LA VINCULACIÓN ENTRE LAREDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA

GESTIÓN AMBIENTAL

Retos y opciones de política estratégica

Agencia de desarrollo del Reino Unido (DFID)Dirección General de Desarrollo de la Comisión Europea (CE)Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Banco Mundial

Julio de 2002

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Prefacio

Uno de cada cinco habitantes de nuestro planeta vive en situación de ignominiosa pobreza y las dos terceraspartes de ellos son mujeres. Aun cuando en el siglo pasado se registraron grandes avances en lo que se refierea la reducción de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida, la pobreza sigue constituyendo unproblema de alcance planetario de gran envergadura. De los 6 millardos de habitantes que forman lapoblación mundial, 2,8 millardos subsisten con unos ingresos diarios inferiores a dos dólares y 1,2 millardoslo hace con menos de un dólar diario. Con el propósito de dar respuesta a este problema, los gobiernos de lasnaciones del mundo se comprometieron, con ocasión de la Cumbre del Milenio auspiciada por las NacionesUnidas, a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, entre los que se incluye el objetivo dealcance general de lograr reducir a la mitad, para el año 2015, el número de habitantes del planeta que vivenen situación de extrema pobreza.

Y sin embargo, paralelamente, la capacidad del planeta para sostenernos se está deteriorando. Las causas sonde sobra conocidas: la degradación del suelo agrícola, la disminución de la masa boscosa, las crecientesdificultades de abastecimiento de agua no contaminada, la paulatina reducción de los recursos pesqueros y laamenaza que representa el aumento de la vulnerabilidad social y ecológica derivada del cambio climático ydel empobrecimiento de la diversidad biológica. Si bien es cierto que se trata de amenazas de dimensiónplanetaria, también lo es que sus repercusiones afectan con mayor virulencia a los países en desarrollo y enparticular a aquellas personas que sufren el flagelo de la pobreza, que son las que cuentan con menosrecursos para hacerles frente.

¿Acaso la reducción de la pobreza implica inexorablemente la degradación del medio ambiente? Nosotrossostenemos la opinión de que no es así. De hecho, tenemos la certeza de que es exactamente al revés. Si nosomos capaces de contrarrestar e invertir el proceso de deterioro de los recursos naturales, el mundo no podráalcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y muy especialmente, el objetivo de reducir el número dehabitantes en situación de extrema pobreza a la mitad. Tal y como se pone de manifiesto en el presenteinforme, los esfuerzos para combatir la degradación ambiental constituyen un factor esencial de cualquierestrategia eficaz y duradera de reducción de la pobreza. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sosteniblede 2002 brinda a la comunidad internacional una ocasión que podría aprovecharse como punto de inflexiónpara proceder a reorientar las líneas maestras del debate y forjar una respuesta global más integrada y eficaz alos problemas de la pobreza y la degradación ambiental.

Para que nuestros esfuerzos se vean culminados por el éxito, es preciso que nos concentremos en losprincipales nexos de unión existentes entre la pobreza, el medio ambiente y el desarrollo sostenible. Hastaahora, son muchos los que han defendido con argumentos que la implantación efectiva de sistemas cabales degestión ambiental supone una cortapisa para las oportunidades y el crecimiento económicos, pero en ausenciade éste último la reducción de la pobreza es imposible. A decir verdad, todos los términos de la ecuaciónentre crecimiento económico y degradación ambiental son de naturaleza compleja, por lo que de la adopciónde políticas adecuadas en los planos nacional e internacional podrán derivarse importantes beneficios enambos frentes. A tal efecto, es preciso que elevemos nuestro horizonte más allá del ámbito de lasinstituciones especializadas en materia de medio ambiente y rastreemos las alternativas que nos ofrece elespectro completo de sectores existentes.

El presente documento se ha confeccionado a partir de contribuciones procedentes de cuatro instituciones quepersiguen objetivos similares en los ámbitos de la erradicación de la pobreza y de la gestión ambiental, asaber, la agencia nacional de desarrollo del Reino Unido, la Dirección General de Desarrollo de la ComisiónEuropea (CE), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial.Animados por nuestros programas confluyentes y por la oportunidad que nos brinda la celebración de laCumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, hemos procedido a aunar nuestras estrategias actuales (eindependientes) en materia de lucha contra la pobreza y de medio ambiente. Hemos llevado a cabo un amplioproceso de consultas y queremos expresar nuestro agradecimiento al millar largo de personas procedentes de84 países que han participado en los debates, muchas de los cuales nos han hecho llegar sus comentarios.Con ello y con la información incluida en otros trabajos de diversa procedencia que hemos utilizado, hemosacumulado pruebas fehacientes de los importantes vínculos existentes entre la gestión ambiental y la

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reducción de la pobreza, e identificado líneas de actuación que, en nuestra opinión, consideramos pueden serútiles para propiciar el progreso conjunto de las políticas en materia de lucha contra la pobreza y de medioambiente.

Clare ShortSecretaria de Estado deDesarrollo Internacional

DFIDReino Unido

Poul NielsonComisario europeo de

Desarrollo y AyudaHumanitaria

Comisión Europea

Mark Malloch BrownAdministrador

Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo

James D.WolfensohnPresidente

Banco Mundial

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Agradecimientos

El presente informe ha sido preparado por un equipo integrado por Paul Steele (DFID), Simon Le Grand(CE), Philip Dobie y Peter Hazlewood (PNUD), y Jan Bojö (Banco Mundial). El trabajo del equipo se vioenriquecido en gran medida por los comentarios, sugerencias y contribuciones de las personas cuyos nombresfiguran relacionados a continuación:

DFID: Fenella Frost, Alicia Herbert, Julian Quan, Julie Thomas y Yolanda Wright.

CE: Marc Debois, Elisabeth Drory, Jean-Pierre Dubois, Karin Eckerdal, Karen Fogg, Bart Kuiter, AndreLiebaert, Philip Mann, Patrick Rabe, Peter Rundell, Artur Runge-Metzger, Maija Sala, Christoph Wagner yUwe Werblow.

PNUD: Stephen Browne, Linda Ghanime, Selim Jahan, Arun Kashyap, Charles McNeill, Leida Mercado,Frank Pinto, Álvaro Umaña, Jake Werksman y Gregory Woodsworth.

Banco Mundial: Gayatri Acharya, Anders Agerskov, Charlotte Bingham, Katie Bolt, John Briscoe, DavidCassells, Kenneth Chomitz, Louise Cord, Ashok Dhareshwar, John Dixon, John Flora, Kristalina Georgieva,Kirk Hamilton, Marea Hatziolos, Jane Holt, Hans Ibrekk, Steen Jorgensen, Mats Karlsson, Elizabeth Kelley,Nalin Kishor, Agi Kiss, Jeni Klugman, Odin Knudsen, Anil Markandya, Ajay Mathur, Michele de Nevers,Poonam Pillai, Jamal Saghir, Alexandra Sears, Kristina Sörby, Priya Shyamsundar y Limin Wang.

Otras instituciones: Marcel Engel (Consejo Empresarial Mundial de Desarrollo Sostenible), Izabella Koziell(Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, IIED), Melissa Leach (Instituto de Estudios deDesarrollo, Universidad de Sussex), Pradeep Tharakan (Universidad de Siracusa) y Harry van der Wulp(Servicio Mundial de MIP).

Las personas enumeradas a continuación remitieron sus comentarios a través de la Poverty-EnvironmentPartnership (PEP), una red informal de entidades donantes que trabajan en aras de objetivos similares en elámbito de la reducción de la pobreza y la gestión ambiental: Henk van Trigt (Países Bajos), TomasAndersson, Anders Ekbom, Maria Schultz y Eva Tobisson (Suecia), Thierry Oliveira (PNUMA), y LeslieJohnson (EE. UU.).

El informe ha sido ampliamente divulgado y debatido en el proceso de preparación de la Cumbre Mundialsobre el Desarrollo Sostenible de 2002. En Enero de 2002, fue publicada su «versión provisional deconsultas» en distintos sitios web de carácter público. La versión provisional de consultas fue presentada enel marco de diversas «actividades complementarias» organizadas durante la segunda (enero de 2002) ytercera (marzo de 2002) reuniones del Comité Preparativo de la Cumbre Mundial sobre el DesarrolloSostenible. Además, el informe se presentó en Túnez con ocasión de la VII Conferencia de la SociedadInternacional de Economía Medioambiental y en El Salvador, durante la celebración de un taller del FondoMundial para la Naturaleza.

Entre el 1 de febrero y el 31 de mayo de 2002, el Instituto del Banco Mundial actúo como anfitrión de undebate en la Red sobre la versión provisional de consultas en el que tomaron parte más de mil personas de 84países. En el transcurso de los cuatro meses que duró el debate en la Red se recibieron 668 mensajes y sedistribuyeron resúmenes periódicos de la evolución del debate junto con las respuestas de los autores delinforme. Durante las diez últimas semanas de debate en la Red, se estableció un formato temáticoestructurado en torno a una serie de cuestiones clave que había surgido en el proceso de debate. Entre elloscabe mencionar los siguientes: la causalidad direccional entre pobreza y medio ambiente; las tecnologíasidóneas; la calidad del crecimiento económico en relación con la gestión ambiental; y el comercio, lasinversiones extranjeras directas y el medio ambiente. Las aportaciones recibidas en el marco del debate en laRed han sido el germen de numerosas modificaciones introducidas en el texto de la versión provisional deconsultas.

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Además deseamos expresar nuestro especial agradecimiento a Rama Chandra Reddy (Banco Mundial), quemoderó el debate en la Red en torno a la versión provisional de consultas, y a Jim Cantrel (Banco Mundial),que coordinó el diseño y la edición del informe desde su versión provisional de consultas hasta ésta, suversión definitiva.

A pesar del considerable esfuerzo de los autores del informe por dar cabida a los comentarios recibidos, laresponsabilidad del contenido del presente informe recae exclusivamente sobre las cuatro instituciones quenosotros representamos.

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Índice

PREFACIOSÍNTESIS: LA VINCULACIÓN ENTRE LA REDUCCIÓN DE LAPOBREZA Y LA GESTIÓN AMBIENTAL 1PRIMERA PARTE: EL PORQUÉ DE LA IMPORTANCIA DELMEDIO AMBIENTE PARA LAS PERSONAS QUE VIVEN ENSITUACIÓN DE POBREZA

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1.1 Medios de vida y medio ambiente

1.2 Salud y medio ambiente

1.3 Vulnerabilidad y medio ambiente

1.4 Crecimiento económico y medio ambienteSEGUNDA PARTE: OPCIONES DE POLÍTICA ESTRATÉGICAPARA REDUCIR LA POBREZA Y MEJORAR EL MEDIOAMBIENTE

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2.1 La mejora de la gobernanza

2.2 El incremento de los recursos de los pobres

2.3 El aumento de la calidad del crecimiento

2.4 La reforma de las políticas internacionales y de los paísesindustrializados

CONCLUSIÓN 57

NOTAS 58

ABREVIATURAS Y SIGLAS 64

BIBLIOGRAFÍA 65

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CUADROS

1. Conexiones clave entre el medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo delMilenio

2. El impacto negativo de las labores de acarreo de agua sobre las mujeres y losniños

3. Repercusiones del cambio climático mundial sobre la población afectada por lapobreza

4. Una mejor percepción de los vínculos entre pobreza y medio ambiente

5. La integración del medio ambiente en el Plan de acción para la erradicación dela pobreza en Uganda

6. El Programa de Control, Evaluación y Calificación de la Contaminación enIndonesia (PROPER)

7. El combate contra la corrupción en el sector forestal camboyano

8. Los recursos naturales alimentan el conflicto en la República Democrática delCongo

9. La relación entre el régimen de tenencia de tierras y la mejora del medioambiente

10. Las iniciativas de ámbito local en el sector forestal de Nepal

11. La mejora de las condiciones de acceso de los campesinos privados derecursos a tecnologías ambientalmente sanas

12. Las iniciativas de asociaciones público-privadas en el sector del agua deSudáfrica

13. La pobreza y la reforma de la política de subsidios a la energía en China

14. El éxito de la adaptación a las normas de salud ambiental

15. Las compañías mineras y el medio ambiente en América Latina

16. La restricción en los países desarrollados de las importaciones de maderaprocedente de talas ilegales en Indonesia

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54GRÁFICOS

1. El medio ambiente y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

2. Los recursos naturales y los ingresos de los hogares en las zonas rurales deZimbabue

3. La incidencia de las enfermedades y de los factores de riesgo ambientales(1990)

4. Crecimiento económico y calidad ambiental (1981-1998)

5. Ámbitos esenciales de actuación política para mejorar los resultados delbinomio pobreza - medio ambiente

6. Indicadores de renta nacional ajustada del África Subsahariana

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SÍNTESIS

Vincular la reducción de la pobreza con lagestión del medio ambiente

Es fundamental abordar los aspectos medioambientales que afectan a los pobres si se quiere reducir lapobreza de manera continuada y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio … Pero para eso es

preciso adoptar un enfoque integrado y más favorable a los pobres, es decir, vincular las intervenciones aescala local, nacional y mundial.

La vinculación de la reducción de la pobreza a la gestión del medio ambiente surgió como contribución a laCumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de 2002 y se centra en la forma de reducir la pobreza ymantener el crecimiento mejorando la gestión del medio ambiente, definida en sentido amplio. Intenta hallarla relación entre la pobreza y el medio ambiente, y demostrar que una gestión sana y equitativa del medioambiente es indispensable si se quieren alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en concreto, laerradicación de la pobreza extrema y del hambre, la reducción de la mortalidad infantil, la lucha contra lasprincipales enfermedades y la consecución de un medio ambiente sostenible.

Se han destacado cuatro ámbitos prioritarios de cara a una actuación duradera y un cambio institucional:

� Mejorar la gobernanza para crear un entorno político e institucional más favorable para hacer frente alos problemas de los pobres relacionados con la pobreza y el medio ambiente, prestando especialatención a las necesidades de las mujeres y los niños;

� Reforzar las posibilidades de los pobres con objeto de generar oportunidades de subsistenciasostenibles y de reducir su vulnerabilidad ante los peligros medioambientales y los conflictosrelacionados con los recursos naturales;

� Mejorar la calidad del crecimiento para fomentar una gestión medioambiental sana y proteger elpotencial del medio ambiente y los medios de subsistencia de los pobres;

� Reformar las políticas internacionales y las de los países industrializados con el fin de que aborden laproblemática de la pobreza y del medio ambiente de los países en vías de desarrollo y de los pobres.

Hay maneras de reducir la pobreza y mejorar el medio ambiente

El medio ambiente reviste gran importancia para la población pobre. Con frecuencia, los medios desubsistencia de los pobres dependen directamente de toda una serie de recursos naturales y de serviciosecológicos; los pobres suelen ser los más afectados por las aguas contaminadas, la contaminación del aire eninteriores y la exposición a los productos químicos tóxicos y son especialmente vulnerables a los peligrosambientales (inundaciones, sequías prolongadas y plagas en los cultivos) y los conflictos relacionados con losrecursos naturales. Las iniciativas nacionales para reducir la pobreza deberían tener muy presente estarelación entre la pobreza y el medio ambiente.

Son muchas las posibilidades para reducir la pobreza mejorando el medio ambiente, pero también sonmuchas, y a menudo bien enraizadas, las barreras políticas e institucionales para su puesta en prácticageneralizada. La experiencia adquirida en la década transcurrida desde el Cumbre de Río celebrada en 1992pone de manifiesto lecciones importantes para el futuro, en concreto las tres siguientes:

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� En primer lugar y ante todo, debe considerarse a los pobres parte de la solución y no parte delproblema. Los esfuerzos para mejorar la gestión del medio ambiente de manera que contribuya a lograrun crecimiento y una reducción de la pobreza sostenibles deben reflejar las prioridades de los pobres. Senecesitan políticas e instituciones de apoyo, en particular el acceso a la información y a la toma dedecisiones, que permitan a los pobres invertir en mejoras medioambientales para favorecer sus mediosde subsistencia. Simultáneamente, es esencial prestar atención a las actividades del resto de la población,pues son la fuente de la mayor parte de los daños causados al medio ambiente.

� El aspecto medioambiental del crecimiento reviste importancia para los pobres. No cabe pretender quela mejora del medio ambiente pueda posponerse hasta que el crecimiento haga disminuir la pobreza,pues así se ignoraría la importancia de los bienes y servicios medioambientales para los medios desubsistencia y el bienestar de los ciudadanos y la medida en que la diversidad de esos bienes y serviciosresulta fundamental para aumentar las posibilidades de salir de la pobreza. Sobran los ejemplos queponen de manifiesto la incidencia nefasta de una mala gestión medioambiental sobre el crecimiento y laparte desproporcionada de los costes de la degradación del medio ambiente que pesa sobre los pobres.Ignorar la importancia del medio ambiente en el crecimiento, si bien puede suponer beneficioseconómicos a corto plazo, puede menoscabar el crecimiento en sí y su incidencia en la reducción de lapobreza.

� La gestión del medio ambiente no puede tratarse independientemente de otras cuestiones dedesarrollo, sino que ha de integrarse en la estrategia de reducción de la pobreza y de desarrollosostenible para lograr resultados significativos y duraderos. Una mejora de la gestión del medioambiente que resulte provechosa para los pobres requiere cambios políticos e institucionalestransversales, que, por lo general, quedan fuera del control de las instituciones encargadas el medioambiente, como son los cambios en la gobernanza, las políticas económicas y sociales nacionales y laspolíticas internacionales.

Mejorar la gobernanza

� Integrar la problemática pobreza - medio ambiente en los marcos nacionales de desarrolloabordando las preocupaciones medioambientales de los pobres en estrategias de reducción de la pobrezaa escala nacional y en las reformas macroeconómicas y sectoriales que se precisen, de manera quepuedan convertirse en estrategias nacionales de desarrollo sostenible.

� Intensificar la descentralización de la gestión medioambiental integrando la problemática pobreza-medio ambiente en políticas y planificaciones regionales y en programas sectoriales de inversión.

� Empoderar a la sociedad civil, en particular a los pobres y los grupos marginales, para que influyaen la política de gestión del medio ambiente y los procesos de planificación en todos los nivelesfacilitando el acceso de la población a la información, la toma de decisiones y la justicia en materia demedio ambiente.

� Abordar los aspectos de género de la problemática pobreza-medio ambiente para cerciorarse de quese tienen plenamente presentes en la formulación, aplicación y seguimiento de las estrategias dereducción de la pobreza y las reformas políticas conexas.

� Intensificar la lucha contra la corrupción para proteger el medio ambiente y los pobres mejorandolos mecanismos de legislación y de reglamentación, incrementando las sanciones a los infractores ygarantizando mecanismos de información de las comunidades que retroalimenten a las entidades quevelan por el cumplimiento de la legislación.

� Reducir los conflictos relacionados con el medio ambiente mejorando los mecanismos de resoluciónde conflictos en la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad, y abordando los aspectospolíticos y económicos subyacentes que afectan al acceso a los recursos y a su utilización, incluyendo elpapel de la corrupción.

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� Mejorar el seguimiento y la evaluación de la relación pobreza-medio ambiente incrementando lacapacidad de los gobiernos y la sociedad civil para supervisar los cambios medioambientales y susrepercusiones en los pobres, integrando los indicadores de la relación pobreza-medio ambiente en lossistemas nacionales de seguimiento de la pobreza y reforzando las capacidades de incorporar losresultados del seguimiento y de la evaluación en la formulación y la aplicación de las políticas que tratanla problemática pobreza-medio ambiente.

Reforzar las posibilidades de los pobres � Reforzar los derechos de los pobres sobre los recursos, reformando las políticas y las instituciones

formales y no formales, que inciden en el acceso a los recursos naturales y a la tierra, el control y ladistribución de los beneficios, prestando especial atención a los derechos de las mujeres sobre losrecursos.

� Incrementar la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente - en concreto por lo querespecta a la conservación y el uso sostenible de la tierra, el agua y los recursos biológicos, el acceso auna energía limpia, al abastecimiento en agua y a servicios de saneamiento - reforzando la capacidad degestión local y respaldando el papel fundamental que desempeñan las mujeres en la gestión de losrecursos naturales.

� Ampliar el acceso a unas tecnologías respetuosas para con el medio ambiente y adaptadas al nivellocal - como las tecnologías agrícolas que preservan el suelo y el agua y reducen el empleo deplaguicidas, las tecnologías de energías renovables apropiadas y las tecnologías ahorradoras de energíaque también minimizan la contaminación atmosférica - protegiendo en mayor medida los conocimientosy técnicas autóctonos, facilitando el acceso a los mismos, fomentando el desarrollo de tecnologíasfavorables a los pobres y asociando a los pobres a la investigación, la demostración y la difusión de lastecnologías.

� Reducir la vulnerabilidad de los pobres al medio ambiente intensificando su participación en lapreparación para las catástrofes naturales y su capacidad de reducir o mitigar los riesgos, respaldando lasestrategias formales e informales de los grupos vulnerables para hacer frente a las situaciones yampliando el acceso a los seguros y otros mecanismos de gestión de los riesgos.

Mejorar la calidad del crecimiento � Integrar la problemática pobreza-medio ambiente en las reformas de la política económica

aumentando la utilización de la evaluación ambiental estratégica, los enfoques de análisis del impactosocial de la pobreza y reforzando las normas de gestión del medio ambiente y la capacidad deseguimiento.

� Aumentar la utilización de la valorización del medio ambiente adaptando las contabilidadesnacionales y determinando precios apropiados para reflejar mejor el valor de los bienes y serviciosmedioambientales y mejorar la toma de decisiones en el ámbito de la economía.

� Fomentar una participación adecuada del sector privado en la gestión del medio ambientereforzando las capacidades de los gobiernos y de las comunidades para negociar con dicho sector de caraa extender los servicios ambientales hacia los pobres; incentivar el desarrollo de empresas locales sobrela base de la utilización sostenible de la biodiversidad (como el ecoturismo de base comunitaria o elcultivo sostenible de productos naturales) e incrementando la transparencia y la responsabilización en lasoperaciones del sector privado mediante normativa adecuada y códigos voluntarios que salvaguarden losintereses tanto de los pobres como del medio ambiente.

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� Efectuar una reforma fiscal en materia de medio ambiente favorable a los pobres fijando preciosapropiados para los recursos naturales, en concreto la energía y el agua, intensificando el recurso a losincentivos fiscales para fomentar las prácticas respetuosas con el medio ambiente, mejorando lautilización de los impuestos sobre los arrendamientos para recaudar mejor y asignar de manera máseficaz los ingresos de los recursos naturales, y mejorando los impuestos sobre la contaminación parareflejar mejor los costes medioambientales en los precios del mercado.

Reformar las políticas internacionales y las de los países industrializados � Mejorar las políticas comerciales internacionales y las de los países industrializados integrando las

preocupaciones de los países en vías de desarrollo en relación con la reducción de la pobreza y la gestióndel medio ambiente en la negociación y la aplicación de los acuerdos comerciales multilaterales,reformando las subvenciones agrícolas, que distorsionan el comercio, y las barreras comerciales para dara los países en desarrollo un acceso equitativo a los mercados internacionales y para fomentar productosy prácticas comerciales respetuosas con el medio ambiente y suprimiendo las subvenciones que danlugar a una explotación insostenible, como las subvenciones a las flotas pesqueras comerciales a granescala, que fomentan la sobreexplotación pesquera en los países en vías de desarrollo.

� Lograr que la inversión extranjera directa sea más favorable a los pobres y al medio ambientefomentando el cumplimiento del Código de conducta revisado de la OCDE para las empresasmultinacionales, concienciando a los accionistas y a los inversores acerca de la responsabilidad de lasempresas en los ámbitos social y medioambiental y ampliando la Global Reporting Initiative delPNUMA y otros enfoques para mejorar la rendición de cuentas de las empresas en dichos ámbitos.

� Incrementar la contribución de los acuerdos medioambientales multilaterales a la consecución dela reducción de la pobreza consolidando la capacidad de los países en vías de desarrollo para participaren la negociación y la aplicación de dichos acuerdos (por ejemplo, conseguir que el mecanismo para undesarrollo no contaminante fomente inversiones que beneficien a los pobres y al medio ambiente),estrechando la coordinación entre esos acuerdos para que las escasas capacidades de los países en vías dedesarrollo se empleen al máximo y aumentando las aportaciones al Fondo para el Medio AmbienteMundial como fuente principal de financiación en favor de los bienes públicos globales en el ámbito delmedio ambiente, como son un clima estable, el mantenimiento de la biodiversidad, las aguasinternacionales y la capa de ozono.

� Fomentar el consumo y la producción sostenibles � a través de sus actividades comerciales,inversiones, emisiones contaminantes y demás actividades, los consumidores y los fabricantes de lospaíses industrializados afectan a las condiciones medioambientales de los países en vías de desarrollo.Lograr que el consumo y la producción de los países ricos sean más sostenibles requerirá una seriecompleja de cambios institucionales � haciendo frente a las deficiencias de los mercados y los gobiernosy modificando la actitud de la población en general.

� Incrementar la eficacia de la cooperación al desarrollo y de la reducción de la deuda abordando laproblemática pobreza-medio ambiente, especialmente en los países más pobres donde la ayuda y lareducción de la deuda siguen desempeñando un papel fundamental para ayudar a los gobiernos aefectuar muchos de los cambios aquí recomendados. Ello requiere integrar el medio ambiente en laspolíticas y operaciones de los donantes de fondos formando al personal, desarrollando y poniendo enpráctica nuevas aptitudes, instrumentos y enfoques y reconsiderando la forma en que se asignan losrecursos y los presupuestos; se requiere asimismo mejorar el seguimiento de los progresos realizadosrespecto a metas y objetivos establecidos de manera que las agencias de desarrollo se responsabilicen yse logre que, cuando la dirección de dichas agencias se comprometa a tratar la problemática pobreza-medio, esa línea de actuación se ponga en práctica en toda la organización.

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Conclusión

El presente documento considera el futuro con un cierto grado de esperanza y optimismo: en algunasocasiones se gana siempre y en otras hay medios racionales para buscar un equilibrio. La degradación delmedio ambiente no es ni ineluctable ni la consecuencia inevitable del crecimiento económico. Sin embargo,la reducción sostenible de la pobreza y la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio no puedenlograrse sin una gestión sana y equitativa del medio ambiente. Si bien es cierto que hay bastantesposibilidades políticas de reducir la pobreza y mejorar el medio ambiente, también lo es que se requierenenfoques más integrados y favorables a los pobres. La Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible constituyeuna oportunidad para concentrarse en lo más importante y crear un marco de acción coherente, con objetivosclaros y metas alcanzables, respaldado por recursos suficientes y mecanismos de seguimiento eficaces ytransparentes. Y no cabe objetivo más importante que el de reducir y, en última instancia, erradicar lapobreza de nuestro planeta.

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PRIMERA PARTE

El porqué de la importancia del medioambiente para las personas que viven ensituación de pobreza

«El agua es vida y puesto que no disponemos de agua, vivimos en condiciones miserables» (Kenia)«Creemos que la tierra es fecunda, pero ¿de qué sirve producir más de lo estrictamente necesario

cuando no existen carreteras para hacer llegar nuestros productos al mercado?» (Guatemala)«En la estación de los monzones no hay diferencias entre, el terreno delante de nuestra casa y el

colector público. ¡Venga y véalo usted mismo!» (India)

Si nos atenemos a sus propias palabras, el medio ambiente preocupa en gran medida a las personas que vivenen situación de pobreza.1 En la práctica, la percepción que los pobres tienen del bienestar está estrechamenterelacionada con el medio ambiente y sus repercusiones sobre sus medios de vida, su salud, su vulnerabilidady sobre la sensación de autonomía y capacitación para controlar sus vidas. El gráfico 1 contiene un esquemasimplificado que permite entender los vínculos existentes entre la gestión ambiental y la reducción de lapobreza y por qué debe otorgarse a tales nexos de unión entre pobreza y medio ambiente un papel central enel marco de las medidas encaminadas a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así comode los objetivos conexos relativos a la erradicación de la pobreza y al desarrollo sostenible en el planonacional.

GRÁFICO 1: EL MEDIO AMBIENTE Y LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIOLa gestión ambiental

orientada a la reducción dela pobreza Dimensiones de la pobreza Objetivos de desarrollo

Velar por la gestión cabal yequitativa de los recursos

naturales

Mantener la salud y los serviciosde los ecosistemas

Garantizar el acceso al aguapotable y los saneamientos

Mejorar la calidad del aire y laexposición a sustancias tóxicas

Reducir y mitigar los desastresnaturales y los conflictos por el

control de los recursos

Reducir y mitigar el cambioclimático y la variabilidad del

clima

Potenciar losmedios de vida

Mejorar la salud

Reducir lavulnerabilidad

Objetivo 1:Erradicar la pobreza extrema

y el hambre

Objetivo 3:La igualdad entre los sexos y

la autonomía de la mujer

Objetivo 4:La reducción de la mortalidad

infantil

Objetivo 6:Combatir las enfermedades

prioritarias

Objetivo 2:Lograr la enseñanzaprimaria universal

Objetivo 7:Garantizar la sostenibilidad

del medio ambiente

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La primera parte del presente informe se centra en el análisis de la relación entre pobreza y medio ambientea través del examen de cómo el medio ambiente y su evolución tanto en el ámbito rural como en el urbanoafecta a los pobres incidiendo en las tres dimensiones esenciales que definen la pobreza humana:

� Los medios de vida: los pobres suelen ser el estrato de la población que padece una mayor dependenciadel medio ambiente y de los recursos naturales y, en consecuencia, son los que sufren con mayor virulencialas consecuencias de la degradación del medio ambiente y la restricción o privación de acceso a los recursosnaturales.

� La salud: Los pobres son los que más sufren cuando el agua, la tierra y el aire están contaminados, y losfactores ambientales de riesgo constituyen una de las principales causas desencadenantes de enfermedades enlos países en desarrollo.

� La vulnerabilidad: Los pobres son los que con mayor frecuencia están expuestos a ser víctimas de lospeligros ambientales y de los conflictos relacionados con cuestiones ambientales, y los menos capacitadospara hacerles frente.

La relación entre crecimiento y medio ambiente también concita nuestro interés, así como el modo en queafecta a los pobres y a las iniciativas de reducción de la pobreza. La capacidad de crecimiento conforme a losprincipios racionales de protección del medio ambiente constituye un factor determinante para lasposibilidades de subsistencia al alcance de los pobres, y países con niveles de renta y de crecimientosimilares pueden presentar niveles de calidad y eficiencia ambiental muy dispares.

Si bien el gráfico 1 refleja los principales ámbitos de interacción entre las condiciones ambientales y lasdistintas dimensiones de la pobreza, en realidad se trata de vínculos de naturaleza dinámica que están, por locomún, interrelacionados:

� La pobreza se entiende generalmente, en la actualidad, como un concepto que abarca las carenciasasociadas tanto a la insuficiencia de ingresos como a aquéllas que vienen determinadas por otros factores.Entre ellas cabe mencionar: la insuficiencia de ingresos y de otros medios materiales; las restricciones deacceso a servicios sociales básicos como la educación, la sanidad y agua salubre; la inseguridad personal; y lafalta de autonomía para participar en el proceso de definición de las políticas y en la adopción de decisionesque repercuten en sus vidas. Además, se comprenden mejor los mecanismos que gobiernan la dinámica de lapobreza, uno de cuyos componentes principales reside en la extrema vulnerabilidad a acontecimientosexógenos.

� El medio ambiente comprende los seres vivos e inanimados que componen el medio natural y cuyaconjunción permite el mantenimiento de la vida en la Tierra. El medio ambiente proporciona una serie debienes (los recursos naturales) y servicios (las funciones que desempeñan los diversos ecosistemas)empleados para la producción de alimentos, la recolección de productos silvestres, energía y materias primas,y constituye un depósito y factor de reciclaje parcial de residuos producidos por el sistema económico, asícomo una fuente importante de actividades de ocio, belleza, valores espirituales y otros placeres.

� Los vínculos existentes entre la pobreza y el medio ambiente son de naturaleza dinámica y vienendeterminados por el contexto, dejando traslucir tanto las particularidades de su situación geográfica como dela idiosincrasia individual, familiar y grupal en sus facetas económica, social y cultural. Los distintos grupossociales pueden otorgar prioridad a distintas cuestiones ambientales. En las zonas rurales, los pobresmanifiestan una inquietud especial por las cuestiones relacionadas con la calidad y el acceso a los recursosnaturales: el agua y el suelo cultivable; la diversidad pecuaria y de los cultivos; los recursos de la caza y de lapesca; los productos forestales y la biomasa para su utilización como combustible. Por su parte, en las zonasurbanas, los desvelos de los pobres se inclinan esencialmente hacia las cuestiones relativas al abastecimientode agua, la energía, la higiene y la gestión de residuos, el sistema de alcantarillado y la estabilidad delrégimen de tenencia de su vivienda. Las mujeres afligidas por la pobreza valoran especialmente ladisposición de un acceso próximo y seguro a un punto de abastecimiento de agua potable, las infraestructurasde saneamiento y la disposición de fuentes de suministro de energía abundantes como factores fundamentalesde su bienestar, lo que refleja el papel preponderante que desempeñan en la administración del hogar(Brocklesby y Hinshelwood, 2001).

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Por lo tanto, el concepto de gestión ambiental adoptado a los efectos del presente informe trasciende concreces las actividades de las instituciones públicas responsables de la gestión ambiental y de los recursosnaturales. Por lo que respecta a la pobreza, el objetivo esencial de la gestión ambiental estriba en mantener enel largo plazo la capacidad del medio ambiente para suministrar los bienes y servicios de los que dependenlos individuos y la economía. Lo anterior implica realizar un esfuerzo para mejorar las condicionesambientales y velar por el acceso equitativo de los pobres a los recursos ambientales, y en particular, a latierra y a los recursos biológicos, así como a disponer de un acceso seguro y asequible al suministro de aguay a las infraestructuras de saneamiento, con el fin de ampliar la gama de alternativas al alcance de los pobrespara procurarse medios de vida dignos, proteger su salud y su aptitud para el trabajo, y reducir suvulnerabilidad frente a los riesgos ambientales.

Las implicaciones de esta noción ampliada de la gestión ambiental aplicada a las estrategias de reducción dela pobreza apuntan hacia la necesidad de proceder a un cambio institucional y de política estratégica queafecta a un numeroso conjunto de sectores y a muchos actores de los ámbitos público, privado y de lasociedad civil tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo y en la esfera internacional.Es preciso que las medidas que este cambio comporta incidan sobre los procesos políticos y económicos,dado que ambos tienen una repercusión de primer orden sobre los procedimientos de gestión del medioambiente aplicados.

Desde 1972, año en que se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, laprimera conferencia mundial dedicada a las cuestiones de medio ambiente y desarrollo, se han producidoavances impresionantes. Las políticas e instituciones ambientales han proliferado en los ámbitos nacionales ysubnacionales, y las cuestiones relativas al medio ambiente ocupan un lugar destacado en los programas delos gobiernos, la sociedad civil y el sector privado. Se han fraguado acuerdos ambientales internacionales degran calado y se han creado organizaciones ambientales de proyección mundial. La sostenibilidad ambientalse ha convertido en un objetivo central de la cooperación al desarrollo bilateral y multilateral, y se hanfinanciado proyectos y programas relacionados con el medio ambiente por valor de miles de millones dedólares.

Asimismo, se han registrado progresos tangibles «sobre el terreno», a pesar de que sus resultados seandispares. A título ilustrativo, podemos decir que durante la década de los años 90, un número aproximado de900 millones de personas lograron disponer de acceso a un sistema de abastecimiento de agua mejorado. Contodo, ese esfuerzo sencillamente sólo sirvió para absorber el ritmo de crecimiento demográfico, por lo quecerca de 1 200 millones de personas carecen todavía de acceso a dichos sistemas, una circunstancia queafecta con especial gravedad a las poblaciones rurales (Devarajan et al., 2002).

A pesar de estos avances, el medio ambiente sigue soportando una presión creciente en todo el planeta, loque plantea serios problemas a las perspectivas en materia de reducción de la pobreza y de desarrollo humanoen los países en desarrollo, y en particular, en los países menos desarrollados. La situación queda resumidade manera concisa en el informe de Perspectivas del Medio Ambiente Mundial 2002 del PNUMA cuandoafirma que el nivel de sensibilización y de movilización no ha estado a la altura de la situación del medioambiente mundial en la actualidad, cuyo deterioro no cesa. El cuadro 1 presenta una sinopsis de losproblemas ambientales a los que se enfrentan los países en relación con los Objetivos de Desarrollo delMilenio, vínculos que serán analizados de manera más detallada en los epígrafes siguientes, dedicados a losmedios de vida, la salud, la vulnerabilidad y el crecimiento.

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CUADRO 1: CONEXIONES CLAVE ENTRE EL MEDIO AMBIENTE Y LOS OBJETIVOS DEDESARROLLO DEL MILENIO

Objetivo de Desarrollo del Milenio Ejemplos de conexiones con el medio ambiente1. Erradicar la pobreza extrema y elhambre

Las estrategias de los pobres para garantizarse sus mediosde vida y la seguridad alimentaria, con frecuencia, dependendirectamente de la existencia de ecosistemas saludables yde la variedad de bienes y servicios ecológicos queproporcionan.

2. Lograr la enseñanza primariauniversal

El tiempo empleado en las labores de acarreo de agua y deleña por los niños, y en particular, las niñas, puede conllevarla reducción de su tiempo de asistencia a la escuela.

3. Promover la igualdad entre lossexos y la autonomía de la mujer

Las mujeres pobres están especialmente expuestas a losefectos de la contaminación del aire en espacios cerrados yal impacto negativo derivado de las labores de acarreo deagua y leña. Además, no disfrutan de condiciones de accesoal suelo y a otros recursos naturales en un pie de igualdad.

4. Reducir la mortalidad infantil Las enfermedades asociadas al agua, como la diarrea o elcólera, causan la muerte de 3 millones de personas cadaaño en los países en desarrollo. De ellos, la mayoría sonniños menores de cinco años.

5. Mejorar la salud materna La contaminación del aire en espacios cerrados y el acarreode pesados cargamentos de agua o de leña incidennegativamente sobre la salud de la mujer y pueden afectar asu capacidad para llevar a buen término un embarazo eincrementar el riesgo de sufrir complicaciones.

6. Combatir las enfermedadesprioritarias

En los países en desarrollo, cerca del 20% de lasenfermedades pueden atribuirse a factores de riesgoambientales cuando la aplicación de medidas preventivas desalud ambiental es tan importante como la aplicación detratamientos terapéuticos y, en ocasiones, también másrentable.

7. Asegurar la sostenibilidad del medioambiente

Es preciso invertir la tendencia actual de deterioro ambientalcon el fin de preservar la salud y la productividad de losecosistemas del mundo.

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1.1 Medios de vida y medio ambiente

«Existe una estrecha correlación entre la gestión cabal de los recursos naturales y la reducción de lapobreza» (Documento de estrategia de lucha contra la pobreza de Camboya, 2000)

Los medios de vida que garantizan el sustento de los pobres, y en particular de aquéllos que viven en zonasrurales, dimanan con frecuencia directamente de una diversidad de recursos naturales y de serviciosproporcionados por el ecosistema que les es propio. Cada vez es mayor el número de pobres en zonas ruralesque padecen un elevado grado de vulnerabilidad ecológica y un bajo índice relativo de productividadbiológica o de los recursos existentes, como es el caso de las zonas áridas subtropicales o de las zonasmontañosas escarpadas. Las nuevas previsiones realizadas con vistas a la publicación del Informe sobre eldesarrollo Mundial 2003, indican que 1,3 millardos de personas viven en zonas marginales (Banco Mundial,2002). Las restricciones de acceso al suelo y a otros recursos naturales constituyen otro de los aspectosesenciales de la pobreza en ámbitos rurales, habida cuenta de que más de la mitad de los pobres que viven enzonas rurales disponen de lotes de tierra de un tamaño demasiado reducido como para proporcionarlessuficientes ingresos, y cerca del 25% no poseen de tierras en propiedad (CNUAH, 1996). De todo lo cual sedesprende que tanto el entorno ambiental como el acceso a una diversidad de recursos naturales son factoresvitales que deben ser tenidos en cuenta al examinar la capacidad de los pobres para dotarse de medios de vidasuficientes.

Recursos naturales

Los recursos naturales pueden constituir una fuente primordial de medios de vida o pueden representar unaporte complementario para satisfacer las necesidades y completar los ingresos diarios de los hogares. Elcada vez más amplio corpus científico en la materia indica que los hogares pobres de las zonas rurales amenudo obtienen un porcentaje nada despreciable de sus ingresos a partir de recursos naturales. Un excelenteestudio realizado en Zimbabue (Cavendish, 1999) refleja el grado de dependencia de los recursos naturalesque padecen los pobres en las zonas rurales.2 De los gráficos que figuran a continuación, dos son lasimplicaciones que llaman particularmente la atención: (i) los más pobres son también, en términos relativos,aquéllos que presentan el mayor nivel de dependencia de su renta ambiental, si bien (ii) los que disponen deuna renta un tanto mayor son aquéllos que, en términos absolutos, explotan en mayor medida los recursosnaturales. De ahí que los más pobres resulten ser los más perjudicados por la degradación de los recursosnaturales. Sin embargo, el incremento de la renta desencadenaría una propensión al aumento de laexplotación de los recursos naturales, por lo que el crecimiento no se traduciría automáticamente en unarelajación de la presión sobre el medio ambiente en este contexto.

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GRÁFICO 2: LOS RECURSOS NATURALES Y LOS INGRESOS DE LOS HOGARES EN LAS ZONASRURALES DE ZIMBABUE

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La degradación de los recursos naturales está socavando los medios de vida y las oportunidades desubsistencia futuras de una parte significativa de la población que vive en situación de pobreza. La veracidadde la afirmación anterior es, sobre todo, patente respecto de los sistema agrícolas. La degradación del suelo ydel agua constituye un obstáculo de primer orden para el incremento de la productividad agrícola, querepresenta el pilar básico de subsistencia de la inmensa mayoría de los pobres de las zonas rurales y la piedra

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angular de las estrategias de reducción de la pobreza adoptadas en numerosos países. El comerciointernacional puede suplir las deficiencias locales en materia de producción de alimentos para las rentas másaltas, pero no constituye una alternativa viable para los estratos más pobres de la población.Según las estimaciones actuales, hay un millardo de personas afectadas por la erosión del suelo y ladegradación de la tierra provocadas por la deforestación, el sobrepastoreo y el régimen de cultivo. La escasezde agua constituye un grave problema en más de veinte países en desarrollo. En caso de que se mantengan lasactuales tendencias de utilización del agua, dos tercios de la población del planeta podrían vivir encondiciones de escasez moderada o grave de agua en el año 2025. La actividad pesquera proporcionasustento a algunos de los grupos de población más pobres y marginados, y sus productos constituyen, confrecuencia, la principal fuente de proteínas animales de que se nutren los pobres. Sin embargo, muchoscaladeros pequeños se encuentran sobreexplotados, en muchos casos, por compañías comerciales que noactúan guiadas por el ánimo de promover los intereses de los pobres (FIDA, 2001; WRI, 2000; PNUMA,2002).

La degradación de los recursos naturales tiene un impacto mucho más grave sobre los pobres que sobre losque tiene rentas más elevadas, a causa de sus limitaciones patrimoniales y de su dependencia más acusada derecursos de propiedad común para obtener sus medios de subsistencia. Por ejemplo, los campesinos conmayores posibilidades económicas pueden compensar la disminución de la fertilidad del medio naturalutilizando una mayor cantidad de fertilizantes, mientras que el nivel de empleo de éstos es muy bajo entre lospobres. En estas circunstancias, se ha demostrado que la degradación del suelo tiene efectos directos adversossobre los pobres. Un estudio realizado en África occidental establece que la distribución de niños afectadospor anomalías del crecimiento asociadas a una nutrición deficiente (desmedro) se concentra en zonas quepresentan un elevado nivel de degradación del suelo (GRID/Arendal, 1997).

Más de 2 millardos de personas siguen dependiendo de combustibles derivados de la biomasa y deprocedimientos tradicionales de cocina y calefacción, y entre 1,5 y 2 millardos carecen de acceso alsuministro de energía eléctrica (PNUD, UNDESA y Consejo Mundial de la Energía, 2000). La escasez deleña supone un coste en términos monetarios y de tiempo para los hogares pobres, así como una cargaespecialmente onerosa en aquellos hogares que no disponen de suficiente mano de obra, lo que dificulta,además, la asistencia de los niños a la escuela.

La degradación de los recursos naturales afecta de modo desproporcionado a las mujeres pobres de las zonasrurales. Una serie de evaluaciones participativas de la pobreza y otros estudios realizados demuestran elincremento de los riesgos individuales, del desgaste físico y del tiempo empleado que las mujeres tienen quesoportar como consecuencia de la necesidad de tener que desplazarse cada vez más lejos para conseguircombustible, forraje y agua debido a la cada vez más acuciante escasez de recursos o al aumento de lasrestricciones que impiden el acceso a zonas de propiedad común. De resultas de ello, se produce unadisminución del tiempo que dedican a la realización de actividades generadoras de ingresos, al cultivo, a susquehaceres domésticos y a la crianza de su prole (Brocklesby y Hinshelwood, 2001; Dasgupta y Das, 1998).

Servicios proporcionados por los ecosistemas

Los distintos ecosistemas, tales como los ecosistemas forestales, los agroecosistemas, los ecosistemas depradera, los ecosistemas de agua dulce y los ecosistemas costeros (incluidos los arrecifes coralinos),proporcionan determinados «servicios» esenciales que contribuyen de muy diversas maneras a lasactividades productivas. A modo de ejemplo de los servicios prestados por los ecosistemas cabe mencionarlos siguientes: la provisión del hábitat natural de polinizadores naturales esenciales para el cultivo dealimentos, de depredadores naturales cuya función es el control de las plagas que afectan a los cultivos y deorganismos del suelo que inciden de manera importante sobre la productividad agrícola; la protección yestabilidad hidrológica de las cuencas hidrográficas, incluidos la reconstitución de las capas freáticas y elamortiguamiento de situaciones hidrológicas extremas que, de no ser así, darían lugar a sequías oinundaciones; la conservación del nivel de fertilidad del suelo mediante el almacenamiento y circulación denutrientes esenciales; y la descomposición de desechos y agentes contaminantes.

Los servicios mencionados reciben la consideración de «bienes públicos» y se les atribuye un valor indirectoque sólo puede ser objeto de transacciones comerciales parciales, pero que son de importancia vital para la

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subsistencia de los pobres, en particular de aquéllos que viven en entornos marginales o en zonas donde elacceso a las tecnologías externas y a otros insumos es limitado (Koziell y Saunders, 2001). Al contribuir almantenimiento de la productividad y de un entorno medioambiental saludable y estable, los serviciosproporcionados por los ecosistemas también coadyuvan a mantener los medios de vida disponibles y supotencial de diversificación. Cuando se perturban las funciones propias de los ecosistemas, inevitablementese produce un empobrecimiento de los medios de vida alternativos disponibles y el consiguiente aumento dela vulnerabilidad de los pobres.

A pesar de que los ecosistemas pueden mostrar un elevado grado de elasticidad frente a perturbaciones deorigen antropógeno, algunos tipos de ecosistema se encuentran especialmente amenazados de sufrir uncolapso repentino. En especial, los arrecifes coralinos, los sistemas de agua dulce y los suelos deficitarios ennutrientes pueden evolucionar y pasar de un estado de funcionamiento eficiente a otro de disfunción en unperíodo muy corto de tiempo a causa de la contaminación, la sobreexplotación y otras perturbacionesllevadas a un extremo que sobrepase determinados umbrales. La consecuencia de ello será que los grupos depoblación que dependen de tales ecosistemas podrían verse privados de bienes y servicios esenciales para susustento en un plazo de tiempo relativamente breve e incapacitados para hacer frente a los cambios oadaptarse a ellos.

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1.2 Salud y medio ambiente

«…un estudio realizado en Tegucigalpa refleja…altos niveles de intoxicación por plomo en los alumnosde las escuelas públicas. Asimismo, el estudio señala que los contaminantes presentes en el suelo y en elagua son la causa de la elevada prevalencia de enfermedades diarreicas... La contaminación del suelo y

del agua se ve además agravada por el vertido indiscriminado de residuos sólidos, que no haya unservicio eficaz de recogida de residuos, una gestión de residuos eficiente y un número suficiente de

vertederos saneados. Además, las enfermedades respiratorias son comunes y afectan particularmente alos niños menores de cinco años... están causadas, en parte, por el crecimiento del parque

automovilístico e instalaciones industriales que no están sometidas a normativa ambiental alguna.»(Estrategia de Reducción de la Pobreza de Honduras, 2001)

Hasta el 20% del número total de casos de enfermedad en los países en desarrollo ─porcentaje que se elevahasta el 30% en los países del África subsahariana─ podrían estar asociados a factores de riesgo denaturaleza ambiental.3 Se trata de cifras equiparables a las registradas por desnutrición y superiores a lasderivadas de cualquier otro factor de riesgo o grupo etiológico susceptible de ser combatido mediantemedidas de prevención. Mientras la incidencia de las enfermedades en los países pobres doblaaproximadamente la soportada por los países ricos, la incidencia derivada de las enfermedades asociadas ariesgos ambientales en los países pobres la decuplica (véase el gráfico 3). Los problemas de saludrelacionados con el medio ambiente afectan en mayor medida a los pobres, y especialmente las mujeres y losniños, y los factores de riesgo ambiental tradicionales, tales como la carencia de agua salubre y servicios desaneamiento, la contaminación del aire en espacios cerrados y la exposición a los vectores transmisores de lasenfermedades, constituyen de largo la causa predominante de su desencadenamiento (Lvovsky, 2001; OMS,1997).4 Sin ningún género de duda, los pobres tienen viva conciencia del modo en que una salud ambientaldeficiente afecta a su capacidad para salir de la pobreza (Brocklesby y Hinshelwood, 2001; Narayan, 2000).

La evaluación del impacto que sobre los pobres tienen los cambios de política y las inversiones revisteimportancia a fin de poner de manifiesto los factores específicos que configuran la relación existente entre elincremento de la renta y la calidad ambiental. De dicho análisis frecuentemente se desprende que los pobresestán en una situación tal, que es muy probable que los beneficios derivados de las intervenciones planeadassólo tengan efecto si éstas se realizan inmediatamente, y quizá no lo tengan si su ejecución se demora.Muchas de las intervenciones programadas son de bajo coste y, no obstante, pueden impedir que se contraigauna enfermedad que puede desembocar en una incapacidad grave para generar ingresos y perjudicarseriamente al nivel de bienestar de las personas.5

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GRÁFICO 3: LA INCIDENCIA DE LAS ENFERMEDADES Y DE LOS FACTORES DE RIESGOAMBIENTALES (1990)

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Nota: los años de vida ajustados por discapacidad (AVAD) son un indicador del impacto de lasenfermedades. Representan el tiempo total de vida saludable no disfrutado por cualquier causa, lo quecomprende desde la muerte prematura hasta cualquier grado de discapacidad padecido durante un períodode tiempo.

Fuente: Lvovsky (2001).

Agua y saneamiento

El deficiente acceso a agua potable y a las infraestructuras de saneamiento, combinado con unas prácticashigiénicas inadecuadas, constituyen las principales causas de los problemas de salud y de las enfermedadesque suponen una amenaza para la vida en los países en desarrollo. Los pobres de las zonas rurales dependende fuentes naturales de agua, como los arroyos, para su higiene corporal y la provisión de agua potable (véaseel cuadro 2). Las enfermedades asociadas al agua, como la diarrea y el cólera, ocasionan cada año la muertede unos tres millones de personas en los países de desarrollo, la mayoría de las cuales son niños menores decinco años (Murray y López, 1996).

Las enfermedades como el paludismo, contraídas por contacto con su vector transmisor, cuya evoluciónprobable vaya a registrar un empeoramiento a consecuencia del cambio climático (PICC, 2001), causananualmente la muerte de unos 2,5 millones de personas y están asociadas a una serie de factores ycircunstancias ambientales asociados a la contaminación del agua y a unos sistemas de saneamientodeficientes (WRI, 1998).

CUADRO 2: EL IMPACTO NEGATIVO DE LAS LABORES DE ACARREO DE AGUA SOBRE LASMUJERES Y LOS NIÑOS

Un estudio reciente realizado en Kenia, Uganda y Tanzania volvió a los 34 lugares que fueron yaobjeto de un estudio en 1972. Fundamentalmente, el acarreo de agua sigue siendo una funcióndesempeñada por las mujeres y los niños, que la transportan apoyando los recipientes en suscabezas, lo que genera dolores de cabeza, fatiga general y dolores en el pecho, el cuello y la cintura.La distancia media que tienen que recorrer a pie en las zonas rurales es de 580 m (aunque, enalgunos casos, puede llegar a ser de 4 km), mientras que en las zonas urbanas se reduce a 300 m.Desde 1972 se ha constatado una leve mejoría debida a la existencia de un mayor número de

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depósitos verticales de agua, pozos y distribuidores privados, incluso en el ámbito rural. Sin embargo,el crecimiento demográfico ha conllevado al incremento del tiempo empleado haciendo cola,particularmente en las zonas urbanas. La duración media de cada viaje de ida y vuelta paraabastecerse de agua es de aproximadamente 25 minutos (el doble que en 1972) y cada hogar deberealizar, en promedio, 3,9 viajes diarios, lo que equivale a decir que cada hogar dedica diariamenteuna hora y cuarenta minutos a esta actividad. De resultas de ello disminuye el tiempo dedicado acocinar y es posible que también la asistencia de los niños a la escuela.

Fuente: IIED et al. (2002).

Agentes contaminantes

La contaminación del aire en espacios cerrados originada por el uso de combustibles tradicionales debiomasa (leña, estiércol y residuos de los cultivos) para la cocción de alimentos y la calefacción del hogarafecta a un millardo de personas, provocando anualmente la muerte prematura de dos millones de mujeres yde niños (Smith, 1999). En la India, algunos estudios recientes indican que un número de mujerescomprendido entre 130 000 y 150 000 pueden morir prematuramente como consecuencia de lacontaminación del aire en sus hogares (Smith, 2000). Un estudio reciente sobre los hogares en el ámbito ruralde Kenia central concluyó que la exposición a un alto nivel de emisiones producidas al cocinar o realizarotros tipos de tareas domésticas propios de los adultos provoca que la probabilidad de que se diagnostiqueuna infección respiratoria aguda o una infección respiratoria baja aguda sea el doble en las mujeres que en loshombres (Ezzati y Kammen, 2001). Lo anterior ha sido corroborado por las conclusiones de estudiossimilares llevados a cabo en Gambia (Campbell, 1997) y Guatemala (Bruce et al., 1998). Además, elaumento del tiempo y de la energía necesarios para el acarreo de combustibles de biomasa contribuye aldesgaste físico y a los problemas de salud que afectan a las mujeres y a los niños.

La contaminación atmosférica se está convirtiendo en un problema de salud de creciente importancia en laszonas urbanas de determinados países en desarrollo, particularmente en grandes países en vías deindustrialización, como China o la India, y las previsiones indican que, en los dos próximos decenios, susefectos adversos sobre la salud harán de ella un riesgo sanitario tan importante como la contaminación delaire en espacios cerrados.

La intoxicación provocada por el uso de plaguicidas constituye un problema sanitario considerable entre loscampesinos pobres de los países en desarrollo, si bien su impacto exacto no se ha establecidodocumentalmente con precisión. Una estimación realizada en 1990 por la OMS, cifraba en 3 millones elnúmero de casos anuales de intoxicación aguda en todo el mundo. Si extendemos nuestro campo de análisis ala «exposición» a los plaguicidas que puede dar lugar a enfermedades graves o problemas crónicos de salud,las estimaciones apuntan, sólo en África, a unos 11 millones de casos anuales (Goldman y Tran, 2002).Asimismo, los pobres padecen otros efectos adversos indirectos derivados de la utilización de plaguicidas,como puede ser el agotamiento de los recursos pesqueros debido a la escorrentía de residuos de plaguicidasutilizados en el sector agrario. La contaminación de los cultivos con residuos de plaguicidas representa unproblema que va en aumento en las explotaciones agrícolas cuya producción está orientada a la exportación,toda vez que varios mercados importantes de sus exportaciones están imponiendo normativas más rigurosasaplicables al nivel de residuos de plaguicidas admisible.

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1.3 Vulnerabilidad y medio ambiente

«Las catástrofes naturales constituyen un factor de riesgo que afecta al ritmo de crecimiento económicoy destruye los recursos de los estratos más pobres de la población de las zonas afectadas, sumiéndolostemporalmente, en el mejor de los casos, en un estado de dependencia de los subsidios... las catástrofesnaturales afectan gravemente a las condiciones de vida de las poblaciones que las padecen y constituyenun obstáculo para romper definitivamente con determinados niveles y paradigmas de la pobreza. Por lotanto, las medidas tendentes al control de los riesgos asociados a ellas revisten un importancia capital»

(Plan de acción de Mozambique para la reducción de la pobreza absoluta, 2001-2005)

La inseguridad es una de las principales preocupaciones de los pobres, a lo que contribuye su vulnerabilidadante acontecimientos impredecibles. La inseguridad está en relación con los riesgos a los que están expuestaslas personas, las posibilidades de sufrir pérdidas y la capacidad para recuperarse. Los pobres de las zonasrurales y urbanas son los que soportan mayores riesgos de sufrir las consecuencias de los peligrosambientales y de los conflictos generados por causas ambientales; los que son susceptibles de sufrir mayorespérdidas (cuando menos en términos relativos); y los que se encuentran en una situación más difícil parahacer frente y adaptarse a las nuevas situaciones.

La degradación y las catástrofes ambientales

La mala gestión de los recursos naturales y la degradación medioambiental pueden avivar la frecuencia yagravar el impacto de las sequías, las inundaciones, los incendios forestales y otros peligros naturales. Lospobres son el segmento de la población más vulnerable a las catástrofes ambientales, así como a procesosmás graduales de degradación ambiental, habida cuenta de que la mayoría de la población rural pobre vive enzonas ecológicamente inestables, mientras que la población urbana pobre vive y trabaja en entornos con unelevado nivel de riesgo ante peligros ambientales. Las catástrofes naturales, al tener como efecto a cortoplazo la agudización de las necesidades económicas, pueden poner en peligro el bienestar a largo plazo de loshogares afectados, al verse éstos obligados a vender bienes y propiedades que, de no haber sido así, hubieransido empleados para satisfacer necesidades y superar dificultades imprevistas futuras. Los efectos de lassequías y de la degradación del suelo a largo plazo se perciben de forma más gradual y pueden iracumulándose durante varios años, durante los cuales las reservas de que han hecho acopio los hogares seagotan como consecuencia de la concatenación de varios años de malas cosechas. El resultado de ello es unalenta pero inexorable incapacidad para efectuar inversiones productivas y, a menudo, desemboca en lapenuria y en el abandono de los cultivos.

Los peligros naturales se cobran anualmente unas 100 000 vidas y provocan daños por valor de miles demillones de dólares. Si bien las catástrofes naturales pueden suceder en cualquier lugar del planeta, cerca del97% de las muertes causadas por ellas se dan en los países en desarrollo. Los países pobres son también losque sufren, en términos relativos, el mayor quebranto económico (EIRD, 2002). El año 2000, lasestimaciones indican que unos 256 millones de personas se vieron afectadas por catástrofes naturales en lospaíses en desarrollo (CICR, 2001).

Al ser interrogados, los pobres afirman que viven en entornos ambientales cada vez más frágiles y sufren lasconsecuencias derivadas de riesgos naturales, el cambio climático y la imprevisibilidad de los factoresestacionales. Estas presiones ambientales están haciendo que sus labores diarias de subsistencia seprolonguen durante mayor tiempo, sean más peligrosas y costosas, y, frecuentemente, requieran mayoresinsumos. Los pobres destacan su dependencia de la diversidad de propiedades comunes y de la existencia derecursos de libre acceso (pastizales, masas de agua y bosques), así como su valor como red de seguridad entiempos difíciles. Cualquier menoscabo de la diversidad de estos recursos incrementa su vulnerabilidad.(Brocklesby y Hinshelwood, 2001).

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Cada vez es más frecuente que la degradación y las catástrofes ambientales obliguen a sus víctimas a emigraren busca de mejores condiciones de vida. La población puede ser capaz, con ayuda, de recuperarse dedesastres repentinos, retornar e iniciar las tareas de reconstrucción una vez pasadas las inundaciones y lastormentas. Sin embargo, el desgaste a largo plazo ocasionado por la sequía o la degradación del suelo hadado lugar a un flujo migratorio permanente desde regiones susceptibles de padecerlo como el Sahel. Lasestimaciones de la Cruz Roja indican que 1998 fue el primer año en que el número de refugiados causadospor catástrofes ambientales fue superior al generado por los conflictos bélicos (CICR, 1999). No obstante,gran parte de la información disponible sobre el papel que desempeñan la degradación y las catástrofesambientales en los flujos migratorios es anecdótica, ya que es difícil analizar el complejo sistema que formanel cúmulo de factores sociales, demográficos y ambientales interrelacionados que determinan el fenómeno dela migración transfronteriza (Leighton, 1999).

Es probable que la frecuencia, intensidad y duración de los fenómenos climáticos extremos se incrementen aconsecuencia del cambio climático. El último informe sobre los efectos del cambio climático advierte de quemuchos de los países en desarrollo de África, Asia y América Latina están expuestos a sufrir importantesefectos adversos potenciales derivados del aumento de la inseguridad alimentaria, de la propagación de lasenfermedades contraídas por contacto con un vector transmisor, de las inundaciones y del agravamiento de ladegradación del suelo (véase el cuadro 3).

Ante la degradación y las catástrofes ambientales, los pobres utilizan una serie de mecanismos de defensa yestrategias de supervivencia, pero su capacidad para mitigar sus efectos y recuperarse se ve, a menudo,constreñida, además de por los factores aferentes a su situación social y económica, por el marcoinstitucional y de estrategia política en sentido amplio. Por ejemplo, muchos países en desarrollo carecen deredes sociales de seguridad adecuadas y de otros sistemas de protección que pueden contribuir a paliar losefectos de las catástrofes ambientales sobre los pobres. En este sentido, instituciones informales como lasredes sociales locales adquieren una especial relevancia ya que, según sea su densidad y su margen de acción,pueden servir para afianzar la capacidad de los pobres para hacer frente a esas situaciones.6

CUADRO 3: REPERCUSIONES DEL CAMBIO CLIMÁTICO MUNDIAL SOBRE LA POBLACIÓNAFECTADA POR LA POBREZA

Las repercusiones del cambio climático afectarán especialmente a los países pobres, que veránincrementarse el coste de las medidas de adaptación, y a los segmentos pobres de la población, quedispondrán de mecanismos de defensa más limitados. Entre los efectos más importantes del cambioclimático cabe mencionar la disminución de la disponibilidad de agua, el descenso de la productividadagrícola, la propagación de las enfermedades contraídas por contacto con vectores transmisores y elincremento de las inundaciones derivadas del ascenso del nivel del mar y del aumento de lasprecipitaciones.

En Bangladesh, se prevé que el riesgo de sufrir inundaciones se incremente en un 20% en eltranscurso de los próximos 20 o 50 años. Las previsiones de las variaciones de los rendimientos delos cultivos de trigo, maíz y arroz en el año 2020 señalan que los rendimientos caerán entre el 2,5 y el5% en Nigeria y en Brasil, mientras que en la India el descenso será de entre el 5 y el 10% (aunquetambién es posible que haya países que registren un incremento de sus rendimientos). Un aumentorelativamente pequeño de la temperatura podría extender la distribución geográfica del paludismo agrandes núcleos urbanos como Nairobi y Harare que, actualmente, están próximos al límite de suárea de incidencia.

Fuente: PICC (2001); IIASA (2001); GCIAI (2000).

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Crisis y conflicto

Las tensiones en torno a los recursos naturales entre diversos grupos de interés pueden contribuir a lageneración de conflictos. Tales tensiones puede ser de dimensión regional, tal y como ocurre en OrientePróximo con los recursos hídricos; de dimensión nacional, como por ejemplo la lucha por el control de laproducción de diamantes en Sierra Leona; o de dimensión local, por el acceso a los recursos naturales de losque dependen directamente los medios de vida de los pobres (DFID, 2000a). En esas circunstancias, lospobres serán los más perjudicados porque son los que disponen de menos recursos para hacer frente a laspérdidas materiales y los más vulnerables a la violencia, además de carecer de los medios adecuados paraobtener reparación por los daños sufridos en los tribunales de justicia.

Algunas investigaciones recientes parecen indicar que las guerras civiles son alimentadas por la codicia degrupos rebeldes que se enfrentan a los gobiernos nacionales por el control de los yacimientos de diamantes,la producción de café y otras valiosas materias primas, antes que por diferendos de naturaleza política, étnicao religiosa. El examen de 47 guerras civiles libradas entre 1960 y 1999 refleja que los países que obtienencerca de un cuarto de su PIB de sus exportaciones de materias primas tienen muchas más probabilidades deverse envueltos en una guerra civil que los países que poseen una economía más diversificada. Dado que lasiniciativas en materia de prevención de conflictos no han prestado hasta ahora la debida atención a estosfactores, parece existir un amplio margen de actuación política en los planos nacional e internacionalencaminada a aumentar la eficacia de las medidas de prevención de conflictos. (Banco Mundial, 2001a).

En ocasiones, los conflictos originados por la posesión de recursos naturales pueden llegar a ser tan gravesque pueden desbordarse y afectar a la estabilidad política de un país. En Burundi y Ruanda, se consideraprobado que la intensa presión demográfica combinada con el escaso suelo disponible contribuyó al aumentode la tensión étnica que desembocó en una guerra civil abierta (ACTS, 2000). Por otra parte, también existensólidos indicios de que el origen de algunos de los persistentes conflictos abiertos en otros países africanos─como Angola, la República Democrática del Congo, Liberia y Sudán─ estriba en la lucha por el control desus preciados recursos naturales, lo que incluye también el enfrentamiento entre las elites por el control delos beneficios de la explotación de dichos recursos naturales y que los grupos interesados en los recursosnaturales hayan financiado la perpetuación del conflicto (ACTS, 2000; Global Witness, 2000 y 2001; Oxfam,2002; Universidad de Gotemburgo, 2002).

1.4 Crecimiento económico y medio ambiente

Existen dos aspectos interrelacionados que hacen de los vínculos entre crecimiento, políticas económicas ymedio ambiente elementos importantes para la reducción de la pobreza:

� Los países pueden disfrutar de un elevado ritmo de crecimiento económico y mantener, al mismotiempo, un nivel superior de calidad ambiental. Tal y como se muestra en el gráfico 5, no se puede afirmar,de manera simplista, que el progreso del crecimiento económico y de la calidad del medio ambiente seanconceptos mutuamente excluyentes, toda vez que países de niveles de renta y de crecimiento económicosimilares pueden tener niveles de calidad ambiental muy dispares.

� Una política que no contemple el objetivo de compatibilizar el crecimiento económico con criteriosencaminados a mejorar la salud ambiental, incluso cuando de ella se deriven rápidos beneficios económicos,puede tener efectos adversos para los pobres a corto plazo, además de socavar la capacidad de crecimiento alargo plazo y su eficacia para reducir la pobreza.

La calidad del crecimiento y su importancia

Las estrategias actuales encaminadas a mitigar la pobreza están basadas, esencialmente, en premisas relativasal crecimiento económico. Existen abundantes pruebas empíricas que ponen de manifiesto que el crecimientoeconómico, entendido según su medida habitual en términos de crecimiento del producto interior bruto (PIB)real, es condición necesaria pero no suficiente para reducir el número de personas que vive en situación de

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pobreza (Banco Mundial, 2001). El crecimiento económico es un factor esencial para la reducción de lapobreza en la misma medida en que lo es su distribución.

Para el análisis de las implicaciones del crecimiento económico en relación con el impacto ambiental y con lapobreza la consideración de la calidad del crecimiento reviste una importancia decisiva. Como refleja elgráfico 4, una misma tasa de crecimiento económico puede asociarse a impactos ambientales muy dispares.En el eje de las ordenadas aparecen representados los cambios de la calidad del medio ambiente medidos enfunción de un índice de calidad ambiental basado en la evolución de la contaminación del agua y del airedurante la década de los años ochenta y de la deforestación durante las décadas de los años ochenta ynoventa.7 Cuanto más alto sea el valor representado en el eje de ordenadas, mayor será el incremento decalidad ambiental experimentado por un país. Aun cuando esta clase de índice simple no ponderado reflejesólo de modo parcial el concepto de calidad ambiental, sirve para ilustrar una cuestión fundamental. Elcrecimiento y el medio ambiente no deben ser interpretados, de manera simplista, como conceptosmutuamente excluyentes, ya que para una misma tasa de crecimiento del PIB determinada obtenemos unaserie muy heterogénea de puntuaciones de calidad ambiental.

GRÁFICO 4: CRECIMIENTO ECONÓMICO Y CALIDAD AMBIENTAL (1981-1998)

Fuente: Banco Mundial (2000c)

A medida que las economías crecen, su calidad ambiental tiende a deteriorarse o a mejorar en función de lavariable que se seleccione. Si establecemos una comparación entre países de diferentes niveles de renta:

� La calidad del agua tiende a aumentar a medida que asciende el nivel de renta.

� La contaminación atmosférica derivada del dióxido de azufre tiende, en primera instancia a empeorar amedida que asciende el nivel de renta, pero luego esa tendencia se invierte.

� Por último, las emisiones de dióxido de azufre tienden a seguir aumentando a medida que lo hace larenta, aunque no de manera uniforme (Banco Mundial, 1992).

-2 0 2 4 6 8 10 120

10

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30

40

50

60

GDP growth (percent per year)

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Hasta ahí si comparamos grupos de países formados en función de su renta, pero el análisis de países queposeen rentas y tasas de crecimiento similares arroja diferencias muy sustanciales. El motivo es muy simple,la política aplicada marca la diferencia.

Hacer caso omiso de las cuestiones ambientales puede suponer una merma para elcrecimiento económico a largo plazo

Aunque la relación entre el crecimiento económico y el medio ambiente no pueda abordarse desde postuladossimplistas, existen multitud de ejemplos que indican hasta qué punto una mala gestión ambiental incidenegativamente sobre el crecimiento. Por una parte, las estrategias cortoplacistas de crecimiento sonperjudiciales para el crecimiento a largo plazo y, por otra, conllevan elevados costes sociales y ambientales.A título de ejemplo, podemos mencionar:8

� El hundimiento o el casi hundimiento de los caladeros de muchos países desarrollados o en desarrollo,como por ejemplo, la pesca del bacalao en el Atlántico Norte y la pesca de la merluza en Argentina. El nivelde sobrepesca de ésta última en los últimos años de la década de los años noventa duplicó el nivel máximoestablecido de pesca sostenible (PNUMA, 2002a).

� El declive de la agricultura producido en varios países por la salinización derivada de las actividades deregadío. En Pakistán, por ejemplo, se calcula que aproximadamente el 16% del país está afectado por lasalinización del suelo debida a la baja calidad de las aguas subterráneas proporcionada por los pozosentubados y a las prácticas de anegamiento. El perjuicio derivado de la salinización supone una pérdida anualsuperior a 200 millones de dólares debida a la disminución del rendimiento agrícola (Banco Mundial, 1996).El drenaje del mar de Aral para cultivar algodón constituye otro ejemplo de prácticas de regadío nosostenibles que ha supuesto a la región un coste cifrado en millones de dólares.

� Los efectos secundarios producidos por la utilización del suelo varían. La comprensión de las relacionesentre la utilización del suelo y el proceso de sedimentación y las inundaciones es tarea compleja, aunque haypruebas que constatan su existencia. El Gobierno chino, por ejemplo, concluyó que las graves inundacionesde 1998 fueron, en gran medida, debidas a la deforestación de la cuenca del Yang Tse (Banco Mundial,2002d).

� El descenso de las exportaciones de productos acuícolas de explotación intensiva, y del camarón enparticular, debido a las enfermedades provocadas por la contaminación y un control ambiental deficiente. Elsector taiwanés del camarón se hundió a causa de la introducción de especímenes enfermos. En Asia, elquebranto económico causado por las enfermedades a lo largo de la década de los años noventa se estima enmás de un millardo de dólares. A ello es preciso añadirle los costes derivados de la degradación del suelo, susefectos sobre la salud humana y la destrucción de los manglares, que, por ejemplo, en Bangladesh, reportanel 20% de los ingresos del país (PNUMA, 1999). En la actualidad, los mismos agentes patógenos amenazanla supervivencia del sector del camarón en América Latina (Bartley, 1999).

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SEGUNDA PARTE

Opciones de política estratégica parareducir la pobreza y mejorar el medioambiente

En la segunda parte se pasa revista a las opciones de política estratégica para reducir la pobreza al mismotiempo que se mejora el medio ambiente. Habida cuenta de la naturaleza compleja y pluridimensional de losvínculos entre pobreza y medio ambiente, resulta inevitable que este examen abarque un amplio programa decambios políticos e institucionales que afectan a numerosos sectores. Hemos agrupado estas cuestiones encuatro ámbitos esenciales de actuación política.

GRÁFICO 5: ÁMBITOS ESENCIALES DE ACTUACIÓN POLÍTICA PARA MEJORAR LOS RESULTADOSDEL BINOMIO POBREZA-MEDIO AMBIENTE

� La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre lapobreza y el medio ambiente en el marco de las políticas nacionales dedesarrollo.� La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental� La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres yde los marginados.� La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género alámbito de la vinculación entre pobreza y medio ambiente.� La intensificación de las iniciativas para combatir la corrupción enaras de la protección del medio ambiente y de los pobres.� La reducción de los conflictos originados por causas relacionadascon el medio ambiente.� La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestionesrelativas a la vinculación entre la pobreza y el medio ambiente.

� El incremento de los derechos de acceso de los pobres a losrecursos.� La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar elmedio ambiente.� La extensión del acceso a las tecnologías ambiental y localmenteidóneas. � La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de suentorno ambiental.

� La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre lapobreza y el medio ambiente en la política de reformas económicas.� El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales.� El fomento de la participación eficaz del sector privado en lagestión ambiental orientada a favorecer a los pobres.� La implantación de una reforma fiscal en materia de medioambiente que defienda los intereses de los pobres.

� La reforma de las políticas comerciales internacionales y de lospaíses industrializados.� El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas paralos pobres y el medio ambiente.� La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientalesmultilaterales al objetivo de reducción de la pobreza.� El fomento del consumo y de la producción sostenibles.� El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de lasmedidas de alivio de la deuda.

Mejorar lagobernanza

Potenciar losrecursos de los

pobres

Mejorar la calidaddel crecimiento

Reformar las políticasinternacionales y de

los paísesindustrializados

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La necesidad de introducir reformas institucionales y políticas

La experiencia demuestra que, siempre que se adopten políticas que contengan medidas juiciosas, existendeterminadas alternativas óptimas para lograr reducir la pobreza al mismo tiempo que se mejora el medioambiente.9 Si admitimos que una mejor gestión ambiental puede contribuir a la reducción de la pobreza,¿cómo pueden llevarse a la práctica estas alternativas y cuáles son los factores que impiden su implantacióngeneralizada?

Muchas de las causas subyacentes de la pobreza y de la degradación ambiental están asociadas a cuestionesrelativas a la gobernanza y la política. Frecuentemente, existen considerables obstáculos institucionales ypolíticos de profundo arraigo en los planos internacional, nacional y local que se oponen a los intereses de losgrupos pobres y marginados de la población y, a menudo, fomentan actividades perjudiciales para el medioambiente o la indiferencia ante sus efectos.

La experiencia acumulada en la década transcurrida desde la Cumbre de la Tierra de Río en 1992, nos dejaalgunas enseñanzas de utilidad para el futuro. A continuación destacamos cuatro de esas enseñanzas deíndole general:

� En primer lugar y también la más importante de ellas es que debemos considerar a los pobres comoparte de la solución y no del problema. Los esfuerzos encaminados a mejorar la gestión ambiental de modoque contribuya al crecimiento sostenible y a la reducción de la pobreza deben empezar por abordar lasnecesidades prioritarias de los pobres. En multitud de casos, las políticas adoptadas siguen basándose enpremisas poco fiables y en planteamientos excesivamente simplistas sobre la vinculación entre la pobreza yel medio ambiente. Actualmente, existe una literatura abundante que prueba y sostiene la importancia deldesarrollo del conocimiento de las interacciones entre la pobreza y el medio ambiente, especialmente en loque se refiere a cómo las circunstancias ambientales afectan a los pobres y a su capacidad para acceder a losrecursos ambientales (véase el cuadro 4).10 Para ello, es preciso contar con instituciones y políticas defomento, que contemplen los aspectos del acceso a la información y del proceso de adopción de decisiones,con el fin de desarrollar las oportunidades que los pobres tienen de invertir en mejoras ambientales ypotenciar sus medios de vida. Por otra parte, y simultáneamente, es esencial adoptar medidas relativas a lasactividades de la población que no vive en situación de pobreza, puesto que en ella radica el origen de lamayor parte de los daños infligidos al medio ambiente.

� El juego de compensaciones espaciales y temporales, junto con la pugna entre los intereses políticos yeconómicos que a menudo subyacen a las prácticas y decisiones en el ámbito de la gestión ambiental,deben ser abordados de manera que se propicie la participación de los pobres y revierta en su beneficio.Los países en desarrollo pueden tener que enfrentarse a decisiones difíciles al asignar los exiguos recursoscon los que cuentan entre sus acuciantes necesidades en materia de desarrollo y, con frecuencia, el medioambiente se percibe como un objetivo a largo plazo que debe ser sacrificado en aras de satisfacer necesidadesmás perentorias (igual que ha ocurrido a menudo en los países industrializados). Por otra parte, se conocenmuchos ejemplos de iniciativas para proteger el medio ambiente que no han tenido en cuenta los intereses delos pobres y de los marginados, y han agravado su situación. Existen maneras racionales de acometer losconflictos de intereses y el juego de las compensaciones, pero requieren el respaldo de una política y unosprocesos decisorios más participativos, transparentes y sometidos a control que garanticen su credibilidad ysu eficacia a más largo plazo.

� Hacer caso omiso de la necesidad de equilibrio cabal entre el crecimiento y la salud ambiental,incluso cuando de ello se puedan derivar beneficios a corto plazo, puede mermar el crecimiento a largoplazo y su eficacia en materia de reducción de la pobreza. La calidad ambiental del crecimientoeconómico tiene implicaciones para los pobres. La mejora del medio ambiente no es una preocupaciónsuperflua que pueda ser aplazada hasta que el crecimiento económico haya mitigado la pobreza de ingreso,igual que no se puede partir de la premisa de que el crecimiento puede, por sí sólo, resolver los problemasambientales a más largo plazo, a medida que se incremente la renta y se disponga de mayores recursosasignables a la protección del medio ambiente. En primer lugar, semejante planteamiento olvida laimportancia crucial de los bienes y servicios ambientales para los medios de vida y el bienestar de los pobrestanto de las zonas rurales como urbanas. En segundo lugar, existen muchos ejemplos de los efectos adversos

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sobre el crecimiento económico de una mala gestión ambiental y de cómo son los pobres quienes padecen enforma desproporcionada las consecuencias de la degradación ambiental. Con el fin de mejorar el equilibriocabal entre salud ambiental y crecimiento, el proceso de adopción de decisiones y las políticas económicasdeben reflejar la condición de «bienes públicos» de muchos bienes y servicios ambientales buscandosoluciones a las persistentes deficiencias de las políticas aplicadas y de los mercados que dan lugar a suinfravaloración y a su utilización inadecuada.

� La gestión ambiental no puede ser abordada con independencia de otras dimensiones del desarrollo,pero es preciso su integración en las iniciativas de reducción de la pobreza y en pro del desarrollosostenible. Para mejorar la gestión ambiental de modo que resulte beneficiosa para los pobres, es necesariollevar a cabo reformas institucionales y de política estratégica de carácter transversal que quedan fuera de lascompetencias de las instituciones ambientales, puesto que implican reformas en materia de gobernanza, depolítica económica nacional y de las políticas internacionales.

CUADRO 4: UNA MEJOR PERCEPCIÓN DE LOS VÍNCULOS ENTRE POBREZA Y MEDIO AMBIENTE

� La degradación ambiental es resultado, en su mayor parte, de las actividades de lossegmentos de la población que no viven en situación de pobreza:

El deterioro ambiental es, en gran medida, el resultado de los niveles de producción y de consumo de losque no viven en situación de pobreza, muy superiores a los de los pobres, especialmente, en los paísesmuy industrializados. Incluso en los casos en que los pobres causan la degradación ambiental, ello sueleobedecer a que las elites poderosas les deniegan sus derechos de acceso a los recursos naturales y, enmuchas ocasiones, a que se les obliga a desplazarse a tierras marginales mucho más susceptibles dedegradarse.

� El crecimiento demográfico no da lugar necesariamente a un aumento de la degradación:

Si bien es indiscutible que el crecimiento demográfico se traduce en mayor presión sobre el suelo y losrecursos productivos, la población, en sí misma, no es necesariamente la causa directa del deterioro. Lascausas primarias activas de las interacciones entre la pobreza y el medio ambiente residen en el contextolocal de circunstancias sociales, económicas, ambientales y de gobernanza en el que se produce elincremento de la población, que a su vez puede verse influenciado favorable o desfavorablemente porfuerzas políticas y económicas exógenas. Desde luego, según la teoría económica convencional, amedida que la población se incrementa y el suelo se convierte en un recurso cada vez más escaso, elvalor del suelo tendería a aumentar y éste exigiría mayores cuidados y un aumento de las inversiones.Los estudios llevados a cabo en Kenia han documentado casos en que, incluso en situaciones de presióndemográfica creciente, los campesinos han gestionado tierras semiáridas, degradadas y yermasutilizando prácticas que han conseguido rehabilitarlas y que su explotación sea rentable (Tiffen et al.,1994). Un estudio de ámbito más amplio demuestra que para que el crecimiento demográfico pueda darlugar a una mejora de las inversiones en el suelo y en los recursos hídricos, el acceso a los mercados y laexistencia de unos precios a la producción atractivos son factores determinantes, así como el apoyosocial y económico que evite el desplome de las estructuras sociales (Boyd y Slaymaker, 2000). Enmuchas zonas, no se darán estas condiciones y el crecimiento demográfico incrementará la presión sobreel medio ambiente.

� Los pobres son capaces de invertir en la mejora del medio ambiente:

Existe una opinión muy extendida según la cual los pobres se encuentran en una situación tan miserableque no pueden movilizar recursos para mejorar el medio ambiente. En algunos casos, lo anterior es cierto.No obstante, numerosas experiencias demuestran que, cuando los incentivos son acertados, incluso loshogares y grupos sociales de baja renta pueden movilizar enormes recursos, sobre todo de mano deobra. Muchos problemas ambientales urbanos pueden ser resueltos con mayor eficacia cuando lascomunidades locales pobres se movilizan o se asocian con grupos menos pobres para mejorar la

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prestación de servicios, a menudo, contribuyendo con aportaciones en metálico o en especie(Satterthwaite, 2001).

� Los pobres suelen disponer de los conocimientos técnicos necesarios para la gestión de losrecursos:

A menudo se supone que la falta de conocimientos técnicos es un obstáculo decisivo para que los pobrespuedan responsabilizarse de la gestión de los recursos naturales. Cuando los pobres se desplazan azonas con distintos regímenes ecológicos o cuando ocurre algo que rompe el equilibrio que llevó aldesarrollo de sus prácticas de gestión, hay que contar, sin duda, con un cierto período de adaptación.Cada vez disponemos de más pruebas de que los pobres poseen un riquísimo acervo de conocimientostécnicos autóctonos, como por ejemplo, técnicas de cultivo respetuosas con el medio ambiente,infraestructuras técnicas de recogida de agua y una plétora de usos de plantas medicinales. No obstante,estos conocimientos muchas veces no se valoran en su justa medida o no se tienen en cuenta en lo másmínimo. Existen muchos casos profusamente documentados de pobres que invierten su tiempo yrecursos en actividades de gestión ambiental y logran mantener la producción y la rentabilidad de susproductos, manteniendo a sus familias y comunidades a salvo de los efectos más perversos de lapobreza.11

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2.1 La mejora de la gobernanza

Ámbitos esenciales de actuación política:� La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el medioambiente en el marco de las políticas nacionales de desarrollo.� La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental.� La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres y de los marginados.� La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género al ámbito de lavinculación entre pobreza y medio ambiente.� La intensificación de las iniciativas para combatir la corrupción en aras de laprotección del medio ambiente y de los pobres.� La reducción de los conflictos originados por causas relacionadas con el medioambiente.� La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestiones relativas a lavinculación entre la pobreza y el medio ambiente.

Los pobres son muy capaces de conservar y mejorar sus medios de vida, siempre que tengan a su alcancealternativas de subsistencia adecuadas y capacidad para influir sobre las decisiones que les afectan y pararecurrir judicialmente en defensa de sus derechos. La mejora de la gobernanza, lo que implica la existenciade una sociedad civil activa y de procesos decisorios y de definición de las políticas abiertos y transparentessobre los que pese la obligación de rendir cuentas, suele ser el eslabón perdido del proceso de generación depolíticas y marcos institucionales más eficaces para dar respuesta a las cuestiones ambientales que afectan alos pobres. Es vital abordar las cuestiones relativas a la gobernanza en los planos nacional y subnacional. Laclase política, el poder judicial, la función pública y el sector público tienen todos la responsabilidad dedesempeñar un papel activo frente a las atribuciones que el Estado tiene conferidas en materia de controldirecto del acceso a muchos recursos naturales, establecimiento de la normativa aplicable a la utilización dedichos recursos, control de las inversiones en infraestructuras medioambientales, y definición del marco dedebate sobre la gestión de los asuntos públicos relativos a la vinculación entre pobreza y medio ambiente.

La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y elmedio ambiente en el marco de las políticas nacionales de desarrollo

Es preciso integrar las cuestiones relativas a la vinculación entre pobreza y medio ambiente en los procesosde planificación general de la política de desarrollo y de asignación de los recursos disponibles, entre los quese incluyen los planes y presupuestos de desarrollo nacionales, las estrategias de reducción de la pobreza ylos planes y presupuestos de ámbito sectorial. Lo anterior surge de la necesidad de elaborar una respuesta deamplia base y mejor coordinada a los retos que plantea el binomio pobreza-medio ambiente, que sea capaz degenerar sinergias entre las distintas intervenciones realizadas en un espectro muy amplio de sectores y degarantizar la asignación de recursos nacionales y exteriores apropiados aplicados a objetivos definidos concriterios de eficacia.

Todos los países han implantado algún tipo de procedimiento de planificación estratégica nacional. Conocasión de la celebración en 1995 de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, los gobiernos secomprometieron a elaborar políticas más explícitas en favor de los pobres a través de la preparación o de laconsolidación de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza. En 1999, el Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional (FMI) hicieron de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza(DELP) la referencia básica para la condonación de la deuda y la concesión de créditos preferenciales.12 Lasestrategias de reducción de la pobreza propias de cada país, incluido el proceso de elaboración de los DELP,constituyen una puerta de acceso de importancia vital para la incorporación de las cuestiones relativas a la

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vinculación entre pobreza y medio ambiente pertinentes y de las líneas de actuación para abordarlas en elmarco de la política nacional general de desarrollo de cada país.

A pesar de que las estrategias de reducción de pobreza están concebidas para reflejar los objetivosprioritarios de los pobres, algunas de las cuestiones que afectan más directamente a los pobres, entre las quese encuentran los vínculos entre pobreza y medio ambiente, han sido, a menudo, olvidadas o se les haprestado una atención insuficiente. Un análisis reciente del componente medioambiental de los DELPelaborados en cuarenta países ofrece resultados dispares (DFID, 2002b; Bojö y Reddy, 2002). Algunospaíses, como Bolivia, Honduras, Mozambique, Nicaragua y Uganda (véase el cuadro 5), han realizadoconsiderables esfuerzos para dar respuesta a las cuestiones relativas a la mejora de la gestión de los recursosnaturales, la salud ambiental y la intervención en caso de catástrofes. No obstante, en la mayor parte de losdemás países, no se han tratado adecuadamente estas cuestiones en el contexto de la planificación de lapolítica de reducción de la pobreza. Incluso en aquellos casos en que las cuestiones ambientales han sidocorrectamente abordadas en los DELP, todavía queda mucho por hacer al objeto de asegurarse de que losmarcos de referencia de gasto público a medio plazo y los presupuestos sectoriales incluyen la asignación derecursos suficientes y aplicados a los objetivos adecuados a las necesidades de inversión de los pobres enmateria de gestión ambiental.13

En 1992, con ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo(CNUMAD), los gobiernos se comprometieron a la adopción de estrategias nacionales de desarrollosostenible, compromiso que fue recogido en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (v. gr., el Objetivo 7,«garantizar la sostenibilidad del medio ambiente»). Naciones Unidas ha elaborado un conjunto deorientaciones destinadas a ayudar a los países a preparar su estrategia de desarrollo sostenible (UNDESA,2002) y el Comité de Ayuda al Desarrollo ha diseñado directrices similares de asistencia de las agencias dedesarrollo en apoyo de tales procesos (OCDE, 2001).14 Cada país debe definir su propio proceso deestablecimiento de su estrategia nacional. El objetivo es propiciar la convergencia entre las estrategias delucha contra la pobreza y de desarrollo sostenible, y evitar que siga perpetuándose la tendencia de losdonantes consistente en promover marcos estratégicos múltiples que compiten entre sí. Siempre que unaEstrategia de Reducción de la Pobreza respete los principios establecidos, lo que incluye la integración de lascuestiones medioambientales pertinentes, podrá ser, a su vez, considerada como estrategia de desarrollosostenible del país de que se trate (OCDE, 2001; DFID, 2000c).15

CUADRO 5: LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL PLAN DE ACCIÓN PARA LAERRADICACIÓN DE LA POBREZA EN UGANDA

A principios de 2000, Uganda procedió a la actualización de su Plan de acción para la erradicación dela pobreza en Uganda. Los borradores iniciales de la versión revisada no contemplaban apenas lascuestiones relativas al medio ambiente y la sostenibilidad a largo plazo. Por ejemplo, en materia depolítica energética, el interés primordial se centraba en el proceso de electrificación, cuando la leñaes el combustible que representa el 96% del abastecimiento de energía doméstica del país. LaAutoridad Nacional de Gestión Ambiental (NEMA, por sus siglas en inglés) tomó cartas en el asuntopreparando una serie de modificaciones y novedades que fueron incorporadas a la estrategia. Otrosórganos dependientes del Ministerio de Agua, Suelo y Medio Ambiente presentaron susmodificaciones al Plan de acción siguiendo la estela marcada por la iniciativa de la AutoridadNacional de Gestión Ambiental que, desde la aprobación del Plan de acción, realiza un seguimientode los planes sectoriales en fase de ejecución, como el Plan de modernización de la agricultura ytrabaja en la identificación de indicadores de situación de los vínculos entre pobreza y medioambiente que sirvan para supervisar la ejecución del Plan de acción. Fuente: DFID (2000b).

Las cuestiones ambientales que afectan a los pobres deben incorporarse plenamente a los planes de ámbitosectorial, las políticas y los marcos presupuestarios correspondientes. El fomento de las explotacionesagrarias comerciales que drenan los humedales sin tener en cuenta el impacto que ello tendrá en los usuarios

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de éstos últimos es un ejercicio de miopía política que podría tener consecuencias negativas para los pobres.La promoción de una política energética que centre sus esfuerzos únicamente en los planes de electrificación,una fuente de energía inasequible para los pobres que, consecuentemente, seguirán dependiendo de la leña, escontraproducente. La dotación de fondos destinados al equipamiento de centros rurales de asistencia médica,sin realizar al mismo tiempo inversiones para reducir los riesgos ambientales para la salud, tampoco es unamedida eficaz en función de sus costes. Todas las políticas deben ser examinadas con el fin de asegurarse queno se han pasado por alto las opciones de intervención ambiental existentes que puedan favorecer a lospobres (Yaron y White, 2002).

La concesión de una mayor importancia a los enfoques transversales no implica un reducción de lascompetencias atribuidas a los ministerios de medio ambiente y a los organismos públicos responsables de lagestión de los recursos naturales, ni en modo alguno significa una reducción de sus necesidades definanciación, de personal y de formación para desempeñar las funciones normativas y ejecutivas que tienenencomendadas. En cambio, lo que de ello se desprende es que las organizaciones que trabajan en el ámbitodel medio ambiente, incluidas las de la sociedad civil, deben adquirir un conocimiento más profundo de lamanera en que las circunstancias medioambientales afectan a los pobres y en que la gestión ambiental puedecontribuir a la reducción de la pobreza. Por otra parte, lo anterior también conlleva que las organizacionesque trabajan en el ámbito del medio ambiente, lo hagan mediante un contacto más eficaz con los ministeriosde Planificación y Hacienda, y otros órganos gubernamentales implicados en el proceso nacional deplanificación, con el objeto de asegurarse de que se toman en consideración las cuestiones relativas a lavinculación entre pobreza y medio ambiente. Por lo general, este cambio de orientación implicará larealización de una revisión de la distribución de competencias relativas a la gestión ambiental y de lasnecesidades existentes en materia de desarrollo de las capacidades.

La consolidación de la descentralización de la gestión ambiental

De conformidad con la tendencia a aumentar el grado de descentralización y delegación de competenciasvigente en muchos países, la planificación se lleva a cabo cada vez más en los planos provincial, comarcal ylocal. Por ejemplo, numerosos países, entre los que se encuentran Malawi, Tanzania, Egipto y Sri Lanka, hanadoptado políticas de planificación ambiental de ámbito comarcal. Si bien lo anterior constituye un avanceconsiderable, es esencial que los planes ambientales que de ella surjan se integren en el proceso general deplanificación nacional. Por otra parte, también es importante que los planes centren su interés en cuestionesque afecten a los segmentos pobres de la población, abordando los problemas desde la perspectiva de éstosúltimos y no sólo desde la perspectiva ambiental.

La descentralización en las zonas rurales ha supuesto la concesión a las administraciones locales del controlsobre un gran número de recursos naturales, tales como el suelo de dominio público, y la responsabilidad delas infraestructuras en ámbitos como el abastecimiento de agua, el saneamiento y el regadío. La normativa deacceso a los recursos, tales como las licencias de explotación de minas, tala de bosques, pastoreo y deemisiones industriales, son aprobadas, generalmente, por las administraciones locales. En las ciudades,normalmente, hasta el 50% del suelo urbano es de dominio público y está dedicado a edificios,infraestructuras y terrenos públicos (v. gr., carreteras, vías férreas y canales). El uso que las administracioneslocales den a este suelo incide sobre la elección del emplazamiento de las industrias, el nivel de congestiónde la ciudad, las zonas donde vive la población y el desarrollo futuro de la ciudad (DFID, 2001b). Por ende,los problemas ambientales urbanos pueden ser resueltos con mayor eficacia cuando las comunidades localespobres se movilizan o se asocian con grupos menos pobres para mejorar la prestación de servicios, a menudo,contribuyendo con aportaciones en metálico o en especie (Satterthwaite, 2001).

La descentralización y la atribución de nuevas competencias a las administraciones locales no constituyenuna garantía de que vayan a asumir cabalmente sus responsabilidades ambientales. Aunque el incremento delcontrol ejercido en el ámbito de la administración local se ha traducido, en algunos casos, en la instauraciónde procesos decisorios más atentos a las necesidades reales de la población y ha propiciado un mayor gradode responsabilización, cabe afirmar que lo anterior no está en modo alguno garantizado. Las administracioneslocales pueden, igual que le ocurre a la administración central, convertirse en «rehenes» de las elites másadineradas. También pueden gestionar los recursos locales de manera insostenible con el fin de generaringresos y pueden disponer de una capacidad de gestión ambiental inferior a la de la administración central.

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Además, con frecuencia, los efectos positivos de la descentralización han quedado ensombrecidos por laescasez de los recursos transferidos por las administraciones centrales o por la concesión de insuficientesmedios de generación de ingresos con los que financiar el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas.

Por otra parte, no todas las partes interesadas defienden intereses compatibles y existen distintos niveles depoder e influencia, que pueden llegar a ser considerables. En consecuencia, se pueden generar conflictos araíz de los cuales los pobres y los marginados sean dejados al margen u otros actores sean incitados a tomarparte a la vista del éxito obtenido. De ahí, que los esfuerzos encaminados a la capacitación de lascomunidades para gestionar localmente los recursos naturales que poseen deben servir también para evitarque caigan en manos de las elites y para consolidar la práctica de la gestión sobre bases participativas. Enotro orden de cosas, la atribución de competencias en el plano local puede acarrear el incremento de lapresión sobre los recursos naturales, habida cuenta de las necesidades de renta, empleo e ingresos de lasadministraciones locales y de sus administrados. Por eso, cuando el juego de las compensaciones entre laconservación del medio ambiente y la reducción de la pobreza se decide en el ámbito local, las decisionesadoptadas pueden dar lugar, a corto plazo, a una situación de explotación ambiental. No obstante, debentenerse en cuenta dos factores que pueden actuar de freno en el caso anterior. El primero reside en que elcontrol local de los recursos naturales implica que los beneficios obtenidos de una gestión sosteniblereviertan también en el plano local. El segundo factor que puede atenuar el peligro descrito anteriormente esque las transferencias financieras procedentes del exterior, por ejemplo, mediante subsidios de ámbitonacional o la aportación de fondos procedentes de fuentes internacionales de financiación como el Fondopara el Medio Ambiente Mundial, pueden ser determinantes para la resolución equilibrada de lascompensaciones a las que nos hemos referido.16

La capacitación de la sociedad civil, en particular de los pobres y de losmarginados

Las organizaciones de la sociedad civil, incluidas las organizaciones que aglutinan a los pobres, desempeñanun papel clave para el fomento del progreso en materia de gestión ambiental. Las organizaciones religiosas,los sindicatos, las asociaciones profesionales y campesinas, los grupos de ámbito local y los grupos quedefienden los intereses públicos pueden ser agentes determinantes a la hora de exigir que el sector privado ylas administraciones públicas rindan cuentas de los progresos realizados en materia de gestión ambiental,incrementar la sensibilización respecto de las cuestiones que afectan al medio ambiente y ayudar a los pobresa asegurarse el acceso a los recursos naturales y a las infraestructuras medioambientales. Sus actividades enestos ámbitos pueden tener un impacto de primer orden siempre que las administraciones públicas adoptenuna actitud receptiva y estén dispuestas a responder con medidas eficaces. En la India, los gobiernos de cortereformista de los Estados de Bengala Occidental y Andhra Pradesh han desempeñado un papel fundamentalen el fomento de la participación de los pobres en la gestión conjunta de los recursos forestales (Lele, 2000).En varias ciudades de América Latina, la acción de gobierno emprendida por alcaldes y ayuntamientosprogresistas encaminada a mejorar el acceso de los pobres a las infraestructuras medioambientales ha tenidoun impacto considerable (Hardoy et al., 2001).

El desarrollo de las capacidades de la sociedad civil, y en particular, de los pobres y de los marginados, paraparticipar y ejercer influencia en el ámbito de la gestión ambiental exige disfrutar de acceso a la informaciónambiental, a los procesos decisorios y a los medios de reparación tanto judiciales como de otra índole.

El libre acceso a la información constituye un elemento crucial de una gestión ambiental eficaz. La existenciade medios de comunicación independientes ha sido determinante para poner de manifiesto los problemasambientales que afectan tanto al sector privado como al sector público. En algunos países, el gobierno hasabido utilizar con eficacia la presión social generada por la revelación pública de información con el fin depropiciar un aumento del grado de cumplimiento de la normativa ambiental (véase el cuadro 6). Lo anteriortambién es aplicable a las zonas rurales. En Filipinas, por ejemplo, el acceso público a la información hacontribuido a desarrollar los sistemas locales de vigilancia del incumplimiento de la normativa forestal y suaplicación efectiva. (Brunner et al., 2000).

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CUADRO 6: EL PROGRAMA DE CONTROL, EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN DE LACONTAMINACIÓN EN INDONESIA (PROPER)

A principios de 1995, la agencia indonesia de gestión del impacto ambiental (BAPEDAL) puso enmarcha el programa PROPER, que concentró sus actividades iniciales en la calificación de lacontaminación del agua provocada por 187 instalaciones industriales que se encontraban entre lasmás contaminantes del país. El vicepresidente del país presidió una ceremonia que tuvo granrepercusión para felicitar públicamente al tercio de las empresas analizadas que cumplían lanormativa, a la vez que la agencia indonesia de gestión del impacto ambiental notificó, en privado, alos dos tercios restantes que no la cumplían, concediéndoles un plazo de seis meses para subsanarlas deficiencias detectadas antes de hacer públicos los resultados del estudio. Una vez se huboprocedido a la difusión plena de los resultados obtenidos, ya a mediados de 1997, el programa habíalogrado reducir la contaminación en un 40%. En la actualidad, el programa se ha ampliado y estáprevisto someter a evaluación la conformidad de 2 000 instalaciones. Otros países han tomado notadel éxito de este programa y la implantación de mecanismos similares está en la actualidad enmarcha en Filipinas, México y Colombia, y en fase de preparación en China y en Venezuela.

Fuente: Banco Mundial (2000b).

La participación de los segmentos pobres y marginados de la población en los procesos de planificación ydefinición de las estrategias políticas es esencial para asegurarse de que se abordan convenientemente losprincipales problemas ambientales que les afectan. Por otra parte, también sirve para afianzar su compromisocon las políticas y medidas de actuación ambientales cuya aplicación está prevista. La eficacia de laparticipación de estos grupos depende de una serie de factores. Los mecanismos de participación instauradosdeberían tener presentes las limitaciones de los recursos con que cuentan los pobres, propiciar el aumento desu acceso a la información en materia de medio ambiente y mejorar la transparencia y las medidas de controlal respecto, con el fin de convencer a los pobres de que sus opiniones serán tenidas en cuenta y de que setendrá debidamente en cuenta su opinión en el proceso de adopción de decisiones.

Los pobres y los marginados suelen carecer de medios de acceso a los órganos judiciales competentes enmateria de medio ambiente para denunciar las infracciones ambientales y hacer valer los derechos que lesamparan. A su vez, las administraciones públicas no disponen habitualmente de los medios para efectuar unseguimiento oportuno y eficaz de los recursos y servicios de los que dependen los pobres, especialmente enlas zonas rurales más remotas. Es necesario que las administraciones públicas alienten el establecimiento deinstituciones representativas que deban rendir cuentas a los pobres de manera que se puedan llevar a cabo lasmedidas previstas y garantizarles el ejercicio efectivo de sus derechos en todos los ámbitos. A tal efecto sepodrían instaurar, por ejemplo, consejos ciudadanos de supervisión, procedimientos que faciliten el examenpor las comunidades locales de las iniciativas y proyectos de desarrollo impulsados por las administracionespúblicas o un órgano constituido sobre el modelo del «Defensor del Pueblo». Asimismo, es importantereforzar la imparcialidad e independencia del sistema judicial y promover la creación de organizaciones de lasociedad civil que puedan actuar como agentes mediadores entre las distintas partes interesadas (PNUD,1999b).

La adopción de medidas para incorporar la dimensión de género al ámbito de lavinculación entre pobreza y medio ambiente

Las cuestiones relativas a la igualdad entre hombres y mujeres constituyen una dimensión esencial de lavinculación entre pobreza y medio ambiente (OCDE, 2001a), y la rigidez de los papeles que hombres ymujeres tienen asignados es un factor que incide negativamente en la gestión de los recursos naturales(Banco Mundial, 2001b). Como se puso de manifiesto en la primera parte del informe, las mujeres correnmayores riesgos y son más vulnerables que los hombres a los peligros ambientales por razón de las laboressociales y económicas específicas que desempeñan.

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Hasta la fecha, los DELP han prestado, casi sin excepciones, muy poca atención a los vínculos entre lapobreza y el medio ambiente que afectan a la mujeres pobres, como la carencia de derechos sobre el suelo ylos recursos, conjuntamente con la incidencia de las enfermedades derivadas de la contaminación del aire enel hogar y el desgaste físico producido por las labores de acarreo de leña y de agua. Es preciso aplicar losmétodos y los instrumentos de análisis de las desigualdades entre hombres y mujeres disponibles para que lasestrategias de reducción de la pobreza, los marcos presupuestarios y de acción política, y los mecanismos deevaluación continua reflejen con mayor profundidad las disparidades específicas existentes en función delsexo en lo que respecta a las relaciones entre la pobreza y el medio ambiente, así como que su respuesta setraduzca en la aplicación de las medidas institucionales y de actuación política oportunas.

La intensificación de la iniciativas para combatir la corrupción en aras de laprotección del medio ambiente y de los pobres

Si bien la corrupción constituye un problema que afecta de modo general a la gestión pública, su incidencia yel perjuicio que causa en la esfera de la gestión ambiental es destacada, especialmente en lo que respecta alsector extractivo, la regulación de la contaminación y la preferencia de soluciones lucrativas basadas en elaumento de la capacidad (por ejemplo en los sectores de la energía y del agua) frente a soluciones menosagresivas para el medio ambiente que fomenten estrategias de ahorro eficientes. Los resultados del Índice desostenibilidad ambiental (ISA) indican que la corrupción es la variable más importante que determina laexistencia de una deficiente calidad ambiental.

El suministro y la difusión efectiva de información de calidad, combinados con el establecimiento de unmarco jurídico y normativo apropiadas, y la eventual imposición de sanciones adecuadas, son medidas quepueden mejorar la situación existente. La presión ejercida por la sociedad civil nacional e internacional, losclientes y consumidores internacionales, la comunidad de donantes y otros gobiernos puede llegar a dar susfrutos (véase el cuadro 7). Por ejemplo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 97 del Acuerdo de Cotonúsuscrito entre la Comunidad Europea y los países ACP (Estados de África, del Caribe y del Pacífico) loscasos graves de corrupción deberían ser objeto de consultas entre las Partes del Acuerdo y corresponde a laParte en la que se hayan constatado adoptar inmediatamente las medidas necesarias para remediar lasituación. En determinados casos, se prevé la imposición de sanciones que pueden desembocar en lasuspensión de las ayudas.

Si bien los países en desarrollo deben asumir determinadas responsabilidades para erradicar la corrupción, lospaíses desarrollados también pueden hacerlo, toda vez que el sobornador bien puede estar establecido enellos. Recientemente, la OCDE ha aprobado el Convenio de lucha contra la corrupción de agentes públicosextranjeros en las transacciones comerciales internacionales, en virtud del cual los Estados miembrosdeberán tipificar como delito los actos de soborno a los nacionales de los países que no sean Estadosmiembros de la OCDE. El Convenio exige que los gobiernos incorporen a sus ordenamientos jurídicosmedidas legislativas a tal efecto, lo que ya han hecho muchos Estados miembros de la OCDE, entre los quese encuentran los Estados Unidos y el Reino Unido. Asimismo, varios gobiernos y empresas de los paísesdesarrollados han manifestado su deseo de instaurar la obligatoriedad de revelar públicamente la cuantía de larenta obtenida por los gobiernos derivada de la explotación de los recursos naturales del país,fundamentalmente en el sector petrolífero, para cerciorarse de que el dinero no se desvanece en el aire.

CUADRO 7: EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL SECTOR FORESTALCAMBOYANO

La Estrategia provisional de reducción de la pobreza de Camboya establece que el control de la talailegal combinado con las medidas de reforma del sistema de concesiones de explotación forestal yaadoptadas, movilizará la capacidad de generación de ingresos del sector forestal, que se convertiráen una fuente importante de financiación de medidas encaminadas a la reducción de la pobreza en elsector agrícola y en otros sectores. La cuantía de las pérdidas ocasionadas anualmente por lacorrupción se cifra en unos 100 millones de dólares. En comparación, sólo se recuperan unos 13millones de dólares. La Unidad de lucha contra los delitos forestales, financiada en parte por Global

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Witness, una ONG internacional, ha sido muy tajante a la hora de llamar la atención sobre la falta demedidas para combatir las talas ilegales. En respuesta a la creciente ola de críticas nacionales einternacionales, Hun Sen, el primer ministro camboyano anuncio la entrada en vigor de la suspensióntotal de las actividades de tala en el país a partir de enero de 2002.

Fuente: Hodess (2001).

La reducción de los conflictos originados por causas relacionadas con el medioambiente

El ámbito de los conflictos originados por causas ambientales puede ser local, regional, (v. gr., los ganaderoscontra los agricultores establecidos o entre los usuarios de una misma cuenca fluvial) nacional e internacional(v. gr., conflictos generados por el control de los yacimientos diamantíferos o por las zonas leñeras). En elplano local y regional, es preciso establecer mecanismos de resolución de conflictos que constituyan un forode diálogo informado en busca de soluciones. A título ilustrativo cabe mencionar que, en muchos países, seestán creando organismos de gestión de las cuencas fluviales con vistas al establecimiento y al fomento deldiálogo y de normas de gestión entre los distintos usuarios de los recursos existentes en ellas. Endeterminados casos, es preciso ordenar el libre acceso a muchos recursos naturales, como el suelo, loscaladeros o los bosques, para poner coto a la sobreexplotación que puede acabar prendiendo la mecha delconflicto, así como prestar asistencia a las iniciativas de ámbito local encaminadas a establecer regímenesadecuados de gestión ambiental. Lo anterior puede resultar una tarea compleja y es importante no dejar a lospobres al margen de las decisiones que se tomen. Por ejemplo, aunque muchas zonas protegidas están siendogestionadas con la participación de la población local, existen muchos casos de zonas protegidas que nodisponen de mecanismos eficaces para facilitar la participación de la población local y resolver los conflictosen torno al acceso a los recursos «protegidos» de que éstas dependen para asegurarse sus medios de vida y subienestar social (Lewis, 1996; Ghimire y Pimbert, 1997; Buckles, 1999).

El control sobre las rentas generadas por las concesiones de explotación de los recursos naturales,especialmente en los sectores del petróleo y de otros minerales, puede causar conflictos entre la poblaciónlocal, las administraciones públicas y las compañías extractivas privadas. En algunos casos, la controversiapuede establecerse entre la comarca donde se encuentran los minerales y la administración central de país,que puede absorber gran parte de los ingresos generados, como ha ocurrido en Indonesia, Papúa-NuevaGuinea y Nigeria. Estos problemas no tienen fácil solución, pero deben ser abordados con el objetivo dealcanzar, a través de un debate público, un acuerdo político que establezca un reparto «transparente» yrazonable de los ingresos derivados de la explotación de los recursos naturales.

En los casos más graves, la pugna por el control de los recursos naturales puede alimentar los conflictosbélicos y, a menudo, financiar y favorecer su perpetuación en el tiempo una vez que han estallado. Eso es loque ha ocurrido en África occidental y en el sudeste asiático. Aunque es indispensable examinar la causasubyacente a cada conflicto, mientras tanto, la presión de la comunidad internacional (gobiernos, sociedadcivil y consumidores) puede conseguir que se reduzcan los beneficios potenciales derivados de lasactividades extractivas. El proceso de Kimberley de certificación internacional de diamantes responde a unainiciativa de este tipo, al igual que la presión ejercida por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidaspara poner de relieve la importancia de la extracción de los recursos naturales en el conflicto armado en laRepública Democrática del Congo (véase el cuadro 8).

CUADRO 8: LOS RECURSOS NATURALES ALIMENTAN EL CONFLICTO EN LA REPÚBLICADEMOCRÁTICA DEL CONGO

En la República Democrática del Congo, la relación existente entre el conflicto armado y los recursosnaturales es tan manifiesta que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pidió al SecretarioGeneral de las Naciones Unidas el establecimiento en 2001 de una comisión especial de expertossobre la explotación ilegal de recursos naturales y otras formas de riqueza en la República

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Democrática del Congo. La comisión confirmó en su primer informe la existencia de un régimen deexplotación continua utilizado por numerosos agentes estatales y no estatales, entre los que seincluyen fuerzas rebeldes y facciones armadas, y encubierto bajo una diversidad de actividadesficticias. El único damnificado de este formidable negocio es el pueblo congoleño. Después deldebate celebrado en diciembre de 2001 en torno a las conclusiones de la comisión, se extendió sumandato autorizándola a recabar información actualizada de todos los países implicados; proceder aun análisis de las posibles medidas que podrían ser adoptadas por el Consejo de Seguridad paracontribuir a poner fin al pillaje; formular recomendaciones sobre las medidas específicas de apoyo alGobierno congoleño que la comunidad internacional podría adoptar; y formular recomendacionessobre las medidas que podrían adoptar los países de tránsito y los usuarios finales para contribuir aponer fin a la explotación ilegal de los recursos naturales.

Fuente: IRINnews.org, Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de AsuntosHumanitarios, 2002

La mejora del seguimiento y de la evaluación de las cuestiones relativas a lavinculación entre la pobreza y el medio ambiente

La mejora de la gestión ambiental y su repercusión sobre la reducción de la pobreza exige que la poblaciónlocal entienda los mecanismos de relación existentes entre las circunstancias ambientales y las distintasdimensiones de la pobreza, así como la capacidad para identificar y establecer el orden de prioridad de lasdistintas opciones de estrategia política y para evaluar su eficacia y su impacto. Esto último, a su vez,requiere disponer de indicadores y sistemas de seguimiento adecuados y eficaces. Los datos ambientalestienden a concentrarse en cuestiones relacionadas con el cambio ambiental sin reflejar sus efectos sobre lapobreza, mientras que los sistemas de seguimiento de la evolución de la pobreza frecuentemente no tienenpresentes sus implicaciones medioambientales. Es preciso elaborar indicadores que midan el modo en que lascircunstancias medioambientales afectan a los medios de vida, la salud y la vulnerabilidad de los pobres, ypromover su integración en los sistemas nacionales de seguimiento y evaluación de la pobreza.17

Aunque ya se está trabajando en la identificación de indicadores genéricos aplicables a la evaluación de lavinculación entre pobreza y medio ambiente, lo que verdaderamente hace falta es la recopilación de datos encada país.18 Los estudios realizados en Nepal, Honduras y Uganda (Nunan et al., 2002) y en Nigeria(Osuntogun, 2001) demuestran que ya existen algunos datos disponibles. Por lo general, los datos de saludambiental, recopilados a partir de la información disponible en el Ministerio de Sanidad y a través de lasencuestas de los hogares, son los más abundantes en la actualidad. No obstante, es preciso realizar estudioscomplementarios para conocer cuál puede ser la contribución de las medidas ambientales a la reducción dedeterminados factores de salud, como el paludismo. Existen algunos datos cualitativos sobre los recursosnaturales y la vulnerabilidad obtenidos a partir de evaluaciones participativas de la pobreza (EPP), pero, en elfuturo es posible que las EPP sean diseñadas con una orientación más explícita hacia las cuestiones relativasa la vinculación entre pobreza y medio ambiente (Brocklesby y Hinshelwood, 2001). En algunos sectoresespecíficos, como el sector forestal, existen datos disponibles procedentes de los hogares y de los estudios deámbito local sobre la dependencia que padecen los pobres de los recursos naturales recogidos, a menudo, enel transcurso de la preparación de las estrategias aplicables al sector forestal y a la biodiversidad. Del mismomodo, también se han iniciado los trabajos para cruzar los datos sobre la pobreza con los datos sobre medioambiente disponibles con el objeto de elaborar «mapas del binomio pobreza-medio ambiente» donde figurenreflejados los vínculos geográficos entre la pobreza y la degradación medioambiental (Henninger yHammond, 2000).19 Aunque de lo anterior pueda inferirse que es posible que existan más datos disponiblesde los que creemos, la realidad es que están diseminados en organismos distintos, no son fruto de unarecopilación sistemática y, con frecuencia, es necesario realizar un análisis y una interpretación cuidadosospara que resulten útiles al aplicarlos a las cuestiones relativas a la vinculación entre pobreza y medioambiente.

Al igual que ocurre con todos los indicadores, la información obtenida únicamente será útil en la medida enque se emplee correctamente. La recopilación de datos sobre la vinculación entre pobreza y medio ambiente

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debería estar basada en las iniciativas de recopilación de datos ya existentes, como las referidas a encuestassobre los medios de vida o las evaluaciones participativas de la pobreza, y estar centralizada en institucionesdotadas de los conocimientos técnicos pertinentes como el Departamento de Estadística, el Ministerio deHacienda o el instituto de investigación nacional correspondiente. Estos organismos tienen experiencia en laelaboración de datos atendiendo a la demanda existente y tendrán más posibilidades de incorporar elcontenido de los datos a los procesos de definición de las políticas relacionadas con la pobreza como lasestrategias de reducción de la pobreza y los planes y programas de acción sectoriales y territoriales.20

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2.2 El incremento de los recursos de los pobres

Ámbitos esenciales de actuación política:� El incremento de los derechos de acceso de los pobres a los recursos � La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente� La expansión del acceso a las tecnologías ambiental y localmente adecuadas � La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de su entorno ambiental

Un gran número de las opciones de política estratégica existentes para abordar las interacciones entre lapobreza y el medio ambiente se centran en mejorar la base de recursos de los pobres. Dichos recursosabarcan el capital natural (el suelo, los bosques, el agua, la pesca, los recursos energéticos y los minerales); elcapital social (las relaciones de confianza y reciprocidad, los grupos sociales, las redes sociales y el derechoconsuetudinario); el capital humano (las aptitudes, los conocimientos, las creencias, las actitudes, lacapacidad de trabajo y la buena salud); el capital físico (las infraestructuras básicas); y el capital financiero(los recursos monetarios). Es preciso articular políticas y crear mecanismos institucionales de apoyodestinados a incrementar los recursos de los pobres y sus capacidades para satisfacer sus necesidades básicasy generar medios de vida alternativos más flexibles y seguros.

El incremento de los derechos de acceso de los pobres a los recursos

Está demostrado que los derechos de propiedad sobre recursos naturales como el suelo, el agua y los árbolesdesempeñan un papel esencial como nexo de unión entre la pobreza y el medio ambiente (Scherr, 1999). Losderechos de propiedad comprenden un amplio abanico de normas por las que se rige el régimen de tenenciade tierras y otros aspectos asociados al acceso y utilización de los recursos que ejercen una poderosainfluencia sobre los métodos de gestión de los recursos naturales. Dichos derechos pueden favorecer odificultar el uso sostenible y la protección de los recursos naturales, así como las inversiones para mejorarlos.

Los derechos de la propiedad individual y colectiva conferidos a los pobres constituyen activos esencialespara los hogares y las comunidades locales que pueden propiciar oportunidades de generar ingresos, elacceso a la concesión de créditos, la capacidad para satisfacer necesidades básicas de subsistencia de loshogares y constituir un seguro frente a las contingencias que puedan suponer un riesgo para sus medios devida. Los estratos más pobres de la población tienden a confiar más en derechos conferidos en virtud de losusos y costumbres o en derechos informales que no son vinculantes para los grupos de usuarios foráneos. Losusuarios marginados, como es el caso de las mujeres pobres, frecuentemente resultan perjudicados por laspolíticas y procesos destinados a privatizar y a simplificar un complejo conjunto de derechos en un únicoderecho unitario (en el marco de muchas políticas de reforma del suelo y del agua). Las incertidumbres querodean las condiciones de constitución de la propiedad pueden también afectar a la productividad agrícola alargo plazo, a los incentivos a la inversión y a la conservación de los recursos naturales, así como causar, enparticular, un rápido deterioro del suelo y de los recursos naturales cuando su propietario intenta exprimirlospara obtener el máximo beneficio de ellos en un breve período de tiempo. La reflexión anterior también esaplicable a las zonas urbanas, donde la inseguridad que rodea al régimen de propiedad vigente en los barriosde tugurios hace que pese sobre ellos la amenaza de ser demolidos y no favorece la realización de inversionespara mejorar las condiciones de vida.21

Existen buenos ejemplos que ilustran regímenes consolidados de gestión de la propiedad común que nocumplen el criterio de exclusividad privada y, sin embargo, funcionan a satisfacción de las partesinvolucradas y han demostrado su viabilidad (Ostrom, 1990). También existe una intensa preocupaciónporque se estima que un cambio de rumbo que favorezca una política de privatizaciones podría ser contrarioal objetivo de aliviar la pobreza: los ricos suelen convertirse en los terratenientes más poderosos una vez queel suelo de dominio público se privatiza.22 Sin embargo, en aquellos casos en que los regímenes tradicionales

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de gestión de la propiedad comunitaria han perdido toda eficacia y han sido incapaces de proteger a lospobres, la expedición formal de títulos de propiedad legales puede ser beneficiosa para los pobres y laproductividad agrícola, y, en consecuencia, convertirse en un incentivo para las inversiones encaminadas a laconservación del suelo y de los recursos hídricos (véase el cuadro 9). Con todo, habida cuenta de que elsentimiento de seguridad y la capacidad para garantizar el respeto de los derechos adquiridos en el ámbitolocal constituyen preocupaciones esenciales para los pobres, dicha expedición formal de títulos puede que nosea necesaria siempre que se respeten las normas consuetudinarias establecidas.

Para reforzar los derechos de los pobres relativos al régimen de tenencia de tierras, es preciso proceder a lareforma de las instituciones y de las políticas que se ocupan de la asignación de los derechos de tenencia detierras con el fin de hacerlos más receptivos a las necesidades de los pobres. Entre las instituciones que debenser reformadas cabe mencionar los órganos de la administración central responsables de la ordenación delterritorio, las administraciones locales, los órganos de poder tradicionales, el sistema judicial, y los consejos,comisiones y tribunales locales de ordenación del suelo.

CUADRO 9: LA RELACIÓN ENTRE EL RÉGIMEN DE TENENCIA DE TIERRAS Y LA MEJORADEL MEDIO AMBIENTE

Las relaciones entre el régimen de tenencia de tierras y la mejora del medio ambiente en términos derepoblación forestal y gestión del suelo y del agua en las zonas rurales, así como de inversionesaplicadas a mejorar la calidad de la vivienda en zonas urbanas, son complejas y varían en función dellugar de que se trate. 23

Un estudio realizado sobre 115 explotaciones agrarias de la altiplanicie filipina utilizando los datossobre la erosión del suelo recopilados a lo largo de seis años llegó a la conclusión de que existía unamayor probabilidad de que aquellos campesinos que contaban con un régimen seguro de tenencia detierras instalaran setos perimetrales para reducir los efectos de la erosión (Shively). No obstante, elestudio también reveló que la adaptación era más probable cuando los campesinos disponían deacceso a la concesión de créditos, así como que las explotaciones de mayor tamaño tenían másposibilidades de adaptarse que las de menores dimensiones. Todo ello indica que, si bien la tenenciade la tierra es un factor relevante, no es, desde luego, el único factor que debe ser tenido en cuenta.

Con todo, algunos estudios realizados en determinadas zonas de África son menos categóricos ensus conclusiones, que indican que a pesar de la importancia de la tenencia de tierras, la seguridaddel régimen no depende necesariamente de la posesión de un título de propiedad de dominioabsoluto (DFID, 2002a). La seguridad de la tenencia de la tierra suele depender de la percepción y dela interpretación de las circunstancias sociopolíticas y de sus implicaciones en materia de derechosdel suelo.

La relación también puede seguir el camino inverso al adoptar los individuos, según sea el caso,estrategias de expansión o reducción de la zona arbolada con el fin de afianzar la propiedad. Enalgunas zonas de América Latina, la propiedad de zonas boscosas queda consolidada mediante lasustitución de bosque por cultivos, mientras que se ha constatado que en algunas zonas de Áfricaocurre justo lo contrario. En ellas, se conceden derechos de tenencia de tierras de dominio comúnmás sólidos a aquéllos que plantan árboles (Shepherd, 1991). Así, en Ghana, las mujeres plantancacao en las tierras familiares para consolidar la propiedad sobre ellas (Quisumbing et al., 2001).

En las zonas urbanas, la tenencia de tierras suele ser fundamental para disfrutar de acceso aservicios medioambientales de mayor calidad (Payne, 2002). El aumento de la población con derechoseguro a la tenencia de la tierra es uno de los indicadores seleccionados para evaluar el Objetivo deDesarrollo del Milenio relativo a la sostenibilidad del medio ambiente. No obstante, la informaciónfiable disponible hasta el momento en la materia es escasa.

Fuentes: Shively, G (2001); DFID (2002a); Shepherd (1991); Quisumbing et al. (2001); Payne (2002).

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La potenciación de la capacidad de los pobres para gestionar el medio ambiente

El refuerzo de los derechos de los pobres sobre los recursos es una condición necesaria pero no suficientepara mejorar la gestión ambiental y los medios de vida de las personas. En el marco del cambio de tendenciaen muchos países en favor de una mayor descentralización y de una transferencia de las competencias de laadministración central en materia de gestión ambiental a instancias inferiores, se debe hacer mayor hincapiéen el desarrollo de las capacidades locales de gestión ambiental mediante la potenciación del capital social yhumano, especialmente entre los pobres. Lo anterior en esencial para que los procesos de descentralizaciónverdaderamente reflejen las necesidades prioritarias de los pobres y les den respuesta, ya que, en casocontrario, la descentralización puede propiciar una mayor concentración de poder entre las manos de laselites locales y aumentar la marginación de los pobres y de los grupos vulnerables.

En las zonas rurales y urbanas de los países en desarrollo, se están ensayando una variada serie de enfoquesinnovadores destinados a mejorar la capacidad de gestión ambiental y mejorar sus oportunidades desubsistencia. Son numerosos los ejemplos alentadores que pueden citarse (véase el cuadro 10):

� Las reservas naturales comunitarias de caza deportiva explotadas en África austral han sidotransformadas en zonas gestionadas con criterios conservacionistas, en las que los medios de vida de lapoblación indígena constituyen un factor de conservación.24

� Se han creado asociaciones de usuarios de agua que compran y venden derechos sobre el agua yorganizan sistemas colectivos de mantenimiento.25

� Las empresas silvícolas de base comunitaria están inmersas en un proceso de integración en losmercados internacionales de certificación y de la madera.26

� Las cooperativas que producen alimentos orgánicos o café destinados a los mercados nacionales einternacionales han revitalizado los sistemas agrícolas tradicionales mediante la introducción de nuevastecnologías.27

En todos los ejemplos anteriores, el marco institucional, que comprende también el desarrollo y la utilizacióndel capital social, constituye un factor determinante de su éxito. Los proyectos en apoyo de tales iniciativasque se han visto coronados por el éxito han destinado recursos significativos al desarrollo del capital humano,a la consolidación organizativa, a la negociación y la resolución de conflictos, y a otras actividadesinstitucionales específicas. Las organizaciones de base comunitaria también han establecido vínculos coninstituciones de nivel superior, sirviéndose de ellas para movilizar medidas de apoyo a sus intereses ydefender un contexto político favorable a sus actividades.

CUADRO 10: LAS INICIATIVAS DE ÁMBITO LOCAL EN EL SECTOR FORESTAL DE NEPAL

La ley forestal de 1993 supuso la legalización de grupos de usuarios de los recursos forestales y lesotorgó el derecho de propiedad sobre los árboles, aunque la propiedad del suelo sigue siendo detitularidad pública. Los grupos de usuarios elaboran planes operativos, fijan los precios de losproductos forestales y determinan la aplicación de los excedentes de los ingresos obtenidos. A fechade junio de 1997, existían 6 000 grupos de usuarios que gestionaban un total de 450 000 ha y otrostantos esperando su inscripción formal en registro. Todavía surgen problemas en el seno de losgrupos de usuarios, entre grupos distintos y entre éstos y el organismo público responsable del sectorforestal. Estos problemas se refieren a la posición dominante de las elites locales, la politización delos grupos de usuarios y las presiones del organismo público responsable del sector forestal paraconcentrarse en la plantación de árboles antes que en las actividades de cosecha. Con todo, laexperiencia ha arrojado resultados alentadores y la situación de los bosques así gestionados hamejorado en muchos casos.

Fuente: Arnold y Bird (1999).

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La extensión del acceso a las tecnologías ambiental y localmente adecuadas

Existe una plétora de tecnologías «adecuadas» que pueden contribuir a mejorar el medio ambiente y losmedios de vida de los pobres. Muchas de ellas se asientan sobre la base de los conocimientos y de lasprácticas tradicionales autóctonos; otras, son el resultado de innovaciones técnicas procedentes del exterior.Valgan, entre muchos otros, como ejemplos de lo anterior la construcción de terraplenes y de surcosrepresados para retener el agua de lluvia, la plantación de setos de hierba para reducir la pérdida de agua y laerosión del suelo, la aplicación de técnicas de captación de agua, el desarrollo de la agrosilvicultura, lautilización de productos naturales para la erradicación de plagas, el perfeccionamiento de los sistemas deproducción ganaderos y pesqueros, la utilización de juncos o plantas leñosas para detoxificar las aguasresiduales.

Sin embargo, el mercado no suele facilitar plenamente el desarrollo y la difusión de las tecnologías idóneaspara los pobres. Atendiendo a los beneficios en cascada que de ello se pueden derivar, los gobiernos, lasorganizaciones de la sociedad civil, los donantes y hasta los mismos pobres deben participar en el fomento dela innovación. Este tipo de cambios podrían ser introducidos por medio de proyectos de demostración eimplantación en los que los pobres participen plenamente. Se han hecho intentos para financiar proyectos detecnología ambiental intensivos en mano de obra a través de la realización de obras públicas, en particular enel marco de proyectos de «alimentos a cambio de trabajo». Sin embargo, el grado de implicación de losbeneficiarios y la sostenibilidad a largo plazo resultantes de los proyectos que se han ejecutado incentivadospor la inyección de capital externo son, en muchos casos, discutibles.

En el sector agrícola, se han logrado resultados mucho más positivos capacitando a los agricultoresinnovadores para la adopción y la adaptación de las nuevas tecnologías y para transmitir los conocimientosadquiridos a otros agricultores (Reij y Waters-Beyer, 2001). Se debería prestar asistencia con el fin de alentarla participación de los agricultores en los ensayos concebidos para probar la idoneidad de las nuevasprácticas y el desarrollo de servicios de formación y asesoramiento entre agricultores, que den lugar a laimplantación de una serie de prácticas que no requieren la realización de aportaciones dinerarias o, en todocaso, suponen un desembolso de menor cuantía, una circunstancia que reviste especial importancia cuando setrata de agricultores pobres (véase el cuadro 11). Estas prácticas pueden, por ejemplo, concentrarse ensistemas de aprovechamiento óptimo del agua de lluvia y de los productos de desecho como el estiércol, losresiduos de los cultivos o cualquier otro producto orgánico típico de una explotación agraria.

CUADRO 11: LA MEJORA DE LAS CONDICIONES DE ACCESO DE LOS CAMPESINOSPRIVADOS DE RECURSOS A TECNOLOGÍAS AMBIENTALMENTE SANAS

En numerosos sistemas de cultivo la excesiva utilización de plaguicidas químicos está poniendo enpeligro la sostenibilidad de la producción agrícola. Su impacto sobre el medio ambiente y la saludafecta de manera desproporcionada a los pequeños agricultores y a los pobres de las zonas rurales.La gestión integral de plagas ha dado buenos resultados al dotar a los agricultores pobres detecnologías de gestión de plagas asequibles para ellos. La gestión integral de plagas se basa endejar la gestión del ecosistema en manos de los agricultores que aplican una combinación detécnicas de control de plagas respetuosas con el medio ambiente, teniendo presentes los aspectossociales y económicos asociados a las decisiones en materia de gestión de plagas. El proyecto deformación en gestión integral de plagas de Indonesia (1993-1999) constituyó uno de los proyectos deinversión de mayor envergadura realizados por un país en desarrollo con vistas a la formación de lacapacidad de los agricultores en materia de gestión integral de plagas. El proyecto desarrolló conéxito la capacidad de más de 600 000 agricultores dedicados al cultivo de arroz, hortalizas y sojapara adoptar las decisiones en materia de gestión de plagas más adecuadas a las características desus explotaciones. El proyecto provocó un desarrollo institucional que superó con creces susprevisiones originales.

Fuente: Banco Mundial (2000c).

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La disponibilidad de servicios de suministro de energía no contaminantes y asequibles es un factor esencialpara la reducción de la pobreza y la protección del medio ambiente. La mayoría de los hogares ycomunidades locales pobres no disponen de acceso a servicios modernos de energía, por lo que, en su caso, laintroducción de alternativas renovables adecuadas es de vital importancia. El incremento de la utilización defuentes de energía renovables aplicadas al transporte y a la industria tendrá una importancia fundamental a lahora de satisfacer la creciente demanda de energía producida por el desarrollo urbano sin producir al mismotiempo un deterioro de la calidad del aire. Ya existe un gran número de tecnologías renovables eficientes enfunción de su coste que pueden contribuir en gran medida a la reducción de la contaminación del aire.28 Porejemplo, los dos países en desarrollo más poblados, China y la India, son también los que se han embarcadoen los programas más ambiciosos de utilización del biogás para la generación de energía a pequeña escala ycuentan ya, respectivamente, con cinco y dos millones de unidades en funcionamiento (Venkata, 1997).

El suministro de electricidad para el consumo de los hogares se asocia a la generación de evidentes mejorasde la salud ambiental (Wang, 2002). Se trata de una fuente limpia de energía para los usuarios finales quepermite la refrigeración, prolonga el tiempo de lectura y sirve de soporte a los sistemas modernos decomunicaciones. Sin embargo, la mayoría de los pobres viven en zonas rurales en las que el coste deconexión a la red sería prohibitivo. Una vez descartado su acceso a la red, es necesario promover eldesarrollo de alternativas descentralizadas que lo suplan.

El sector público debe crear un entorno más propicio para las empresas de las tecnologías de la energía yconceder ayudas directas a proyectos de investigación y demostración. La experiencia demuestra que lastecnologías energéticas eficaces deben ser sometidas a un proceso de adaptación a las circunstancias locales yestar basadas en la demanda sostenible de consumo. Las ONG, las organizaciones de ámbito local y losempresarios del sector privado deben participar en el desarrollo de tecnologías adecuadas a las circunstanciaslocales que puedan ser financieramente viables a largo plazo.29

Por lo que respecta a la salud humana, existe una necesidad imperiosa de avanzar en la tecnología en la queestán basadas las estufas de cocina para reducir la contaminación del aire en espacios cerrados y la incidenciade las infecciones respiratorias agudas que provoca. En el pasado, son muchos los programas de esta índoleque han fracasado, aunque, en algunos países y, en especial, en los mercados urbanos, el uso de la nuevatecnología ha prosperado. En Kenia y en Etiopía, por ejemplo, se han vendido varios millones de estufas queincorporan avances tecnológicos. El éxito de este tipo de programas depende de una serie de factores, entrelos que merece una mención especial la asistencia inicial facilitada por gobiernos y donantes, sin olvidar laparticipación eficaz y a largo plazo de las pequeñas empresas del sector privado. Estas empresas han dadocon un mercado restringido económicamente viable, especialmente en lo que concierne al suministro a lospobres de las zonas urbanas de aparatos caracterizados por el ahorro energético que suponen, reduciendo, almismo tiempo, la contaminación del aire en los hogares (ESD, 2000). Lo importante en este caso, comorespecto de todo avance tecnológico en general, es centrarse, no sólo en los aspectos de ingeniería de lacuestión, sino también en las dimensiones social, cultural, financiera y comercial que comporta el cambiotecnológico.

Por otra parte, ya se dispone de tecnologías sencillas y baratas para mejorar las condiciones de saneamientoexistentes, pero deben ser introducidas atendiendo a los condicionantes culturales existentes e iracompañadas de iniciativas educativas.30 De igual modo, ya existen tecnologías sencillas para combatir elpaludismo mediante el control de su vector transmisor, entre las que se encuentran aquéllas aplicadas alcontrol del hábitat donde crían los mosquitos y el suministro de mosquiteros tratados con insecticidas.31

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La reducción de la vulnerabilidad de los pobres respecto de su entorno ambiental

Los pobres cuentan con muchos mecanismos informales de gestión de los riesgos cotidianos a los que seenfrentan. Entre ellos se incluyen determinados sistemas para reducir y mitigar los riesgos (v. gr., lautilización de recursos de propiedad común, las migraciones temporales, la diversificación de sus fuentes deingresos y los medios informales de aseguramiento), y para sobreponerse a los desastres cuando éstos ya hanocurrido (v. gr., la venta de activos, la reducción del consumo, el recurso a los préstamos). Se trata deestrategias de gestión de riesgos aplicables en los ámbitos individual, familiar y colectivo (Banco Mundial,2001).

Las iniciativas públicas para reducir la vulnerabilidad de los pobres ante las catástrofes naturales deberíancontemplar una combinación equilibrada de medidas de prevención de los desastres que provocan efectosadversos para los pobres y de medidas ex ante que contribuyan a reducir el impacto de dichos desastres sobrelos pobres y los grupos sociales vulnerables o a potenciar su capacidad para sobreponerse a sus efectos. Lasestrategias de intervención en este ámbito deben estar basadas en las realidades de los pobres y en latipología de riesgos ambientales a los que están expuestos. Por ejemplo, los medidas adoptadas por elGobierno para mejorar el sistema de drenaje en caso de inundación y mitigar sus efectos en las barriadas detugurios de Indore, en la India, preveían la sustitución de desaguaderos abiertos por canalizaciones dedesagüe cerradas, lo que impedía a los lugareños ser capaces de predecir la intensidad de la inundación comosolían hacerlo antes. Además, los desaguaderos cerrados quedan bloqueados por la basura con mayorfacilidad y no pueden seguir siendo utilizados para el saneamiento de residuos orgánicos. Por todo ello, loslugareños preferían el sistema anterior (WRI, 1996). En muchas catástrofes ambientales, la mayoría de lasvíctimas se producen durante las primeras veinticuatro horas, mucho antes de que puedan llegar lasorganizaciones de asistencia nacionales e internacionales. Por esa razón, la única solución práctica consisteen propiciar la participación activa de la población local en las estrategias de preparación e intervención encaso de catástrofes, así como en las estrategias de mitigación de sus efectos y de superación de la crisis.

Aún cuando las catástrofes en general no puedan ser completamente evitadas, sus efectos y, en ocasiones, sumagnitud pueden ser mitigados. Existen cuatro estrategias clave diferenciadas al respecto (CICR, 2001):

� Dar respuesta a las causas de los riesgos ambientales a través de las medidas propuestas en las demáspartes del presente informe. Las inundaciones, por ejemplo, están provocadas en gran medida por la gestióndel suelo y el agua en las zonas altas de captación de las cuencas fluviales. Una ordenación en zonas y unaplanificación de la utilización del suelo eficientes pueden evitar que el ciclo natural de los flujos de aguapueda convertirse en una catástrofe. La construcción de cortafuegos y una rápida capacidad de reacciónpueden contribuir a evitar la propagación de los incendios forestales. Algunas variedades de cultivo puedenreducir el riesgo de sufrir el ataque de agentes patógenos.

� Hacer más hincapié en los sistemas de reducción participativa y de mitigación de riesgos, así como enlas actividades de intervención y respuesta en caso de catástrofe. La aplicación de normativas deconstrucción de viviendas y de otras infraestructuras pueden garantizar que están equipadas para resistir,hasta un límite razonable, los peligros naturales. Los sistemas de alerta rápida que suministran a la poblaciónlocal información adecuada pueden ser de gran utilidad para minimizar los efectos de los desastres. Lospaíses que han puesto en práctica esta estrategia han obtenido resultados considerables. En Bangladesh, trasel ciclón que en 1991 causó 140 000 víctimas, se realizó un gran esfuerzo en materia de intervención yrespuesta en caso de catástrofes en el ámbito local. Desde entonces el número de muertes ha descendido demanera notable, si bien se siguen contando por miles los que quedan sin hogar. Incluso en 1999, cuando elciclón Orissa, de enorme magnitud, sembró la devastación causando entre 10 000 y 40 000 muertos, otras40 000 personas salvaron la vida gracias a los refugios construidos y gestionados por las comunidadeslocales.

� Cuando la catástrofe ya se ha producido, es preciso mejorar la capacidad de respuesta y de asistencia, asícomo asegurarse de que sus actividades incluyen una dimensión orientada a mejorar las condiciones de vidade la población de manera que puedan resistir el azote de futuros desastres. A pesar de que la coordinación dela ayuda humanitaria ha mejorado algo, todavía puede mejorar más si se incrementa el nivel de participaciónde los grupos adecuadamente informados que se encuentren sobre el terreno. A menudo, las aportaciones de

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fondos son mas útiles que el envío por vía aérea de suministros y expertos procedentes del extranjero, lo que,en ocasiones, supone una labor que requiere mucho tiempo y es menos beneficiosa para la economía local.Las iniciativas de socorro deberían conceder prioridad a la recuperación a largo plazo, por ejemplo, a travésde la creación de más oportunidades de generación de ingresos. Sin embargo, este enfoque se veobstaculizado por los organismos gubernamentales y por las agencias de ayuda al desarrollo que tienden atratar de modo independiente las actividades de socorro en caso de catástrofe y de desarrollo a largo plazo, demodo que las intervenciones de socorro no están suficientemente orientadas a promover el desarrollo y lamitigación de los efectos de las catástrofes no está plenamente integrada en la política de desarrollo.

� Asegurarse la disponibilidad de fondos para hacer frente a los casos de catástrofe. Aun cuando esprobable que la comunidad internacional aporte fondos, los países pueden considerar oportuno y más segurocrear sus propios fondos de reserva para contingencias, vía que ya han emprendido varios países de AméricaLatina. Además, es necesario ampliar la cobertura ofrecida por las compañías aseguradoras del sectorprivado.

Una vez que ha sucedido la catástrofe, la gestión de las intervenciones de emergencia y la prestación deasistencia rápida a las zonas afectadas es de vital importancia para evitar que se incremente el número devíctimas. La recuperación económica de la zona requiere una respuesta eficazmente gestionada y el rápidodesembolso de fondos destinados a la limpieza de los lugares afectados, su reconstrucción, la replantación delas tierras de cultivo que hayan resultado dañadas, la concesión de microcréditos para reactivar la actividadcomercial, etcétera.32

El tratamiento de los factores de vulnerabilidad ambiental crónica a corto plazo, como son la sequía y lasplagas, es todavía más complejo y, debido a la menor visibilidad de su impacto, recibe mucha menosatención. Cualquier solución a largo plazo requiere abordar las causas del deterioro ambiental. A corto plazo,resulta esencial comprender las estrategias que utilizan los pobres para hacerles frente y los motivos que lesaniman. En las zonas rurales, las estrategias para superar las crisis utilizadas por los pobres incluyen laintroducción de especies resistentes a la sequía, la gestión integral de plagas y la reducción de su dependenciade los recursos naturales en declive mediante su reconversión hacia sectores económicos distintos del sectoragropecuario y, en ocasiones, la emigración.

En las zonas urbanas, se han documentado algunos casos en que los pobres aceptan asumir a corto plazociertos peligros ambientales, atendiendo al juego de las compensaciones, como el vivir en tugurioscontaminados a cambio de incrementar sus oportunidades económicas (WRI, 1996). No obstante, existenabundantes pruebas que muestran las posibilidades existentes de movilizar a los pobres de las zonas urbanaspara mejorar la calidad de su entorno ambiental.33

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2.3 El aumento de la calidad del crecimiento

Ámbitos esenciales de actuación política:� La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y el medioambiente en la política de reformas económicas� El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales� El fomento de la participación eficaz del sector privado en la gestión ambientalorientada a favorecer a los pobres� La implantación de una reforma fiscal en materia de medio ambiente que defiendalos intereses de los pobres

Es preciso articular modelos de crecimiento económico más respetuosos y equitativos con el medio ambientepara proteger los recursos ambientales de los pobres. Frecuentemente, los problemas ambientales surgendebido a la inexistencia o la insuficiencia de mecanismos de mercado eficientes. Por ello, los gobiernostienen por delante de sí una importante tarea que consiste en complementar sus políticas de reformaeconómica con medidas para fomentar una política de gestión ambiental favorable a los pobres. Ello requieretener más en cuenta el valor económico de los bienes y servicios medioambientales que los mercados pasanpor alto con el objeto de posibilitar la adopción de decisiones racionales e informadas. No obstante, tambiénes importante que los gobiernos subsanen las deficiencias de sus propias políticas adoptando medidas parareformar el régimen de subsidios que perjudican el medio ambiente, combatir la corrupción y crear unentorno propicio para que el sector privado se responsabilice de la gestión de los recursos ambientalescuando pueda hacerlo de modo eficiente y en aras del interés social.

La integración de las cuestiones relativas a la vinculación entre la pobreza y elmedio ambiente en la política de reformas económicas

Muchos países han llevado a cabo reformas de ajuste estructural en aras de la estabilidad económica y de laaceleración del ritmo de crecimiento, entre las que se contempla el reajuste de los tipos de cambio, la reformadel sector público y la política de privatizaciones, la reducción de aranceles y la reforma de la política desubsidios. Las repercusiones de estas reformas sobre el medio ambiente son objeto de controversia. Algunasde ellas son positivas y otras negativas.34 Las repercusiones favorables para el medio ambiente pueden darse,por ejemplo, cuando se procede al ajuste del tipo de cambio de una moneda sobrevalorada, fomentando asílos servicios turísticos basados en el medio natural del país o cuando se suprimen los subsidios públicos a lasindustrias contaminantes. Las repercusiones desfavorables para el medio ambiente pueden darse cuando lasreformas se emprenden sin haber subsanado previamente las deficiencias institucionales y de los mercadosexistentes. Las medidas de liberalización del comercio pueden fomentar la apertura de mercados a lasexportaciones de recursos naturales forestales, pesqueros o minerales, por ejemplo. Por el contrario, si estosrecursos son de libre acceso y la normativa y los regímenes de gestión ambientales son ineficaces, lasrepercusiones sobre el medio ambiente y la política de reducción de la pobreza pueden ser muy negativas.

Muchos países se han visto obligados al ajuste de sus políticas económicas debido a que no eran sostenibles,pero tales ajustes deben ir acompañados de medidas complementarias que cubran dos aspectos importantes.En primer lugar, las reformas de política económica deben ir complementadas con estudios de evaluación desu impacto sobre el binomio pobreza-medio ambiente. En la actualidad, los métodos tradicionales deevaluación ambiental se están adaptando para tener en cuenta los cambios de política económica. El modelode evaluación ambiental estratégica (EAE) puede aplicarse a las políticas y programas de ámbito sectorial yregional con el fin de identificar su impacto potencial y preparar medidas para paliar sus efectos. Así sepueden detectar las principales deficiencias en materia de gestión ambiental y diseñar medidas parasubsanarlas. Ahora bien, cuando se trata de reformas macroeconómicas muy generales resulta difícil predecircual será, a la postre, su impacto sobre el medio ambiente. Tal y como demuestran numerosos estudios de

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caso realizados, dicho impacto puede rastrearse analizando las series de repercusiones positivas y negativascorrespondientes, aunque su cuantificación sigue siendo una tarea extremadamente difícil. Aun después de laejecución de un programa de ajuste económico, la descripción de la «hipótesis del subjuntivo», es decir,saber qué es lo que hubiera ocurrido si no se hubiera aplicado el programa de reformas, sigue constituyendoun problema de difícil solución.35

Los modelos económicos tradicionales dan cabida a la integración de componentes ambientales como, porejemplo, el análisis del efecto de la liberalización del comercio de la madera sobre la masa forestal. Sinembargo, los sistemas de análisis económico y medioambiental tradicionales deben ser adaptados con el finde que incorporen la cuestión que estamos tratando y se preste más atención a aquellos efectos que incidensobre los pobres de manera desproporcionada. En algunos países ya se está ensayando el análisis del impactosocial de la pobreza (AISP) derivado de los cambios de orientación de las políticas gubernamentales y espreciso asegurarse de que se contemplen asimismo las cuestiones pertinentes relativas a la vinculación entrepobreza y medio ambiente.

Lo que precede nos lleva a una segunda consideración de importancia: la asistencia específicamenteorientada al desarrollo de la capacidad de gestión ambiental en un país inmerso en un proceso de reformas esun instrumento absolutamente necesario. Aun cuando no todos los impactos de las reformas puedan preverse,determinadas normas ambientales y mecanismos de supervisión pueden dar respuesta y mitigar los efectosadversos que puedan producirse.

El aumento de la utilización de las evaluaciones ambientales

Si bien los mercados constituyen el elemento vertebrador del sistema económico mundial, lo cierto es que notienen en cuenta una gran cantidad de importantes valores ambientales, que es preciso considerar tanto en elplano macroeconómico, en el que se enmarca la planificación social, como en el plano microeconómico, enel que los hogares y los individuos adoptan pequeñas decisiones cotidianas que, en su conjunto, afectan demanera importante al nivel de calidad ambiental.36

Con el fin de adoptar decisiones racionales al comparar los valores ambientales con los valores económicos,es preciso que dichos valores figuren incorporados a los sistemas contables y los precios de mercado. En laesfera macroeconómica, lo anterior implica la modificación del sistema tradicional de contabilidad nacionalpara que refleje con mayor precisión los valores ambientales.

Desde una perspectiva ambiental, es preciso proceder a realizar dos modificaciones esenciales. En primerlugar, es preciso que el sistema de contabilidad de los ingresos nacionales establezca una diferenciación entrelos ingresos generados por una utilización sostenible de los recursos y los ingresos derivados de laliquidación del capital natural.37 En segundo lugar, es preciso tener en cuenta que la contaminación del agua,del suelo y del aire afectan a la calidad ambiental e incluso, en ocasiones y de manera directa, a la capacidadproductiva de la economía. En este caso, el sistema tradicional de contabilidad nacional de los ingresos yaincorpora el impacto negativo de la contaminación. A pesar de que no sea necesario proceder a un ajusteadicional de los ingresos, sí es pertinente para el desarrollo de las políticas nacionales evaluar la magnitud delimpacto sufrido. Con todo, en el supuesto de que la contaminación no afecte directamente a la productividad,y su impacto recaiga sobre servicios ambientales no comercializados o sobre la productividad futura al causarperjuicios a la salud a largo plazo, será preciso modificar el sistema de contabilización de los ingresosnacionales para reflejarlo.

Las señales que los datos contables nacionales contienen a efectos de su incorporación a las distintas políticaspueden variar sustancialmente si se tienen en cuenta los ajustes derivados de los incrementos o decrementosregistrados por el capital humano o natural. Uno de los métodos que se pueden utilizar es el cálculo de unindicador ajustado denominado «ahorro integral». Al concepto habitual de ahorro nacional neto, se le añadenlos gastos ordinarios en educación que representan el valor aproximado de las inversiones en capital humano.A continuación, se deduce el valor de la pérdida neta de fuentes de energía no renovables y de recursosminerales y forestales. Por último, se deduce el valor de los daños causados por las emisiones de dióxido decarbono utilizados, magnitud que representa la contaminación general del aire (Banco Mundial, 2001e). Loanterior aparece reflejado en el gráfico 6, que muestra una diferencia notable entre la medida del ahorro

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nacional neto y del «ahorro integral» calculada para el África subsahariana.38 Desde la perspectiva de lareducción de la pobreza, este tipo de análisis macroeconómico debe complementarse con un análisisdistributivo: ¿En qué medida la explotación de los recursos naturales y los cambios producidos en losecosistemas, la contaminación y las inversiones en capital humano afectan a los pobres?

GRÁFICO 6: INDICADORES DE RENTA NACIONAL AJUSTADA DEL ÁFRICA SUBSAHARIANA

-20

-10

0

10

20

30

1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gross nationalsaving

Net nationalsaving

Net nationalsaving pluseducation exp.Comprehensivesaving

Sub-Saharan Africa% GNI

Fuente: Banco Mundial (2002c)

La evaluación ambiental tiene también un papel relevante en la valoración de los costes y de los beneficiosderivados del impacto de las reformas públicas sobre el medio ambiente, especialmente, cuando losbeneficios derivados de la mejora de la salud deban compararse con los gastos financieros.39

Partiendo de la perspectiva holística de la sociedad y descendiendo hasta el nivel inferior de las decisionesadoptadas por los individuos y los hogares, los pobres, como los demás, estarán condicionados en granmedida por los precios de mercado. Si los precios de mercado de los bienes y servicios ambientales no estándisponibles, será preciso efectuar su cálculo utilizando las técnicas puestas a punto por la teoría economíaambiental. En suma, es preciso aumentar los incentivos existentes para que las personas adopten decisionesracionales. Algo que pone de manifiesto el ejemplo de Camboya, donde se demostró el daño que ladestrucción de los manglares para el establecimiento de explotaciones acuícolas de camarón infligía a loscaladeros locales. Además, las explotaciones de camarones contaminaban el agua. lo que producía undescenso de las capturas de la pesca tradicional. Del análisis económico se desprendía que, por lo general, lapoblación local saldría beneficiada de la conservación de los manglares (Bann, 1997). Los resultados de losanálisis económicos ambientales deben traducirse en medidas políticas y deben ser aplicados si se prevé quevayan a tener un impacto en la actividad de las personas. Lo anterior se podría llevar a cabo, por ejemplo,mediante la imposición de tasas sobre las actividades perjudiciales (la destrucción de los manglares, elestablecimiento de explotaciones acuícolas de camarón), no sólo con fines disuasorios, sino también comoinstrumento de compensación para aquéllos que padecen las consecuencias.

El fomento de la participación eficaz del sector privado en la gestión ambientalorientada a favorecer a los pobres

La política de creciente liberalización adoptada en muchos países ha provocado el aumento de la importanciadel sector privado que, en la actualidad, se ha convertido en un agente importante dada su capacidad paraaplicar prácticas sostenibles, en su calidad de depositario de conocimientos técnicos y de fuente definanciación, y para defender con firmeza la aplicación de estrategias cabales de gestión ambiental(particularmente en aquellos ámbitos en que sus intereses y los de los pobres confluyen). Las repercusionesde esta tendencia por lo que se refiere a los vínculos existentes entre pobreza y medio ambiente no sonuniformes, pero dependen en gran medida de los métodos de gestión y las normativas que se apliquen en elsector privado.

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Es necesario que los gobiernos saquen el máximo partido al incremento de la eficiencia del sector privado ala vez que protege los intereses de los pobres. A título de ejemplo cabe mencionar que, si bien laprivatización puede mejorar la eficiencia económica de determinados servicios ambientales como la gestiónde residuos, el saneamiento y el tratamiento de aguas residuales, los gobiernos pueden verse obligados aadoptar medidas de salvaguardia para proteger y mejorar las condiciones de acceso a ellos de los pobres.Simultáneamente, los gobiernos deben reforzar su capacidad para dictar normas de regulación ambiental delas actividades del sector privado y su capacidad para velar por su cumplimiento efectivo. Se debería prestarespecial atención a asegurarse de que los operadores del sector privado integran la dimensión de laprotección ambiental en sus planes de negocio, lo que se puede traducir en el fomento de sistemas de gestiónambiental, la realización de auditorías e informes ambientales y la observancia de los códigos de conductaacordados en foros internacionales.

Con todo, es probable que la privatización total de los servicios ambientales no sea ni deseable ni factible.Las empresas privadas quizá no consideren rentable invertir en servicios de abastecimiento de agua potable ode alcantarillado en favor de los pobres y las organizaciones sindicales es posible que se opongan a laintervención del sector privado si consideran que ello supone una amenaza para muchos puestos de trabajo.La creación de asociaciones de carácter público-privado constituye una medida prometedora con vistas amovilizar las inversiones del sector privado. Se trata de acuerdos suscritos entre las administraciones públicas(de rango local o nacional) y empresas del sector privado con el objetivo de generar inversiones y prestarservicios dentro de un marco normativo acordado por ambas partes que defienda los intereses de los gruposde población beneficiarios de sus actividades. Las asociaciones público-privadas se están convirtiendo en uninstrumento cada vez más habitual para incrementar y mejorar la calidad de servicios ambientales como elabastecimiento de agua potable, el sistema de alcantarillado, el desarrollo de medios de transporte eficientesy la producción eficiente de energía.

En los últimos años se ha producido un aumento de la participación del sector privado en el sector de losservicios relacionados con el agua (abastecimiento, regadío y energía hidroeléctrica) (véase el cuadro 12). Noobstante, a escala mundial, aproximadamente sólo el 5% de los servicios relacionados con el agua sonprestados por el sector privado (Banco Mundial, 2002). Las repercusiones derivadas de ello son objeto deviva controversia.40 No obstante, la experiencia acumulada hasta la fecha indica que los organismos públicostendrán que adoptar medidas para asegurarse de que los proveedores de servicios no utilizan el poder demercado que poseen para abusar de su clientela y asumen las externalidades ambientales y de salud públicageneradas. Los organismos públicos deben, además, garantizar el mantenimiento del consumo de agua enniveles sostenibles, habilitar mecanismos para asegurarse de que los recursos hídricos disponibles sedistribuyen eficientemente entre los distintos usos alternativos existentes y servir como garantes de que elnivel de los servicios prestados se adecue al requerido para disfrutar de un nivel básico de bienestar(Johnstone et al., 1999).

CUADRO 12: LAS INICIATIVAS DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN EL SECTOR DELAGUA DE SUDÁFRICA

En 1994, el primer Gobierno sudafricano una vez abolido el régimen de segregación racial elaboró undocumento de política estratégica sobre el abastecimiento de agua y los servicios de saneamiento enel ámbito local; en 1997, aprobó la Ley de servicios del agua; y en 1998, aprobó la Ley nacional delagua. La legislación de Sudáfrica establece un marco propicio para las intervenciones en el ámbitolocal mediante la transferencia descentralizada de competencias, derechos y responsabilidades a lasadministraciones locales, así como una serie de directrices y normas que contribuyen al fomento dela igualdad social y la sostenibilidad ambiental. La autonomía de que se ha dotado al ámbito local hadado como resultado el florecimiento de la innovación y el ensayo del sistema basado enasociaciones de carácter público-privado para desarrollar las infraestructuras hídricas de los pobres.El Gobierno financia los servicios de infraestructuras básicas, mientras que los usuarios, si deseanbeneficiarse de servicios de mayor calidad, como los servicios de abastecimiento en los hogares y demantenimiento, deben pagarlos con arreglo a un sistema de cuotas aplicables a los servicios delagua. Por otra parte, han avanzado sustancialmente los trabajos de los Consejos del Agua, que sonlos organismos públicos encargados del suministro de agua a gran escala que actúan en calidad de

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órganos de ejecución en representación del Gobierno. Estos Consejos, a su vez, contrataronexpertos y empresas del sector privado para realizar las actividades de gestión de proyectos y prestarservicios especializados en el marco de los proyectos previstos. Las labores de construcción fueronencomendadas a contratistas privados que emplearon mano de obra local contratada por lasasociaciones de usuarios del agua, que están constituidas como entidades de fines lucrativos.

Un estudio realizado en 1999 por la Comisión Europea concluyó que esta estrategia había provistoabastecimiento de agua a cinco millones de personas, completado 205 proyectos en el sector ycreado 310 000 empleos (UE,1999). Según las últimas estimaciones, ya son siete los millones depersonas a quienes se ha procurado el abastecimiento de agua no contaminada. Aun cuando laejecución del programa no ha estado exenta de dificultades, ha demostrado el potencial que para eldesarrollo de los sistemas de agua encierran los mecanismos innovadores de colaboración entretodas las administraciones, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los propiosusuarios de los servicios.

Fuente: Información personal facilitada por H. Muller, Director-jefe en funciones de los servicios delagua sudafricanos (DWAF) (2002).

La implantación de una reforma fiscal en materia de medio ambiente que defiendalos intereses de los pobres

Subsidios: el sistema de subsidios concedidos a actividades que deterioran el medio ambiente es uno de losaspectos fundamentales que debe abordar la política de reformas. Se trata de una serie de subsidios que,además de suponer un coste financiero considerable, propician la sobreexplotación de los recursos naturales yprovocan diversos efectos secundarios no deseados, entre los que se encuentra el aumento de lacontaminación. Es importante reconocer que los subsidios de esta naturaleza de mayor cuantía sonconcedidos en los países industrializados (véase el epígrafe 2.4).

La concesión de subsidios a actividades nocivas para el medio ambiente es también una práctica habitual enlos países en desarrollo, particularmente en el sector agrícola y en el de las infraestructuras. A pesar de que araíz de los procesos de ajuste estructural y de otras políticas de reforma se ha reducido o suprimido laconcesión de muchos subsidios (véase el cuadro 13), como, por ejemplo, los destinados a la financiación deplaguicidas en Indonesia41, la fijación de precios por debajo de su valor de mercado para determinadosrecursos naturales, como el agua destinada a regadío y diversas fuentes de energía basadas en combustiblesfósiles sigue vigente en muchos países. En algunos de los principales países en desarrollo, el precio del aguapara regadío sólo cubre entre el 10 y el 25% de su coste real. Los subsidios concedidos a la adquisición degasolina y combustible diesel en los países en desarrollo son del orden de 13 millardos de dólares, mientrasque el monto de los subsidios a la electricidad supera los 100 millardos de dólares (Banco Mundial, FMI yPNUMA, 2002).

Los subsidios al sector eléctrico pueden también resultar beneficiosos para el medio ambiente, toda vez quefomentan la sustitución de combustibles contaminantes. No obstante, frecuentemente, se trata de subsidiosregresivos en cuanto suponen un beneficio mucho mayor para los ricos que para los pobres, ya que, porejemplo, los estratos más pobres de la población no suelen tener acceso a servicios subsidiados deelectricidad, agua o de recogida de residuos. Incluso en aquellos casos en que los pobres se benefician enalguna medida de ello, la reforma de la política de subsidios puede plantearse de manera que éstos tengantenga unos efectos favorables sobre los pobres considerablemente mayores y sean, al mismo tiempo, menosperjudiciales para el medio ambiente. Por ejemplo, se puede establecer un régimen de precios del agua o dela electricidad diferenciado para garantizar el suministro básico a los pobres a un precio «mínimo»,compensado por la imposición de un incremento de los costes marginales soportados por los consumidores agran escala. Existe otro tipo de medidas eficaces directamente orientadas a los pobres con el fin de aumentarel nivel general de vida sin tener que recurrir a subvencionar determinados bienes y servicios de primeranecesidad que los ricos también consumen. Deberían analizarse las repercusiones potenciales sobre lospobres y sobre el medio ambiente de los enfoques alternativos que se pueden adoptar en materia de reforma

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de la política de subsidios a través de evaluaciones de impacto ambiental y social, y someter susconclusiones a la opinión pública para su debate antes de ser adoptadas.

CUADRO 13: LA POBREZA Y LA REFORMA DE LA POLÍTICA DE SUBSIDIOS A LA ENERGÍAEN CHINA

China ha progresado considerablemente en el proceso de reforma de su política de subsidios a laenergía, particularmente, en lo que se refiere al sector del carbón, lo que ha producido una notablereducción de la contaminación. El montante total de los subsidios concedidos al sector de loscombustibles fósiles se redujo de los 25 millardos de dólares registrados en 1990/91 a 10 millardosen 1995/96. Con todo, los subsidios que aún no han sido eliminados siguen favoreciendopredominantemente a los hogares de rentas superiores, habida cuenta de que la mayor parte delcarbón subsidiado se consume en las zonas urbanas. En las zonas rurales, los hogares dependendel combustible de biomasa y del carbón para cocinar que compran en el mercado libre. Incluso enaquellas regiones rurales, como ocurre en Xiushui occidental, que disfrutan del suministro de carbónsubsidiado, son los hogares de mayor renta los que se benefician de ello en mayor medida. Lasempresas municipales y locales también son consumidores de fuentes de energía rurales, pero allídonde los precios han aumentado, como en el distrito de Changsha, se ha registrado un auge de laproducción de bienes de mayor valor añadido no intensiva en consumo de energía.

Fuente: Banco Mundial (1997).

Renta fiscal derivada de la explotación de los recursos naturales: el medio ambiente puede constituir unafuente de ingresos de primer orden y contribuir así a la financiación de las medidas encaminadas a reducir lapobreza. El sector forestal de muchos países presenta un considerable potencial de expansión de la rentagenerada por este concepto, cuyo valor anual se estima en 9 millardos de dólares.42 Sin embargo, debido a lastalas ilegales de bosques y a los escasos datos disponibles, es evidente que la eficiencia de la recaudación noes óptima. No obstante, la adopción de medidas destinadas a lograr una mayor eficiencia en esta materiatendría un efecto balsámico sobre la deforestación acelerada de los bosques tropicales y podría constituir unaaportación importante a los ingresos fiscales de determinados países, en especial, de los países de pequeñotamaño con importantes recursos forestales (Banco Mundial, FMI y PNUMA, 2002).

El establecimiento del pago de un canon de entrada a los visitantes de zonas protegidas es otro método degeneración de ingresos fiscales infrautilizado. Si el precio de la entrada se incrementará hasta el nivel que losvisitantes están dispuestos a pagar, en los países en desarrollo se podrían recaudar anualmente entre 1 y 3millardos de dólares. Aunque en algunas zonas protegidas ya se exige el pago de un canon de acceso, muchasde ellas se resisten a cobrar a sus visitantes, especialmente si son extranjeros, precios que reflejen el valorque éstos últimos atribuyen a los servicios ambientales suministrados por dichas zonas protegidas (BancoMundial, FMI y PNUMA, 2002).

La obtención de rentas fiscales procedentes de la explotación de los recursos naturales es más habitual en lospaíses que cuentan con considerables recursos pesqueros explotados por las flotas de otros países comoJapón, Corea, Taiwán y España. Aunque la mayoría de los países que disfrutan de esta situación imponen elpago de cuotas en concepto de concesión de las licencias de explotación pertinentes o suscriben acuerdos deexplotación basados en la creación de empresas mixtas, es bastante frecuente que no reciban el importe totalde lo pactado. En el caso de determinados países, particularmente algunas pequeñas islas del Pacífico yalgunos países africanos, las rentas obtenidas por los derechos de explotación cedidos a las flotas de otrospaíses son significativas. Entre 1993 y 1999, Mauritania percibió el 15% de sus ingresos fiscales totales enconcepto de los pagos establecidos en sus acuerdos de pesca con la Comunidad Europea, porcentaje que fuedel 13% para Sao Tomé y ascendió al 30% en el caso de Guinea-Bissau (IFREMER, 1999).

Impuestos que gravan la contaminación: siempre que sea posible, también es importante proceder alreajuste de los precios de mercado para que incorporen los efectos ambientales no negociables, mediante el

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establecimiento, por ejemplo, de «impuestos ecológicos», cánones en concepto de vertidos de residuos yemisiones de gases, sistemas de fianza reembolsable y licencias negociables, entre otras opciones existentes.La importancia que para la pobreza revisten estos instrumentos reside fundamentalmente en que sirven comoindicación del coste social íntegro de la contaminación y del deterioro ambiental, constituyendo un incentivopara restringir las prácticas nocivas cuyas repercusiones suelen padecer con mayor virulencia los pobres(Banco Mundial, 2000b).43 No obstante, es preciso al mismo tiempo tener en cuenta el impacto del reajustede precios de mercado sobre los pobres, muy especialmente cuando dicho reajuste sea repentino y supongavariaciones notables.

Estas estrategias han sido adoptadas en la práctica con entusiasmo en muchos países. China, por ejemplo,obtuvo en 1999 ingresos por un importe de 600 millones de dólares en concepto de gravámenes sobre lasemisiones de gases. La mayoría de los fondos así obtenidos se aplicaron a la financiación de medidas dereducción de la contaminación (Banco Mundial, FMI y PNUMA, 2002). En un futuro más lejano, lainstauración de impuestos elevados que graven la contaminación, debería dar lugar al asentamiento de unatendencia a utilizar prácticas industriales menos contaminantes y, consecuentemente, a la disminuciónprogresiva de los ingresos derivados de los gravámenes impuestos sobre las emisiones de gases. No obstante,su objetivo primordial no es el incremento de los ingresos fiscales, sino su carácter de medida correctora delas externalidades que se generan.

La utilización de instrumentos basados en el mercado para asegurarse de que los costes ambientales figurenreflejados en los precios de mercados requiere un importante esfuerzo institucional que debe plantearse conarreglo a un enfoque gradual y flexible. La imposición de gravámenes ambientales suele ser recibida conencarnizada resistencia por las empresas contaminantes que deben hacerlos efectivos; sin embargo, el hechode asignar la aplicación de los fondos así recaudados con antelación puede mejorar el grado de aceptaciónsocial de este tipo de gravámenes. Las conclusiones de un análisis de la experiencia acumulada por oncepaíses de América Latina en el empleo de instrumentos basados en el mercado ponen de relieve que losingresos obtenidos deben ser transferidos a las administraciones locales y destinados a actividades dedesarrollo de la capacidad institucional necesaria para su aplicación efectiva (Huber et al., 1998).

La reforma de los precios constituye un instrumento importante para corregir las señales emitidas por losmercados, aunque siempre persistirán algunas cuestiones ambientales que exigen la regulación directa de lasactividades a ellas asociadas, sin excluir la prohibición absoluta, con el objeto de proteger el medio ambientey a los pobres. Valgan como ejemplo la prohibición de utilizar determinados plaguicidas especialmentenocivos y la regulación de las condiciones específicas de utilización de otros. Este tipo de medidas incentivana los productores privados a ofrecer nuevos productos más respetuosos con el medio ambiente y puedencontribuir a la consecución de idénticos objetivos.

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2.4 La reforma de las políticas internacionales y de los países industrializados

Ámbitos esenciales de actuación política:� La reforma de las políticas comerciales internacionales y de los paísesindustrializados� El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas para los pobres y elmedio ambiente� La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientales multilaterales alobjetivo de reducción de la pobreza� El fomento del consumo y de la producción sostenibles� El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de las medidas dealivio de la deuda

La reducción de la pobreza a través de la mejora de la gestión ambiental no podrá ser alcanzada de formasostenible únicamente mediante medidas de ámbito nacional. Los países en desarrollo están vinculadoseconómica y socialmente al resto del mundo a través del comercio, los flujos de inversión, la deuda, lacooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria. Cada uno de estos flujos de capital puede tener un impactovariable sobre la sostenibilidad económica, social y ambiental de los países asociados. Cada vez se admite enforos más amplios la necesidad de dotarse de marcos internacionales de política económica más coherentes,lo que se hace extensivo a las políticas internacionales de los países desarrollados, a fin de que reflejen conmayor fidelidad los problemas a los que tienen que hacer frente los países en desarrollo y contribuyan a lasostenibilidad ambiental y a la reducción de la pobreza. Para ello es preciso prestar apoyo a las estrategias dereducción de la pobreza y de desarrollo sostenible adoptadas por los países en desarrollo, y muyespecialmente a las políticas nacionales que promuevan el desarrollo sostenible y creen un entornoeconómico que propicie el desarrollo comercial y de las inversiones, así como el crecimiento económico, conarreglo a criterios que garanticen la sostenibilidad ambiental. Además, es preciso establecer marcos depolítica económica internacional que generen alternativas de crecimiento sostenible en los países endesarrollo, lo que conlleva garantizar el acceso a los mercados de las exportaciones de los países endesarrollo.

La reforma de las políticas comerciales internacionales y de los paísesindustrializados

El comercio internacional puede constituir una aportación decisiva para lograr el desarrollo sostenible através de la promoción de la integración, en un pie de igualdad, de los países en desarrollo y de los pobres enla economía mundial, lo que puede dar un impulso vigoroso al crecimiento económico.44 No obstante, losresultados óptimos de la liberalización del comercio y de las inversiones se producirán cuando ésta se lleve acabo conforme a un marco regulador y de política nacional apropiado, con políticas en favor de los pobres yque vaya acompañado al unísono de una gestión ambiental cabal.

En algunos sectores como el agrario, muchos países en desarrollo son todavía incapaces de sacar partido asus ventajas comparativas debido a que las políticas agrícolas comerciales de los países industrializadospresionan a la baja los precios de los productos agrícolas en los mercados mundiales. Las medidasproteccionistas de los países ricos suponen un coste anual para los países en desarrollo de más de 100millardos de dólares (Banco Mundial, 2002a). Las subvenciones concedidas por los países miembros de laOCDE a su agricultura ascienden diariamente a más de un millardo de dólares,45 buena parte de los cuales seutilizan para fomentar la utilización de productos agroquímicos y el cultivo de tierras que, de no ser por ellas,se hubieran dejado en barbecho. Otro de los efectos de estas subvenciones es que suponen un obstáculo paralas exportaciones de productos agrícolas procedentes de países más pobres, dificultando la reducción de lapobreza. Las subvenciones concedidas anualmente a la pesca marítima se estima que alcanzan los 25

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millardos de dólares, lo que equivale a un tercio del valor de las capturas, contribuyendo en gran medida alpeligro de agotamiento de los caladeros (Myers y Kent, 2001).

No está claro el impacto global que la liberalización del comercio agrícola en los países en desarrollo hatenido sobre el medio ambiente y los recursos naturales que poseen, debido a la complejidad de lascuestiones de que se trata y a que los efectos producidos no son homogéneos. Por ejemplo, el incremento dela rentabilidad de las actividades agrícolas podría dar lugar a la intensificación (con el consiguiente aumentode la utilización de plaguicidas) y la expansión de los terrenos de cultivo a expensas de zonas de bosque. Almismo tiempo, el incremento de las exportaciones agrícolas podría servir de estímulo para la adopción deprácticas ambientales beneficiosas, como una utilización más extendida de fertilizantes con el consiguienteaumento de la calidad del suelo y la prevención de las consecuencias de su erosión. Los acuerdosinternacionales de pesca (como los celebrados entre muchos Estados miembros de la UE y países africanos)dan lugar a la aparición de efectos más concluyentes que suelen tener consecuencias ambientales adversas (elagotamiento de los recursos) y un impacto que no propicia el desarrollo de las poblaciones locales pesquerascuya seguridad alimentaria depende del abastecimiento de pescado (Grupo de evaluación de los recursosmarinos, MRAG, 2000). La necesidad de revisar y reformar este tipo de acuerdos es un hecho incontestable.

Además, las normativas aplicables a las operaciones comerciales vigentes en la mayoría de los paísesdesarrollados pueden perjudicar a los países en desarrollo y a los productores a pequeña escala. Por ejemplo,las medidas legislativas legítimas adoptadas en materia sanitaria y fitosanitaria pueden constituir un problemapara los países en desarrollo que, con frecuencia, carecen de los conocimientos científicos y de la capacidadtécnica necesaria para cumplir los requisitos establecidos en la reglamentación establecida por los paísesdesarrollados que constituyen el mercado de sus exportaciones. Efectivamente, las medidas sanitarias yfitosanitarias pueden constituir (al menos a corto plazo) obstáculos no arancelarios que restringenpotencialmente la capacidad de acceso de las exportaciones agrícolas y pesqueras de los países en desarrolloa los mercados internacionales. No obstante, al aumentar las garantías de que las exportaciones son fruto dela aplicación de sistemas de producción sostenibles y de que se cumplen las normas sanitarias y fitosanitarias,es posible que los productos aumenten su valor añadido favoreciendo su comercialización. 46

Ése es el caso del café de sombra de cultivo orgánico que sigue manteniendo precios razonablemente altos apesar del mal comportamiento general del precio internacional de mercado del café de menor calidad. Laaplicación a las prácticas de gestión forestal de normas que dan lugar a la certificación es otra innovaciónprometedora. Pórtico S.A., una empresa costarricense, constituye un buen ejemplo de implantación de unsistema de gestión forestal sostenible acreditado mediante certificación y de obtención de acceso a losmercados. Esta empresa fabrica puertas de caoba de calidad superior que la demanda está dispuesta a pagar aun precio más elevado. Gracias a la certificación que acredita la aplicación de un sistema de gestión forestalsostenible, su producción puede ser exportada a cualquier parte del mundo sin trabas en una época en que ladeforestación de los bosques tropicales suscita creciente preocupación (Diener, 1998). Este tipo de normasambientales deben ir acompañadas del desarrollo de las capacidades de los países en desarrollo,especialmente, en lo que concierne a los productores de tamaño pequeño y mediano, de modo que puedancumplir los requisitos establecidos y utilizarlos como una ventaja comercial y no como un obstáculo (véase elcuadro 14).

CUADRO 14: EL ÉXITO DE LA ADAPTACIÓN A LAS NORMAS DE SALUD AMBIENTAL

En 1989, Alemania, el principal mercado de exportación de los productos de cuero fabricados en laIndia, prohibió la importación de bienes de consumo que contuvieran pentaclorofenol y una larga listade tintes, alegando que podrían suponer un peligro para la salud de los consumidores. Estassustancias químicas se utilizaban habitualmente para el curtido del cuero en la India, por lo que ladecisión alemana conmovió los cimientos de este importante sector exportador, el cuarto enimportancia, atendiendo a los ingresos generados en aquel momento.

La prohibición que pesaba sobre las exportaciones propició que el Gobierno indio respondierarápidamente con la adopción de medidas reglamentarias que prohibían la producción de lassustancias químicas prohibidas, establecían la aplicación de sistemas de verificación normalizados

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con el fin de garantizar la conformidad de los productos con los nuevos requisitos e impulsaban elrápido desarrollo de sustancias sustitutivas de bajo coste. Sorprendentemente, este ejemplodemuestra que a pesar de su elevada dispersión, los conjuntos de pequeñas empresas tradicionalespueden adaptarse con éxito a normas ambientales rigurosas en un período de tiempo relativamentecorto y seguir siendo competitivas.

Fuente: Pillai (2000).

El fomento de inversiones extranjeras directas beneficiosas para los pobres y elmedio ambiente

En la actualidad, las inversiones extranjeras directas (IED) y los flujos de inversiones de cartera hacen que laayuda oficial al desarrollo parezca insignificante y, en la última década, han supuesto un volumen superior a160 millardos de dólares (FMI, Banco Mundial, PNUMA, 2002)47. Aún cuando el grueso de los flujos seanabsorbidos por un número reducido de países, la inversión extranjera todavía desempeña un papelfundamental para el resto de los países en desarrollo por lo que respecta a la captación de recursos. Enrealidad, son muchos los países que pretenden estimular la inversión extranjera para promover la reducciónde la pobreza. Se trata de inversiones especialmente importantes en el marco de los programas de reducciónde la pobreza promoviendo al mismo tiempo la mejora de la gestión ambiental de aquellos países en que lasinversiones extranjeras se concentran en los sectores extractivo, manufacturero y de infraestructuras.

El impacto ambiental general de las compañías multinacionales en los países en desarrollo tiene luces ysombras, a pesar de que no existan pruebas fehacientes de que se esté produciendo una «carrera desbocadahacia niveles mínimos» de calidad ambiental (Banco Mundial, 2002)48. No existen pruebas concluyentes deque las empresas extranjeras sean más respetuosas con el medio ambiente que las nacionales una vez que setiene en cuenta el tamaño de las empresas (Zarsky, 1999). No obstante, las compañías multinacionales queoperan en países en desarrollo están haciendo cada vez un esfuerzo más importante por mejorar la calidadambiental de sus actividades con el apoyo de una serie de importantes iniciativas. En 2000, los miembros dela OCDE aprobaron una versión actualizada del Código de conducta de la empresas multinacionales, decarácter voluntario, que contiene un importante componente ambiental (OCDE, 2000). Las Naciones Unidasllevan tiempo promoviendo la celebración de un Pacto Mundial (Global Compact) con el sector privadobasado en nueve principios, entre los que está incluida la dimensión ambiental. La iniciativa GRI (GlobalReporting Initiative) promovida por el PNUMA, en la que participa un amplio número de partes interesadasde ámbito internacional, está preparando la redacción de una norma internacional aplicable a la elaboraciónde informes sobre las dimensiones económica, social y ambiental de las actividades, productos y servicios delas empresas (GRI, 2000).

La inversión extranjera directa está especialmente vinculada a las cuestiones que afectan al binomio pobreza-medio ambiente en los sectores del petróleo, el gas y la minería. Muchos de los países más pobres del mundo(Papúa-Nueva Guinea, Chad, Mozambique y Nigeria), cuyos recursos minerales están, a menudo, localizadosen zonas aisladas, son el destino de grandes inversiones. Con todo, la contribución de una compañíapetrolera, de gas o minera a la riqueza de un país en forma de impuestos y derechos de explotación no sueletener parangón con la influencia que la compañía ejerce sobre la gestión de los ingresos. Las compañías queefectúan inversiones a largo plazo tienen un vivo interés en mejorar sus relaciones con la población local. Enalgunos casos, han realizado inversiones en escuelas, clínicas e infraestructuras locales, aunque, por logeneral, las empresas preferirían que estas funciones fueran asumidas por las administraciones centrales ylocales. El problema surge cuando los gobiernos no lo hacen y las compañías privadas se muestran reacias aejercer presión sobre el Gobierno anfitrión por temor a verse perjudicadas, por ejemplo, al poder serlesdenegada la adjudicación de futuros contratos.

Estas cuestiones pueden ser abordadas a través de mecanismos de asociación con objetivos bien definidos enlos que participen los agentes inversores, las administraciones central y local del país anfitrión, las agenciasde ayuda al desarrollo y la población local afectada. Ejemplo de lo anterior es la mina de oro de Lihir, enPapúa-Nueva Guinea, donde la participación de la población local en calidad de accionistas de la mina fue

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financiada por un banco de inversiones. Por otra parte, la aplicación de un enfoque más homogéneo enmateria de inversiones sociales entre las compañías petroleras, las administraciones locales y las agencias deayuda al desarrollo podría generar el interés político por reorientar los ingresos obtenidos para financiarproyectos en las regiones donde se extraen los minerales. El desarrollo de la complementariedad entre lasactividades de desarrollo local financiadas por las compañías privadas y los planes de desarrollo regional delas administraciones locales podría mejorar la respuesta de los gobiernos a las necesidades locales y mejorarla percepción de legitimidad del sector público (Warner, 2000).

CUADRO 15: LAS COMPAÑÍAS MINERAS Y EL MEDIO AMBIENTE EN AMÉRICA LATINA

Algunos estudios detallados del sector minero en Chile, Perú, Brasil y Bolivia realizados durante unperíodo marcado por la política de privatizaciones concluyeron que los daños ambientales no estabandistribuidos uniformemente dentro del sector minero de cada país, sino que sus variacionesobedecían a factores como el tipo de mineral extraído, la tecnología aplicada, el estadio en el que seencontraran de las inversiones, el grado de integración, la eficacia de la normativa ambiental y lacapacidad para velar por su aplicación efectiva, y la coyuntura socioeconómica (que comprende lapobreza de las comunidades locales y la formación y la educación de la población activa). Por encimade todo, el nivel de calidad ambiental dependía del dinamismo tecnológico propio de la compañía deque se tratara, lo que explica por qué las empresas extranjeras tienen, por lo general, un mejorcomportamiento que las empresas públicas nacionales.

En Chile, varias compañías mineras internacionales adoptaron una serie de prácticasmedioambientales anticipándose a la aprobación de determinadas disposiciones legislativas yrecomendaciones institucionales, mientras que las compañías de titularidad pública se enfrentan aenormes problemas para expiar sus culpas del pasado materializadas en la acumulación deproblemas ambientales, combinados con otros factores, como son la historia, la cultura y la limitaciónde los recursos que pesan sobre las compañías públicas.

Sin embargo, en Brasil, si bien en ocasiones algunas compañías extranjeras llegaron a aplicarprácticas medioambientales idóneas debido a su mayor capacidad tecnológica y su mayordisponibilidad de recursos financieros, otras se han mostrado renuentes a implantar las prácticas queya habían sido adoptadas en virtud de la normativa más rigurosa vigente en el país de origen dedichas compañías.

Fuente: Warhurst (1998).

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La potenciación de la contribución de los acuerdos ambientales multilaterales alobjetivo de reducción de la pobreza

El proceso de mundialización y el cambio del medio ambiente del planeta han concentrado la atencióninternacional sobre la función que desempeñan determinados bienes públicos de repercusión mundial, comoson la biodiversidad, la atmósfera, las aguas internacionales y la investigación a escala mundial en materia deagricultura y salud con vistas a la consecución del desarrollo sostenible.

Dos de los principales bienes públicos de repercusión mundial en la esfera del medio ambiente, a saber, laestabilidad del clima y la conservación de la biodiversidad, tienen efectos muy beneficiosos para los pobres.Históricamente, los países desarrollados son los principales responsables del cambio climático y es precisorealizar un esfuerzo importante para reducir la emisión global de gases de efecto invernadero.

A pesar de las incertidumbres existentes sobre los lugares, el momento y la intensidad de los cambiosclimáticos, existe un consenso general sobre algunas cuestiones básicas relevantes para el análisis de lavinculación entre pobreza y medio ambiente. En primer lugar, debido a la rápida acumulación en laatmósfera de gases de efecto invernadero, la temperatura media de la tierra se incrementará sensiblemente,los regímenes pluviométricos sufrirán alteraciones y el nivel del mar subirá, lo que provocará el aumento dela inseguridad alimentaria, la dificultad de acceso al abastecimiento de agua potable y la pérdida dedeterminados medios de subsistencia. En segundo lugar, los efectos adversos de los cambios de lascondiciones climáticas anticipados plantearán grandes dificultades al desarrollo a la mayoría de los países endesarrollo de las regiones tropicales y subtropicales. En consecuencia, existe una necesidad apremiante depotenciar la capacidad de los países en desarrollo para adaptarse a los cambios climáticos que se avecinan.49

Entre los países en desarrollo, hay algunos cuyas emisiones de gases de efecto invernadero y de otros agentescontaminantes conexos son insostenibles, y mantener contra viento y marea una política basada en lautilización de tecnologías que llevan aparejados altos niveles de emisiones nocivas parece ser cada vez másclaro que no es la alternativa más eficiente en términos de coste para promover el desarrollo. Por lo tanto, esnecesario asegurarse de que, siempre que sea técnicamente factible y rentable, la ayuda al desarrollo seemplee con vistas a la implantación de soluciones que favorezcan la consecución de avances respecto dedistintos objetivos del desarrollo a un mismo tiempo, como puedan ser la salud pública, la conservación de labiodiversidad y la mitigación y adaptación a los efectos derivados del cambio climático, cada uno de loscuales debería contribuir a lograr el objetivo de erradicar la pobreza.

Las causas del empobrecimiento de la biodiversidad son más complejas que el cambio climático. Teniendoen cuenta que la conservación de la biodiversidad es beneficiosa para el planeta en su conjunto50 y que lospaíses en desarrollo no andan precisamente sobrados de recursos, corresponde a los países desarrolladosasumir la responsabilidad de soportar buena parte de los costes asociados a la conservación de labiodiversidad a escala mundial a través de actividades de asistencia directa y de un estudio más minuciosodel impacto de sus actividades comerciales, de sus inversiones y de otras interacciones con los países endesarrollo. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) constituye un instrumento fundamental alservicio de la asistencia directa. En la actualidad, se están celebrando las negociaciones conducentes alestablecimiento del marco financiero del FMAM para el próximo período, que requiere un aumento notablede los fondos para contribuir a la protección del clima, la biodiversidad y otros activos ambientales dealcance planetario que si bien son beneficiosos para todos, lo son muy especialmente y por encima de todopara los pobres.

En el transcurso de los últimos cincuenta años, se han venido adoptando estrategias ambientalesinternacionales en el marco de numerosos acuerdos ambientales multilaterales (AAM). Tradicionalmente,cada uno de estos acuerdos ha sido concebido para dar respuesta a un problema ambiental determinado ycandente. A consecuencia de ello, algunos de estos acuerdos sirven para apoyar y reforzar los objetivos deotros, mientras que también los hay cuyos objetivos se solapan y contradicen entre sí. Es preciso procurar queexista una mejor coordinación y armonización entre los AAM en sus fases de negociación y de aplicación,así como evitar las contradicciones y los solapamientos entre ellos. El aumento de las sinergias entre losAAM es un requisito si se desea incrementar su eficacia y asegurarse de que sirven para avanzar hacia laconsecución de sus objetivos, al tiempo que las disposiciones ambientales de dichos acuerdos se integran en

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el marco más amplio de la estrategia de desarrollo sostenible y se evita que entren en conflicto con otrosregímenes jurídicos.

Debería dotarse a los países en desarrollo de la capacidad necesaria para asumir mayores responsabilidadesen el marco de los acuerdos internacionales de los que son parte y asegurarse de que los acuerdos reflejan susintereses. No obstante, la participación efectiva en las negociaciones internacionales exige disponer decapacidades y recursos de los que frecuentemente carecen los países más pobres. Asimismo, es preciso queexista la voluntad política de otorgar una importancia primordial a la defensa de los intereses de los pobrestanto en las negociaciones como en la aplicación de los AAM. Los países desarrollados deberían prestarasistencia a los países en desarrollo en relación con la puesta en práctica de los objetivos establecidos en losAAM de que sean parte y procurar asegurarse de que ellos mismos, ya sea de manera unilateral omultilateral, no promuevan actividades en los países en desarrollo que no sean conformes con lasdisposiciones de los AAM que hayan suscrito.

El fomento del consumo y de la producción sostenibles

Los consumidores y los productores de los países desarrollados, a través de sus operaciones comerciales, susinversiones y sus emisiones contaminantes, entre otras actividades, afectan a las condiciones ambientales delos países en desarrollo. Aun cuando este epígrafe está dedicado predominantemente a medidas específicasconcernientes al comercio, las inversiones y los bienes públicos de alcance planetario, no podemos olvidar laexistencia de un factor subyacente más amplio: los niveles de producción y de consumo de los paísesindustrializados.

Para lograr que el consumo y la producción de los países ricos se rijan por criterios más sostenibles seráprecisa la introducción de una compleja combinación de cambios institucionales que aborden las cuestionesrelativas a las deficiencias de que adolecen los mercados y las administraciones públicas, así como lasactitudes del público en general. Al igual que en los países en desarrollo, también será necesario queparticipen en ello un grupo numeroso de partes interesadas procedentes de las administraciones públicas, lasociedad civil y el sector privado, además de tener en cuenta que el proceso no se circunscribe únicamente auna dimensión puramente técnica; sino que tiene una dimensión política, ilustrada por el hecho de quealgunos sectores acogerán los cambios con satisfacción, mientras que otros se opondrán a ellos. El recienteMemorando de Acuerdo firmado entre Indonesia y el Reino Unido sobre las exportaciones indonesias deproductos forestales constituye un ejemplo interesante de las nuevas alianzas que se están fraguando entre laspartes interesadas procedentes de los países desarrollados y sus socios en los países en desarrollo (véase elcuadro 16).

CUADRO 16: LA RESTRICCIÓN EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS DE LAS IMPORTACIONESDE MADERA PROCEDENTE DE TALAS ILEGALES EN INDONESIA

Indonesia es uno de los principales países exportadores de madera a Europa. Buena parte de esamadera ha sido obtenida mediante procedimientos ilícitos o no sostenibles. En 2001, una conferenciasobre la tala ilícita de árboles, celebrada en Asia, examinó métodos para que los productores de lospaíses en desarrollo y los consumidores de los países desarrollados colaboren para promover la talasostenible. En 2002, este proceso desembocó en la firma de un Memorando de Acuerdo entre elministro indonesio de Silvicultura y los ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Internacional delReino Unido con el objeto de establecer vínculos de cooperación encaminados a garantizar laaplicación efectiva de la legislación en la materia y combatir la tala ilegal de árboles y sucomercialización. Este acuerdo contribuirá a lograr que las exportaciones indonesias de productosforestales se efectúen de conformidad con la legislación, lo que, en el futuro, permitirá que la totalidadde las importaciones del Reino Unido se efectúen en condiciones legales en origen. Para ello espreciso modificar la legislación aduanera del Reino Unido, lo que podría conllevar también laadopción de instrumentos legislativos comunitarios. Mientras tanto, la Federación de EmpresasComerciales de la Madera del Reino Unido (Timber Trade Federation) ya ha elaborado un códigovoluntario de prácticas para colaborar con los suministradores indonesios con vistas a la eliminación

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de las talas ilegales. Algunos socios del Reino Unido en el G-8, entre los que se encuentran losEstados Unidos, Alemania y Japón, ya han manifestado su interés en el proceso y la CE estápreparando la convocatoria de una reunión para negociar la ampliación del acuerdo a la totalidad dela UE. En la actualidad, se está preparando una conferencia africana sobre la tala ilícita de árboles enla que está previsto que participen los productores africanos, de una parte, y los Estados Unidos,Francia, el Reino Unido y la CE, de otra.

Fuente: documentación de uso interno del DFID.

Recientemente, los países ricos del mundo han reconocido su responsabilidad en relación con la reducción dela presión sobre el medio ambiente en el informe de la OCDE titulado Sustainable Development, CriticalIssues (OCDE, 2001), donde se afirma que a los países de la OCDE les corresponde desempeñar un papelfundamental para aportar soluciones a las presiones que soporta el medio ambiente derivadas de lasactividades humanas, ya que con el 18% de la población mundial absorben en la actualidad más de la mitadde la energía consumida en el mundo, consumen el 60% de los cereales, el 31% del pescado destinado a laalimentación, el 44% de los productos forestales y son responsables de buena parte del daño acumuladoinfligido al medio ambiente a escala planetaria. El informe de la OCDE identifica más adelante una serie demedidas detalladas aplicables a los sectores de la energía, el transporte, la agricultura y las manufacturas,encaminadas a reducir el deterioro medioambiental. Tales medidas serán no sólo beneficiosas para los paísesmiembros de la OCDE, sino también para los países en desarrollo. Para cada uno de estos sectores clave, elinforme de la OCDE establece una lista pormenorizada de reformas institucionales, normativas y de políticaeconómica tendentes a reducir el deterioro medioambiental en sus treinta países miembros. La OCDEtambién elabora informes analíticos del comportamiento ambiental de sus países miembros, evaluadosmediante el método de «revisión paritaria». Se trata de informes de rango ministerial y sus versionesdefinitivas constituyen documentos públicos que formulan algunas propuestas de mejora constructivas.

La CE también ha manifestado explícitamente la estrategia adoptada en los quince Estados miembros de laUnión Europea : «Los países industrializados deben asumir importantes responsabilidades en la promociónde iniciativas favorables al desarrollo sostenible, en primer lugar y fundamentalmente, poniendo orden en susasuntos internos y fomentando iniciativas destinadas a establecer modos de producción y de consumosostenibles. Les corresponde también garantizar una mayor coherencia en la apertura de los mercados,incrementar la financiación pública y privada de la cooperación al desarrollo y mejorar el funcionamiento yprocurar una mayor estabilidad del sistema financiero internacional» (CE, 2002).

El incremento de la eficacia de la cooperación al desarrollo y de las medidas dealivio de la deuda

La consecución del objetivo de desarrollo del milenio relativo a la reducción de la pobreza extrema a la mitadantes de concluya el año 2015 requerirá, en términos aproximados, la duplicación de la ayuda oficial aldesarrollo (Devarajan et al., 2002; Informe Zedillo, 2001). Aun así, el monto total de la ayuda seguiría sinsuperar el 0,5% del PNB de los países de la OCDE, muy por debajo del objetivo internacionalmentepropugnado del 0,7% del PNB. La erradicación de la pobreza exigirá la realización de un esfuerzo muchomás ambicioso y precisará, para ser eficaces, que los fondos financieros sean recibidos oportunamente ysometidos a procedimientos transparentes de rendición de cuentas. La ayuda internacional al desarrollo sólosurte efecto en el contexto de una marco de políticas adecuadas.51

Son muchos los países en desarrollo postrados por unos niveles de endeudamiento insostenibles, lo queconstituye una traba para el crecimiento económico y supone un lastre para la capacidad de algunos paísespara prestar a sus habitantes servicios sanitarios y educativos, entre otros servicios básicos. Cuando la cargade la deuda se hace insostenible se producen recortes presupuestarios, que suelen afectar a los servicios y a laadministración del medio ambiente, con el consiguiente debilitamiento de la gestión ambiental. La finalidadde la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME) es poner remedioal problema generado por el nivel insostenible del endeudamiento de esos países y asegurarse de que losbeneficios derivados del alivio de la deuda se utilizan para reducir la pobreza y para evitar verse abocados a

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una nueva espiral de endeudamiento.52 La conversión de la deuda en medidas de protección de los recursosnaturales es otro instrumento alternativo para contribuir a la consecución de los objetivos en materia dereducción de pobreza y de gestión ambiental.

Las ayudas al desarrollo y el alivio de la deuda son instrumentos que pueden contribuir a que los gobiernoslleven a cabo muchos de los cambios de estrategia política recomendados en el presente informe. Como lospaíses en desarrollo, los organismos de cooperación al desarrollo están realizando un esfuerzo por mejorar sugobernanza y su eficacia operativa mediante:

� la asunción de un compromiso más explícito con el objetivo de reducción de la pobreza al considerarlocomo el objetivo primordial de la cooperación al desarrollo

� el refuerzo de la percepción de la titularidad propia del proceso de desarrollo en los países en desarrolloa través de la financiación de procesos de titularidad nacional y la mejora de la coordinación de lasayudas

� el aumento de la transparencia y una mayor participación de la sociedad civil tanto en el ámbitooperativo como en lo que concierne a la definición de las políticas aplicables

� el fomento de la concepción de la cooperación al desarrollo basada en los resultados y en laresponsabilización, prestando mayor atención a los avances registrados, en especial a través deldesarrollo de las capacidades que permitan a los países alcanzar los Objetivos de Desarrollo delMilenio, y

� la descentralización de las actividades y la transferencia de competencias a los funcionarios estatalespara ser más flexibles y receptivos a las necesidades del país.

Para contribuir a que la estrategia relativa al binomio pobreza-medio ambiente progrese, las agencias dedesarrollo deben aprender de los errores que han cometido en el pasado e incorporar sus conclusiones alnuevo concepto de cooperación al desarrollo.53 El cambio de estrategia de la cooperación al desarrollo que secaracteriza por concentrar sus esfuerzos de manera más explícita en las actividades encaminadas a lareducción de la pobreza y en el fomento de la implicación en los programas de los países beneficiarios brindanuevas oportunidades para la mejora de la gestión ambiental. A pesar de que nuestras organizaciones sehayan comprometido a utilizar la mejora de la gestión ambiental como un instrumento que contribuya a lareducción de la pobreza, ahora hay que acometer la labor de trasladar la teoría a la práctica diaria de nuestrasrespectivas organizaciones, tanto en sus sedes como en sus delegaciones nacionales.54 Asimismo, es precisoque concedamos menos importancia a nuestros procedimientos particulares de evaluación de los riesgosambientales, aunque éstos sigan siendo importantes, y nos volquemos con mucha mayor intensidad en prestarasistencia encaminada al desarrollo de las capacidades de nuestros socios para consolidar sus propiosprocedimientos nacionales diseñados para aprovechar las oportunidades existentes para reducir la pobrezamediante la mejora de la gestión ambiental.

El cumplimiento de estos compromisos en la práctica exige introducir modificaciones sustanciales ennuestros modos de actuación, mas no podemos permitirnos el lujo de fracasar en nuestro empeño. Para queeste mensaje cobre impulso será preciso potenciar la formación y las aptitudes de nuestro personal. Espreciso implantar nuevos instrumentos y procedimientos. El cambio de perspectiva de la ayuda hacia unenfoque más estructural que conllevará la aportación de asistencia financiera a sectores enteros y a suspresupuestos suscita la aparición de nuevos retos. El enfoque tradicional basado en las evaluaciones deimpacto ambiental debe ser ahora aplicado a los sectores y a las políticas, pero también prestar mayoratención a las cuestiones ambientales que afectan a los pobres, así como procurar su coherencia con lasevaluaciones de la pobreza. Es necesario incrementar los incentivos para que los gestores de los programaspromuevan la incorporación de los elementos vinculares existentes entre la pobreza y el medio ambiente. Laalta dirección debe desempeñar su papel de liderazgo con energía, no limitándose sólo a la elaboración dedeclaraciones políticas, sino implicándose activamente en las tareas de asignación de los recursos humanos yfinancieros disponibles. Por último, es preciso efectuar un seguimiento eficaz y transparente de los progresosrealizados en pos de los objetivos y metas establecidos.

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Conclusión

El objetivo inicial que animó la realización del presente informe era establecer un conjunto articulado delíneas de actuación para reducir la pobreza de manera sostenible a través de una gestión ambiental de mayorcalidad. Hemos realizado una descripción exhaustiva de los vínculos fundamentales que existen entre elmedio ambiente y la pobreza. En concreto, hemos hecho hincapié en la incidencia sobre los más pobres delflagelo de las enfermedades que tienen su origen en la contaminación del agua y del aire. Asimismo, hemosreflejado la intensidad de la dependencia directa de los pobres respecto de los recursos naturales y de losservicios ambientales y la medida en que su degradación puede menoscabar sus medios de vida. Lavulnerabilidad de los pobres a las catástrofes ambientales y sus limitadas capacidades para sobreponerse entales circunstancias críticas están asociadas al punto anterior. Son cosas que sabemos no sólo debido a laexistencia de datos empíricos que lo confirman; sino también, y de modo mucho más concluyente, a través delos testimonios recogidos entre los mismos pobres.

Si bien muchos de los nexos de unión entre el medio ambiente y la pobreza se identifican con relativaclaridad, también es cierto que hemos analizado algunos vínculos que son objeto de controversia. Entre lascuestiones que han sido abordadas desde una perspectiva basada en la generalización y la simplificaciónexcesivas cabe mencionar la interrelación entre el medio ambiente y el crecimiento, el medio ambiente y lademografía, y la degradación de los recursos naturales y los pobres. Cualquier solución eficaz debe estarbasada en una comprensión ponderada de la naturaleza específica de estas relaciones que, con frecuencia,están condicionadas por las políticas y las instituciones de ámbito local.

Aun cuando compartimos la sensación de que el combate contra la degradación del medio ambienteconstituye una cuestión que exige la adopción de medidas urgentes, nos hemos permitido la licencia de noincidir en detalle en la descripción de aquellos problemas sobre los que ya existe un consenso general,aunque no sea universal. En su lugar, hemos optado por hacer hincapié en los vínculos entre pobreza y medioambiente y, sobre todo, en las enseñanzas que podemos extraer para el futuro. En consecuencia, el presenteinforme contempla el porvenir con una actitud moderadamente esperanzada y optimista: por una parte,existen algunas opciones de política estratégica de las que se derivan beneficios en todos los ámbitos, quepodemos calificar de «opciones óptimas» y, por otra, existen métodos racionales para gestionar el juego delas compensaciones en aquellos casos en que la adopción de una medida beneficiosa en un ámbito puedaconllevar un coste en otro. La degradación del medio ambiente no es inexorable, del mismo modo que nopuede considerarse como un sacrificio inevitable en aras del crecimiento económico. Antes bien al contrario,la mejora de la gestión ambiental es un factor clave para la reducción de la pobreza.

Con ese ánimo, en el presente informe se ha examinado una numerosa serie de medidas de ámbito nacional einternacional que pueden ser adoptadas para reducir la pobreza y mejorar la calidad del medio ambiente. Paraello ha sido preciso trascender la noción más estricta de «gestión ambiental» debido a que los vínculos entrepobreza y medio ambiente son de naturaleza compleja y transversal. Nuestra pretensión no ha sido ni serexhaustivos en nuestro análisis, ni formular recomendaciones detalladas. Es mejor dejar la elaboracióndetallada de las medidas a los procesos nacionales participativos establecidos para la definición de lasestrategias correspondientes en materia de reducción de la pobreza y de desarrollo sostenible. Antes bien,hemos intentando abordar nuestro trabajo desde una perspectiva selectiva y estratégica, centrándonos en lascuestiones básicas respecto de las cuales pretendemos que el informe sirva para estimular el debate y laadopción de medidas prácticas.

La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible se presenta para todos nosotros como una ocasión idóneapara centrarnos en los asuntos más importantes y forjar acuerdos que propicien avances en este ámbito. Nopuede haber reto más importante que el que representa el objetivo de reducir y, en última instancia, erradicarla pobreza en el planeta.

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Notas

1 Las citas están extraídas de evaluaciones participativas de la pobreza llevadas a cabo en cada país, cuyopropósito es conocer las opiniones de los pobres sobre las cuestiones relativas a la pobreza. VéanseBrocklesby y Hinshelwood (2001); Narayan et al. (2000).2 El estudio abordó la medición de la naturaleza y la importancia de la «renta ambiental», tomando enconsideración el forraje para el ganado, la leña, los fertilizantes naturales, las frutas y hortalizas silvestres ylos insectos, el oro lavado con batea, la madera para carpintería, las hierbas para la elaboración de cestas,etcétera; así hasta llegar a contabilizar un centenar aproximado de productos. Cavendish recopiló los datos enel transcurso de dos campañas agrícolas distintas en cuatro poblaciones de Zimbabue. En el transcurso delestudio, se realizaron entrevistas en cerca de 200 hogares distribuidos en 29 poblaciones.3 Las definiciones de «salud ambiental» existentes presentan ciertas diferencias. Los datos que figuran en elpresente estudio se han articulado partiendo del análisis de los siguientes riesgos para la salud, que son losque están vinculados con las enfermedades de mayor incidencia sobre el sistema sanitario: la escasez y ladeficiente calidad del agua; unas infraestructuras de saneamiento y de tratamiento de residuos insuficientes;la contaminación del aire en recintos cerrados; la contaminación atmosférica urbana; el paludismo; y losresiduos y productos químicos derivados de la industria agroalimentaria (incluidos los riesgos laborales).Algunas de las personas que han revisado la versión provisional de consultas han aducido que el VIH/sidatambién debería ser contemplado en este contexto. La importancia del VIH/sida está más allá de todadiscusión, toda vez que el VIH/sida es la primera causa de muerte en el África subsahariana y la cuarta entodo el mundo. Se calcula que existen 40 millones de personas que viven con la enfermedad y que son ya casi20 millones los que han fallecido víctimas de ella (Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002). Sin embargo,esta enfermedad no está incluida entre los «riesgos ambientales» de la clasificación que hemos utilizadocomo fuente principal (Lvovsky, 2001).4 En un estudio realizado a partir de una muestra aleatoria compuesta por 1 000 hogares de Accra (Ghana),Songsore y McGranahan (1993) analizaron los vínculos existentes entre el medio ambiente, la riqueza y lasalud a escala local. La riqueza se calculó basándose en la posesión de determinados bienes de consumo noperecederos y en la frecuencia del consumo de carne, aves de corral y pescado. A efectos del análisiscomparativo, se seleccionaron los segmentos de la población que representaban el 20% más pobre y el 20%menos pobre. Los hogares más pobres presentaban una incidencia mayor de diarrea, particularmente entre losniños: los datos indicaban que el 22% de los niños encuadrados en el 20% más pobre de la población, frente asólo el 9% de los niños del 20% menos pobre, habían padecido diarrea en las dos semanas que precedieron ala entrevista. Los servicios ambientales (agua salubre, alcantarillado) de que disfrutaban los más pobres eranconsiderablemente menores. Además, carecen de los conocimientos necesarios o de los medios deprevención más eficaces de las enfermedades, viven expuestos a un número mayor de factores de riesgo parala salud y padecen un mayor grado de hacinamiento, es decir, el número de personas que debe compartir suscalderos, lavabos, habitaciones, etc., es mayor.5 Por ejemplo, el coste por cada año de vida ajustado por discapacidad evitado de algunas intervencionesencaminadas a reducir la incidencia de las enfermedades causadas por el agua y la contaminación del aire enlos espacios cerrados, y mejorar las infraestructuras de saneamiento está entre los 20 y los 120 dólares. (Bojöet al., 2001). Se ha demostrado que el coste de salvar una «vida estadística» por año en Pekín mediante lareducción de las emisiones de dióxido de azufre está en torno a 300 dólares (Banco Mundial, 2000b).Lvovsky (2001) ha publicado datos sobre la eficiencia económica de una numerosa serie de medidas paracombatir la contaminación del aire. La degradación de los recursos naturales puede llegar a un punto a partirdel cual su rehabilitación no sea económicamente viable, como es el caso de una zona de cultivo muydegradada que no disponga ya de una profundidad de arraigo viable para su cultivo. La extinción de lasespecies constituye el caso más extremo de degradación irreversible.6 Otro ejemplo podría ser que los mecanismos de defensa tradicionales empleados por los ganaderos estánsiendo progresivamente eliminados mediante el establecimiento de sistemas agrícolas sedentarios en suspastizales habituales.7 Los indicadores utilizados en la composición del índice de calidad ambiental son (i) la disminución delpromedio de las emisiones de dióxido de carbono per cápita comparando la década de los años 80 con la delos años 90; (ii) los descensos del promedio de las emisiones de contaminantes orgánicos del agua(kg/día/trabajador) entre la década de los años 80 y la de los años 90; y (iii) la tasa anual media de

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deforestación en el período 1980-2000. Se procede a clasificar cada país en función de cada uno de dichoscriterios. Se establece un promedio de la puntuación obtenida por cada país en cada uno de ellos y se procedea reclasificarlos conforme al resultado obtenido, que es el valor que figura en eje de ordenadas del gráfico.Cuanto mayor sea la cifra, mayor habrá sido el incremento de calidad ambiental reflejado por los índices enel período de tiempo analizado. Para una información más detallada, véase el informe publicado por el BancoMundial (2000c).8 Véase el capítulo 2 del informe del Banco Mundial (2002d) si se desea conocer más ejemplos y un análisismás amplio.9 El enfoque basado en las opciones óptimas está siendo desarrollado en el marco de la Iniciativa sobre laPobreza y el Medio Ambiente del PNUD y la CE (PNUD, 1999a y 1999b) y en el Informe de Desarrollo delBanco Mundial Desarrollo y Medio Ambiente (Banco Mundial, 1992).10 Ekbom y Bojö (1999) pasan revista a la literatura disponible referida a nueve hipótesis sobre los vínculosentre la pobreza y el medio ambiente, poniendo de manifiesto que los resultados empíricos contradictoriosque frecuentemente se obtienen deberían suponer un freno a la tendencia a simplificar en exceso talesrelaciones. Sin embargo, llegan a la conclusión de que los pobres suelen ser las principales víctimas de ladegradación ambiental, lo que abre la posibilidad de adoptar opciones óptimas de intervención. Véaseasimismo la Iniciativa sobre la Pobreza y el Medio Ambiente (PNUD, 1999a y 1999b).11 Algunos ejemplos figuran ilustrados en el marco de la Iniciativa sobre la Pobreza y el Medio Ambiente(PNUD 1999a y 1999b) y en Farmer Innovation in Africa publicada por Reij y Waters-Bayer (2001).12 En septiembre de 1999, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional otorgaron su respaldo a lasestrategias formuladas en los DELP creando así un nuevo marco de referencia para sus actividadesrelacionadas con el objetivo de reducción de la pobreza. Los DELP deberán (i) ser promovidos por losgobiernos nacionales conforme a un proceso en el que tenga cabida una amplia participación de la sociedadcivil; (ii) estar basados en la comprensión de la relación existente entre las medidas de política nacional y losavances en la lucha contra la pobreza; y (iii) estar orientados a la consecución de objetivos para combatir lapobreza cuantificables en términos de sus resultados. Se trata de un proceso normalmente articulado en dosfases, una primera, centrada en la elaboración de un DELP provisional, y una segunda, cuya esencia es unproceso participativo de consultas que desemboca en el DELP definitivo. Las versiones más recientes de losDELP provisionales y definitivos se pueden consultar en los sitios web del Banco Mundial y del FMI:www.worldbank.org y www.imf.org, respectivamente. El Libro de consulta sobre el proceso de estrategia dereducción de la pobreza (Banco Mundial, 2001c) contiene información más detallada sobre el diseño de losDELP e incluye, además, un capítulo dedicado al medio ambiente (Bojö et al., 2001). Está disponible en lasiguiente dirección electrónica: www.worldbank.org .13 De los cuarenta DELP examinados, tan sólo ocho eran DELP «definitivos», mientras que el resto eranDELP «provisionales» que sirven como guía para la elaboración de un DELP más exhaustivo. Se espera queel grado de integración del medio ambiente progrese a medida que se vayan elaborando cada vez más DELPdefinitivos.14 Las orientaciones de las Naciones Unidas definen la estrategia de desarrollo sostenible como un procesocoordinado, participativo e iterativo de reflexiones y medidas para alcanzar los objetivos económicos,ambientales y sociales de manera equilibrada e integrada. La etiqueta particular que se le aplique a cadaestrategia nacional de desarrollo sostenible carece de relevancia siempre que se atenga a los principiosbásicos establecidos (UNDESA, 2001). Por ejemplo, algunos marcos de referencia como las «PerspectivasNacionales», las «Agendas 21 nacionales» o las estrategias nacionales de reducción de la pobreza puedenservir de base eficaz de los planes de acción estratégicos en pro del desarrollo sostenible.15 Uno de los Objetivos Internacionales de Desarrollo adoptados por la Asamblea General de la ONU es laaplicación de estrategias nacionales de desarrollo sostenible antes de que concluya 2005. La OCDE hadefinido dichas estrategias como un conjunto coordinado de procesos participativos en continuo desarrolloque comprenden el análisis, el debate, el refuerzo de las capacidades, la planificación y las inversiones, y enel que se integran los objetivos económicos, sociales y ambientales de la sociedad, buscando el juego de lascompensaciones entre ellos cuando la integración sea imposible (OCDE, 2001, p. 9).16 Las transferencias de fondos del FMAM pueden contribuir considerablemente a dar respuesta a cuatroamenazas fundamentales que pesan sobre el medio ambiente mundial: la pérdida de la biodiversidad, elcambio climático, la degradación de las aguas internacionales y la drástica reducción de la capa de ozono.Pero, ¿cómo garantizar la viabilidad financiera? La creación de fondos fiduciarios perpetuos ha sido una delas respuestas dadas a esa cuestión, lo que garantiza la viabilidad a largo plazo pero también inmoviliza,también a largo plazo, capitales de considerable cuantía. Otras alternativas son la financiación a corto plazo

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de una fase de inversión que permita, por ejemplo, que una zona protegida empiece a generar sus propiosrecursos financieros que eventualmente lleguen a garantizar su viabilidad. Si se desea obtener información apartir de la evaluación de la experiencia acumulada por los Fondos Fiduciarios para la Conservación, véase ladocumentación publicada por el FMAM (1998).17 Los indicadores de los vínculos entre pobreza y medio ambiente pueden adoptar formas diversas. Algunosde ellos son de carácter genérico, como el empleo del índice de muertes causadas por infeccionesrespiratorias agudas como instrumento de medida de la salud ambiental. Otros dependen de variables muchomás específicas en función de cada lugar, como la dependencia de los distintos tipos de recursos naturalespara la subsistencia. Su interpretación siempre está en función del contexto específico de referencia. Porejemplo, en algunos casos una menor dependencia de los recursos naturales se traducirá en una reducción dela pobreza a medida que los pobres van encontrando trabajo en sectores distintos del sector agrario. Por elcontrario, la situación anterior podría generar un aumento de la pobreza debido a la restricción de lacapacidad de acceso de los pobres a los recursos. Incluso en el caso de los indicadores de naturaleza genérica,como la salud ambiental, su interpretación será, a menudo, distinta en función de cada contexto específico: laincidencia de las infecciones respiratorias agudas será menor en algunas zonas de África que en la Indiadebido a que la cocción de los alimentos se realiza más frecuentemente al aire libre. En el caso de algunosindicadores, como los daños producidos por catástrofes ambientales, será posible aportar un mayor númerode datos cuantitativos, mientras para otros, como el basado en el porcentaje de pescadores pobres que tienenacceso a un número adecuado de capturas, será preciso recopilar un número mayor de datos cualitativos. Losindicadores pueden ser finales (si se centran en los resultados y en el impacto observado) o intermedios (siofrecen información combinada de resultados e insumos). Los indicadores finales son los que revisten mayorimportancia, aunque a menudo es difícil identificar aisladamente el efecto de un insumo intermedio en elresultado final. Como ocurre con todos los indicadores, los indicadores relativos a la vinculación entrepobreza y medio ambiente deben ser específicos, mensurables, factibles (y consecuentemente eficientes enfunción de su coste), pertinentes y delimitados temporalmente.18 Véanse, por ejemplo, Shyamsundar (2002); Nunnan et al. (2001); Henninger y Hammond (2000).19 Véase Hardoy et al. (2001) si se desea disponer de un examen geográfico desglosado de los datos referidosa un entorno urbano.20 En el presente estudio, hemos centrado nuestra atención en las cuestiones relativas al seguimiento yevaluación a escala nacional. Sin embargo, está comprobado que las labores de seguimiento realizadas en unplano inferior pueden resultar de considerable utilidad para mantener informados a los responsables deadoptar decisiones en el ámbito local y al público en general.21 La importancia que reviste esta cuestión queda puesta de relieve en el contexto de los Objetivos deDesarrollo del Milenio. La meta 11 del objetivo 7 consiste en «haber mejorado considerablemente, para elaño 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios», así como el indicador 31 basadoen «la proporción de la población con derecho seguro a la tenencia de la tierra.»22 Jodha (1986) ha documentado este proceso en el caso de la privatización de recursos de propiedad comúnen la India.23 Véase Payne (2002) si se desea información sobre las distintas opciones de régimen de tenencia de tierrasy de su importancia en el entorno urbano.24 Véase el informe publicado por el IIED (1994) si se desea consultar varios ejemplos.25 En México, por ejemplo, el Gobierno aprobó en 1992 una nueva ley de aguas que formaliza los derechosde propiedad sobre el agua y consagra el principio de participación. En menos de diez años una superficiesuperior al 90% de los tres millones de hectáreas de tierras de regadío ha sido puesta en manos de lasasociaciones de usuarios, que representan a medio millón de campesinos. La tasa de cobertura de los costesha ascendido del 30 al 80%. Algunas asociaciones intervienen en la gestión de las aguas subterráneas, y elcaso de Hermosillo demuestra que la concesión de autonomía en el ámbito local puede llegar a conseguir elequilibrio entre el consumo y el reabastecimiento de agua. La política participativa y el establecimiento demercados comerciales de agua lo han hecho posible. Véase el informe del Consejo Mundial del Agua (2000).26 Véanse los ejemplos de Indonesia en Read y Cortesi (2001).27 Las ventas mundiales anuales estimadas de café certificado (las marcas de café orgánico, café de sombra ycafé de comercio justo) suponen unos 500 millones de dólares y se encuentran en fase de rápido crecimiento(Giovannuci, 2001).28 En su análisis de la situación en China y en la India, Boudri et al. (2002) ponen de manifiesto que elcambio sustancial que se ha producido a la utilización de fuentes de energía renovables no sólo es rentable,

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sino que puede contribuir a reducir considerablemente los costes asociados al control de las emisiones deSO2.29 Venkata (1997) recoge una serie de artículos que documentan de manera bastante detallada las buenasexpectativas de las tecnologías aplicadas a las fuentes de energía renovables y las numerosas dificultades deorden técnico, financiero y social a las que se enfrentan los países en desarrollo para su implantación.30 Muchas letrinas mejoradas de pozo ventilado siguen sin ser utilizadas debido al desconocimiento de susventajas o a una construcción o emplazamiento defectuoso. Análogamente, el suministro de jabón barato notendrá consecuencias beneficiosas a no ser que se use para lavarse las manos. Se trata de cambios sociales ytecnológicos sencillos cuya importancia no debe ser despreciada: cada año mueren entre 2 y 3 millones deniños a causa de enfermedades diarreicas. Por el simple hecho de lavarse las manos, ese número quizá podríareducirse a la mitad. Consúltense las actividades de la Asociación público-privada en favor del lavado demanos, que agrupa al Banco Mundial, varias administraciones públicas, algunos donantes, empresas delsector privado y determinadas ONG, en la siguiente dirección de Internet:http://www.worldbank.org/watsan/topics/handwashing.html.31 La OMS ha adoptado cuatro estrategias para combatir el paludismo: (i) el pronto acceso al tratamiento, enparticular en el caso de niños de corta edad; (ii) la prevención y control del paludismo en las mujeresembarazadas (iii) el control del vector transmisor; y (iv) la predicción y contención de epidemias. 32 Para una información más detallada sobre la estrategia de gestión de las catástrofes, véanse EIRD (2002) yGilbert y Kreimer (1999).33 Si se desea consultar una multitud de ejemplos, véase el sitio web gestionado por el MIT en colaboracióncon el Banco Mundial y la Alianza Mundial de Ciudades: Upgrading Urban Communities: A resource forpractitioners en la siguiente dirección de Internet:http://www.mit.edu/afs/athena/org/u/urbanupgrading/index.html .34 Véanse, por ejemplo, Reed (1992); Munasinghe et al. (1994); Munasinghe y Cruz (1995); y Reed (1996).35 Iannariello et al. (2001) incluye un marco lógico básico para entender las repercusiones ambientalesderivadas de las reformas macroeconómicas y propone una metodología para efectuar evaluaciones delimpacto ambiental de esas reformas.36 El análisis que se presenta en este epígrafe se circunscribe al ámbito nacional. Su examen en el ámbitointernacional figura recogido en el epígrafe 2.4.37 Así, existe una diferencia entre la explotación sostenible de los recursos forestales de un país en función yhasta el límite fijado por su tasa de crecimiento («vivir de los intereses») y el agotamiento de los recursosforestales («liquidar el capital»). Análogamente, el agotamiento de las reservas de un recurso mineralrepresenta la liquidación de un activo no renovable, lo que en virtud del sistema contable tradicionalaplicables a los ingresos se considera únicamente un ingreso y no puede ser contabilizado como unaamortización del ahorro. Para ser más exactos, la amortización de los ahorros viene representada por la rentaobtenida de los recursos, es decir, la diferencia entre el precio en el mercado mundial del producto de que setrate y los costes de extracción o producción (véase de manera más detallada en el estudio del Banco Mundialpublicado en 1997). Así las cosas, los responsables de la planificación social y la sociedad civil no disponende una visión completa del desarrollo de la economía nacional. El Departamento de Estadística de lasNaciones Unidas, el Banco Mundial y la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos handesarrollado y recomendado la aplicación de modelos más rigurosos de contabilidad nacional que incorporanla dimensión ambiental (Nordhaus y Kokklenberg, 2001).38 Los datos utilizados en el gráfico se han obtenido a partir de las estimaciones del Banco Mundial realizadassobre la base de un estudio propio (Banco Mundial, 2002c).39 Cada vez se están utilizando con mayor profusión en los países en desarrollo indicadores de la disposiciónal gasto para calcular el valor, por ejemplo, de la introducción de mejoras en materia de abastecimiento deagua, servicios de saneamiento y recogida de residuos (Bojö et al., 2001). En el supuesto de que la valoraciónde los beneficios sea difícil, puede resultar de utilidad efectuar un análisis de la eficacia en función de loscostes de las medidas para lograr determinados objetivos ambientales. Véanse los ejemplos recogidos porLvovsky (2001).40 Véanse Nickson y Franceys (2001); ADB (2000); Loftus y McDonald (2001) y el informe del BancoMundial (2002), si se desea consultar las distintas perspectivas contrapuestas existentes, así como ejemplosde algunas iniciativas que se han saldado con un rotundo éxito y de otras cuyo éxito ha sido más limitado.41 En el informe de evaluación Cinco años después de Río del Banco Mundial (1997) se expone de manerapormenorizada el proceso de eliminación paulatina de subsidios por valor de 180 millones de dólares al

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cambio vigente en 1995 que concluyó a finales de la década de los años ochenta. La producción de arrozelaborado ha seguido aumentando.42 El concepto de «renta» utilizado aquí denota la diferencia entre el valor de mercado y el coste total deextracción de los recursos, que incluye el coste ordinario de mercado del capital. El excedente es lo que seconoce como renta o beneficio.43 El informe Armonización de la actividad industrial con el medio ambiente: Nuevas funciones de lacomunidad, el mercado y el gobierno del Banco Mundial (2000c) presenta numerosos ejemplos de cómodiversas medidas económicas han surtido efectos positivos en los países en desarrollo. Por otra parte, tambiénanaliza el modo en que ciertos países, en particular Indonesia y Filipinas, han sido capaces de recurrir a larevelación pública de información con resultados eficaces y el éxito del programa de actividades deformación en materia de reducción de la contaminación ofrecidas a las pequeñas y medianas empresasemprendido en Méjico.44 El informe sobre Globalización, crecimiento y pobreza del Banco Mundial (2002) analiza en detalle cómoel ratio entre el comercio y la renta de más de 20 países en desarrollo que suman cerca de 3 millardos dehabitantes se ha duplicado en las dos últimas décadas. Además, estos países han incrementado su tasa mediade crecimiento hasta alcanzar el 5% en la década de los años noventa, tasa que supera con creces la registradaen los países ricos. No obstante, hay unos 2 millardos de personas que viven en países en desarrollo que nohan logrado integrarse con éxito en el proceso expansivo de la economía mundial y su tasa de crecimientoagregada arrojó un resultado negativo en la década de los años noventa. La relación entre el crecimientoagregado y las desigualdades varía según el país de que se trate. En América Latina, la integración mundialha ampliado las desigualdades salariales, pero en varios países muy poblados, como China, la India yVietnam, los datos disponibles indican que el crecimiento se ha producido en estrecha vinculación con lareducción de la pobreza.45 Las estadísticas ofrecidas por el sitio web oficial de la OCDE (www.OECD.org) sobre la estimación totalde las subvenciones a la agricultura, que es un indicador del valor monetario total de las transferencias alsector agrícola, tanto por los consumidores como por los contribuyentes (OCDE, 2001), arrojan un volumenprovisional para el año 2000 de aproximadamente 327 millardos de dólares, lo que supone un descenso encomparación con los 356 millardos de dólares correspondientes a 1999.46 El sector forestal nos ofrece un ejemplo representativo de adecuación a la normativa ambiental. El Consejode Gestión Forestal (FSC, por sus siglas en inglés) es una organización internacional fundada en 1993 parafomentar la gestión económicamente viable, socialmente beneficiosa y ambientalmente responsable de laexplotación de los bosques a escala mundial. Sus miembros son asociaciones ecologistas y de fomento social,empresas y profesionales del sector silvícola y maderero, organizaciones de poblaciones indígenas, grupos deexplotación comunitaria de los bosques y organizaciones de certificación de los productos forestales de todoel mundo. La certificación es el proceso en virtud del cual se evalúa la calidad de los procedimientosutilizados sobre el terreno con arreglo a una serie predeterminada de normas. Los principios y criterios degestión forestal del Consejo de Gestión Forestal sirven como base de referencia internacional para eldesarrollo de normas regionales de gestión forestal. Una serie de organismos independientes de certificacióncuya competencia para aplicar dichas normas están acreditadas por el FSC llevan a cabo evaluacionesimparciales y detalladas de las actividades forestales a instancias de los propietarios de la tierra. En el caso deque las actividades forestales sean conformes con las normas establecidas por el FSC, se expide uncertificado que autoriza al propietario comercializar sus productos bajo la etiqueta de «madera certificada» ya utilizar el logotipo registrado del FSC. La superficie total que ha recibido la certificación hasta la fecha estápróxima a los 28 millones de ha distribuidas entre 390 zonas de 54 países. Sin embargo, conviene tenerpresente que aproximadamente dos terceras partes de las zonas certificadas se encuentran en Europa. Si sedesea acceder a información complementaria, sírvanse visitar el sitio web del FSC(www.fscoax.org/principal.htm). La extensión de esta iniciativa a los países en desarrollo constituirá unfactor importante para que se aseguren el acceso de sus productos a los mercados.47 Aproximadamente, el 75% de las IED se concentran diez países de renta media, y las inversiones sedistribuyen predominantemente en un grupo reducido de sectores: automoción, químico, electrónico, energía,petróleo y sus derivados químicos, y farmacéutico. Una pequeña parte de las IED se realizan en los paísesmás pobres. De hecho, el conjunto de los 48 países más pobres sólo recibe inversiones por valor de 3millardos de dólares y los países de África únicamente el 1% de los flujos de capital (FMI, Banco Mundial,PNUMA, 2002).48 Algunos países en desarrollo han favorecido la aparición de un sector industrial contaminante, en buenaparte, debido a la presión de la demanda interna. Mientras los países en desarrollo intentan poner coto a la

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contaminación, las instalaciones industriales de propiedad extranjera suelen contaminar menos que lasnacionales dentro de un mismo sector. Por otro lado, los estudios empíricos realizados no han podidocorroborar la existencia de una estrategia general en los países en desarrollo consistente en la rebaja del rigorde la normativa ambiental como señuelo para atraer inversiones. En cualquier caso, con esto no se pretendedar una visión idílica en la que no hay lugar para los problemas: las normativas ambientales son demasiadodébiles para proteger a los pobres de la contaminación de origen industrial, pero la causa no reside ni en laIED ni en la mundialización, sino en el deficiente desarrollo de las capacidades de los países.49 Éste es el tema central del próximo informe interinstitucional sobre El cambio climático y la pobreza:medidas de apoyo a los países pobres y a la población que vive en situación de pobreza para sobreponerseal cambio climático, cuya publicación está prevista en octubre de 2002.50 Nuestra preocupación primordial a este respecto reside en el descenso de las poblaciones de las distintasespecies de la flora y de la fauna que son importantes para los pobres en tanto en cuanto de ellas dependen elque éstos tengan una dieta equilibrada y constituyen un elemento esencial para la aportación de fibras y laproducción de medicinas.51 Dollar y Pritchett (1998) aportan el fundamento empírico de nuestras afirmaciones genéricas en unimportante estudio sobre la eficacia de las ayudas: Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why.52 La Iniciativa para la reducción de la deuda de los PPME fue lanzada por el Banco Mundial y el FMI en1996. En 1999, se acordó proceder a un refuerzo sustancial de la Iniciativa con el fin de (i) ampliar losfondos destinados a las operaciones de alivio de la deuda hasta 50 millardos de dólares con el objeto dereducir la deuda de más de treinta países. Los recursos liberados se utilizarán para financiar medidas dereducción de la pobreza, concediendo especial importancia a los sectores sanitario y educativo. Hasta lafecha, 24 países participan en la Iniciativa. Para una información más detallada consúltese la página web quefigura a continuación: www.worldbank.org/hipc/.53 Un estudio realizado en 2000 por el DFID llegó a la conclusión de que el medio ambiente no había sidoincorporado plenamente a la estrategia bilateral como una oportunidad potencial de desarrollo antes quecomo un peligro que debe ser reducido y mitigado (Flint et al., 2000). De modo similar, un informeelaborado el 1997 sobre la evaluación de la dimensión ambiental de los programas de la CE en los países endesarrollo concluía que no existía responsabilización institucional alguna que garantice que las medidasambientales se integran plenamente en las programaciones nacionales o que las ayudas concedidas aproyectos de medio ambiente estén basadas en una estrategia general de ámbito regional (ERM, 1997). Unestudio realizado por el Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial sobre lasactividades y políticas medioambientales, el primero que se elabora desde 1987, concluyó que la eficacia delas actividades del Banco ha mejorado sensiblemente, pero todavía está pendiente la plena integración de lascuestiones medioambientales en sus objetivos centrales y en sus estrategias nacionales y sectoriales(Liebenthal, 2002). Un informe fechado en 2000 y realizado en el marco del programa global para el medioambiente del PNUD refleja conclusiones similares a las anteriores y recientes auditorías del PNUD hanrecalcado la necesidad de reforzar los mecanismos destinados a incorporar la dimensión ambiental en elámbito operativo y de definición de las políticas aplicables. Este problema afecta también a otros organismosde ayuda al desarrollo.54 DFID; CE; PNUD; la nueva estrategia del Banco Mundial (Making Sustainable Commitments: AnEnvironment Strategy for the World Bank) se propone poner remedio a este problema y aporta orientacionesa largo plazo, así como medidas específicas para el próximo quinquenio (Banco Mundial, 2001c).

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