Elektrooniline dokumendihaldussüsteem

Elektroonilisest dokumendihaldusest rääkides mõeldakse eelkõige digitaalset asjaajamist: digitaalsete dokumentide loomist, menetlemist ja allkirjastamist. Neid toiminguid võimaldavad elektroonilised dokumendihaldustarkvarad – EDHS-id.

Dokumendihalduse valdkond on reguleeritud õigusaktidega, mis sätestavad reeglid ja põhimõtted:

digitaalallkirja seadusvalitsuse määrus “Asjaajamiskorra ühtsed alused” “Arhiivieeskiri”

Avalikus sektoris on dokumendihaldus ja -registri pidamine kohustuslik, erasektoris on nõuded üksikutele dokumendiliikidele – näiteks personali- ja raamatupidamisdokumendid.

Dokumendihaldussüsteemidele esitatavad nõuded.

Asutustevahelised või asutuse elektroonilised dokumentide loomise, haldamise ja menetlemise infosüsteemid (edaspidi dokumendihaldussüsteem) peavad tagama nõuetekohase asjaajamise, sh võimaldama:

dokumendi registreerimise, sõltumata dokumendi kandjastdokumendi vormistamise kehtestatud vorminõuete järgi ja kõigi vormielementide muutumatuna säilimise kogu asjaomasele dokumendisarjale kehtestatud säilitustähtaja jooksulkehtestatud juurdepääsuõiguste kasutamiselihtsa ja kiire juurdepääsu dokumentideleasjaajamis- ja arhiveerimistoimingud nii üksikdokumendi kui ka dokumentide kogumitegadokumentide säilimise selliselt, et oleks tagatud autentsus, usaldusväärsus, terviklikkus ja kasutatavus nende eraldamiseni hävitamiseks või arhiivi üleandmiseksigal ajal teha kindlaks dokumendiga süsteemis tehtud toimingud, toimingute tegemise aja ja teostanud isikud.

Dokumendihaldustarkvara on mõeldud dokumentide organiseeritud kasutamiseks ning nende otsimise, edastamise ning kättesaadavaks muutmise toetamiseks. EDHS-i kasutaja on töötaja, kes on kaasatud dokumentide töötlemise etappidesse. EDHS ei ole ainult saabuvate ja väljuvate dokumentide register, vaid võimaldab salvestada ja teha kättesaadavaks dokumentide sisu elektroonsel kujul.

Dokumendihaldussüsteemi funktsionaalsusnõuded aitavad hankida, korraldada ja tagada digitaalsete dokumentide haldamist asutustes. Nõuded on korraldatud õigusaktide, juhiste ja standarditega (nt EVS-ISO 15489-2:2004 “Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldus. Osa 2: Juhised”, EVS-ISO 15836:2004 “Informatsioon ja dokumentatsioon. Dublin Core’i metaandmeelemendid”, “Nõuded elektrooniliste dokumendihaldussüsteemide funktsionaalsusele” 2002 jt).

Paraku need funktsionaalsusnõuded ei kata veel piisavalt digitaalseks arhiveerimiseks ja säilitamiseks vajalikke tegevusi asutuses, kuid tagavad igapäevase asjaajamise korraldamise. Juhiste koostamisel on lähtutud rahvusvahelistest standarditest, võrreldavaks tulemuseks oli rahvusvaheliste standardite ülevõtmine, millest olulisim oli EVS-ISO 15489 “Informatsioon ja dokumentatsioon. Dokumendihaldus”.

EDHS-iga peab olema tagatud:

Dokumendisüsteemi hõlmatavate dokumentide kindlaksmääramineDokumentide säilitustähtaja määramineDokumentide hõlmamineRegistreerimineLiigitamineHoid ja käitlemineJuurdepääsJälgimineEraldamise korra sisseseadmine.

EDHS on osa asutuse infosüsteemist, kus organisatsioon oma igapäevatöös puutub kokku dokumendisüsteemi osadega. Dokumendisüsteem on infosüsteem, millega hõlmatakse ja hallatakse dokumente ning võimaldatakse neile pidev juurdepääs (EVS-ISO 15489-1:2004).

Dokumendisüsteemi osad:

organisatsiooni tegevuse käigus loodud või saadud dokumendiddokumendihalduse toimingud (esitatud nõuded sätestatud alusdokumentides)dokumendihaldussüsteem, mis võimaldab dokumentide (digitaalsete) sisu ja versioonide haldamist ehk dokumentide haldamisel kasutatav tehnoloogiasüsteemi kasutajad, dokumentide haldamisega seotud inimesed.

EDHS-ile esitatud elementaarsed ja enim kasutatavad funktsionaalsusnõuded:

Ligipääsuõigused

Igas dokumendihaldussüsteemis tuleb määrata kasutajate ligipääsuõigused dokumentidele – õigus dokumente avada, muuta ja teiste õiguste üle otsustada. Juurdepääsuõiguste süsteem tagab dokumentide sihipärase kasutamise ja välistab volitusteta juurdepääsu teabele.

Otsinguvõimalused

Ühtsesse süsteemi paigutatud dokumente on võimalik hallata keskselt ja kindlate reeglite järgi. EDHS-i kasutajatel on võimalik struktuurselt paigutatud dokumentide hulgast kergesti leida neile tarviliku info. Digitaaldokumentidel on rida dokumendile iseloomulikke parameetreid, mille järgi neid hiljem leitakse (nt autor, kuupäev, dokumendi liik, võtmesõnad, staatus), samuti võimaldavad erinevad rakendused leida infot suvaliste sõnade abil, kasutades ületekstiotsingut.

Dokumendi ajalugu ja versioonihaldus

Info töötlemise käigus teevad kasutajad dokumentidesse täiendusi ja parandusi. Selguse huvides on mõne dokumendi puhul oluline säilitada kogu ajalugu, milleks dokumendihalduse tarkvarad võimaluse annavad. Soovi korral saab säilitada dokumentide erinevaid versioone, et jälgida kogu tekkelugu. Versioonihaldus võimaldab pöörduda tagasi varasemate versioonide juurde, mis tähendab algversiooni ennistamist pärast mitmekordseid muudatusi.

Dokumendi lukustamine

Dokumendihalduse tarkvara abil saab vältida olukorda, kus ühte dokumenti teevad samaaegselt muudatusi mitu inimest korraga – kui keegi on dokumendi täiendamiseks avanud, antakse teistele kasutajatele sama dokumendi avamisel sellest märku. Selline märguanne tekib teistel kasutajatel siis, kui nad soovivad mingit dokumenti muuta. Lukustatud dokumendi korral on selle muutmine võimatu,

saab küll vaadata andmeid, kuid mitte täiendusi sisse viia (ingl check-in, check-out, eesti keeles “sisse- ja väljamöllimine”).

Dokumentidevahelised seosed

Kui üks dokument tingib teise, siis neid dokumente saab omavahel seostada. Seosed salvestatakse ja hiljem on võimalik nende abil algdokumendini jõuda ning korraga kogu protsessi puudutavat infot vaadelda. Sageli moodustavad omavahel seostatud dokumendid asja ehk toimiku – näiteks projekti-, objekti-, personali- või kohtutoimik. Kirjavahetuse toimik ehk asi koosneb algatuskirjast ja selle vastuskirjadest.

Töövoogude toetus

Üldjuhul ei piirdu dokumendi käsitlemine selle ühekordse loomis- või talletustoiminguga, vaid eeldab keerukamaid töövooge. Mõne dokumendi koostamine ja vormistamine võib eeldada mitmete vastutavate isikute kooskõlastusi. Tarkvara toetab niisuguste töökorralduspõhimõtete kinnitamist ja toimimist.

Internetipõhisus

Suund organisatsiooni avatusele ja info kättesaadavusele on toonud täiendavaid nõudeid dokumendihaldussüsteemi rakendustele. Dokument pole enam ainult asutusesisene infokogum, vaid peab olema kättesaadav ning kasutatav ka välistele õigustatud isikutele – näiteks partnerid, kliendid, ajakirjandus. Kasutades Internetiga kaasnevaid võimalusi dokumendihaldussüsteemi rakendustes, saab vajalike dokumentidega töötada füüsilisest asukohast olenemata. See loob eeldused kaugtöö rakendamiseks ja kulude kokkuhoiuks.

EDHS-i koosvõime väliste süsteemidega

Dokumendid ja informatsioon saab asutuste vahel ning asutuse sees liikuda eri kanaleid pidi.

Koosvõime tähendab:

integratsiooni teiste organisatsiooni põhisüsteemidegavõimet suhelda organisatsiooniväliste süsteemidega.

Praegusel ajal on riiklikult palju põhiregistreid, kus tehnoloogiliselt oleks võimalik automaatne infovahetus EDHS-iga.

Riiklikult on asutustevaheliseks digitaalseks infovahetuse kanaliks RIA (Riigi Infosüsteemide Arenduskeskus) loodud dokumendivahetuskeskus – DVK. See on vahend, mis võimaldab dokumendihaldustarkvaradel omavahel täisdigitaalselt dokumente vahetada. Eestis pakutavatel EDHS-idel on DVK liides ning avaliku sektori asutuste vahel on digitaalne dokumendivahetus käivitunud edukalt.

Samuti on asutusel võimalik integreerida asutuse infosüsteeme EDHS-iga. Sisesüsteemide integratsioonid nõuavad tavaliselt täiendavaid investeeringuid, mille õigustamiseks tuleb analüüsida eri süsteemide ja EDHS-i omavahelist suhtlust.

Tavapraktikas on dokumendihaldussüsteeme liidestatud finantssüsteemidega, mis võimaldab kasutada arvete digitaalset menetlemist. Paljudes ettevõtetes tehakse arvete menetlemist paberil. Teiste riikide eeskujul on ka Eestis võetud suund e-arvete kasutamisele – mõnes Skandinaavia riigis aktsepteeritakse

ainult digitaalsel kujul avalikule sektorile esitatavaid arveid. Raamatupidamisele peab olema tagatud tuvastatav kinnitus arvete kooskõlastamisest, mis on aluseks arvete väljamaksmisel.

Sellest lähtuvalt ei ole e-posti teel arve asutusesisesel menetlemisel osapoolte kinnituste saamiseks kogutud info terviklik, et säilitada seda arve juures olulise osana. Praktikas trükitakse arve välja ning edasine menetlusring toimub paberil kuni raamatupidamiseni välja. Finantstarkvarades on arvete menetlemine sisse ehitatud ja võimalik, kuid kõikidele osapooltele finantstarkvara litsentsi muretsemine võib osutuda tunduvalt kulukamaks. EDHS-i liidestamisel finantstarkvaraga on võimalik viia arvete menetluskiht dokumendihaldussüsteemi, samuti saab EDHS-is arvet arhiveerida ja seostada lepingute ning aktidega.

Arve skaneeritakse või hõlmatakse e-kirjana dokumendihaldussüsteemi, kus toimub arve digitaalne menetlemine. Asjaosalised annavad arvele EDHS-is oma kinnituse, viimase kinnituse järgselt liigub arve kooskõlastusinfoga finantstarkvarasse. Selline integratsioon toimib hästi, sest tavapraktikas on arvete menetlemisega seotud isikud ka EDHS-i kasutajad. Sääraseid integratsioone EDHS-i ja asutuse olemasolevate infosüsteemidega kohtab järjest enam.

Elektroonilise dokumendihaldussüsteemi juurutamise põhimõtted

Tarkvara kasutuselevõtmisel tuleb läbi mõelda asutuse ootused ja nõudmised loodavale süsteemile. Iga organisatsioon on erinev ning ei eksisteeri tarkvara, mis sobiks kõikidele ühesugusena. Seetõttu on tarkvarades olemas kohandamise ja seadistamise võimalused arvestamaks asutuse eripärasid. EDHS-i kohandamine on tähtsamaid tegevusi juurutamise projektis.

Iga projekt koosneb etappidest ning asjaajamise digitaliseerimist tuleb samuti vaadelda projektina, mis hõlmab eri etappe oma skoobi ja tulemustega. Üks etapp võib olla senise dokumendibaasi digitaliseerimine – tekitatakse n-ö asutuse elektrooniline mälu eksisteerivate ja oluliste dokumentide skaneerimise ja tekstituvastuse abil.

EDHS-i juurutusprojekti tulemina tuleb luua süsteem, mis toetab seniseid paberil toiminud protsesse elektroonilises keskkonnas.

1. Asjaajamise korrastamine ja digitaliseerimine

EDHS-i kasutuselevõtt eeldab korrastatud asjaajamist. Asjaajamise all laiemas vaates käsitletakse organisatsiooni toiminguid asutusele pandud ülesannete täitmiseks või erasektori ettevõtte äriprotsesse seatud eesmärkide saavutamiseks.

Asjaajamine sisaldab järgmisi toiminguid:

dokumenteerimine ehk dokumentide koostaminedokumentidega seotud või neist tulenevate ülesannete täitmine

dokumendiringlus ehk töövood, mille käigus dokument edastatakse ühelt kasutajalt teisele.

Sellised toimingud eksisteerivad ka ilma EDHS-ita, tarkvara kasutuselevõtt eeldab toimingute analüüsimist ja analüüsi tulemi rakendamist.

Asjaajamise korrastamise ja digitaliseerimise tulemusena tekib kasutajatel ülevaade dokumentide tähtaegadest – nii dokumentidega kaasnevate ülesannete täitmisest kui ka dokumendi kehtivusest. Ülevaade tekib dokumendi menetlusprotsessist – asja lahendamisega seotud isikud, kuidas

lahendamine toimus ning milline oli ajakulu. Selline info säilib iga dokumendi metaandmetena ning saab osaks dokumendist.

Lihtsamaks muutub vajaliku teabe leidmine. Digitaalselt hoitavaid dokumente (digitaaldokumente) saab leida kiiresti ja lihtsalt erinevaid otsinguid kasutades, võimalik on dokumentide grupeerimine mis tahes tunnuste järgi (tähtaeg, teema, vastutaja). Samuti tekib võimalus jälgida lepingute lõpptähtaegade saabumist, seadistades näiteks teavituse 1–3 kuud enne lepingu lõppemist.

Dokumentide loomisel dokumendipõhju kasutades on tagatud nende korrektne vormistamine – elementide ja nende paigutuse peale ei pea mõtlema dokumendi koostaja, vaid vajalikud elemendid on positsioneeritud dokumendipõhjal.

Erasektoris võib asjaajamisprotsessi ja äriprotsessi juurutamise vahele panna sageli võrdusmärgi, kuigi asjaajamisprotsessi korraldamine sõltub äriprotsessile seatud tingimustest. Tingimused võivad olla sõltuvad välistest teguritest nagu kliendi ootused ja tagasiside.

2. Töövoog

Töövoogu kirjeldatakse kui tööülesannete ehk toimingute seeriat, mis algab mingi sündmusega ja lõpeb tulemiga. Digitaalne töövoog on arvutite abil tehtud või automatiseeritud äriprotsess või selle osa. Töövoog on dokumentide või objektide automaatne liikumistee äriprotsessiga seotud toimingute või tööülesannete ahelas. Siin mõeldakse seda, kui info kogum (dokument) liigub ühelt töötajalt teisele, seejuures täieneb/muutub ning saab lõpuks ametliku staatuse organisatsioonis (st tekib väärtusega infokogum).

Töövoo (ingl workflow) käigus võib kooskõlastada puhkusele minemist, määrata ja koostada omavalitsuses istungite päevakorda ja eelnõusid, koostada ja läbi töötada lepinguid, kinnitada arve maksmist. Töövoog hõlmab kõike seda, mida inimesed organisatsioonis dokumentidega teevad ja mille tulemusena tekib kogum õigusi, kohustusi või mingi kolmandat tüüpi lõpptulemus. Töövood on olemas ka paberasjaajamises ning selle haldamiseks on palju viise.

Üleminek digitaalsele dokumendihaldusele ja asjaajamisele eeldab töövoogude digitaliseerimist. Seda nii info säilitamise kui ka otsustusprotsessideni jõudmise aspektist. Sellest tulenevalt on töövoo digitaliseerimine loogiline jätk dokumendihalduses, eeldusel, et paljud dokumendid on juba elektroonilised. Digitaalsed töövood on seadistatud tööprotseduurid, kus osapooled ei pea paberitega füüsilisi kooskõlastusmärkeid koguma, vaid kõik toimub digitaalsel kujul automaatselt. Digitaalsed kooskõlastused ja kinnitusmärked jäävad digitaaldokumendi metaandmete koosseisu EDHS-is ning on oluline tõendusmaterjal dokumendi autentsuse ja terviklikkuse tõestamisel.

3. EDHS-i juurutamise põhimõtted

Eesmärkide saavutamise üks eeldusi on plaan. Kui tahetakse üle minna digitaalsele asjaajamisele, siis tuleb esimese sammuna koostada tegevuskava.

Põhilised märksõnad EDHS-i kasutuselevõtuks on järgmised:

järgida dokumendihalduse norm- ja alusdokumentidest (dokumentide loetelu ja asjaajamiskord) tulenevaid nõudeid

järgida asutuse struktuuri ja kasutajate haldust asutuse IT-sanalüüsida senist dokumentatsiooni (dokumentide liigid, liigitusskeem jne).

Info kogumiseks, kaardistamiseks ja edaspidisteks tarkvaraliste seadistuste edukaks teostamiseks on otstarbekas moodustada töörühm, sest eelnevalt loetletud osasid ei suuda tavaliselt üks inimene teha. Töörühma kokkupanek on igati vajalik, sest tegelikult on eeltöid tarkvara häälestamisel suhteliselt palju. Praktikas on kahjuks see osa suhteliselt vähe tähtsustatud ning seetõttu paljudes organisatsioonides saanud suureks komistuskiviks. Kui sellisesse tegevusse ressursse ei panustata, võib jääda püstitatud eesmärk saavutamata.

Tarkvaraliste nõuete kindlaksmääramine digitaalse asjaajamise kasutuselevõtuks ei eelda IT-alaseid teadmisi ning digitaalse dokumendihalduse projekti võib jagada kolme suurde faasi:

tehnoloogilised eeltöödprojektiplaan ja kavatöörühma tegevused.

Tehnoloogiliste eeltööde all tuleb eelkõige mõista keskkonda, kus hakatakse juurutama EDHS-i; mistõttu tuleb analüüsida olemasolevaid ressursse – aeg, vahendid, organisatsiooni infosüsteemid. Kindlaks tuleb teha olemasolevad dokumendisüsteemid ja teistes infosüsteemides hallatava dokumendi omadustega info; analüüsida ja välja selgitada nende vastavus esitatavatele nõudmistele. Kokkupuutepunktide leidmisel dokumendihalduse ja teiste süsteemide vahel saab hakata analüüsima seda, kuidas leitud seoseid digitaalselt luua ja automatiseerida.

Kas andmeid saab vajaduse korral eri süsteemide vahel liikuma panna? Selline lahendus välistab edaspidises töös andmete dubleeriva sisestamise ja mitmekordsest sisestamisest tulenevad vead.

EDHS-i koosvõime analüüsimisel organisatsiooni süsteemidega tasub meeles pidada:

kaardistada kõik asutuse infosüsteemidmäärata kokkupuutepunktid – millised dokumendid on eri süsteemides ühisedleida kohad, kus toimub info dubleerimineleida asjad, mis liiguvad paberil mingite kinnituste saamiseks ning mida võiks optimeerida digitaalsele kujule üle minnes.

Esimene samm digitaalsele asjaajamisele üleminekul on projektiplaani koostamine. Projektiplaani kokku pannes on tähtis arvestada ka sellega, et realiseerimine võib toimuda etapiti ja alati ei ole võimalik kohe maksimaalset tulemust saavutada. Projektiplaan asutuse kaardistatud süsteemiga annab võimaluse teises, kolmandas või neljandas etapis saavutada maksimaalse lõpptulemuse. EDHS-i kasutuselevõtt eeldab projektiplaanile lisaks ka inimesi, kes projekti õnnestumise eest vastutavad.

4. Töörühma kokkupanemisel tuleb kaasata inimesed, kes iga päev tegelevad dokumentide loomise, registreerimise ja edasisuunamisega.

Tuleb unustada mõte, et sellisesse töörühma kaasatakse vaid IT inimesed, kes on oma valdkonna asjatundjad, kuid sageli puudub neil info asutuse dokumentidega seotud protsessidest. Nad peaksid küll kuuluma töörühma, kuid esmavajaliku info kogumisesse suudavad maksimaalse panuse anda siiski dokumendivooga otseselt seotud inimesed – kantselei juhataja ja töötajad, osakondade juhatajad-vallasekretärid jne. Üks võtmeisik on kindlasti kvaliteedijuht, kellel on ülevaade ettevõtte äriprotsessidest. Oluline on kaasata kõik, kes vastutavad asutuses dokumendihalduse toimimise eest.

EDHS-i juurutamisel on mõistlik ära jagada etapid ja tegevusjärjekord:

dokumentide kategoriseerimine ehk liigitusskeemi seadistamine ligipääs ja kasutajate õiguste seadistamine dokumentide ekraanivormide ja mallide kirjeldamineotsingute seadistamine ja otsinguvõimaluseddokumentide avalikustamine (eelkõige avalik sektor).

5. Dokumentide kategoriseerimine ehk liigitusskeemi seadistamine

Nii nagu on vajalik kategoriseerimine paberil (dokumentide liigitamine toimikutesse) tuleb seda teha ka tarkvaras. Nii paberil kui ka tarkvaras on oluline määrata kriteeriumid konkreetsele objektile; iga sarja juures tuleb kindlaks teha säilitustähtajad, ligipääsud jne.

Dokumentide loetelu on üks olulisemaid algallikaid, mida on vajalik enne EDHS-i viimist kriitilise pilguga üle vaadata. Tarkvaras ei ole mõistlik väga sügav tasemete arv (sari-allsari-allallsari või funktsioon-allfunktsioon); samuti võiks sulgeda / kokku viia sarjad, kuhu aastas lisandub vaid mõni dokument. Erinevalt paberist ei pruugi EDHS-is olla vajadust dokumente liigitada asjaajamisperioodide kaupa ehk aastatoimikute loomiseks.

EDHS-is ei eristata sissetulevaid ja väljaminevaid dokumente eraldi. Asutused, kus dokumendihalduses on säilinud sissetulevatele ja väljaminevatele dokumentidele eraldi registrid, peavad koostama ühe registri. Tarkvaras on olemas dokumendivormide liigitused, st dokumendi tasandil määratakse, kas tegu on sissetuleva või väljamineva dokumendiga.

Liigitusüksustel on oma identifikaator, mis tähistab sellesse kuuluvat dokumentide kogumit. Indekseerimine tähendab esmatasemel dokumendile unikaalse registreerimisnumbri andmist, tavaliselt kronoloogilisena ja ühekordsena sama dokumentide sarja sees. Eestis on tavaks kasutada indekseerimisel numbrikoodi. Selline numereerimine on automatiseeritud. Indeks koos liigitusüksuse tähisega moodustab viida. Indekseerimine toimub dokumendipõhiselt, siin saab olla nii, et indekseeritakse igat sarja eraldi või toimub see läbivalt mitmes sarjas.

EDHS-is on võimalik võtta välja eraldi statistika selle kohta, millised on sissetulevad dokumendid ja kui palju on välja läinud dokumente mingi konkreetse ajaühiku ja teemaga seotult. EDHSis on monitoorimine lahendatud lihtsate vahenditega, mis võimaldab statistika kogumist ning aruandlust.

6. Ligipääsud ja kasutajate õiguste seadistamine

Kasutajate juurdepääsu kontrollimine dokumendihalduse tarkvaras on selle lahutamatu osa. Süsteemis monitooritakse sisseloginud isikuid; kes mida võib lugeda, kes millega ja mil moel võib oma tegevusega tulemusi mõjutada jne. Kontrollifunktsioon võimaldab digitaalsel süsteemil pidada auditeerimisjälge süsteemi kasutamiste kohta ehk kasutajate tegevuste kohta. Kasutajate juurdepääsu kontrollimise eesmärk on muuta isikud pädevaks tegevuste suhtes dokumentidega, vastutades nende loomise ja sisulise osa eest.

EDHS-is on kasutusel järgnevad mõisted:

kasutaja – süsteemis identifitseeritud ja süsteemi kasutajarolliga/grupiga seostatud isik kasutajaroll/grupp, st süsteemi funktsionaalsuste rakendamiseks kasutajale antud õiguste kogum, mis on seotud kasutaja ametikoha õiguste, kohustuste ja tegevustega (nt hierarhiliselt

suhestatud kasutajarollideks/gruppideks on (süsteemi)haldur, sekretär, raamatupidaja, personalijuht vms)kasutusõigus – kasutajarollile/grupile omistatud luba: juurdepääsuks teatava turvaklassiga sarjale, toimikule, dokumendile, dokumendi osale või andmetele; ja teatavat tüüpi toimingu sooritamiseks (nt luba lugeda ja kommenteerida dokumenti, kuid mitte seda muuta).

Üldjuhul opereeritakse esmatasemel kasutajarollide/gruppidega, kus sarnaste õigustega kasutajad määratakse gruppi. Kasutajate määratlemisel saab aluseks võtta organisatsioonis töötavate ja sellega seotud inimeste nimekirja. Üldjuhul on see grupeeritud struktuuripõhiselt, kus selgelt eristuvaid osakondi saab käsitleda ühtse inimhulga – grupina. Kasutajate ja õiguste seadistamisel tuleb aluseks võtta dokumentide loetelu, asjaajamiskord, ametijuhendid jt normdokumendid, need omavahel seostada ja määrata inimeste õigused süsteemis asutuse dokumentidele. Kui kasutajagrupid on teada, tuleb määrata gruppide ligipääsu tasandid erinevatele sarjadele-dokumentidele.

Dokumentide ekraanivormide ja mallide kirjeldamine

EDHS-is on olemas dokumentide sisupõhised otsingud, mis võimaldavad sekunditega vajaliku dokumendi leida. Seetõttu ei pöörata alati tähelepanu sellele, millise sisestusvormiga dokument süsteemi viiakse; süsteemi lisatakse ja registreeritakse konkreetne fail (dokument) vähese infokogumiga.

Metaandmed ekraanivormide mõistes tähendavad süsteemis andmeid, mis kirjeldavad dokumenti ennast ja mille põhjal on võimalik hiljem infosüsteemist tellida statistikat ja väljavõtteid; samuti kasutada andmeid otsingutes. Näitena sellised metaandmeväljad: pealkiri, liik (leping, teatis, õiend, volikiri, lõppemise kuupäev, vastutaja).

Kui sisestatud dokumentide korral kasutatakse eelnimetatud metaandmeväljade komplekti, siis on hiljem võimalik välja võtta statistika järgmiste parameetritega – “otsida välja kõik lepingud, mille vastutaja on Pille Karu ning mille lõppemise kuupäev on 30.05.2009”.

Põhjalikult kirjeldatud andmeväljad annavad võimaluse monitoorida asutuse tööd ja teha erinevaid statistilisi päringuid.

Asutuse dokumendihalduses on üldjuhul olemas dokumendimallid ehk põhjad, mida kasutatakse uute dokumentide loomisel. Mallid hõlmavad kindlaid dokumendi elemente, mis on asutusesiseselt või õigusaktidega kehtestatud. Dokumendipõhjade kasutus lihtsustab inimeste tööd, sest nad saavad keskenduda dokumendi sisule ja mitte kulutada aega nende vormindamisele. Dokumentide elementide paigutust teavad üldjuhul vaid asjakohase ettevalmistuse saanud inimesed ja suhteliselt tihti tuleb ette olukordi, kus ettevalmistuseta inimesed peavad looma dokumente (sisuliselt) ning vormindavad need ebakorrektselt. Selliste olukordade vältimiseks on kindlasti vajalik etteantud dokumendipõhjade komplekt, mille seast saab kasutaja valida endale sobiva.

Dokumendipõhjade kasutamine võib olla kas mingi konkreetse tekstitöötluse tarkvara (MS Word, OpenOffice) keskne või on EDHS-i sisseehitatud tekstitöötlemise vahend. Üldjuhul ei ole vahet, millist võimalust tarvitada (kui mitte arvestada kasutajate harjumust ja eelistusi), kuid luua saab dokumendipõhjad ühe või teise tekstitöötluse tarkvara abil.

E-vormid võimaldavad automaatset infovahetust erinevate dokumendihaldussüsteemide, registrite ja muude infosüsteemide vahel. E-vormid võivad olla nii autenditud kui ka autentimata. Autenditud e-vormi korral tuvastatakse dokumendi (e-vormi) täitja kas ID-kaardi või mõne kolmanda osapoole (pangad) autentimissüsteemi abil. Autentimata e-vormi korral sellist tuvastamist ei toimu, inimene saab näiteks veebilehel oleva e-vormi ära täita ning selle asutusele saata. Tuvastamist ei toimu ning saatja peab ise ütlema, kellega tegu.

E-vormide näiteks on Riigiportaalis http://www.eesti.ee olevad e-teenused, samuti ka ettevõtete kodulehekülgedel olevad vormid tellimuse esitamiseks või kaebuse saatmiseks. Põhimõtteliselt võib e-vormiks nimetada igasugust Internetis täidetavat vormi. EDHS-id võimaldavad e-vormi täitmisel asutusse saabuvat infot kanda õigetele väljadele.

E-vormide idee seisneb selles, et teatud dokumendid, mis on süsteemi sisendiks, saabuvad asutusse digitaalselt ja struktureeritult – näiteks nn õpilase ranitsataotlus. Sellise taotluse korral peab inimene ennast kindlasti identifitseerima, täitma taotluseks vajaliku info ning saatma soovitud ametiasutusse teele. Kogu algatusprotsess toimub digitaalselt. Asjaomane ametiasutus saab taotluse digitaalsena oma süsteemi (EDHS-i), kusjuures avalduse saatnud isik on tuvastatud ja ametnik saab kindel olla taotleja isikus. Kogu edasine taotluse menetlemine toimub juba tavapärasel viisil.

Samuti on võimalik lepingu sõlmimine e-vormi abil; lepingu osapool sisestab etteantud tekstikastidesse vajaliku info (kuupäev, objekt jne) ning lepingu teksti genereerib süsteem ise. Seejärel toimub digiallkirjastamine ning leping ongi sõlmitud. Selliselt saab sõlmida näiteks pankade käenduslepinguid, kusjuures panka sisenemisel on inimene juba autenditud ning isikulisi andmeid tema käest ei küsita.

Sellised lahendused eeldavad eelnevaid tarkvaralisi seadistusi infosisestusvormide puhul, kus tuleb kirjeldada vajalikud metaandmed, mida automaatselt kantakse dokumendihaldussüsteemi. Siinkohal saab kasutada eelnevalt kirjeldatud dokumendiliikide metaandmeid, mis realiseeritakse e-vormidena.

7. Dokumentide otsinguvõimalused

Dokumendihaldussüsteemi saab luua erinevatest metaandmetest koosnevaid dokumendivorme. EDHS-id võimaldavad luua ka isesuguseid otsinguvorme näiteks dokumendiliigi põhiselt, mis kajastavad neid metaandmete väljakomplekte, mida konkreetse dokumendiliigi korral kasutatakse. See on kasutajasõbralik lähenemine, sest otsinguvormile minnes saab kasutada tuttavaid metaandmeväljade komplekte otsingukriteeriumide kirjeldamiseks. Lepingute otsinguvormil kajastuvad metaandmed, mida kasutatakse lepingute sisestamisel – näiteks osapool, lepingu objekt, lepingu lõpptähtaeg ja lepingu maksumus. Kasutaja saab märkida tuttavate nimetajate seast vastavad valikud, mis lihtsustavad otsinguvormi kasutamist.

Oluline on täistekstiotsingu ehk ületekstiotsingu funktsionaalsus, mis võimaldab otsida dokumente sisupõhiselt. Sisupõhise otsingu puhul otsitakse sisestatud sõna ka dokumendifailide sisust, mitte ainult kirjeldatud metaandmetest. Paljud sõnad esinevadki ainult dokumendifailis, neid metaandmetes ega märksõnades ei kirjeldata. Sellisel juhul peab otsingukriteeriumi sisestamisel teada olema otsitav sõna, mille sisestamisel otsitakse failide sisust ning mille tulemusena väljastab süsteem dokumendi(d), milles otsitav sõna esineb. Kindlasti peab jälgima, et dokumentide skaneerimisel EDHS-i teostatakse skaneeritud dokumentidele tekstituvastus (OCR), mis võimaldab skaneeritud dokumentidest teostada sisupõhiseid otsinguid. Tänapäevased EDHS-id sisaldavad tekstituvastuse võimalusi ning võimaldavad juhtida dokumendiskannereid TWAIN-i või ISIS-i liideste abil.

Üleminek digitaalsele asjaajamisele

Üleminek digitaalsele asjaajamisele ja e-teenuste kasutuselevõtt eeldab mitut etappi asjaajamismudeli kirjeldamiseks ja väljatöötamiseks, et tagada hiljem sujuv üleminek infoühiskonda.

Eesmärkide saavutamiseks on vaja:

asutuse juhi ja töötajate (sekretäri) koostöötahetefektiivselt toimivat ja õppimisvõimelist organisatsioonikorralikku tehnoloogilist baasi ja kirjeldatud protsesse, avalike teenuste registrit

korralikku e-valitsemise tarkvara (nt elektrooniline dokumendihaldussüsteem, EDHS), millel on liidesed kõikide teiste riigi põhisüsteemidega X-tee või veebiteenuste kaudu.

E-asjaajamises kasutatavad lühendid

EDHS – elektrooniline dokumendihaldussüsteem, mida peavad kasutama kõik avaliku sektori asutused. Selles peavad olema fikseeritud kõik asutuse tegevusega seotud dokumendid.

KOV – kohalik omavalitsus.

DVK – dokumendivahetuskeskus; võimaldab suhtlust EDHS-i süsteemis: nt EDHS Postipoiss saadab dokumendi näiteks Amphorasse.

SOA – ingl service-oriented architecture – teenustepõhine arhitektuur; ettevõtete tarkvararakenduste arendamine nii, et tarkvaraprotsessid on jagatud teenusteks, mis on seejärel tehtud võrgus kättesaadavaks ja leitavaks. Igal teenusel on funktsionaalsus, mida on võimalik kohandada ettevõtte vajadustele, varjates aga samal ajal selle rakendamise aluseks olevaid detaile.

UML – ingl unified modeling language – ühtsustatud modelleerimiskeel; üldotstarbeline noteeringukeel keerulise tarkvara, peamiselt suurte objektorienteeritud projektide spetsifitseerimiseks ja visualiseerimiseks.

WSDL – ingl web service definition language – WSDL-kirjeldusi saab paigutada UDDI kataloogi, mis kujutab endast XML-põhist ülemaailmset firmade registrit, kus firmad saavad ennast ja oma teenuseid Internetis kirjeldada.

XML – ingl extensible markup language – ühtne andmete kirjelduskeel, mida järjest enam kasutatakse dokumentide loomiseks, kirjeldamiseks ja vahetamiseks.

Teenuse pakkumine

Riigil on elanike ees kindlad ülesanded: pakkuda rahvale rahaabi (sotsiaalset abi), hüvesid ja avalikke teenuseid. Teenuste pakkumine ei ole riigi ainus ülesanne, kuid kindlasti on see oluline elukvaliteedi näitaja.

Avalik teenus on avaliku halduse asutuse osutatav teenus, kaup, info, hüve, mille osutamise kohustuse võib ametiasutus määrata teenusepakkujale kogu riigis või piirkondlikult.

Nagu iga eluvaldkond, liigub ka teenuste osutamine veebi, muutes need e-teenusteks. E-teenus on kokkupuutepunkt asjaajamisprotsessi haldaja ja tulemuse kasutaja vahel. E-teenuste klassifikatsioon esitatakse raamistikus, kuid selles puudub teenuste sisuline käsitlus üldiselt.

Kõik riigi osutatavad teenused rajanevad asjakohastel asjaajamisprotsessidel ning neid nüüdisajastamata ei ole võimalik tõsta teenuste osutamise tõhusust. Nüüdisajastamine tähendab digitaliseerimist ning infoliiasuse vältimist. Tõhusus tähendab eelkõige kliendi kulutatud aega ja raha. Mida vähem aega ja raha klient kulutab riigi kehtestatud või võimaldatud teenuse kasutamisel, seda tõhusamalt teenus toimib.

Teenuste üldine jaotus

Strateegilised teenused

Loobumine kogu protsessi kontrollimisest võib ohustada avaliku halduse suutlikkust mõjutada oma põhiliste vastutusalade toimimist.

Kriitilised teenused

Nende ettevalmistamise ja kasutamise üle otsustamise saab kõikides olukordades tagada vaid kogu protsessi kontrollides.

Muud teenused

Kasutatakse siis, kui turuolukorda on raske hinnata või on oht, et tekib monopoolne olukord.

Teenuseid osutavad kõik riigiasutused, e-teenustele üleminek ei ole võimalik asjakohase teenuse osutamiseks toimiva asjaajamisprotsessi digitaliseerimiseta. Digitaliseerimine võib osaliselt toimuda registrite põhjal, kuid otsuste vastuvõtjal puudub sageli juurdepääs sellisele registrile ning info otsuse kohta kantakse paberile.

Täidesaatva võimu asutused on valitsusasutused (näiteks ametid, omavalitsused ja inspektsioonid), mille ülesanne on otseselt teostada avalikku võimu. Nende asutuste pädevuses on korraldusi anda ja keelde seada, anda mitmesuguseid õigusi või vabastada kohustustest.

Eestis on kohalikel omavalitsustel otsustamisõigus enamikus elanikele tähtsates küsimustes, näiteks linnaplaneerimine, majandusareng, infrastruktuuri parandamine. Samuti vastutavad omavalitsused formaalselt paljude avalike teenuste kvaliteetse pakkumise eest. Seetõttu on avalike teenuste infotehnoloogiline arendamine kohalikes omavalitsustes väga tähtis.

EDHS peab olema asutuse toimimismudeli keskne menetluskiht. Aastaid tagasi oli EDHS eraldiseisev süsteem, mille funktsioon oli kasutusel vaid avaliku teabe seaduse täitmiseks (avalik sektor) avaliku veebi kaudu, praeguseks on tekkinud arusaam, et EDHS peab olema tervikuna menetlussüsteem, mis suhtleb kõigi teiste kasutatavate põhisüsteemidega.

Süsteem peab kajastama kõike, mis loob asutuses mingisuguseid tegevusi ja toiminguid ning mille tulemusel tekivad õigused või kohustused subjektidele, kes on seotud konkreetse lahendiga. Küsimuse lahendamine on kajastatud ühtses baasis ning kindlasti tuleb jäädvustada küsimuse lahendamisel viited ning seosed, mis on tekkinud suhtluses teiste riiklike süsteemidega. See tagab andmete hea kvaliteedi nende säilitamisel ja digitaalse mälu (arhiivi) koostamisel.

Paraku puudub aastal 2009 ligi 20% kohalikest omavalitsustest EDHS, mis on e-teenuste osutamise baastase.

Kohaliku omavalitsuse toimimine

EDHS ja selle aluseks olev dokumentide loetelu, mis peab kajastama KOV-i funktsioone ehk teenuseid, mida osutatakse. Protsessid ehk seostatud ja eesmärgistatud tegevus, mille väljund on osutatavad teenused.Protsessi tulemusena tekivad dokumendid, kus on jäädvustatud faktid ja fikseeritud või normidega kehtestatud tegevus.

Avaliku sektori asutustel on avalike teenuste arendamiseks ja osutamiseks võimalik kasutada riigi andmekogude infot, kasutades elektroonilisi lahendusi, näiteks andmevahetuskihti X-tee. Seega on

loodud eeldused avaliku teenuse kvaliteedi parandamiseks tänapäevaste info- ja kommunikatsioonitehnoloogia vahendite abil.

Tuleb kokku leppida ühtsete arusaamade ja kasutatavate meetodite kehtestamine ning kinnistamine kohalike omavalitsuste äriprotsesside kirjeldamiseks, mida on vaja äripoolele oma tegevuse ja vahendite kasutamise hindamisel. Seda on vaja ka tarkvaraarendajatele äripoole tegevust toetava tarkvara väljatöötamiseks ja juurutamiseks.

Äriprotsesside kirjeldamiseks on erinevad vahendid. Keel, milles protsesse kirjeldatakse, peab olema lihtsalt kasutatav, jälgitav ja laiendatav. Kirjeldamise eesmärk on saada ülevaade protsessi käigust ja tulemitest, mis on suunatud asutuse töö parandamisele. Protsesside kirjeldamisel saab kasutada erinevaid tehnikaid ja vahendeid sõnalisest kirjeldusest visuaalsete objektideni. Selleks, et tulemus oleks arusaadav erinevate süsteemide arendajatele, oleks mõistlik kasutada UML-tegevusdiagrammide (UML-rajapõhist) metoodikat. Kindlasti tuleb hõlmata ka teenusele orienteeritud arhitektuuri (SOA) elemente, mis on viimaste aegade põhisuundumus ja seda just avalikus sektoris.

Selleks, et liiguksime teenusekeskse ühiskonna mudeli poole, oleks vaja välja töötada kindel metoodika, kuidas kohalike omavalitsuste ülesannete täitmisel tekkivate dokumentide sarju teenuse- ja protsessipõhiselt koostada. See raamistik, millest lähtutakse, võimaldab eri tasandite väljundid omavahel sisuliselt ja tehnoloogiliselt seostada. Suur osa tegevusi toimub EDHS-i protsesside kaudu, kasutades XML-i või muid tehnilisi võimalusi.

Kirjeldatud protsesside haldamiseks on vaja keskset lahendust, mis hoiab seal asuvat infot asjakohasena ja lihtsalt muudetavana. Sellist lahendust võib nimetada näiteks avalike teenuste registriks (ATR), mis on kirjeldatud andmete tsentraalne hoiukoht ja millele on ligipääs kõikidel seotud osalistel. See koondaks kõik riigi tasandil osutatavad teenused ühte kohta ning selle loogiline jätk oleks ühtne veebiruum kõnealuste teenuste tarbimiseks.

Tsentraalne register võimaldab kõik omavalitsuste protsessid ühtlustada, sest riigi delegeeritud ülesanded on omavalitsustes samad. Paraku on omavalitsused seni kasutanud sarnaste ülesannete täitmisel väga erinevaid lahendusi. Siiski on võimalik luua ühtne platvorm, mis seob kõikide omavalitsuste tegevuse tervikuks.

Ametiasutuse tegevuse ideaalne järjekord

Kodanik esitab ametiasutusse avalduse, mille järel käivitab EDHS automaatselt tegevuste jada: päring ATR-i, et teada saada kindla protsessiga seotud tegevusedkäivitunud tegevused võivad kaasa tuua seotud päringud teistesse riigi põhiregistritesse (käsklus ATR-st)vajadusel vahetatakse DVK kaudu infot teiste seotud ametiasutustegapärast andmete töötlemist annab asutus isikule õiguse, mis võib kajastuda näiteks KOV-i õigusaktis: väljund EDHS-ist avalikku veebi.

EDHS peab olema avatud süsteem, mis suhtleb kõikide süsteemidega otse või erinevate liideste kaudu. Kõikide liideste struktuuri saab kokku leppida riigi tasandil, et vältida erinevaid formaate ning probleeme nende hilisemal ühildamisel. WSDL-kokkulepped peavad olema vabalt kättesaadavad kõikidele arendajatele, mis tehnoloogiliste lahenduste projekteerimisel annab võimaluse mõelda suhtlustele teiste süsteemidega.

Ühtse asjaajamismudeli kirjeldamine on seotud infoühiskonna arengutega: e-teenused, e-demokraatia, omavalitsuse allasutuste ja kodanike kaasamine infoühiskonda.

Avaliku sektori teenused on kättesaadavad elektrooniliselt, mis eeldab, et teenuste efektiivsemaks osutamiseks on loodud ja rakendatud infosüsteemid. Ühtse tsentraliseeritud veebiruumi rajamine ei ole utoopiline, kui asutused kasutavad ühtse mudeli alusel loodud infotehnoloogilist platvormi. Platvorm tagab kõikide kirjeldatud protsesside ühtsuse, kus tsentraalseks lahenduseks on asutuse EDHS, millel on omavalitsuse igapäevatöö korraldamiseks vajalikud seosed ja liidesed kõikide teiste põhisüsteemide ja -registritega.

Kasutatud allikad

Eesti infoühiskonna arengukava 2013, 2006

E-riigi harta, Riigikontroll 2008.

Synnerström, S. Avaliku teenistuse professionaalne juhtimine: tõhusate, mõjusate ja kõrgelt kvalifitseeritud juhtide kujundamine. Riigikantselei 2002.

Schick, Allen. Toimiv riik: mõtisklus ideest, mille aeg on saabunud, aga mida ei ole ellu viidud.