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Áreas de ocupação irregular no Brasil: evolução, conceitos e caracterização dos usos.
ResumoDentre os anos de 1950 á 1980 a população do Brasil passou de rural para urbana, fato este que acarretou em um crescimento das cidades sem correto planejamento, entre os problemas gerados houve a intensificação dos assentamentos irregulares além da ocupação de áreas ambientalmente frágeis, como encostas de morros, áreas inundáveis, áreas de preservação permanente (APPs), entre outras. Este fato impediu e impede a conservação ambiental de áreas de preservação, além da falta de infraestrutura adequada para população, culminando em sérios danos ambientais, há a falta de qualidade de vida. As ocupações de áreas irregulares estão distribuídas por todo território brasileiro, em cidades de grande, médio e pequeno porte. Partindo destes problemas, o presente trabalho, analisa a formação das cidades brasileiras, destacando a evolução de áreas de ocupação irregular e os danos ambientais e socias causados. Expõe a realidade e a dimensão dos assentamentos irregulares, o cotidiano das pessoas que vivem nestes locais e os problemas por elas enfrentados . Para isso, o trabalho foi desenvolvido, através da construção de bases teóricas, essa possui os conceitos de áreas de ocupações irregulares e os problemas por elas gerados, e na conclusão retomou todos os conceitos e dados levantados durante as pesquisas. Palavras-chave: Ocupações Irregulares; Impactos ambientais; Segregação sócioespacial.
AbstractAmong the years 1950 to 1980 the population of Brazil went from rural to urban, a fact which resulted in a growth of cities without proper planning, among the problems created was the intensification of irregular settlements beyond the occupation of environmentally fragile areas such as slopes hills, wetlands, permanent preservation areas (APPs), among others. This fact prevented and prevents the conservation of protected areas, and the lack of adequate infrastructure to population, resulting in serious environmental damage, there is a lack of quality of life. The occupations of irregular areas are distributed throughout Brazil, in cities large, medium and small. Based on these problems, this paper analyzes the formation of Brazilian cities, highlighting the evolution of irregular occupation areas and environmental and socias damage. Exposes the reality and extent of illegal settlements, the daily lives of people living in these places and the problems they faced. For this, the work was developed through the construction of theoretical basis, this has the concepts of irregular occupation areas and the problems generated by them, and completion took over all concepts and data collected during the research.Keywords: Occupations Irregulars; Environmental impacts; Segregation sociospatial.
Introdução
O ser humano chega à natureza e á confere uma função, uma forma, enfim um
significado social, com isso a paisagem passa a ser chamado de espaço, então espaço
nada mais é que um produto social, e o melhor exemplo deste produto são as cidades,
espaço urbano.
Para Nascimento (2005) este espaço (urbano) é uma construção humana, um
trabalho social, materializado, desenvolvido e acumulado com o passar das gerações. Já
para Corrêa (1995) o espaço urbano é nada mais que um conjunto de diferentes usos
justapostos entre si, como áreas comerciais, áreas residenciais, industriais, áreas de uso
agrícola, áreas para futuras expansões, entre outros. Esse espaço é organizado e
fracionado ao mesmo tempo, é um reflexo e condicionante social, um campo de lutas e
símbolos. Levando em consideração os dois autores espaço urbano é o revérbero de ações
que se realizam no presente como daquelas que se realizaram no passado e que deixaram
suas formas empresas nas formas espaciais.
Para Corrêa ( 1995, p. 01) o espaço urbano é: fragmentado e articulado, reflexo e
condicionante social, um conjunto de símbolos e campo de lutas.
É assim a própria sociedade em uma de suas dimensões, aquela mais aparente,
materializada nas formas espaciais.
Portanto o ser humano chega e transforma a paisagem em espaço urbano, dá uso
ao solo, pois para todas as atividades da vida, é necessária uma fração de terra, seja para
sua moradia ou produção de mercadorias. Ao longo da história é possível notar que a terra
passa a ter um valor, e a ser disputadas para diversos fins, como residência, praças,
parques, indústria, preservação ambiental, especulação imobiliária, entre outras atividades.
A história também mostra que há uma distribuição desigual dos rendimentos, o sistema
capitalista não assegura o mínimo de renda para a população. É visível que quanto melhor a
localização e infraestrutura da terra, maior valia ela terá, sendo assim as terras mais
privilegiadas ficarão com a classe alta, enquanto a classe de menor poder aquisitivo ficarão
com as “sobras”, podendo haver algumas exceções.
Segundo Costa (1988 – apud Freitas & Pinho, 2012, p. 1) existem três agentes que
criam as cidades, primeiro os habitantes que produzem e consomem o espaço conforme
sua renda, atividade que exercem e classe social; segundo o setor imobiliário, proprietários
do solo urbano e terceiro os empresários da construção civil que constroem a cidade
sempre visando o lucro, especuladores. Portanto os empresários controlam o mercado
imobiliário através da especulação, e o Estado muitas vezes fica submisso a eles, deixando
assim com que as cidades sejam expandidas visando sempre o lucro, ou seja, como já foi
proferido anteriormente, as classes de maior poder aquisitivo podem adquirir um imóvel de
melhor infraestrutura e localização enquanto a população de menor renda é levada a
ocupar áreas mal localizadas além de serem carentes de infraestrutura e serviços urbanos.
Para Santos (1981, p.187-202 apud SPOSITO, 2004, p.122) o livre jogo da
especulação é responsável pelo deslocamento do habitat popular, fazendo com que dentro
da cidade, a acessibilidade aos diferentes serviços, mais concentrados na área central, varie
em função das rendas de cada grupo social, gerando cidades justapostas, mal vinculadas
entre si, dentro da própria cidade.
A população desfavorecida financeiramente acaba ocupando áreas irregulares,
desvalorizadas pelo mercado imobiliário e/ou reservadas para a valorização, como: vazios
urbanos, áreas destinadas ao uso público, edifícios abandonados, áreas ambientalmente
frágeis. Segundo Freitas & Pinho (2012) com a valorização da periferia a produção de
habitação popular fica ainda mais difícil. Há a falta de moradias para a população de baixa
renda e excesso para população de classe alta, o autor demonstra isso através do seguinte
exemplo, as ocupações irregulares e populares rapidamente são habitadas, já os
loteamentos fechados e condomínios acabam sendo ocupados em marcha lenta.
Segundo Freitas & Pinho (2012, p. 4) diante desse argumento, embora muitos
autores atribuam os problemas sócio-ambientais, especialmente os ligados a habitação, à
falta de planejamento urbano, Freitas (2009) coloca que muitas vezes é o próprio
planejamento, excludente e predatório o responsável por esta situação. Os padrões
estabelecidos pela legislação urbana vigente acabam por induzir a esta situação de
irregularidades, por não deixar alternativas viáveis à população de baixa renda. Esta
legislação atende somente ao mercado de média e alta renda, não sendo compatíveis com
os padrões populares.Segundo Singer (1982) o solo como propriedade privada tem requisito
para a sua posse, a renda monetária, conclui-se que a cidade capitalista não possui lugar
para os pobres.
O funcionamento do sistema tende a manter uma parte da força de trabalho em
reserva, ou seja, pessoas desempregadas, essas não possuem renda para pagar pelo
direito de ocupar uma parte do solo urbano, e acabam procurando alternativas, que
encontram no habitar em áreas irregulares, como vazios urbanos, propriedades públicas,
áreas de risco, áreas de preservação, entre outras soluções. Nessas áreas surgem então os
assentamentos irregulares, favelas, mocambos, entre outros.
A evolução das áreas de ocupação irregular no Brasil
A ocupação de áreas irregulares, favelas, mocambos, cortiços; surgiram no decorrer
da história de formação do Brasil, que se iniciam na época colonial onde o espaço urbano
era organizado com diferentes usos, como, ocupações religiosas, militares, civis, áreas
destinadas ao pasto de animais, entre outros. O território das vilas - aglomerado de pessoas
inferior a cidade - eram definidos pelas câmaras e demarcados por navegadores, já os
nobres, possuíam concessão de terras feitas pela Coroa portuguesa com o intuito de
ocuparem o território brasileiro, este instrumento era chamado de sesmaria. O
concessionário da sesmaria possuía prazo de um ano para dar uso aquela terra, a posse da
mesma era garantida através de um valor fixo pago a câmara (Ferreira, 2005).
As sesmarias eram concedidas por donatários que recebiam do Rei de Portugal as capitanias, porções de terras que deveriam administrar segundo as regras estabelecidas nas ordenações. Os donatários tinham poderes expressos para em nome do soberano, conceder extensões de terras, sesmarias, a pessoas com poder econômico suficientes para explorá-las e obter rendimentos para si e para a metrópole (BATTAGLIA, 1995, p.91 apud AMBRÓSIO, 2013, p.18).
Esse aparelho de ocupação do território (concessão) durou quatro séculos, do Brasil
colonial até parte do Império. No inicio do século XIX, o Brasil deixou de ser colônia e
passou a ser império, houve então o desenvolvimento das principais vilas do país, essas se
tornam cidades. Esse crescimento ocorreu em conseqüência da expansão cafeeira e da
construção das ferrovias para o transporte e exportação do café.
Em 1850 é criada a lei no605 - Lei de Terras- com ela a gleba passa a ter valor e não
mais ser doada pela Coroa, em conseqüência o acesso a mesma por parte das pessoas que
possuíam uma pequena renda, como escravos libertos, imigrantes que trabalhavam
assalariados nos cafezais, entre outros se torna difícil. Além dos assalariados a Lei de
Terras estagnou os pequenos produtores, que possuíam plantações para a sua
subsistência, forçando assim eles a se empregarem nas grandes lavouras. A situação de
acesso a terra se agrava entre os anos de 1850 a 1888, pois o Brasil passou por um
processo de libertação dos escravos, culminando na abolição da escravatura, esses saiam
das grandes propriedades sem ter lugar para habitar e dinheiro para se sustentar.
A Lei de Terras definiu as terras como propriedade do Estado, cuja ocupação se sujeitaria a compra e venda. Exceção feita àqueles que por ocupação efetiva e cultural habitual, titulo de sesmarias ou qualquer outro titulo tivesse a posse efetiva da terra, o único caminho para que alguém se tornasse proprietário territorial a partir de então seria a compra do Estado (MARTINS, 1996, p.122 apud AMBROSIO, 2013, p.21).
Em 15 de novembro de 1889 é proclamada a república, neste momento, segundo
Ambrósio (2013), o poder político estava nas mãos da elite agrária paulistana, mineira e
carioca. A acumulação de capital provinda do café e os ideais da Revolução industrial
européia, fez com que surgissem as primeiras indústrias brasileiras, essas se tornam as
determinantes do crescimento urbano em proporções e velocidades inigualáveis.
A história evidencia que as cidades, nesta época, se encontram em expansão, porém
com a falta de renda dos “novos moradores” e o valor da terra, a posse da mesma torna-se
difícil, fazendo assim com que eclodam problemas na ordem da habitação.
Século XIX – o início da indústria e os seus problemas.
No fim do século XIX, com a intensificação da industrialização o país estava
crescendo e concentrando a população na área urbana, sem planejamento adequado, os
antigos bairros centrais foram transformados em áreas de sub-habitação – moradias baratas
e ocupação de antigos prédios e casarões, originando os cortiços (figura 01) - casa habitada
coletivamente por pessoas de baixa renda, (dicionário Aurélio online, 2014) - além de
loteamentos irregulares ocupados com construções precárias e instáveis – os célebres
barracos. Isso ocorreu principalmente pela ausência de transporte público, que forçava os
operários a habitarem próximos aos centros de produções.
Figura 01 – Cortiço na Cidade de São Paulo.Fonte: IFSP 2009.
O aumento do assalariamento (relação patrão/empregado), fez com que a
remuneração do operário passasse a ser responsável por seu sustento, moradia, comida,
roupa e outros gastos. Nesse sentido a renda, de grande parte desses “novos” moradores
urbanos, era e ainda é o limite para a aquisição de mercadorias, entre elas, a sua morada.
Como já foi introduzido anteriormente, a cidade é um jogo onde a especulação é livre e o
poder monetário dita o local onde cada classe ocupará. Essa luta de classes é fruto da
discrepante distribuição de renda que há no Brasil.
Se na relação- mestre/aprendiz ou senhor/escravo a convivência é um elemento essencial, na relação patrão/empregado esta é definida pelo salário. Com ele, o trabalhador paga seu sustento - seu teto, sua comida. Esta é a condição para que seu espaço se separe fisicamente do território do patrão. Isto se dá porque é rompido um vinculo e porque cada qual comprará no mercado imobiliário a localização que for possível com a quantidade de moeda que possuir (ROLNIK, 2004, p.48).
No ano de 1900, com o fim da guerra de Canudos, os soldados voltam ao Rio de
Janeiro, capital, sem salário, juntamente com os escravos libertos e a população sem ou
baixa renda que estava sendo expulsa das centralidades, e buscando alternativas para a
sua morada “provisória”, encontram na ocupação de morros da cidade - local onde não era
necessária a compra ou posse da terra. Deste modo acabam configurando a primeira favela
carioca – o Morro da Providência. Nesse contexto e com a situação ascendente da
industrialização e urbanização desordenadas, acima citadas, há um continuo êxodo de
pessoas para as grandes cidades, como Rio de Janeiro e São Paulo, por estes e outros
motivos da ordem do planejamento urbano, ou a falta dele desencadeia fenômenos de
desigualdade social, como a das ocupações irregulares.
... Os desalojados dos cortiços e os que haviam migrado de outras regiões para trabalhar nas obras de remodelamento encontraram solução para seu problema habitacional na ocupação dos morros do entorno. Seguiam os passos dos soldados provenientes da campanha de Canudos que, ao eleger o Morro da Providência como seu local de moradia, haviam "fundado", poucos anos antes, a primeira favela (MEDEIROS, 2006, p. 49 e 50).
Na crescente industrialização do início do século XX, estava ocorrendo obras de
“embelezamento”, como modernização das cidades, saneamento básico, sistema viário e
melhoras das áreas urbanas. Para que essas intervenções fossem executadas foi
necessário expulsar as camadas populares que ocupavam edificações ordinárias nas
centralidades, essas foram levadas para a periferia, e passaram a ocupar locais com pouca
ou nenhuma condição sanitária, fazendo com que vários tipos de doenças se alastrassem
entre elas a varíola.
O aumento de construções de infraestrutura (embelezamento e modernização das
cidades) e moradias para a elite acarretou no “boom” imobiliário, que ocorreu
principalmente, pela existência de excessivos investimentos em construções para classe de
maior poder monetário, enquanto a produção de moradias para a classe baixa se tornou
desinteressante para os investidores, isso causou um desequilíbrio entre oferta e procura de
imóveis.
Segundo Bonduki (1996) essa instabilidade emerge principalmente pelo acelerado
ritmo da construção de arranha-céus, destinados á alta renda e a abnegação em edificações
de imóveis reservados para a locação residencial, determinada pela criação da “Lei do
Inquilinato”, que proibia o aumento do valor de aluguéis, ou seja, o aluguel de cortiços e/ou
moradias para a população de menor poder aquisitivo se tornou desinteressante para o
especulador, este fato faz com que a oferta de moradia de baixa renda diminua, o que
culminou na intensificação do déficit habitacional.
Século XX – A intensificação do déficit habitacional.
O déficit habitacional - provindo desse “boom” imobiliário – na década de 1930, em
uma atitude de busca de solucionar o problema, fez com que o poder público, que até então
se encontrava desconexo do planejamento, passasse a ser e ainda é responsável pela
produção de habitação popular, através de programas de financiamento, porém até os dias
atuais é visível que as medidas tomadas pelo Estado não contaram com um
desenvolvimento educativo de base, favorecendo assim as atividades especulativas.
(ALMEIDA, 2010, p. 44 e 45)
Contudo, segundo Almeida (2010), nos anos de 1950 á 1970 houve uma grande
intensificação da população nos grandes centros, oriundos de outros municípios e áreas
rurais que viam para as cidades em busca de melhores condições, o que acarretou na
elevada falta de moradia, pois ao chegarem aos centros urbanos encontravam uma
produção em baixa escala de habitação popular, infraestrutura, serviços e equipamentos
urbanos, devido à indiferença do Estado. Essa situação culminou na descoberta na
urbanização espontânea – desprovida de projeto - a alternativa para este grande problema
brasileiro. Sendo assim se intensifica cada vez mais os assentamentos irregulares,
ocupação de áreas frágeis, favelas, mocambos, cortiços, entre outros.
Entra as décadas de 1950 á 1970, precisamente em 1964 houve o início da ditadura
militar, e como tentativa de resolver o problema habitacional no país no mesmo ano é
instituída a lei 4.380 que cria o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), junto ao Banco
Nacional de Habitação (BNH), esse dispunha de financiamentos para a construção da casa
própria, tendo como fiança, cadernetas de poupança e/ou o fundo de garantia por tempo de
serviço (FGTS). ‘Todavia era necessário que o mutuário comprovasse renda, e a maior
parte da população de baixo poder monetário não conseguiam provar que seriam capazes
de arcar com tal dívida, sendo esses não favorecidos. (Holz 2008)
Para Maricato (1996) a política praticada pelo SFH visava o atendimento dos
interesses de empresários aliados aos esforços de políticos clientelistas, fazendo com que a
renda se concentrasse, privilegiando habitações subsidiadas para a classe média, causando
prejuízo aos setores de baixa renda. Segundo Ferreira e Motisuke (2007) o SFH só
beneficiou famílias com renda maior que três salários mínimos, o que acarretou na
desigualdade do país, exemplificando isso atualmente 40% da população urbana vivem na
informalidade (ALMEIDA, 2010).
Nos anos de 1980, com a constante migração devido à indústria, houve um inchaço
do espaço urbano, e como já mencionado anteriormente o Estado não conseguia e não se
esforçava para tomar medidas que atenuassem os problemas de habitação, nesta época
ocorreu então à intensificação dos assentamentos irregulares, com moradias precárias sem
saneamento básico, segundo o IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) as
décadas de 1970 á 1980 foram as que mais sucederam o aumento das moradias
irregulares. Deste modo a favela passa a ser um incomodo social, pois só se ampliava
impedindo o crescimento das cidades.
Com esse descômodo o poder público faz uma tentativa de acabar com as
ocupações irregulares através do reassentamento das famílias, que eram levadas para
pequenas construções, chamadas casas populares, na periferia desprovida de infraestrutura
básica, e com tal ação a população de menor poder aquisitivo acaba abandonada e
excluída do restante da cidade sendo segregada socialmente.
Nesse processo de produção habitacional pelo Estado, pode-se dividir as intervenções em três fases. Nessa primeira fase, os assentamentos precários passam por um processo de crescimento e expansão e começam a ser encarado como “incômodo”, devido à falta de saneamento e precariedade das construções. A favela começa a ser vista como uma barreira física para a expansão da cidade, criando uma forte exclusão social. Sem serem reconhecidas pelo poder público e pela sociedade, as medidas são de remoção seletiva e reassentamento. No entanto, essas ações não configuravam políticas sociais efetivas e ainda se embasavam em medidas sanitaristas que, visando a possibilidade de especulação imobiliária, tinham as áreas particulares valorizadas como principal alvo de intervenção. Os reassentamentos eram realizados em áreas distantes e promoviam ainda mais a periferização da cidade dificultando a chegada de redes de infraestrutura e equipamentos sociais, segregando ainda mais a população pobre (PEQUENO,2008 apud AMORIM, 2011, p. 19).
Ainda nos anos de 1980, com o governo militar em decadência, por conta da crise
econômica, alta inflação, arrocho salarial, há uma desaceleração do SFH, que em todo seu
funcionamento financiou 4,8 milhões de moradias (ALMEIDA, 2010). Com esse problema
financeiro do país houve grande inadimplência ao BNH fazendo com que em 1986 este
fosse instinto e o que restou foi repassado á Caixa Econômica Federal. Conforme Bonduki
(1998) a situação apresentada ocasionou em uma descentralização da política habitacional,
sendo estas, a partir de então, responsabilidade dos estados e municípios.
Na década de 1990, mesmo com todos os fracassos anteriores do Estado houve
mais uma tentativa de amenizar a falta de moradia criando o programa Habitar-Brasil que
tinha como objetivo a atuação direta do governo federal na urbanização e regularização dos
assentamentos irregulares, ou seja, a população que antes era tratada com descaso pelo
poder público agora passa a ter direitos á lugar e moradia digna. Nesse periodo existiu
diversas intervenções e programas para a melhoria e inserção dos assentamentos na malha
urbana e social, com ajuda do Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) (ALMEIDA, 2010 p. 49)
O século XX foi marcado pela intensificação da indústria e com ela o aumento da
população urbana que acarretou em um maior déficit de moradia regular e digna para todos,
sendo assim a elite controla o mercado imobiliário enquanto a população de menor poder
aquisitivo fica a margem da sociedade vivendo nas “cidades informais”. O poder público fez
varias tentativas (Tabela 01) para a resolução do problema dos assentamentos irregulares,
como realocamento, financiamentos, e por fim a desfavelização – regularização fundiária in
loco – porém essas não foram bem sucedida pelo fato da excessiva especulação urbana.
Tabela 01: Medidas tomadas pelo governo na tentativa de amenizar o déficit habitacional
DÉCADA AÇÕES
1960
Sistema Financeiro de HabitaçãoServiço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU)Banco Nacional de Habitação ( BNH)Companhias de Habitação (COHABs)
1970
Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB)Programa de Erradicação de Sub-Habitação (PROMORAR)Lei Lehmann- Lei 6766/79 ( parcelamento do solo urbano)
1980
Programa João-de-barroFundo Especial de Habitação PopularPrograma Habitar Brasil e Morar MunicípioFundo Especial de Habitação Popular
2000
Programa de Arrendamento Residencial ( PAR)Programa Habitar Brasil / BIDPrograma de subsidio a Habitação de interesse social (PSH)Vila Rural ( Governo do Estado do Paraná – (COHAPAR)Zonas Especiais de Interesse Social ( ZEIS)Programa de Aceleração do Crescimento – PAC (financiamento da união)
Fonte: Almeida, B. L. 2010. ( Organização do autor, 2014)
O século XXI inicia, ainda, com a tentativa de solucionar o déficit habitacional, entre
elas os planos de urbanização para as favelas, dotando-as de equipamentos urbanos e
acesso a cidade, além de desmistificar o cidadão que mora na cidade informal –
assentamentos irregulares- que acaba estereotipado como criminosos, bandidos, sendo
segregado social e fisicamente.
Século XXI – A aprovação social das favelas ‘
Do fim do século XIX ao início do século XXI, houve ausência do Estado na questão
habitacional, esse descaso fez com que o processo de urbanização ocorresse de uma forma
espontânea, marcada pela segregação sócioespacial, surgindo assim uma cidade vulnerável
à especulação imobiliária (AMORIM, 2011, pág.19). Se antes do século XXI a situação com
a cidade irregular era de descaso e desrespeito nos anos 2000 os assentamentos
irregulares e favelas passam a ser parte integrante da paisagem urbana (figura 02), através
de lutas populares há uma tentativa de integração da cidade informal a formal, urbanizando-
as cada vez mais e fazendo a desmistificação do morador da favela através de jornais,
revistas e novelas. O que antes era visto por grande parte da sociedade como criminoso,
hoje já são reconhecidos como pessoas dignas, que trabalham e lutam todos os dias por
sua sobrevivência.
Atualmente, as ações por parte dos municípios se direcionam à uma políticaintegradora e regulamentadora, almejando uma maior comunicação desses espaços com a cidade, promovendo melhorias e a regularização fundiária. Surgem também projetos no âmbito nacional que procuram desmistificar o estereótipo do morador da favela, incorporando-o ao restante da cidade e fortalecendo a identidade dessas comunidades (AMORIM, 2011, p. 20).
Figura 03
– Favela parte integrante da paisagem urbana.
Fonte: Não Foi no Grito, 2012 – acesso em 05/04/2014
A união e mobilização da população excluída, universidades, partidos políticos e as
igrejas gerou, no século atual, a intensificação e preocupação com a urbanização dos
assentamentos irregulares, houve então o aparecimento do Movimento pela Reforma
Urbana, auxiliando na criação de instrumentos que regularizam o solo urbano, segundo
Amorim (2011) pela primeira vez, aparece regulamentações federais para a política urbana,
diferente das políticas de caráter tradicional e tecnocrático de antes.
No ano de 2001 através da Lei n. 10.257 (BRASIL, 2001) é criado o Estatuto das
Cidades, fruto do Movimento pela Reforma Urbana, este é provido de instrumentos que
regulam o planejamento urbano e garantem com que a função social da terra e propriedade
seja cumprida, entre as ações do Estatuto estão:
- As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que atual diretamente na cidade
informal, auxiliando na produção de um espaço urbano socialmente justo;
- Outorga onerosa do direito de construir, esse instrumento auxilia na utilização de
terrenos vazios ou sub-utilizados;
- Operações urbanas consorciadas, uma associação entre o setor publico e privado,
para dar uso a terras ociosas;
- A criação dos Planos Diretores para cidade com mais de 20.000 habitantes, ou
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, municípios com atividades
turísticas e os inseridos em área de influência de empreendimentos ou atividades com
impacto ambiental de caráter regional e/ou nacional. Este
auxilia na gestão municipal, fazendo com que as desigualdades sociais diminuam
(ESTATUTO DA CIDADE, 2002, p. 16).
O Estatuto da Cidade impõe um novo e complexo sistema de atuação na questão
urbana, marcado, sobretudo pelo princípio da gestão democrática.
Foi sancionada, em 10 de julho de 2001, Lei n. 10.257, que instituiu o Estatuto da Cidade (EC). Nela estão estabelecidas normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana, segundo a disposição constitucional de função social e ambiental da propriedade. Entrou em vigor no dia 10 de outubro de 2001 e é poderoso instrumento de gestão urbana, por introduzir instrumentos jurídicos e de planejamento, os quais poderão efetivar o reordenamento urbano, segundo critérios de sustentabilidade ( PIOLI, ROSSIN, 2006, p.41).
Neste mesmo ano (2001) foram aprovados também os artigos 182 e 183 da
constituição federal que ajuda na regularização do solo urbano. Também filho dessa
movimentação popular é criado em 2003 o Ministério das cidades:
Aliada à conquista do Estatuto das Cidades, a criação do Ministério das Cidades em 2003 viabilizou um redirecionamento das questões de políticas públicas, favorecendo o combate às desigualdades sociais através da transformação das cidades em espaços mais humanizados com ampliação do acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte. A este novo órgão competem ações de política nacional de desenvolvimento urbano, políticas setoriais de habitação, saneamento básico e mobilidade, transporte público e acessibilidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2006).
Outra política contra o déficit habitacional criada em nível federal foi a Política
Nacional de Habitação, Lei nº 11.124/2005, através de recursos nacionais, federais e
municipais que devem “garantir moradia digna aos cidadãos. Esta coloca a disposição o
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, cria o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social - FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS. Esta política
possui o intuito de somar subsídios que ajudem a oferecer moradias para os que estão
ampliando as áreas de assentamentos irregulares no país – favelas, loteamentos
clandestinos, entre outros. (MARICATO, 2005, p.2)
Apesar de toda a luta social, leis e as políticas públicas criadas, é notório que a
questão habitacional no Brasil avançou muito, porém ainda há uma grande falta de
moradias, como se vê na tabela 02, pois o interesse da elite, os processos burocráticos e a
especulação imobiliária, impedem a sua verdadeira realização
Tabela 02 :Déficit Habitacional.2007 2008 2009 2011 2012
Número de Domicílios 55.918.038 57.703.161 58.684.603 61.470.054 62.996.532
Déficit Habitacional 5.593.191 5.191.565 5.703.003 5.409.210 5.244.525Precárias 1.244.028 1.139.729 1.074.637 1.163.631 870.563Rústico 1.135.644 1.039.445 1.005.875 1.034.725 785.887Improvisados 108.084 100.284 68.762 128.906 84.676Coabitação 2.307.379 2.032.334 2.315.701 1.808.314 1.757.160Cômodos 214.476 190.213 224.120 237.914 178.433Conviventes com intenção de mudar 2.094.410 1.842.670 2.094.953 1.571.581 1.579.263
Excedente Aluguel 1.756.369 1.735.474 2.020.889 2.110.409 2.293.517Adensamento Aluguel 526.900 500.925 539.582 512.925 510.197Estimativas RelativasDéficit Habitacional 10.00% 9.00% 9.72% 8.80% 8.53%Precárias 2.22% 1.98% 1.83% 1.89% 1.42%Coabitação 4.13% 3.52% 3.95% 2.94% 2.86%Excedente Aluguel 3.14% 3.01% 3.44% 3.43% 3.73%Adensamento aluguel 0.94% 0.87% 0.92% 0.83% 0.83%
Fonte: IBGE/PNAD, 2007-2012. (Organização do autor, 2014).
Com a implantação da política de habitação, Estatuto e Ministério das cidades,
aparecem diversos programas que auxiliam na solução da falta de moradia, entre eles o
Fundo Arrendamento Residencial (FAR) que junto ao Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), ajudam a população de baixa renda a arrendar sua residência e ao final
há a possibilidade de compra. Outro programa é o Programa de Subsídio á Habitação de
Interesse Social (PSH) oferecem subsídios à população de baixa renda, que ao assinar o
contrato para o financiamento de sua morada junto à instituição financeira recebem a ajuda.
Atualmente existem diversas políticas publicas para que a questão do déficit
habitacional brasileiro seja suprido, porém essas não conseguem acompanhar o
crescimento capitalista das cidades.
A ocupação ilegal como as favelas são largamente toleradas quando não interferem nos circuitos centrais da realização do lucro imobiliário privado. Se, de um lado, o crescimento urbano foi intenso durante décadas, e o Estado teve dificuldades de responder às dimensões da demanda, de outro, a tolerância para com essa ocupação anárquica do solo está coerente com a lógica do mercado fundiário capitalista, restrito, especulativo, discriminatório e com o investimento público concentrado (MARICATO, 1999 apud MARICATO, 2003, p. 12 e 13).
Para Amorim (2011) enquanto a questão habitacional for tratada como uma fórmula a
ser aplicada não se resolverá o problema, é preciso que se faça um estudo e haja um
entendimento de cada área em sua especificidade para uma melhor compreensão e
posterior tentativa de resolução dos problemas, pois segundo Almeida (2010) há diversos
tipos de ocupações espontâneas.
Caracterização dos tipos de uso: por que, para que e para quem?
O ser humano, como já foi mencionado anteriormente, necessita de uma fração de
terra para a sua sobrevivência, seja para moradia e/ou produção de mercadorias. Então o
solo urbano é constituído por diferentes usos como: residências, comércios, indústrias,
praças, parques, equipamentos coletivos, sistema viário, entre outros. Muitas vezes esses
usos são marcados pela irregularidade, seja uma área residencial que contém edificações
industriais, ocupação irregular de áreas públicas para fim de moradia, ou mesmo ocupação
agrícola de áreas urbanas.
Segundo Nascimento (2005) as áreas que mais apresenta irregularidade no país são
as residenciais, que são difundidas em forma de favelas, assentamentos e loteamentos
ilegais, entre outros. Diante do quadro econômico e estrutural, pode-se afirmar que as
ocupações irregulares são reflexos dos ciclos econômicos no crescimento urbano
desordenado, da concentração de renda e da ausência do Estado. (PIOLI, ROSSIN, 2006,
p.41). Segundo Maricato (2003) o que chama a atenção é que grande parte das áreas
urbanas de proteção ambiental estão ameaçadas pela ocupação com uso habitacional
pobre, por absoluta falta de alternativas. As conseqüências de tal processo atingem toda a
cidade, mas especialmente as camadas populares. A seguir serão mostradas algumas
utilizações ilegais no espaço urbano
Parcelamento Irregular do Solo
Existem dois tipos de parcelamento do solo, um com aberturas de novas vias, esse
chamado de loteamento e o outro com aproveitamento de vias já existentes, denominado de
desmembramento. Essa divisão do solo urbano está estabelecida juridicamente, e é a etapa
primordial para a urbanização do tecido urbano, que deve ser regida, segundo Estatuto da
cidade, pelo Plano Diretor (P.D), instrumento que regulamenta administração do município.
Nas cidades de hoje há a divisão, construções e uso do solo urbano em desacordo
com as leis, como favelas, loteamentos irregulares, usos rurais das terras urbanas,
construções populares, entre outros.
A lei no6.766/1979 dita que a realização de desmembramentos, ou loteamentos para
a urbanização, sem autorização dos órgãos públicos ou em desacordo com as leis, é crime
contra a gestão pública, e os infratores estão sujeitos á penas como: suspensão dos
pagamentos que estão em débito com os compradores, multas e reclusão de cinco anos.
Apesar dessa lei grande parte do solo urbano se encontra irregular atualmente
(Nascimento, 2005, pág. 49), existem loteamentos irregulares e clandestinos, os irregulares
são aqueles que foram aprovados pela prefeitura, porém o loteador não o executou
corretamente ou pulou etapas para sua aprovação junto ao poder público. Já os
Loteamentos clandestinos são aqueles que não possuem reconhecimento da prefeitura,
esses podem ter sido feitos para burlar a lei, quanto à destinação de áreas públicas e/ou
construção de infraestrutura.
Não são somente pessoas e empresas que parcelam o solo em desacordo com as
leis, o Estado também é um dos grandes responsável pela produção de loteamentos
irregulares, que neste caso passa a se chamar assentamentos, geralmente são construídos
para a população de baixa renda que foram removidas de áreas de risco ou migrantes.
Segundo Nascimento (2005) quando o lote está em situação irregular, o morador não
consegue registro em cartório, conseqüentemente não há matricula e a aprovação da planta
de sua residência passa a ser irregular, deste modo mesmo pagando o valor da propriedade
esse não consegue a escritura definitiva. Com o tempo e a pressão social esses
loteamentos acabam sendo regularizados e ganham uma infraestrutura.
Nesse sentido como destaca Rodrigues, a oficialização dos loteamentos em condição de irregularidade, no mesmo tempo em que atende as reivindicações dos moradores beneficia – os, permitindo por outro lado a obtenção por parte dos loteadores, de maiores rendas e lucros a esta forma ilegal de parcelamento da cidade (NASCIMENTO, 2005, p. 51).
O poder público dever tomar conta da proibição de parcelamentos irregulares dos
solos, pois possuem a obrigação de executar as leis, mas fazem o contrário. Segundo
Nascimento (2005) além de ajudarem nessas divisões em desacordo com a lei, faz isso
visando sempre à formação de um eleitorado junto aos ocupantes de terra.
Usos rurais da terra urbana
A cidade é composta por áreas urbanas, rurais, industriais, entre outras. A área
urbana é delimitada e esse limite é chamado de perímetro urbano, neste não se deve existir
utilização para fins agrícolas, como plantações, porém isso não corresponde à realidade.
Atualmente os proprietários de terras, junto ao poder público municipal, acabam
expandindo o limite urbano até suas propriedades, visando o lucro tanto para o município
que passa a arrecadar um valor maior com os impostos, quanto para os donos das terras
que visam à transformação das terras rurais para urbanas, podendo receber uma maior
renda fundiária. (Nascimento, 2005).
Dentro do tecido urbano há a utilização de chácaras, sítios, terrenos vazios, para a
produção agrícola de pequena escala, como hortas e plantações para subsistência, esse
uso conforme explicado acima é considerado irregular, pois a agricultura deve ser cultivada
na área rural. Há também a utilização de áreas de preservação permanente para a
plantação. Os produtores não respeitam a reserva de áreas ambientalmente protegidas e
acabam desmatando para o aumento da produção.
Favela
Outro uso irregular ou clandestino do solo são as chamadas favelas – locais que
surgem como alternativas para a moradia da classe de menor poder aquisitivo – são áreas
ocupadas e construídas diretamente pela população, as condições das moradias são
precárias, e a ocupação da terra urbana não é respaldada pela propriedade jurídica.
A segurança da ocupação fica comprometida não apenas pela precariedade das construções, mas também pelo despejo de lixo nas encostas, pela ausência de obras de drenagem e pelo
encharcamento do terreno promovido pela infiltração de esgotos provenientes das fossas individuais. Em vez de planejar a remoção da população (cujo custo é bastante alto) os governos incentivam a ocupação executando um programa de obras pontuais de iluminação pública e asfaltamento do acesso para a entrada do transporte coletivo (MARICATO, 2003, p. 9).
As favelas são construídas geralmente em áreas destinadas a construção de
equipamentos públicos, áreas não edificáveis, como morros, margens de curso d’água,
áreas de preservação entre outras. Geralmente esses locais são insalubres e oferecem risco
a saúde e integridade física da população ali existente, além de serem excluídas
socialmente.
Essas ocupações nascem segundo Rodrigues:
Da expropriação dos pequenos proprietários rurais e da superexploraçao da força de trabalho no campo, que conduz a sucessivas migrações rural-urbana e também urbana urbana, principalmente de pequenas e médias para as grandes cidades. É também produto do processo de empobrecimento da classe trabalhadora em seu conjunto (...). Resultado também do preço da terra urbana e das edificações – mercadoria inacessível para a maior parte dos trabalhadores – a favela exprime a luta pela sobrevivência e pelo direito ao uso do solo urbano de uma parcela da classe trabalhadora (RODRIGUES, p. 40 apud NASCIMENTO, 2005, p.53).
As favelas atualmente ainda se apresentam, muitas vezes, como única e/ou ultima
solução para a sobrevivência nas cidades grandes e médias, pois cada vez mais o solo é
determinado por um valor imposto pela e para a elite, deixando assim a população de menor
poder aquisitivo jogada as margens da sociedade.
Uso irregular do solo dado por concessão política
O ultimo uso irregular aqui presente, é a concessão política de uso do solo, onde um
agente político indica ou permite a construção de moradias para pessoas de baixa renda, e
essas por não possuírem informações e ou alternativas acabam ocupando áreas vedadas a
utilização. Isso ocorre muitas vezes para que o governante consiga um maior numero de
eleitores.
Esse uso é realizado sem levar em consideração os mecanismos jurídicos e
urbanísticos. As autoridades que possuem o poder de polícia e deveriam garantir a
preservação do patrimônio ambiental, fazem ao contrário, incentivam sua deterioração. As
lideranças populares que supostamente deveriam estar ao lado da classe de renda mais
baixa, que lutam por um pedaço de terra para morar, encontram-se em constante conflito
com seus iguais, e vêem no governo mais "compreensão" para seu desespero, segundo
Maricato (2003, p. 9).
A maior tolerância e condescendência em relação à produção ilegal do espaço urbano vem dos governos municipais aos quais cabe a maior parte da competência constitucional de controlar a ocupação do solo. A lógica concentradora da gestão pública urbana não admite a incorporação ao orçamento público da imensa massa, moradora da cidade ilegal, demandatária de serviços públicos. Seu desconhecimento se impõe, com exceção de ações pontuais definidas em barganhas políticas ou períodos pré-eleitorais. Essa situação constitui, portanto, uma inesgotável fonte para o clientelismo político ( MARICATO, 2003, p.9).
Muitos conjuntos habitacionais e/ou assentamentos precários são construídos em
cima de áreas de preservação, fundo de vales, encosta de morros, terrenos com inclinação
acentuada, mas não são considerados irregulares por terem conseguido a regulamentação
judiciária, essa pode ser provinda através de instrumentos presentes no Estatuto da cidade,
como as ZEIS ou concessão especial de uso para fins de moradias.
A falta de alternativas habitacionais, seja via mercado privado, seja via políticas
públicas sociais é, evidentemente, o motor que faz o pano de fundo dessa dinâmica de
ocupação ilegal e predatória de terra urbana (Maricato, 2003, p. 11). Existe uma disputa
pelos investimentos públicos na sociedade brasileira marcada pela desigual e privilégio da
privatização na área pública.
Conclusão
Nota-se que com a implantação do sistema capitalista houve um gradativo
empobrecimento da população, causado pela grande acumulação de capital nas mãos de
poucos, pelo desemprego provindo da acumulação de operários para o exercito de reserva,
além dos desníveis educacionais, gastos públicos não direcionados corretamente, esta
situação fez com que a população buscasse alternativa para o grande problema no país, a
moradia, encontrando assim nos assentamentos irregulares a resposta. É visível que todas
as leis, alternativas e financiamento aplicados na questão habitacional por parte do governo
não está conseguindo suprir o déficit, pois enquanto a questão habitacional generalizada
não se resolverá o problema, faz-se necessário estudo para que haja um entendimento de
cada caso em partucular, para que exista uma compreensão detalhada e posterior tentativa
de resolução dos problemas.
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