De mogelijkheden van stedelijke groei optimaal benutten

Nederlandse samenvattingOnder embargo tot 27 juni 2007

Vertaald en gerealiseerd door: World Population Foundation (WPF)

Wereldbevolkingsrapport 2007

1

Samenvatting

De mogelijkheden van stedelijke groei optimaal benutten (Onder embargo tot 27 juni 2007)

In 2008 leven, voor het eerst in de geschiedenis, 3,3 miljard mensen in stedelijke gebieden. Dat is meer dan de helft van de totale wereldbevolking. Naar verwachting groeit dit aantal tot 5 miljard in 2030. In Afrika en Azië zal het aantal stedelingen tussen 2000 en 2030 verdubbelen. Hun toekomst, de toekomst van steden in ontwikkelingslanden en de toekomst van de mensheid zelf, hangt af van beslissingen die nu worden genomen.

Een glimp van het aanbreken van een ’stedelijk millennium’Verstedelijking - de toename van het stedelijke aandeel in de to-tale wereldbevolking – is onvermijdelijk, maar kan ook positief zijn. Geen enkel geïndustrialiseerd land heeft ooit een signifi-cante economische groei bereikt zonder urbanisatie. Armoede concentreert zich in steden, maar steden vertegenwoordigen ook het beeld van hoop voor mensen die aan armoede willen ontsnappen. Steden creëren milieuproblemen, maar ze kunnen ook oplossingen bieden. De concentratie van de bevolking in steden kan bijdragen aan duurzaamheid op lange termijn. De mogelijke voordelen van verstedelij-king wegen veel zwaarder dan de na-delen. De uitdaging is te leren hoe deze mogelijkheden benut kunnen worden. Steden hebben aanhoudende zorgen zoals armoede, huisvesting, milieu, bestuur en administratie, maar deze problemen verbleken in vergelij-king met de problemen die de toekom-stige groei met zich meebrengt. Het is niet langer voldoende pas te reageren op deze problemen als ze zich voor-doen: steden moeten hierop vooruitlo-pen en alvast beleid maken. Dit rapport kijkt verder dan de huidige problemen: het is een oproep tot actie. Het rapport onderzoekt de gevolgen van de op handen zijnde stedelijke groei en bespreekt hoe deze aangepakt kunnen worden, met specifieke aandacht voor armoedebestrijding en voor duurzaamheid. Hoewel de aandacht tot nu toe is gericht op megaste-den, zal de grootste stedelijke groei plaatsvinden in kleinere plaatsen en steden. De capaciteit van deze plaatsen en steden

zal versterkt moeten worden om de toekomstige uitdaging aan te kunnen. De actie die overheden, maatschappelijke organisaties en de internationale gemeenschap nu nemen, kan een groot ver-schil maken voor de sociale leefomstandigheden en het milieu. Het rapport beschrijft twee observaties. Ten eerste zullen arme mensen een groot deel uitmaken van de stedelijke groei en, ten tweede: de stedelijke groei komt voort uit natuurlijke aanwas in plaats vanuit migratie. Zodra dit begrepen wordt, zijn drie zaken van belang:

state of world population 2004

Prin

ted

on

rec

ycle

d p

aper

Wereldbevolkingsrapport 2007

• Accepteer het recht van arme mensen op de stad, houd op met pogen migratie te ontmoedigen en stedelijke groei tegen te gaan.• Adopteer een brede en lange ter-mijnvisie op het gebruik van stedelijke ruimte. Bied, onder andere, grond voor bebouwing aan met basale voorzienin-gen en plan het bevorderen van duurzaa landgebruik vooruit. Kijk hierbij verder dan de stadsgrenzen om de ‘ecologische voetafdruk’ (de impact op de natuur) te minimaliseren.• Creëer gezamenlijk een internationale inzet om strategieën te ondersteunen voor stedelijke groei.

HOOFDSTUK 1De belofte van stedelijke groeiDe groei van steden zal de allergrootste invloed hebben op ontwikkeling in de 21e eeuw. Echter, op dit moment wordt er weinig gedaan om de voordelen van stedelijke groei optimaal

2

te benutten of de schadelijke gevolgen ervan te minimali-seren. Dit rapport dringt aan op onderzoek en anticiperende actie: de veranderingen zijn te groot en gaan te snel voor ontwerpers en beleidsmakers om alleen maar te réageren. De hedendaagse urbanisatie karakteriseert zich door de schaal waarop het plaatsvindt en de concentratie ervan in ontwikkelingslanden. Tussen 2000 en 2030 stijgt het aan-tal inwoners van steden in Azië van 1,36 miljard naar 2,64 miljard, in Afrika van 294 miljoen naar 742 miljoen, en de stedelijke bevolking van Latijns-Amerika en het Caraïbisch gebied stijgt van 394 miljoen naar 609 miljoen. De steden van vandaag zijn de grootste beneficiën-ten van globalisering, maar slechts enkele creëren voldoende banen voor werkzoekenden. Vrouwen, minderheden en de armen vallen buiten de boot, maar toch blijven de meeste stedelijke migranten de voorkeur geven aan hun nieuwe leven boven het leven dat ze hebben achtergelaten. Megasteden van meer dan 10 miljoen inwoners zijn niet gegroeid tot de omvang zoals voorspeld werd in de jaren zeventig. Meer dan de helft van de stedelijke bevolking leeft in steden van 500.000 inwoners of minder. In principe zijn stedelijke problemen makkelijker op te lossen voor kleine steden, maar tot nu toe krijgen deze problemen te weinig aandacht. In steden van 100.000 inwoners of minder zijn veel stedelingen, en in het bijzonder vrouwen, niet veel beter af dan arme mensen op het platteland. Beleidsmakers accepteren stedelijke groei over het algemeen niet en proberen de groei te voorkomen door migratie te ontmoedigen. Dit soort beleid is niet doeltreffend: het reduceert woonruimte voor de armen en op deze manier wordt de groei van sloppenwijken bevorderd. De meeste stedelijke groei is, weliswaar variërend per land, het resultaat van natuurlijke groei in plaats van migratie. In wezen heeft migratie een positieve invloed op steden.

HOOFDSTUK 2Mensen in steden: hoop tegenover troosteloosheidDe strijd voor de millenniumdoelen, het halveren van de armoede in 2015, zal worden gevoerd in de sloppenwijken in de wereld. Steden laten duidelijke voordelen zien van de vermindering van armoede. Maar deze mogelijke voor- delen worden nog niet benut, omdat steden in hun strijd om migratie te ontmoedigen, de armen hebben verwaarloosd en hun potentieel hebben ontkend. Als gevolg daarvan neemt armoede sneller toe in steden dan in rurale gebieden. Een miljard mensen leeft in sloppenwijken, 90 procent van hen in ontwikkelingslanden. Arme mensen leven een ongezond leven. Stedelijke sloppenwijken zijn overbevolkt, bedompt en bevinden zich vaak in een vervuilde en gevaarlijke omgeving, en er is een

gebrek aan schoon water en sanitaire voorzieningen. Leven in deze omstandigheden is stressverhogend, vooral voor vrouwen - die meestal verantwoordelijk zijn voor eten, water en het huishouden – en het verhoogt de kans op geweld. Het verbeteren van stedelijke huisvesting kan van grote invloed zijn op armoede en welzijn. Het leven in de stad biedt veel kansen voor vrouwen en meisjes, maar slechts een enkeling uit arme gezinnen is in staat haar kansen te grijpen. Meisjes zijn de eersten die lessen missen of met school stoppen; het meeste werk voor vrouwen is slecht betaald en vindt plaats in een vaak onstabiele en ongereguleerde ’informele sector’. Steden staan meer open voor de sociale en politieke participatie van vrouwen, en maatschappelijke organisaties kunnen arme vrouwen helpen de drempels te overwinnen die een beter leven en de mogelijkheden zich te versterken in de weg staan. Vrouwen hebben hierbij wel de steun nodig van de regering en internationale organisaties. Gezondheidszorgvoorzieningen zijn over het alge-meen beter in steden, maar arme vrouwen hebben minder vaak toegang tot deze voorzieningen. Ook worden ze vaker blootgesteld aan ongewenste zwangerschappen, seksueel draagbare aandoeningen, zoals hiv/aids, en seksueel geweld. Als versterking van vrouwen(rechten) prioriteit wordt, zorgt dit voor een stijging van het algemeen welzijn, het bevordert mensenrechten en het vergroot de mogelijkheden voor stede-lijk beleid. Verstedelijking brengt meestal positieve, culturele veranderingen met zich mee, maar deze veranderingen zijn niet overal hetzelfde en gaan niet altijd even gemakkelijk. Ongelijkheden worden meer zichtbaar en conflicten zijn ernstiger. Het leven in steden biedt mogelijkheden voor nieuwe culturele identiteiten, waaronder religieuze, maar het verhoogt ook de onzekerheid, het gevoel van ongeworteld-heid, en de aanwezigheid van geweld en criminaliteit. De individuele successen en mislukkingen van jonge mensen zullen bepalend zijn voor de toekomst van ontwikke-ling. De politiek speelt hier op dit moment echter nauwelijks op in. Velen groeien op in armoede en de stedelijke voordelen zoals onderwijs, gezondheidszorg en loopbaanmogelijkhe-den worden hen onthouden. Deze ontwikkelingen houden armoede in stand evenals onzekerheid en frustratie en zorgen voor een stijgende dreiging van geweld. Ook oudere mensen vormen in toenemende mate een deel van de stedelijke bevolking. Net als bij de andere groepen biedt het leven in de stad hen mogelijkheden, maar vaak worden de armen uitgesloten als ook anderen die geen gebruik weten te maken van deze voordelen. Om de grote kloof te dichten tussen de potentie van steden en de realiteit moet stedelijke groei allereerst geac-

3

cepteerd en positief benaderd worden. Dit vraagt op haar beurt om pleitbezorging en politiek engagement. Overheden moeten samenwerken met organisaties van de armen uit de stad die ze zelf hebben opgericht (Organizations of the Urban Poor), en non-gouvernementele organisaties (ngo’s) om voor-deel te kunnen halen uit stedelijke groei.

HOOFDSTUK 3Heroverwegen van stedelijk armoedebeleidOfficiële standpunten zijn vaak tegen stedelijke uitbreiding geweest en lieten het afweten bij het ondersteunen van ngo’s die dit proces wilden vergemakkelijken. Deze strategie heeft gefaald en was gebaseerd op verkeerde aannames. Stedelijke migranten maken rationele keuzes. Ze hebben steun nodig om aan de armoede te ontsnappen en bij te dragen aan de econo-mische groei van zowel de stad als het platteland. Slechte opvang ligt aan de basis van stedelijke ar-moede: een dak boven het hoofd en een adres in een leefbare omgeving is een primaire behoefte, met name voor vrouwen. Het is de eerste stap naar een beter leven. Gedwongen om voor zichzelf te zorgen in een ongeorganiseerde en genadeloze handel in grond, hebben de armen het voor hen beschikbare land in bezit genomen en proberen ze op welke manier dan ook voor onderdak te zorgen. Het lijkt misschien onpraktisch deze sloppenwijken opnieuw in te richten met infrastructuur en voorzieningen, maar dat is het beschikbaar maken van nieuwe huizen met alle voorzieningen ook. Werkbaar beleid moet zowel vooruitlopen op toekomstige groei als inspelen op de huidige behoeften. Voorzien in grond met basale voorzieningen is de kern waar het allemaal om draait. Met het bieden van een zeker grond-bezit, toegang tot een straat, water, sanitaire voorzieningen, vuilnisverwerking en elektriciteit, zullen arme mensen zelf gaan bouwen. Die bouw zal wellicht eenvoudig zijn, maar de kwaliteit zal op den duur verbeteren. Dit is geen perfecte of een gemakkelijke oplos-sing. Het vereist een proactieve aanpak van stedelijk bestuur. Deze aanpak vraagt met name om meer regulering van de voorziening in grond dan veel steden op dit moment wil-len aanbieden. Echter, het is een werkbare oplossing, vooral voor kleinere steden waar meer land beschikbaar is, als ze maar steun krijgen van centrale overheden en de internatio-nale gemeenschap. Cruciaal in deze benadering is dat het de belangen, de bijdrage en de rechten van de armen erkent.

HOOFDSTUK 4Het sociale en duurzame gebruik van ruimteEr is altijd aangenomen dat stedelijke groei op zichzelf scha-delijk was, maar de dichtheid van mensen kan ook potentieel

bruikbaar zijn: hoe bruikbaar deze dichtheid is hangt af van de wijze waarop steden groeien. Stedelijke ruimte groeit sneller dan de stedelijke bevolking. Stedelijke groei is grondintensief. In 2030 hebben ontwikkelingslanden hun stedelijke grondgebied verdrie-dubbeld, in geïndustrialiseerde landen worden de stedelijke gebieden 2,5 keer zo groot. De voorkeur om te leven in voor-steden draagt bij aan deze trend en zorgt waarschijnlijk ook voor versnelling ervan. De uitbreiding van steden naar alle kanten komt vooral door randstedelijke urbanisatie: het vestigen van woonwijken en economische activiteiten in de overgangs-gebieden tussen het platteland en de stad. Daar is grond en arbeid goedkoper en er zijn minder strakke regels. Globali-sering, waarvan in grote fabrieken op uitgestrekte gebieden het meest profiteren, bevordert dit proces van randstedelijke urbanisatie. Deze randstedelijke gebieden kunnen lijden onder de ergste gevolgen van stedelijke groei zoals armoede, vervuiling en verloedering van de omgeving. Ze bieden daar-entegen ook werk en andere essentiële functies voor stedelij-ke gebieden zoals voedsel, energie, water en bouwmateriaal. Er is geen overeenstemming over de ongerichte groei van steden, behalve dat het niet houdbaar is in de hui-dige vorm. Het probleem zal zichzelf niet oplossen: er is geen onzichtbare hand die stedelijke groei regelt. Landen zullen mogelijk hun regionale en stedelijke planologische functies moeten herzien door structurele aanpassingen te doen en zul-len de aanstormende globalisering op een laag pitje moeten zetten. Het gaat niet om het maken van utopische wereldplan-nen; er is behoefte aan realistische planning, waarbij stede-lijke groei geaccepteerd wordt en gezien wordt als onver-mijdbaar en waarbij gekeken wordt naar een regionale, in plaats van alleen naar de stedelijke context. Een ’stad-regio’ - benadering, gericht op stedelijke en lokale overheden, zal zowel de sociale, economische, als de milieuproblematiek op de kaart zetten, maar ook de essentiële bijdrage van de armen in de steden.

HOOFDSTUK 5Verstedelijking en duurzaamheid in de 21e eeuwDe voordelen van verstedelijking zullen tevoorschijn komen als gevolg van de juiste benaderingen in anticipatie op ste-delijke groei. Deze benaderingen mogen niet alleen lokaal gericht zijn. Een bredere aanpak voor het integreren van lokale strategieën is het concept van ‘global environmental change’ (GEC). Dit plan is de verzameling van lokale, regi-onale en nationale uitdagingen ten aanzien van het milieu en de gevolgen ervan. GEC heeft gevolgen voor de lange termijn, het betekent dat lokale en urgente milieuproblemen de meeste

4

aandacht krijgen, maar beleidsmakers die zich bewust zijn van de interacties tussen lokale en globale, korte en lange termijn effecten, kunnen de stedelijke impact op het milieu verzachten en de veerkracht verhogen ten aanzien van GEC. Een belangrijk punt, namelijk grondgebruik, is behandeld in hoofdstuk 4. Een ander is klimaatverandering. Steden kunnen ver buiten hun grenzen veranderingen in eco-systemen teweegbrengen. De grootte van deze (ecologische) ‘voetafdruk’ hangt samen met welvaart: de impact van arme steden is vaker lokaal en regionaal, terwijl de impact van welvarende steden wereldwijd kan zijn. Klimaatverandering zal arme landen zwaarder tref-fen, evenals steden en individuen. Het meest zal dit te mer-ken zijn aan gezondheidsomstandigheden en aan watervoor-zieningen. Dit komt deels doordat de meeste arme landen in de tropen liggen, maar ook doordat armoede de stedelijke veerkracht vermindert om te reageren op natuurlijke crises en rampen. Veel grote steden zijn gelegen aan de kust of aan mondingen van grote rivieren - in totaal woont 13 procent van de stedelijke bevolking aan de kust of aan een riviermon-ding. Het zeeniveau stijgt als gevolg van klimaatverandering en dit kan sommige gebieden onbewoonbaar maken. Dit geldt ook voor veel snelgroeiende steden die meer gericht zijn op economische groei dan op bescherming tegen kli-maatverandering. Aanpassen aan de verscheidene gevolgen van klimaatverandering vraagt om visie en oplossingen die bruikbaar zijn voor de lokale omstandigheden en met lokale middelen. Steden beginnen ervaringen uit te wisselen en hun lokale capaciteit op te bouwen; deze netwerken kunnen grote invloed krijgen op de politiek. Steden moeten een brede visie hebben op klimaat-verandering en hun eigen rol daarin. Lange termijn denken en proactieve planning heeft het beste vooruitzicht in het matigen van de effecten van klimaatverandering.

HOOFDSTUK 6Een visie voor een duurzame toekomst: politiek, informatie en bestuurVerstedelijking biedt de mogelijkheid om armoede en gen-derongelijkheid te verminderen en duurzame ontwikkeling te bevorderen. Maar het falen van herstel van niet-duurzame projecten en van voorbereiding op toekomstige groei, kunnen het tegengestelde effect hebben. Verbetering van stedelijk bestuur houdt in dat zowel de verantwoordelijkheid van de overheid als de samenwer-king met maatschappelijke organisaties effectief gericht moet

zijn op lokale behoeften. Dit betekent dat beleid en planning verder moeten kijken dan de huidige behoeften alleen. Lokale overheden zijn traditioneel gezien de zwakste schakel in de publieke sector. Maar met de decen-tralisatie van economische activiteiten en bestuur, en de opkomst van maatschappelijke organisaties wordt er meer van de lokale overheden verwacht. Meer dan de helft van de stedelijke bevolking woont in kleinere steden. Deze zijn weliswaar flexibel, maar ze zijn zwak in het leveren van (financiële) middelen, informatievoorziening en technische capaciteit. Internationale organisaties kunnen helpen pro-actief beleid te bevorderen, door het accepteren dat deze verandering onvermijdelijk is en dat armen een bijdrage kunnen leveren aan de toekomst van steden. Deze organisa-ties kunnen benadrukken dat het geen zin heeft migratie te voorkomen. Ook kunnen ze laten zien hoe stedelijke groei op een positieve manier te verlagen; namelijk door armoedever-mindering, van het versterken van de positie van vrouwen, van gendergelijkheid en het verbeteren van reproductieve gezondheidsvoorzieningen, speciaal voor armen. Steden hebben betere sociaaldemografische informa-tie nodig om beslissingen te kunnen nemen. Omdat ze geen erkend adres of bestaan hebben in de stad zijn veel van de (net gearriveerde) armen onzichtbaar voor de stedelijke admi-nistratie en hebben daardoor geen toegang tot voorzieningen. Deelname van de door armen zelfopgerichte organisaties kan helpen deze informatiegaten te dichten, maar ook maatschap-pelijke organisaties hebben betere informatie nodig om zo effectief mogelijk te kunnen zijn. Centrale overheden en internationale donoren heb-ben nog niet goed genoeg begrepen hoe belangrijk het is voor beleidsmakers en bestuurders in kleine steden om over accurate, tijdige en voor hen geschiktgemaakte informatie te beschikken die is gestandaardiseerd. Om zo goed mogelijk gebruik te maken van de beschikbare informatie, hebben steden op lokaal niveau getrainde professionals nodig. Het VN Bevolkingsfonds (UNFPA) en bevolkings-experts kunnen een grote bijdrage leveren op dit gebied, zodat kleinere steden zoveel mogelijk kunnen doen ter bevor-dering van duurzaamheid en het verminderen van armoede.

Opgroeien in de stadHet supplement over jongeren, Opgroeien in de stad, dat deel uitmaakt van het Wereldbevolkingsrapport 2007, bevat verha-len van jonge vrouwen en mannen die opgroeien in de steden van ontwikkelingslanden. Daar is het aantal inwoners onder 25 jaar vaak groter dan de helft van het totale inwonersaantal.

5

De verhalen portretteren jongeren uit zeven steden in ontwikkelingslanden. Hun verhalen geven een idee over het leven van jonge vrouwen en mannen, en de kansen, de druk en gevaren die het moderne leven met zich meebrengen. De ver-halen portretteren hen als migranten die het platteland hebben verlaten om te werken in de stad en er hun leven proberen op te bouwen; als gezamenlijke voorvechters voor betere huizen en voorzieningen aan de randen van de stad; als slachtoffers van seksueel misbruik en geweld; soms zelf als geweldplegers; als jonge vrouwen bevrijd van de traditionele man-vrouwverhou-dingen en van discriminatie; als stedelingen bezig met muziek en cultuur, als uitvlucht van de stedelijke armoede en onzeker-heid, en als viering van het leven. Het thema geweld komt terug in bijna alle verhalen en dit is niet toevallig. In elke stad, in elk deel van de wereld, is het moeilijk om jongeren te vinden - levend in armoede - die niet te maken hebben gehad met seksueel misbruik, de gevol-gen van criminaliteit of willekeurig geweld.

Jongeren hebben recht op een leven zonder geweld. Ze hebben ook het recht op fatsoenlijke woonruimte en voldoende voedsel; op onderwijs, werk en gezondheidszorg; en om betrokken te worden bij politieke besluitvorming die gevolgen heeft voor hun leven in de stad. Dit alles is te berei-ken, als steden zichzelf voorbereiden op de verwachte bevol-kingsgroei. Steden moeten zich richten op de arme bevolking en boven alles, investeren in onderwijs voor jongeren, in arbeidsvoorzieningen, in toegang tot gezondheidszorg, inclu-sief seksuele en reproductieve gezondheidszorg, en moeten jongeren faciliteren bij te dragen aan de politieke besluitvor-ming. Jongeren kunnen de armoedespiraal die overgaat van generatie op generatie doorbreken. Ze kunnen bijdragen aan duurzame stedelijke ontwikkeling voor de lange termijn - als steden, landen en de internationale gemeenschap ze willen helpen.

Het volledige rapport en de samenvatting in het Engels, Frans, Spaans, Russisch en Arabisch, alsmede nieuwsberichten zijn te vinden op de website van UNFPA. www.unfpa.org.

De Nederlandse samenvatting en berichtgeving is te vinden op de website van World Population Foundation. www.wpf.org

6

UNFPA (United Nations Population Fund) Information, Executive Board and Resource Mobilization Division 220 East 42nd Street, 23rd Floor, New York 10017, U.S.A.

Tel: +1 (212) 297 5020; Fax: +1 (212) 557 6416 E-mail: leidl@unfpa.org

World Population Foundation (WPF)

Vinkenburgstraat 2a3512 AB UtrechtThe Netherlands

Tel: +31 30 239 3888Fax: +31 30 239 3860E-mail: office@wpf.org

Voor meer informatie:

WORLD POPULATION FOUNDATION