresa privata e un’amministrazione pubblica, ma non  sono escluse altre  combinazioni:  ad  esempio,  una  società  pubblica  da  una  parte  e  un’istituzione  senza  scopo  di  lucro  privata dall’altra».  Vi è poi, sempre a  livello comunitario, un  importante documento di  riferimento e cioè  il “LIBRO VERDE RELATIVO AI PARTENARIATI  PUBBLICO‐PRIVATI  ED  AL  DIRITTO  COMUNITARIO  DEGLI  APPALTI  PUBBLICI  E  DELLE  CONCESSIONI” (Bruxelles, 30.4.2004 COM [2004] 327 definitivo). Da questo prendono  spunto  le definizioni  generali  applicabili  anche  nel  nostro  Paese.  Per  il  Libro Verde,  i  seguenti elementi caratterizzano normalmente le operazioni di PPP: 

la durata relativamente  lunga della collaborazione, che  implica una cooperazione tra  il partner pubblico ed  il partner privato in relazione a vari aspetti di un progetto da realizzare. 

la modalità  di  finanziamento  del  progetto,  garantito  da  parte  dal  settore  privato,  talvolta  tramite  relazioni complesse  tra  diversi  soggetti.  Spesso,  tuttavia,  quote  di  finanziamento  pubblico,  a  volte  assai  notevoli, possono aggiungersi ai finanziamenti privati. 

il  ruolo  importante  dell'operatore  economico,  che  partecipa  a  varie  fasi  del  progetto  (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento). Il partner pubblico si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da  raggiungere  in  termini d'interesse pubblico, di qualità dei  servizi offerti, di politica dei prezzi, e garantisce il controllo del rispetto di questi obiettivi. 

la ripartizione dei rischi tra il partner pubblico ed il partner privato, sul quale sono trasferiti i rischi di solito a carico del settore pubblico. I PPP non implicano tuttavia necessariamente che il partner privato si assuma tutti i rischi, o  la parte più rilevante dei rischi  legati all'operazione. La ripartizione precisa dei rischi si effettua caso per caso, in funzione della capacità delle parti in questione di valutare, controllare e gestire gli stessi. 

Nel corso dell'ultimo decennio,  il fenomeno dei PPP si è sviluppato  in molti settori rientranti nella sfera pubblica. L’aumento del ricorso a operazioni di PPP è riconducibile a vari fattori. In presenza delle restrizioni di bilancio cui gli Stati membri devono fare fronte, esso risponde alla necessità di assicurare  il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico.  Inoltre,  il  fenomeno è spiegabile anche con  la volontà di beneficiare maggiormente del "know‐how"  e dei metodi di  funzionamento del  settore privato nel quadro della  vita pubblica.  Lo  sviluppo dei PPP  va d’altronde  inquadrato nell'evoluzione più generale del  ruolo dello Stato nella  sfera economica,  che passa da un ruolo d'operatore diretto ad un ruolo d'organizzatore, di regolatore e di controllore.   Le  autorità  pubbliche  degli  Stati  membri  ricorrono  spesso  ad  operazioni  di  PPP  per  realizzare  progetti infrastrutturali,  in  particolare  nel  settore  dei  trasporti,  della  sanità  pubblica,  dell'istruzione  e  della  sicurezza pubblica. Sul piano europeo, si è riconosciuto che il ricorso alle PPP poteva contribuire alla realizzazione delle reti transeuropee dei trasporti, realizzazione che ha subito  forti ritardi,  in particolare a causa di un'insufficienza degli investimenti. Nel quadro dell'iniziativa per la crescita, il Consiglio Europeo ha approvato una serie di misure volte ad aumentare gli investimenti per le infrastrutture della rete transeuropea e nel settore dell'innovazione, nonché della ricerca e dello sviluppo, in particolare tramite l’attuazione di operazioni PPP.  

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Se è vero che la cooperazione tra pubblico e privato può offrire vantaggi microeconomici, consentendo di realizzare un progetto con  il miglior rapporto qualità/prezzo, mantenendo al contempo gli obiettivi di pubblico  interesse,  il ricorso  al  PPP  non  può  tuttavia  essere  presentato  come  una  soluzione  “miracolo”  per  un  settore  pubblico confrontato a restrizioni di bilancio. L'esperienza mostra che, per ciascun progetto, occorre valutare se l'opzione del partenariato comporta un plusvalore reale rispetto ad altre opzioni come la stipulazione di un contratto d'appalto di tipo più classico.  La Commissione, nel Libro Verde, constata del resto con interesse che alcuni Stati membri e Paesi aderenti hanno creato  strumenti di  coordinamento e di promozione del PPP, miranti  tra  l'altro a diffondere  'buone pratiche'  in materia  di  PPP  all'interno  di  questi  stati  o  su  scala  europea. Questi  strumenti mirano  a  condividere  la  relativa esperienza e a consigliare in tal modo gli utilizzatori sulle diverse forme di PPP e sulle loro tappe, che si tratti della concezione, delle modalità di scelta del partner privato, della migliore ripartizione dei rischi, della scelta adeguata delle clausole contrattuali ovvero ancora dell’integrazione di finanziamenti comunitari (si veda l’esempio dell’Unità Tecnica per la Finanza di Progetto ‐ UTFP in Italia, ecc.).   Le autorità pubbliche ricorrono a strutture di partenariato con il settore privato anche per garantire la gestione di servizi  pubblici,  in  particolare  a  livello  locale.  Infatti,  servizi  pubblici  incentrati  sulla  gestione  dei  rifiuti  o  sulla distribuzione  idrica o elettrica vengono sempre più spesso affidati ad  imprese, sia pubbliche sia private o miste. Il Libro  verde  sui  servizi  d'interesse  generale  ricorda  a  tale  riguardo  che  quando  un'autorità  pubblica  decide  di assegnare  la  gestione di un  servizio  ad  un  terzo,  è  obbligata  a  rispettare  il diritto degli  appalti  pubblici  e delle concessioni, anche se questo servizio è considerato di interesse generale.  Il  Parlamento  europeo  ha  del  resto  riconosciuto  che  il  rispetto  di  queste  norme  può  costituire  uno  strumento efficace per prevenire  inopportuni ostacoli alla concorrenza, permettendo nello stesso tempo ai pubblici poteri di fissare e controllare  le condizioni da  soddisfare  in  termini di qualità, di disponibilità, di norme  sociali e di  tutela dell'ambiente.  

IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO (PPP) IN ITALIA Emanato  il 18 aprile 2016,  il Decreto Legislativo numero 50 rappresenta  il recepimento, nel nostro ordinamento, delle nuove Direttive Europee sugli appalti e sugli affidamenti della Pubblica Amministrazione.  Tale  testo,  recentemente  emendato  e  completato,  può  qualificarsi,  a  distanza  di  molti  anni  dall’adozione dell’istituto del PPP nell’Unione, come il primo passo importante e deciso, nel nostro Paese, per un riconoscimento pieno  dell’operatività  del  Partenariato.  Il  nuovo  testo,  difatti,  già  dal  punto  di  vista  squisitamente  formale  gli assegna  una  Parte  (la  Quarta  –  “Partenariato  Pubblico  Privato  e  Contrante  Generale  ed  altre  modalità  di affidamento”) quasi a (o forse con decisamente per) sdoganarne gli aspetti più innovativi in un contesto normativo nazionale sugli Appalti segnato, invece, fino ad ora, da una assoluta e a tratti francamente incomprensibile rigidità (formale e sostanziale).  Questo documento,  il  c.d.  “Codice degli Appalti”,  sarà accompagnato, questa volta, non già da un Regolamento Attuativo  ma  da  una  serie  di  Determinazioni  dell’Autorità  Nazionale  Anti  Corruzione  (ANAC)  che  saranno sostanzialmente delle linee guida ed interpretative del nuovo Codice.  Per  quanto  attengono  le  Concessioni,  l’ANAC  si  è  già  pronunciata  con  la  Determinazione  numero  10  del  23 settembre 2015 che ha delineato,  facendo riferimento alle recenti Direttive Comunitarie, ne tracciava un  legame interpretativo anche in relazione al vigente articolo 253 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (il Codice degli Appalti allora vigente).  Nonostante  debbano  essere  chiarite  (e  lo  saranno  con  le  determinazioni  ANAC)  alcune  novità  procedurali  ed applicative,  le Concessioni e  in generale  il Partenariato Pubblico Privato esce, dal nuovo Codice, sostanzialmente affermato e  rafforzato: appare evidente  che  in un  contesto di  restrizione delle Finanze pubbliche e  riduzione di organico progettuale della Pubblica Amministrazione, la collaborazione con il Privato e sostanzialmente l’iniziativa privata, assumono un ruolo chiave per il rilancio infrastrutturale del Paese.  Questo  con  strumenti  che,  in  generale,  non  presentano  cambiamenti di  base  rispetto  a  quelli  che  si  dovevano applicare prima del D.lgs. 50/2016.  

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Le  sezioni  si  sono  ampliate:  alla  concessione  viene dedicato una  specifica parte  (la  III)  ed  è  stata  aggiunta una specifica sezione sul Partenariato Pubblico Privato  (Parte  IV) ove  troviamo  i  riferimenti sulla Finanza di Progetto, sulla  Locazione  Finanziaria  di  Opere  Pubbliche,  sul  Contratto  di  Disponibilità,  sugli  Interventi  di  Sussidiarietà Orizzontale, sul Baratto Amministrativo, sulla Cessione di  Immobili  in cambio di Opere e, più  in generale, su tutte quelle operazioni di collaborazione tra la Pubblica Amministrazione e i Privati Imprenditori che possono qualificarsi, in base ad una corretta allocazione dei rischi, come operazioni di PPP.  Attualmente troviamo nel Codice degli Appalti le seguenti tipologie contrattuali di PPP:  Concessione di  Lavori  ‐ Art. 165 del D.lgs. 50/2016,  in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della Direttiva 2014/23/UE Le concessioni di lavori pubblici hanno, di regola, ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica eventualmente estesa, anche in via anticipata, ad opere o parti di opere  in  tutto  o  in  parte  già  realizzate  e  direttamente  connesse  a  quelle  oggetto  della  concessione  e  da ricomprendere nella stessa.  PPP ‐ Project Financing ‐ Art. 183 del D.lgs. 50/2016. Trattasi  sempre di  concessioni di  lavori pubblici  caratterizzati da  iniziativa privata,  in  forma più o meno  intensa, anche fin già dalla fase di programmazione politica dell’opera. Si  applica  ogni  qualvolta  la  gestione  anche  finanziaria  dell’opera  prevede  tecniche  e  riflessi  importanti.  È sostanzialmente un metodo alternativo di applicazione dell’articolo 165 del Codice.  PPP ‐ Contratto di Disponibilità – Art. 188 del D.lgs. 50/2016 Formula contrattuale che prevede  il godimento di un’opera da parte della Pubblica Amministrazione, a fronte del pagamento  di  un  canone  di  disponibilità,  da  versare  soltanto  in  corrispondenza  alla  effettiva  disponibilità dell’opera. La  tipologia  contrattuale  ricalca  la  struttura del  “Leasing  in  costruendo”  senza però prevedere  il  coinvolgimento diretto da parte degli istituti di credito.  

        PPP – Leasing ‐ Art 187 del D.lgs. 50/2016 Il  leasing  diventa  la  componente  finanziaria  no‐core  di  un’operazione  più  complessa  e  strutturata  del  semplice leasing  pubblico,  con  il  completo  trasferimento  dei  rischi  al  privato,  attraverso  la  formula  gestionale  del Partenariato Pubblico Privato (EUROSTAT 2004 ‐2010).  

        PPP – Altri strumenti Sono state introdotte altre formule di Partenariato Pubblico Privato e per l’esattezza: 

✓ Interventi  di  sussidiarietà  orizzontale  (Art  189  del  D.lgs.  50/2016)  che  prevede  l’affidamento  di  aree riservate al verde urbano e di  immobili di origini rurali ai cittadini residenti nei comprensori ove queste aree e beni si trovano per la loro gestione e fruibilità locale; 

✓ Il Baratto Amministrativo (Art 190 del D.lgs. 50/2016) che prevede  la possibilità per gruppi di cittadini di farsi  carico della  ristrutturazione e/o manutenzione e/o gestione  con  interventi di pulizia o  culturali di vario genere, di aree pubbliche, ottenendo in concambio una riduzione o esenzione di tributi locali; 

✓ La cessione di immobili in cambio di opere (Art 191 del D.lgs. 50/2016), ove il corrispettivo per il privato che  esegue  i  lavori  può  essere  rappresentato,  in  tutto  o  in  parte,  dalla  cessione  di  immobili  che  non assolvono più funzioni di pubblico interesse. 

 

IL PROJECT FINANCING (PF)

Una delle forme più tipiche e storiche (anche nel nostro Paese) del Partenariato Pubblico Privato è la concessione di lavori pubblici (concessione di costruzione e gestione di un’opera) in Italia già a inizio del 1900 e oggi normata dalla Parte III del D.lgs. 50/2016 e, per la sua forma applicata in PPP dall’articolo 183 nella Parte IV.  

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Quali sono gli elementi distintivi di una Concessione di costruzione e gestione rispetto ad un appalto? Il Codice degli Appalti definisce (articolo 3 lettera uu)) le concessioni di lavori come “ .. un contratto a titolo oneroso stipulato per  iscritto  in  virtù del quale una o più  stazioni appaltanti affidano  l'esecuzione di  lavori ad uno o più operatori  economici  riconoscendo  a  titolo  di  corrispettivo  unicamente  il  diritto  di  gestire  le  opere  oggetto  del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere”  Successivamente vengono definiti con precisione  i rischi che debbono essere valutati per giudicare se  il contratto proposto è veramente di concessione (vale a dire se trasla i rischi sul concessionario, in tutto o in parte in relazione alle specificità delle attività e dei lavori concessi) ovvero se si tratta di un semplice appalto di lavori o di servizi:  “zz)  «rischio  operativo»,  il  rischio  legato  alla  gestione  dei  lavori  o  dei  servizi  sul  lato  della  domanda  o  sul  lato dell’offerta o di entrambi, trasferito al concessionario. Si considera che il concessionario assuma il rischio operativo nel caso in cui, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti  per  la  gestione  dei  lavori  o  dei  servizi  oggetto  della  concessione.  La  parte  del  rischio  trasferita  al concessionario  deve  comportare  una  reale  esposizione  alle  fluttuazioni  del mercato  tale  per  cui  ogni  potenziale 

perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile;   

aaa) «rischio di  costruzione»,  il  rischio  legato al  ritardo nei  tempi di  consegna, al non  rispetto degli  standard di progetto, all’aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell’opera e al mancato completamento dell’opera;  bbb) «rischio di disponibilità»,  il rischio  legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare  le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti; 

 ccc) «rischio di domanda», il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa;”  La concessione può prevedere la possibilità dello sfruttamento di un’opera anche prima che siano terminati tutti i lavori previsti nel contratto di concessione.  Per quanto attengono le concessioni di servizi, troviamo la relativa definizione all’articolo 3, lettera vv): “«concessione di  servizi», un contratto a  titolo oneroso  stipulato per  iscritto  in virtù del quale una o più  stazioni appaltanti affidano a uno o più operatori economici  la  fornitura e  la gestione di  servizi diversi dall'esecuzione di lavori di cui alla  lettera  ll) riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente  il diritto di gestire  i servizi oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei servizi;”  Con la nuova formulazione del Codice sono stato di fatto equiparate le concessioni di lavori e quelli di servizi, il cui discriminante rispetto all’appalto è rappresentato per entrambe dalla verifica del trasferimento, o meno, in capo al Concessionario del c.d. “rischio operativo” di cui alla lettera zz) del Codice, richiamato per entrambe le fattispecie.  Alle procedure di aggiudicazione di contratti di concessione di  lavori pubblici o di servizi si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni contenute nella parte I e nella parte II, del Codice, relativamente ai principi generali, alle esclusioni, alle modalità e alle procedure di affidamento, alle modalità di pubblicazione e  redazione dei bandi e degli  avvisi,  ai  requisiti  generali  e  speciali  e  ai motivi di  esclusione,  ai  criteri di  aggiudicazione,  alle modalità di comunicazione  ai  candidati  e  agli offerenti,  ai  requisiti di qualificazione degli operatori  economici,  ai  termini di ricezione delle domande di partecipazione alla concessione e delle offerte, alle modalità di esecuzione. (Art. 164, comma secondo D.lgs. 50/2016).  Come visto e come, oramai, inserito a pieno titolo nella legge, ciò che caratterizza la concessione, sia essa di lavori che  di  servizi,  differenziandola  dal  contratto  d’appalto,  è  la  ripartizione  del  rischio  tra  amministrazione  e concessionario.  In  assenza  di  alea  correlata  alla  gestione,  indipendentemente  dal  nomen  iuris  utilizzato,  non  si configura la concessione bensì l’appalto, nel quale vi è unicamente il rischio imprenditoriale derivante dalla errata valutazione dei costi di costruzione, da una cattiva gestione, da inadempimenti contrattuali da parte dell’operatore economico o da cause di  forza maggiore. Nella concessione,  invece, al  rischio proprio dell’appalto, si aggiunge  il rischio  di mercato.  Pertanto,  in  assenza  di  un  effettivo  trasferimento  del  rischio  in  capo  al  concessionario,  le procedure  di  aggiudicazione  dovranno  essere  quelle  tipiche  dell’appalto  e  i  relativi  costi  dovranno  essere integralmente contabilizzati nei bilanci della stazione appaltante.  

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Il  contenuto  necessario  del  contratto  di  concessione  è  quindi  il  trasferimento  del  rischio  operativo  legato  alla gestione  dei  lavori  o  servizi  al  concessionario,  cioè  la  possibilità  di  non  riuscire  a  recuperare  gli  investimenti effettuati e i costi sostenuti per l’operazione. La parte del rischio trasferita al concessionario, in altri termini, deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile.   Il rischio operativo espone  il concessionario al rischio di perdite derivanti da squilibri che si possono generare sia dal  lato  della  domanda  (ad  esempio,  una  domanda  di  mercato  inferiore  a  quella  preventivata)  sia  dal  lato dell’offerta (la fornitura di servizi non in linea con la domanda di mercato).  In altri  termini,  si ha un  rischio operativo quando non è garantito nel  corso dell’esecuzione  il  raggiungimento dell’equilibrio economico‐finanziario previsto in fase di affidamento.  Per le concessioni dei lavori, con la decisione dell’11 febbraio 2004 l’Eurostat ha stabilito le condizioni in base alle quali  la  realizzazione di un’opera  è da  intendersi  a  carico del bilancio pubblico o del  settore privato, ovvero  le condizioni per cui le spese per le infrastrutture possono essere poste fuori dal bilancio dello Stato.  A tal fine, l’Eurostat individua tre principali forme di rischio, oggi riportate anche nel Codice come già visto:  1)  rischio  di  costruzione,  è  il  rischio  legato  ai  ritardi nella  consegna,  ai  costi  addizionali,  a  standard progettuali inadeguati;  2)  rischio di disponibilità, è  il  rischio  legato alla performance dei servizi che  il partner privato deve  rendere e si sostanzia nella potenziale decurtazione dei pagamenti pubblici per effetto dell’applicazione di penali, qualora gli standard dei servizi non siano soddisfatti;  3)  rischio di domanda, che  riguarda  la possibilità di variazioni della domanda, al di sopra o al di sotto del  livello previsto  al momento  della  firma  del  contratto  di  PPP,  a  prescindere  dalla  qualità  delle  prestazioni  offerte  dal partner privato.  Accanto a tali rischi, ve ne sono altri comuni a tutte le tipologie di progetto che si verificano nel lungo periodo, quali quelli finanziari, normativi, politici, autorizzativi, ecc.  Un’opera realizzata con il PPP non incide sui bilanci pubblici se il partner privato sostiene il rischio di costruzione ed almeno uno degli altri due rischi (rischio di disponibilità o rischio di domanda).  I criteri  individuati nella Decisione Eurostat 2004 sopra richiamata devono essere  integrati ed aggiornati con  i contenuti del nuovo Sistema Europeo dei  Conti  nazionali  e  regionali  pubblicato  da  Eurostat  a maggio  del  2013  (cd.  “SEC2010”),  che  a  partire  dal  1° settembre 2014 ha sostituito  il SEC95 precedentemente  in vigore.  Il SEC2010 contempla tra  le principali forme di rischio anche il “rischio di valore residuo e di obsolescenza” legato, ad esempio, al fatto che qualora il PPP preveda la riconsegna dell’infrastruttura al termine di scadenza della concessione, il valore di acquisto o di subentro possa essere inferiore rispetto a quello atteso.  Inoltre, un  indispensabile complemento al SEC2010 è  il Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico  (Manual on Governament Deficit and Debt ‐ MGDD), pubblicato per la prima volta da Eurostat nel 1999 e da ultimo aggiornato nel mese di agosto 2014, che dedica il capitolo 4 della parte VI alle Public Private Partnership.  In particolare, in ordine al suesposto criterio dei rischi, il nuovo Manuale, ribadendo che per poter contabilizzare off balance  gli  assets oggetto dell’operazione di  PPP  è necessaria una  chiara dimostrazione della  sopportazione da parte del privato della maggioranza dei  rischi, precisa  che  la  rilevanza del  rischio deve essere  valutata  tenendo conto dell’impatto sia sulla redditività, sia sul profilo finanziario del partner. Ai fini di una corretta allocazione dei rischi, si ribadisce la rilevanza sostanziale dei fattori relativi al finanziamento pubblico dei costi di investimento, alla presenza di garanzie pubbliche, alle clausole di fine contratto ed al valore di riscatto dell’asset a fine concessione.  In tale sede è specificato, tra l’altro, che, con riferimento al finanziamento pubblico, ad esempio, vanno individuate differenti  forme,  quali  l’apporto  di  capitale  di  rischio  (equity)  o  di  capitale  di  credito  (finanziamenti  bancari), accanto alle più tradizionali forme di contribuzione pubblica. In tutti questi casi è stabilito che quando il costo del capitale  è  prevalentemente  coperto  dallo  Stato  in  una  delle  suddette  forme,  ciò  indica  che  lo  Stato  assume  la maggioranza dei  rischi.  Inoltre,  l’incremento del  livello di  finanziamento, da minoritario a maggioritario,  in corso d’opera può comportare la riclassificazione on balance dell’asset, ossia la sua imputazione sul bilancio del soggetto 

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pubblico.  Anche  la  presenza  di  garanzie  pubbliche  può  rappresentare  un  elemento  idoneo  ad  influenzare  il  trattamento contabile  dell’operazione,  in  quanto  queste  possono  incidere  sulla  distribuzione  dei  rischi  tra  le  parti.  A  tale proposito  è  chiarito  che  le  garanzie  possono  comportare  l’iscrizione  o  la  riclassificazione  dell’asset  on  balance quando  assicurano  un’integrale  copertura  del  debito  o  un  rendimento  certo  del  capitale  investito  dal  soggetto privato. Come elemento discretivo è  indicato  il criterio secondo cui  l’opera deve essere contabilizzata on balance quando l’effetto combinato delle garanzie e del contributo pubblico copra più del 50% del costo. A tal proposito, il nuovo Manuale estende l’applicazione delle regole in materia anche ai casi in cui un’amministrazione fornisca una garanzia al partner non direttamente legata al debito contratto in relazione a uno specifico progetto in Ppp.  Inoltre, per il Codice, il limite del contributo pubblico al finanziamento ed esecuzione dell’opera “ … non può essere superiore  al  quarantanove  per  cento  del  costo  dell'investimento  complessivo,  comprensivo  di  eventuali  oneri finanziari.” (Art. 165 comma secondo del Codice per le concessioni di costruzione e di gestione e di quelle di servizi ed Art. 180, comma 6 del Codice, per il Partenariato Pubblico Privato).  Il  limite del contributo pubblico del 49% è elemento  importante e fondamentale (anche se non unico  in quanto è necessario  come  già  esposto,  analizzare  compiutamente  la  divisione  dei  rischi  tra  le  parti)  per  giudicare  se  il contratto sia, o meno di Concessione o di PPP.  Sul punto, occorre richiamare altresì  il considerando 19 della Direttiva 2014/23/UE che  indica  la possibilità, per  i settori  con  tariffe  regolamentate, di  accordi  contrattuali  che prevedono una  compensazione parziale del  rischio operativo,  inclusa  una  compensazione  in  caso  di  cessazione  anticipata  del  contratto  per  motivi  imputabili all’amministrazione aggiudicatrice o per cause di forza maggiore.  Come già detto, tra le diverse forme di PPP un ruolo centrale è svolto dalla finanza di progetto. Con tale termine si indica  il  finanziamento di un progetto  in grado di generare  flussi di cassa sufficienti a remunerare  l’investimento effettuato ed a garantire un utile. Dal punto di vista di tecnica finanziaria per  il PF è prevista  la costituzione di un veicolo  ad  hoc,  definito  “special  purpose  vehicle”  o  società  di  progetto  (di  seguito  “Spv”).  Lo  scopo  della costituzione dello Spv è di separare il destino del progetto da quello dei finanziatori.  In realtà, si deve da subito evidenziare come la normativa italiana, all’art. 184 del Codice, preveda esclusivamente la  possibilità  per  il  concessionario  di  scegliere,  dopo  l’aggiudicazione,  la  costituzione  di  uno  SPV.  Una  volta effettuata  tale scelta,  lo SPV subentra al concessionario, senza che ciò costituisca una cessione del contratto. La discrezionalità nella  costituzione di uno SPV può  rappresentare una delle  ragioni per  la diffusione  in  Italia dello strumento del PF anche per affidamenti di importo limitato.  Sebbene  la  tecnica  del  PF  non  possa  prescindere  dalla  costituzione  di  una  SPV  anche  per  progetti  di  importo limitato, si ritiene che la SPV debba essere almeno sempre presente per tutti gli affidamenti di valore elevato; ciò per garantire al privato la possibilità di accedere a finanziamenti “fuori bilancio”, ovvero che non incidono sui propri indici di indebitamento, e per limitare al contempo gli effetti di un eventuale fallimento del progetto.   Per l’amministrazione il principale vantaggio è rappresentato da una maggiore garanzia di esecuzione del progetto.  Le  operazioni  in  PF  si  distinguono  da  quelle  in  corporate  finance  in  aspetti  determinanti  quali  le  garanzie  del finanziamento, il trattamento contabile (con riferimento al promotore e solo in presenza di SPV), le variabili a base dell’affidamento ed  il grado di  leva utilizzabile. Nel PF  la garanzia del  finanziamento si sposta dal patrimonio del prenditore di fondi (corporate finance) agli assets del progetto; il trattamento contabile è off balance, le principali variabili  a  base  dell’affidamento  sono  i  flussi  di  cassa  attesi  dal  progetto  (e  non  la  solidità  patrimoniale  del promotore o la redditività attesa) e la leva utilizzabile è in funzione di questi.  La  struttura  finanziaria,  tendenzialmente  caratterizzata  da  un  isolamento  dei  flussi  di  cassa  ed  un  sistema  di garanzie  contrattuali  rendono  il  PF  una  forma  di  finanziamento  più  efficiente  rispetto  a  quella  tradizionale,  in quanto  il finanziamento del progetto da parte delle banche avviene sulla base del suo merito di credito e non su quello dei suoi sponsor. Tuttavia, bisogna considerare che il costo di un finanziamento bancario tradizionale per la pubblica amministrazione è  inferiore rispetto al costo medio del capitale  in un’operazione di PF. Da ciò discende che  la  valutazione  dell’utilità  del  ricorso  al  PF  da  parte  della  pubblica  amministrazione  non  può  limitarsi  a considerare  il puro aspetto  finanziario, ma deve  considerare  il vantaggio derivante dal  trasferimento dei  rischi, nonché  la  possibilità  di  quantificare  tale  vantaggio.  In  altre  parole,  con  questa  analisi  considereremo  il 

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trasferimento dei  rischi con  l’obiettivo di  rispondere ai  fabbisogni dei cittadini  in  tempi minori e con standard di qualità maggiori.   La scelta dei rischi da trasferire all’operatore privato è cruciale per  il conseguimento del “value of money”,  inteso come margine di convenienza di un’operazione di PF rispetto ad un appalto tradizionale.  In sostanza, sono tre le caratteristiche immanenti del PF: 

1. la finanziabilità del progetto, intesa come verifica della produzione dei flussi di cassa sufficienti a coprire i costi operativi, a remunerare il capitale di debito e a garantire un utile agli sponsor quale remunerazione del capitale di rischio; 

2.  il “ring fencing”, ossia  la definizione di un nuovo soggetto,  lo Spv, al quale vengono affidati  i mezzi finanziari per  la  realizzazione  del  progetto  con  contestuale  separazione  del  progetto  dal  bilancio  degli  sponsor (operazione off balance); 

3. la costituzione di idonee garanzie, non solo a favore delle banche finanziatrici (“security package”). 

Poiché  un’operazione  di  PF  si  svolge  su  un  arco  temporale  lungo,  l’interazione  tra  i  diversi  soggetti  interessati (pubblica amministrazione, sponsor Spv, banche finanziatrici, costruttore, gestore, fornitore e utenti finali) avviene necessariamente  in  un  orizzonte  temporale  lungo.  Un’efficiente  gestione  del  PF  richiede,  quindi,  tra  l’altro  la capacità  di  saper  ridurre  i  tempi  dell’operazione  e  di  prevenire  tutti  quegli  elementi  di  attrito  che  possono rallentare o compromettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati.  Nel  tempo  la  forma  di  è  evoluta  ed  accanto  a  tale  tipologia  procedurale,  a  totale  iniziativa  pubblica,  se  ne  è affiancata una più moderna e rispondente ai mutati rapporti anche qualitativi tra Stazioni Appaltanti ed Appaltatori: quest’ultimi, dotati oramai di mezzi tecnologici e possibilità finanziarie superiori rispetto ai primi, possono, ai sensi dell’articolo 183 del Dl.gs. 50/2016 proporre loro alle Amministrazioni Pubbliche progetti riguardanti la costruzione e la successiva gestione di opere pubbliche.  Da  punto  di  vista  procedurale,  il  Project  Financing,  difatti,  può  essere  svolto  in  più modalità,  in  relazione  alla programmazione  dell’Ente  sull’opera  che  si  intende  realizzare  ed  in  relazione  alle  caratteristiche  del  soggetto proponente.  In relazione alla programmazione dell’Ente, abbiamo due distinte tipologie:  •  Opere  già  inserite  nella  programmazione  triennale  dell’Ente  (e  con  la  precisazione  cha  saranno  realizzate mediante Project Financing); • Opere che non sono inserite nella programmazione triennale dell’Ente.  Per  le prime,  l’Ente procede alla scelta prima del soggetto Promotore e, poi, alla scelta del Concessionario, con  il meccanismo della doppia gara,  con  vari meccanismi  che possono  anche  contemplare nel percorso, dei diritti di prelazione per i Soggetti aggiudicatari delle prime procedure di selezione dei progetti.  Per  le seconde, vale a dire per quelle opere non previste nella programmazione triennale dell’Ente,  il Privato può presentare  autonomamente  un  Proposta  che,  se  giudicata  di  pubblico  interesse,  diventa  la  base  per  la  Gara pubblica  di  scelta  del  Concessionario,  alla  quale  il  Promotore  partecipa  avendo  anche  il  diritto  di  prelazione (meccanismo della Gara Unica).  Quest’ultima tipologia concede maggiori diritti al Proponente che deve,  in sostanza, misurarsi con  il mercato solo per la parte finale della procedura (la Concessione di costruzione e gestione): ma questo è ovviamente contrappeso al  fatto che  il Promotore deve, senza garanzia di approvazione,  investire  importanti capitali per  la  redazione del Progetto, anticipando, di fatto, somme che potrebbero anche non portare ad alcun risultato.  È infatti pacifico oramai in giurisprudenza che il potere discrezionale dell’Ente per dichiarare, o meno, un Progetto presentato  con  questa  procedura  di  pubblica  utilità,  o meno,  è  assoluto:  vale  a  dire  che  trattasi  di  una mera valutazione politica, non sindacabile e sulla quale è ben difficile, salvo che non sussistano fatti  illegittimi per altri motivi, opporre ricorso.  

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Un Progetto che abbia anche ricevuto  il parere favorevole degli Uffici dell’Ente  in base alle previste procedure di controllo ed autorizzazione dell’Ente potrebbe, quindi, ottenere una bocciatura dall’Organismo deputato alla sua formale  approvazione  (il Consiglio Comunale) per  ragioni  squisitamente di  convenienza programmatoria politica (nel senso di governo della città ovviamente) affermando  il principio (ovvio) che anche un progetto tecnicamente perfetto e finanziariamente sostenibile potrebbe non essere in linea con la linea di governo cittadino.  I documenti che debbono essere obbligatoriamente presentati dal promotore sono: 

- il progetto di fattibilità; 

- la bozza della Convenzione di Gestione, che regolerà i rapporti tra Ente Concedente e Concessionario per tutta la durata della Concessione; 

- il Piano Economico‐Finanziario (PEF) asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo del citato articolo 183 per tutta la durata della concessione; 

- la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione (Regolamento di Gestione); - le autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti di cui al comma 17; - dalla cauzione di cui all'articolo 93, e dall'impegno a prestare una cauzione nella misura dell'importo di cui 

al comma 9; 

Per  quanto  attiene,  poi,  alle  caratteristiche  del  soggetto  Concessionario  (e  Promotore),  questo  può  essere  in possesso sia delle qualificazioni di gestione e di costruzione dell’opera, sia solo di quelle di gestione.  Non  è  possibile,  invece,  che  possa  presentarsi  un  soggetto  qualificato  solo  per  la  costruzione,  in  quanto  è  la procedura è baricentrica sulla gestione e non sulla costruzione.  In base a ciò, vale a dire nell’ipotesi  in cui  il soggetto gestore non sia qualificato anche per  la costruzione, vi sarà un’ulteriore procedura ad evidenza pubblica in cui la Stazione Appaltante sarà il Privato Concessionario e che dovrà essere svolta ai sensi del Codice degli Appalti, per la scelta del soggetto costruttore.  Per quanto qui  velocemente  riassunto  e  compresso,  è  chiaro  che  l’iter del  Project  Financing prevede un’ampia varietà di procedure che hanno comunque tutte  lo scopo di assegnare ad un soggetto privato  (il Concessionario) una concessione di costruzione e gestione di un’opera pubblica. 

 La “matrice dei rischi”, indispensabile per la loro valutazione e per definirne l’allocazione in funzione della proposta in esame, e suggerita da ANAC, in base allo schema di convenzione allegato alla proposta è la seguente:  

Tipo di rischio

Probabilità del 

verificarsi del rischio

Maggiori costi e/o ritardi associati al 

verificarsi del rischio

Possibilità di mitigazione del 

rischio se trasferito al privato

Strumenti per la mitigazione del rischio

Rischio a carico del pubblico

Rischio a carico del 

privato

Art. contratto che identifica 

il rischio

Rischi di Costruzione

Rischio di commissioname

nto Bassa Nullo/Basso

Il privato non possiede 

strumenti per la mitigazione del rischio

Corretto inserimento dell’opera all’interno del Dup e piano triennale opere pubbliche 

100% 0% Nessuno

Rischio amministrativo Media Bassi

Solo in parte

Correttezza delle progettazioni che restano totalmente in capo al soggetto privato anche sotto il 

profilo autorizzativo

10% 90%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

11

Rischio espropri Nessuna Nullo Nullo

La proprietà è già totalmente dell’amministrazione e il soggetto privato opererà attraverso la 

cessione all’uso

0% 0% Nessuno

Rischio ambientale/o archeologico

Bassa Bassa Solo in parte

Analisi ambientali/ archeologiche preventive nel progetto di fattibilità presentato dal promotore in fase di 

proposta

0% 100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di progettazione Bassa Medio Totale Correttezza delle progettazioni 0% 100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di esecuzione dell’opera difforme dal progetto

Bassa Medio Totale

Verifiche e controlli in corso d’opera, la mancanza degli 

standard produrrebbero danno solo al Concessionario privato e 

mancato pagamento da parte dell’Ente pubblico

0% 100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di aumento dei prezzi o di 

indisponibilità dei fattori produttivi

Bassa Bassi Totale

Tempi di esecuzione analizzati ex ante, controllati e ridotti in sede di 

gara. In ogni caso l’Amministrazione riconoscerà da subito il canone come se l’impianto sia stato efficientato alla stipula del 

contratto e quindi i ritardi di esecuzione ricadono come danno 

solo sul concessionario

0% 100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di inadempimenti contrattuali da 

parte di fornitori e subappaltatori

Media Medio Bassi Totale Possibilità di sostituzione 

immediata degli inadempienti

0% 100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di Domanda

Rischio di contrazione della 

domanda di mercato

Bassa Medio Bassi 

Le utenze verranno volturate al concessionario, che comunque dovrà garantire l’accensione 

degli impianti 

0 100%

Rischio di Contrazione della domanda specifica

Bassa Bassi 100% 0%

Rischio di Disponibilità

Rischio di manutenzione straordinaria

Alta Alti Totale

Possibilità di sostituzione immediata degli inadempienti, sia la costruzione che l’attività di progettazione cade in capo al 

concessionario 

10% 90%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio           di performance Alta Alti Totale

La riduzione dei ricavi derivanti da una cattiva realizzazione ricade sul 

concessionario 10% 90%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

12

Rischio di obsolescenza 

tecnica Bassa Medi Totale

Qualità delle progettazioni  dell’esecuzione e delle 

manutenzioni ricadono sul piano finanziario del concessionario

100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Altri Rischi

Rischio normativo‐ politico‐ 

regolamentare

Medio/Bassa Medio Bassi

Il privato non può possedere strumenti per la mitigazione del rischio

Totalmente a carico della PA

0%

Rischio finanziario Media Medi Totale

Il privato dispone sempre della finanza necessaria

100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio delle relazioni industriali

Bassa Bassa Totale Possibilità di sostituzione 

immediata degli inadempienti

100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

Rischio di valore residuale Bassa Bassa Totale

Contrattualizzazione preventiva del valore 

residuale  100%

da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e 

Convenzione

  La distribuzione dell’allocazione dei rischi presenti nella procedura proposta consente di verificare che  la maggioranza delle situazioni di rischio sono a carico del soggetto privato confermando  in questo modo  la struttura di Partenariato Pubblico Privato della proposta di procedura  in  esame. Va  sottolineato  comunque  che  la procedura di partenariato proposta  in  esame  prevede  la  consegna  “chiavi  in  mano“  dell’opera  completa  in  ogni  sua  parte  e  l’integrale  disponibilità della stessa per l’intero periodo contrattuale, lasciando quindi la facoltà di accettazione dell’opera da parte dell’amministrazione, solo dopo il suo collaudo, attraverso una verifica della sua  corrispondenza alle esigenze espresse in sede di gara .  Vengono quindi rispettate le seguenti due condizioni: 

1. il partner privato si assume il rischio di costruzione nelle sue componenti; 2. il partner privato si assume almeno uno dei due  rischi seguenti: quello di disponibilità e quello di domanda. 

Quest’ultimo, nell’ipotesi della presente proposta, tutto resta a carico del soggetto privato concessionario.   Eurostat 2004, anche nella versione 2010 (ed.2014), propone, in questi casi, che gli assets legati a tali forme di PPP non debbano  essere  classificati  come  attivo  patrimoniale  pubblico,  e,  pertanto,  siano  registrati  fuori  bilancio  delle Amministrazioni  (off‐balance).  Va  comunque  ancora  sottolineato  che  l’analisi  oggetto  del  presente  documento prescinde dalla forma di contabilizzazione (off balance oppure on balance) che pure non è un fattore secondario nella scelta di un tipo di procedura. 

STRUTTURA DELL’OPERAZIONE

L’operazione proposta prevede l’efficientamento energetico della scuola media comunale  attraverso  la realizzazioni di lavori sia strutturali che impiantistici nello specifico: 

- intervento sul cappotto esterno; 

- posa di materiale isolante nei soffitti 

- sostituzione serramenti 

- posa di frangisole 

- interventi di ripristino e tinteggiatura 

13

- installazione di generatori di calore 

- installazione pompa di calore 

- sostituzione delle lampade con corpi luminati a led 

- installazione impianto fotovoltaico 

- realizzazione impianto di monitoraggio di rete 

La  tabella  seguente,  estrapolata  dal  progetto  preliminare,  ci  consente  di  valutarne  le  caratteristiche  e  i  benefici conseguenti:  

Costi Energetici Totali Attuali €

Costi Energetici post intervento € 

Risparmi

Riscaldamento Elettricità

21.146,00 11.298,00 12.682,83 19.761,17

21.357,46 11.410,98 12.809,66 19.958,78

21.571,03 11.525,09 12.937,75 20.158,37

21.786,74 11.640,34 13.067,13 20.359,95

22.004,61 11.756,74 13.197,80 20.563,55

22.224,66 11.874,31 13.329,78 20.769,19

22.446,91 11.993,05 13.463,08 20.976,88

22.671,37 12.112,99 13.597,71 21.186,65

22.898,09 12.234,12 13.733,69 21.398,52

23.127,07 12.356,46 13.871,02 21.612,50

23.358,34 12.480,02 14.009,73 21.828,63

23.591,92 12.604,82 14.149,83 22.046,91

14

23.827,84 12.730,87 14.291,33 22.267,38

24.066,12 12.858,18 14.434,24 22.490,05

24.306,78 12.986,76 14.578,59 22.714,96

340.384,95 181.862,73 204.154,19 318.093,49

tali  valori  trovano  riscontro  sulla  base  dell’assunto  utilizzato  nella  stesura  del  presente  documento  che  ipotizza prudenzialmente  un  incremento  annuale  dei  costi  energetici  dell’1%.  Analizziamo  di  seguito  la  sostenibilità dell’aumento presunto della componente energetica nel corso del periodo di concessione, stimata del 2% annuo, per poter procedere si sono presi in esame i dati ricavati dall’autorità dell’energia che rappresenta il costo medio dal primo trimestre 2004 al terzo trimestre del 2017. 

Procediamo ora, partendo da questi risultati, a valutare i costi, rappresentati nella tabella successiva, richiesti ai partecipanti alla procedura di gara  di Partenariato e che solo per trasparenza vengono presentati suddivisi nelle due componenti di gestione e di finanziamento, e gestione/manutenzione: 

15

Costi energia         €

Rata finanziamento      

€

Costi di Manutenzione e gestione

Canone di parternariato pubblico privato          

€

19.761,17 15.975,20 2.900,00 38.636,37

19.958,78 15.975,20 2.907,00 38.840,98

20.158,37 15.975,20 2.914,04 39.047,60

20.359,95 15.975,20 2.921,11 39.256,25

20.563,55 15.975,20 2.928,21 39.466,96

20.769,19 15.975,20 2.935,35 39.679,74

20.976,88 15.975,20 2.942,53 39.894,61

21.186,65 15.975,20 2.949,74 40.111,59

21.398,52 15.975,20 2.956,99 40.330,70

21.612,50 15.975,20 2.964,27 40.551,97

21.828,63 15.975,20 2.971,60 40.775,42

22.046,91 15.975,20 2.978,95 41.001,06

22.267,38 15.975,20 2.986,35 41.228,93

22.490,05 15.975,20 2.993,78 41.459,03

22.714,96 15.975,20 3.001,25 41.691,40

 318.093,49  239.627,95   44.251,17  601.972,61

 

Nel  contratto  di  Partenariato  Pubblico  Privato  proposto,  i  ricavi  del  soggetto  privato  aggiudicatario  provengono dalla differenza tra quanto verrà riconosciuto dal Comune di Verdellino sotto forma di canone di Partenariato e quanto la Società di Gestione, pagherà al distributore per l’energia effettivamente consumata, a seguito dell’intervento di efficientamento energetico eseguito sulla scuola media. Tale canone è  formato, da due  componenti,  una  che  riguarda  strettamente  il  finanziamento  dei  lavori  e  uno  di  gestione  annuale dell’impianto  che  dovrà  essere  mantenuto  e  garantito  come  da  condizioni  esposte  nella  convenzione  di proposta. Eventuali errori di stima sui risparmi o sulla crescita dei costi energetici a  norma dell’art.180 del Dlgs 50  del  18/04/2016  non  potranno  in  alcun  modo  incidere  sul  canone  riconosciuto  dall’ente  a  favore  del concessionario, viceversa la cattiva attività di gestione che dovesse generare disservizi o mancanza d’interventi manutentivi, potranno essere motivo di applicazione di penali o di riduzione fino all’annullamento  totale degli importi previsti da corrispondere per la gestione della scuola efficientata. 

Nel bando  l'amministrazione  aggiudicatrice  chiederà  ai  concorrenti,  la presentazione di eventuali  varianti  al progetto,  determinando  un  punteggio  adeguato  agli  aspetti  tecnici  ritenuti  di  maggior  interesse  per soddisfacimento delle esigenze previste per l’opera. 

La proposta di procedura prevede che siano offerte tutte  le attività di progettazione definitiva, progettazione esecutiva e realizzazione dell’opera di cui nel prosieguo, nonché  l’immediata concessione  in godimento della medesima al Comune e l’attività di manutenzione e gestione per quindici anni.  

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Per  la parte progettuale si rimanda al progetto preliminare approvato dalla Giunta Comunale del Comune di Verdellino (BG) con riferimento all’iniziativa oggetto della presente analisi. 

Investimento e Quadro Economico di riferimento Per quanto concerne – più puntualmente –  la proposta di attivazione di partenariato pubblico‐privato ex art. 180 del Dlgs n.50 del 18/04/2016 avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione, il mantenimento in efficienza e la gestione per 15 anni  dell’intervento di efficientamento energetico nel comune di Verdellino (BG) si richiamano le voci del Quadro Economico di progetto. 

Il dettaglio sintetico degli importi da finanziare necessari per la realizzazione dell’opera oggetto della proposta è riportato nel seguente Quadro Economico. Per quanto riguarda gli oneri di prelocazione  in caso di appalto tradizionale  se  ne  terrà  conto  anticipando  la  data  di  inizio  del  finanziamento  al  tempo  dell’inizio  della progettazione di fattibilità.   

Quadro Economico

LAVORI  

Lavori  a corpo soggetti a ribasso € 803.700,00

Oneri per la sicurezza (non soggetti a ribasso) € 20.000,00

TOT. A € 823.070,00

Somma disposizione dell'Amministrazione  

Spese Tecniche Progetto Definitivo ed Esecutivo   € 19.400,00

Spese tecniche per D.L. e contabilità € 19.000,00

Spese tecniche per il collaudo tecnico amministrativo e A.P.E. € 6.000,00

Contributo previdenziale € 1.536,00

Spese per pubblicazione Gara € 500,00

Contributo AVCP € 375,00

Cartellonistica pubbicitaria € 300,00

Imprevisti e accontanamenti € 14.000,00

TOT. B € 61.111,00

TOTALE INVESTIMENTO DIRETTO AL NETTO DI IVA € 881.111,00

IVA  

agevolata 4% € 0,00

Agevolata al 10% € 82.000,00

Ordinaria 22% € 8.448,00

TOT. E € 90.448,00

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TOTALE INVESTIMENTO € 975.629,00

 

Struttura Finanziaria dell’operazione Nel caso di Partenariato Pubblico Privato (attraverso un contratto stipulato direttamente con il soggetto privato) l’Amministrazione comunale riconoscerà sotto forma di canone di partenariato, al soggetto aggiudicatario della procedura, gli  importi  che già attualmente  sostiene per  il pagamento delle bollette energetiche e dei  costi di manutenzione annuali necessari per  il  corretto  funzionamento dell’edificio  scolastico.  Il canone  richiesto nella procedura di Partenariato Pubblico Privato  (art. 183 Dlgs 50/2016), è  stato determinato  in  funzione di  alcuni parametri contenuti nel Piano Finanziario asseverato costituito  in base ai seguenti parametri:  Durata della concessione: 15 anni;  Canone Posticipato: non è previsto come anticipo alcun canone straordinario ;  Canoni: 15 canoni annuali posticipati, incrementati annualmente del 1,00% per quanto riguarda la componente di canone relativo al consumo e del 0,5% per la parte relativa alla manutenzione ordinaria e straordinaria;  Tasso  base  di  riferimento:  In  considerazione  dei  dati  esposti  nel  PEF    prevede  l’invariabilità  della  quota  di finanziamento si assume come base EURIRS a 15 anni  pari a 1,25 % ( data 13/07/2018)  Spread: in questa sede si stima un tasso (Tasso Base + Spread) finito pari al 3,30% tasso base 1,25% + spread 2,05 % che è tasso proposto per il finanziamento della parte a debito.  Nel  caso  di  mutuo,  assumeremo  ai  fini  della  comparazione  degli  effetti  economico‐finanziari,  le  stesse caratteristiche sopra enunciate, con l’unica accortezza di considerare il tasso fisso esposto dalla CDDPP alla data di elaborazione della presente analisi pari a 2,53%  relativo all’inizio dell’ammortamento l’01/01/19.  La quota di equity è  stata  calcolata pari al 20 %  su  importo di Q.E. è data dalla differenza delle anticipazioni contrattuali  riconosciute  dall’Ente  in  400.000,00  IVA  compresa  e  del  contributo  dell’incentivo  al  derivante dall’efficientamento  pari  a  284.191,00.  Il  costo  dell’equity  nel  Piano  economico  è  stato  considerato  senza interesse.  Procediamo  ora  ad  analizzare  il  conteggio  del  debito  ovvero  del  canone  richiesto  dal  promotore  per ammortizzare  l’investimento  da  lui  realizzato,  calcolato  alle  condizioni  sopra  enunciate.  Il  valore  indicato  in proposta è pari Euro  € 41.958,92 annuali posticipati. Il relativo piano di ammortamento è riportato nella tabella seguente:  

PPP - PAF

Rata (n.) Scadenza Imponibile rata (€) Quota capitale (€) Quota Interessi (€) Debito residuo (€)

01/12/18 € 694.473,36 € 694.473,36 € 0,00 € 186.637,64

1 30/01/19 € 15.975,20 € 9.816,15 € 6.159,04 € 176.821,48

2 30/01/20 € 15.975,20 € 10.140,09 € 5.835,11 € 166.681,39

3 29/01/21 € 15.975,20 € 10.474,71 € 5.500,49 € 156.206,68

4 29/01/22 € 15.975,20 € 10.820,38 € 5.154,82 € 145.386,31

5 29/01/23 € 15.975,20 € 11.177,45 € 4.797,75 € 134.208,86

6 29/01/24 € 15.975,20 € 11.546,30 € 4.428,89 € 122.662,56

7 28/01/25 € 15.975,20 € 11.927,33 € 4.047,86 € 110.735,22

18

8 28/01/26 € 15.975,20 € 12.320,93 € 3.654,26 € 98.414,29

9 28/01/27 € 15.975,20 € 12.727,53 € 3.247,67 € 85.686,76

10 28/01/28 € 15.975,20 € 13.147,53 € 2.827,66 € 72.539,23

11 27/01/29 € 15.975,20 € 13.581,40 € 2.393,79 € 58.957,83

12 27/01/30 € 15.975,20 € 14.029,59 € 1.945,61 € 44.928,24

13 27/01/31 € 15.975,20 € 14.492,56 € 1.482,63 € 30.435,68

14 27/01/32 € 15.975,20 € 14.970,82 € 1.004,38 € 15.464,86

15 26/01/33 € 15.975,20 € 15.464,86 € 510,34 € 0,00

   In sintesi: 

PPP Struttura finanziaria

INVESTIMENTO  881.110,00   

971.559,00

ANTICIPAZIONI 363.636,36   400.000,00

INCENTIVO  284.191,00 284.191,00

EQUITY 46.656  46.646

TASSO PPP 3,30%

DURATA (anni) 15 IVA compresa

15 CANONI (Annuali posticipati) da 15.975,20 15.975,20

TOTALE: 15 CANONI PPP 239.628,00

Se  lo  stesso  investimento  venisse  realizzato  direttamente  dall’amministrazione  con  una  procedura  convenzionale, quindi accedendo al debito tramite Mutuo della Cassa Depositi e Prestiti, la rata annuale risulterebbe essere  pari a Euro  € 22.662,38 includendo nell’importo finanziato anche l’IVA. Il relativo piano di ammortamento è riportato nella  tabella seguente:  

Prodotto CALCOLATORE PIANO AMMORTAMENTO PRESTITI ORDINARI A TASSO FISSO

Data Stipula 13/07/2018

Durata Ammortamento 15 Anni

Data Inizio Ammortamento 01/01/2019

Tasso (%) 2,240

Nozionale (Euro) 287.368,000

PDA

Data Scadenza Debito Residuo (Euro)

Quota Capitale (Euro)

Quota Interesse (Euro)

Rata (Euro)

30/06/2019 287.368,00 8.112,67 3.218,52 11.331,19

31/12/2019 279.255,33 8.203,53 3.127,66 11.331,19

19

30/06/2020 271.051,80 8.295,41 3.035,78 11.331,19

31/12/2020 262.756,39 8.388,32 2.942,87 11.331,19

30/06/2021 254.368,07 8.482,27 2.848,92 11.331,19

31/12/2021 245.885,80 8.577,27 2.753,92 11.331,19

30/06/2022 237.308,53 8.673,33 2.657,86 11.331,19

31/12/2022 228.635,20 8.770,48 2.560,71 11.331,19

30/06/2023 219.864,72 8.868,71 2.462,48 11.331,19

31/12/2023 210.996,01 8.968,03 2.363,16 11.331,19

30/06/2024 202.027,98 9.068,48 2.262,71 11.331,19

31/12/2024 192.959,50 9.170,04 2.161,15 11.331,19

30/06/2025 183.789,46 9.272,75 2.058,44 11.331,19

31/12/2025 174.516,71 9.376,60 1.954,59 11.331,19

30/06/2026 165.140,11 9.481,62 1.849,57 11.331,19

31/12/2026 155.658,49 9.587,81 1.743,38 11.331,19

30/06/2027 146.070,68 9.695,20 1.635,99 11.331,19

31/12/2027 136.375,48 9.803,78 1.527,41 11.331,19

30/06/2028 126.571,70 9.913,59 1.417,60 11.331,19

31/12/2028 116.658,11 10.024,62 1.306,57 11.331,19

30/06/2029 106.633,49 10.136,89 1.194,30 11.331,19

31/12/2029 96.496,60 10.250,43 1.080,76 11.331,19

30/06/2030 86.246,17 10.365,23 965,96 11.331,19

31/12/2030 75.880,94 10.481,32 849,87 11.331,19

30/06/2031 65.399,62 10.598,71 732,48 11.331,19

31/12/2031 54.800,91 10.717,42 613,77 11.331,19

30/06/2032 44.083,49 10.837,45 493,74 11.331,19

31/12/2032 33.246,04 10.958,83 372,36 11.331,19

30/06/2033 22.287,21 11.081,57 249,62 11.331,19

31/12/2033 11.205,64 11.205,64 125,55 11.331,19

  In sintesi:  

MUTUO  CASSA DEPOSITI PRESTITI

INVESTIMENTO con OP   € 287.368,00

TASSO CDDPP 2,53%

DURATA (anni) 15

30 CANONI (semestrali) da   € 11.331,54

TOTALE: 36 CANONI MUTUO   € 339.946,00

  

20

RAW PSC e VFM assessment A questo punto, poiché si tratta, tanto per l’ipotesi di mutuo quanto per quella di PPP, di flussi di cassa che si svolgono in  un  arco  temporale  notevolmente  importante,  al  fine  di  paragonare  le  diverse  economicità  dei  flussi  creati dall’investimento, risulta indispensabile sterilizzare la componente tempo rendendo attuali i costi sostenuti in momenti diversi. Per questo è necessario “scontare” ciascun flusso di cassa per un opportuno fattore di sconto al fine di ottenere un valore attuale netto dell’investimento. Passaggio particolarmente critico nella redazione del presente documento è la scelta del  tasso con  il quale attualizzare  i  flussi del progetto sia nel caso di PPP che dell’operazione  finanziata con mutuo.  La  Commissione  Europea  ha  indicato  nel  2003  attraverso  la  “Guida  all’analisi  costi  benefici  dei  progetti  di investimento” un valore del tasso di sconto “r” compreso tra il 3% e il 5,5%.  In  Italia  ‐  come  riportato  a  Settembre  2009  nell’“Analisi  delle  tecniche  di  valutazione  per  la  scelta  del modello  di realizzazione dell’intervento:  il metodo del Public Sector Comparator e  l’analisi del valore” a cura dell’Autorità per  la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture ‐ la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome nella  “Guida per  la  certificazione da parte dei Nuclei  regionali di  valutazione e  verifica degli  investimenti pubblici” ha indicato un tasso di sconto per i flussi di cassa degli investimenti pubblici pari al 5%.  Applicando la formula di Fisher (con l’inflazione programmata dell’1,5%), si ha un tasso di sconto reale pari a 3,45%. Il tasso scelto è quindi pari al 5%.   Allo scopo di ottenere un confronto obiettivo tra  le due modalità di procedura si ritiene opportuno   attualizzare  i dati fondamentali della proposta che sono quelli che riguardano: 

▪ i risparmi derivanti dall’efficientamento della scuola, essendo i costi attuali quelli forniti dal Comune stesso in base ai consumi anno 2016 

▪ i costi della proposta suddivisi in a) rata di finanziamento e b) costo di gestione 

▪ il  bilancio  economico  dell’operazione  inteso  come  differenza  tra  i  risparmi  derivanti  dai  lavori  di efficientamento e i costi del canone di PPP richiesti dal concessionario per l’investimento realizzato. 

 Il valore dei risparmi attualizzati calcolati dalla data della stesura del presente documento partendo dalla data della presunta firma della convenzione risulta essere  il seguente:   

PPP ‐ RAW PSC

Esborso (n.) Scadenza Esborsi (€) PPP

Esborsi attualizzati (€)PPP

1 28/09/19  € 19.761,41 

€ 19.761,41

2 27/09/20  € 19.796,80 

€ 19.136,91

3 26/09/21  € 19.831,74 

€ 18.533,38

4 26/09/22  € 19.866,21 

€ 17.946,74

5 26/09/23  € 19.900,20 

€ 17.378,20

6 25/09/24  € 19.933,72 

€ 16.827,22

7 25/09/25  € 19.966,74 

€ 16.293,26

21

8 25/09/26  € 19.999,25 

€ 15.775,80

9 25/09/27  € 20.031,26 

€ 15.274,34

10 24/09/28  € 20.062,75 

€ 14.788,41

11 24/09/29  € 20.093,71 

€ 14.317,52

12 24/09/30  € 20.124,13 

€ 13.861,22

13 24/09/31  € 20.154,00 

€ 13.419,07

14 23/09/32  € 20.183,31 

€ 12.990,64

15 23/09/33  € 20.212,06 

€ 12.575,50

   

VA per realizzazione € 238.879,62

    Il valore di base (Raw PSC) dato dall’attualizzazione dei flussi relativi agli 15 canoni annuali partendo dalla data presunta di stipula della convenzione a cui sommiamo il bimestre previsto per il primo pagamento del canone della procedura di PPP,  risulta essere:   

Esborso (n.) Scadenza Esborsi (€) 

PPP Esborsi attualizzati (€)

PPP

1 03/10/19 € 15.975,20 € 15.322,67

2 30/01/20 € 15.975,20 € 15.154,25

3 29/01/21 € 15.975,20 € 14.649,11

4 29/01/22 € 15.975,20 € 14.160,80

5 29/01/23 € 15.975,20 € 13.688,78

6 29/01/24 € 15.975,20 € 13.232,48

7 28/01/25 € 15.975,20 € 12.791,40

8 28/01/26 € 15.975,20 € 12.365,02

9 28/01/27 € 15.975,20 € 11.952,85

22

10 28/01/28 € 15.975,20 € 11.554,43

11 27/01/29 € 15.975,20 € 11.169,28

12 27/01/30 € 15.975,20 € 10.796,97

13 27/01/31 € 15.975,20 € 10.437,07

14 27/01/32 € 15.975,20 € 10.089,17

15 26/01/33 € 15.975,20 € 9.752,86

  

VA per realizzazione € 187.117,14

  Il  valore  attualizzato dei  costi di  gestione per  la durata di  15  anni  e  considerato uguale per  le due procedure  (PPP oppure CP) risulta essere:  

PPP - RAW PSC

  

Esborsi (€) Gestione  e 

Manutenzione

Esborsi attualizzati (€) 

Gestione e Manutenzione

2.900,00 2.845,83

2.907,00 2.757,61

2.914,04 2.672,14

2.921,11 2.589,34

2.928,21 2.509,12

2.935,35 2.431,39

2.942,53 2.356,09

2.949,74 2.283,14

2.956,99 2.212,46

2.964,27 2.143,98

2.971,60 2.077,63

2.978,95 2.013,35

2.986,35 1.951,07

2.993,78 1.890,73

3.001,25 1.832,26

  

VA per gestione € 34.566,15

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     Mutuo CDP  Il valore di base  (Raw PSC): 259.973,04 Euro dato esclusivamente dall’attualizzazione dei  flussi  relativi ai canoni di mutuo già comprensivi di IVA, in quanto capitalizzata nel finanziamento.    

CP ‐ RAW PSC

Esborso (n.) Scadenza Esborsi (€)MUTUO

Esborsi attualizzati (€)MUTUO

1 30/06/2019

 11.331,19  € 10.964,68

2 31/12/2019

 11.331,19  € 10.778,89

3 30/06/2020

 11.331,19  € 10.598,21

4 31/12/2020

 11.331,19  € 10.418,62

5 30/06/2021

 11.331,19  € 10.244,93

6 31/12/2021

 11.331,19  € 10.071,33

7 30/06/2022

 11.331,19  € 9.903,44

8 31/12/2022

 11.331,19  € 9.735,62

9 30/06/2023

 11.331,19  € 9.573,32

10 31/12/2023

 11.331,19  € 9.411,10

11 30/06/2024

 11.331,19  € 9.253,35

12 31/12/2024

 11.331,19  € 9.096,55

13 30/06/2025

 11.331,19  € 8.944,91

14 31/12/2025

 11.331,19  € 8.793,34

15 30/06/2026

 11.331,19  € 8.646,74

18 31/12/2026

 11.331,19  € 8.500,22

17 30/06/2027

 11.331,19  € 8.358,52

18 31/12/2027

 11.331,19  € 8.216,88

24

19 30/06/2028

 11.331,19  € 8.079,15

20 31/12/2028

 11.331,19  € 7.942,25

21 30/06/2029

 11.331,19  € 7.809,84

22 31/12/2029

 11.331,19  € 7.677,51

23 30/06/2030

 11.331,19  € 7.549,52

24 31/12/2030

 11.331,19  € 7.421,59

25 30/06/2031

 11.331,19  € 7.297,87

26 31/12/2031

 11.331,19  € 7.174,20

27 30/06/2032

 11.331,19  € 7.053,95

28 31/12/2032

 11.331,19  € 6.934,42

29 30/06/2033

 11.331,19  € 6.818,82

30 31/12/2033

 11.331,19  € 6.703,27

  

RAW PSC € 259.973,04

   Si noterà che  le date di  inizio dei flussi di pagamento attraverso un contratto di PPP o di un mutuo tradizionale sono sostanzialmente  diverse  avendo  inizio  i  pagamenti  del  contratto  di  partenariato  solamente  dopo  la  consegna  e  il positivo collaudo delle opere, mentre  il contratto di mutuo deve necessariamente  iniziare all’inizio della procedura o dalla decorrenza come per il nostro caso del periodo di ammortamento. 

Allineamento ai fini della neutralità competitiva Al fine di rendere per quanto possibile omogenea la comparazione, sarebbe necessario tener conto, nel caso di appalto ordinario  finanziato  con mutuo,  dell’allineamento  (favorevole  alla  procedura  di  Partenariato)  dei  valori  ai  fini  della neutralità competitiva, in particolare registrando considerazioni relativamente a:  

‐ tempi diversi dovuti a procedure strutturalmente diverse ‐ spese di progettazione 

 a) per quanto concerne  la progettazione, se  la Stazione appaltante propendesse per un Conventional Procurement si renderebbe necessario un  incremento dei costi vivi  (non  inferiore ad Euro 10.000,00 considerando anche  le maggiori spese di personale e di pubblicità  in caso di Conventional Procurement per  le procedure necessarie alla selezione del finanziamento, della progettazione di fattibilità, definitiva ed esecutiva,  e per le tre gare, una lavori, una manutenzione e una gestione;  b) l’aspetto più importante è però sottolineato dall’Osservatorio dell’Autorità di Vigilanza: questo segnala che nel 2007 il  tempo  necessario  per  passare  dall’affidamento  del  progetto  preliminare  all’aggiudicazione  di  una  gara  per l’esecuzione dell’opera era mediamente addirittura di 900 giorni.  

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Un significativo aggiornamento però è stato pubblicato nell’ottobre 2014 dal titolo “I  tempi di attuazione e di spesa delle  opere  pubbliche”  a  cura dell’UVER  (Unità di  verifica degli  Investimenti  Pubblici) del DPS  (Dipartimento per  lo Sviluppo e la Coesione Economica) e il risultato è riportato sinteticamente nella figura sottostante.   Secondo  l’esperienza dell’Unità di Verifica  tra gli elementi più significativi che  influenzano  le procedure di attuazione degli investimenti pubblici vi sono le carenze nella progettazione degli interventi, la complessità degli iter autorizzativi, le  incertezze nei circuiti finanziari (sulle quali pesano  in modo significativo  i vincoli del patto di stabilità e  la debolezza delle progettazioni) e  la non adeguata “governance” del ciclo del progetto da parte del soggetto attuatore,  il peso del contenzioso nella fase di aggiudicazione e di cantiere.   Tutti questi  fattori hanno un  impatto assai  importante sui  tempi di attuazione e  la  frequenza con  la quale sono stati verificati induce a considerarli una vera e propria caratteristica del sistema e hanno la capacità di attivarsi l’un l’altro e di alimentarsi  reciprocamente e perciò di aumentare  la  loro  importanza nel moltiplicare  i  tempi di attuazione  (basti pensare a carenze progettuali che determinano un  incremento di costi che a  loro volta creano  la necessità di reperire nuovi finanziamenti e l’occasione di incremento del rischio di contenzioso ecc…). 

Applicando  i dati che  leggiamo  in  tabella al caso  in esame,  relativi alla  fascia di  lavori al di sotto del milione di euro, senza tener conto del tempo necessario per completare  i  lavori (oggetto di considerazioni a parte) si può rilevare che sono in media necessari 3,00 anni per poter dare inizio ai lavori.   Scendendo maggiormente in dettaglio rileviamo che le suddivisioni per area geografica, regione, tipologia della Stazione Appaltante e per incrocio tra tipologia di intervento e area geografica riportano dati molto coerenti tra loro.  

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Prendiamo quindi  in considerazione  il dato più vicino alla  realtà della proposta che stiamo esaminando e cioè quello riferito al settore “varie” nel Nord Italia e alla relativa tempistica di progettazione e di affidamento lavori: 2,68 anni per tutto l’iter di progettazione, dall’affidamento del progetto di fattibilità alla presentazione e validazione del esecutivo e 0,47 anni per l’affidamento.  Teniamo  anche  in  considerazione  che  il  nuovo  codice  degli  appalti  del  18  Aprile  2016  ha  introdotto  il  progetto  di fattibilità  che  di  fatto  sostituisce  il  progetto  preliminare  e  in  considerazione  di  alcune  disposizioni  finalizzate  allo snellimento  della  procedura  (progetto  definitivo  affidato  allo  stesso  soggetto  del  definitivo)  ci porta  a  valutare  una riduzione dei tempi sopra indicati;  Nel caso di una proposta di Partenariato Pubblico Privato  invece tutti  i gradi di progettazione vengono predisposti dal soggetto privato e su tale presupposto  è quindi giustificato prendere in considerazione il totale  del tempo dedicato alla progettazione. Si arriva perciò ai 2,68 anni ridotti per  le  ragioni sopra esposte di un  terzo quindi a 1,80 anni ai quali dovrà essere aggiunto  il  tempo necessario all’affidamento  (0,47 anni) per arrivare al dato medio definitivo, al quale andiamo a proporre una riduzione di almeno di 2,24 anni e cioè 820 giorni.  Per arrivare allo stesso risultato attraverso la procedura di PPP i tempi sono stimabili in 406 giorni e cioè 1,14 anni.  La differenza di 410 giorni (1,1 anni) costituisce un periodo aggiuntivo a quello ordinario nel quale non è disponibile il bene  finito,  il cui valore, nel  caso  in esame, è  stimabile dal valore dell’appalto con conseguente posticipazione della soddisfazione dei fabbisogni dello stakeholder principale dell’operazione e cioè  la collettività.  Il  costo  virtuale  per  la  mancata  disponibilità  per  la  comunità/collettività  è  stimabile  in  Euro  21.340,00  (valore dell’appalto x 2% x anni di ritardo) e cioè 970.000 circa x 2% ( prudenziale) x 1,10 anni. A questo valore va aggiunto il dato derivante dal precedente paragrafo a) e cioè € 10.000,00 per arrivare alla cifra di € 31.340,00 valore rappresentativo della differenza tra le due procedure (PPP e Conventional Procurement). 

I valori di “Bilancio” nelle due procedure Il  dato  del  precedente  paragrafo  riguarda  la  stima  del  valore  della mancata  soddisfazione  dei  cittadini  che  vedono posticipare la soluzione di un problema comune e l’inizio di un effettivo risparmio di denari pubblici. Potremmo o considera la differenza di debito derivante dall’attualizzazione delle due procedure, PPP e CD e in questo caso avremmo una differenza di spesa data da procedura in PPP  € 187.117,14  contro  € 259.973,04 del Mutuo con un differenziale di 72.855,90  oppure,  quest’ultimo può essere valutato in modo più analitico  attraverso l’esame del dato indicato con  la denominazione di “Bilancio” e cioè della differenza  tra  i costi attuali sostenuti dall’amministrazione e quelli previsti a seguito degli interventi di efficientamento al netto dei costi necessari all’operazione. I dati del “bilancio” in caso di una procedura di PPP e in caso di una procedura d’appalto tradizionale sono considerati equivalenti  salvo  per  i  tempi  necessari  all’espletamento  delle  due  procedure:  sono  stati  perciò  applicati  tempi  di partenza differenti in base alle considerazioni sviluppate nel precedente paragrafo che hanno portato ad una differenza di 21 mesi.  L’attualizzazione dei valori di “bilancio”  tenendo  in esame  i valori conseguenti derivanti dalla differenza  tra  i costi di 

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manutenzione e dell’ammortamento delle differenti procedure  e lasciando quindi neutrale la componente di gestione , che in entrambe le procedure avremmo come costo da sostenere, porta  i seguenti risultati:  attualizzazione  dati  di  “bilancio”  in  caso  di  PPP  come  espressi  nel  PEF  e  che  tengono  conto  dei  seguenti  elementi: importo anticipazione contrattuali pari a 400.000,00 IVA compresa, ricavi da conto termico 284.191,00 al netto di IVA in quanto il soggetto privato la può andare in compensazione, quota di equity pari al 20% dell’investimento al netto degli anticipi  e  conto  termico  per  €    39.384,00  annui  di  cui  10.000,00  come  sottoscrizione  capitale  e  29.384,00  come finanziamento soci annuale.  

PPP  Bilancio

Esborso (n.) Scadenza Risparmii (€)PPP

Risparmi attualizzati 

(€) PPP

1 28/09/19 € 3.786,21 € 3.786,21

2 28/09/20 € 3.821,61 € 3.693,88

3 28/09/21 € 3.856,54 € 3.603,39

4 28/09/22 € 3.891,01 € 3.514,41

5 28/09/23 € 3.925,01 € 3.426,94

6 28/09/24 € 3.958,52 € 3.340,69

7 28/09/25 € 3.991,54 € 3.256,27

8 28/09/26 € 4.024,06 € 3.173,37

9 28/09/27 € 4.056,07 € 3.091,99

10 28/09/28 € 4.087,55 € 3.011,85

11 28/09/29 € 4.118,51 € 2.933,50

12 28/09/30 € 4.148,93 € 2.856,67

13 28/09/31 € 4.178,80 € 2.781,33

14 28/09/32 € 4.208,12 € 2.707,22

15 28/09/33 € 4.236,86 € 2.634,86

16 28/09/34 € 0,00 € 0,00

  

VAperrealizzazione €47.812,58

  Attualizzazione gli stessi dati di “bilancio” in caso di appalto tradizionale ovvero andando a determinare i risparmi che avremmo conseguito  inserendo  le condizioni di  finanziamento differenti  fornite dalla procedura con Mutuo di CDP e delle condizione  di tempi maggiori di stimati in 400 gg,  nella tabella A , otteniamo i seguenti dati:   

CD Bilancio

Esborso (n.) Scadenza Risparmii (€)CD

Risparmi attualizzati

(€) CD

1 01/11/20 -2.900,97 € -€ 2.795,17

2 01/11/21 -2.865,58 € -€ 2.669,03

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3 01/11/22 -2.830,64 € -€ 2.548,61

4 01/11/23 -2.796,17 € -€ 2.433,65

5 01/11/24 -2.762,18 € -€ 2.323,72

6 01/11/25 -2.728,66 € -€ 2.219,01

7 01/11/26 -2.695,64 € -€ 2.119,08

8 01/11/27 -2.663,13 € -€ 2.023,73

9 01/11/28 -2.631,12 € -€ 1.932,58

10 01/11/29 -2.599,63 € -€ 1.845,81

11 01/11/30 -2.568,67 € -€ 1.763,03

12 01/11/31 -2.538,25 € -€ 1.684,08

13 01/11/32 -2.508,38 € -€ 1.608,64

14 01/11/33 -2.479,07 € -€ 1.536,84

15 01/11/34 -2.450,32 € -€ 1.468,39

  

VA per bilancio € 30.971,38

   Senza per il momento tener conto di ogni altra considerazione (che verrà riassunta nella tabella finale), la differenza tra i due  valori  (€ + 47.812,58 e  ‐ €  ‐ 30.971,38 = 78.783,96)  rappresenta  il momentaneo maggior  risparmio  in  termini esclusivamente finanziari nel caso di adozione di una tradizionale procedura di appalto e in considerazione che il valore che ne deriva è  simile  rispetto all’analisi condotta con il metodo precedente, ma utilizzeremo questo parametro quale riferimento per il value for money.  

Ripartizione dei rischi e Note conclusive LA MONETIZZAZIONE DEI RISCHI E IL “VALUE FOR MONEY”

Dopo aver determinato  i costi base dell’operazione di Realizzazione del “Adeguamento normativo ed efficientamento energetico della scuola media del Comune di Verdellino e dopo averli opportunamente tradotti  in moneta attuale per renderne  possibile  il  confronto,  è  ora  necessario  individuare,  analizzare  e  valorizzare  (monetizzare)  quali  siano  i cosiddetti  rischi  trasferibili,  in  altre  parole  quei  rischi  che  in  presenza  di  un  appalto  tradizionale  (con  relativo finanziamento tramite Conventional Procurement o mutuo) restano in capo all’amministrazione appaltante, mentre, se viene utilizzato uno schema  di Partenariato Pubblico Privato, vengono trasferiti in capo all’altro contraente: il privato. La  diversa  allocazione  di questi  deve  essere  stimata  economicamente  al  fine di poter  calcolare  il Value  for Money, ovvero quel valore economico che rende concreto il vantaggio di una soluzione in luogo di un'altra.  La stessa Autorità di Vigilanza unitamente all’Unità Tecnica Finanza di Progetto ribadisce nel documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e  l’analisi del valore” che  la “quantificazione dei rischi è basata, essenzialmente sulla stima soggettiva di accadimento dell’evento rischioso e delle sue conseguenze”.  L’Autorità  di  Vigilanza  ha  raccolto  e  analizzato  con  riferimento  alla  probabilità  di  accadimento  dei  rischi  presi  in considerazione circa 32.000 casi, da cui sono state escluse le operazioni di Project Financing, di appalti di lavori iniziati e conclusi nel periodo 2000‐2007.  Sono  state  rilevate  quattro  classi  si  scostamento  sia  finanziario  che  temporale:  i  dati  risultanti  sono  stati  hanno determinato la probabilità del verificarsi di un rischio di costruzione da intendersi come rischio di incremento dei costi o rischio di incremento dei tempi di realizzazione. I risultati sono sintetizzati nella tabella che segue: 

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Interventi per classe di scostamento (numerosità interventi indicata in %)

Classe di scostamento (%) Efficienza Finanziaria e temporale

Nullo 25% 23%

Lieve (0‐5%) 30% 2%

Moderato (5‐20%) 33% 9%

Forte (50%) 12% 66%

TOTALE INTERVENTI 100% 100%

Nel  dettaglio  dell’esame  in  oggetto  i  rischi  trasferiti  al  partner  privato  tramite  il  PPP  (DBFO)  possono  essere  così identificati:    a) rischio di progettazione e di costruzione (build risk);   b) rischio di ritardo nei lavori (timing risk);   c) rischio di ritardo nei pagamenti (tiraggio);   d) rischio di mercato (market risk);   e) rischio di disponibilità  a)  rischio  di  progettazione  e  di  costruzione  (build  risk):  con  l’utilizzo  del  PPP  è  praticamente  precluso  il  rischio  di richiesta di riserve e di perizie suppletive, cause di  incremento di tempi e di costi,  (salvo ovviamente se si verifica un mutamento  delle  esigenze  dipendente  dalla  volontà  dell'amministrazione).  Sulla  base  dei  dati  indicati  (tenendo  in considerazione  il valore dell’investimento di Euro €   971.559,00   circa   e quello dei  lavori di € 820.000,00  il rischio di costruzione si può quantificare come è evidenziato nella  tabella che segue.  I valori  riportati nella colonna “Entità del danno” sono stati calcolati moltiplicando  il valore base  (lavori = € 820.000,00 +  IVA 10%) per  il valore medio di ogni classe di scostamento riportata nella tabella precedente e precisamente: 

▪ incremento nullo uguale a zero    

▪ incremento lieve uguale al 2.50% del valore dei lavori. 

▪ incremento moderato uguale a 12.50% del valore dei lavori 

▪ incremento forte molto prudenzialmente uguale a 50.00% del valore dei lavori I valori così ottenuti sono stati a loro volta “pesati” con la probabilità di verificarsi relativa ad ogni classe di incremento di costo, anch’esse riportate nella tabella precedente, arrivando così alla determinazione del valore del rischio. L’Autorità di Vigilanza, al momento, ha pubblicato solo i dati riportati nella tabella precedente e non la distribuzione dei fenomeni “incremento di costo” e “incremento di tempi” all’interno di ogni classe non consentendo perciò un ulteriore trattamento dei dati. Si è fatta l’ipotesi che la distribuzione del fenomeno “incremento di costi” all’interno di ogni classe sia rappresentata da una curva normale e che pertanto la media aritmetica la possa sinteticamente rappresentare. Per quanto riguarda  la classe denominata “incremento forte”, che non ha un teorico  limite superiore, sembra ragionevole fissare  un  valore medio  dell’incremento  pari  al  50%  comunque  ridimensionato  da  una molto  bassa  probabilità  di verificarsi.  

Tipo di incremento Costo per tipo di 

incremento Entità del Danno

Probabilità di verificarsi

Valore del rischio

Incremento nullo  € 902.000,00  0 25% 0

Incremento lieve  € 924.550,00   € 22.550,00  30%  € 6.765,00 

Incremento moderato  € 1.014.750,00   € 112.750,00  33%  € 37.207,50 

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Incremento forte  € 1.353.000,00   € 451.000,00  12%  € 54.120,00 

 TOTALE VALORE RISCHIO    €                                                                                                     98.092,50 

   b) rischio di ritardo nei lavori (timing risk): attraverso l’utilizzo del PPP è praticamente precluso il rischio di ritardo nella consegna del bene perché l’amministrazione non inizia a pagare i canoni se non dopo che sia stato eseguito il collaudo positivo del bene.  

  Bisogna  inoltre  considerare che  il  collaudo delle opere nella procedura di PPP è  contrattualizzato  in 5 giorni mentre negli appalti ordinari necessita di 3 o 4 mesi, valore confermato dal citato studio dell’UVER. Nel caso in esame però, per quanto  riguarda  la  soddisfazione  del  fabbisogno  pubblico  i  tempi  del  collaudo  virtuale  li  faremo  coincidere prudenzialmente   con  il termine di collaudo. Per un  investimento pubblico di Euro 900.000,00 circa,  i giorni aggiuntivi prima calcolati  (110 giorni corrispondono a 0,30 anni) corrispondono ad un costo virtuale di mancata disponibilità di Euro 5.400,00  circa.  c) rischio di ritardo nei pagamenti (tiraggio o capital expenditure period risk – capex): mentre nell'appalto ordinario i pagamenti degli stati di avanzamento avvengono normalmente con ritardo (anche oltre i termini ordinari di 75 giorni), nel contratto di PPP l'erogazione degli stati d'avanzamento avviene direttamente da parte del Soggetto Aggiudicatario il quale,  per  ragioni  di  rapporti  contrattuali  con  l'esecutore,  li  erogherà  tempestivamente;  inoltre  vi  è  la  certezza dell'erogazione mentre nell'appalto normale  vi  sono  rischi  intrinseci  (emissione di mandati, mancata disponibilità di cassa, vincoli di bilancio etc.); tale rischio è normalmente valorizzato dall'impresa, in termini di maggior ribasso sui lavori e le forniture, in ragione del 2% del loro valore corrispondente a circa  Euro 18.000,00. 

Conclusioni Riassumendo i dati fin qui calcolati si è in grado di determinare il “Value for money”: 

  PPP‐ DBFO MUTUO CDDPP DIFFERENZA

Confrontro sulla convenienza tra le procedure

€ 47.812,58 ‐€ 30.971,38 € 78.783,96

Valore per neutralità di procedura 0 ‐€ 31.340,00 € 31.340,00

Build Risk 0 ‐€ 98.092,50 € 98.092,50

Timing Risk 0 ‐€ 5.400,00 € 5.400,00

Capex Risk 0 ‐€ 18.000,00 € 18.000,00

IMPORTO COMPLESSIVO RISCHI 0 ‐€ 152.832,50 € 152.832,50

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TOTALE 47.812,58 ‐183.803,88 € 231.616,46

Pertanto si ha ‐ nel caso del MUTUO CDP ‐ un RAW PSC che deve tener conto non solamente dell’importo attualizzato 

dei canoni ma anche dei maggiori costi riferiti ai rischi non trasferiti di cui sopra. 

Il valore dei rischi non trasferiti, nel caso del CP–Mutuo CDP, è pari a Euro 152.832,50 e il maggior risparmio derivante 

dal confronto tra la convenienza economica delle due procedure è pari a Euro 78.783,96 per un totale complessivo di 

Euro  231,616,46  e  la  sua  eventuale  scelta  pertanto  sarebbe  svantaggiosa  per  l’Amministrazione  Comunale.  Ne 

consegue, quindi, che la scelta su un investimento strutturato come PPP (DBFO) determina un beneficio economico 

pari ad  Euro 231.616,46. 

L’operazione  prevede  la  corretta  allocazione  dei  rischi  così  come  meglio  specificato  nella  parte  I  del  presente 

documento.  Si  evidenzia  in  ogni  caso  che  anche  prescindendo  dai  vantaggi  derivanti  dalla  contabilizzazione  “off 

balance” del contratto  di Partenariato Pubblico Privato, la scelta di tale tipologia contrattuale produce una innegabile 

razionalizzazione dei costi e dei tempi evidenziati in sintesi dal Value For Money così come sopra riportati.  

A favore dell’opzione “PPP ‐ DBFO” può, in definitiva, essere stimato un Value For Money di Euro 231.616,46. 

Dall’analisi  sopra  esposte  ne  consegue  quindi  che,  se  l’amministrazione  intendesse  procedere  con  l’operazione  di 

Partenariato Pubblico Privato,    la  stessa  risulta per quanto analizzato esser più  conveniente  rispetto  l’utilizzo di una 

procedura tradizionale. 

Si  evidenzia  in  fine  che  in  base  alla  circolare  9  dell’ANAC  l’amministrazione  dovrà  essere messa  nelle  condizioni  di 

attivare dei sistemi di monitoraggio, per l’intero periodo di durata dell’operazione di Partenariato in modo di esercitare 

correttamente il controllo sull’attività svolta da parte dell’operatore economico, (anche su Key Performance Indicator – 

KPI)    in modo da verificarne periodicamente    il corretto mantenimento a suo carico dei    rischi     e  la sostenibilità del 

Piano Economico Finanziario. 

P.E.F.

Sostituzione caldaie e coibentazioni

consumo gas metano anno 2016 (smc/anno) 33.461

costo unitario (eur/smc) 0,632

costo acquisto gas metano pre intervento (eur) 21.146

consumo gas metano post intervento (smc/anno) 11.470

costo unitario (eur/smc) 0,632

costo acquisto gas metano post intervento (eur) 7.249

Installazione corpi illuminanti a LED

consumo energia elettrica anno 2016 (KWh/anno) 62.767

costo unitario (eur/KWh) 0,180

costo acquisto energia elettrica pre intervento (eur) 11.298

consumo energia elettrica post intervento (KWh/anno) 30.190

costo unitario (eur/KWh) 0,180

costo acquisto energia elettrica post intervento (eur) 5.434

totale annuo risparmio generato 19.761

Dettaglio costi capitalizzabili

importo lavori a base d'asta (eur) 803.700

oneri della sicurezza (eur) 20.000

IVA su lavori (10%) (eur)

progettazione, direzione lavori, consulenze tecniche (eur) 45.936

spese amministrative e burocratiche (eur) 1.175

buffer per imprevisti (eur) 14.000

investimento totale progetto (eur) 884.811

Dettaglio conto termico

intervento importo incentivabile stima incentivo coefficiente

coibentazione esterna pareti perimetrali 171.471 94.309 0,55

coibentazione solaio aule 111.330 61.231 0,55

coibentazione copertura palestra 41.924 23.058 0,55

sostituzione chiusure trasparenti 108.973 59.935 0,55

sostituzione due caldaie 81.742 44.958 0,55

sostituzione scaldaacqua con pompa di calore 10.029 700 0,07

totale incentivo 284.191

Fonti

investimento totale progetto (eur) 884.811

incentivo CT 2.0 (a carico del privato) (eur) 284.191

importo massimo a carico della PA (eur) 300.000

Investimento in capo al privato (eur) 300.620

inflazione annua (%) 0,50%

inflazione energetica (%) 1,00%

equity / capitale investito (%) 20,00%

euribor 3 mesi (%) 0,80%

incremento annuo euribor 3 mesi (%) 0,00%

spread su euribor (%) 2,70%

durata del finanziamento (anni) 15

durata del contratto con PRIVATO (anni) 15

frazione del risparmio conseguito in capo al PRIVATO (%) 100%

costo annuo assicurazione (eur) 600

manutezione oridnaria caldaie (eur) 600

tasso annuo sostituzione led (%) 1,0%

inizio sostituzione LED (anno) 10

manutenzioni straordinarie (eur) 200

stima dei risparmi annui a favore del privato

investimento

ipotesi macroeconomiche e contrattuali

ipotesi tecniche

   anno    0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 TOT

approvvigionamento energia elettrica 32.444 32.606 32.769 32.933 33.098 33.263 33.430 33.597 33.765 33.934 34.103 34.274 34.445 34.618 34.791 504.071

risparmio acquisto energia termica ‐7.249 ‐7.321 ‐7.394 ‐7.468 ‐7.543 ‐7.618 ‐7.695 ‐7.772 ‐7.849 ‐7.928 ‐8.007 ‐8.087 ‐8.168 ‐8.250 ‐8.332 ‐116.681

risparmio acquisto energia elettrica ‐5.434 ‐5.489 ‐5.543 ‐5.599 ‐5.655 ‐5.711 ‐5.768 ‐5.826 ‐5.884 ‐5.943 ‐6.003 ‐6.063 ‐6.123 ‐6.185 ‐6.246 ‐87.473

canone riconosciuto sui risparmi generati 19.761 19.797 19.832 19.866 19.900 19.934 19.967 19.999 20.031 20.063 20.094 20.124 20.154 20.183 20.212 299.917

costi per manutenzioni ed assic ‐1.400 ‐1.407 ‐1.414 ‐1.421 ‐1.428 ‐1.435 ‐1.443 ‐1.450 ‐1.457 ‐1.464 ‐1.472 ‐1.479 ‐1.486 ‐1.494 ‐1.501 ‐21.751

costi amministrativi e di gestione ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐1.500 ‐22.500

sostituzione LED ‐2.000 ‐2.000 ‐2.000 ‐2.000 ‐2.000 ‐2.000 ‐12.000

costi capitalizzati ‐300.620

EBITDA ‐300.620 16.861 16.890 16.918 16.945 16.972 16.998 17.024 17.050 17.074 15.098 15.122 15.145 15.168 15.190 15.211 243.666

ammortamento ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐22.547 ‐7.516 0 ‐300.620

EBIT ‐300.620 ‐5.685 ‐5.657 ‐5.629 ‐5.601 ‐5.575 ‐5.548 ‐5.522 ‐5.497 ‐5.472 ‐7.448 ‐7.424 ‐7.401 ‐7.379 7.674 15.211 ‐56.954

oneri finanziari ‐8.417 ‐7.981 ‐7.530 ‐7.062 ‐6.579 ‐6.078 ‐5.560 ‐5.024 ‐4.469 ‐3.894 ‐3.300 ‐2.684 ‐2.048 ‐1.388 ‐706 ‐72.720

EBT ‐14.102 ‐13.638 ‐13.158 ‐12.664 ‐12.153 ‐11.626 ‐11.082 ‐10.521 ‐9.941 ‐11.342 ‐10.724 ‐10.086 ‐9.426 6.286 14.505 ‐129.674

tasse 0,24 3.606 3.494 3.378 3.258 3.134 3.007 2.875 2.739 2.599 3.013 2.863 2.709 2.550 ‐1.808 ‐4.074 33.343

Risultato di periodo ‐10.496 ‐10.144 ‐9.781 ‐9.406 ‐9.019 ‐8.620 ‐8.207 ‐7.781 ‐7.342 ‐8.330 ‐7.861 ‐7.377 ‐6.876 4.478 10.430 ‐96.331

CONTO ECONOMICO