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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA _____ VARA
DA FAZENDA PÚBLICA DO FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO
METROPOLITANA DE CURITIBA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por intermédio das Promotoras de Justiça abaixo assinadas,
no uso de suas atribuições perante a Promotoria de Proteção à Saúde
Pública, situada na Rua Marechal Deodoro, nº 1028, 5º andar, centro, nesta
cidade, onde recebem intimações, vêm, respeitosamente, à presença de
Vossa Excelência, com fundamento nos artigos 127, caput; 129, III; 37,
caput e inciso II, da Constituição Federal, e na Lei nº 7.347/85, propor a
presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICAcom pedido de antecipação de tutela
em face de MUNICÍPIO DE CURITIBA, pessoa jurídica de direito público interno, ora representado pelo
Procurador-Geral do Município, Dr. Joel Macedo Soares Pereira Neto, com
endereço na Rua Álvaro Ramos, 150, Ed. Pery Moreira, Centro-cívico,
Curitiba-PR, pelas razões de fato e de direito a seguir aduzidas:
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
A presente demanda versa sobre os
reiterados atrasos nos repasses/pagamentos, por parte do Município de
Curitiba, dos valores pecuniários devidos aos prestadores de serviços
hospitalares vinculados ao SUS neste Município.
Isso causa, diariamente, prejuízos
irreparáveis para a vida e para a saúde de todas as pessoas usuárias do
SUS que, a qualquer momento, dependam da assistência médica nos
hospitais conveniados ao SUS.
Mais: coloca em xeque o funcionamento do
serviço público de saúde, único textualmente considerado de relevância
pública pela Constituição (art. 197 da CF), cabendo ao Ministério Público
zelar para que funcione adequadamente em respeito aos direitos
assegurados na Constituição (art. 129, II, da CF).
1. DOS FATOS
Instaurou-se junto à Promotoria de Justiça,
com atribuições na área de defesa à Saúde Pública, o Procedimento
Preparatório nº 0046.14.010399-8, a partir do ofício nº 330/2014,
encaminhado pelas seguintes entidades: a) Hospital Universitário Cajuru, b)
Irmandade Santa Casa de Misericórdia de Curitiba, c) Associação Hospitalar
de Proteção à Infância Dr. Raul Carneiro (Hospital Pequeno Príncipe) e d)
Hospital Erasto Gaertner.
Afirmou-se, em tal expediente, na parte que
interessa à presente ação1, que o Município de Curitiba não vem cumprindo
o prazo estabelecido na Portaria nº 2.617/2013 para pagamento dos
1 Os demais pontos de irresignação – preocupação com as atuais políticas de repasse de verbas pelo gestor federal a título de incentivos, falta de atualização da tabela SIGTAP e falha na regulação da rede de assistência à saúde – ou são averiguados em autos próprios ou escapam da esfera de atribuição desta Promotoria de Justiça.
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hospitais subscritores. A título exemplificativo, cita que o repasse da rubrica
“Teto Municipal da Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar” foi
creditada, por meio da ordem bancária nº 831360, na data de 07 de agosto
de 2014 no Fundo Municipal de Saúde e que, até aquele momento (16 de
outubro de 2014), os hospitais ainda não haviam sido pagos. Tal situação
geraria sérias dificuldades financeiras decorrentes principalmente de
reajustes salariais dos funcionários e aumento dos custos inerentes à
prestação de serviço hospitalar.2
A noticiada impontualidade no pagamento,
segundo restou apurado por meio das diligências encetadas no âmbito do
procedimento preparatório, atinge não apenas os hospitais subscritores da
representação ao Ministério Público, mas igualmente todos os hospitais com
“contratualização”3 com Município de Curitiba: Hospital Evangélico, Hospital
do Trabalhador, Hospital Cruz Vermelha, Maternidade Mater Dei, Hospital de
Clínicas e Maternidade Victor Ferreira do Amaral.
Trata-se de situação admitida pela Secretaria Municipal de Saúde: nas oportunidades em que indagada, por
intermédio de ofícios ministeriais expedidos no procedimento preparatório,
acabou reconhecendo haver demora para pagamento da parcela variável
resultante da necessidade de “avaliação por parte da auditoria para
conclusão da pontuação e definição do valor a ser pago a cada hospital” e
que, até o dia 17 de outubro, os valores da competência de setembro não
haviam sido integralmente pagos. Afinal, afirma que “no mês de outubro/14
já estão em andamento os pagamentos da produção e contratualização.” .
2 E, por conseguinte, pode colocar em risco o bom funcionamento do serviço de saúde no município de Curitiba. 3 Expressão genérica utilizada para designar os contratos e convênios firmados entre o Município de Curitiba (por intermédio da Secretaria Municipal de Saúde) e hospitais privados (com e sem fins lucrativos), a fim de que passem a prestar serviços ao Sistema Único de Saúde - SUS e integrar a rede hospitalar de atendimento ao SUS.
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Na tentativa de ver regularizada a
periodicidade dos pagamentos, expediu-se a Recomendação Administrativa
nº 10/2014, recomendando-se ao Sr. Prefeito Municipal, à Sra. Secretária
Municipal de Finanças e ao Sr. Secretário Municipal de Saúde o “ imediato
cumprimento do disposto nos arts. 1º e 3º da Portaria GM/MS nº 2.617/2013,
de modo a efetuar o pagamento das transferências fundo a fundo do Bloco
de Financiamento da Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e
Hospitalar e dos incentivos financeiros aos estabelecimentos de saúde que
prestam assistência de forma complementar ao Sistema Único de Saúde,
sempre até o quinto dia útil após o Ministério da Saúde creditá-los na conta
bancária do Fundo Municipal de Saúde” e informar quantos pagamentos aos
hospitais contratualizados de Curitiba encontram-se em atraso, com
indicação de valores, competência, prazo e propostas para quitá-los, e,
especificamente, se houve pagamento referente à competência de
setembro, apresentando, em caso negativo, fundamentada justificativa
técnica e jurídica da impossibilidade de fazê-lo.
Não houve atendimento à Recomendação
Administrativa, pois os atrasos no pagamento das parcelas devidas aos
hospitais contratualizados continuaram a ocorrer (os montantes devidos são
indicados pormenorizadamente em item específico, abaixo).
Em derradeira tentativa de resolução
extrajudicial da quizila, foi realizada reunião em data de 15 de dezembro de
2014 entre membros do Ministério Público, o Sr. Secretario Municipal de
Saúde, Dr. Adriano Massuda, e a Sra. Superintendente Executiva, Sra. Jane
Sescatto, inclusive com proposta de celebração de Termo de Ajuste de
Conduta. No entanto, não houve sucesso na solução extrajudicial.
Daí a necessidade da propositura da
presente ação, visto que todas as possibilidades de consenso restaram
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infrutíferas. Permanecendo o insistente atraso nos repasses aos prestadores
de serviços hospitalares, coloca-se em risco o atendimento aos milhões de
usuários do SUS dependentes desses hospitais para seus tratamentos.
2. DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE EM MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE NO MUNICÍPIO DE CURITIBA: CONTRATUALIZAÇÕES e FINANCIAMENTO
Em conformidade com o disposto no art. 197
da Constituição Federal, as ações e serviços de saúde são de relevância
pública, cabendo, por conta disso, ao Poder Público dispor sobre sua
regulamentação, fiscalização e controle.
O Sistema Único de Saúde – SUS – é
sistema nacional de saúde, regido pelos princípios de universalidade,
integralidade, igualdade, regionalização, descentralização e hierarquização
(incisos I, II, IV, IX “a” e “b”, do art. 7º, da Lei n. 8080/90).
É cediço que a execução dos serviços de
saúde cabe primordialmente aos municípios, pela regra do art. 18, I, da Lei
n. 8080/90:
Art. 18. À direção municipal do Sistema de Saúde
(SUS) compete:
I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os
serviços de saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde;
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Porém, diante da insuficiência de condições
de ofertar, por conta própria, a assistência de saúde na atenção de média e
alta complexidade aos usuários, de maneira universal e integral, os
municípios em geral precisam recorrer a serviços privados para
complementar as ações e serviços de saúde, valendo-se, para tanto, do
permissivo contido no art. 24 da Lei nº 8.080/90.4
Com o Município de Curitiba não foi
diferente, pois sua rede de estabelecimentos próprios não consegue fazer
frente a toda a demanda de serviços de média e alta complexidade
ambulatorial e hospitalar.
Assim é que a municipalidade firmou
contratos e convênios com a Sociedade Evangélica Beneficente de Curitiba
(mantenedora do Hospital Evangélico de Curitiba), Associação Paranaense
de Cultura (mantenedora do Hospital Cajuru), Irmandade da Santa Casa de
Misericórdia de Curitiba (provedora do Hospital Santa Casa), Liga
Paranaense de Combate ao Câncer (mantenedora do Hospital Erasto
Gaertner), Associação Hospitalar de Proteção à Infância Dr. Raul Carneiro
(mantenedora do Hospital Pequeno Príncipe), Fundação da Universidade
Federal do Paraná para o Desenvolvimento da Ciência, da Tecnologia e da
Cultura (Hospital do Trabalhador), Hospital Cruz Vermelha, Hospital Nossa
Senhora das Graças (Maternidade Mater Dei), Universidade Federal do
Paraná (Hospital de Clínicas e Maternidade Victor Ferreira do Amaral),
conforme instrumentos em anexo.
4 Eis o teor do dispositivo: Art. 24: “Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito público”.
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Com essa “contratualização” (como já dito,
termo genérico utilizado para se reportar aos contratos e convênios firmados
com os hospitais, respectivamente, com fins lucrativos e sem fins lucrativos),
mencionadas instituições passaram a integrar o Sistema Único de Saúde e a
inserir-se na rede regionalizada e hierarquizada das ações e serviços
públicos de saúde sob a regulação da Secretaria Municipal de Saúde, ou
seja, os hospitais comprometeram-se a prestar assistência à saúde aos
usuários, de acordo com as normas técnicas e administrativas e com os
princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde.
Em contrapartida, os hospitais prestadores
recebem – ou ao menos deveriam receber – valores especificados nos
contratos/convênios.
Os contratos e convênios são, portanto,
firmados exclusivamente entre os hospitais e o Município de Curitiba, sem a
intervenção de qualquer outro ente federativo.
No entanto, por ser competência comum da
União, dos Estados e dos Municípios cuidar da saúde e da assistência
pública (art. 23, II, da CF), o financiamento das ações e serviços de saúde
no SUS é tripartite: isto é, concorrem para ele valores oriundos dos cofres
dos três entes federativos.
No que concerne à assistência hospitalar, a
União, com o propósito de fortalecer o processo de descentralização do
Sistema Único de Saúde e de qualificar a organização e a gestão das ações
e serviços de saúde públicos, destina recursos federais do Fundo Nacional
de Saúde aos Fundos Estaduais de Saúde e aos Fundos Municipais de
Saúde (art. 2º, IV da Lei nº 8.142/90).
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Assim é que os recursos financeiros que
custeiam as internações hospitalares e os procedimentos ambulatoriais e
hospitalares de média e alta complexidade são repassados pelo Fundo
Nacional de Saúde. Porém, não é o Ministério da Saúde quem administra
esses valores e faz esses pagamentos.
É que, de acordo com a Lei n. 8080/90, não
coube à União gerir e executar os serviços de saúde. A União repassa esses
valores através da sistemática de transferências automáticas e “fundo a
fundo”: do Fundo Nacional de Saúde os valores são repassados para os
Fundos Estaduais de Saúde e para os Fundos Municipais de Saúde.5
Em 2007, com a adesão do Município de
Curitiba ao Pacto pela Saúde, através do Termo de Compromisso de Gestão
(TCG), em decorrência da Portaria GM/MS n. 399/2006, passou ele a
assumir a responsabilidade integral pelas ações e serviços de saúde em seu
território (o que se denomina, no meio sanitário, de gestão “plena”), inclusive
pela atenção de média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar,
devendo atender aos principais problemas e agravos de saúde da
população, disponibilizando profissionais especializados e a utilização de
recursos tecnológicos para apoio diagnóstico e terapêutico.
5 Isso se dá em obediência à Emenda Constitucional nº 29/2002, regulamentada pela Lei Complementar n. 141/2012, em especial nos artigos 13, parágrafo 2º, 14 e 18: a utilização dos recursos para a saúde somente será feita por um fundo de saúde. As verbas oriundas das transferências “fundo a fundo” – em especial aquelas advindas do Fundo Nacional de Saúde para custeio das internações e ações de média e alta complexidade no município – incorporam-se ao Fundo Municipal de Saúde, cujo gestor deverá utilizá-los para fazer frente às despesas que lhe cabem para manter todos os seus serviços de saúde, próprios e terceirizados. É o que se infere do próprio art. 18 da mencionada Lei Complementar: Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e automática, dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos.
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Por isso, em Curitiba, a assistência hospitalar
(e ambulatorial de média e alta complexidade) é de responsabilidade do
Município de Curitiba que, não conseguindo prestá-la por meios próprios,
contrata os hospitais antes mencionados para integrar a rede SUS.
Para remunerá-los, deve administrar os
valores recebidos no Fundo Municipal de Saúde, a partir do qual, dentre
outras verbas (do Estado e do próprio município, que deve contribuir com
15% de seu orçamento próprio para as ações de saúde, nos termos da EC
n. 29/2000 e da Lei Complementar n. 141/2012), recebe transferências
automáticas “fundo a fundo” oriundas do Fundo Nacional de Saúde.
Em outras palavras: em Curitiba (município
que assumiu a gestão “plena”), quem contrata e paga os prestadores é o
município, fazendo uso dos valores existentes nas contas bancárias do
Fundo Municipal de Saúde.
4. DA REGULAMENTAÇÃO DA CONTRATUALIZAÇÃO DE HOSPITAIS PRIVADOS E DA SISTEMÁTICA ATUAL DA GESTÃO HOSPITALAR E AMBULATORIAL DO SUS NO MUNICÍPIO DE CURITIBA
Como forma de uniformizar os critérios para
contratualização dos prestadores e, mesmo, de repasse dos valores6, o 6 Não fosse assim, um mesmo procedimento poderia ter “preços” diferentes a depender do local da prestação. Diante do reduzido número de prestadores e da dificuldade de se criarem estruturas para a prestação de serviços de saúde em curto espaço de tempo, gestores dos locais em que houvesse pequeno número de prestadores disponíveis ver-se-iam constrangidos a pagar valores significativamente mais altos para procedimentos que aqueles praticados em outros locais com maior oferta de prestadores. De igual modo, não faria sentido que a União repassasse valores diferenciados para um mesmo procedimento a depender do local em que o serviço fosse prestado, o que traria distorções na assistência à saúde. Com a uniformização das regras, todo aquele que irá prestar serviços ao SUS no território nacional sabe, de antemão, as regras a que se submete (tanto no que concerne ao “preço” – a comumente chamada “tabela SUS” –, quanto aos prazos e critérios para pagamento).
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Ministério da Saúde, valendo-se de sua competência regulamentar (decorrentes das regras contempladas nos artigos 16, XIV, e 26, da Lei n. 8080/90),7 editou diversas portarias que disciplinam a questão.
De forma ampla, a direção nacional do SUS
disciplinou a matéria pela Portaria GM/MS nº 204/2007, a qual indica que a
transferência de valores pela União se dá por meio de “Blocos de
financiamento”.
O Bloco da Atenção de Média e Alta
Complexidade ambulatorial e hospitalar (MAC), um dos “Blocos de
financiamento” existentes8 e que interesse nesta ação, é constituído, nos
termos do art. 13, por dois componentes: Teto MAC9 (limite financeiro da
Média e Alta Complexidade ambulatorial e hospitalar) e FAEC (Fundo de
Ações Estratégicas e Compensação)10.
O Município de Curitiba, portanto, para além
de verbas próprias de pelo menos 15% que deve destinar de seu orçamento,
conta também com verba federal a si repassada automaticamente sob as
7 Eis o teor dos referidos dispositivos de lei: Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete:XIV - elaborar normas para regular as relações entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e os serviços privados contratados de assistência à saúde;Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.§ 1° Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.§ 2° Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.8 O art. 4º de referida Portaria prevê ainda os Blocos de financiamento da Atenção Básica, Vigilância Sanitária, Assistência Farmacêutica, Gestão do SUS e investimento na Rede de serviço de saúde. 9 Verba destinada ao financiamento de ações de média e alta complexidade em saúde e aos incentivos transferidos mensalmente, especificados no art. 14, §1º.10 O art. 16 elenca os itens financiados com verba do FAEC.
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rubricas Teto MAC e FAEC para fazer frente às despesas com saúde na
atenção de média e alta complexidade.
Esses recursos são recebidos da União e se
incorporam ao Fundo Municipal de Saúde, de gestão exclusiva do Município
de Curitiba, único responsável pela prestação dos serviços de saúde em
Curitiba.
Além dessa norma, há a Portaria GM/MS nº
3.410/2013, estabelecendo as “diretrizes para a contratualização de
hospitais no âmbito do Sistema Único de Saúde”.
A norma aplica-se a todos os entes
federativos que possuam, sob sua gestão, hospitais públicos ou privados
com fins lucrativos com, no mínimo, cinquenta leitos operacionais e hospitais
privados sem fins lucrativos com, no mínimo, trinta leitos operacionais (o que
inclui todos os hospitais privados de Curitiba aqui referidos – Santa Casa,
Cajuru, Evangélico, Pequeno Príncipe e Erasto Gaertner).
Segundo o art. 21 de referida Portaria, a
contratualização será formalizada por meio de instrumento celebrado entre o
gestor do SUS contratante e o prestador hospitalar sob sua gestão, com a
definição das regras contratuais, estabelecimento de metas, indicadores de
acompanhamento e recursos financeiros da atenção hospitalar.
No capítulo IV da Portaria, encontram-se as
normas referentes ao financiamento dos hospitais, colocando-se a
preferência pela remuneração dos hospitais prestadores por orçamentação
parcial e esclarecendo-se a composição do valor pré-fixado e do pós-fixado
nos seguintes termos:
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“Art. 17: O valor pré-fixado será composto:
I - pela série histórica de produção aprovada da média
mensal dos 12 (doze) meses anteriores à celebração
do contrato da média complexidade; e
II - por todos os incentivos de fonte federal, estadual,
do Distrito Federal e municipal, com detalhamento de
tipo e valor, vinculados ao alcance das metas quali-
quantitativas.
(...)
Art. 18: A parte pós-fixada será composta pelo valor de
remuneração dos serviços de Alta Complexidade e do
FAEC, calculados a partir de uma estimativa das metas
físicas, remunerados de acordo com a produção
autorizada pelo gestor contratante.
De forma sistemática, a remuneração dos
hospitais é assim composta:
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O pagamento dos valores pré-fixados, como
bem expôs o Município de Curitiba, através da Secretaria Municipal de
Saúde (ofício nº 1008/2014-SMS), é realizado em duas parcelas: uma fixa e outra variável. A variável está condicionada ao cumprimento de metas
assistenciais a ser verificado através de procedimento de auditoria,
concluído, em regra, no prazo de noventa dias. A delonga de três meses
resulta, ainda segundo as informações da Secretaria Municipal de Saúde, da
necessidade de aprovação de relatório pela auditoria municipal com base
em dados oficiais do DATASUS – que são disponibilizados no prazo de trinta
a sessenta dias - e de realização de reuniões com os prestadores para
análise de desempenho.
O pagamento dos valores pós-fixados, por
sua vez, é efetuado conforme produção aprovada no Sistema de
Informações Ambulatoriais (SIA) e Sistema de Informações Hospitalares
(SIH), do Ministério da Saúde, sendo que o pagamento dos procedimentos
de alta complexidade ocorre após o repasse do Teto MAC e os
procedimentos do FAEC somente após o repasse dessa verba específica.
De forma sintética:
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Programação físico-financeira de repasses/pagamentos aos prestadores
Formas de pagamento
Origem da remuneração
Momento do pagamento
Pré-fixados:valores
predeterminados
contratualmente
Atendimento de
média complexidade
Parcela fixa (70%)11: pagamento imediato (cinco
dias após o repasse pelo
Fundo Nacional)
Parcela variável (30%)12: paga após procedimento de
auditoria (normalmente, 90
dias após a prestação do
serviço)
Incentivos financeiros
(federais e
municipais)
Pós-fixados:valores pagos
conforme o volume de
serviços prestados
(usualmente indicados
como “valores pagos
por produção”)
Procedimentos de alta
complexidade
remunerados pelo
Teto MAC
Pagamento imediato: cinco dias
após o repasse da rubrica
específica pelo Fundo Nacional
Procedimentos de alta
complexidade
remuenerados pelo
FAEC
Pagamento imediato: cinco dias
após o repasse da rubrica
específica pelo Fundo Nacional
Fonte: oficio nº 1008/2014-SMS (Secretaria Municipal de Saúde)
De qualquer sorte, o repasse dos valores aos
hospitais contratualizados será realizado de “maneira regular, conforme
estabelecido nos atos normativos específicos e no instrumento de
contratualização, e condicionado ao cumprimento das metas qualitativas e
quantitativas estabelecidas no Documento Descritivo” (art. 28, caput, da
multicitada Portaria).
11 Conforme dados informalmente obtidos acerca das novas contratualizações firmadas a partir de outubro/14, esse percentual haveria sido alterado para 60%. No entanto, a lógica seguiria sendo a mesma. Paga-se tão logo haja o repasse de valores pelo Fundo Nacional de Saúde. 12 Conforme dados informalmente obtidos acerca das novas contratualizações firmadas a partir de outubro/14, esse percentual haveria sido alterado para 40%.
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Nos instrumentos de contratualização em
anexo, consta cláusula atribuindo expressamente como obrigação ao
Município de Curitiba transferir ao hospital os recursos previstos no
convênio/contrato, recursos estes originados do “Fundo Nacional de Saúde,
que por sua vez repassará os valores ao Fundo Municipal de Saúde de
Curitiba, de forma regular e mensal, para fins de efetivo pagamento pela
SMS ao Hospital, e dos recursos próprios do Município, na forma a seguir
explicitada”.
“A forma a seguir explicitada”, como é de se
supor, altera-se em cada um dos instrumentos firmados em termos de
valores e em alguns itens, conforme o serviço prestado pelo hospital
contratualizado. Por exemplo, o Hospital Evangélico recebe determinado
valor por manter o Pronto-socorro aberto e por ampliar serviços
especializados, cláusula inexistente nos convênios com os hospitais Santa
Casa e Erasto Gaertner (sem prontos-socorros).
Entretanto, em todos eles permanece
idêntica a disposição de que o Município de Curitiba repassará
mensalmente valores originários do Fundo Nacional de Saúde, transferidos
ao Fundo Municipal de Saúde, aos hospitais para custear os procedimentos
ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade, os incentivos à
contratualização e a realização de ações e serviços tidos como estratégicos
pelo Ministério da Saúde (FAEC).
Em breves palavras: o Município de Curitiba
comprometeu-se, contratualmente, a realizar pagamentos aos hospitais
contratualizados a partir do momento em que ocorra o repasse automático
de verbas pelo Fundo Nacional de Saúde. Com esse compromisso, grande
parte dos valores recebidos pelos hospitais é custeada com verba do Fundo
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Municipal de Saúde, a partir de valores a este repassados pelo Fundo
Nacional de Saúde.
Essa situação não se alterou com as novas
contratualizações realizadas no mês de outubro.
No que tange à data em que o pagamento
deve ocorrer, deve-se aplicar a regra do art. 37, II da Portaria GM/MS nº
204/2007, que prevê claramente que:
“transferências fundo a fundo do Ministério da Saúde
para os Estados, Distrito Federal e Municípios do Bloco
da Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial
e Hospitalar, relativas aos valores a serem pagos aos
estabelecimentos de saúde que prestam assistência de
forma complementar ao SUS, serão suspensas,
quando do não pagamento, até o quinto dia útil, após o
Ministério da Saúde creditar na conta bancária do
Fundo Estadual/Distrito Federal/Municipal de Saúde,
excetuando-se as situações excepcionais devidamente
justificadas.",
E a do art. 1º da Portaria GM/MS nº
2.617/2013 que estabelece:
“prazo de até o 5º dia útil, após o Ministério da Saúde
creditar na conta bancária do Fundo Estadual/ Distrito
Federal/Municipal de Saúde, para que os gestores
efetuem o pagamento dos incentivos financeiros aos
estabelecimentos de saúde que prestam assistência de
forma complementar ao SUS”, também prevista a
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possibilidade de suspensão da transferência do valor
correspondente aos incentivos no Teto financeiro de
Média e Alta Complexidade em caso de interrupção ou
descumprimento, por parte do gestor local do SUS, do
prazo estabelecido (art. 2º).
A obrigatoriedade de se efetuar o repasse no
prazo máximo de até o quinto dia útil após transferência pelo Fundo
Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Municipal de Saúde (FMS) vem
reforçada através do art. 31, §2º, da Portaria nº 3.410/2013, que reprisa a
possibilidade de aplicação das sanções acima mencionadas (“o não repasse
dos valores dos incentivos federais ao prestador incorrerá na suspensão
prevista no inciso II do art. 37 da Portaria GM/MS nº 204, de 29 de janeiro de
2007, ou no art. 2º da Portaria GM/MS 2.617, de 1º de novembro de 2013”).
Portanto, uma vez que o Município de
Curitiba optou por firmar convênios e contratos com hospitais para prestar
assistência à saúde aos usuários na atenção de média e alta complexidade,
sujeitou-se ele às regras que disciplinam essa “contratualização”. E, portanto, a efetuar o pagamento do serviço no prazo de até cinco dias úteis após o repasse do Fundo Nacional de Saúde.
Como explicitado, o pagamento dos
incentivos financeiros e da verba do Bloco da Atenção de Média e Alta
Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (MAC) aos hospitais prestadores
deve se dar até o quinto dia útil após a transferência automática dos
recursos do Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde.
Essa norma regulamentar não contém
nenhuma exceção, aplicando-se, portanto, tanto aos valores pré-fixados quanto aos valores pós-fixados.
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Tanto assim que em alguns dos convênios
firmados13 existe cláusula impondo ao Município de Curitiba a obrigação de
efetuar o repasse aos prestadores dos recursos referentes à parcela variável
do componente pré-fixado (ou seja, aquela sujeita à comprovação de metas
e à realização de auditoria) em seu valor integral para, nos meses
subsequentes, haver eventual compensação de valores.
A cláusula vem assim redigida: “Tendo em
vista que a avaliação do cumprimento das metas a que se refere o parágrafo
oitavo desta cláusula não é feita no mês imediatamente subsequente ao
processamento das faturas SAI-SUS e SIH-SUS, devido ao próprio fluxo
estabelecido pelo Ministério da Saúde, o Município pagará, mensalmente, o
valor correspondente à meta de 100%, devendo haver nos meses seguintes,
não ultrapassados três meses, a compensação de valores, se apurado o
cumprimento de metas inferior a 100% referente ao valor já pago”.
Cientes da morosidade em se realizar um
procedimento de auditoria em relação às ações e serviços prestados pelos
hospitais (para se apurar o cumprimento ou não das metas ajustadas),
convencionou-se que o valor a eles pertinente seria antecipado em sua
totalidade para, uma vez concluída a auditoria e constatado o
descumprimento de alguma das metas, efetuar-se o desconto no pagamento
das parcelas subsequentes.
Nada obstante a previsão formal em alguns
convênios de pagamento antecipado da integralidade da parcela variável do
valor pré-fixado para posterior e eventual desconto para o caso de
descumprimento das metas quali-quantitativas, todos os hospitais
prestadores, por mera liberalidade, aceitam que o pagamento dessa parcela
13 Convênios firmados com o Hospital Cajuru, Santa Casa e Hospital do Trabalhador.
18
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
seja realizado após a efetiva auditoria e avaliação das metas, o que ocorre,
em regra, no prazo de noventa dias.14
Mesmo com essa flexibilização, o
Município de Curitiba de modo reiterado atrasa o pagamento, especialmente
(mas não apenas) da parcela variável do valor pré-fixado, para além dos
noventa dias tidos como necessários para conclusão do procedimento de
auditoria, agravando sobremaneira a notória dificuldade financeira
enfrentada pelos hospitais prestadores de serviço público de saúde – em
especial aqueles filantrópicos.
Segundo informações coligidas nos autos de
Procedimento Preparatório nº 0046.14.10399-8, a Maternidade Mater Dei 15
afirma haver pendência total de R$ 4.278.031,73 (quatro milhões, duzentos
e setenta e oito reais e trinta e um reais), com valores, inclusive, referentes a
parcelas do ano de 2013 (R$ 2.150.884,17); o Hospital Evangélico 16 afirma
haver pendência no montante total de R$ 7.714.011,49 (sete milhões,
setecentos e catorze mil e onze reais); o Hospital da Cruz Vermelha 17 aponta
a ausência de pagamento da parcela variável de setembro/2013 e
agosto/2014 e afirma que o pagamento das parcelas variáveis de setembro
e outubro/2014 está previsto apenas para janeiro de 2015; o Hospital de
Clínicas 18 diz haver atraso no pagamento do FAEC da competência de junho
de 2014; o Hospital do Trabalhador 19 , apesar de não informar valores, diz
estar “questionando a SMS sobre os atrasos que conflitam com o que
estabelece o Contrato nº 282 em sua clausula sétima – Do pagamento, III,
parágrafo terceiro, VIII”, justamente a disposição que prevê o pagamento
integral da verba para posterior compensação de valor.
14 Há notícias de que apenas o Hospital do Trabalhador questiona essa prática.15 Informação datada de 22 de outubro de 2014.16 Informação datada de 23 de outubro de 2014.17 Informação datada de 10 de novembro de 2014.18 Informação datada de 24 de outubro de 2014.19 Informação datada de 21 de outubro de 2014.
19
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Em relação aos Hospitais Cajuru, Santa
Casa de Misericórdia de Curitiba, Erasto Gaertner e Pequeno Príncipe,
reproduz-se tabela apresentada por e-mail por tais prestadores, contendo
informações atualizadas e detalhadas acerca do mês em que houve a
prestação de serviço, do mês do respectivo repasse do Fundo Nacional de
Saúde ao Fundo Municipal de Saúde e se houve ou não o correspondente
pagamento:
Hospital Cajuru20:
Tipo Mês de prestação de serviço
vencimento Valor (R$) Mês do repasse FNS/FMS
PV – MC + I Ago Nov 1.495.561,61 ago
PV – MC + I Set Dez 1.495.561,61 Set
PV – MC + I Out Jan/15 1.495.561,61 Out
Prod. AIH/BPAAC
Out Nov 1.044.299,37 Out
Prod. AIH/BPAAC
Nov Dez 1.074.070,49 Nov
Parcela novo contrato
Nov Dez 5.411.272,13 Nov
Total 12.016.326,82
Hospital Santa Casa:
Tipo Mês de prestação de serviço
vencimento Valor (R$) Mês do repasse FNS/FMS
PV – MC + I Ago Nov 609.322,66 ago
PV – MC + I Set Dez 609.322,66 Set
PV – MC + I Out Jan/15 609.322,66 Out
20 Legenda: PV- parcela variável (30%); MC – média complexidade; I- Incentivos; AC- Alta complexidade
20
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Prod. AIH/BPAAC
Out Nov 2.306.300,15 Out
Prod. AIH/BPAAC
Nov Dez 1.884.209,35 Nov
Parcela novo contrato
Nov Dez 2.240.332,39 Nov
Total 8.258.809,87
Hospital Erasto Gaertner:
Tipo Mês de prestação de serviço
vencimento Valor (R$) Mês do repasse FNS/FMS
PV – MC + I Ago Nov Recebido ago
PV – MC + I Set Dez Recebido Set
PV – MC + I Out Jan/15 379.419,25 Out
Prod. AIH/BPAAC
Out Nov 2.552.914,43 Out
Prod. AIH/BPAAC
Nov Dez 2.600.000,00 Nov
Parcela novo contrato
Nov Dez 1.330.825,51 Nov
Total 6.863.159,19
Hospital Pequeno Príncipe:
Tipo Mês de prestação de serviço
vencimento Valor (R$) Mês do repasse FNS/FMS
Projeto Olhar Brasil
Fev-set Fev-set 9.432,36
PV – MC + I out nov 855.942,35 Nov
Prod. AIH/BPAAC
Nov Dez 1.884.209,35 Nov
Parcela novo contrato
Nov Dez 2.899.678,67 Nov
Pendencias anteriores
Nov-out/2013 2.012.529,60
Total 6.919.801,57
21
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Percebe-se, portanto, que todos os hospitais
contratualizados com o Município de Curitiba possuem créditos para
receber, pelos serviços já prestados aos usuários do SUS, em valores
milionários.
Apenas dos débitos até agora vencidos e
acima descritos, os valores devidos remontam a de R$ 34.058.097,45 (trinta
e quatro milhões, cinquenta e oito mil e noventa e sete reais e quarenta e
cinco centavos).
E como a sistemática é de contínuo atraso,
neste mês de janeiro já haverá novo inadimplemento, com promessa de
pagamento em momento posterior (e não sabido).
Em uma rápida consulta ao site do Fundo
Nacional da Saúde na internet, observa-se claramente as datas em que o
Município de Curitiba recebeu, nas transferências automáticas da União,
durante todos os meses dos anos de 2013 e 2014, os valores dos blocos da
média e alta complexidade (MAC), os incentivos à contratualização (IAC) e a
realização de ações e serviços tidos como estratégicos pelo Ministério da
Saúde (FAEC). Todos esses valores deveriam custear as contratualizações
mantidas com os hospitais prestadores desta cidade. Mas, por razões
ignoradas, o Município deixou de lhes efetuar o pagamento.
Por fim, diversamente do que pretende
sustentar o Município, a suposta falta de transferência da 12ª parcela de
2013 em janeiro deste ano não se presta para justificar as oscilações de
pagamentos. É que, além de o montante repassado pela União ser em quantidade suficiente (há uma sobra de aproximadamente 23% do total
repassado, conforme reconhecido expressamente pela Secretaria Municipal
através do oficio nº 1008/2014-SMS), o fato ocorreu há mais de um ano e o
22
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Município de Curitiba já supriu essa falta com recursos próprios, de forma
que tal situação não pode ser eternamente utilizada como justificativa.
Aliás, quando o município reconhece, em tal
ofício, essa “sobra” do total repassado pela União, demonstra que a União
vem regulamente cumprindo seus deveres previstos na Lei n. 8080/90,
procedendo às transferências automáticas e “fundo a fundo” nos valores
necessários para custear os serviços de saúde vinculados ao SUS em
Curitiba. A municipalidade é que, após receber esses valores e incorporá-los
ao Fundo Municipal de Saúde, não faz a destinação nos prazos
regulamentares para pagamento aos prestadores por si
contratados/conveniados, prejudicando assim a população que precisa
desses serviços essenciais.
Esse proceder compromete a qualidade e
mesmo a continuidade da assistência à saúde prestada aos usuários da
rede pública de saúde.
Veja-se que os atrasos nos repasses de
recursos financeiros para custeio de ações e serviços de saúde realizados
por unidades integrantes do Sistema Único de Saúde são historicamente
reconhecidos como ilícitos pela jurisprudência:
“MANDADO DE SEGURANÇA. PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS ATRAVÉS DO SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE – SUS. REMUNERAÇÃO COM O REPASSE
DE VERBAS PROVENIENTES DO FUNDO
NACIONAL DE SAÚDE – FNS. Ilegítimo o ato de
autoridade pública que, na qualidade de gestora do
Fundo Municipal de Saúde, recebendo os recursos
provenientes do Ministério da Saúde através da
23
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Transferência Automática e Regular Fundo a Fundo,
NOB-SUS /96, deixa injustificadamente de repassá-los
às entidades responsáveis pela prestação de serviços
médico-hospitalares à comunidade local.” (Tribunal de
Justiça de
Santa Catarina. Terceira Câmara de Direito Público, AC
n.º 2003.013239-2/Criciúma. Rel. a Exma. Sra. Des.
SÔNIA MARIA SCHMITZ. Julgado em 17.11.2003.
Votação unânime).Http://www.tj.sc.gov.br)
5. DO CABIMENTO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Como já apontado, a presente demanda
busca defender interesses e direitos difusos dos usuários dos serviços
públicos de saúde que necessitem dos serviços de média e alta
complexidade, ambulatorial e de internação, no Hospital Evangélico de
Curitiba), no Hospital Cajuru, na Santa Casa de Misericórdia de Curitiba, no
Hospital Erasto Gaertner, no Hospital Pequeno Príncipe, no Hospital do
Trabalhador, no Hospital Cruz Vermelha, no Hospital Nossa Senhora das
Graças (Maternidade Mater Dei), no Hospital de Clínicas e na Maternidade
Victor Ferreira do Amaral, situados em Curitiba.
Como difusos classificam-se o interesse e o
direito da comunidade usuária referentes à oferta satisfatória e ininterrupta
de atendimento hospitalar contratado pelo Município. Já a indivisibilidade,
base para a caracterização do interesse ou direito difuso, está presente na
hipótese dos autos porque diz respeito a todos aqueles que, ligados por
circunstâncias exclusivamente fáticas, estão expostos a danos gravíssimos,
ante a precariedade da assistência e à procrastinação na execução do
24
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
serviço essencial de atendimento a males que atentam contra sua higidez
física e a própria vida de pessoas indeterminadas.
Como preleciona Ada Pellegrini Grinover, "o
objeto dos interesses difusos (no sentido amplo, que também engloba os
coletivos) é sempre um bem coletivo insuscetível de divisão, sendo que a
satisfação de um interessado implica, necessariamente, a satisfação de
todos, ao mesmo tempo em que essa lesão de um indica a lesão de toda a
coletividade”.
A ação civil pública, em vista dos fatos
narrados, acabou se transformando no único instrumento possível para
garantir os valores ora em periclitação.
De fato, o poder público municipal,
anteriormente, ignorou os termos da Recomendação Administrativa n°
10/2014, tendente ao “imediato cumprimento do disposto nos artigos 1º e 3º
da Portaria GM/MS nº 2.617/2013, de modo a efetuar o pagamento das
transferências fundo a fundo do Bloco de Financiamento da Atenção de
Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar e dos incentivos
financeiros aos estabelecimentos de saúde que prestam assistência de
forma complementar ao Sistema Único de Saúde, sempre até o quinto dia
útil após o Ministério da Saúde creditá-los na conta bancária do Fundo
Municipal de Saúde”.
Por outro lado, não prosperaram as tratativas
para a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta.
Reconhecidas as precípuas atribuições
institucionais do Município de Curitiba na administração dos recursos destinados ao custeio do atendimento hospitalar (decorrente de sua
25
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
atribuição primordial de execução das ações de saúde), é curial a utilização
desta via processual própria da ação civil pública, para que dê cumprimento
às disposições regulamentares em questão, necessárias para não causar interrupção ou deficiências no atendimento à saúde (qualitativa ou quantitativa) das pessoas que precisem dos serviços SUS naqueles hospitais, visando assim a manter íntegro o direito fundamental do cidadão
previsto no art. 196, da Constituição Federal.
6. DA LEGITIMIDADE PROCESSUAL ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal ampliou o campo de
atuação do Ministério Público, atribuindo-lhe, no art. 127, a incumbência da
defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis. Em seu art. 129, elencou suas funções
institucionais, entre as quais destaca-se:
“Art. 129 - São funções institucionais do Ministério
Público:
I – (...)
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as
medidas necessárias a sua garantia;
(...)
III – promover o inquérito civil público e a ação civil
pública, para a proteção do patrimônio público e social,
do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;
(...)”
26
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
No mesmo sentido, o art. 57, V, da Lei
Complementar Estadual n.º 85/99 (Lei Orgânica do Ministério Público do
Paraná).
A saúde é o único bem dito de relevância pública expresso na Constituição (v. art. 197 da CF).
Ao apresentarem conceito sobre relevância
pública na Constituição Federal, os Promotores de Justiça, então-integrantes
do Ministério Público do Estado de São Paulo, Antonio Augusto Mello de
Camargo Ferraz e Antonio Herman de Vasconcelos Benjamin, destacaram
que:
“[...] pensamos que seja possível desde logo
estabelecer que a expressão “relevância pública” nos
arts. 129, II e 197 da Constituição Federal está a
significar: a qualidade de “função pública”, como
verdadeiro dever-poder, que regra a garantia da saúde
pelo Estado; a natureza jurídica de direito público
subjetivo da saúde, criando uma espécie de interesses
na realização – públicos, difusos, coletivos e individuais
homogêneos; que o limite da indisponibilidade, tanto
pelo prisma do Estado como do próprio indivíduo, do
direito à saúde; a ideia de que, em sede do art. 197, o
interesse primário do Estado corresponde à garantia
plena do direito à saúde e as suas ações e serviços,
sempre secundários, só serão legítimas quando
imbuídas de tal espírito; o traço de essencialidade que
marca as ações e serviços de saúde. (O conceito de
relevância pública na Constituição Federal”. Série
Direito e Saúde,OPAS/OMS. N. 1. Brasília: OPAS,
1992. P. 29-39).
27
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Portanto, consideradas as ações e serviços
de saúde como interesses individuais indisponíveis e de relevância pública,
ante sua patente fundamentalidade, o Ministério Público está autorizado a
atuar em busca de sua defesa.
Afinal, nos termos do art. 197, da CF, “são de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado”.
7. DO PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
No intuito de evitar a continuidade de danos
aos usuários do Sistema Único de Saúde de Curitiba, requer-se, ante o
permissivo contido no artigo 273 do Código de Processo Civil, a antecipação
dos efeitos da tutela pretendida para que se determine ao Município de
Curitiba:
a.1. passe a efetuar o pagamento da parcela fixa do valor pré-fixado a todos os hospitais conveniados ou
contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo
Municipal de Saúde;
a.2. passe a efetuar o pagamento da parcela variável do valor pré-fixado no prazo máximo de noventa dias;
28
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
a.3. passe a efetuar o pagamento da parcela do valor pós-fixado a todos os hospitais conveniados ou
contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas “teto MAC” e “FAEC” do Fundo Nacional de
Saúde para o Fundo Municipal de Saúde;
a.4. seja determinado ao réu que, no prazo de dez dias,
informe, além dos valores já apontados nesta inicial
(atualmente perfazendo o montante de R$
34.058.097,45 – trinta e quatro milhões, cinquenta e
oito mil e noventa e sete reais e quarenta e cinco
centavos), quais outras parcelas estão em atraso em
relação a cada um dos prestadores, indicando valor e
competência de referência, com proposta e prazo para
integral quitação (tanto do valor aqui já apontado,
quanto dos demais valores já vencidos).
Para a hipótese de descumprimento da
decisão e garantir-se a efetivação da tutela específica, requer-se seja
determinado o bloqueio das verbas abrigadas na conta exclusiva do Fundo Municipal de Saúde (FMS), oriundas da transferência do Fundo Nacional de Saúde sob as rubricas Teto MAC e FAEC, para pagamento
do valor integral de cada contratualização firmada com os prestadores, com
a oportuna e eventual compensação por não atingimento de metas nos
meses subsequentes, tudo nos termos do art. 273, §3º c.c. art. 461, §5º do
CPC.
A tutela antecipada constitui-se em
ferramenta de extrema necessidade neste pleito e os requisitos legais para
sua concessão fazem-se presentes. Senão vejamos.
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
A existência – mais do que provável na
espécie – do direito alegado vem demonstrada através do contido nas
Portarias GM/MS nº 204/2007 e 2.617/2013 (decorrentes do cumprimento da
atribuição normativa da direção nacional do SUS determinada pelos artigos
16, XIV, e 26 e parágrafo 1º, da Lei n. 8080/90), as quais encerram, com
clareza, a regra atinente ao prazo para pagamento dos hospitais
contratualizados: cinco dias úteis após a transferência dos valores do Fundo
Nacional de Saúde (FNS) para o Fundo Municipal de Saúde (FMS).
Quanto aos requisitos fáticos –
verossimilhança e prova inequívoca – as informações prestadas nos autos
de Procedimento Preparatório nº 0046.14.010399-8 pelos hospitais com
vínculo com a rede pública de saúde, indicando os valores de que são
credores, e, especialmente, o reconhecimento pela Secretaria Municipal de Saúde de que há atrasos no pagamento dos hospitais evidenciam
satisfatoriamente a ilegalidade da conduta do requerido e a violação a direito
fundamental à saúde por dificultar e, no limite, inviabilizar a prestação de
assistência à população curitibana e paranaense.
Verifica-se a reunião de um conjunto de
dados aptos a informar, sem sobressaltos, um convencimento capaz de
permitir a concessão de parcela do provimento pretendido de forma
antecipada.
O periculum in mora, a seu turno, é evidente,
na medida em que, sem os pagamentos, prejudica-se o bom andamento dos
serviços de assistência saúde prestados pelos hospitais, notadamente
quando se memora que dependem eles – alguns até integralmente – dos
recursos públicos para manterem suas atividades, caracterizando o fundado
receio da ocorrência de dano à sociedade de difícil, senão impossível,
reparação.
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Tome-se, por exemplo, o Hospital
Universitário Cajuru (referência para traumas, em especial acidentes de
trânsito e disparos de armas de fogo), que atende apenas os usuários do SUS, tanto em seu pronto-socorro quanto em todos os seus ambulatórios,
leitos (177, dos quais 29 são de UTI) e centros cirúrgicos (dados constantes
do site do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde do Ministério
da Saúde – CNES-MS). Não detém outra clientela como fonte de receita. Os mais de 12 milhões de reais que precisa receber do Município de Curitiba diz respeito a serviços já prestados, a milhares internações já
executadas e cirurgias realizadas de média e alta complexidade, tudo
através de equipes técnicas que precisam ter seus salários recebidos e
encargos sociais recolhidos. Seus fornecedores de medicamentos, órteses,
próteses, e de todo o arsenal de aparelhos de densidade tecnológica,
insumos e produtos decisivos para manter tamanha estrutura também
precisam receber seus pagamentos.
Melhor sorte não detém aqueles que
precisam dos serviços da Santa Casa de Misericórdia de Curitiba. Os mais
de 8 milhões de reais que até agora contabiliza como verdadeiro prejuízo
(por atendimentos já realizados a usuários do SUS) afeta a qualidade da
assistência de todos aqueles que lá aportam diariamente. São pessoas que,
quando precisam ser internadas em um de seus 191 leitos (38 de UTI)
(dados constantes do site do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de
Saúde do Ministério da Saúde – CNES-MS) ou quando necessitam dos
serviços de hemodiálise ou tratamento oncológico, podem ter a qualidade
de assistência comprometida, ou o procedimento procrastinado, colocando
em risco o tratamento – quando não a própria vida.
De forma semelhante as crianças e adolescentes (não só de Curitiba, mas do Paraná e de outros Estados da
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
federação) que precisam dos serviços SUS do Hospital Pequeno Príncipe também penam. O maior complexo pediátrico de média e alta complexidade
no país (referência no SUS para vários tipos de transplantes e tratamentos
oncológicos para outros Estados), com 315 leitos (dos quais 52 de UTI)
(dados constantes do site do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de
Saúde do Ministério da Saúde – CNES-MS) enfrenta tamanha crise
financeira pelos milhões a receber da Secretaria Municipal de Saúde – por
serviços já prestados a usuários do SUS. Mas, a cada momento, novos pequenos pacientes aportam, portadores de síndromes, doenças graves,
cânceres e anomalias, por vezes com péssimo prognóstico de vida, mas
com chances em terapias e cirurgias altamente complexas e caras, para cuja
execução o prestador precisa remunerar equipes multiprofissionais e aparato
tecnológico imenso e em condições de funcionamento imediato.
Em situação não muito diversa se encontra o
Hospital Erasto Gaertner, com 136 leitos (dados constantes do site do
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde do Ministério da Saúde –
CNES-MS), realizando milhares de sessões de quimioterapia, radioterapia e
cirurgias oncológicas a usuários do SUS residentes não só no Paraná como
também em outros Estados da federação para os quais o prestador é
referência. É público e notório que os custos dos medicamentos e insumos
para tratamento de câncer são altos e sempre urgentes. O paciente não pode aguardar meses para ter extraído seu tumor, não pode esperar para iniciar quimio e/ou radioterapia até que o município venha a pagar pelos serviços prestados.
Não há dúvidas de que, diante de tamanho
débito a amargar e a tantos pacientes a receber a todo o momento, esses
prestadores acabam por se socorrer de recursos financeiros externos a
custos altos. Todas essas entidades são compelidas a empréstimos
bancários, com juros de monta, a comprometer, em médio prazo, a própria
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MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
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viabilidade financeira da instituição. Algumas delas, como o Hospital
Universitário Evangélico de Curitiba, estão à beira da insolvência civil.
Esses referidos hospitais, por serem
integrantes do SUS e executores de serviços públicos de saúde, acabam por
ser, na prática, a “espinha dorsal” da média e da alta complexidade
ambulatorial e hospitalar em Curitiba, na medida em que a rede própria da Secretaria Municipal de Saúde não detém condições técnicas, estruturais, equipamentos e nem recursos humanos para atender, por si, a população SUS dependente.
A doutrina é desassombrada nesse
particular:
“Dada a peculiaridade de organização do SUS, as entidades privadas participantes, complementarmente, do sistema, são o próprio sistema prestando assistência pública à saúde da população” (Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos, in
“Comentários ao Sistema Único de Saúde”, 4ª edição
revista e atualizada, Campinas, UNICAMP, 2006, p.
164).
Ora, a reiterada inobservância pelo requerido
município de Curitiba, dos atos normativos contidos nas Portarias GM/MS nº
204/2007 e 2.617/2013, no tocante à data e regularidade do repasse dos
valores devidos aos hospitais contratualizados, inevitavelmente resulta no
agravamento da situação financeira dos prestadores de serviço público de
saúde em Curitiba e precariza sobremaneira a qualidade, celeridade e
resolutividade da assistência à saúde dos usuários da rede pública.
33
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
Afinal, a verba do Sistema Único de Saúde,
que já não é vultosa – quando muito apenas suficiente – certamente se
apresenta como imprescindível para a manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro dos hospitais, de forma tal que sua ausência abala gravemente as
possibilidades dos hospitais de bem executar o serviço de saúde para o qual
contratado ou conveniado.
Aliás, calha salientar que a própria Portaria
GM/MS nº 2.617/2013 traz em seus “considerandos”, com muita
propriedade, que o
“pagamento dos serviços regularmente prestados ao Sistema Único de Saúde pelos estabelecimentos de saúde que prestam serviço de forma complementar ao SUS constitui um dos fatores de credibilidade e estabilidade de funcionamento do SUS”.
Isso significa que a direção nacional do SUS,
quando expediu esses atos regulamentadores no exercício de seu dever
legamente estatuído, ao estabelecer os valores, datas, formas, prazos e
demais condições, justamente reconhece o relevante papel que os hospitais
privados possuem na rede de assistência e que, por óbvio, sem esses
recursos, o próprio SUS fica prejudicado.
Pondere-se, por fim, que a antecipação da
tutela, na forma pleiteada, não ensejará prejuízo algum ao Município de Curitiba, pois apenas será compelido a dar fiel cumprimento aos ditames
das Portarias Ministeriais (e às contratualizações por ele mesmo firmadas),
respeitando-se, inclusive, o prazo de noventa dias - tido como necessário e suficiente, pelo próprio requerido, para realização do
34
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁPromotoria de Justiça de Proteção à Saúde Pública de
Curitiba-PR
devida apuração de cumprimento de metas quali-quantitativas através de
procedimento de auditoria.
O Superior Tribunal de Justiça, em casos
de interesse público de maior relevância, quando se espelha a plausibilidade
da antecipação do provimento jurisdicional em vista da urgência e relevância
da causa, v.g., em caso de necessidade urgente em matéria de saúde
pública, tem proclamado cabível a concessão de tutela antecipada em face
da Administração:
“PROCESSUAL CIVIL. TUTELA ANTECIPADA
CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. INAPLICABILIDADE
DO ART. 1º, DA LEI N.º 9.494/97.
1. A tutela antecipada pressupõe direito evidente
(líquido e certo) ou direito em estado de periclitação. É
líquido e certo o direito quando em consonância com a
jurisprudência predominante do STJ, o guardião da
legislação infraconstitucional.
2. O STJ firmou entendimento no sentido de que, para
efeito de reembolso dos hospitais que prestam serviços ao SUS, o fator de conversão para o REAL é
o equivalente a CR$ 2.750,00 (dois mil, setecentos e
cinqüenta cruzeiros reais) e não o valor criado pelo
Ministério da Saúde, autoridade incompetente frente à
atribuição exclusiva do Banco Central do Brasil.
3. Mercê do direito evidente, os hospitais que atendem parcela ponderável da população, fazendo às vezes do SUS, necessitam do reembolso iminente das verbas pelos seus valores reais para implementarem, em nome do Estado, o dever de
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prestar saúde a todos. A saúde, como de sabença, é
direito de todos e dever do Estado.
4. A tutela antecipada contra o Estado é admissível
quando em jogo direitos fundamentais como o de
prestar saúde a toda a coletividade. Proteção imediata
do direito instrumental à consecução do direito-fim e
dever do Estado.
5. Tutela antecipatória deferida em favor de Hospitais, que lidam com a prestação de serviços à comunidade carente, visa a preservação do direito personalíssimo à saúde. Inaplicação do art. 1º, da Lei n.º 9.494/97.6. A tutela antecipada é concebível tanto nos casos de
periclitação do direito quanto nas hipóteses de direito
evidente. É líquido e certo o direito dos hospitais ao
percebimento dos valores de repasse dos montantes
da conversão em URVs, fixada pelo Banco Central.
Destarte, o pagamento a menor configura situação de periculum porquanto abala a capacidade de os hospitais implementarem as atividades necessárias à efetivação do direito constitucional à saúde. Direito evidente e em estado de periclitação.
Manutenção da tutela antecipada.
7. É assente na doutrina que o provimento
antecipatório é de efetivação imediata, auto-executável
e mandamental, características inconciliáveis com a
suspensividade da decisão. Não resistiria à lógica do
razoável sustar provimento urgente, como sói ser a
liminar antecipatória. Aliás, não foi por outra razão que
a novel reforma do CPC esclareceu que o provimento
antecipado submete-se à execução provisória, porém,
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completa”. (Recurso especial conhecido e desprovido).
(RESP 441466-RS, Recurso Especial 2002/0074681-1,
STJ, 1ª Turma, decisão em 22/4/2003, DJ 9/6/2003, p.
179, Rel. Min. Luiz Fux).
A propósito, confira-se posicionamento
doutrinário sobre a referida possibilidade de concessão de tutela antecipada:
“como bem acentua Hugo de Brito Machado, com apoio
no pensamento de Calmon de Passos, a tutela
antecipada foi instituída exatamente para viabilizar a
execução provisória em hipótese nas quais isto não
seria possível. Quer porque ainda inexista sentença,
quer porque esta, já prolatada, está com seus efeitos
suspensos pela interposição de recursos. Ora, se o escopo da antecipação é acautelar o direito do autor, sob ameaça de perecimento, e punir o réu, cuja conduta no processo é reprovável, que razão existe para se supor que contra a Fazenda Pública não se possa prover acautelamento ou sancionar o seu comportamento réprobo. Absurda se nos afigura qualquer interpretação que, à luz dos dizeres do art. 273, incisos e parágrafos, discrimine o Estado para torná-lo isento à precipitação de efeitos. Assim, quer se enxergue o problema pelo prisma constitucional ou processual específico, uma e somente uma é a conclusão possível: também contra a Fazenda Pública cabe a antecipação de tutela.” (MACHADO, Antonio Claudio
da Costa. Tutela Antecipada. 2. ed., São Paulo,
Oliveira Mendes, 1998. p. 619, g.n.)
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Os atualizadores da obra de Hely Lopes
Meirelles igualmente destacam:
“Se é certo que a liminar não deve ser prodigalizada
pelo Judiciário, para não entravar a atividade normal da
Administração, também não deve ser negada quando
se verifiquem seus pressupostos legais, para não se
tornar inútil o pronunciamento final a favor do
impetrante. Casos há - e são freqüentes – em que o
tardio reconhecimento do direito do postulante enseja
seu total aniquilamento. Em tais hipóteses, a medida
liminar impõe-se como providência de política judiciária,
deixada à prudente discrição do juiz.”(Mandado de segurança. 26. ed., São Paulo, Malheiros, 2003. p.
79).
Por fim, em caso bastante semelhante ao
presente, em acórdão proferido em Agravo de Instrumento (TJMG, AI
n.0000.00.328830-5/000), o Relator bem esclareceu:
“Trata-se de agravo contra decisão que deferiu liminar
para determinar ao agravante que se abstenha de reter, fracionar ou atrasar parcelas vinculadas ao Sistema Único de Saúde, e devidas ao Hospital de
Cataguases, fixando multa diária de 10 salários-
mínimos em caso de descumprimento da decisão.
Argumenta, em resumo, o agravante, que a lei
impossibilita o deferimento de tutela sem a oitiva prévia
da Fazenda Pública e que carece o Ministério Público
de legitimidade para a propositura da ação. Alega,
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ainda, que retém verbas referentes ao pagamento da
dívida contraída pelo Hospital de Cataguases junto à
Caixa Econômica Federal, cujas parcelas têm sido
quitadas pelo Município, devido ao inadimplemento do
Hospital.
A legitimidade ativa do Ministério Público para a ação
civil pública constitui uma de suas funções
institucionais. A Lei Orgânica Nacional do Ministério
Público – Lei nº 8.625/93, que dispõe sobre normas
gerais para a organização do Ministério Público dos
Estados – estabelece, em seu art. 25, IV, que a ação
civil pública será ajuizada para a proteção, prevenção e
reparação dos danos causados, dentre outros, aos
consumidores. Por sua vez, as Leis nº 7.345/85 e nº
8.078/90, que dispõem, respectiva e especificamente,
sobre a ação civil pública e a proteção do consumidor,
prevêem o Ministério Público como um dos entes
legitimados, ativa e concorrentemente, para promover
ação civil pública que vise a proteção de consumidores.
Com efeito, reza o art. 129, III, da CR/88, incumbir à
instituição promover a ação civil pública para a
proteção dos interesses difusos e coletivos. Por sua
vez, o art. 127 da CR/88 dispõe que ao Ministério
Público incumbe a defesa dos interesses sociais e
individuais indisponíveis.
É exatamente a defesa coletiva que constitui um dos
propósitos da ação civil pública. Logo, deve-se ter em
mente se no presente caso encontra-se tal propósito.
A toda evidência, no caso, trata-se de defesa e
manutenção de serviços hospitalares indispensáveis à
preservação da saúde da coletividade. Tal premissa
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decorre da Constituição Federal, que dispõe no art.
196:
"Art. 196 – A saúde é direito de todos e dever do
Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação".
Portanto, a ação do Ministério Público legitima-se
diante do fato de que o Município de Cataguases deixa
de repassar os recursos do SUS destinados ao
Hospital de Cataguases, comprometendo os serviços
de saúde da população.
Logo, está-se diante de interesse ou direito coletivo,
caracterizado como sendo transindividual (considerado
o grupo de indivíduos como um todo), decorrente de
uma relação jurídica básica (contrato de fornecimento
de energia elétrica) e indivisível (pois, não se busca a
reparação da repercussão da exigência na esfera
jurídica particular de cada um dos consumidores –
devolução das importâncias cobradas – hipótese em
que teríamos interesses individuais homogêneos).
Além do mais, "a defesa de interesses de meros
grupos determinados ou determináveis de pessoas só
se pode fazer pelo Ministério Público quando isso
convenha à coletividade como um todo (...)" (HUGO
NIGRO MAZZILLI. A defesa dos interesses difusos em
juízo, São Paulo: Ed. Saraiva, 2001, p. 95). E, sob o
aspecto processual, o que caracteriza esses interesses
transindividuais não é apenas o fato de serem
compartilhados por diversos titulares individuais,
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reunidos pela mesma relação jurídica ou fática, mas,
mais que isso, é a circunstância de que a ordem
jurídica reconhece a necessidade de que seu acesso
individual ao Poder Judiciário seja substituído por um
processo coletivo, apto a evitar decisões contraditórias,
com grande desprestígio para a administração da
Justiça, e ainda mais célere e eficiente, porque
exercido de uma só vez, em proveito de todo o grupo.
Daí porque somente a relevância social do bem jurídico
tutelado ou da própria tutela coletiva justifica a
legitimação do Ministério Público para a propositura de
ação coletiva em defesa de interesses.
Esse parece ter sido o entendimento manifestado pelo
STJ no julgamento do RESP 58682, 3ª Turma, Rel.
Min. CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, julg.
08/10/96:
´Legitimidade ativa do Ministério Público. Danos
causados aos trabalhadores nas minas de Morro Velho.
Interesse social relevante. Direitos individuais
homogêneos.
O Ministério Público tem legitimidade ativa para ajuizar
ação civil pública em defesa de interesses individuais
homogêneos, desde que esteja configurado interesse
social relevante’.
De ser ressaltado que o não-cabimento de liminar
contra a entidade pública (art. 1º da Lei 9.494/97) tem
caráter relativo e não absoluto, podendo e devendo ser
ela concedida, especialmente quando se trate de
funcionamento de uma Instituição de Saúde e cujo
indeferimento puder causar dano irreparável ou de
difícil reparação ao interesse social.
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No caso específico dos autos, a verossimilhança, conjugada com a prova inequívoca, apresentam-se nos autos, diante da necessidade de funcionamento do Hospital, aliada ao perigo da demora, encontram-se na precariedade do funcionamento do serviço de saúde, devido ao estado caótico em que se encontra o sistema ambulatorial e o atraso verificado nos vencimentos mensais dos profissionais da entidade. Presentes, pois, os requisitos necessários, básicos e indispensáveis à concessão da tutela antecipada, no caso concreto, conforme disposto no art. 273 do CPC, revela-se adequada a decisão agravada que a concedeu e que merece, pois, ser mantida, até a decisão final de mérito.
Com tais razões, NEGA-SE PROVIMENTO AO
AGRAVO e mantém-se a decisão proferida pelo MM.
Juiz de Direito "a quo". (grifos nossos).
7. DO PEDIDO:
Pelo exposto, requer digne-se Vossa
Excelência, após autuada e registrada esta, seja a presente ação recebida
com prioridade na tramitação tendo em conta o interesse público na solução
do presente litígio, bem como:
a) em antecipação de tutela, seja
determinado ao Município de Curitiba que
a.1. passe a efetuar o pagamento da parcela fixa do valor pré-fixado a todos os hospitais conveniados ou
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contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo
Municipal de Saúde;
a.2. passe a efetuar o pagamento da parcela variável do valor pré-fixado no prazo máximo de noventa dias;
a.3. passe a efetuar o pagamento da parcela do valor pós-fixado a todos os hospitais conveniados ou
contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas “teto MAC” e “FAEC” do Fundo Nacional de
Saúde para o Fundo Municipal de Saúde;
a.4. seja determinado ao réu que, no prazo de dez dias,
informe, além dos valores já apontados nesta inicial
(atualmente perfazendo o montante de R$
34.058.097,45 – trinta e quatro milhões, cinquenta e
oito mil e noventa e sete reais e quarenta e cinco
centavos), quais outras parcelas estão em atraso em
relação a cada um dos prestadores, indicando valor e
competência de referência, com proposta e prazo para
integral quitação (tanto do valor aqui já apontado,
quanto dos demais valores já vencidos).
a.5) para a hipótese de descumprimento da decisão
e garantir-se a efetivação da tutela específica, requer-
se seja determinado o bloqueio das verbas abrigadas na conta exclusiva do Fundo Municipal de Saúde (FMS), oriundas da transferência do Fundo Nacional de Saúde sob as rubricas Teto MAC e FAEC, para pagamento do valor integral de cada
contratualização firmada com os prestadores, com a
oportuna e eventual compensação por não atingimento
de metas nos meses subsequentes, tudo nos termos
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do art. 273, §3º, combinado com o art. 461, §5º, ambos
do CPC.
b. determine-se a citação do requerido para
integrar o polo passivo da relação jurídico-processual, dando-lhe
oportunidade para, querendo, apresentar resposta ou reconhecer a
procedência do pedido, no prazo legal, sob pena de revelia, devendo constar
do mandado a advertência do artigo 285, segunda parte, do Código de
Processo Civil;
c. sejam julgados inteiramente procedentes
os pedidos, de sorte a condenar o Município de Curitiba a:
c.1. a efetuar o pagamento da parcela fixa do valor pré-fixado a todos os hospitais conveniados ou
contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo
Municipal de Saúde;
c.2. efetuar o pagamento da parcela variável do valor pré-fixado no prazo máximo de noventa dias;
c.3. efetuar o pagamento da parcela do valor pós-fixado a todos os hospitais conveniados ou
contratados até o quinto dia útil após a transferência
das verbas “teto MAC” e “FAEC” do Fundo Nacional de
Saúde para o Fundo Municipal de Saúde;
c.4. efetuar o pagamento em atraso dos valores
indicados na inicial como devidos aos hospitais
contratualizados em decorrência de execução de
serviços de saúde prestados à rede pública, no valor
inicial de R$ 34.058.097,45 (trinta e quatro milhões,
cinquenta e oito mil e noventa e sete reais e quarenta e
cinco centavos) e de outros que porventura estejam
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inadimplentes ou que venham a ser inadimplidos no transcorrer do processo, com os devidos
encargos moratórios;
d. observado o disposto no art. 18 da Lei
7.347/85 e do art. 27 do Código de Processo Civil quanto aos atos
processuais requeridos pelo Ministério Público;
e. condenado o requerido ao pagamento das
custas processuais e demais verbas de sucumbência;
f. o Ministério Público intimado pessoalmente
para acompanhar todos os atos praticados no processo civil ora instaurado.
Protesta-se pela produção de todos os meios
de prova em Direito admitidos, notadamente, o depoimento pessoal, prova
testemunhal e documental.
Dá-se à causa o valor de R$ 34.058.097,45
(trinta e quatro milhões, cinquenta e oito mil e noventa e sete reais e
quarenta e cinco centavos).
Curitiba, 08 de janeiro de 2015.
Michelle Ribeiro Morrone FontanaPromotora de Justiça
Andreia Cristina BagatinPromotora de Justiça
Fernanda Nagl GarcezPromotora de Justiça
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