541

משרד החינוך התרבות והספורט

לות הביקורת פעוואופן הארגוני המבנה נבדק במשרד קדם-יסודי לחינוך באגף העסקת העובדים. כמו כן נבדקו סוגיות כספיות בתקצוב גני הילדים בידי המשרד, הרשויות המקומיות וההורים. נתונים בעניין זה נאספו

רשויות מקומיות.30מכ-יסודיים26נבדקו הדיווחים שהגישו למשרד החינוך בתי ספר על

לרשויות המשרד תשלומי חישוב לצורך מקומיות רשויות בתשע ההוראה עובדי של שכרם לתשלום בעיקר המיועדים המקומיות,

בבתי הספר. במינהל מדע וטכנולוגיה ובאגף לחינוך קדם-יסודי שבמשרד נבדקו היבטים מינהליים בתהליך הטמעתו של מודל חדש ללימוד מתמטיקה בגני ילדים )"לבני דיג'י"(, ובכלל זה נבדקו פעולותיה של המפקחתבגיל הרך, שהייתה אחראית להטמעת וטכנולוגיה הארצית למדע

המודל.אתרי על הכרזה אלה: נושאים בעיקר נבדקו העתיקות ברשות וחפירות בדיקה, העסקת עובדים שהופנו עתיקות, חפירות הצלה דיוני הרשות, של המובנה העניינים ניגוד התעסוקה, שירות בידי

מועצת הרשות, פעולות ועדת הערר ופרסום ממצאי החפירות.בע"מ בישראל קהילתיים מרכזים למתנ"סים בחברה במשרד, ובחברה לפיתוח משאבי אנוש בשלטון המקומי בע"מ נעשה מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בביקורת קודמת בנושא ספרי לימודלימוד, ספרי אישור אלה: בנושאים עסק המעקב ספר. בבתי

ההוצאה על ספרי לימוד והתכנית להשאלת ספרי לימוד בבתי ספר.

ב54דוח שנתי 542

חינוך קדם יסודי - סדרי מינהל וניהולכספי

תקציר - אוגוסט 2001בשנת הלימודים התשס"ב )ספטמבר ( היו2002

כ- המשרד( - )להלן והספורט התרבות החינוך, משרד בפיקוח ילדים, במסגרות החינוך308,000 כיתות גן, ובהן למדו כ-11,900

על מוטלת הילדים גני לניהול האחריות המוכר. והחינוך הרשמי המשרד ועל הרשויות המקומיות. המשרד ממונה על העסקת הגננות, על קביעת תכניות הלימודים ועל הדרכה ופיקוח במוסדות הרשמיים,

ואילו הרשויות המקומיות

543משרד החינוך התרבות והספורט

אחראיות להקמת מבני חינוך, לתחזוקתם, להעסקת עוזרות לגננות וסייעות טיפוליות וכן מפעילות את שירותי ההיקף של המשרד, כגון

בשנת ייעוצי. פסיכולוגי תחום2003שירות את המשרד תקצב מיליארד ש"ח. 2החינוך הקדם יסודי בכ-

במשרד פועל אגף לחינוך קדם יסודי. בשנים האחרונות עבר האגףותפקידים, שינוי ארגוני שבמסגרתו הוגדרו מחדש מחלקות משנה אולם השינויים הארגוניים לא הובאו לידיעת נציבות שירות המדינה

ולאישורה. הדרכה שעות לפי בתקן, משנקבע יותר עובדים מועסקים באגף שהמשרד מקצה. כמה מן העובדים שמועסקים לפי שעות הדרכה

ממלאים תפקידי מטה ולא הדרכה, בניגוד להוראות המשרד. המשרד מעביר מדי שנה בשנה לרשויות המקומיות כספים בעבור מוסדות החינוך הקדם יסודי למימון שכר העובדים ולרכישת חומרישל השימוש על מפקח אינו המשרד שונים. ושירותים מלאכה לו להמציא מהן דורש ואינו אלה בכספים המקומיות הרשויות

דיווחים כספיים על כך. הפעלת גני הילדים ממומנת גם מכספי הרשויות המקומיות. מנתונים כספיים של כתריסר רשויות מקומיות עולה, שאחדות מהן לא נתנו את חלקן במימון ההוצאות על הגנים, ואחדות עיכבו כספים שנתן

להן המשרד כדי להעביר לגנים. הורים לילדים בגנים נדרשים לשלם לגננת או לרשות המקומית עבורהלימודים בתכנית נכללים אינם ואשר מספק שהגן שירותים הבסיסית. נמצא, כי הורים נדרשו לשלם סכומים גדולים מהתעריפים שפרסם המשרד, וכי הפיקוח של הרשויות המקומיות על הגנים בנוגע

לניהול כספי ההורים ולסכומים שנגבים מהם לוקה בחסר.

♦

, "חינוך חובה" הוא "לימוד1949על פי חוק לימוד חובה, התש"ט-.1 המיועד לילדים ולנערים והניתן בשלוש עשרה שנות לימוד, מהן שלוש בגן

ועד בכלל"; מוסד חינוך רשמי הוא "מוסד חינוך מוחזק5 עד 3ילדים בגיל ידי רשויות-חינוך ידי רשות-חינוך מקומית, או על ידי המדינה, או על על מקומיות אחדות במשותף... ואשר השר הכריז עליו... שהוא מוסד רשמי לצורך חוק זה"; מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי הוא מוסד שהשר הכריז עליוגופים פרטיים או ובעליו הם בידי המדינה והוא מתוקצב "מוסד מוכר",

ציבוריים כמו עמותות ואגודות. משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - המשרד( מעסיק את הגננות בגני הילדים הרשמיים, קובע את תכניות הלימודים ומופקד על הדרכת גננותהגנים, להקמת אחראיות המקומיות הרשויות פדגוגי. פיקוח ועל המוכרים בגנים טיפוליות. וסייעות לגננות עוזרות להעסקת לתחזוקתם,

ב54דוח שנתי 544

שאינם רשמיים הבעלים הם שמעסיקים את הגננות ואת כוח העזר וקובעיםאת תכניות הלימודים.

-2001על פי נתוני המשרד, בשנת הלימודים התשס"ב )ספטמבר .2 כיתות גן )להלן - גנים( חובה - לבני11,900( היו בפיקוחו כ-2002אוגוסט

חמש, טרום חובה - לבני שלוש וארבע, וגנים לבני שנתיים; למדו בהם כ- ילדים במסגרות החינוך הרשמי והחינוך המוכר שאינו רשמי. 308,000

משרד מבקר המדינה ניתח את קובצי המידע של המשרד על הגנים בשנתהתשס"ב והעלה:

מכלל הגנים היו במסגרת החינוך הרגיל והשאר בחינוך מיוחד. 95%)א(

545משרד החינוך התרבות והספורט

בחינוך המוכר שאינו רשמי. 31% מהגנים היו בחינוך הרשמי ו-69%)ב( היהודי, 79%)ג( מהמגזר היו מהילדים הערבי, 15% מהמגזר 4%

מהמגזר הדרוזי.2%מהמגזר הבדואי ו-היה בכיתה בממוצע הילדים היהודי, 24.9מספר במגזר במגזר28.5

הבדואי 30.6הערבי, במגזר במגזר הדרוזי. 26.8ו-

גנים שלמדו33% גני טרום חובה, 37% מהגנים היו גני חובה, 29%)ד( גנים לבני שנתיים. 1%בהם יחדיו ילדים בגיל טרום חובה ובגיל חובה ו-

לסטטיסטיקה.3 המרכזית הלשכה נתוני בשנת 1לפי הייתה1997, מיליון ש"ח והיא2,800ההוצאה הלאומית על מוסדות חינוך קדם יסודי כ-

; מתקציב השלטון המקומי -60%מומנה כדלקמן: מתקציב הממשלה - הייתה ההוצאה הריאלית19982. בשנת 25%; משקי בית ואחרים - 15%

3O מזו שבארצות 13.5%על תלמיד בחינוך הקדם יסודי בישראל נמוכה בכ-ECD( לעומת 3,094 בישראל דולר האמורות(.3,585 בארצות דולר

ההוצאה - 4שיעור גבוה היה בישראל הגולמי המקומי מהתוצר 0.9% בממוצע באותן ארצות, בשל השיעור הגבוה יחסית של ילדים0.4%לעומת

בחינוך הקדם יסודי בישראל לעומת שיעורם בארצות אלה.- דצמבר 2002בחודשים מרס .4 בדק משרד מבקר המדינה,2003

לסירוגין, את המבנה הארגוני של האגף לחינוך קדם יסודי במשרד ואת אופן העסקת עובדי האגף. עוד נבדקו סוגיות כספיות בתקצוב גני הילדים בידי המשרד, הרשויות המקומיות וההורים. הביקורת נעשתה ביחידות מטה

רשויות מקומיות. 30של המשרד ונאספו נתונים מכ-

המבנה הארגוני של האגף לחינוך קדם יסודי ומצבת כוחאדם

האגף לחינוך קדם יסודי )להלן - האגף( מופקד על מתן שירותי למידהגננות עוזרות גננות, שכר כולל אינו תקציבו שלוש-שש. בני לילדים ומפקחות, והוא מיועד בעיקר לפעולות מינהליות ולהשתלמויות למפקחות

כ-2003ולעובדי מטה. בשנת היה התקציב בסך מיליון ש"ח. תחום2 והעברות הוראה עובדי משכורות לרבות בכללותו, יסודי הקדם החינוך

2כספיות לרשויות מקומיות בגין גנים, מתוקצב בידי המשרד בכל שנה בכ-מיליארד ש"ח, באמצעות אגפים אחרים.

( "הוצאה לפי סקטור מממן" לוח2001, )52שנתון סטטיסטי לישראל, מס' 18.4 .

בינלאומית 2 השוואה - בישראל המרכזית1999"החינוך הלשכה " . 2002לסטטיסטיקה, יולי

3 OECD (Organization of Economic Cooperation and Development)ארגון הוא בין-לאומי לשיתוף כלכלי ופיתוח המאגד את מדינות השוק האירופי המשותף ומדינות אחרות בהן ארצות הברית, קנדה, אוסטרליה, קוריאה ויפן. החברות

בו מעידה על הגעתה של מדינה לרמת התפתחות גבוהה.הוצאות ישירות ועקיפות ממקורות ציבוריים ופרטיים למוסדות חינוך.4

ב54דוח שנתי 546

עובדים, 76באגף ב-10 מועסקים מהם בעבודת8.3 תקניות משרות מן העובדים באגף מועסקים59מטה, והיתר במשרות שלא לפי התקן.

- צורת מתקציב המשרד, על חשבון שעות הדרכה, לפרקי זמן קצובים העסקה שאינה לפי התקן, בהם מדריכים ועובדי מטה )ראו להלן(.

. בשלהי1986המבנה הארגוני של האגף נקבע עם הקמתו בשנת .1 עשתה הנהלת האגף שינויים במבנה הארגוני שלו ובמסגרתם1997שנת

עובדים, של סמכויות ותחומי תפקידים משנה, מחלקות מחדש הוגדרו בכללם בכירים. עם זאת, לא שונה תקן כוח האדם שלו.

547משרד החינוך התרבות והספורט

להלן דוגמה לשינוי שעשתה הנהלת האגף בהגדרת תפקיד של עובד: לפיעובדת הועסקה נש"מ( - )להלן שירות המדינה נציבות התקן שקבעה פיתוח - וקהילה" הורים לתכניות המחלקה "מנהלת בתפקיד בכירה החינוך במערכת והפצתן עליהן בקרה להורים, תכניות של והפעלה ומחוצה לה. במסגרת השינויים הוגדר תפקידה מחדש, כדלקמן: "מנהלת מחלקה ליידוע חינוכי ופדגוגי" - אחראית לפרסום המדיניות החינוכית שלאחריות האגף; של האינטרנט באתר טיפול במשרד; והפצתה האגף ניהולית ותקציבית לעיתון של האגף; הפקת כנסים לאומיים ובין-לאומיים

וטיפול בפניות הציבור.

הביקורת העלתה, שהשינויים שעשתה הנהלת האגף אושרו בידיהובאו ואף לא נש"מ, בידי הנהלת המשרד אולם לא אושרו לידיעתה. יוצא אפוא שהאגף פועל זה חמש שנים במבנה ארגוני

שלא אושר בידי נש"מ.

למשרד מבקר2003בתשובת אגף משאבי אנוש של המשרד מדצמבר יסודי בבקשה "בזמנו פנתה הנהלת האגף לחינוך קדם המדינה נאמר: לשנות את המבנה הארגוני של האגף... האגף לחינוך קדם יסודי ]התבקש[ להגיש בסיוע יועץ ארגוני, הצעה למבנה חדש ומעודכן... על מנת להביאולדיון בנציבות שירות המדינה לצורך ולאחר מכן להעבירו לדיון במשרד קבלת אישורים למבנה החדש כמתחייב ... בשל אילוצי העבודה נאלצה הנהלת האגף לחינוך קדם יסודי להפעיל חלק מהנושאים על פי המבנההדרושה ההתארגנות את סיימה בטרם וזאת לה שנראה הארגוני ביקש מהגורמים פני הדברים כעת, המשרד נוכח והאישורים הנדרשים. המוסמכים הנוגעים בדבר לזרז ולסיים את הטיפול בתהליך אישור המבנה

החדש של האגף". נאמר, כי "באגף חינוך2003בתשובת נש"מ למשרד מבקר המדינה מיולי

קדם יסודי לא בוצעה בדיקה ארגונית על ידי נש"מ".

על פי הוראות תקנון שירות המדינה )תקשי"ר(, אם חלו במשךשינויים בו לעשות הדורשים האגף בצורכי שינויים השנים ארגוניים, לרבות במצבת כוח האדם ובהגדרות התפקידים, היה

על המשרד להביא את הדבר לידיעת נש"מ ולאישורה.

הוראות המשרד בעניין העסקת "מדריך" קובעות: "ימי ההדרכה יוקצו.2 להדרכה בלבד, ולא לתפקידים אחרים במערכת... המינוי ניתן בדרך כלל לשנה בלבד. ...על תנאי שאין ]ב[תפקיד קביעות, וזאת בהתאם להחלטת

". 1959הממשלה לפי חוק שירות המדינה )מינויים(, התשי"ט - עובד שמונה למדריך מקבל כתב מינוי לשנה ואפשר להאריכו בכל פעם לשנה נוספת ובסך הכול עד שש שנים. בקשה להארכה לאחר שש שנים תוגש לוועדת חריגים, שחברים בה חשב המשרד ומנהלת לשכת ההדרכה; לבקשה יצורפו אישורים על הכשרתו של המדריך ונימוקים בדבר נחיצות

המשך העסקתו לפי סדרי העדיפות של המשרד. במשך השנים ובעקבות השינויים הארגוניים שנעשו באגף, נוצרו בו משרות חדשות לא תקניות והן מאוישות. רוב העובדים במשרות האלה מועסקים

ב54דוח שנתי 548

מתקציב המשרד, על פי מכסת שעות הדרכה שהוא אישר לאגף ומוגדרים"מדריכים".

השנתיות ההדרכה שעות מספר גדל התשנ"ט-התשס"ג השנים במהלך ב- לאגף - 52%שהוקצו

ל-14,208מ- , כלומר גדלה החריגה מן התקן, וחלק מהשעות21,574 נוצלו להעסקת עובדי מטה באגף. לדוגמה, אחת המדריכות מועסקת זה

ומדריכה אחרת אחראית13 ובהכנת דוחות ועיבודו מידע באיסוף שנה לאתר האינטרנט של האגף.

549משרד החינוך התרבות והספורט

המשרד קבע, שמדריך יועסק זמנית לצורך מילוי משימת הדרכה. בדיקת מסמכי ההעסקה של המדריכים העלתה כי מדריכים הועסקו יותר משש שנים, באישור חשב המשרד ומנהלת לשכת ההדרכה, בלי שהתקיימו דיונים

בנוגע לנחיצות העסקתם, וכי כמה מהם הועסקו אף יותר מעשר שנים. נאמר:2003בתשובת מנהלת האגף למשרד מבקר המדינה מאוגוסט

ההדרכה, לארגון המתחייבות העקיפות הפעולות לכל מתייחסים "אנו הכנתה, ביצועה והערכתה - כפעילויות של הדרכה".

מדריכים בתפקידי עובדים עולה, שהעסקת לעיל האמור מן באגף נועדה גם לעבות את מערך כוח האדם בתפקידי המטה. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת עובד לפי שעות הדרכה,עם מתיישבת אינה באגף, מטה בעבודות רבות שנים במשך זמני שנועד לעסוק במשימות - עובד הגדרת תפקיד המדריך הדרכה. העסקה כזאת, שאינה משקפת את העיסוק בפועל של

אותם עובדים, נוגדת כללי מינהל תקין.

תקצוב הגנים עקרונות הניהול הכספי של הגנים בידי המשרד והשלטון המקומי

התש"ט-.1 חובה, לימוד נאמר:1949בחוק החוק( - )להלן "קיום מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך-חובה חינם... לילדים... הגרים בתחום - שיפוטה של רשות-חינוך מקומית מסוימת, יהא מוטל על המדינה ועל אותה רשות-חינוך מקומית במשותף. השר בהתייעצות עם שר הפנים ועם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת יקבע, בצו שיפורסם ברשומות, לגבי כל שנת לימודים ולגבי כל רשות חינוך מקומית את שיעור ההשתתפות של המדינה

ושל רשות החינוך המקומית בקיום מוסדות החינוך". לחוק, משנת התשמ"ד, נקבע, כי לימוד חובה חינם יוחל16בתיקון מספר

וארבע "בשיעורים שווים ככל האפשר בני שלוש ילדים בהדרגה גם על במשך שש שנים החל משנת הלימודים התשמ"ו, על פי צווים שייתן השרשההחלה ובלבד הכנסת של ו]ה[תרבות החינוך ועדת עם בהתייעצות תושלם לא יאוחר מראשית שנת הלימודים התשנ"ב". הוצאות הלימוד של תלמידים בגיל טרום חובה במקומות שהצו אינו חל עליהם מוטלות על הוריהם. תחילת תוקפו של חוק זה נדחתה פעמים מספר, ויישומו ההדרגתי

הוארך משש לעשר שנים. במשך השנים קיבלו יישובים וקבוצות אוכלוסייה מסוימות פטור או הנחה

)בשיעור וארבע,90%-80%ניכרת שלוש לבני לימוד שכר מתשלום ) כדלקמן: יישובי קו עימות, יישובי עדיפות לאומית א', שכונות שיקום, ילדי עולים, ילדים בחינוך מיוחד; במשך שנים אחדות ניתנו הנחות גם ליישובים

כרמיאל, בית שמש, עפולה, עכו, מגדל העמק, נצרת עילית וקריית גת. היה התקציב הכולל של המשרד למוסדות החינוך הקדם יסודי2002בשנת

מיליארד ש"ח, מרביתו נועד לשכר גננות, מפקחות ועוזרות לגננות,2כ-

ב54דוח שנתי 550

ויתרתו לפעילויות בתחום החינוך הקדם יסודי הנעשות על ידי אגפי המשרד, בהם: אגף לחינוך קדם יסודי - פעולות מינהל והשתלמויות; אגף לחינוך מיוחד - טיפול בילדים בעלי צרכים מיוחדים; אגף לשירותי חינוך ורווחה -

טיפול באוכלוסיות בסיכון.

551משרד החינוך התרבות והספורט

: המשרד משלם5הגנים ממומנים בידי המשרד והרשויות המקומיות כדלקמןסייעות( - )להלן לגננות העוזרות שכר ואילו שכרן את לגננות ישירות משולם על ידי הרשויות המקומיות מתקציב שהמשרד מקצה להן. הרשות המקומית נושאת בחלק מהוצאות השכר של סייעות, אם ההוצאות חורגות

מהסכום שהקצה לכך המשרד. המונה כיתה הוא ולסייעת לגננת המשרד ילדים.31-33התקן שקבע

המשרד מתקצב את הוצאות הרשות המקומית על הגנים לרכישת חומריפרה-רפואיים לשירותים חינוך, מבני לשיפוץ ושש, לבני חמש ,6מלאכה

לשירותים פסיכולוגיים-חברתיים ולחינוך מיוחד. הרשות המקומית מממנתלרבות חובה, וטרום חובה גני של והתחזוקה התפעול הוצאות את

ההוצאות על חשמל, מים והצטיידות. הורים לילדים בגני טרום חובה משלמים לרשות המקומית שכר לימוד.2

לילדים חומרי מלאכה רכישת והסייעות, הגננות את שכר לממן שנועד ותחזוקת הגן. בשנת הלימודים התשס"ב היה שכר לימוד לילד בגן טרום

ש"ח לחודש640חובה כ- . כיוון שהמשרד משלם את שכר הגננות, שכן7 הוא המעסיק שלהן, על הרשות המקומית להחזיר לו את החלק בשכר

הלימוד שהיא גובה מההורים ושנועד למימון שכרן. הורים בעלי הכנסות נמוכות זכאים להנחות בשכר לימוד או לפטור ממנו,להנחה זכאות הייתה בשנת התשס"ב הבית. לנפש במשק הכנסה לפי

של פחות 10%בשיעור הייתה לנפש ההכנסה אם 978 ש"ח; פטור מלא ניתן אם ההכנסה לנפש הייתה פחות מ-1,669מ-

מסכום ההנחות25%ש"ח. הרשות המקומית מממנת והמשרד - 8 75% מהסכום.

מערכת הכספים הממוחשבת של המשרד הרשויות המקומיות לצורך267 הקצה המשרד סכומים לכלל 2001בשנת

רבים תשלום מסעיפי הכספים את להן מעביר המשרד גנים. הפעלת המרוכזים במערכת כספית ממוחשבת שלו.

הביקורת העלתה, שהנתונים על כלל התשלומים השנתיים שלגנים אינם מרוכזים באופן המשרד לרשויות המקומיות בעבור הגנים; על ההוצאה הסתכמה סכום באיזה לדעת המאפשר בחלק מן הסעיפים הכספיים במערכת הממוחשבת אין הפרדהאי אפשר לפיכך ספר. לבתי הוצאות ובין לגנים הוצאות בין הגנים ברשות מקומית לבודד את ההוצאות שהיו למשרד על

מסוימת מאלו שהיו לו על בתי הספר באותה רשות.

משרד5 המקומיות", הרשויות בתקציב החינוך משרד "השתתפות המקור: החינוך.

כגון מרפאים בעיסוק וקלינאי תקשורת.6המקבל7 יישוב מענק, נטול יישוב קריטריונים: לפי נקבע המדויק הסכום

מענק, יישוב באזור עדיפות לאומית.הפטורים8 ומיישובים מאוכלוסיות ילדים של לימוד שכר עלויות כולל לא

מתשלום, אשר מוטלות על המשרד.

ב54דוח שנתי 552

וכדי לאמוד את תשלומי המשרד לרשויות המקומיות נוכח האמור לעיל במשרד יחידות מכמה מידע המדינה מבקר משרד אסף גנים, בעבור הנוגעות בתחום. לאחר הפרדת הנתונים הכספיים על הגנים מאלו שעל

העביר המשרד לרשויות המקומיות כ-2001בתי הספר נמצא, שבשנת מיליון ש"ח בעבור גנים.500

553משרד החינוך התרבות והספורט

לשיפור יפעל שהמשרד ראוי המדינה, מבקר משרד לדעת המערכת הכספית הממוחשבת כדי שהיא תאפשר הפרדה כספית מלאה בין גנים לבתי ספר. הדבר עשוי לסייע בידו בכל הקשור

לבקרה ופיקוח על הקצאת המשאבים ולתכנון התקציב.

המדינה מבקר למשרד שבמשרד ותקציבים לכלכלה המינהל בתשובת נאמר, כי בעת האחרונה פיתח המשרד "מערכת תקצוב2003מאוגוסט

מוניציפלי" שנועדה להפיק בכל שנה "דוח תחזיות לרשויות המקומיות" לפינושאים, וכי מערכת זו עשויה לפתור את הבעיות שהועלו.

תקצוב גני ילדים - ניתוח נתוני רשויות מקומיות המשרד, הרשות המקומית והורי הילדים מממנים, כאמור, את עלויות.1

וחלק משכר הגנים הגנים. הרשות המקומית צריכה לממן את תחזוקת הסייעות, אם ההוצאות על שכרן חורגות מהסכום שהקצה לה המשרד

למימונן.

נמצא, שהמשרד אינו דורש מהרשויות המקומיות לדווח לו על השימוש שהן עושות בכספים שהוא מעביר להן למימון הגנים,מבקר משרד לדעת אחרת. בדרך כך על מפקח אינו ואף המדינה, ראוי שהמשרד יפקח על הכספים הרבים שהוא מעביר לרשויות המקומיות בכל שנה בעבור גנים, ויוודא שכל אחת מהן

העבירה את מלוא הסכומים לייעודם וללא עיכובים.

כדי לדעת מהו חלקן של רשויות מקומיות במימון הגנים אסף משרד.2 מבקר המדינה מכתריסר רשויות מקומיות נתונים כמותיים, ניהוליים וכספים

שנשלחו2001משנת שאלונים באמצעות השאר בין נאספו הנתונים . רשויות30לרשויות מקומיות. כמו כן נעשו בירורים עם גננות ומפקחות בכ-מקומיות, בעיקר בנוגע לניהול כספי הגן ובנוגע לתשלומי הורים.

וההכנסות של ההוצאות על נתונים בטבלה מקומיות14להלן רשויות , בסעיפים אלה: שכר גננות וסייעות, תחזוקת הגנים ורכישת2001בשנת

ילדים חומרי מלאכה לילדים )לא נכללו הסעיפים הנוגעים למחלקת גני ברשות המקומית, לפנסיה, למעונות יום, למועדוניות ולגנים לבני שנתיים(; וכן ההוצאה הממוצעת על ילד על פי הסעיפים שנכללו בחישוב, והחלקים היחסיים של המשרד, של ההורים ושל הרשויות המקומיות במימון ההוצאות

האמורות:

ב54דוח שנתי 554

שיעור המימוןההוצאה )באחוזים(

הממוצעת

על ילד )בש"ח(

ההכנסו(1)ת

)במיליוני

ש"ח(

ההוצאות

)במיליוני

ש"ח(הרשות

המקומית

הרשות

המקומית

ההורים

המשרד

61183(2)

אופקים7,6315.365.67

אור יהודה1448385,9934.905.709487(

2)אילת6,89211.7412.84

באר שבע1531545,31827.3631.71בת ים935565,01717.2918.92

חיפה2030505,89125.3630.96)מנח"יירושלים 2830426,55240.9056.84

3)

חרדי5512338,36217.1437.80לוד5955,62821.0418.81(4)

מבשרת ציון2131486,5244.375.50מודיעין1363245,82711.4813.065986(

2)נתיבות6,6175.125.36

5.50.594(2)

קריית שמונה4,9715.666.05

רעננה2344336,0869.9012.72תל אביב-יפו4918339,33740.1376.60

כולל תשלומי המשרד וההורים לרשות המקומית בעד גני חובה וטרום חובה. (1) רשויות מקומיות שבהן חל חוק לימוד חובה גם על ילדים בגיל טרום חובה(2)

ולכן המשרד מממן את שכר הלימוד שלהם. ביישובים אחרים חל החוק רקעל תלמידים שגרים בשכונות שבמסגרת "שיקום שכונות".

מנח"י - מינהלה לחינוך ירושלים )חינוך ממלכתי וממלכתי דתי(.(3) המימון היה של המשרד וההורים ואילו לרשות המקומית נותר עודף הכנסות(4)

על הוצאות.

הטבלה מראה, שיש הבדלים בין היישובים בהוצאותיהם על גנים. עיריית תל - במיוחד גבוה שיעור מימנה הכספים49%אביב-יפו על מהעלויות.

מיליון ש"ח, שנועדו36.5שהעבירו לה המשרד וההורים הוסיפה העירייה כ- בעיקר לשפר את תחזוקת הגנים ולהפעיל בהם יוזמות חינוכיות; ואילו בלוד

מיליון ש"ח מהוצאות2.2היו ההכנסות מן ההורים ומהמשרד גבוהות בכ- בהוצאה גם היישובים בין הבדלים יש כי הטבלה, עוד מראה העירייה. בתל הייתה ביותר הגבוהה ההוצאה וכי ילד על הממוצעת השנתית

ש"ח.9,337אביב-יפו -

555משרד החינוך התרבות והספורט

עיריית ירושלים מימנה שיעור גבוה במיוחד מעלויות גני ילדים במגזר החרדישמימן המשרד ו-33%, לעומת 55%- שמימנו ההורים. הכספים12%

שהוסיפה העירייה לגנים נועדו בעיקר לכסות את חלקם של הורים שמצבם הכלכלי קשה ומתקשים לשלם את שכר הלימוד; עוד נתנה העירייה תמיכות

כ- גנים2.34בסך חינוך במגזר החרדי המפעילות לרשתות מיליון ש"ח שאינן לרשתות הכספים "כל העברות העירייה, לדברי עירוניים. שאינם

עירוניות נעשו בדרך ובנוהל של מתן תמיכות".

ב54דוח שנתי 556

הקצבות הרשויות המקומיות לרכישת חומרי מלאכה וניקיון לגנים 86בשנת הלימודים התשס"ב הקצה המשרד לרשויות המקומיות סכום של

ש"ח לכל ילד בגיל גן חובה )בני חמש ושש(, לצורך רכישת חומרי מלאכה. חומרי מלאכה לילדים בגן טרום חובה ממומנים משכר הלימוד שההורים משלמים לרשות המקומית. יוצא אפוא, שרשות מקומית העומדת בכללי התקצוב שחלים עליה תעביר לכל גן )בגילאים השונים( את הסכום האמור בגין כל ילד ותוסיף עליו סכום לרכישת חומרי ניקיון. יצוין, כי המשרד או הרשויות המקומיות לא קבעו את הסכום שיש להעביר לגן לצורך רכישת

חומרי ניקיון.

משרד מבקר המדינה חישב את הסכומים הממוצעים שהקצו.1וניקיון לכיתת גן20 רשויות מקומיות לרכישת חומרי מלאכה

בין גדולים הבדלים שיש נמצא, התשס"ב. הלימודים בשנת 5,500 ש"ח לכיתה בבת ים עד ל-2,000הרשויות והם נעים מכ-

ש"ח ברעננה. עוד נמצא, שעיריית בת ים הקצתה לילד בגיל גן ש"ח לשנה עבור חומרי מלאכה, סכום נמוך ב-64חובה סך של

22 - זה לצורך המשרד לה שהקצה מזה ש"ח ש"ח.86 יוצרים ביישובים הגן לילדי המוקצים הסכומים בין ההבדלים

פערים בשירותי החינוך.

למשרד מבקר המדינה, כי2003עיריית בת ים הודיעה בתשובתה מאוגוסט "גני הילדים בעיר בת ים הנם גנים מעורבים כלומר דו גילאים ועל כן הוחלט

ולהעביר ועד ההורים המרכזי לעשות ממוצע ש"ח64בעצה אחת עם ... כיתות הגן ים תת וטרום חובה16לתלמיד בכל גן בעיר בת כיתות

נמצאות בשיקום שכונות וחל עליהם חוק חינוך חובה אך משרד החינוך אינו ש"ח כמו לכל ילדי החובה". 86מעביר עבור הילדים

לגננות,.2 את העברת הכספים עיכבו נמצא, שכמה רשויות מקומיות מקצת העיכובים נמשכו חודשים. דבר זה הקשה על הגנים לתפקד ופגע באיכות השירות שסיפק הגן לילדים. לדוגמה, עיריית באר שבע הקצתה

ש"ח לכיתת גן, אולם את השליש הראשון של הסכום -3,360בהתשס"ב , שלושה חודשים לאחר2001 ש"ח - היא העבירה לגן רק בדצמבר 1,120

ש"ח - העבירה רק בסוף2,240תחילת שנת הלימודים, ואת יתר הסכום - יוצא, שהגננות התחילו את שנת2002יוני , לאחר סיום שנת הלימודים.

הלימודים בלא שקיבלו סכום כלשהו לרכישת חומרי מלאכה וניקיון ובמהלךהשנה הן קיבלו רק שליש מהסכום.

בירורים עם גננות בבאר שבע העלו, שכדי לצייד את הגן בחומרי מלאכה וניקיון הן רכשו חומרים באשראי או השתמשו בעודפי כספים ששילמו הוריםבבקשה המורים להסתדרות פנו אף הגננות העשרה. שירותי בעבור

שתדרוש מן העירייה להעביר להן את הכספים, וההסתדרות נענתה להן.

כספים העברת שעיכבו מקומיות מרשויות דרש לא המשרד להעביר לגנים ללא דיחוי את הכספים שהוא שילם להן בגינם.

557משרד החינוך התרבות והספורט

למשרד מבקר המדינה, כי2003עיריית באר שבע הודיעה בתשובתה מיולי בשל מצבה הכספי הקשה יש שהיא מתקשה להעביר במועד את ההקצבות

לגנים וכי היא עושה מאמצים להעביר את הכספים בזמן.

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמשרד מעביר לרשויותיקפידו שהן ראוי ילדים גני עבור ייעודיים סכומים מקומיות

להעביר אליהם את הכספים במועד.

ב54דוח שנתי 558

פיקוח הרשויות המקומיות על השימוש בכספים שהן מעבירות לגננות משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הפיקוח של רשויות מקומיות על.1

17השימוש שעושות הגננות בכספים המועברים אליהן. הבדיקה נעשתה ב- רשויות מקומיות: תל אביב-יפו, ירושלים, חיפה, באר שבע, מודיעין, רעננה, אור יהודה, חדרה, אופקים, קריית שמונה, לוד, בת ים, כרמיאל, אילת, קריית מלאכי, נתיבות ומבשרת ציון. הועלה, שהפיקוח הכספי של הרשויותידי דרישה להמציא לרשות חשבוניות על תשלום. על הגננות נעשה על זהה שסכומן לוודא כדי החשבוניות את מסכמת רק המקומית הרשות

לסכום שהקצתה לגן. לדעת משרד מבקר המדינה, סיכום החשבוניות בלבד אין בו פיקוח ובקרה

מספיקים של הרשות המקומית על ניהול כספי הגן.

ים עשה משרד מבקר המדינה.2 ובת ירושלים בעיריות תל אביב-יפו, בידי הגננות ניהול הכספים יותר של סדרי הפיקוח על בדיקות מקיפות בשנת הלימודים התשס"ב. נמצא, שחלק מהגננות לא המציאו לעירייה אתויותר. חודשיים במשך אותם שעיכבו או הדרושים הכספיים המסמכים

מן הגננות בתל אביב-יפו וכ-40%ליקויים אלה נמצאו לגבי כ- מן30% הגננות בירושלים בחינוך הממלכתי )כולל ממלכתי-דתי(. עוד נמצא בעירייתירושלים לחינוך מינהלה של כספים וביקורת הדרכה שיחידת ירושלים, )מנח"י( פיקחה על גננות בחינוך הממלכתי, אולם לא נעשה פיקוח כזה עללעירייה נדרשו למסור לא והן בגנים העירוניים שבחינוך החרדי הגננות דיווחים כספיים. בבת ים כמעט לא ניכר הפיקוח של העירייה על הגננות -

משנת90%כ- חלק על רק הנדרש הכספי הדיווח את המציאו מהן וכ- מן הגננות לא10%הלימודים או שעיכבו את הדיווח במשך חודשים

מסרו לעירייה כל דיווח. לגננות כי העירייה הפקידה את הסכומים שהקצתה בבאר שבע נמצא, לצרכים גם אותה ששימש המעבר( - חשבון )להלן אחד בנק בחשבון שאינם קשורים לגנים )מתן מלגות, תשלום הוראות קבע ועוד(. בחשבון המעבר נעשו בשנת התשס"ב מאות פעולות, בתחומים שונים ובידי גופיםבנוגע מסמכים או רישום היו לא ולעירייה לעירייה, הקשורים שונים

לסכומים שקיבלו בפועל הגננות.

משרד מבקר המדינה העיר לעירייה, כי ניהול כספי כזה אינומתיישב עם כללי מינהל תקין.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה העירייה, שכבר במהלך הביקורת היא החלה לתקן את הליקוי, כדי שהגננות ישתמשו בחשבון בנק נפרד

שיפתח לכל גן.

559משרד החינוך התרבות והספורט

הרשויות שעושות השימוש על מפקח אינו המשרד כאמור, המקומיות בכספים שהוא מעביר אליהן בעבור הגנים, סכומים

מיליון ש"ח; הוא אינו דורש500 בלבד לכ-2001שהגיעו בשנת מהן להמציא לו מסמכים על כך ואינו בודק, ולו באופן מדגמי, אם מלוא הסכומים שימשו ליעדיהם והועברו לגנים ללא עיכוב.העברות בתחום ליקויים העלתה מקומיות ברשויות הביקורת הצורך את המדגיש דבר הגנים, אל באמצעותן הכספים שהמשרד יעשה בקרה על השימוש בכספים שהוא מעביר אליהן

בעבורם.

ב54דוח שנתי 560

תשלומי הורים רשות מקומית רשאית, על פי החוק ובאישור שר החינוך התרבות והספורט,והחזר הוצאות על שירותים שהיא מספקת לגבות מן ההורים תשלומים כשירותים בתקנות אותם הגדיר השר "אשר אלה על נוסף לילדיהם מקובלים" )להלן - שירותים נוספים(. בחוזרי מנכ"ל המשרד נאמר מה הם השירותים שההורים מתבקשים לשלם בעדם, בכלל זה בעד "ביטוח תאונותהצגות, כגון הלימודים, בתכנית שאינן העשרה פעולות ובעד אישיות" מסיבות סיום וחוגים. ועדת החינוך של הכנסת, בתיאום עם מרכז השלטון המקומי וארגון ההורים הארצי, קובעת את תעריפי השירותים הנוספים.

ש"ח בעבור ביטוח. לשירותי22בשנת התשס"ב נקבע תשלום חובה בסך ש"ח לחוג108העשרה, שאין חובה לרכשם, נקבעו התעריפים האלה:

ש"ח למסיבת50 ש"ח למופע או הצגה, וכ-70המתקיים אחת לשבוע, כ-סיום.

ומוצרים, כדי מוסד חינוכי רשאי להציע להורים לקנות במרוכז שירותים לחסוך בהוצאותיהם, כגון שירותי הזנה )ארוחות( בגנים. הוראות המשרד מדגישות שאין לחייב תלמידים להשתמש בשירותים אלה או לחייב הורים לרכוש אותם. המשרד אף פירט את השירותים והציוד שאין לגבות מההורים כספים בעבורם, בכלל זה חומרי מלאכה ולימוד, הוצאות מינהלה ושכפול,

תחזוקה, ציוד ותשתיות.בכ- הורים תשלומי הנושא את בדק המדינה מבקר רשויות30משרד

מהן לחלק שנשלחו שאלונים באמצעות נעשתה הבדיקה מקומיות. ובאמצעות בירורים במחלקות החינוך ובקרב גננות ומפקחות; איסוף מידע מכמה נציגי הורים ומן הממונה על פניות ההורים בארגון ההורים הארצי.ים, יהודה, אופקים, אילת, באר שבע, בת להלן הרשויות שנבדקו: אור לוד, כרמיאל, ירושלים, לה; סמוכות קריות וכמה חיפה חולון, חדרה, מודיעין, מבשרת ציון, מטולה, נתיבות, קריית שמונה, רמלה, רעננה, תלביקורת קודמת בנושא וכמה רשויות סמוכות לה בגוש דן. על אביב-יפו בשלטון הביקורת על המדינה מבקר של בדוח ראו הורים" "תשלומי

. 9המקומי

שקיפות המידע ההורים מקבלים את ההודעה על הסכומים שעליהם לשלם באסיפה שכל גננת מקיימת בתחילת שנת הלימודים או באמצעות שובר תשלום שהרשותההורים החובה תשלומי על נוסף כאמור, אליהם. שולחת המקומית משלמים בעד שירותים שהם בבחינת רשות, כמו חוגים והצגות. הועלה, שלא תמיד הגננות מקפידות להבהיר להורים אילו תשלומים חובה לשלם, ואילו שירותים ההורים אינם חייבים לרכוש. יתרה מזו, יש שגננות מבקשותבנימוק וניקיון, מלאכה חומרי לרכוש כדי סכומים להוסיף מההורים שהסכום שהרשות המקומית מקצה לכך אין בו לכדי לספק לילדיהם את

רמת השירות הנחוצה או את זו שההורים מעונינים בה.

/ שנת1, דוח מס' דוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי9 . 11, עמ' 2001

561משרד החינוך התרבות והספורט

והגננות לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות להקפיד לפעול בהתאם להנחיות המשרד ולמסור להורים מידע מלא ומדויק בעד אילו שירותים הם חייבים לשלם ואילו שירותים הם אינם חייבים לרכוש. זאת ועוד, חומרי מלאכה וניקיון הםללא לילדים, לספק אמור שגן הבסיסיים מהשירותים חלק

תשלום של ההורים.

ב54דוח שנתי 562

ניהול כספי הורים והפיקוח עליהם , "מנהל המוסד החינוכי ]בגן ילדים - הגננת[10על פי הנחיות המשרד.1

הוא האחראי לכל הפעולות הכספיות של המוסד. האחריות לפיקוח שוטף וסדיר בנושא מוטלת על הרשות המקומית". עוד קובעות ההנחיות, כי "ועדפעילות מקיים ואינו החינוכי במוסד נפרד חשבון מנהל אינו ההורים...

כספית נפרדת".

מתנדבים הורים כי נמצא, הרשויות המקומיות שנבדקו ברוב בעד משלמים שההורים הכספים את ומנהלים גובים גן בכל שירותי העשרה, ויש שכספים אלה מופקדים בחשבון בנק נפרד שמנהלים ההורים המתנדבים ולא בחשבון הבנק של הגן )שבו

מופקדים הכספים שהרשות המקומית מקצה לגננת(. העובדה שהמשרד והרשויות המקומיות מאפשרים מצב שהורים מתנדבים הם שעוסקים בניהול כספי ההורים בגן, אינה מתיישבת עם הוראות המשרד ועם כללי מינהל תקין, מה עוד שקשה לבקר את הפעולות הכספיות של הורה ולדרוש ממנו לשאת באחריות

לניהול הכספי.

הוראות המשרד קובעות, כי הממונה מטעם מנהל המחוז במשרד ויו"ר.2 ועד ההורים יאשרו בחתימתם את דרישות התשלום מן ההורים לפני מסירתןלרשות כספי דוח החינוכי יגיש המוסד לימודים שנת בסוף וכי להורים,

המקומית ולמנהל המחוז.

הבדיקה העלתה, שהמשרד לא עמד על כך שדרישות התשלוםיאושרו כנדרש לפני מסירתן להורים, ולא דרש דיווחים כספיים.

היעדר פיקוח על גבייה מההורים וגבייה חריגה1.: ד ר מש ה ע ב ק ש ה ל א מ ם י ה ו ב ג ם י מ ו כ ס ת י י ב ג

שאושרו מאלו גבוהים סכומים לגבות שאין קובעות המשרד 11הוראות "אפילו רוב ההורים מוכנים לשלם סכום גבוה יותר. זאת כדי לעודד חיסכון בהוצאות, להימנע מראוותנות מיותרת ולהפחית את הלחץ החברתי המוטל על ההורים שמצבם הכלכלי טוב פחות". כמו כן, "אין לחייב בתשלום הורה שאינו מעוניין בקבלת השירות"; אם החליטו מרבית ההורים לרכוש את השירות הנוסף למרות אי הסכמה של מקצתם, יש לספק אותו לכל תלמיד ותלמיד או לדאוג שתלמיד ישתתף בפעילות חינוכית אחרת; יש להתחשב בהורים השרויים במצוקה כלכלית, ולתת להם הנחה או פטור מתשלום.

ש"ח298בשנת התשס"ג הודיע המשרד לראשונה שאפשר לגבות מהורה בלבד בעד כלל השירותים הנוספים.

הוראות קבע, ארגון ומינהל, תשלומי הורים. 10.2002)א(, נובמבר 3חוזר מנכ"ל, הוראות קבע, סג/11

563משרד החינוך התרבות והספורט

הביקורת העלתה, כי ברוב הרשויות המקומיות שנבדקו נגבו מןמ- גבוהים סכומים התשס"ב בשנת בעבור300ההורים ש"ח

השירותים הנוספים. עוד נמצא, שהורים שילמו גם בעד שירותיםשהמשרד אסר לגבות בעבורם כסף.

ב54דוח שנתי 564

מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו ציינו בשאלונים, כי אין להן מידע ממשילדבריהן, העשרה. שירותי בעד משלמים שההורים התשלומים על התשלומים נגבים על ידי הגננת או הורה מתנדב בגן, ובדרך כלל הן אינן מעורבות בכך. כמה רשויות ציינו, כי על פי התרשמותן הורים משלמים בגין

- 200ילדם ש"ח שהורים300 להן שידוע ציינו ואחדות בשנה, ש"ח משלמים סכומים גבוהים יותר, אולם אין להן מידע ממשי בנדון.

בירורים ובדיקות נוספות שעשה משרד מבקר המדינה ברשויות המקומיות העלו, כי מרביתן אכן אינן יודעות מהו הסכום שנגבהשהגננות השימוש על בקרה עושות אינן הן וכי הורה, מכל והורים מתנדבים עושים בכספים אלה, לרבות בעודפי הכספים,

ואינן בודקות אם העודפים מוחזרים להורים.

ליקויים והעלו בגנים ביקורת עשו שנבדקו המקומיות מהרשויות שלוש בנושא תשלומי הורים לרבות גבייה חריגה מהם; לעתים נעשתה הביקורת בעקבות תלונות של הורים. הליקויים שהועלו מדגישים את הצורך שכליעשו בקרה כזאת. להלן דוגמאות לליקויים שנמצאו הרשויות המקומיות

בביקורת שעשו הרשויות המקומיות: : ' א ב ו ש י בתלונה שהגישה לעירייה נציגת הורים נטען, שגננת גבתהי

שירותים1,500בשנת התשס"ב סכום של בין השאר בעד לילד, ש"ח שהמשרד אסר לגבות כספים בעבורם. מבקר העירייה בירר את התלונה וציין בדוח שהגיש: "הגננת גבתה מההורים סכומים גבוהים שלא תאמו את העלויות בפועל ... היא לא דאגה ליידעם על יתרות הכספים, וכמובן שלא החזירה להם אותן, אלא לאחר שהחלה הביקורת בעבודתה"; הגננת גם גבתה כספים בעד שירותים שהמשרד אסר לגבות בעבורם מן ההורים,בסך יתרה הגן בקופת נותרה השנה בסוף וניקיון. גינון בכללם

דיווחה10,000כ- לא "הגננת להורים, אותה החזירה והגננת לא ש"ח למחלקה לגיל הרך ]בעירייה[ ולו פעם אחת במהלך כל שנת הלימודים... על גביית הכספים או/ו הוצאתם... במחלקה...לא העירו לגננת במהלך כלליידע את מנהלת לא נדרשו הדיווח... הגננות אותה תקופה על העדר

המחלקה על נושאי הגבייה והתעריפים אותן הן גובות". : ' ב ב ו ש י הובאוי העירייה, מבקר שהגיש התשס"א שנת על בדוח

בסיכום הדוח נאמר: ביישוב. דוגמאות לליקויים שנמצאו בחלק מהגנים וההורים" הציבור בכספי זלזול מיותרים,12קיים כספים גביית תוך ,

הפניית כספים בניגוד למטרות לשמן נגבו ותוך הימנעות ממתן קבלות כנגדהאמור הדוח שהוגש לאחר כי לציין, ראוי המתקבלים". התשלומים החליפה העירייה את הממונה על גני הילדים בעיר, ואף הכינה והפיצה

הנחיות בנושא לגננות. - בעקבות תלונות של הורים בדקה העירייה בשנת התשס"ב אתיישוב ג'

גנים ממלכתיים. בדיקתה העלתה, כי ב-26הסכומים שנגבו מן ההורים ב- מהם נגבה סכום של15 ש"ח לילד, וב-300 גנים נגבה סכום גבוה מ-25

ש"ח לילד. 1,000 ש"ח - 700ם.2 ד ע ב ת ו ב ג ל ן י א ש ם י כ ר לצ ם י ר ו ה י פ ס כ ב ש מו י ש

: ם י ר ו ה ה ן מ ם י פ ס כההדגשה במקור. 12

565משרד החינוך התרבות והספורט

ההורים כי גננות, ציינו שנבדקו המקומיות הרשויות במרבית מממנים חלק מתחזוקת הגן: חומרי מלאכה, חומרי ניקוי, ציוד ועוד. ביישובים אחדים התבקשו הורים "לסייע בחומרי גלם" או

"להרים תרומה".

ב54דוח שנתי 566

להלן דוגמאות:ים שילמו ההורים בשנת הלימודים התשס"ב )א( ש"ח בעד500בבת

שירותי הזנה לילד, אולם מהסכום הכולל שנגבה הופרשו, בהסכמת נציגיבתשובתה40%ההורים, ציינה ים בת עיריית הגנים. תחזוקת למימון

מזון על מוצאת שאינה הכסף יתרת "אכן כי המדינה, מבקר למשרד מן15%מוצאת על חומרי מלאכה ולעתים אף רכישת חומרי ניקיון", וכי כ-

התלמידים אינם משלמים כלל בגלל מצוקה כלכלית. 500בחולון העלה מבקר העירייה, כי הורים שילמו בשנת התשס"א )ב(

גדולים מההוצאות היו שנגבו לילד, הסכומים הזנה שירותי בעבור ש"ח וכמה גננות השתמשו ביתרת הכספים למטרות אחרות: באחד הגנים נגבו

ש"ח בגין הזנה, בעוד שבפועל... הופנו למטרה זו רק3,300מההורים "ש"ח". ובגן אחר "הגננת אינה רואה מניעה או בעייתיות כלשהי,1,334

ברכישה על דעת עצמה של ציוד קבוע )רדיו-טייפ למשל( מכספים עודפים...למטרות הזנה". בעניין אשכול המורכב משבעה נועדו ואשר שנוצרים

ש"ח,18,648גנים, ציין מבקר העירייה: "אם לשם הזנה הוצאו בתקופה זו ש"ח... והאם ההורים26,485מדוע גבו תחת הכותרת ]הזנה[ סך של

מודעים לכך? ...עודף כספי ההזנה ]משמש לדברי הגננת[ ...לכיסוי הוצאות .13תשלום חשבונות הטלפון"חגיגות בחגים, רכישת חומרי ניקוי ואף

לקראת שנת הלימודים התשס"ג גבו הגננות במבשרת ציון, בתיאום )ג( ש"ח מהורה לרכישת ציוד לגנים. 250עם המפקחת של המשרד,

שתיים מהרשויות המקומיות טענו בתשובותיהן למשרד מבקר המדינה, כי המשרד מטיל עליהן אחריות לפקח על הגננות אף על פי שהוא המעסיק שלהן. כמה רשויות מקומיות הודיעו למשרד מבקר המדינה, כי בעקבותהן מה להורים ויודיעו ההורים תשלומי סוגיית את יבדקו הן הביקורת

ההנחיות בעניין זה.

הפעלת תכנית לימודים נוספת בגנים )תל"ן(לימודים תכניות בגנים מתקיימות הבסיסית הלימודים מסגרת על נוסף נוספות, כגון חוגי ריתמיקה, ספורט וטבע. תכנית לימודים נוספת )להלן - תל"ן( אמורה להתקיים לאחר שעות הלימודים הבסיסיות וההורים מממנים אותה. בהוראות המשרד בעניין זה נאמר, כי "בכפיפות לכך שהתל"ן תיערך בסוף יום הלימודים אין חובה לשתף במסגרתה את התלמידים שהוריהם לא

שילמו עבורה )ובלבד שהטעם לכך אינו טעם כלכלי מוצדק(".

כי תל"ן מתקיימת בגנים במהלך שעות.1 הביקורת העלתה, הלימודים הבסיסיות, והמשרד יודע על כך. לדעת משרד מבקרמיום נפרד בלתי להורים כחלק מוצגת המדינה, כאשר תל"ן

הלימודים נפגעת זכותם שלא לשלם בעדה.

"הפעלת.2 כי נאמר, התשס"ג הלימודים לשנת המשרד בהוראות חברה ידי על או המקומית הרשות ידי על תיעשה הנוספת התכנית מן הרשויות המקומיות שנבדקו עירונית". הביקורת העלתה, שרק כמה

ההדגשה במקור. 13

567משרד החינוך התרבות והספורט

נטלו עליהן באותה שנה את האחריות להפעלת תל"ן, ולכן המשיכו גננות והורים מתנדבים לקחת עליהם את האחריות לכך; חלק מן הגננות וההורים

אף לא היו ערים לעובדה שאחריות זו מוטלת על הרשות המקומית.

ב54דוח שנתי 568

על פי הוראות המשרד, הפעלת תל"ן טעונה אישור של מנגנון הפיקוח.3 המחוזי של המשרד. לדברי גננות, הן לא ידעו כלל על הוראה זו והרשויות

המקומיות או המשרד לא דרשו מהן לקבל אישור כזה. על פי התעריף שפרסם המשרד, התשלום השנתי לשעת תל"ן שבועית.4

ש"ח. בירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם108עבור ילד בגן הוא גננות בכל היישובים שנבדקו העלו, כי בפועל משלמים ההורים עבור תל"ן

סכומים גבוהים מזה. לפי המידע שמסרו הגננות למשרד מבקר המדינה, עלות שעה שבועית של

ילדים )המספר25 ש"ח בשנת לימודים. בכיתת גן שבה 6,500תל"ן היא כ-ש"ח לשנה, כלומר פי שניים260הממוצע במגזר היהודי( ישלם ההורה

ויותר מהתעריף. זאת ועוד, בגנים רבים מתקיימות כמה שעות תל"ן בשבועולכן ישלם ההורה סכום גדול יותר.

ציין נציג המשרד2002בישיבת ועדת החינוך של הכנסת שהתקיימה ביולי בקשר לאגרות שירותי חינוך: "אנחנו מפרסמים בעצם מחירים שאי אפשר לעמוד בהם. לכן במקרים מסוימים אנחנו צריכים להעלים עין ולאפשר חריגות". נציג מרכז השלטון המקומי הוסיף, "גם אנחנו ברשות המקומית

שותפים לעצימת העין".אינן מיושמות כי הוראות המשרד בעניין תל"ן מכל האמור לעיל עולה, בגנים: הסכומים הנגבים מההורים חורגים מהתעריפים, רשויות מקומיות אינן מארגנות בדרך כלל את התל"ן והאחריות לכך נופלת על כתפי הורים וגננות שנאלצים לשכור בעצמם את מספקי השירותים ולהתמקח עמם עלוהורים שאינם מעוניינים בה יום הלימודים המחיר; תל"ן פועלת במהלך

נאלצים לשלם בעדה.

ממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה בעניין תשלומי הורים העלו, כי המשרד אמנם מפרסם הנחיות בנוגע לגביית תשלומיםהרשויות בידי ביצוען על מפקח אינו הוא אך ההורים מן מקפידות אינן וגננות מקומיות רשויות והגננות. המקומיות להבהיר להורים כי הם אינם חייבים לרכוש את שירותי ההעשרה ולכן הורים סבורים שחובה לרכוש אותם. עוד נמצא, כי הורים נדרשו לשלם בעד שירותים אלה סכומים גדולים במידה ניכרת מהתעריף, וכי הורים שילמו בעד שירותים שהמשרד אסר לגבותנטל העמסת המדינה, מבקר משרד לדעת כספים. בעבורם העלויות על הורים אינה ראויה והיא מקשה בעיקר על אלה

שמצבם הכלכלי קשה.

מיולי למשרד מבקר המדינה המינהל2003בתשובתו מנהל סגן כתב הפדגוגי במשרד: "גביית תשלומי הורים וניהולם היא רעה חולה המחבלתההורים בין מיותרים לעימותים וגורמת חינוכי מוסד כל של בעבודתו כאשר בעיקר ההורים על העול את מכבידה החינוכי, להנהלת המוסד מדובר במשפחות נזקקות... הנושא הולך ומחמיר מדי שנה, בגין המצוקה

569משרד החינוך התרבות והספורט

הכלכלית המתרחבת משפחות רבות אינן יכולות לשאת בנטל, דבר המציב בפני מנהל המוסד החינוכי דילמה קשה, האם לקיים או לבטל פעילות". כן הודיע ש"המשרד יפעיל חוליות בקרה חיצוניות אשר תבדוקנה את תשלומי ההורים במוסדות החינוך השונים, הן על פי ]מ[דגם והן בעקבות כל תלונה

שתגיע".

ב54דוח שנתי 570

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים מינהליים הנוגעים למבנה הארגוני של האגף לחינוך קדם יסודי ולסדרי העסקת עובדים

בו. לרשויות והספורט התרבות החינוך, משרד מעביר שנה בכל מקומיות מאות מיליוני ש"ח לצורך הפעלת גני ילדים, אולם הוא אינו דורש מהן דיווחים על השימוש שהן עושות בכספים אלהלוודא שהן מעבירות לגנים את מלוא כדי ואינו עושה בקרה הסכומים, לתחומים שיועדו להם, וללא עיכובים. הבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בכמה רשויות מקומיות העלתה ליקויים בתחום האמור ובהם עיכובים בהעברות כספי המשרד מהן לגנים

או אי העברת מלוא הסכום שהוקצה. על בקרה לעשות המשרד על המדינה, מבקר משרד לדעת השימוש של הרשויות המקומיות בכספים שהוא מעביר אליהן

בעבור גני הילדים. נמצאו הבדלים בין רשויות מקומיות בכל הקשור להוצאותיהן עלהשירות ברמת פערים משקפים אלה הבדלים הגן. ילדי

שמקבלים ילדי גן ביישובים שונים בארץ. נמצאו ליקויים בנוגע לגביית כספי הורים בעבור פעולות תרבותכלל בדרך הסתפקו המקומיות והרשויות המשרד וחוגים. לא אולם לגננות, הנחיות ובמתן לפעולות תעריפים בפרסום פיקחו על ביצוע ההנחיות. המשרד והרשויות המקומיות בדרךזו ואחריות ההעשרה, פעולות בארגון מעורבים היו לא כלל גבו את - הם וגננות הורים מתנדבים כתפיהם של נפלה על הכסף הדרוש לכך מהורי הילדים, בחרו את הפעילויות ושכרו את נותני השירותים. עוד נמצא כי הורים שילמו בעד שירותיםהגן לצורכי תחזוקת וכי לגבות כסף בעבורם, שהמשרד אסר

השתמשו גננות בעודפי כספים שנגבו מן ההורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות והמשרד לעשות פיקוח על תשלומי הורים כדי להבטיח שהורים לא ישלמומשנקבע גבוהים סכומים וחוגים תרבות פעולות בעבור לגבות שאין שירותים עבור לשלם יתבקשו ושלא בתעריפים, בעבורם כסף. העמסת נטל העלויות על הורים אינה ראויה והיא

מקשה בעיקר על אלה שמצבם הכלכלי קשה.

571משרד החינוך התרבות והספורט

תשלומים של משרד החינוך לחטיבותהעליונות

תקציר בתי הספר בחטיבות העליונות, כיתות י'-י"ב, הם בבעלות הרשויותעמותות חינוך, רשתות כמו אחרים גופים בבעלות או המקומיות וחברות )להלן - הבעלויות(, והן המעסיקות של עובדי ההוראה ושאר

בעלי התפקידים בבתי הספר. משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - המשרד( מעביר לרשויותהשכר לתשלומי בעיקר המיועדים תשלומים ולבעלויות המקומיות לעובדי ההוראה ולאחרים וכן לרכישת ציוד )להלן - שכר לימוד(.

בסך 2003בשנת לימוד שכר המשרד להן העביר מיליארד ש"ח. 4.5כ-

שכר הלימוד שהמשרד משלם לבתי הספר נקבע לפי מספר השעות התקניות שמוקצבות לבית הספר, לפי עלות שעת ההוראה ולפי רמת

. עלות שעת ההוראה נקבעת לפי הממוצע0השירות של בית הספרעובדי של המשרה והיקף ההשכלה הוותק, שנות של המשוקלל ההוראה המלמדים בבית הספר )להלן - הפרופיל(. חישוב מדדים אלה נעשה על פי דיווחים של בתי הספר ונתונים שברשות המשרד.בתי מנהלי בתי הספר. על הדיווחים חלה על האחריות לאמינות בבית כל עובדי ההוראה על כל שעות עבודתם של לדווח הספר נמצאים אלה עובדים של וההשכלה הוותק על הנתונים הספר;

במשרד. נמצא, כי רשויות מקומיות התקשרו עם חברה לשם קבלת שירותי ייעוץ בעניין הדיווחים למשרד, וכי החברה עשתה שינויים בדיווחים

של בתי הספר. רשויות כמה של בדיווחים ליקויים מצא המדינה מבקר משרד

מקומיות: התעלמו.1 החברה של בשירותיה שהסתייעו מקומיות רשויות

מהנחיות המשרד, ולא כללו בדיווחים שהגישו לו את מלוא שעות עבודתם של עובדי ההוראה; בעיקר של עובדי ההוראה הצעירים,בבית ההוראה עובדי של הממוצע מהוותק קטן שלהם שהוותק הספר, ודיווח על מלוא שעות עבודתם עלול להקטין את התקציב

שיוקצה לבית הספר.)"מורה-אם"( ושיעור14כל מורה שהיא אם לילד בן פחות מ-.2

בשיעור 80%משרתה לתוספת זכאית לפחות משכרה10% המקומיות. לרשויות המועבר תקציב את מגדילה ובכך המשולב,

רמת השירות נקבעת על פי האמצעים המושקעים בסביבה התומכת בתהליכי0ההוראה והלמידה המתקיימים בבית הספר.

ב54דוח שנתי 572

נמצא, כי בחלק מדיווחי בתי הספר סווגו מורות בעלות ותק גבוה.14כ"מורות-אמהות" אף שלא היו להן ילדים בני פחות מ-

בתי ספר דיווחו על שעות עבודתם של עובדי הוראה פעמיים -.3פעם במסגרת הפרופיל ופעם במסגרת רמת השירות.

המשרד לתשלומי בסיס המשמשים הספר בתי בדיווחי הליקויים בעבור החטיבות העליונות הביאו לתשלומי יתר של המשרד לרשויות

המקומיות.

573משרד החינוך התרבות והספורט

בידי טופלו השירות רמת קביעת לשם הספר בתי של הדיווחים המשרד באופן ידני. הועלה, כי שיעור רמת השירות שקבע המשרד לבתי ספר אחדים היה נמוך מזה שהיו זכאים לו על פי דיווחיהם. עודפירוט את מהמשרד מקבלים אינם הספר בתי שמרבית נמצא, החישוב של שיעור רמת השירות, ועקב כך אינם יכולים להשיג על

השיעור שנקבע להם. המשרד נעזר ברואי חשבון0(1999-2000משנת הלימודים התש"ס )

( התשס"ג הלימודים בשנת הדיווח. במערכת פרצות לאתר כדי כ-2002-2003 בסך יתר תשלומי המשרד קיזז ש"ח15( מיליון

בתי ספר שדיווחיהם נמצאו270 מ-60מתשלומי שכר הלימוד של כ-בלתי סבירים. הבדיקה לגבי יתר בתי הספר עדיין לא הושלמה.

♦

התש"ט-6סעיף חובה, לימוד בחוק את1949)א( המדינה על מטיל , החטיבות י"ב. כיתה עד התלמידים לכל חינם חינוך למתן האחריות וחטיבות היסודיים הספר בתי ממרבית בשונה י'-י"ב(, )כיתות העליונות הביניים, אינן בבעלות משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - המשרד או משרד החינוך( אלא בבעלות הרשויות המקומיות או בבעלות גופים אחרים )רשתות חינוך, עמותות וחברות; להלן - הבעלויות(, והם המעסיקים של

המנהלים והמורים בהן )להלן - עובדי ההוראה(. בעבור ולבעלויות המקומיות לרשויות משלם שהמשרד התשלומים עם על לימוד "שכר התקציב מסעיף תשלומים נמנים העליונות החטיבות יסודי", המיועדים לתשלום שכרם של עובדי ההוראה שהם עובדי הבעלויותוכן התחזוקה, ועובדי המזכירים השרתים, ושל המקומיות, הרשויות או לרכישת ציוד )להלן - שכר לימוד(. סכום התשלום לכל בית ספר נקבע על פי הנתונים של מוריו ותלמידיו, ובכל שנה נדרשים בתי הספר שיש בהם

חטיבות עליונות לדווח למשרד על נתונים אלה. מיליארד4.5 העביר המשרד לרשויות המקומיות ולבעלויות כ-2001בשנת

בשנת לימוד; בעבור תשלומי שכר כ-2002ש"ח - מיליארד ש"ח4.1 )עד נובמבר( כ-2003ובשנת מיליארד ש"ח. על פי נתוני התקציב4.1 0,

( התשס"ג הלימודים לחטיבות0(2003-2002בשנת הלימוד שכר יועד בתי ספר. 1,200העליונות לכ-

- אוקטובר 2002משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוקטובר 2003, בתי26לסירוגין, את הדיווחים על נתוני המורים שמסרו למשרד החינוך

. הבדיקה התמקדה באכיפת ההנחיות של0ספר בתשע רשויות מקומיות משרד החינוך על בתי הספר. נוסף על כך נבדקה הבקרה של המשרד עלותקציבים, לכלכלה במינהל נעשו במשרד: הבדיקות בתי הספר. דיווחי

שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט בשנה שלאחר מכן. 0.2003הוראות התקציב של משרד האוצר לשנת הכספים 0.2ראו הערה 0בתי הספר של רשויות מקומיות0 בתי הספר נבחרו בבחירה אקראית מבין

שהתקשרו עם חברת ייעוץ )ראו להלן(.

ב54דוח שנתי 574

במינהל הפדגוגי - אגף א' לארגון הלימודים )להלן - אגף א'( ובחשבות.. 0בירורי השלמה נעשו ברשויות מקומיות

דוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטוןביקורת קודמת בנושא הובאה ב0.173(, עמ' 1998 )המקומי

575משרד החינוך התרבות והספורט

אופן חישוב התשלומים לבתי הספר שכר הלימוד שהמשרד משלם לרשויות מקומיות בעבור בתי הספר נקבע,לבתי לפי מספר השעות התקניות שהמשרד מאשר כפי שיפורט להלן, הספר ועלות שעת ההוראה לבית הספר, וכן לפי רמת השירות של ביתלפי הממוצע המשוקלל של שנות נקבעת הספר. עלות שעת ההוראה ושל היקף בבית הספר, של רמת השכלתם עובדי ההוראה הוותק של

משרתם )להלן - הפרופיל(.

חישוב השעות המתוקצבותומספר0המשרד קבע לכל דרגת כיתה - מי' עד י"ב - מספר שעות תקני

תלמידים תקני. חלוקה של מספר השעות התקני לכיתה במספר התלמידים התקני נותנת את מספר השעות התקני לתלמיד. תקנים אלה משתנים על 0פי המגמות הנלמדות בבית הספר, על פי סוג הכיתה )רגילה, מב"ר, הכוון

וכד'( ועל פי המסלולים השונים )בגרות, גמר, חינוך מיוחד(. מספר השעות התקני לתלמיד בנתיב טכנולוגי גדול ממספר השעות התקני לתלמיד בנתיב העיוני. לדוגמה, בשנת הלימודים התשס"ג קיבל בית ספר

תלמידים כ-650עיוני שבו כ- מיליון ש"ח בעבור שכר לימוד, ואילו בית7 מיליון ש"ח.9.7 תלמידים קיבל כ-580ספר טכנולוגי שבו כ-

לפי תלמידיהם על הספר בתי מדווחים לימודים שנת כל בתחילת השעות לחישוב בסיס משמשים אלה ונתונים השונות, ההתפלגויות

כיתההמתוקצבות. לכל המתוקצבות התקן שעות של הכולל המספר באמצעות שכר הלימוד נקבע על פי המכפלה של מספר השעות התקניסיכום בכיתה. בפועל התלמידים במספר ומגמה( )לפי מסלול לתלמיד הכולל של נותן את המספר בבית הספר הכיתות כל שעות התקן של ישולם לבית הספר. כדי לחשב את התקציב השעות התקניות שבעבורן את מכפילים בית הספר, בעבור לבעלות או המקומית לרשות שיועבר העלות של שעת הוראה במספר הכולל של השעות התקניות שנקבעו לבית

הספר ובשיעור רמת השירות שלו )ראו להלן(.

יצוין, כי בעבור בתי ספר שבהם מספר התלמידים בכיתה גדול מהמספר התקני שקבע המשרד, מקבלות הרשויות המקומיות תקציב גבוה מזה שהן מקבלות בעבור בתי ספר שבהם מספרהשכר זאת, עם מזה. פחות או תקני בכיתות התלמידים שהרשויות המקומיות משלמות לעובדי ההוראה משכר הלימוד שהן מקבלות מהמשרד אינו תלוי בגודל הכיתה כי אם בהיקף המשרה של עובדי ההוראה, ולכן נותרים בידי הרשויות סכומים עודפים מהתקציב שמיועד לבתי הספר. מכאן ששיטת החישוב

השעות התקניות כוללות את שעות הלימוד הפרונטלי ואת שעות התפקיד0 )שעות ניהול, חינוך, ריכוז מגמות וסדנאות, שעות פיצול מעבדה וכד'(. נוסף על כך ניתנת תוספת של שעות לכיתות שמכינים את תלמידיהן לבחינות בגרות

או לכיתות שלבנים ולבנות בהן יש שיעורי חינוך גופני נפרדים. כיתות מב"ר )מסלול בגרות רגילה( - כיתות תגבור לבגרות; כיתות הכוון -0

כיתות לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים.

ב54דוח שנתי 576

את לעודד עלולה ספר בית לכל הלימוד שמוקצה שכר של הבעלויות ואת הרשויות המקומיות להגדיל את מספר התלמידים

בכיתה, דבר שעלול לפגוע בהישגי התלמידים.

577משרד החינוך התרבות והספורט

הפרופיל הפרופיל של בית הספר מבטא כאמור את הממוצע המשוקלל של.1

שנות הוותק של עובדי ההוראה בבית הספר, של רמת השכלתם ושל היקףרב ותק בעלי מורים של משרתם היקף שיגדל ככל לפיכך, משרתם. בית ספרם; כך תגדל תרומתם להעלאת הפרופיל של גבוהה, והשכלה ואילו ככל שיגדל היקף משרתם של מורים בעלי ותק מועט והשכלה נמוכה,

כך יגדל חלקם בהורדת הפרופיל של בית ספרם. פרופיל דרגת נקבעת ספר בית מספרייםBAלכל ערכים בתוספת

המתקבלים לאחר חישוב הפרופיל. המשרד הכין טבלה הכוללת משקלותשני תואר בעל למורה לדוגמה, והשכלה. ותק של משתנים

(MAושלוש שנות ותק יינתן לצורך חישוב הפרופיל משקל זהה לזה של ) ראשון תואר בעל מורה

(BA וחמש שנות ותק. בתי ספר יכולים להגיע לפרופיל מרבי של )BA36. המשרד קבע מהי עלות שעת הוראה )בש"ח( בכל אחת מדרגות הפרופיל

(, ועלות זו מעודכנת בכל שנה. ככל שהפרופיל של בית הספר גבוה1-36) יותר, כך גדלה עלות שעת ההוראה בו, ועקב כך גם התקציב שהמשרד מקצה בעבורו. כמו כן, כל בית ספר מקבל תוספת לעלות שעת ההוראה בו, שנקבעת בהתאם לרמה הממוצעת של גמולי ההשתלמות של עובדי ההוראה שלו. סכום שתי העלויות נותן את עלות שעת ההוראה הממוצעת בבית הספר. העלות החודשית של שעה שבועית )בכלל זה התוספת בעד

ש"ח לפרופיל216גמול השתלמות( בשנת הלימודים התשס"ג הייתה בין BA1 ש"ח לפרופיל 415 לבין BA36.

עובדי כל גמולי ההשתלמות של ומספר ההשכלה הוותק, על הנתונים ההוראה נמצאים במשרד, ואילו את הנתונים על היקף משרתם של עובדיאו המקומיות מהרשויות בשנה שנה מדי המשרד מקבל ההוראה מהבעלויות על פי דיווחי בתי הספר. יצוין, כי בתי הספר נדרשים שלא לדווח

, ונתוני המורים האלה0על היקף משרתם של מורים שהם עובדי המשרדנלקחים ממערכת השכר של המשרד.

המשרד מוציא בכל שנה לבתי הספר הנחיות המבהירות כיצד עליהם.2ובעלי התפקידים ההוראה עובדי נתוניהם של התלמידים, על לו לדווח

- ההנחיות( )להלן לדיווחים על0האחרים . המשרד הטיל את האחריות והתאמתם נכונותם את ולוודא "להקפיד ודרש מהם בתי הספר מנהלי לביצוע בפועל. הנתונים המדווחים יאושרו, בתום הבדיקה, ע"י מנהל/ת ביתצריכים בתי הספר הדיווחים של ביה"ס". ובחותמת ידו בחתימת הספר

להיות חתומים גם בידי רואה חשבון או בידי גזבר הרשות המקומית. דרש המשרד, שבתי הספר ידווחו לו רק על עובדי ההוראה1997עד שנת

ההוראההמלמדים בשעות התקן, ודיווחי בתי הספר לא כללו את שעות שהמשרד אינו מכיר בהן לצורך חישוב שכר הלימוד, כגון תכניות תגבור, תכניות לימוד נוספות, שעות טיפוח, שעות עולים, שעות חינוך תעבורתי,

עובדי0 היסטוריות הם שמסיבות העליונות בחטיבות הוראה בעובדי מדובר בחטיבות והן הביניים בחטיבות הן המלמדים הוראה בעובדי וכן המשרד, או המקומיות הרשויות עובדי ולא המשרד עובדי להיות ובחרו העליונות

הבעלויות. הדיווח0 אופן על הסברים ובהן חוברות שלוש מפרסם המשרד שנה בכל

המיועד לחישוב הפרופיל, רמת השירות ומספר השעות המתוקצבות.

ב54דוח שנתי 578

שעות מחויבות אישית, הוראת המקצוע ועוד )להלן - שעות שאינן כלולותאלא לימוד לשכר המיועד מהסעיף ממומנות אינן אלה שעות בתקן(.

מסעיפי תקציב אחרים.שונו ההנחיות, ובתי הספר התבקשו לדווח גם על1998החל באוגוסט

עובדי ההוראה שמלמדים בשעות שאינן כלולות בתקן, ואולם שעות אלהלא הובאו בחשבון בחישוב הפרופיל. לפי טענת

579משרד החינוך התרבות והספורט

המשרד, ההנחיות שונו משום שלמשרד ולבתי הספר קשה "להגדיר היכן. 0עובר הגבול בין שעות התגבור לשעות תקן"

(, שינה2001-2000, לקראת שנת הלימודים התשס"א )2000באוגוסט המשרד שוב את ההנחיות, וקבע, כי בחישוב הפרופיל יובאו בחשבון גם

לדווח על כלשעות ההוראה שאינן כלולות בתקן. לפיכך נדרשו בתי הספר בתי הספר השש-שנתיים, שישהשעות שמלמדים כל עובדי ההוראה בהם.

מורים שמלמדים גם בחטיבת הביניים וגם בחטיבה העליונה ומועסקיםבהם בידי הבעלויות נדרשו לכלול בדיווחיהם גם את השעות הנלמדות בחטיבת

הביניים אף ששעות אלה אינן נכללות בחישוב הפרופיל. לפי מסמכי המשרד והסבריו, הסיבה לשינוי נעוצה בכך שכדי להעלות אתהדרגה הוותק, כאילו המורים בעלי לו בתי ספר שדיווחו היו הפרופיל, וגמולי ההשתלמות הנמוכים מלמדים בחטיבות הביניים או בשעות התגבור, שאינן כלולות בתקן, אף שבפועל מורים אלה לימדו בשעות תקניות. לדברי המשרד, בעקבות שינוי שיטת הדיווח ירד הפרופיל הממוצע שנקבע לבתי

הספר בהשוואה לפרופיל שנקבע להם על פי הדיווחים בשיטה הקודמת.

רמת שירות רמת השירות נקבעת על פי האמצעים המושקעים בסביבה התומכת.1

בתהליכי ההוראה והלמידה המתקיימים בבית הספר. שכר הלימוד לכל בית , הזכאות של בית85%0ספר משולם אוטומטית לפי רמת שירות של כ-

( נקבעת בהתאם להיקף100%הספר לתשלום לפי שיעור גדול יותר )עד השירותים הניתנים בו )שירותי רפואה, העסקת ספרן, רכז חינוך חברתי,

. 15%0יועץ חינוכי וכד'(. משקלם המרבי של שירותים אלה הוא כ- פירט המשרד כיצד יש לדווח לו על רמת השירות בהנחיות לבתי הספר.2

של בית הספר. בין היתר צוין, כי בדיווח יש לכלול את בעלי התפקידים ועובדי ההוראה שאינם כלולים במצבת המורים שבית הספר מדווח עליה. הכוונה היא ליועצים חינוכיים, לרכזי חינוך חברתי ולמורים שמועסקים גםפי ההנחיות, אם בעלי תפקידים אלה בתפקידים טכניים במעבדות. על את שעות רק על רמת השירות בדוח לרשום יש גם בהוראה, עובדים

העבודה הנוספות על שעות ההוראה שלהם.

שנשלח מהמינהל לכלכלה ותקציבים במשרד2000מתוך מכתב מנובמבר 0 לסמנכ"ל ומנהל המינהל הפדגוגי במשרד.

מהמכפלה של העלות של שעת הוראה במספר הכולל של השעות085% התקניות שנקבעו לבית הספר.

0( התשס"ב הלימודים הספר2001-2002בשנת לבתי אוטומטית נקבעה ) של שירות רמת העליונה בחטיבה הספר86.69%הטכנולוגיים ולבתי ,

העיוניים בחטיבה העליונה נקבעה באותה שנה אוטומטית רמת שירות של85.27% .

ב54דוח שנתי 580

דיווחי בתי הספר על הפרופיל ועל רמת השירותחברה לייעוץ לרשויות המקומיות ולבעלויות

מהאמור עולה, כי השיטה של קביעת שכר הלימוד שישולם לבתי הספר היא מורכבת ודורשת מהגופים המדווחים למשרד - בתי הספר, הרשויות המקומיות והבעלויות האחרות - הבנה מעמיקה בנוסחאות החישוב ובכל רכיביהן. המשרד אמנם סיפק לגופים אלה הנחיות בכתב, אולם ההנחיות

לא היו בהירות דיין והצריכו פעולות נוספות של הסברה והדרכה.

581משרד החינוך התרבות והספורט

משנוצר הצורך בסיוע בהכנת הדוחות ובהסברת שיטת החישוב, התפתחהוהבעלויות תופעה של רכישת במהלך השנים בקרב הרשויות המקומיות שירותי ייעוץ פרטיים. שירותים אלה נרכשו בעיקר מחברה המתמחה בייעוץ

נוסח פי על - החברה(. )להלן חינוך למוסדות ההסכם שחתמו כלכלי רשויות מקומיות עם החברה מתחייב היועץ "לספק... שירותי ייעוץ כלכליהספר... בית של החינוך במשרד ספרי הבית הפרופיל לקביעת בנוגע העלאתם והגדלת תקציב משרד החינוך לבית הספר כתוצאה מכך". שירותימסוים, שיעור תמורת או מראש שנקבע תשלום תמורת ניתנו הייעוץ

שנקבע בין הצדדים, מהתקציב הנוסף שתשיג החברה לבית הספר.ימי עיון בתשלום בנושא "דוחות שכל"מ )שכר לימוד החברה גם ארגנה מדורג(", ובהם הנחתה את המשתתפים כיצד יש לדווח למשרד. ימי העיון נועדו לגורמים שיש להם נגיעה לנושא שכר הלימוד, כמו מנהלי בתי ספר,

מנהלי אגפי החינוך וגזברים ברשויות המקומיות ובבעלויות. פרטיות מחברות ייעוץ שירותי קבלת של לתופעה מודע היה המשרד שירותי קבלת בעקבות שהתקבלו מהדיווחים בחלק האמינות ולחוסר בתי הספר שינוי בהנחיות להדק את הפיקוח על ידי על וניסה הייעוץ,

מנובמבר במכתב הדיווח. בשיטת הפרצות את שכתבה2000ולסגור המינהל ומנהל לסמנכ"ל במשרד ותקציבים לכלכלה המינהל עובדת הפדגוגי ציינה העובדת, שהיה צורך לשנות את הכללים של חישוב הפרופיל משום ש"היו אפילו מוסדות שהעסיקו חברות ייעוץ שמלאכתן הייתה לבצע 'משחק מספרים' בנתוני המורים, בשעות תגבור ובשעות תקן, כך שתוצאת פרופיל המוסד תהה הגבוהה ביותר וכך יזכה המוסד בעלות ש"ש ]שעה

שבועית[ גבוהה".

על פי ההנחיות, מטיל המשרד את האחריות לדיווחים המוגשיםואף המורים, על הנתונים שבידם הספר, בתי מנהלי על לו מנחה אותם כיצד לדווח. בפועל, מעבירים בתי הספר למשרד החינוך את טופסי הדיווח ועליהם חתימתם באמצעות הרשויות המקומיות. הרשויות שהתקשרו עם החברה מעבירות אליה את הטפסים כדי שתבחן את האפשרות לעשות בהם שינויים שיביאויישום לאחר התקציב מהמשרד. ולהגדלת הפרופיל להעלאת המלצות החברה בדבר השינויים שיש לעשות בנתונים שבטפסים,משלוח לפני למשרד. "מתוקנים" טפסים הרשויות שולחות טפסים אלה למשרד אין הרשויות מחזירות אותם למנהלי בתי הספר כדי שיבדקו את נכונות הנתונים המובאים בהם ויאשרו

אותם בחתימתם ובחותמת בית הספר, כנדרש על פי הנהלים. למשרד מקומיות מהרשויות חלק שהעבירו הטפסים בבדיקת החינוך מצא משרד מבקר המדינה טפסים הנושאים את חותמת בית הספר וחתימה של אדם שאינו מנהל בית הספר, וכן טפסים הנושאים רק את חותמת בית הספר בלי כל חתימה. בנסיבותשהם הדיווחים על חותמים הספר בתי שמנהלי אף אלה, מעבירים לרשות המקומית, הם אינם רואים את המסמך הסופי שמוגש למשרד, שבו הם מאשרים כביכול את נכונות הנתונים,שדיווחו לאלה זהים בו הכלולים הנתונים אם יודעים ואינם

עליהם.

ב54דוח שנתי 582

לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות להימנע מלהגיש למשרד מסמכים שניתן לראותם כמאושרים בידי מנהלילוודא שיוכלו כדי למנהלים אותם שהראו קודם הספר, בתי החינוך משרד ועל עליהם; ולחתום נכונים בהם שהנתונים לבדוק אם הטפסים שהוגשו לו חתומים בידי מנהל בית הספר,

כנדרש בנהליו. כמו כן, על המשרד לבדוק אם רשויות מקומיות ובעלויות קיבלולימוד לבתי ספר, תקציבים בדרך שתוארה לעיל בעבור שכר גדולים מאלה שהמשרד היה אמור להעביר להן על פי הנתונים

האמיתיים של בתי הספר.

583משרד החינוך התרבות והספורט

מתשובותיהן של רשויות מקומיות למשרד מבקר המדינה עולה, כי יש חילוקי דעות בינן לבין המשרד: המשרד דורש לדווח לו גם על מורים שמלמדים בשעות שאינן כלולות בתקן, שהוא אינוואילו הרשויות סבורות ששעות מתקצב את הרשויות בעבורן, בדיווחים להיכלל צריכות אינן מתקציבן בעדן משלמות שהן הצליחה הייעוץ שחברת המקומיות הרשויות אחת למשרד. להעלות בשתיים ובשלוש דרגות את הפרופיל של שני בתי ספר שבבעלותה סברה, שדיווחיה "כדיווחי עיריות רבות אחרות נעשו כיאות". לדבריה, הנחיית המשרד מביאה לכך ש"רשות שתהיה מעוניינת להכפיל את שעות ההוראה ע"י העסקת מורים צעיריםקשות ולפגוע החינוך למשרד עליהם לדווח חייבת תהיה ע"י המאושרים המורים יתרת עבור לה המגיעים בתקבולים בשעות תגבור רשות מכל תמנע זו אפשרות החינוך. משרד

ההוראה מתקציבה ותפגע ברמת הלימודים של התלמידים".לא המשרד שהן יידעו את לא האמורות הרשויות המקומיות מסרו לו את כל הנתונים הנדרשים בהנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם הרשויות המקומיות סבורות שדרישת משרד החינוך אינה סבירה או תביא לתוצאות לא רצויות, פתוחה לפניהן הדרךצעדים נקיטת ולשקול בצדקתן, המשרד את לשכנע לנסות עוד כל אולם טענותיהן. יתקבלו לא אם לרשותן, העומדים דיווחיהן את להתאים הרשויות על בתוקף, המשרד הנחיות

להנחיות אלה.

ליקויים בדיווחי בתי ספר שהתקבלו המורים נתוני על הדיווחים את בדק המדינה מבקר משרד

בתי ספר בתשע רשויות מקומיות שמרביתן התקשרו26במשרד החינוך מ-עם החברה. הנתונים שנבדקו נוגעים לשנת הלימודים התשס"ג.

נוסף על הנתונים בדיווחי בתי הספר שנמצאים בידי משרד החינוך, נעזר משרד מבקר המדינה בנתונים שהמציאו לו הרשויות המקומיות על היקףנמצאו הדיווחים שנבדקו בכל ההוראה. עובדי ועל שכרם של משרתם

ליקויים שגרמו להטיה בחישוב דרגת הפרופיל, בדרך כלל כלפי מעלה. להלן פירוט הממצאים:

1. : י ק ל ח ח ו ו י מ-14ד בתי הספר דיווחו רק על חלק משעות26 העבודה של עובדי ההוראה שלימדו בהם. הדיווחים החלקיים נגעו בעיקרמהוותק הממוצע של היה קטן צעירים שהוותק שלהם הוראה לעובדי עלול היה עבודתם ודיווח מלא על שעות בבית הספר, עובדי ההוראה התקציב את להקטין כך ועקב הספר, בית של הפרופיל את להוריד

שיוקצה לו. כדי ששנת עבודה של עובד הוראה תיכלל בחישוב הוותק שלו, עליו לעבודזמן של שישה חודשים ובמשך פרק באותה שנה לפחות בשליש משרה לפחות. בבדיקת הדיווחים של בתי ספר שדיווחו חלקית נמצא דפוס דומה:

ב54דוח שנתי 584

על עובדי הוראה בעלי ותק קטן דווח כאילו עבדו רק בשליש משרה אףשלפי תלושי השכר שלהם עבדו יותר מזה.

במצבת המורים של אחד מבתי הספר שנבדקו דווח על מנהל בית הספר כאילו עבד בשליש משרה, ואולם בדיקת תלושי השכר שלו הראתה שהוא

משרה. יצוין שהוותק של אותו מנהל היה 125%קיבל שכר בעבור 15 , המבטא ותק גדול יותר, ולכן27BAשנים, ואילו פרופיל בית הספר היה

דיווח נכון על היקף משרתו של המנהל היה מקטין את ההקצבה לרשותהמקומית.

585משרד החינוך התרבות והספורט

אחד ממנהלי בתי הספר מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו , כי במהלך שנת הלימודים גילתה העירייה שיש2003מנובמבר

פער גדול בין התשלומים שהיא משלמת למורים המלמדים בבית הספר לבין התקבולים שהיא מקבלת עבורם מהמשרד, ובעקבות זאת פנתה לחברת ייעוץ המתמחה בנושא, והוא התבקש לסייעוהעירייה "מאחר כי לו, הסביר נציג החברה לנציגי החברה; ממשרד מקבלת שהיא לתקן מעבר שעות ומממנת מוסיפה החינוך, אין כל חובה לדווח על אותן שעות במצבת המורים";

יוני לידי2003בחודש נשלח דיווח למשרד החינוך ש"בו בא ביטוי התיקונים שהחברה המייעצת בחרה לתקנם".

חלקיים, היו למשרד דיווחיהן כי שנמצא מהעיריות שתיים מנובמבר המדינה מבקר למשרד בתשובותיהן הן גם הסבירו

בבתי2003 הנלמדות מהשעות חלק מממנות , שמאחר שהן הספר, הן המחליטות על אילו שעות לדווח למשרד. העיריות הודו אפוא שהן לא דיווחו למשרד על כל השעות הנלמדות בבתי

הספר, אף שהדבר מתחייב מהנחיותיו.

2. : ה א ר הו י ד ב ו ע ל ע ח ו ו י ד - י נמצא, כי אחד מבתי הספרא עובדי ההוראה המועסקים בו. לפי הדיווח40 מכ-18דיווח למשרד רק על

עבדו עובדי ההוראה שנכללו בו בשש משרות בלבד, רובם במשרה חלקית. יצוין, שעובדי הוראה אלה הם עובדי המשרד ומקבלים את שכרם מהמשרד ולא מהעירייה, ולכן הם לא היו אמורים כלל להיכלל בדיווח. עוד נמצא,בית הספר, מנהלת אף נמנית עליהם דווח עובדי ההוראה שלא שעם

החתומה על הדיווחים למשרד. יצוין, כי על פי ההנחיות, אי-דיווח על עובדי הוראה פוגע בזכויותיהם. על פי ההנחיות "מורה המלמד במוסד ושאינו מדווח, לא ניתן יהיה להכיר בו על ידי משרד החינוך ולא ניתן יהיה לשלם עבורו בבוא העת השלמת פיצוייותק, )בישובים הרלוונטיים(, קידום ימי מחלה, חוזה אישי פיטורין, פדיון מענק יובל, החזר שכר לימוד, שעות פרופסיונליות, תמריצים וכד'. על בית הספר ועל הבעלות להקפיד לידע את המורה למצב אי הדיווח שכן יש לו

משמעויות פרופסיונליות".בית הספר מנובמבר נאמר, כי2003בתשובת למשרד מבקר המדינה

הדיווח המוטעה נבע "מחוסר ידע" בנושא, מאחר שבית הספר החל את פעילותו כחטיבה עליונה רק בשנת הלימודים התשס"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד החינוך יתייחס במלוא החומרה לדיווחו של בית ספריסודית את בית הספר ואת אמינות ויבדוק ביתר על שש משרות בלבד,

דיווחיו.3. : ת ו ה מ י א ת ו ר ו מ ל ע ח ו ו י על פי הסכמי השכר שנחתמו ביןד

1 )מורה שיש לה ילד בן פחות מ-, מורה-אם0המשרד לבין ארגוני המוריםהמועסקת במשרה שהיקפה (4 תקבל תוספת של 140%-79% 10%

. על פי הנחיות המשרד, על בית הספר לציין ליד שמן של0לשכרה המשולב . כאשר המשרד מחשב14מורות-אמהות את מספר ילדיהן שגילם פחות מ-

בבית הספר לשם קביעת עובדי ההוראה היקפי המשרות של כלל את להיקף המשרה של כל אחת מהעובדות האלה.10%הפרופיל, הוא מוסיף

.1993-1995הסכמי השכר לשנים 0אינה0 ואשתו ברשותו שילדיו גרוש למורה גם ניתנות מורה-אם של זכויות

.14מקבלת הטבה בעבורם, ולמורה אלמן שיש לו ילדים בני פחות מ-

ב54דוח שנתי 586

הספר בתי שמסרו הנתונים את בדק המדינה מבקר משרד למשרד והצליב אותם עם נתונים ממרשם האוכלוסין שבמשרדמקומיות רשויות בארבע ספר בתי שבעה כי נמצא, הפנים.

עובדות הוראה כאילו יש להן ילדים בני פחות מ-22דיווחו על מבוגרים יותר או לא היו להן ילדים כלל. אף שהיו להן ילדים 14

עם עובדות הוראה אלה נמנו, למשל, עובדת הוראה שבנה היחיד שנים,27, כלומר בשנה המדווחת מלאו לו 1976הוא יליד שנת

ילידת שנת היא , כלומר1970ועובדת הוראה שבתה היחידה שנים.33בשנה המדווחת מלאו לה

587משרד החינוך התרבות והספורט

בבדיקה נמצא, כי לכל עובדות ההוראה האמורות היה ותק גדול יחסית לוותק הממוצע של עובדי ההוראה בבית הספר שלימדו בו, והגדלת היקף משרתן בדיווח תרמה להעלאת הפרופיל שלשכר תוספת ניתנה לא אלה לעובדות זאת, עם הספר. בית

. עוד נמצא, שהמשרד לא אימת באמצעים10%בשיעור של העומדים לרשותו, ידניים או ממוחשבים, את הנתונים שמסרו לוילדי העובדות האמורות אלא הסתמך רק על בתי הספר על

דיווחי בתי הספר.

( הוציא המשרד2004-2003יצוין, כי לקראת שנת הלימודים התשס"ד ) חוברת הנחיות חדשה ובה נאמר, כי "החל משנת הלימודים תשס"ד ייבדקו הנתונים האישיים של המורה, שם משפחה, שם פרטי, מס' זהות, תאריך

לידה ומצב משפחתי מול מרשם האוכלוסין". 4.: ה א ר ו ה י ד ב ו ע ל ש ה ד ו ב הע ת ו ע ש ל ע ל ו פ כ ח ו ו י ד

כאמור, ההנחיות קובעות שבדיווח המיועד לקביעת הפרופיל )להלן - דוחתפקידים בעלי ואילו והמורים, הספר בית מנהל רק ייכללו הפרופיל( רמת דוח - )להלן השירות רמת לקביעת המיועד בדוח ייכללו אחרים בדוח מפוצל: יהיה נוסף בתפקיד העוסקים מורים על הדיווח שירות(; ידווח על שעות ההוראה שלהם ובדוח רמת השירות על שעות הפרופיל

עבודתם בתפקיד הנוסף.

משרד מבקר המדינה הצליב את הנתונים על היקף המשרה שלהנתונים על הדוחות עם סוגי בשני ההוראה המובאים עובדי היקף המשרה שבדוחות השכר שלהם. התברר, כי מרבית בתימורים של ההוראה על שעות פעמיים דיווחו שנבדקו הספר

שהיה להם תפקיד נוסף בבית הספר.

להלן דוגמאות משלושה בתי ספר: שנים שולם28על פי נתוני השכר של עובדת הוראה בעלת ותק של )א(

משרה. נמצא, שבדיווח של בית הספר דווח כאילו109%לה שכר לפי : בדוח הפרופיל דווח שהיקף משרתה כמורה166%היקף משרתה הוא

ובדוח רמת השירות דווח שהיקף משרתה כיועצת חינוכית הוא109%הוא 57% . שנים היקף29על פי נתוני השכר של עובדת הוראה בעלת ותק של )ב(

. בית הספר דיווח עליה פעמיים: בדוח הפרופיל דיווח100%משרתה הוא הוא כמורה דיווח שהיקף100%שהיקף משרתה השירות ובדוח רמת

.110%משרתה הוא של )ג( ותק בעל הוראה עובד נתוני השכר של היקף28לפי שנים

. בית הספר דיווח עליו פעמיים: גם בדוח הפרופיל וגם150%משרתו הוא . 150%בדוח רמת השירות נכתב שהיקף משרתו הוא

כי על פי פרופיל בית הספר, הוותק של שלושת עובדי יצוין, עובדי של הממוצע מהוותק גדול היה האמורים ההוראה ההוראה בבתי הספר שלימדו בהם, ועל כן כלילתם בשני הדוחות

ב54דוח שנתי 588

וכתוצאה בית הספר כדין תרמה להעלאת הפרופיל של שלא מכך להעברת תשלומי יתר.

דיווח המזכה בתשלום למפרע על פי ההנחיות, המשרד מאפשר לבתי הספר להגיש עדכונים של דיווחיהם על היקף משרתם של עובדי ההוראה עד סוף חודש יוני בכל שנת לימודים,

ותחולת השינוי היא למפרע מתחילת שנת

589משרד החינוך התרבות והספורט

הלימודים. נמצא, כי היו בתי ספר ששינו את דיווחיהם סמוך לסוף שנתניכרת על הפרופיל שלהם. ושינויים אלה אף השפיעו במידה הלימודים, לדוגמה, אחת העיריות, שהתקשרה עם החברה שלושה חודשים לפני תוםמהחברה, ייעוץ קבלת לאחר למשרד שלחה התשס"ג, הלימודים שנת עדכון של נתוני המורים של שני בתי ספר. הנתונים המעודכנים לא שיקפו נאמנה את המציאות בשטח, ואולם בעקבות הגשתם הועלה הפרופיל של שני בתי הספר למפרע מתחילת השנה; באחד מהם הוא הועלה בשתי

דרגות ובאחר בשלוש.

עדכון נתוני המורים סמוך לסוף שנת לימודים והחלתם למפרע מתחילת אותה שנה מעלים תמיהה, שכן אין זה סביר שהיקף משרתו של מורה ישונה במידה ניכרת לקראת סוף השנה, ואם השינוי נעשה עוד בתחילת השנה, לא ברור מדוע לא דווח עליו

כבר אז. הבדיקה העלתה, כי המשרד לא דרש מבתי הספר שדיווחו לו על שינויים בהיקפי המשרה של מורים להמציא לו אישורים כלשהם המעידים על השינויים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבקש מבתי הספר אסמכתאות, כגון פרוטוקולים, כלהמורים שעשויים בנתוני שינויים על לו מדווחים אימת שהם

להשפיע במידה ניכרת על הפרופיל. הליקויים הרבים בדיווחי בתי הספר והמגמתיות הניכרת בהם הםעל לבקרה במנגנונים במשרד מתמשך מחסור של תוצאה הנתונים המשמשים בסיס לתשלומי המשרד לחטיבות העליונות.

( החל המשרד1999-2000יצוין, שמשנת הלימודים התש"ס ) לעשות בקרה על הנתונים המדווחים לו וכן ביקורות שטח, אולם הטיפול בתופעות המתוארות מצריך עוד עבודה רבה. בתשובת משרד החינוך למשרד מבקר המדינה נאמר, כי "הוכן מכרז חדש לבקרה על מערכת שכר הלימוד של החטיבות העליונות" והוא

". 2004"יופעל במהלך שנת העבודה

טיפול המשרד בדוח רמת השירות

בתי הספר ממציאים למשרד את הנתונים על רמת השירות.1רמת של החישוב את זו. למטרה המיועדים טפסים גבי על של עובד ידני באופן עושה הספר בתי מרבית של השירות המשרד הממונה על כך. מהבדיקה עולה, כי עובד זה מחשב את שיעור רמת השירות לפי הדיווח ולפי הנוסחאות שקבע המשרד, אולם על פי רוב שיעור רמת השירות שהוא מאשר קטן מהשיעור שבית הספר אמור לקבל לפי הדיווח והנוסחאות, והעובד מחליטוללא כל נימוק. עקב כך לא עליו על פי שיקול דעתו בלבד

מ-33הייתה אחידות בקביעת רמת השירות של בתי הספר. ב- טופסי דיווח שבדק משרד מבקר המדינה היה שיעור רמת150

ב54דוח שנתי 590

השירות שנקבע לבית הספר קטן ביותר מאחוז מהשיעור שהואהיה זכאי לו.

החינוך של הספר מבתי חוץ הספר, שבתי נמצא, עוד של החישוב פירוט אינם מקבלים מהמשרד את ההתיישבותי, רמת השירות, ועקב כך הם אינם יכולים להשיג על רמת השירות

שנקבעה להם.

להלן דוגמאות מדוחות של שלושה בתי הספר לשנת הלימודים התשס"ב )2002-2001:)

בדוח רמת השירות של בית ספר חסרו לרכיבי רמת השירות אחות)א( , ומכאן שבית הספר היה0.5%ורופא בלבד, שמשקלם ברמת השירות כ-

. ואולם בפועל אישר 99.5%זכאי לרמת שירות של

591משרד החינוך התרבות והספורט

פחות מהמגיע לו,5.5%; דהיינו 94%המשרד לבית הספר רמת שירות של ש"ח לשנה. במסמכי המשרד לא צוינה הסיבה לכך. 123,000שהם כ-

על פי דוח רמת השירות של בית ספר הוא היה זכאי לרמת שירות)ב(בלי99%, אולם בפועל אושרה לו רמת שירות של 100%בשיעור של

בית הספר באחוז אחד שצוינה הסיבה לכך. הפחתת רמת השירות של ש"ח. 36,000הקטינה את תקציבו בכ-

על פי דוח רמת השירות של בית ספר הוא היה זכאי לרמת שירות של)ג(שירות98.6% רמת נימוק כל בלי הספר לבית נקבעה זאת למרות .

פחות מהמגיע לו. עקב כך היה2.4% בלבד, דהיינו 96.2%בשיעור של ש"ח מהמגיע לו.190,000התקציב שקיבל קטן בכ-

גבי .2 מ-35על דיווח שבדק משרד מבקר המדינה רשם150 טופסי להבין אפשר מכאן במוסד". וביקור הנתונים לבדיקת "עד העובד: הבדיקה לתוצאות וכפופה זמנית הייתה השירות רמת שיעור שהפחתת

יותר משנה2003שיעשה המשרד. עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר , לאחר מועד בדיקת הטפסים בידי משרד מבקר המדינה, לא עשה המשרד

ביקורים בבתי הספר לשם בדיקת רמת השירות. בדצמבר המדינה מבקר למשרד השיב החינוך במשרד א' אגף מנהל

וכדי2003 בקרה לצורך הספר בבתי הביקורים את חידש האגף כי , להדריך את בתי הספר על אופן הדיווח.

רמת את לקבוע המשרד על המדינה, מבקר משרד לדעת השירות בשיטה אחידה, על פי הקריטריונים שקבע, ולא על פירמת שחישובי רצוי כן כמו האמור. העובד של דעת שיקול השירות ייעשו במחשב ולא באופן ידני. הדבר ימנע טעויות אנוששנעשו החישובים פירוט את הספר לבתי להפיק יאפשר וגם

לשם קביעת רמת השירות שלהם, כדי שיוכלו לבדוק אותם.

, כי "לפני2003חשב משרד החינוך השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר מספר חודשים החלה לפעול ועדה הבוחנת את נושא רמת השירות בכל היבטיו". מנהל אגף א' מסר בתשובתו, כי "קיימת תכנית עבודה מסודרת

למחשוב מערכת קליטת נתוני רמת השירות".

ביקורת המשרד על דיווחי בתי הספר לא בדק המשרד את נתוני התלמידים והמורים שמסרו2000עד שנת .1

לו בתי הספר לשם חישוב שכר הלימוד. בשנת הלימודים התש"ס דרשהנוגעים הספר בתי דיווחי את יבדוק החינוך שמשרד האוצר משרד לתלמידים. בעקבות זאת החל המשרד לבדוק את הדיווחים על תלמידיהכיתה( וסוג המגמה התלמידים, מספר )כגון העליונות החטיבות המשמשים לחישוב מספר השעות המתוקצבות. נתוני המורים המשמשים

בסיס לקביעת פרופיל בית הספר לא נכללו באותה בדיקה.

ב54דוח שנתי 592

לשם ביצוע הבדיקה התקשר המשרד עם שלושה משרדים של רואי חשבון שזכו במכרז. בשנות הלימודים התש"ס, התשס"א והתשס"ב נעשתה בדיקה

מיליון ש"ח. בתי2 בכל שנה, בעלות כוללת של כ-150 בתי ספר, 450ב- הספר שנבדקו נבחרו על פי שלושה קריטריונים: מספר התלמידים שביתניכרת בהשוואה לשנים הספר דיווח עליהם גדל בשנה הנבדקת במידה קודמות; בבית הספר יש מגמות רבות; בבית הספר יש גם כיתות מב"ר והכוון. הבדיקה כללה השוואה של דיווחי בתי הספר על התלמידים לנתונים

ביומני הכיתה ולנוכחות בפועל לפי מגמות, סוגי כיתה, מסלולים וכד'.

593משרד החינוך התרבות והספורט

בין24ב- אי-התאמות נמצאו התשס"א בשנת שנבדקו הספר מבתי לבין המציאות - וסוגי הכיתות הדיווחים על המגמות בעיקר - הדיווחים בשטח. כמו כן, נמצא שבתי ספר דיווחו על תלמידים שלמדו בהם בעבר.

יש שהדיווחים השגויים זיכו את בית הספר בתשלומי יתר שלא כדין. עם קבלת ממצאי הבדיקה האמורה כתב המינהל לכלכלה ותקציבים ביוני

למנהל אגף א', כי "נמצאו ממצאים חריגים הדורשים המשך טיפול2001 2002 ו-2001מול ביה"ס ומול יחידות המשרד הרלוונטיות". ואולם בשנים

לא המשיך המשרד את הטיפול בנושא הדיווחים השגויים של בתי הספר,שבחלקם הביאו לתשלומי יתר.

2001מנהל אגף א' הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי רק ביוני הוא החל את פעילותו כמנהל האגף, שהוקם במסגרת ארגון מחדש של המינהל הפדגוגי. הוא הוסיף, ש"האגף החל בפעילות מעמיקה של מיפוי תהליכי הדיווח על ידי בתי הספר, הגדרת נהלי העבודה, הגדרת הסמכויותהפרצות ניצול את שימנעו כאלה משופרים סדרים והעמדת השונות במערכת הדיווח לרעה. תהליכי איכות אלה אורכים זמן רב ומטבע הדברים מחייבים עבודת ניתוח מעמיקה במטה המשרד, ותיאום בין יחידות שונות שלעל רחבי הארץ... בכל הדרכות מערך להפעיל המשרד... האגף החל

מערכת שכר הלימוד מהיבטים שונים". הבדיקה בבתי הספר בשנת התשס"ב נעשתה במתכונת דומה לשנים.2

הקודמות. באותה שנה נעשה מעקב חלקי סמוך למועד הבדיקה הראשונה כדי לבחון אם תוקנו הליקויים, ונמצא כי חלקם תוקנו. אולם המשרד לאהיתר תשלומי להשבת לרשותו העומדים החוקיים האמצעים את נקט

שהתקבלו שלא כדין ולמניעת הישנות התופעה.לפעול החליט המינהל כי נאמר, ותקציבים לכלכלה המינהל בתשובת בשלבים ולא להעניש את בתי הספר כדי שלא לפגוע בהם, וכי "בשנתייםלהעניש, גם החלנו והשנה בכתובים והזהרנו וחזרנו הזהרנו האחרונות

במידה כזאת או אחרת" )ראו להלן(.בנושא.3 שיטתית ביקורת המשרד לא עשה התש"ס-התשס"ב בשנים

פרופיל המורים ורמת השירות; ביקורות אחדות בנושא הפרופיל נעשו רקבכמה בתי ספר.

בשנת התשס"ג בדק המשרד גם את דרגות הפרופיל של בתי הספר ואת דיווחיהם על שעות העבודה של המורים. באותה שנה שינה המשרד את שיטת הביקורת, ובמקום לשלוח מבקרים למספר רב של בתי ספר, נעשוהבדיקות באמצעות הצלבת נתונים שנמצאים אצלו במערכת הממוחשבת.

כ- של בנתונים סבירים בלתי פערים נמצאו ספר,270בבדיקה בתי והמשרד שלח להם את ממצאי הבדיקה כדי לקבל מהם הסברים לפערים

קיזז המשרד כ-2003אלה. עד אוקטובר מיליון ש"ח מתשלומי שכר15 כ- של לא60הלימוד עדיין הספר בתי יתר לגבי והבדיקה ספר בתי

הושלמה. , כי2003חשב המשרד מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר

"משרד החינוך עשה ועושה רבות על מנת לשפר את מערך הדיווחים,... ולחסוך את כספי משלם המסים המיועדים לחינוך. הטמעת שינוי אמיתי במערכת כה גדולה... לוקחת זמן ומאמץ רב... כיום כבר הניע המשרד

תהליכים רבי עוצמה והשיג רבות".

ב54דוח שנתי 594

מורכבות השיטה של חישוב שכר הלימוד מחד גיסא, ושאיפתםאת להגדיל והבעלויות המקומיות הרשויות הספר, בתי של גיסא, עלולות להשפיע על תקבוליהם ממשרד החינוך מאידך אמינות דיווחיהם למשרד ולהביא לתשלומי יתר של שכר לימוד.

595משרד החינוך התרבות והספורט

מן הראוי, שמשרד החינוך יבחן דרכים לפישוט השיטה ולצמצום העלויות הרבות הכרוכות הן בשיטת הדיווח והן במנגנוני הבקרה

שהוא נזקק להם עקב כך. בד בבד על המשרד להמשיך את הטיפול בתופעת הדיווחים הלאבקרה ולעשות כדין שלא תשלומים קבלת הגוררים מדויקים נאותה על אמינות הדיווחים שעל פיהם נקבע גובה שכר הלימוד

המשולם לבתי הספר.

ב54דוח שנתי 596

היבטים מינהליים בתהליך הטמעת מודל ללימוד מתמטיקה בגני ילדים

תקציר-1999בשנת )להלן והספורט התרבות החינוך, במשרד הוחל

לגני ללימוד מתמטיקה מודל חדש המשרד( בתהליך של הטמעת ילדים )"לבני דיג'י"(. את המודל פיתח פרופסור מבוסטון )להלן - מפתח המודל( והוא מייצר על פיו ערכת לימוד. הריכוז והפיתוח שלהמדעים המחשבים, בתחומי הרך לגיל למידה וחומרי תכניות והטכנולוגיה והפיקוח עליהם הם בסמכותה של המפקחת הארצית

למדע וטכנולוגיה בגיל הרך )להלן - המפקחת הארצית(. גני ילדים75 נעשה ניסוי בהטמעת המודל ב-2000 ו-1999בשנים

והאגף - המינהל( וטכנולוגיה במשרד )להלן מינהל מדע בשיתוף לחינוך קדם-יסודי. הניסוי הסתיים בלא שהתקיים במשרד דיון מסכם לגבי תוצאות הניסוי והמסקנות העולות ממנו. נמצא, כי למרות זאתוהמדריכות הגנים על המפקחות הארצית, המפקחת החלו הערכה להפצת נמרצת בפעילות בגנים ומחשבים למתמטיקה ארגן והאגף המקומיות, ברשויות חינוך גורמי בקרב והחדרתה

לגננות השתלמויות כדי להנחותן כיצד להשתמש בערכה. בלי את הערכות רשויות מקומיות רכשו הביקורת סיום מועד עד שהמשרד הסדיר את תנאי הרכישה עם הספק. כיוון שהמשרד הוא שיזם את החדרת הערכות לגנים, הרי שגם אם כל רשות מקומית רכשה את הערכות מן הספק בעצמה ולא באמצעות המשרד, היה על המשרד לשאת ולתת עם הספק על הפחתת מחיר הערכות אגב

ניצול היתרון לגודל ולהודיע על כך לרשויות המקומיות. נמצא, שגם בתי ספר רכשו את ערכת הלימוד שיוצרה על פי המודל,והחליטו על הרחבת שדנו במשרד בלי הוא נעשה אף הדבר וכי השימוש בערכה גם בבתי ספר, הגילים לשימוש בה, מידת תרומתהועל במתמטיקה, הלימודים בתכנית המודל שילוב לתלמידים,

ההשתלמויות שיש לתת למורים. המפקחת הארצית, שליוותה את התהליך מראשיתו, נסעה לבוסטוןשוועדת נמצא, המודל. מפתח של במימונו המודל את לבחון ועדת הנסיעות לא הנסיעות של המשרד לא אישרה את נסיעתה. בעניין, המשרד של המשפטי היועץ של דעתו חוות את קיבלה כנדרש. נסיעתה של המפקחת, שהיה ביכולתה להשפיע על החדרת

המודל לגני ילדים, העמידה אותה במצב של ניגוד עניינים. בשנים שבהן נעשה הניסוי הייתה המפקחת הארצית תלמידת מחקרמעבודת כחלק הניסוי עשתה ואת בארץ, האוניברסיטאות באחת הדוקטור שלה. למפקחת לא ניתן אישור רשמי לכך מהממונים עליה,

597משרד החינוך התרבות והספורט

ולא נדונו במשרד הבעיות שעלולות להיווצר בנסיבות כאלה, כגוןשימוש במידע פנימי ובמשאבי המשרד לצורך העבודה האקדמית.

♦

ב54דוח שנתי 598

החל משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - המשרד או1993בשנת משרד החינוך( להנהיג בגני הילדים תכנית ל"טיפוח חשיבה חשבונית בגיל הרך". התכנית כללה כמה מודלים שמטרתם ללמד את הילדים את מבנה

המספרים, מניית כמויות ואת המבנה העשרוני. פנה פרופסור מאוניברסיטה בבוסטון אל מנהלת המינהל1998בסוף שנת

חדש אמצעי לפניה והציג המינהל( - )להלן במשרד וטכנולוגיה למדע המודל( - )להלן העשרונית בשיטה המספרים ארגון להמחשת שפיתח וערכה של לבנים קטנות, דמויות לבני דומינו המיוצרת על פיו, ושמה "לבני

ויותר וילדי בית4דיג'י" )להלן - הערכה(. הערכה פותחה בעבור ילדי גן בני . מפתח המודל הוא בעליה של חברה בארה"ב שמייצרת11ספר עד גיל את הערכות.

הריכוז והפיתוח של תכניות וחומרי למידה בגיל הרך בתחומי המחשבים,המפקחת של בסמכותה הם עליהם והפיקוח והטכנולוגיה המדעים הארצית(. המפקחת - )להלן הרך בגיל וטכנולוגיה למדע הארצית המפקחת כפופה מהבחינה המינהלית למינהל, אולם בפועל את מרבית עבודתה היא עושה בגני הילדים בשיתוף עם האגף לחינוך קדם-יסודי )להלן

- האגף(. ( החל המשרד2000 - אוגוסט 1999בשנת הלימודים התש"ס )ספטמבר

לבחון את מידת התאמתו של המודל לילדי הגן ואת אפשרויות השימושבערכה בגני הילדים. נובמבר ינואר 2003בחודשים - המדינה,2004 מבקר משרד בדק

של הטמעתו בתהליך מינהליים היבטים כמה החינוך במשרד לסירוגין, המודל בגנים, בכלל זה פעולותיה של המפקחת הארצית, שהייתה אחראית

להטמעת המודל. הבדיקה נעשתה במינהל ובאגף.

הניסוי להטמעת המודל בגני ילדים הציע מפתח המודל שהמפקחת הארצית תיסע לבוסטון1999במאי .1

כדי לבחון את המודל ואת דרך הפעלתו בגני הילדים שם, קודם שיוחלט עללבוסטון ימים לשבוע נסעה המפקחת בארץ. הילדים בגני בו השימוש

)ראו להלן(.1999בתחילת יוני הציגה המפקחת הארצית את שיטת1999בישיבת הנהלת האגף בסוף יוני

ההוראה שלמדה עליה בנסיעתה לבוסטון, והנהלת האגף החליטה לשלבהגני ילדים במחוז המרכז. הגננות15בגני ילדים, תחילה במסגרת ניסוי ב-

הפנמת לגנים, המתמטיקה בתכנית קודמת הנחייה בסיס "על נבחרו לאתגר חדש" ונכונותן בתחום לעיסוק הסוציו-תרבותית . מפתח0הגישה

ערכות לשם ביצוע הניסוי. 15המודל תרם למשרד הניסוי נעשה בשנת , כתבה2001הלימודים התש"ס. כשמונה חודשים לאחר תום הניסוי, במאי

המפקחת הארצית דוח מסכם על הניסוי, ובו הערכה על התקדמות הילדיםשהשתתפו בניסוי.

.2001מתוך "דוח מסכם שנת ניסוי ראשונה" ממאי 0

599משרד החינוך התרבות והספורט

גני הילדים, הציגה המפקחת הארצית15, בתום הניסוי ב-2000בקיץ .2 את ממצאיה לפני האגף והמינהל, ואף שבאותו מועד טרם הגישה את

ל- להרחיבו הוחלט הניסוי, על המסכם כן60הדוח כמו נוספים. גנים הוחלט לממן את הניסוי המורחב מתקציב המינהל. הגנים נבחרו בשבע רשויות מקומיות, במקומות שיש בהם מדריכות למתמטיקה שיכולות לסייע לגננות. הניסוי המורחב נעשה במהלך שנת הלימודים התשס"א )ספטמבר

אוגוסט 2000 - הארצית2001 הייתה המפקחת הניסוי ביצוע בעת .) נושא המחקר שלה היה תלמידת מחקר באחת האוניברסיטאות בארץ. התפתחות מושג המספר בגיל הרך כפי שהיא משתקפת מהשימוש במודל,והיא עשתה את הניסוי גם כחלק נושא שהיה בתחום עיסוקה במשרד,

מעבודת הדוקטור שלה )פרטים ראו להלן(.

ב54דוח שנתי 600

הגנים הסתיימה בלא60שנת הלימודים שבה נעשה הניסוי ב- והמסקנות הניסוי תוצאות לגבי דיון מסכם שהתקיים במשרד העולות ממנו. נמצא, כי למרות זאת החלו המפקחת הארצית,בגנים ומחשבים למתמטיקה והמדריכות הגנים על המפקחות רשויות בקרב והחדרתה הערכה להפצת נמרצת בפעילות מקומיות נוספות, והמפקחת הארצית אף המליצה להכניס את

גני הילדים . האגף ארגן לגננות השתלמויות כדי0המודל בכל להנחותן כיצד להשתמש בערכה, ואף העביר תקציבים לרשויות

המקומיות לרכישת הערכות. ביוני ההליכים2002רק בעניין משפטית דעת חוות ניתנה

נדונו הדעת בחוות ילדים. לגני ערכות לרכישת המתבקשים ראוי כי היתר, בין בה, ונאמר הרכישה, לביצוע הדרכים שהרכישה תיעשה רק לאחר שוועדה מקצועית תנמק במפורטחוות חלופיות. ערכות פני על והעדפתה הערכה בחירת את הדעת ניתנה לאחר שכבר נרכשה הערכה למספר לא מבוטל שלבתכנית המודל בשילובו של דנה מקצועית שוועדה בלי גנים למתמטיקה, ובכלל זה בסיבות להעדפת הערכה שיוצרה על פיו

על פני ערכות לימוד אחרות המוצעות בשוק.

רכישת הערכותעוד.1 המפקחות של בעידודן ערכות, לרכוש החלו מקומיות רשויות

וקודם2000בשנת בגנים הניסויים שלב שהסתיים קודם עוד דהיינו , נעשתה הילדים. הרכישה לגני ותרומתו לגבי המודל שהוסקו המסקנות משנת המקומיות. הרשויות מתקציב וחלקה המשרד מתקציב מרביתה

, בסכום כולל של0 ערכות לגני ילדים450 נרכשו כ-2002 עד מאי 2000כחצי מיליון ש"ח.

כ- בין היה ש"ח בשנת 950מחיר הערכה ל-2000 ש"ח בשנת1,250 . בהנחה שכל גני הילדים ירכשו את הערכה, כפי שכאמור המליצה20030

מדובר בתי ספר, של רכישות בחשבון להביא ובלי הארצית, המפקחת .0 מיליון ש"ח מכספי ציבור13בפוטנציאל רכישות בהיקף של כ-

רכשו2003, בשנת 0על פי נתונים שהתקבלו מספק הערכות.2כ- גם שדנו140אותן בלי הוא אף נעשה הדבר ספר. בתי

ספר, בבתי גם בערכה והחליטו על הרחבת השימוש במשרד

על פי מכתבה של סגנית מנהלת המינהל ליועצת המשפטית של המשרד0.2002ממאי

.2002על פי מסמך של המפקחת הארצית ממאי 0והן מהבדלים בתכולת0 הן משינויי שער הדולר נובעים במחירים ההבדלים

הערכה. גני ילדים.11,900 ש"ח לערכה ו-1,100החישוב נעשה לפי מחיר של 0בארץ יש רק ספק אחד לערכות אלה.0

601משרד החינוך התרבות והספורט

הגילים לשימוש בה, מידת תרומתה לתלמידים, שילוב המודל בתכנית הלימודים במתמטיקה, וההשתלמויות שיש לתת למורים.

בתחילת .3 הוחלט המשפטית הדעת חוות שמנהלת2003בעקבות , האגף תנחה את המפקחות על הגנים שלא להמליץ על רכישת הערכות עד שיימצא הסדר רכישה העולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. המפקחתהפסיקו אכן המפקחות כי המדינה, מבקר למשרד הודיעה הארצית להמליץ על הערכות, אולם בירורים שעשה משרד מבקר המדינה עם כמה

הציעו להן המפקחות לרכוש2003רשויות מקומיות העלו, שגם במהלך את הערכות.

ב54דוח שנתי 602

מהאמור לעיל עולה, כי אף שלא התקבלה בהליך סדור החלטה מקצועית-פדגוגית לרכוש את הערכה פעל המשרד, בעידודה שלואף העביר נפלה החלטה לרוכשה המפקחת הארצית, כאילו את שיזם המשרד, זו. למטרה מקומיות לרשויות תקציבים המקומיות הרשויות את עודד ואף לגנים הערכות החדרת באמצעות המפקחות על הגנים והמדריכות למתמטיקה לרכוש אותן, לא הסדיר את תנאי הרכישה לכלל הרשויות המקומיות, ואלה רכשו את הערכה במחיר שהספק דרש מהן. גם אם כלולא בעצמה הספק מן הערכות את רכשה מקומית רשות באמצעות המשרד, היה על המשרד, שהוביל את המהלך, לשאת ולתת עם הספק על הפחתת מחיר הערכות, אגב ניצול היתרון

לגודל, ולהודיע על כך לרשויות המקומיות.

נסיעתה של המפקחת הארצית לבוסטון לאחר שהמפקחת הארצית קיבלה את אישורה של מנהלת המינהל.1

בקשה לוועדת הנסיעות של המשרד, ובהלנסיעה לבוסטון, היא הגישה "להשתחרר וביקשה מי המממן, לציין בלי "ממומנת", כתבה שהנסיעה בתפקיד ולא ע"ח ימי חופשה". ועדת הנסיעות החליטה שלא לאשר את

נסיעתה. , אסור לעובד ציבור1979על פי חוק שירות הציבור )מתנות(, התש"ם-

ציבור. החוק קובע הסדרים עובד הוא לו באשר לקבל מתנה שניתנה מיוחדים שמאפשרים לעובד ציבור לקבל מתנה.

להחלטת בניגוד לבוסטון נסעה כי המפקחת הארצית נמצא, שם ושהתה הנסיעות ועדת

עד 8.6.99מ- . הוצאות הנסיעה והלינה היו במימונו15.6.99 של מפתח המודל.

ובתקשי"ר.2 ומשק( כספים )תקנות בתכ"ם כי שירות0יצוין, )תקנון המדינה( נקבע הסדר מיוחד לגבי טיסות לחו"ל, ולפיו נסיעה במימון גוף חיצוני תיבחן בידי היועץ המשפטי של המשרד, וחוות דעתו של היועץ תובא לפני המנכ"ל לפני קבלת ההחלטה על הנסיעה; היועץ המשפטי יבדוק אם אין במימון הנסיעה בידי גוף חיצוני משום ניגוד אינטרסים או פגיעה בטוהר

.0המידות ובסדרי מינהל תקין בקשתה של המפקחת הארצית הוגשה לוועדה המשרדית בלי שהתקבלה קודם בעניינה חוות דעת של היועץ המשפטי של המשרד. במקרה דנן, אמנם החליטה הוועדה המשרדית שלא לאשר את הנסיעה, אולם חוות דעת זו הייתה צריכה להיות לפניה בעת שדנה בבקשת המפקחת. הדבר

. 26.14( ובתקשי"ר בסעיף 01, )סעיף 5בתכ"ם בפרק 0.191(, עמ' 2001 )ב של מבקר המדינה51דוח שנתי בעניין זה ראו גם 0

603משרד החינוך התרבות והספורט

הנסיעה כי במפורש נאמר שבבקשה העובדה נוכח בייחוד נדרש "ממומנת", ונוכח החשש שמדובר בקבלת טובת הנאה.

על המשרד להקפיד, שלכל בקשה של עובד לאשר לו נסיעה לחו"ל שתמומן בידי גורם חיצוני, תצורף חוות דעת של היועץ

המשפטי של המשרד.

ב54דוח שנתי 604

לדרוש.3 אותה הנחתה המינהל מנהלת הארצית, המפקחת לדברי הנסיעה אין כי בכתב אישור הערכות, את שמייצרת בבוסטון מהחברה מחייבת את המפקחת הארצית או את המשרד להתקשרות עתידית מכל

ששלחה החברה למפקחת הארצית נאמר,1999במכתב ממאי סוג שהוא. כי נסיעתה לבוסטון אינה מחייבת אותה לרכוש מוצר כל שהוא, וכי אין לה

לעתיד. התחייבות כל למשרד נוספים או לגורמים נשלח לא המכתב יכול במשרד, ולא ברור לפני מי הוצג. מכתב זה של החברה, לא היה

לשמש תחליף לפנייה אל היועץ המשפטי לשם קבלת חוות דעתו.

עבודת הדוקטור של המפקחת הארצית

כאמור, בעת ביצוע הניסוי בגני הילדים הייתה המפקחת הארציתהניסוי ואת בארץ; האוניברסיטאות באחת מחקר תלמידת עשתה גם כחלק מעבודת הדוקטור שלה. המשרד לא קבע לה גבולות ברורים בעניין זה אף שהיא הסתייעה במשאבי המשרד בביצוע המחקר והייתה הדמות המרכזית בהטמעת המודל בגני הילדים. מהמסמכים עולה שלממונים עליה לא היה מידע שלם

על פעולותיה, ולא היו להם כלים לפקח על עבודתה.

נקבע "נוהל טיפול בבקשות לעריכת מחקרים וסקרים על ידי0בתקשי"ר גורם מחוץ לשירות המדינה", ובקשות אלה נדונות בוועדה לאישור ביצועעובד לגבי נוהל נקבע לא המדינה. שירות בנציבות הפועלת מחקרים עיסוקו בתחום פרטית אקדמית מחקר עבודת לעשות שמבקש מדינה עובד של עיסוק הארצית. המפקחת דוגמת עובד, הוא שבו במשרד שלו הדעת בשיקול לפגוע עלול עבודתו עם המשולב פרטי במחקר ולהביא לעירוב השקפתו כחוקר עם חובתו בפעולות שבתחום סמכותו, כעובד הציבור; כמו כן עלולות להיווצר בנסיבות האמורות שאלות של קניין

רוחני ואחרות הכרוכות בדואליות זו.

לדעת משרד מבקר המדינה, על נציבות שירות המדינה לשקול קביעת נוהל שיסדיר במפורש גם ביצוע של מחקרים וסקריםלהציב כדי דרוש כזה נוהל זה. בעניין נורמות ויקבע כאמור גבולות ברורים לעובדי מדינה שעוסקים במחקר אקדמי פרטי, ולמנוע היווצרות של ניגוד עניינים בין תפקידם בשירות המדינה לבין עבודת המחקר, וכן כדי למנוע בעיות כגון שימוש במידע

פנימי ובמשאבי המשרד לצורך העבודה האקדמית. נציבות שירות המדינה הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה

לפעול2004מפברואר בנציבות שירות המדינה "הוחלט כי , כהמלצתכם ולפעול לקביעת נוהל אשר יסדיר את נושא ביצוע

מחקרים של עובדי מדינה".

62.43סעיף 0

605משרד החינוך התרבות והספורט

המפקחת של במעורבותה היה המדינה, מבקר משרד לדעת לפגם טעם משום הערכות בעניין החלטות בקבלת הארצית

ופגיעה בסדרי מינהל תקין.

ב54דוח שנתי 606

השימוש בערכות המודל נעשה טרם שנערך במשרד דיון מסכם בתוצאות הניסוי, ובלי שהתקבלה חוות דעת מקצועית המנמקת

את בחירת הערכה והעדפתה על פני ערכות חלופיות.במשרד עליה והממונים הארצית המפקחת שנקטו הפעולות

לא תמיד2003 עד 1999להטמעת המודל בגני ילדים בשנים במודל שמדובר אף תקין. מינהל כללי עם אחד בקנה עלו פדגוגי שעלויות הטמעתו מסתכמות במיליוני שקלים, לא מינה המשרד גוף מקצועי בלתי תלוי שילווה את התהליך, והמפקחת

הארצית מילאה את התפקיד המרכזי בו. בעקבות הביקורת החליטה ועדת ההקצבות של המינהל להורותמתקציב ערכות ולרכוש להמשיך שלא המקומיות לרשויות

". 2003"הצטיידות גני ילדים - בעודפי תקציב לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך להקפיד שעזרי למידה ייכנסו לשימוש במוסדות חינוך רק לאחר שצוות מקצועיוכן את עלותם בהשוואה הפדגוגי יבחן את ערכם בלתי תלוי

לחומרי למידה חלופיים, שווי ערך.

607משרד החינוך התרבות והספורט

ממצאי מעקב

ספרי לימוד בבתי ספרתקציר

בדק משרד מבקר המדינה1998 - אוגוסט 1997בחודשים נובמבר סדרי את המשרד( - )להלן והספורט התרבות החינוך, במשרד האישור של ספרי הלימוד, את ההוצאה על רכישתם ואת הפעלתההתכנית(. - )להלן ספר בבתי לימוד ספרי להשאלת תכנית של

שנתי בדוח פורסמו הביקורת העלתה,490ממצאי הביקורת . לימוד שלא שבניגוד להנחיות המשרד השתמשו בתי הספר בספרי הוגשו לבדיקתו ולאישורו. כמו כן הועלה, שכדי לצמצם את הוצאותבספרים השימוש את המשרד הגביל לימוד, ספרי על ההורים

לאכוף את0חד-פעמיים הצליח לא הוא אולם עבודה, ובחוברות הוראותיו בעניין זה. משרד מבקר המדינה המליץ למשרד החינוך ליצור כלים לאכיפת התקנות וההוראות בעניין השימוש בספרי לימוד

מאושרים וכן להחיש את קצב ההצטרפות של בתי הספר לתכנית. עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר2003בחודשים יולי-אוגוסט

תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. האישור של ספרי לימוד מופקד בידי הגף לאישור ספרי לימוד )להלן - הגף(. בתי הספר רשאים להשתמש רק בספרים שאישר המשרד,מנכ"ל שמוציא בחוזר מתפרסמות המאושרים הספרים ורשימות יש בתי ספר הכוללים כי - חוזר המנכ"ל(. נמצא, המשרד )להלן זו ותופעה גם ספרים שאינם מאושרים, ברשימות הספרים שלהם

בולטת במיוחד בחטיבות העליונות. המשרד החליט, כי אכיפת השימוש בספרי לימוד מאושרים תיעשה על ידי בקרה מדגמית של יחידת הביקורת של המשרד. נמצא, כי עדהתשס"ד הלימודים שנת

לא נעשה הדבר. המשרד הודיע בתשובתו כי הוא0(2003-2004) מתכנן להפעיל באמצעות המינהל הפדגוגי חוליות ביקורת שיבדקו את הספרים המשמשים את התלמידים ואת מידת התאמתם להוראות

חוזר המנכ"ל. בביקורת הקודמת עלתה גם סוגיית הפיקוח על מחירי ספרי הלימוד.

התקיימה ישיבה בנושא בהשתתפות נציגים2003בחודש אוקטובר והתעסוקה המסחר התעשייה וממשרד והחינוך האוצר ממשרדי ספרי מחירי על הפיקוח כי בה ונקבע התמ"ת(, משרד - )להלן

.207(, עמ' 1998 ) של מבקר המדינה49דוח שנתי 0להעבירו0 לא ראוי ולכן בו לכתוב נדרש - ספר שהתלמיד ספר חד-פעמי

מתלמיד לתלמיד, ושיש לרוכשו במחיר מלא.בחודש0 ומסתיימת ספטמבר בחודש מתחילה הספר בבתי הלימודים שנת

אוגוסט בשנה שלאחר מכן.

ב54דוח שנתי 608

ובסוף והוא יעשה בדיקת מחירים יעבור למשרד התמ"ת, הלימוד יביא את מסקנות הבדיקה לאישור ועדת המחירים.2004ינואר

השוואה בין מחירי חוברות העבודה למחירי ספרי הלימוד שנעשתהולכן הניסיון בביקורת הקודמת העלתה, כי המחירים כמעט זהים,

להקטין את הוצאות ההורים על ידי

609משרד החינוך התרבות והספורט

שימוש בחוברות עבודה במקום בספר לימוד חד-פעמי לא עלה יפה. במעקב נמצא, כי בנושא השימוש בחוברות העבודה לא חל שינוי, וכי

ממחיר הספר.80% ל-60%מחיר חוברת עבודה הוא בין התכנית להשאלת ספרי לימוד בבתי ספר מופעלת משנת הלימודים

(. התכנית נועדה, בין היתר, לתת הזדמנות1992-1993התשנ"ג ) שווה לכל התלמידים לפתוח את שנת הלימודים כשבידיהם כל ספרי

ומשנת לימוד,2000הלימוד. ספרי השאלת בחוק מעוגנת היא )2000התשס"א- התשס"ג הלימודים שנת עד .2002-2003)

בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים, ובממוצע960הצטרפו לתכנית כ-המשרד95כ- הגדיל התשס"ד הלימודים בשנת בשנה. ספר בתי

במידה ניכרת את התקציב לתכנית, ועקב כך הצטרפו אליה באותה בתי ספר. אולם המשרד לא השיג את היעד שהציב230שנה עוד כ-

בתי ספר.600לעצמו לאותה שנה - לצרף לתכנית כ-

♦

נובמבר אוגוסט 1997בחודשים - המדינה1998 מבקר משרד בדק במשרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - המשרד או משרד החינוך( את

וממצאי הבדיקה פורסמו בדוח שנתי -490נושא ספרי הלימוד, )להלן הביקורת הקודמת(.

עשה משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון2003בחודשים יולי-אוגוסט הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת. המעקב עסק בנושאים אלה: אישור ספרי לימוד, ההוצאה על ספרי לימוד והתכנית להשאלת ספרי לימוד בבתי ספר )להלן - התכנית(. בירורי השלמה נעשו בחברה למתנ"סים מרכזיםובחברה לפיתוח - החברה למתנ"סים( קהילתיים בישראל בע"מ )להלן

משאבי אנוש בשלטון המקומי בע"מ )להלן - החברה לפיתוח(.

אישור ספרי לימוד

השימוש בספרים מאושרים אישור ספרי הלימוד בחינוך העברי מופקד בידי הגף לאישור ספרי לימוד

במזכירות הפדגוגית )להלן - הגף(.התשי"ז- פיקוח(, )סדרי הממלכתי החינוך בפרק1956בתקנות נאמר ,

( כי "לא ישתמשו במוסד לשם לימוד בספרי לימוד או21השלישי )תקנה פי על בתקנות". לאמור בהתאם אושרו שלא לתלמידים עזר בספרי עזר וספרי לימוד ספרי לאשר מוסמכת הפדגוגית המזכירות התקנות, במוסדות ולהמליץ על שימוש בעזרי לימוד במוסדות חינוך או לאסור אותו.

.1ראו הערה 0

ב54דוח שנתי 610

בכל שנה מתפרסמת בחוזר שמוציא מנכ"ל המשרד )להלן - חוזר המנכ"ל( . תוקף האישור לספר לימוד0"רשימת ספרי הלימוד המאושרים ומחיריהם"

הוא לחמש שנים וניתן להאריכו בחמש שנים נוספות על פי כללים שקבעהמשרד.

לא פורסמה רשימה כזאת.2002בשנת 0

611משרד החינוך התרבות והספורט

בביקורת הקודמת נבחרו בבחירה אקראית ונבדקו כמה רשימות ספרים( התשנ"ח הלימודים שנת לקראת ספר בתי 0(1997-1998שהוציאו

רשימות ספרים, עשר רשימות40לכיתות ב', ו', ח' וי"א. בסך הכול נבדקו ספרים לכל אחת מהכיתות. נמצא, שחלק מהספרים הכלולים ברשימות אינם רשומים בחוזר המנכ"ל לאותה שנה; שיעור הספרים הלא מאושרים

26.8%, בכיתה ח' - 21.2%, בכיתה ו' - 19.8%שנלמדו בכיתה ב' היה . 66.3%ובכיתה י"א -

רשימות ב-82במעקב נבדקו רשימות ספרי הלימוד לכיתות ב', ו', ח' וי"א )2 שהוציאו אותם בתי ספר לקראת שנת הלימודים התשס"ד )0 בתי ספר(35

003-2004 .)

בשנת מאושרים הלא הלימוד ספרי ששיעור העלה, המעקב בהשוואה פחת היסודיים הספר בבתי התשס"ד הלימודים

)מ- ל-21%לשיעורם בשנת הלימודים התשנ"ח (, אולם15% ל-27%בחטיבת הביניים גדל שיעור הספרים הלא מאושרים )מ-

66%( ובחטיבה העליונה הוא נשאר כמעט ללא שינוי )35%לעומת התשנ"ח הלימודים הלימודים65%בשנת בשנת

יותר, כך גדל כי ככל שהכיתה גבוהה התשס"ד(. עוד נמצא, שיעור ספרי הלימוד הלא מאושרים הנלמדים בה.

תהליך אישור ספרי הלימוד הביקורת הקודמת העלתה, שהמשרד אישר להפיץ בלי להגיש לבדיקתו ולאישורו של הגף ספרי לימוד שחוברו או נערכו בידי צוותים שהוא מינה אוורשתות החינוך ומדעיים בידי מוסדות אוניברסיטאיים, מכונים טכנולוגיים הטכנולוגי. לפיכך מחו נציגי המוציאים לאור )להלן - המו"לים( על שהםועל מוציאים שהם הלימוד לספרי המשרד אישור את לקבל נדרשים הספרים שבדיקת טענו הם האמורים. הגופים לעומת לרעה הפלייתם במשרד מעכבת את הפצתם לפני שנת הלימודים, והציעו שהמשרד יבטליכין רשימת ספרים ורק את הדרישה לקבל את אישורו לספרי הלימוד, מומלצים לכל מקצוע ויאפשר לבתי הספר לבחור את הספרים המתאימים

להם.שבשנים העלה, לשינוי1999-2002המעקב להיערך המשרד החל

בתהליך האישור של הוצאת ספרי לימוד.ועדת הקבע של המזכירות הפדגוגית במשרד בנושא אישור.1 בישיבת

סוכם, שכל המו"לים המוציאים2001ספרי לימוד שהתקיימה בסוף ינואר שיכין צוות יוקם וכי הגף, לאישור ספריהם את יעבירו לימוד ספרי

קריטריונים אחידים לאישור ספרי לימוד.

.3ראו הערה 0 המספר הרב של הרשימות נובע מכך שבכיתות ח' וי"א יש חלוקה למגמות0

לימוד ולמקצועות בחירה.

ב54דוח שנתי 612

יוני 2001בתוספות להוראות הקבע לחוזר מנכ"ל שהתפרסמו באמצע נאמר: "מבוטל הפטור לספרי לימוד בכיתות א-ט ממנו נהנו עד כה מו"לים משרדיים או סמי משרדיים, מו"לים מטעם אגף תכניות לימודים, מינהל טכנולוגי, מל"מ, טלוויזיה חינוכית ומט"ח. כל ספרי הלימוד חייבים לעבור

את תהליך אישור ספרי הלימוד אצל הממונה".ו-2001בשנים .2 מסלול2002 הקובע נוהל משרדית ועדה גיבשה

בינואר המנכ"ל בחוזר פורסם והוא ניסיון, בעלי למו"לים חדש אישור מסלולים:2003 בשני לימוד ספרי לאישור הוראות נכללו זה בחוזר .

המסלול הרגיל, שהיה נהוג עד אותה שנה, ומסלול ניסיוני.

613משרד החינוך התרבות והספורט

על פי החוזר, יהיה המסלול הניסיוני פתוח "למו"לים בעלי ניסיון בפיתוח ספרי לימוד ועזרי הוראה, שפיתחו במהלך שלוש השנים האחרונות לפחות

כותרים מו"ל0עשרה לימוד". לאישור ספרי הגף ידי על אושרו והללו , יצהיר זה חודשים לפני הוצאת ספר שהוא עומד15שמעוניין במסלול

העורכים הפרקים, ראשי הספר, שם את תכלול ההצהרה להוציאו; שלא הזכות את לעצמו שומר הגף וכו'; הגרפיים העורכים הפדגוגיים, לאשר למו"ל השתתפות במסלול ניסיוני בכפוף להנמקות; הערכת הספריםיצורף טופס הערכה ולכל ספר תיעשה בידי המורים שילמדו מהספרים, ירכז את הערכות המורים במסמך שיישלח למו"ל, המיועד למורה; הגף ואם יימצא צורך להכניס תיקונים, תישלח למו"ל דרישה מפורטת לעשותלמועד סמוך שתודפס למהדורה תיקונים דף להכניס יחויב והוא זאת, משלוח הדרישה אליו; המסלול הניסיוני יוערך מחדש לאחר שנתיים. החוזרלכל המו"לים שהיו להם קשרי עבודה עם המשרד בארבע-חמש הופץ

השנים שקדמו למועד פרסומו, וליו"ר התאחדות המו"לים בישראל.לאישור2003המעקב העלה, שמינואר הוגשו שנה אותה דצמבר עד

הניסיוני במסלול המשרד ספרים חדשים. במסלול הרגיל, לעומת זאת, הוגשו לאישור המשרד20כ-ספרים חדשים, ובכללם ספרים של מו"לים שהתאימו לקריטריונים50כ-

שנקבעו להשתתפות במסלול הניסיוני.

אכיפת ההוראות והנהלים בעניין הפיקוח על ספרי הלימודהוטל1998בביקורת הקודמת הועלה, כי במרס על המפקחים של בתי

הספר לאשר את רשימת ספרי הלימוד בבתי הספר שבפיקוחם, אולם ב-אישרו את הרשימות. עוד87% ולא מבתי הספר לא בדקו המפקחים

"כ- כי גם85%הועלה, משתמשים שהם בשאלונים ציינו הספר מבתי בספרי לימוד לא מאושרים משום שהם טובים או מתאימים יותר מהספרים

ציינו שאין לאותו מקצוע ספרי לימוד מאושרים".39%המאושרים, וכ- סוכם, כי2001בישיבת ועדת הקבע של המזכירות הפדגוגית בסוף ינואר

ידי "אכיפת השימוש בספרי לימוד מאושרים תיעשה בצורה מדגמית על יחידת הביקורת של המשרד בשיתוף הגף לאישור ספרי לימוד". סיכום זה

. 2001פורסם בחוזר המנכ"ל ממרס ממרס המנכ"ל ספר2001בחוזר בתי מנהלי "מורים, כי עוד, נאמר

ומפקחים שלא ימלאו את ההוראות ייקראו לבירור בפני מנהל המחוז ו/אוהוראות המשרד מנכ"לית הוציאה שנה אותה וביוני הכללי"; המנהל לוודא הכולל ועל המפקח ביה"ס מנהל ולהבהיר שעל לחדד ש"באות

שבבית ספרם ישתמשו בספרי לימוד מאושרים בלבד".הלימוד ספרי הם מה לדעת יוכלו והתלמידים ההורים שהמורים, כדי

, על פי בקשת מנכ"לית המשרד, סמליל2003המאושרים, הוכן באוגוסט )לוגו( מיוחד שיוטבע על גבי ספרים שאישר המשרד.

לימוד בתוספת מדריך למורה או ספר בתוספת חוברת0 "כותר" הוא ספר עבודה ומדריך למורה.

ב54דוח שנתי 614

המעקב העלה, שבדוחות של יחידת הביקורת של המשרד לא נאמר דבר בנושא השימוש בספרי הלימוד המאושרים, ובתכנית העבודה שלה לא נכלל ביצוע ביקורת מדגמית של ספרי הלימוד.

משמעות הדבר היא כי לא נעשתה ביקורת כלל.

615משרד החינוך התרבות והספורט

,2003משרד החינוך הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו מנובמבר חוליות ביקורת שיבחנו,2004שהוא ישלח לבתי הספר החל בחודש ינואר

מאושרים ספרים מכילות הספר בבתי הספרים רשימות אם היתר, בין בלבד.

ההוצאה על ספרי לימוד

הפיקוח על מחירי ספרי לימוד בכל שנה קובעים שר האוצר ושר החינוך - בתוקף סמכותם לפי חוק.1

- את שיעור העלייה של1996פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-על פיקוח ב"צו זה מתפרסמת על שיעור הודעה מחירי ספרי הלימוד. המו"לים רשאים לימוד(". לספרי מרבי )מחיר ושירותים מחירי מצרכים

עללהעלות את מחיר ספרי הלימוד בשיעור שלא יחרוג מהשיעור שנקבע. ,2003פי צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים )ספרי לימוד(, התשס"ג-

. 2.81% הוא 1.4.03שיעור ההעלאה המרבי שאושר מ-

בנובמבר שהתקיים במשרד2001בדיון המחירים בוועדת -2000האוצר ציין נציגו, שבמעבר משנת הלימודים התשס"א )

2001( התשס"ב הלימודים לשנת חלק2001-2002( עלו ) ממחירי הספרים בשיעור גבוה מזה שהותר בצו.

המנכ"ל.2 שבחוזר המדינה, מבקר משרד העיר הקודמת בביקורת בדק את בלי שמשרד החינוך המו"לים מחירי הספרים שקבעו פורסמו

המפרט והתחשיב שעל פיו נקבעו.

במעקב נבדק אם חל שינוי באופן קביעת המחירים של הספרים התקיימו דיונים בנושא2001-2003החדשים, והועלה, שבשנים

במשרד האוצר בהשתתפות נציגים של משרד החינוך ושל משרד התעשייה המסחר והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת(, אולם לא התקבלו בהם החלטות מעשיות. עד שנת הלימודים התשס"ד

נקבעו המחירים בידי המו"לים, ולא היה עליהם כל פיקוח.

באוגוסט הכנסת של החינוך ועדת בנושא2003בישיבת הוועדה דנה למשרד לאלתר להעביר לממשלה וקראה הלימוד ספרי של המחירים

התמ"ת את האחריות לקביעת מחירי הספרים ולפיקוח עליהם.בין היתר כי ישיבה נאמר, במסמך שהכין משרד התמ"ת לקראת אותה "המחיר המרבי לספרים שמאושר על ידי משרד החינוך נקבע על סמך ורקאינו כלכלית. המחיר בדיקה כל ללא לאור, דרישת ההוצאה על סמך מבוסס על בחינת עלויות הייצור ותוספת מקדם רווח קבוע מראש כנדרש וכנהוג בוועדות הקובעות מחירי מוצרים/שירותים בפיקוח, בניגוד לעקרונות המנחים שנקבעו". עוד נאמר במסמך, כי "מחדל משרד החינוך בקביעת

ב54דוח שנתי 616

המחירים המרביים של ספרי הלימוד ללא בדיקה כלכלית נחשף עוד בשנת ( ואף נידון בועדה לביקורת המדינה של49 בדו"ח מבקר המדינה )1998

הכנסת".

617משרד החינוך התרבות והספורט

באוקטובר שהתקיימה משרדי2003בישיבה של נציגים השתתפו בה האוצר, החינוך והתמ"ת סוכם, שהמפקחת על המחירים במשרד התמ"ת תכין הצעה בדבר דרך הפיקוח על מחיריהם של ספרי הלימוד לקראת דיון

המשך שיתקיים בוועדת המחירים. , כי2003משרד התמ"ת מסר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר

הוא "נמצא עתה בעיצומה של בדיקת נושא ספרי הלימוד", וכי "הפיקוח על ספרי לימוד חדשים הינו מורכב". עוד נאמר בתשובה כי בסוף ינואר

יובאו מסקנות הבדיקה לאישור ועדת המחירים.2004 בביקורת הקודמת המליץ מבקר המדינה שבתי הספר יציינו ברשימות.3

הספרים שנשלחות להורים את המחיר המרבי של הספרים, כדי שההורים יוכלו לבדוק אם אין הם נדרשים לשלם מחירים גבוהים מהנקוב בחוזר ואף

יוכלו לדווח למשרד על מחירים חריגים. הספר2003באפריל בתי "מנהלי נאמר: ובו חוזר, המשרד הוציא

מתבקשים לדאוג שברשימת הספרים הבית-ספרית המופצת לתלמידים בכלליד שם הספר המבוקש המחיר המרבי של הספר, כפי שהוא יצוין גיל

מופיע בחוזר זה."

רשימות ספרים שהוציאו בתי ספר לקראת82במעקב נבדקו )כ- רשימות בשלוש רק כי ונמצא, התשס"ד הלימודים שנת

( צוינו מחירי ספרי הלימוד כנדרש.3.5%

יצוין, שמפעם לפעם טענו מו"לים וחנויות הספרים שמחיריהם של ספרים רבים הכלולים ברשימת הספרים המאושרים אינם מעודכנים ונמוכים במידה

ניכרת מהמחירים שאישר המשרד עצמו.

בנושא לדעת משרד מבקר המדינה, תהליך קבלת ההחלטות הפיקוח על המחירים של ספרי הלימוד נמשך זמן רב, ובינתייםגבוהים מחירים הלימוד ספרי בעד לשלם נאלצים ההורים בדיקה כל ללא לאור, ההוצאה דרישת סמך על שנקבעו יאיצו את ומשרד התמ"ת מן הראוי שמשרד החינוך כלכלית. הלימודים שנת לקראת המחירים על הפיקוח תהליך גיבוש

(. כמו כן, על משרד החינוך להקפיד2004-2005התשס"ה )המחיר את הלימודים שנת לקראת המנכ"ל בחוזר לפרסם לידיעת זאת יביאו הספר שבתי ולדאוג ספר כל של המרבי

ההורים.

מחיר סל ספרי הלימוד בביקורת הקודמת אמד משרד מבקר המדינה את ההוצאה הממוצעת על

( התשנ"ח הלימודים לשנת הלימוד ספרי פי 1997-1998סל על )30 רשימות של ספרי לימוד לכיתות ב', ו' וח'. במעקב נבדק המחיר הממוצע

( לכיתות ב',2003-2004של סל ספרי הלימוד לשנת הלימודים התשס"ד )

ב54דוח שנתי 618

ב- וי"א ח' רשימות ספרים שהוציאו 82ו', בתי ספר. בטבלה להלן35 הלימוד ספרי סל של הממוצעים התשס"ד0המחירים הלימודים בשנות

והתשנ"ח:

לא כולל ספרי תנ"ך, מקראות גדולות, גמרא, דינים, מחשבת ישראל, ספרי0והחוברות שנרכשים במהלך השנה או ומילונים וכל הספרים יען, אטלסים

במרוכז.

619משרד החינוך התרבות והספורט

שיעור השינוי הריאלי במחיר

הממוצעמהתשנ"

חלהתשס"

ד )באחוזים

)

שיעור השינוי

הנומינלי במחיר

הממוצעמהתשנ"

חלהתשס"

ד )באחוזים

)

המחיר הממוצע של סל ספרי

הלימוד בהתשנ"ח

)בש"ח(

המחירהממוצע של סל ספרי

הלימודבהתשס"

ד )בש"ח(

מספרהרשימ

ותשנבדק

ו

מספר בתי

הספרשנבדקו

הכיתה

ב'4.619.82723261111ו'0.7115.44224871212ח'0.7115.45005771914

י"א6404010---

. הטבלה מראה14.6% עלה מדד המחירים לצרכן ב-1998-20030בשנים זמן פרק באותו עלה ב' לכיתות הלימוד ספרי של הממוצע שהמחיר של ריאלית עלייה בו חלה וכי מזה, גבוה בשיעור

; במחיר הממוצע של ספרי הלימוד לכיתות ו' וח', לעומת זאת, חל4%כ- אחוז.3/4שינוי ריאלי של כ-

חוברות עבודה הביקורת הקודמת העלתה, שמחירן של חוברות עבודה רבות שווה כמעט למחיר הספר שהן נלוות אליו, לכן הניסיון להקטין את הוצאות ההורים על

לא עלה יפה.0ידי שימוש בחוברת עבודה במקום בספר לימוד חד-פעמי בעיקר צוינו מחיריהם הגבוהים של הספרים והחוברות באנגלית שאושרו

בידי המשרד. חוברות העבודה, שינוי ממשי במחיריהן של כי לא חל המעקב העלה,

כמפורט להלן:ינואר בסוף הוחלט הפדגוגית המזכירות של הקבע כי2001בוועדת ,

אנגלית, במקצועות ורק בלבד א-ה לכיתות עבודה חוברות "תותרנה צרפתית, ערבית ומתמטיקה. בכל מקרה מחיר חוברת העבודה לא יעלה

ממחיר ספרי הלימוד".20%על

התברר, כי החלטתה של ועדת הקבע של המזכירות הפדגוגית לא יושמה. במסמך בנושא "הצעות להוזלת מחיר ספרי לימוד" ששלח מנהל הגף ליו"ר המזכירות הפדגוגית בסוף חודש אוגוסט

במרץ 2002 שערכתי "בבדיקות נכתב: נוספת1997 ופעם חוברות2002ביולי למחיר באשר זהים ממצאים נמצאו

.2003לא כולל את חודש דצמבר 0.2ראו הערה 0

ב54דוח שנתי 620

ספרים שיש להם חוברות עבודה150העבודה. סה"כ נבדקו כ-הוא העבודה חוברות מחיר שממוצע ממחיר60%ונמצא

הספר. כך הגענו למצב שלמרות שהתכוונו להקל בהוצאות שלההורים על ספרי לימוד הרי למעשה הגדלנו את הוצאותיהם."

621משרד החינוך התרבות והספורט

משרד מבקר המדינה בדק ברשימות הספרים שהוצאו לקראתוחוברות הלימוד ספרי מחירי את התשס"ד הלימודים שנת העבודה באנגלית. נמצא, כי מחיר חוברות העבודה המצורפות לספרי האנגלית, הן אלה המיועדות לבית הספר היסודי והן אלה

ל-60%המיועדות לחטיבת הביניים ולחטיבה העליונה, הוא בין ממחיר הספר, הרבה יותר מהשיעור המרבי שקבעה ועדת80%

הקבע.

התכנית להשאלת ספרי לימוד

( מפעיל המשרד תכנית ולפיה בתי1992-1993משנת הלימודים התשנ"ג ) הספר משאילים ספרי לימוד לתלמידים )להלן - התכנית(. התכנית נועדהשנת את לפתוח התלמידים לכל שווה הזדמנות לתת האלה: למטרות לכבד ספרים הילדים את לחנך כל ספרי הלימוד; כשבידיהם הלימודים במידה להקל הלימוד; כלפי ספרי אישית אחריות בהם תחושת ולפתח ניכרת את הנטל הכספי המוטל על ההורים; להקפיד על שימוש בספרישנים; בחמש פעם מהדורות החלפת ועל המשרד בידי שאושרו לימוד להקפיד על ההוראה לרכוש אך ורק ספרים שייעשה בהם שימוש. הגופים

( התשס"ד הלימודים בשנת התכנית את הם2003-2004המפעילים ) החברה למתנ"סים והחברה לפיתוח.

משנת הלימודים התשנ"ג - השנה הראשונה להפעלת התכנית - עד.1כ- לתכנית הצטרפו בכלל ועד התשס"ג הלימודים ספר960שנת בתי

מכלל בתי35% בתי ספר בשנה(, שהם כ-95 )כ-0יסודיים וחטיבות בינייםהספר במגזר היהודי והערבי.

בביקורת הקודמת המליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך, "להחיש את קצב ההצטרפות של בתי הספר לתכנית". המעקב העלה, שבשנת

בתי ספר )לעומת 231הלימודים התשס"ד הצטרפו לתכנית בשנת79 . 190%הלימודים התשס"ג(, גידול של כ-

בביקורת הקודמת נאמר, שהמשרד הקצה להפעלת התכנית בשנים.2מיליון ש"ח, 1.9 1994-1997 מיליון ש"ח, 1.3 ו-1.8 מיליון ש"ח 3.5

מיליון ש"ח, בהתאמה. כ- המשרד הקצה התשס"ג הלימודים בשנת התכנית מיליון4להפעלת

ש"ח, ואילו להפעלתה בשנת הלימודים התשס"ד הוא הקצה סכום גדול פי מיליון ש"ח - מתוך כוונה לצרף אליה עוד באותה שנה כ-21.5חמישה - כ-

בתי ספר. סכום זה מומן מיתרות כספים בלתי מנוצלות ב"תכנית קרן600המקומי0קרב" בשלטון וכלכלה למשק החברה סיפקה שבמסגרתה ,

. מספר החטיבות העליונות1,140יחד עם החטיבות העליונות מספרם הוא 0 שהצטרפו לתכנית לא נכלל במספר שהובא לעיל מכיוון שמשנת הלימודים

התשס"ד הן אינן יכולות להצטרף לתכנית. תכנית קרב למעורבות בחינוך מופעלת בבתי הספר היסודיים ובגני הילדים.0

התכנית נועדה, בין היתר, לספק פתרונות לבעיות שנוצרו בשל צמצום שעות

ב54דוח שנתי 622

)שהחברה לפיתוח היא חברת בת שלה( למשרד שירותים שונים. הוצאותמיליון ש"ח, ומתקציב12התכנית בשנת הלימודים התשס"ד הסתכמו בכ-

מיליון ש"ח.9.5התכנית לאותה שנה נותרו כ- , שהסכום האמור2003המשרד השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר

ישמש להמשך ביצוע התכנית בשנת הלימודים התשס"ה.

התכנית הלימודים. מתכנית העשרה נושאי של הוצאתם ובשל ההוראה שעות לכיתה בשבוע. עוד בעניין זה ראו6-8מממנת תוספת ממוצעת של

.322עמ' (,1998) 48 דוח שנתי של מבקר המדינהב

623משרד החינוך התרבות והספורט

לתכנית.3 ספר שהצטרף בית כל קיבל התשס"ג הלימודים שנת עד תמיכה חד-פעמית שנועדה לסייע לו להפעיל את התכנית בשנה הראשונה.

של בית0סכום התמיכה נקבע על פי מספר תלמידים ועל פי מדד הטיפוח הספר. ככל שהמצב החברתי-כלכלי של תלמידי בית הספר נמוך יותר, כך

גבוה יותר דירוגו במדד הטיפוח. במשרד הוחלט, כי החל בשנת הלימודים התשס"ד רק בתי הספר שמדד

יקבלו תמיכה, לפי קריטריונים שנקבעו.5-10הטיפוח שלהם הוא בדרגות התמיכה מחושבת לפי מספר התלמידים.

כמו כן הוחלט במשרד, כי משנת הלימודים התשס"ד תינתן התמיכה גםשכבר כלולים בתכנית, בתנאי שלא5-10לבתי ספר בעלי מדד טיפוח

קיבלו תמיכה בחמש השנים האחרונות. בתי ספר אלה מכונים בתי ספר מזו שמקבל30%"מתחדשים", והם זכאים לתמיכה כספית בשיעור של כ-

, אולם רק360בית ספר חדש. מספרם בשנת הלימודים התשס"ד היה כ- מהם מימשו את זכאותם. 284

הפעלת התכנית דורשת מצוות העובדים של בית הספר השקעת זמן לא מבוטלת לקראת תחילת שנת הלימודים. מאחר שבתי הספר שהצטרפוהיו בתי ספר שנמנעו לתכנית לא קיבלו תוספת שעות לשם הפעלתה,

מלהצטרף אליה מסיבה זו על אף יתרונותיה הרבים.הוחלט, שכל מנהל בית ספר רשאי2003בישיבת הנהלת המשרד ביוני

לבית הספר להשתמש לשם הפעלת התכנית בשלוש מהשעות שהוקצו בעבור פרויקטים אחרים.

הגופים המפעילים את התכנית לאחר שהמשרד1992החברה למתנ"סים הפעילה את התכנית משנת

אישר את ההתקשרות עמה. החברה הפעילה את כל שלבי התכנית, ובכלל זה שיווק התכנית לבתי הספר, מתן הדרכה לבתי ספר, טיפול בבקשות של בתי ספר להצטרף לתכנית, חישוב התמיכה המגיעה להם ותשלומה לבתי

הספר לאחר שהמשרד העביר לה תקציב למטרה זו. שנת את2003בתחילת לקבוע שתפקידה מינהלה במשרד הוקמה

בין האחריות תחומי חלוקת את הפעלתה, אופן את התכנית, מדיניות הגופים המעורבים בה ואת היקף התמיכה בבתי הספר שמצטרפים אליה. עוד נקבע, שהמינהלה תלווה את התכנית בכל שלבי ביצועה, תקבל דיווחותטפל בבעיות עקרוניות ביצוע התכנית, תעשה עליו בקרה עליונה על

שיתעוררו. לקראת שנת הלימודים התשס"ד התפצל הטיפול בתכנית בין שני גופים,

כמפורט להלן: המשרד פיתח מדד טיפוח בית ספרי ובו עשר דרגות שעל פיו מחולקים בין בתי0

הספר כספים המיועדים לטיפוח. למגזר היהודי ולמגזר הערבי יש מדדי טיפוח נפרדים שבסיסיהם שונים במקצת זה מזה. המדד הבית ספרי נקבע על פי כמה קריטריונים: רמת ההכנסה של ההורים, רמת השכלתם, גודל המשפחות,

שיעור התלמידים העולים ומקומו של בית הספר.

ב54דוח שנתי 624

החברה.1 בין התכנית של הפעלתה את לחלק החליט המשרד לבין החברה לפיתוח. בחוזה שנחתם בין שני גופים אלה בסוף0למתנ"סים

מאי שהחברה2003חודש נקבע, התשס"ד, הלימודים שנת לקראת , למתנ"סים תהיה ספק של החברה לפיתוח "בהתאם להחלטות שהתקבלו ולסיכומים שהושגו בין הצדדים לבין משרד החינוך". לפי החוזה, החברה למתנ"סים תעסוק רק בשיווק התכנית ובהדרכת בתי ספר שהצטרפו אליה;

ש"ח מיתרות "תכנית קרן400,000וישולמו לה לשנת הלימודים התשס"ד ש"ח - אם יותר מ-550,000 בתי ספר לכל היותר, ועד 200קרב" בעבור

.2003 בתי ספר יזמינו ספרי לימוד במסגרת התכנית עד סוף שנת 250

ב של מבקר53דוח שנתי בנושא "התקשרויות עם החברה למתנ"סים" ראו 0.555, עמ' המדינה

625משרד החינוך התרבות והספורט

לטפל.2 עליה והטיל לפיתוח החברה עם בחוזה התקשר המשרד בבקשות של בתי ספר להצטרף לתכנית לקראת שנת הלימודים התשס"ד. נוסף על כך הוטל עליה לפרסם מכרז פומבי לאספקת ספרי לימוד על פי רשימת ספרי הלימוד המאושרים שקבע המשרד ולספק לבתי הספר אתשייעשו במסגרת הפרויקט מתקציבי פי בקשתם; הרכישות הספרים על המשרד יהיו בהתאם להנחיות המשרד על פי הקריטריונים שקבע לתמיכה.

ש"ח400,000בחוזה עם החברה נקבע, שבגין שירותים אלה ישולמו לה לשנת הלימודים התשס"ד.

בביקורת הקודמת צוין, שעל פי החוזה שחתם המשרד עם החברה)א(בשנת התכנית הפעלת עבור לקבל אמורה החברה הייתה למתנ"סים

)ספטמבר התשנ"ג אוגוסט 1992הלימודים עד 1993 )מיליון ש"ח, דהיינו כ-1.2 מיליון ש"ח )במחירי שנת 2.5 (. המספר2003

, לעומת95הממוצע של בתי הספר שהצטרפו לתכנית בכל שנה היה אז כ-הכוללת230כ- התמורה כאמור, התשס"ד. הלימודים בשנת ספר בתי

למשק ולחברה למתנ"סים לחברה הלימודים התשס"ד שנקבעה לשנת וכלכלה בעד הפעלת התכנית הסתכמה על פי החוזים שחתמו עליהם ב-

ש"ח. 800,000

מכאן, שהמשרד הוזיל את עלויות הפעלת התכנית: אף שהחברה למתנ"סים טיפלה בעבר בפחות בתי ספר, היא קיבלה תמורתמהסכום ריאליים( )בערכים שישה פי הגבוה סכום שירותיה מהסכום שלושה ופי התשס"ד הלימודים לשנת לה שנקבע

הכולל ששולם לה ולחברה לפיתוח עבור הפעלת התכנית.

,2003סמנכ"ל החברה למתנ"סים השיב למשרד מבקר המדינה בנובמבר כי "אך טבעי הדבר שבמשך השנים חלה התייעלות".

לימוד,)ב( ספרי מפיצי בקרב פומבי מכרז פרסמה לפיתוח החברה נבחרו חמישה מפיצים. בתי הספר היו רשאים לרכוש2003ובאמצע יוני

הספרים ברשימת הכלולים ספרים רק לפיתוח החברה באמצעות המאושרים; ואם הזמינו ספרים לא מאושרים, לא רכשה אותם החברה בעבורם. שיעור ההנחה על הספרים שנרכשו באמצעות החברה לפיתוח

. 25%-20%היה

הפצת התכנית בביקורת הקודמת נאמר, שהמשרד נהג לפרסם מדי שנה בשנה בנספחוכי ומחיריהם", המאושרים הלימוד ספרי "רשימת את המנכ"ל לחוזר החברה למתנ"סים נקטה פעולות שונות לפרסום ולשיווק התכנית בקרבואולם מהשאלונים ששלח משרד העירוניים. החינוך ואגפי ההורים ועדי

ל- כי קרוב לבתי הספר עלה, ידעו על28%מבקר המדינה לא מהם התכנית. משרד מבקר המדינה המליץ למצוא דרך להבליט את פרסום

התכנית. המעקב העלה כלהלן:

ב54דוח שנתי 626

בחוזר המנכ"ל, ולא בנספח לחוזר2003התכנית פורסמה באפריל .1 כפי שעשה המשרד בעבר.

לקראת שנת הלימודים התשס"ד פרסם המשרד את התכנית באמצעי.2התקשורת וקרא למנהלי בתי הספר להצטרף אליה.

הנפיק המשרד לראשונה חוברת הדרכה הכוללת הסברים2003במאי .3 על התכנית והמלצות לרכזי התכנית כיצד להפעילה; וכן ריכוז של שאלותבניהול לרכזים לסייע שיכולים לטפסים ודוגמאות התכנית על ותשובות

התכנית. חוברת זו הופצה בקרב בתי הספר והרשויות המקומיות.

627משרד החינוך התרבות והספורט

מאי .4 הרשויות2003בסוף ראשי לכל למתנ"סים החברה הפיצה המקומיות מכתב של שרת החינוך, הגב' לימור לבנת, המופנה אל ראשי הרשויות, מנהלי מחלקות חינוך ברשויות ומנהלי מוסדות חינוך, ובו הודעה על מפעל נרחב של השאלת ספרי לימוד, וכן על המכרז הארצי שפורסם

באמצעות החברה למשק וכלכלה לרכישה מוזלת של ספרי הלימוד. מהאמור לעיל עולה, כי לקראת שנת הלימודים התשס"ד עשה המשרד מאמצים לפרסם את התכנית בקרב הגופים שעשויים להתעניין בה, וגם הצליח להגדיל את מספר בתי הספר החדשים שהצטרפו לתכנית באותה

בתי ספר( בהשוואה למספר המצטרפים231 )140%שנה בשיעור של כ-בתי ספר(. אולם המשרד95הממוצע בכל אחת מהשנים שקדמו לה )

עדיין היה רחוק מהשגת היעד שהציב לעצמו לאותה שנה - צירופם של בתי ספר לתכנית. 600

חישובים שעשה המשרד לקראת שנת הלימודים התשס"ד העלו, שהחיסכון ש"ח600 ש"ח לתלמיד בכיתה א' ל-60להורים מהפעלת התכנית הוא בין

לתלמיד בכיתה ט'. המשרד רואה בתכנית אמצעי יעיל להקל מעל ההורים את הנטל הכספי שברכישת ספרי הלימוד, ולכן הקציב להפעלתה סכומים גבוהים בהרבה

1,584בהשוואה לשנים קודמות ופעל לשיווקה בדרכים שונות. עם זאת, כ-בתי ספר טרם הצטרפו לתכנית, ועל המשרד לברר את הסיבות לכך.

להמשיך בכוונתו כי המדינה, מבקר למשרד בתשובתו מסר המשרד ולהטמיע את התכנית בשאר בתי הספר ככל שתקציבו יאפשר זאת.

המעקב העלה, כי בנושא מחירי ספרי הלימוד לא חל כל שינוי. עוד הועלה, כי הפיקוח על מחירי ספרי הלימוד התעכב, ורק

סוכם כי הוא יועבר לטיפול משרד התעשייה2003בשלהי שנת המסחר והתעסוקה. גם בעניין השימוש בחוברות עבודה לא חל שינוי, וההורים נדרשו לרכוש גם ספרים וגם חוברות עבודה אף

ממחיר הספר.80%-60%שמחיר החוברת היה כ-הלימוד ספרי אישור של התהליך לשינוי פעל החינוך משרד הושלמה. לא עדיין המשרד פעולת ניסיוני. מסלול והוסיף הספר בתי מספר את להגדיל מאמצים עשה גם המשרד ידי פרסום על הן לימוד להשאלת ספרי המשתתפים בתכנית התכנית והן על ידי הגדלה ניכרת של תקציבה, ובשנת הלימודים התשס"ד הצליח להגדיל את מספר בתי הספר המשתתפים בה

בהשוואה לשנים הקודמות. עם זאת הוא לא השיג190%בכ- בתי600את היעד שהציב לעצמו לאותה שנה - הצטרפות של

ספר חדשים לתכנית.לא הצטרפו בתי הספר שעדיין לעודד את על משרד החינוך לכך, תמיכה לקבל וזכאים לימוד ספרי להשאלת לתכנית

להצטרף לתכנית.

ב54דוח שנתי 628

629משרד החינוך התרבות והספורט

רשות העתיקותתקציר

על-פי חוק1989רשות העתיקות )להלן - הרשות( הוקמה באוגוסט חוק1989רשות העתיקות, התשמ"ט- על אכיפת . הרשות ממונה

בין1978העתיקות, התשל"ח- ועוסקת, חוק העתיקות(, - )להלן היתר, בחשיפה וחפירה של אתרים, בשימורם, בפיתוחם ובשחזורם; בשימור עתיקות ושחזורן; בפיקוח על חפירות ארכיאולוגיות; בניהול אוצרות העתיקות של המדינה; בפיקוח לשם מניעת עבירות לפי חוק העתיקות; בעריכת מחקרים ארכיאולוגיים וקידומם; בריכוז, בתיעוד

וברישום של מידע ארכיאולוגי.הרשות מדיניות בעיצוב יותר מעורבת להיות הרשות מועצת על בנושאים העקרוניים שבטיפולה ובמעקב אחר ביצוע התקציב במשךעליה בשנים האחרונות. במידה מספקת נעשה דבר שלא השנה, להקפיד לדון ולאשר את תקציב הרשות בתחילת כל שנה. הוועדות הקבועות שהקימה מועצת הרשות )ועדת הכספים וועדת ביקורת( לא

תפקדו כראוי.ששכרם1993מאז התעסוקה משירות עובדים הרשות מעסיקה

הרשות קיבלה מסוימים במקרים העבודה. משרד בידי משולם ומגופים שמבצעים עבודות מימון כפול, ממשרד העבודה בעבורם פיתוח ובנייה בשטחים שבהם עושים חפירות ארכיאולוגיות, מע"ץ,הבינוי משרד ישראל, רכבת הביטחון, משרד "מקורות", חברת יזמים לא ואחרים. בהעסקת עובדים אלה בחפירות עבור והשיכון מושג היעד של הגדלת מספר המועסקים, מאחר שאלמלא העסקת

עובדי השירות ממילא היו היזמים מעסיקים על חשבונם אחרים. הכרזה על אתרי עתיקות היא אמצעי חשוב לשמירתן, אולם להכרזה השפעה על הזכויות במקרקעין, כיוון שערך הקרקע באתר המוכרזלרדת בשל המגבלות שחלות על השימוש המותר בה. בשל עלול כליל. ההכרזות הופסקו המשפטים למשרד הרשות בין מחלוקת

אתרי עתיקות מוכרזים. הכרזות העבר,17,000בשטח המדינה כ- שבהן הוכרזו שטחי קרקע גדולים אתרי עתיקות, פוגעות לעתים יתר על המידה בבעלי הקרקע. כך נפגעים הן אינטרס הפרט הן אינטרס

הכלל. הרשות לא מסרה הודעות לבעלי מקרקעין שהוכרזו אתרי עתיקות,למחזיקי רב נזק לגרום שעלול דבר העתיקות, בחוק כנדרש משרד ועל החינוך משרד על הרשות, על הללו. המקרקעין

המשפטים לפעול לאלתר לשם מילוי הוראות החוק בעניין זה.והיקפן. הצלה בחפירות הצורך את לקבוע נועדו בדיקה חפירות

לדעת משרד לטענת הרשות, רק לה הסמכות לעשות חפירות בדיקה.כי וראוי כפשוטו, מהחוק עולים אינם הדברים המדינה, מבקר

סמכות בלעדית תוענק במפורש בחקיקה ראשית.

ב54דוח שנתי 630

החלטת הממשלה על פרסום מכרזים לחפירות הצלה ארכיאולוגיות חלה על משרד הבינוי והשיכון, על מע"ץ, על חברת "מקורות" ועל

משרד הביטחון. במקרים רבים החלטה זו לא יושמה.הועלו הממצאים האלה: בפרויקטים שבדק משרד מבקר המדינה בפרויקט מוצא שיתפה הרשות פעולה עם מע"ץ ברישום לא מדויק

של העלות האמיתית של החפירה

631משרד החינוך התרבות והספורט

בספרי מע"ץ. מע"ץ פעלה בניגוד לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- , ולהנחיות הממשלה, המחייבות מכרז בעבודות של חפירות1992

ארכיאולוגיות. פעולות הרשות באלעד יוצרות רושם שהיא פעלה כדילהקשות על הגורמים המתחרים בה בביצוע חפירות הצלה.

קיים ניגוד עניינים מובנה בפעילות הרשות: היא קובעת את היקףאת ונותנת ביצועה, מפקחת על המתחרים על מתחרה החפירה,

כאשר הרשות מתמודדת על ביצועאישורה לסיום העבודה. למשל, חפירה, והכנסותיה תלויות בכך, יש התנגשות בין רצונה לעשות את

העבודה ובין יכולתה לפקח על הזוכה במכרז. ערך נכס עלול להיפגע בשל מיקומו בתחומי אתר ארכיאולוגי מוכרז, ופיתוחו עלול להתעכב ולהיות כרוך בהוצאות נוספות עקב כך. מן הראוי לשקול לשווק קרקעות רק לאחר שנעשו הסקרים והבדיקות, והתבררו דברים אלה: הימצאות עתיקות בשטח, חשיבותן, המגבלות

התכנוניות הנובעות מכך ומשמעותן הכלכלית. על בעל רישיון לחפירה לפרסם בתוך חמש שנים מיום סיומה פרסוםעל דוחות בפרסום גדול פיגור קיים החפירה. על מתאים מדעי

חפירות; אי-פרסום הדוחות פוגע במחקר הארכיאולוגי. על בעררים לדיון ערר ועדת הוקמה לארכיאולוגיה המועצה ליד

12 עררים, ורק ב-19 הוגשו 2000-2002החלטות הרשות. בשנים התקיים דיון ראשון. זמן ההמתנה הממוצע בין הגשת הערר לדיון

חודשים. ברוב המקרים לא הסתיים הטיפול16הראשון היה באלה כ-בעררים, אף שחלף זמן רב מאז הוגשו.

♦

על-פי חוק רשות1989רשות העתיקות )להלן - הרשות( הוקמה באוגוסט התשמ"ט- על1989העתיקות, ממונה הרשות הרשות(. חוק - )להלן

העתיקות(, ועוסקת, )להלן - חוק1978אכיפת חוק העתיקות, התשל"ח-בפיתוחם בשימורם, עתיקות, אתרי של וחפירה בחשיפה היתר, בין בפיקוח על חפירות ארכיאולוגיות; ושחזורן; ובשחזורם; בשימור עתיקות עליהם; והפיקוח שמירתם המדינה, של העתיקות אוצרות של בניהול בהפעלת פיקוח לשם מניעת עבירות לפי חוק העתיקות; בעריכת מחקרים ארכיאולוגיים וקידומם; בריכוז, בתיעוד וברישום של מידע ארכיאולוגי. שר החינוך, התרבות והספורט )להלן - השר( הוא השר הממונה על הרשות.העתיקות אגף אלה נושאים על ממונה היה הרשות הקמת טרם

והמוזיאונים שפעל במשרד החינוך והתרבות )להלן - האגף(.בעיקר הארץ עתיקות על שמירה הוא הרשות של המרכזי התפקיד

.1באמצעות הפיקוח הארכיאולוגי. הרשות מקיימת פיקוח בכמה דרכים: "פיקוח שוטף/סדיר" - סיור של מפקח הרשות באתרי העתיקות המצויים

. "פיקוח צמוד" - הימצאות מפקח מטעם2בשטח שהוא אחראי לו; בו פעולות חודרות קרקע; "פיקוח3הרשות באתר בזמן שנעשות .

- בדיקת מספר אתרי בנייה ביום בידי מפקח של הרשות; .4מדלג"

ב54דוח שנתי 632

ידי מחפרון במרחקים קבועים של על - חפירת תעלות בדיקה" "חתכי עובד הרשות; בפיקוח של בממוצע -5כחמישה מטרים "חישוף" .

חשיפה מלאה של הקרקע בפיקוח עובד הרשות על ידי הסרת כל התכסית . "סקר" - סיור בשטח וסימון על המפה6; 0עד הגעה ל"קרקע בתולה"

של כל הנקודות שבהן תיתכן הימצאות עתיקות. פעולות הפיקוח, למעט

- מונח שהרשות משתמשת בו לתיאור קרקע שנחפרה עד0 קרקע בתולה לסלע האם.

633משרד החינוך התרבות והספורט

תקנות פי על היזמים חשבון על כלל בדרך נעשות השוטף, הפיקוח )להלן - תקנות2001העתיקות )אגרות למתן אישור פעולות(, התשס"א-

פיהאגרות(. נעשה על גופים שעליהם לא חלות התקנות על הפיקוח מחירון הרשות.

עבדו ברשות 2003באפריל עובדים במשרות תקניות; 144 "עובדי197 פרויקטים" שהועסקו לפי חוזה העסקה זמני המתחדש מדי פעם לצורך

רבות; שנים - מקצתם מסוימת, בעיקר109חפירה יומיים, עובדים עובדים שנשלחו מלשכות התעסוקה )ראו890בתפקידי פיקוח והדרכה;

להלן(.היה תקציב הרשות כ-2003ב- מיליון ש"ח, מהם כ-111 מיליון ש"ח45

הועברו אליה מתקציב משרד החינוך, התרבות והספורט )להלן - משרד)כ- ההכנסות יתר כ-66החינוך(. שהם - ש"ח מיליון מהתקציב(60%

בעיקר יזמים, עבור עושה שהרשות שימור ובעבודות בחפירות מקורן גורמים ממשלתיים.

מועצת הרשות הוקמה על-פי חוק הרשות )על מועצת הרשות ראו להלן(. בראש הרשות עומד מנהל הרשות )להלן - המנהל( הממונה בידי מועצת הרשות לפי הצעת השר ובאישור הממשלה. למנהל כפופים שני סמנכ"לים:מנהלי ושלושה ארכיאולוגיה למינהל וסמנכ"ל כספים למינהל סמנכ"ל תחומים: מנהל תחום טכנולוגיות מידע, מנהל תחום משאבי אנוש ומנהל תחום ארגון ומינהל. ברשות ארבעה מרחבים: צפון, מרכז, ירושלים ודרום

)בכל מרחב כמה מחוזות(, ענף ים ויחידה ארצית למניעת שוד עתיקות. המועצה לארכיאולוגיה הוקמה על-פי חוק העתיקות, חבריה מתמנים בידי

. בין חברי המועצה נציגי1930השר והרכבה נקבע בתקנות העתיקות, הממשלה, נציג המחלקה לארכיאולוגיה של האוניברסיטה העברית, נציגי החברה לחקירת ארץ ישראל ועתיקותיה, נציג הרשות, נציג משרד החינוך ונציגי ציבור. על פי חוק העתיקות, תפקידה לייעץ לשר, למנהל הרשות

ולמועצת הרשות בענייני ארכיאולוגיה ועתיקות שהם יפנו אליה. ( לחוק מבקר המדינה,2)9ביקורת המדינה חלה על הרשות לפי סעיף

לחוק הרשות. בחודשים מאי4 ]נוסח משולב[, ולפי סעיף 1958התשי"ח-מרס 2002 - ביקורת2003 לסירוגין, המדינה, מבקר משרד עשה הבינוי0ברשות החינוך, במשרד בדיקות השלמה במשרד נעשו כן כמו .

ישראל - משב"ש(, במשרד המשפטים, במינהל מקרקעי והשיכון )להלן )להלן - ממ"י(, במקורות חברת המים בע"מ )להלן - חברת "מקורות"(, במחלקת עבודות ציבוריות שבמשרד התחבורה )להלן - מע"ץ(, במשרד

הביטחון וברשות להגבלים עסקיים.

והרשות פורסמו 0 על פעולות האגף של36בדוח שנתי ביקורות קודמות ) של מבקר המדינה38בדוח שנתי ; 428(, עמ' 1986 )מבקר המדינה

עמ' 1988 שנתי ; 335(, המדינה45ובדוח מבקר של ( 1995 ,). 630עמ'

ב54דוח שנתי 634

מועצת הרשותלחוק הרשות, מועצת הרשות תמנה 6על-פי סעיף חברים: שמונה16

עובדי מדינה; שני נציגים בעלי עניין בארכיאולוגיה משני מוסדות להשכלהמוזיאון אזורית; מנהל גבוהה; שני ראשי רשויות מקומיות; ראש מועצה האקדמיה מחברי חבר דתות; לענייני המשרד נציג עתיקות; המציג הלאומית הישראלית למדעים שימנה השר לאחר התייעצות עם האקדמיה,

והוא יהיה יו"ר מועצת הרשות. חברים. לא מונו לה נציג13 כיהנו במועצת הרשות רק 2003במרס .1

מהמוסדות אחד ונציג מוזיאון מנהל המקומיות, הרשויות מראשי אחד 2002 עד סוף 2001להשכלה גבוהה. מתחילת

635משרד החינוך התרבות והספורט

בישיבותיה השתתפו ובממוצע פעמים, תשע הרשות מועצת התכנסה ביוני יו"ר מועצת הרשות הודיע למשרד מבקר המדינה כשבעה חברים.

שמאז שנת 2003 הוא במגעים עם משרד החינוך למינוי חברים2000 חדשים.

סעיף .2 המדיניות15לפי את תקבע הרשות מועצת הרשות, לחוק תעקוב תקציבה, את תאשר תפקידיה, בתחום הרשות של הכללית ותדון הרשות של והתקציבים התכניות המדיניות, ביצוע אחר ברציפות

בדוחות הכספיים שיגיש לה מנהל הרשות.

משרד מבקר המדינה העלה שבמקרים רבים המנהל רק מעדכןעל במעט רק משפיעה והיא בדיעבד, הרשות מועצת את ההחלטות גם בנושאים המצויים בסמכותה. מועצת הרשות לא

שנת מאז האלה:2000קיימה העקרוניות בשאלות דיונים צמצום שטחם של אתרי עתיקות, סיווגם, מדיניות הפיקוח שלחפירות בנושא לסמכויותיה הרשות שנותנת הפירוש הרשות,

בדיקה, טיפול באוצרות המדינה שבמחסני הרשות.

הודיע יו"ר מועצת הרשות, כי2003בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביוני מועצת הרשות יזמה דיון בכמה נושאים עקרוניים, ובהם: הרחבת ההגדרה של "עתיקה" בחוק העתיקות, כך שתחול גם על נכסים שנעשו בידי אדם

; מינוי מפקחים בידי מועצת הרשות;1840 ועד שנת 1700גם אחרי שנת שימור עתיקות בשטחים עירוניים. מועצת הרשות גם קיימה דיונים בנושאיזמה פרסום סקירה על מצב העתיקות בהר הבית מאז ואף הר הבית

. 2001 ועד 1917

להגדיל את מועצת הרשות המדינה, על לדעת משרד מבקר מעורבותה בעיצוב מדיניות הרשות.

לחוק הרשות קובע ש"המועצה רשאית למנות מבין חבריה13סעיף .3לה ולאצול ראש יושב לה לקבוע שבסמכותה, מסוים לעניין ועדה הכללית של הרשות את המדיניות לקבוע למעט הסמכות מסמכויותיה, והסמכות לאשר את תקציבה". משרד מבקר המדינה העלה, כי הוועדותלא ביקורת( וועדת הכספים )ועדת הרשות מועצת שהקימה הקבועות

תפקדו כראוי. : ם י פ ס כ ה דת ע ועדת הכספים אמורה, בין היתר, לקיים דיון מקדיםו

הרשות. של הכספיים ובדוחות התכנסה2000-2002בשנים בתקציב . הדוחות2002 ובאוקטובר 2000ועדת הכספים רק פעמיים: בספטמבר

דנה בדוחות הכספייםהכספיים הוגשו לוועדה באיחור, וכתוצאה מכך היא , והם אושרו בידי מליאת מועצת הרשות2000 רק בספטמבר 1999לשנת

, ומועצת2000. היא לא דנה כלל בדוחות הכספיים לשנת 2000בנובמבר . הדיון בדוחות הכספיים לשנת2001הרשות אישרה אותם רק בנובמבר

. באותו דיון אמר נציג אגף התקציבים2002 התקיים רק באוקטובר 2001הופך בסוף השנה הדוחות הכספיים פרסום לדעתו, כי האוצר במשרד אותם לכלי לא רלוונטי. החשב הכללי במשרד האוצר הודיע למשרד מבקר

ביוני , שיש לפרסם את הדוחות המבוקרים בתוך שלושה2003המדינה מנובמבר הרשות בתשובת הכספים. שנת מסיום היא2003חודשים

ב54דוח שנתי 636

נדונו בוועדת הכספים באפריל2002הודיעה שהדוחות הכספיים לשנת . 2003, ומועצת הרשות אישרה אותם כבר בחודש יוני 2003

, שהיתה אמורה להיות מוכנה2002הצעת התקציב של הרשות לשנת בינואר הרשות מועצת בישיבת רק נדונה השנה, תחילת עד ומאושרת

, שנכחו בה שלושה חברים בלבד. בהיעדר קוורום נשאה הישיבה2002נערך דיון נוסף בתקציב הרשות2002אופי של התייעצות. רק באוגוסט

לא אלה ישיבות שתי לפני אותו; אישרה ומועצת הרשות שנה, לאותה התכנסה ועדת הכספים.

637משרד החינוך התרבות והספורט

לדעת משרד מבקר המדינה, על מועצת הרשות לדון בתקציב ולאשרו בתחילת השנה, כך שיוכל לשמש כלי לתכנון ולבקרה על הוצאות, ולהיות מעורבת יותר במעקב אחר ביצוע התקציב במשך השנה. כאמור, לפי החוק, עליה לעקוב ברציפות אחרלא הדברים האחרונות בשנים הרשות; של התקציבים ביצוע הכספיים של הרשות הדוחות אישור מאוחר של כך. התנהלו מרוקן מתוכן את תפקיד הפיקוח של מועצת הרשות על פעולות הרשות. על מנת שמועצת הרשות תהיה מעורבת יותר במעקבהרשות להנהלת להורות לשקול עליה התקציב, ביצוע אחר

להפיק דוחות רבעוניים עדכניים.

: ת ר ו ק י ב ה דת ע תפקידה של ועדת הביקורת לקבוע, בין היתר, אתו המבקר הפנימי. משרד מבקר המדינה העלה שהוועדהתכנית עבודתו של

. 2001 פעמיים בלבד, במרס ובאוגוסט 2000-2002התכנסה בשנים קבעה ועדת הביקורת כי באוקטובר יגיש מבקר2001בישיבתה באוגוסט

. מכיוון2002הפנים לאישורה, בין היתר, רשימת נושאים לביקורת לשנת בשנת התכנסה לא בקביעת2002שהוועדה מעורבת היתה לא היא ,

רשימת הנושאים לביקורת באותה שנה. שפעמים רבות2003יו"ר מועצת הרשות מסר למשרד מבקר המדינה ביוני

ובעיקר בעיות תיאום ועדות שהקימה מועצת הרשות בשל לא התכנסו בגלל העדר קוורום שמקורו באי-מינוי חברים חדשים למועצה.

ועדה לבחינת חוק העתיקותבין-משרדית1994בשנת ועדה הקמת על החלטה הממשלה קיבלה

העתיקות חוק לבחינת )להלן - ועדת שושני(. בראש הוועדה עמד המנכ"ל דאז של משרד החינוךהאוצר, ממשרד מממ"י, ממשב"ש, נציגים השאר, בין בה, והשתתפו הכרוכות בסוגיות דנה הוועדה דאז. הרשות ומנהל המשפטים ממשרד בהפעלת סמכויותיה של הרשות לפני ביצוע פעולות שונות באתרי עתיקות והגישה את טיוטת המלצותיה לשר עם הצעות לתיקונים בחוק ובתקנות

.1996באפריל המלצות הוועדה עסקו בנושאים אלו: זיהוי אתרים כאתרי עתיקות, הכרזהוביטול הכרזה; הכרזות(, פרסום או - הכרזה )להלן עתיקות על אתרי חפירות הצלה; תנאי המנהל לעבודות באתרי עתיקות וביקורת על ביצוען; מימון חפירות הצלה; סיום חפירות ההצלה ומתן אישור לעבודות הפיתוח; ועדת ערר, הרכבה וסמכויותיה; הרכב מועצת הרשות. לא הוגש דוח סופי

בידי הוועדה בשל מחלוקות בין חבריה בעניינים אחדים. יצוין כי בנושא ההכרזות ציינה הוועדה, שהיא "מעודדת את רשות העתיקות להמשיך בהליך של עדכון ההכרזות הקיימות, על סמך קריטריונים שיקבעו להכרזות ומתוך מטרה להגיע לדיוק רב יותר בגבולות השטחים המוכרזים. לוועדה נמסר על ידי רשות העתיקות כי הליך זה מצוי כבר בביצוע במהלך חמש השנים האחרונות". אולם למשרד מבקר המדינה התברר, כי הליך

ב54דוח שנתי 638

עדכון ההכרזות הופסק זמן קצר לאחר שהוועדה הגישה את המלצותיה. 2003ולא חודש עד מועד סיום הביקורת במרס

טיוטת דוח הוועדה, לרבות עמדותיה בעניינים שלא היו שנויים במחלוקת, נותרה כאבן שאין לה הופכין. לדעת משרד מבקרבסוגיות דיון לקיים הרשות ועל החינוך שרת על המדינה, שהועלו בוועדת שושני ולא הוסדרו, אף שהן בליבת תפקודה שלדרכים ולקבוע אלה בעניינים החלטות לקבל עליהן הרשות.

ליישומן ובמידת הצורך להביאן להחלטת הממשלה.

639משרד החינוך התרבות והספורט

כספיםוהוצאותיה בשנים .1 -1999להלן טבלה המציגה את הכנסות הרשות

(:2002 )באלפי ש"ח במחירי דצמבר 2003

19992000200120022003אומדן

הכנסות45,61

448,14

551,15

955,93

647,00

0 תקבולים ממשרד

החינוך43,93

748,22

751,17

354,76

037,00

0חפירות וסקרים

46,287

23,354

19,836

24,431

23,000

מימון משרד העבודה

8,58918,648

11,488

תרומות ואחרות6,4814,000

144,427

138,374

133,656

141,608

111,000

סה"כ הכנסות

הוצאות105,5

8195,93

794,48

792,44

179,00

0שכר

36,525

40,386

43,814

44,264

32,000

הוצאות אחרות

מימון9351,2241,210345143,0

41137,5

47139,5

11137,0

50111,0

00סה"כ הוצאות

1,386827(5,855

)

עודף)גרעון(4,5580

בתקנה התקציבית של משרד החינוך שבה קובע משרד האוצר את תקציב מסכום ההשתתפות של המשרד; היתרה כלולה70%הרשות, כלולים רק

התקציב בסיס על נעשות החודשיות התקציב שהעברות כיוון ברזרבה. רק הרשות, תקציב נכלל שבה בתקנה מההקצבה70%המופיע

הממשלתית מועברים באופן סדיר, ולכן נוצר פער בתזרים המזומנים, דברמימון הוצאות לה וגורם הרשות של השוטף התפקוד ביכולת הפוגע

גבוהות. הרשות מחלקת את תקציבה, הן הוצאות הן הכנסות, לתקציב שוטף.2

)כ-40%)כ- פרויקטים ולתקציב הוא60%( השוטף ההכנסות (. תקציב בפעילותה הוצאותיה את לכסות נועד והוא החינוך, ממשרד תקבוליה הסטטוטורית; תקציב הפרויקטים הוא הכנסותיה של הרשות מפעולות כגון חפירות הצלה ופרויקטים של שימור וממשרד העבודה בגין העסקת עובדיםממשימותיה חלק מממנת שהרשות הועלה, התעסוקה. משירות

ב54דוח שנתי 640

עבור גובה שהיא מתשלומים שנוצר העודף באמצעות הסטטוטוריות פרויקטים.

מהוצאות הרשות. למשרד מבקר המדינה68%הוצאות על שכר הן כ-.3 התברר כי הרשות מחלקת את הוצאות השכר שלא בהתאם לתפקידים אשר אותם מבצעים העובדים בפועל. בהוצאות השכר בפרויקטים כלול

2003שכר של עובדים שלמעשה אינם קשורים להם כלל. בתשובתה במאי הודיעה הרשות שכמה חודשים קודם לכן החלה בהליך תקינה, ועם סיומו

יתוקנו הליקויים בתחום זה.הנזקקים.4 גופים ממשלתיים להלן(, )ראו הממשלה החלטות על-פי

לשירותי הרשות מממנים את עלויות הרשות במלואן. הרשות מחייבת אותם על-פי מחירון קבוע שנקבע לפני שנים רבות בידי מנהל הכספים הקודם שלה ומעודכן תקופתית על-פי עליית מדד המחירים לצרכן. בידי הרשות לא מצויים התחשיבים המקוריים שהיו הבסיס למחירון. הרשות לא בדקה אם

תעריפיה אכן מייצגים את

641משרד החינוך התרבות והספורט

עלויותיה האמיתיות בשנים האחרונות. לדעת משרד מבקר המדינה, עלבדיקה על בהתבסס בהקדם ולעדכנו המחירון את לבדוק הרשות

תמחירית.

העסקת עובדים משירות התעסוקה )להלן - משרד העבודה(0לרשות הסכמים עם משרד העבודה והרווחה.1

, ולפיהם היא מעסיקה דורשי עבודה מקבלי גמלת הבטחת1993משנת וזכאי ביטוח אבטלה )להלן - עובדים משירות התעסוקה(. עובדים0הכנסה

בחפירות מועסקים ורובם התעסוקה, שירות ידי על אליה מופנים אלו ארכיאולוגיות ובעבודות שימור. ההסכמים נחתמו בדרך כלל בתחילת כל

שנה לחצי שנה ואחר כך הוארכו עד סוף השנה. חתמו הרשות ומשרד העבודה על הסכם אשר לפיו, משרד2002בינואר

השתתפות באמצעות התעסוקתיים הפרויקטים במימון ישתתף העבודה עובדים משירות התעסוקה בחודש במסגרת500בשכר העסקה של עד

מיליון ש"ח לשנה; ההסכם הוארך עד סוף אותה שנה.32תקציבית של ימי העבודה של עובדים משירות התעסוקה שהעסיקה להלן נתונים על )במחירים העבודה ממשרד בעדם קיבלה שהיא הסכומים ועל הרשות

:1998-2002שוטפים( בשנים

2002

2001

2000

1999

1998

98,358

83,638

87,627

171,221

76,133

ימי עבודה

תקבולים ממשרד העבודה23.218.618.840.714.2)מיליוני ש"ח(

במרס .2 לענייני1998כבר הוועדה קבעה הרשות, בפעולות בדיון , ביקורת המדינה של הכנסת, כי כאשר הרשות מעסיקה עובדים משירותממשרד פעם כפול, תשלום לעתים בעבורם מקבלת היא התעסוקה, העבודה, ופעם - מהמדינה באמצעות גופים כגון מע"ץ, חברת "מקורות",ובנייה פיתוח עבודות העושים ומשב"ש, ישראל רכבת הביטחון, משרד

בשטחים שבהם חופרים חפירות ארכיאולוגיות. , לקראת דיון1999בחוות דעת שהגיש היועץ המשפטי של הרשות ביוני

משירות עובדים העסקת בנושא הרשות מועצת של הביקורת בוועדת התעסוקה, הוא ציין כי אזורי הארץ שבהם נעשות החפירות נקבעים בידיבין נעשות, בארץ. החפירות למוקדי האבטלה משרד העבודה בהתאם היתר, באתרים שחובלו על ידי שודדי עתיקות ובמקומות אשר בהם נעשות עבודות פיתוח בשטחים המכילים עתיקות אשר לא הוכרזו אתרי עתיקות.לשתי לחלק ניתן העבודה משרד עם ההתקשרות של הזמן פרק את

הועבר שירות התעסוקה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.2003מאז 0.1980לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-0

ב54דוח שנתי 642

עד ספטמבר 1993תקופות: מיוני שילם משרד העבודה רק את1998 עלות ההעסקה הישירה של העובדים, ולרשות נגרם הפסד בגלל הפער ביןמשירות העובדים של שכרם עלות ובין החפירה של הכוללת עלותה התעסוקה. כדי לכסות את ההפסד הסכימו הרשות ומשרד העבודה כי החל

תעסיק הרשות את העובדים משירות התעסוקה לא רק1998מאוקטובר בחפירות יזומות אלא גם בחפירות שעלותן, לרבות שכר הפועלים, ממומנתיתרה מהחפירות חלק לרשות הצמיחו כך היזמים. ידי על במלואה

תקציבית, והיא קוזזה כנגד ההפסד שיצרו החפירות היזומות.

643משרד החינוך התרבות והספורט

מעוררת שאלה משפטית אינה פעולת הרשות כי היועץ המשפטי קבע כלשהי, אלא לכל היותר שאלה מינהלית.

בעקבות חוות דעת זו של היועץ המשפטי כתב המבקר הפנימי של הרשותביולי מועצת הרשות הביקורת של ועדת חברי יש1999אל שלדעתו,

כי לטעון יכולים היזמים הפנימי, המבקר לדעת ציבורי. קושי בהסדר באומדן שהרשות נתנה להם נכתב כי אחד מרכיבי עלות החפירה, המהווהמכיוון שעלות העסקתם משולמת פועלים. הוא העסקת לחיובם, בסיס במלואה על ידי משרד העבודה יש לקבוע, לדעתו, כי הרשות לא תחייב

יזמים בגין עלויות המכוסות על ידי צד ג'. בהעסקת עובדים1999ועדת הביקורת של מועצת הרשות דנה באוגוסט

שילמו ציבוריים( גופים )כולל שיזמים עלה מהדיון התעסוקה. משירות סכומים כוללים עבור חפירות ללא פירוט של סעיפי ההוצאה. בסיום הדיון

החליטה הוועדה להמשיך בהסדר.

לדעת משרד מבקר המדינה, בקבלת תשלום כפול בגין העסקת עובדים משירות התעסוקה בלי לפרט את סעיפי ההוצאה שהיזםלכללי ובניגוד חויב בהם, פעלה הרשות ללא שקיפות מלאה

מינהל תקין.

האגרות לא חלות על המדינה, בפרויקטים שמבצעתכיוון שתקנות .3 הרשות עבור גופים ממשלתיים היא מחייבת אותם במלוא עלות העבודות, כולל העסקת הפועלים. בביקורת נמצא שלעתים שילמה המדינה לרשותשנייה ופעם העבודה משרד ידי על פעם פעמיים: הפועלים שכר את באמצעות הגופים הממשלתיים שעבורם בוצעו הפרויקטים. להלן דוגמאות:

באפריל )א( הרשות שהעבירה עולה2001מדוח העבודה למשרד מיליון ש"ח תמורת העסקת18.8 שילם משרד העבודה כ-2000שבשנת

עובדים משירות התעסוקה; כמחצית מימי העבודה מומנו פעמיים.חייבה הרשות את מע"ץ בגין חפירת ההצלה במוצא2002בשנת )ב(

בכ- להלן( עבור 815,000)ראו ש"ח עובדים3,900 של עבודה ימי כ- העסקתם עבור גבתה היא העבודה ממשרד התעסוקה. משירות

מיליון ש"ח מהמדינה.1.8 ש"ח, ובסה"כ היא קיבלה לשם כך כ-970,000 ש"ח בלבד. 900,000ההוצאה שלה על העסקתם הסתכמה בכ-

לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת עובדים משירות התעסוקה בחפירות עבור יזמים יצרה לרשות עודף תקציבי שאין לו זיקההגדלת של היעד הושג לא גם החפירות. של בפועל לעלות השירות עובדי העסקת שאלמלא מאחר המועסקים, מספר היו היזמים מעסיקים על חשבונם אחרים. על הרשות ממילא בפרויקטים התעסוקה משירות עובדים להעסיק להפסיק הממומנים על ידי יזמים ולהעסיקם בעבודות יזומות בלבד. על שירות התעסוקה והרשות לאתר את הפרויקטים שבהם היה כפללפניהן להתמודדות עם ולבחון את הדרכים העומדות תשלום

תשלומי היתר.

ב54דוח שנתי 644

משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הודיע למשרד מבקר המדינה בינוארכפל2004 הישנות למניעת צוות המשרד הקים הביקורת שבעקבות

תשלומים בפרויקטים המבוצעים ברשות העתיקות במסגרת עבודות מידיות. הצוות קיבל מספר החלטות שהועברו למנכ"ל המשרד ולסגן החשב הכללי

במשרד האוצר.

645משרד החינוך התרבות והספורט

הכרזה על אתרי עתיקותלחוק העתיקות קובע: ")א( המנהל רשאי להכריז כי מקום28סעיף

פלוני הוא אתר עתיקות; ההכרזה תפורסם ברשומות. )ב( הכריז המנהל כאמור, תירשם על כך הערה בפנקסי המקרקעין ותימסר הודעה על כך לבעל המקום ולמחזיק בו, אם זהותם או מענם ידועים, ולועדה המחוזיתולבנייה". הכרזה על אתרי עתיקות היא אמצעי חשוב לשמירתן, לתכנון אולם להכרזה השפעה על הזכויות במקרקעין, כיוון שערך קרקע באתר המוכרז עלול לרדת בשל המגבלות שחלות, בין השאר, על השימוש המותר

בה. )נתונים1978עד .1 וחלקה גוש נתוני ללא עתיקות אתרי הוכרזו

נתונים אלו צורפו להכרזות, לרבות2000קדסטריים(, ומאז ועד אפריל במרשם ההכרזות על הערות לרשום יהיה שניתן כדי ישנות, להכרזות את פרסם המשפטים משרד הקדסטרית. בשיטה המתנהל המקרקעין,

במאי הפרסומים. בילקוט הנתונים בצירוף הפסיקה2000ההכרזות לטענתה הקדסטריים, הנתונים את המשפטים למשרד להעביר הרשות בגלל היעדר נתונים מספקים בקובץ הממוחשב של המרכז למיפוי ישראל

שבמשב"ש )להלן - מפ"י(. הציעה הרשות למשרד המשפטים לפצל בין ההכרזה ובין2000בספטמבר

רישום ההערה על מנת לאפשר הכרזה של אתרים חדשים באופן הבא: הרשות תכריז ברשומות על אתרי עתיקות על פי נקודות ציון )נ"צ(, שם האתר ותיאור העתיקות. הרשות תעביר הודעה ללשכות רשם המקרקעין על נתוני גוש וחלקה של האתרים שהוכרזו מיד עם קבלת המידע ממפ"י. במקביל תאפשר הרשות לציבור לעיין בנתונים מפורטים במשרדיה ברחבי

פרסם משרד המשפטים ברשומות 2001הארץ. עד אוגוסט הודעות22 2001על הכרזות שהרשות העבירה אליו ללא נתוני גוש וחלקה. באוגוסט

לא שבגללם שונים נימוקים קיימים כי לרשות המשפטים משרד הודיע יפרסם את ההכרזות שהועברו אליו ללא נתוני גוש וחלקה, ומאז אמנם

הפסיק לפרסם הכרזות של הרשות. הסביר משרד המשפטים,2003בתשובתו למשרד מבקר המדינה באוגוסט

כי פרסום ההכרזות ללא נתונים קדסטריים ייצור השהיה בלתי מוצדקת ביןוהמדינה האזרח עלולים ממנה שכתוצאה ההערה, לרישום הפרסום

משרד המשפטים בדעה שהליךלטעות ולהטעות ולשאת בהוצאות ניכרות. להיות אמור והחלקה הגוש לנתוני הגיאוגרפיים הנתונים של ההצלבה

מהיר.

אתרי עתיקות שלדעת הרשות היה702 נצברו 2003עד מרס צורך לפרסם ברשומות את ההכרזה עליהם, אולם הפרסום לא נעשה בגלל המחלוקת בין הרשות ובין משרד המשפטים. לדעתאתרי על ההכרזה בפרסום העיכוב המדינה, מבקר משרד נזק לאתרים שייפגעו כתוצאה מעבודות עתיקות עלול לגרום של הציבורי באינטרס פגיעה ייגרמו מכך וכתוצאה פיתוח, שמירה על עתיקות ונזק ליזמים שיתכננו פיתוח באתרי עתיקות.

הודיעה הרשות כי הכריזה2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי אתרים שלהם נתונים מלאים של גושים וחלקות, אולם הבעיה500על

עדיין קיימת ביתר האתרים אשר להם אין נתונים מלאים של גושים וחלקות.

ב54דוח שנתי 646

באוגוסט המדינה מבקר למשרד הודיע שכ-2003מפ"י משטח95% מדינת ישראל רשומים כיום בגושים וחלקות. לדעת משרד מבקר המדינה,נתונים היעדר בעניין הרשות של טענתה מפ"י, של תשובתה לנוכח ממוחשבים אינה רלוונטית עוד לרוב שטחי הארץ, ומן הראוי להסדיר את

העניין לאלתר. כ-2003בשנת .2 הירוק הקו בתחומי היו עתיקות17,000 אתרי

מוכרזים. בספרי המקרקעין נרשמת הערת אזהרה לגבי החלקות שנמצאותטכנולוגיים שיפורים בעקבות האחרונות, בשנים ההכרזה. שטח בתוך המאפשרים מדידה מדויקת יותר של השטחים, הכרזות חדשות הן על ריבועשמדידה כיון בעבר, אולם העתיקות. במעט משטח אתר גדול ששטחו של במשבצת קרקע אתרים על להכריז נהגו התאפשרה, לא מדויקת בהרבה. קטן בשטח ממוקם היה האתר כאשר גם מרובע, קילומטר התוצאה היא שחלקות קרקע רבות מוכרזות כאתר עתיקות, אף-על-פי

שידוע לרשות שיש

647משרד החינוך התרבות והספורט

סבירות להימצאות עתיקות רק בחלק משטח האתר. כך, לדוגמה, מוכרז כל שטח העיר רמת גן כאתר עתיקות, אף-על-פי שבאזור מצויים ארבעה

מהשטח המוכרז.10%אתרי עתיקות בלבד ששטחם פחות מ-

ההכרזה על אתר עתיקות פוגעת בפרט ובקניינו, לכן היא צריכהספציפית להיות הנדרש, על עולה שאינה במידה להיעשות ולתחם את השטח המוכרז ככל שניתן. הכרזות העבר הכוללות משבצות קרקע גדולות פוגעות לעתים יתר על המידה בבעלי

הקרקע.

לחוק העתיקות קובע גם כי כאשר מקום מוכרז28כאמור, סעיף .3 כאתר עתיקות יש למסור הודעה לבעל המקרקעין ולמחזיק בו, אם זהותם

ידועים. גם ועדת שושני המליצה על קביעת נוהל אשר יבטיחאו מענם הקרקע לבעלי עתיקות כאתר הקרקע הכרזת על הודעה מסירת לאתרים באשר הן בעבר שהוכרזו לאתרים באשר הן בה ולמחזיקים

שיוכרזו בעתיד. הרשות לא שלחה הודעות כאלה מעולם.דנקנר חובת0בבג"ץ את החוק מטיל מי על בשאלה השופטים דנו

ונקבע ההודעה, שנקבעהההודעה, או קביל שחובת סביר זה "אין כי בחוק, לא תקוים לאורך זמן בגלל מחלוקת משפטית בין הרשויות לבין עצמן. היועץ המשפטי לממשלה יכול להכריע במחלוקת זאת. מכל מקום שר החינוך, התרבות והספורט, הממונה על הביצוע של חוק העתיקות,שהבעלים לכך גם אחראי הוא היתר ובין יבוצע, שהחוק לכך אחראי והמחזיקים במקרקעין שהוכרזו אתר עתיקות יקבלו הודעה, כפי שנקבע

בדצמבר ליועץ2002בחוק". המשנה והבהיר שב הביקורת, במהלך , היא לממשלה המשפטי היועץ עמדת כי לרשות לממשלה המשפטי על מוטלת בה, ולמחזיקים הקרקע לבעלי הודעות לשלוח שהחובה

הרשות. נמצא כי הרשות לא שולחת הודעות לבעלי הקרקעות המוכרזות. לטענתה, כיוון שאין בידיה נתונים על בעלי הקרקע או על המחזיקים בה. לדברי הרשות, היא פנתה מספר פעמים לממונה על מרשם המקרקעין במשרדאך המוכרזות הקרקעות בעלי של הנתונים את לקבל כדי המשפטים

כי על2003נענתה בשלילה. משרד המשפטים הבהיר בתשובתו מאוגוסט פי מבנה המרשם, זיהוי בעלי זכויות שאינו מתבסס על נתוני גוש וחלקה,

לא הייתה כל התקדמות בנושא.2003אינו אפשרי מבחינה טכנית. עד יולי

למחזיקי רב נזק לגרום עלולה ההודעות משלוח אי-הסדרת לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות,המקרקעין שהוכרזו.

ועל משרד המשפטים לפעול לאלתר לשם על משרד החינוך הקרקעות לבעלי ההודעות מתן בעניין החוק הוראות מילוי

המוכרזות.

ב-.4 פורסמו השונות וכדי75ההכרזות פרסומים, ילקוטי דבר כולם, יש לבדוק את לדעת מה מעמדו של אתר מסוים

עזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, 4146/95בג"ץ 0 )להלן- בג"ץ דנקנר(.774( 4פ"ד נב)

ב54דוח שנתי 648

1996המקשה מאד על המעונינים לברר מעמד של אתר. בשנת בכרך ההכרזות פרסומי כל את לרכז הרשות אמנם רצתה מעודכן אחד לנוחות עובדיה והציבור, אולם בעקבות חוות דעת של היועץ המשפטי שלה אשר לפיה, תנאי לתקפות ההכרזהומחזיקיהן, לכל בעלי הקרקעות החדשה הוא משלוח הודעה נתוני ההכרזות המעודכנים לא פורסמו. על הרשות לפעול כדי למצוא פתרון שיאפשר ריכוז ועדכון של כל פרסומי ההכרזות,

באופן שיתאים למגבלות החוק.

649משרד החינוך התרבות והספורט

בנוהל הפנימי בעניין ביטול אתרים קבעה הרשות שביטול הכרזה או.5ביטול רישום הערה על הכרזת שטח כאתר עתיקות יחול על אלה:

( כל 'שטח' שנחפר למלוא אורכו ורוחבו ועד לסלע האם ולא1"נותרו בו עתיקות הראויות לשימור.

( 'שטח' שהוא מגרש קטן יחסית שנוצר בתכנית חלוקה מאושרת2ועליו:

א( ביצעה הרשות בשטח המבוקש ובסביבתו בדיקות מחפרון או חפירות - אשר לא העלו שרידי עתיקות המצדיקות דרישה לביצוע

חפירת הצלה.ב( התירה הרשות לבצע פעולות פיתוח על השטח".

בביקורת נמצא, כי הרשות אינה פועלת מיוזמתה לביטול אתריםשל הקבוע בנוסח לנוהל, בניגוד שקבעה. לנוהל בהתאם ההודעות ששלחה הרשות ליזמים היא ציינה כי הכרזת השטח כאתר עתיקות תישאר בעינה. נוסח זה הופיע גם כאשר נחפר כל השטח ולא נמצאו בו עתיקות וגם כאשר נעשה חישוף של כל השטח; לפי הסברי הרשות, חישוף מבטיח שלא נשארו בשטח עתיקות. רק כאשר בעלי הקרקע פנו לרשות וביקשו את ביטול

ההכרזה, הסכימה הרשות פעמים אחדות לבטלה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הפגיעה בזכויות הקניין של בעל קרקע מוכרזת כאתר עתיקות, על הרשות לשוב ולבדוק בכל אתר מוכרז שנעשית בו בדיקה או שנוסף לה מידע חדשכי קיימת בידיה משכנעות עליו, אם מכלול הראיות המצויות

עתיקות מכיל שהשטח סבירה ההסתברות0אפשרות אם . להימצאות עתיקות קלושה, עליה ליזום את ביטול ההכרזה.

הליכי תכנון בשטחים הכוללים אתרי עתיקות

סיווג אתרים לחוק העתיקות קובע פעולות שאסור לבצע באתר עתיקות אלא 29סעיף

באישור בכתב מאת מנהל הרשות. דיון בתכניות ואישורן אינו נכלל ברשימת (, אינו99 )סעיף 1965הפעולות האסורות. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-

מחייב את רשויות התכנון לקבל מראש אישור של הרשות לתכניות פיתוחבתכנית מתאר הוראה כי קובע אך ובאחרים, מוכרזים עתיקות באתרי מחוזית או מקומית "בדבר שמירה על בנינים או אתרים שיש להם חשיבות היסטורית או ארכיאולוגית תיערך בהתייעצות עם שר החינוך והתרבות".אך ברשות, התכנון רשויות נועצות לא התכנית, גיבוש בשלב בפועל,

עליו0 כתנאי להכרזה עתיקות על מבחן האפשרות הסבירה שהשטח מכיל כאתר עתיקות, ראו בג"ץ דנקנר.

ב54דוח שנתי 650

הארכיאולוגים המחוזיים שלה מקבלים את התכניות והפרוטוקולים מדיונימוזמנים ברשות המרחבים מנהלי להתייחסות. ולבנייה לתכנון הוועדות

להשתתף כמשקיפים בדיוני ועדות התכנון המחוזיות.אתרי עתיקות מוכרזים שעליהם17,000כאמור, בישראל מצויים יותר מ-

מהחשוב לדרגם ניתן החשיבות מבחינת העתיקות. חוק הוראות חלות ביותר )מצדה, בית שאן, קיסריה, ציפורי( עד

651משרד החינוך התרבות והספורט

וגם הרשות בפרסומי עמודים. ושברי מפוזרות בניה אבני כגון השולי, בילקוט הפרסומים אין הבחנה בין סוגי אתרים שונים. לפיכך כאשר באים גורמי התכנון לקבוע תכניות פיתוח של מקרקעין יש בפניהם רשימה ארוכה של אתרים ארכיאולוגיים בשטח שאותו הם אמורים לתכנן, ללא סיווג לפי חשיבותם. לכן אין ביכולתם של גורמי התכנון להעריך מראש את מידת

הפגיעה של התכנון המוצע באינטרס הציבורי של הגנה על עתיקות.בשנת הציע ברשות וסקר חפירות תחום כל2001מנהל את לחלק

לשימור סוגים בהתאם לחשיבות האתר: אתרים הראויים לשני האתרים תיעוד לאחר פיתוח פעולות להתיר ניתן בקרבתם או שבהם ואתרים לשתי לחלק הציע הוא לשימור ראויים שאינם האתרים את מתאים. קבוצות: אתרי עתיקות שבחלקים מהם ניתן לעשות חפירות הצלה לצורכי פיתוח הארץ; אתרי עתיקות שניתן להתיר את הריסתם לאחר תיעודם. הוא הציע להביא את נתוני הסיווג, לכשיושלמו, לידיעת גורמי התכנון והציבור

הרחב. קיימה הרשות דיון פנימי בנושא תכניות מתאר ארציות; הועלו2002במרס

בו הבעיות בתכניות המתאר הנובעות מהיעדר מדיניות של סיווג אתרים. בדיון הוחלט ליצור רשימה של אתרים שסיווגם אינו שנוי במחלוקת שתובא

הדבר לא2003לדיון ולאחר מכן תאושר במועצה לארכיאולוגיה. עד מרס הודיעה הרשות כי2003נעשה. בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי

תידון והיא לגביהם, מחלוקת שאין מרכזיים אתרים של רשימה הכינה . משרד מבקר המדינה העלה, שעד סוף2003במועצה לארכיאולוגיה ביוני

לא התקיים הדיון.2003אוקטובר לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות לפעול לאלתר לקידום סיווג האתרים כדי לשמור על אתרי העתיקות הראויים לשימור מחד גיסא, ולהקל על גורמי התכנון המעונינים לקדם תכניות

פיתוח באתרים שחשיבותם פחותה, מאידך גיסא.

בדיקה ואישור של תכניות מתארשל מעורבותה את בדק המדינה מבקר מספרהרשותמשרד באישור

תכניות מתאר החלות על אתרי עתיקות. להלן שתי דוגמאות: חלק ממושב כרם מהר"ל שוכן באתר עתיקות שמוכרז מאז המנדט.1

יזם ועד המושב90". בראשית שנות ה-0הבריטי, ואחת הגבעות בו היא "תלשלושה התל. על בנייה כולל הקיים היישוב בגבולות להרחבתו תכנית ארכיאולוגים שנדרשו לנושא מטעם הרשות היו מאוחדים בדעה שהאתר

חשוב ביותר, ויש לשמרו ולמנוע פגיעה בשרידיו. הסכימה הרשות שלא להתנגד לאישור תכנית בניין הערים1995בסוף יולי

)להלן - תב"ע( להרחבת המושב בתנאי שישונה תקנון התב"ע, ותהיה בו התייחסות מיוחדת לטיפול בעתיקות. נמצא שבתקנון לא הייתה התייחסות מיוחדת לבנייה באתר שבו נמצא התל, אך למרות זאת לא הגישה הרשות

גבעה שנוצרה בדרך כלל מהריסות ישובים עתיקים שכוסו בעפר.0

ב54דוח שנתי 652

ובחוזי לחוכרים, את המגרשים שיווקה לאישור התב"ע. ממ"י התנגדות הפיתוח הסטנדרטיים שעליהם חתמו חוכרי המגרשים עם ממ"י נכלל סעיף

הקובע כי העתיקות שיימצאו בקרקע אינן נכללות בהקצאה לפי החוזים. נובמבר בסוף תוקף למתן פורסמה מנכ"ל2001התב"ע של בסיור .

הוחלט כי לא תאושר בנייה על2002הרשות שנערך באתר באמצע יוני המגרשים המצויים על התל, והתשלומים ששילמו חוכרי

653משרד החינוך התרבות והספורט

הודיעה הרשות לבעלי2002המגרשים לרשות עבור הבדיקות יוחזרו. ביולי המגרשים על התל ש"בהתחשב בממצאים... החליטה הרשות שלא לאפשררשות שתגבש עד ביניים החלטת זו העתיקות. נמצאו בו בשטח בנייה העתיקות את עמדתה". בסוף אותו חודש, לאחר פנייה של עורך דין מטעם החוכרים, הודיעה הרשות לוועד המושב כי כל בקשה לבנייה תיבדק באופן פרטני, והבנייה על התל, אם תאושר, תהיה על משטחי בטון ללא חפירה

ופגיעה בתת הקרקע. דין בעתירה מנהלית2003בינואר ניתן פסק של משפחה המתגוררת0

לגבי במושב. פסק הדין קבע שעל הרשות לשקול מחדש את עמדתה מדעי מחקר שתעשה לאחר עליו, הבנייה היתרי ולגבי בתל החפירות סיום מועד עד על ההחלטה. ערערה כהלכה. הרשות ומבוסס מעמיק

הביקורת טרם הסתיים ההליך המשפטי.לכך ערנות של הרשות עולה שכתוצאה מחוסר העניינים מהשתלשלות שחלק מהתכנית מאפשר בנייה על התל ומאי-התנגדותה לאישור התב"ע

אמר היועץ המשפטי של2002נגרמו נזקים. בישיבה שנערכה ברשות ביולי הרשות, כי "כל התנהלותה של רשות העתיקות ביחס להתנגדות לתכנית היתה רשלנית". לדעת משרד מבקר המדינה, ניתן למנוע הישנות מקריםעבודה בנוהלי יעוגנו והאישור של התכניות הבדיקה פעולות אם דומים

ברורים של הרשות. הודיעה הרשות, כי היא2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי

הגורמים והבהירה את תנאיה לכל כל המידע על האתר "העבירה את המפתחים... הרשות ערה לטעויות בפעולתה אם מחוסר ידיעה כי מדובר בתל, ואם כמדיניות לא להתנגד לתוכנית בשלב התכנון. לפיכך, כהפקת לקחים 'מהאירוע' החליט המנהל: א. הרשות תתנגד, על פי הצורך, כבר בשלב ההפקדה. ב. נאסרו באופן גורף פעולות פיתוח בתלי עתיקות. ג.

הואץ המהלך של סיווג אתרים."אל-זרקא.2 ג'יסר המקומית המועצה עתיקות בתחום שרידי מצויים

1990חשובים הכוללים את אמות המים שהובילו מים לקיסריה. במאי שלמנהלקבע המתאר בתכנית המים אמות את לשלב שיש הרשות

היישוב, שהוא אתר עתיקות מוכרז, ולתקן את התשריט כך שלא תותר בניה מכל צד של שולי האמה. בהתאם לכך, סומן בתכנית המתאר של היישוב התוואי המשוער של אמת המים על-פי ממצאים גלויים לעין )להלן - תכנית

המתאר המקורית(. הוגשה תכנית המתאר המקומית לחלוקה מחדש של חלק1993באמצע

המים ואמות העתיקות שטחי סומנו בתכנית גושים. בשני מהמגרשים שיירשמו על שם המועצה המקומית ויהיו גן ארכיאולוגי. תכנית זו התבססה על תכנית המתאר המקורית בכל הקשור לסימון אמות המים. באוגוסט אותה שנה הודיעה הרשות שאינה מתנגדת להפקדת התכנית בתנאי שלא

הוגשה1996תבוצע כל עבודה בתחום אתר העתיקות המסומן בתכנית. ב- תכנית מתאר מתוקנת שבה נכלל התנאי האמור )כלומר: לא היה כל שינויהמסומנים השטחים שכל בתנאי הרשות ידי על אושרה והיא בסימון(, בתשריט תחת הכותרת "גן לאומי - אמת מים" יופיעו בפירוט ייעוד השטח

כשטחי עתיקות לחפירה ולשימור. )לאצילה מרטין ואח' נ' מנהל רשות העתיקות ואח' 669/02עת"מ )חי'( 0

פורסם(.

ב54דוח שנתי 654

משרד מבקר המדינה מצא שאין הבדל בין תכנית המתאר המקורית וביןבגושים הארכיאולוגי הגן לסימון הנוגע בכל המתוקנת המתאר תכנית

בדיקות מקיפות לקביעתהרלוונטיים יסודי או . הרשות לא עשתה סקר בלי אושרה התכנית המתוקנת. התכנית אישור לפני האמות מיקום

שהרשות התנגדה לסימון, והשטח חולק לחלקות.שוועדה לפני מוכרז, עתיקות מאתר חלק על חלה שהתכנית מאחר רישיונות מתן ואת הבנייה תכניות את אישרה ובנייה לתכנון המקומית

כל הרשות בדקה שחלקחלקההבנייה, נמצא הבדיקות ביצוע בעת . מאמת המים הנמוכה )לא גלוי לעין( אינו נמצא בתחום הגן הארכיאולוגי

שסומן בתכנית, אלא בתחומי המגרשים המיועדים לבנייה.

655משרד החינוך התרבות והספורט

; על2001בעקבות הממצאים הארכיאולוגיים ערכה הרשות סקר באמצע מפת התכנית סומן התוואי המשוער של האמה הנמוכה. הרשות והמועצה

הוועדה באישור למצואהמקומיתהמקומית, נאלצו ולבנייה, לתכנון פתרונות שיאפשרו בנייה ללא פגיעה בממצאים.

נכון בתכנית המתאר היה לדעת משרד מבקר המדינה, סימון מאפשר תכנון נאות, מונע יחסים עכורים עם התושבים ובעיקר היה מאפשר להשאיר את האמה בשלמותה בתוך גן ארכיאולוגי

מסודר.

שיווק קרקעות על ידי מינהל מקרקעי ישראל)2000ביוני החלטת ממשלה התקבלה פיקוח1480 ל"מימון באשר )

". ההחלטה מתייחסת לממ"י,0 וחפירות הצלה0ארכיאולוגי, חפירות בדיקה למע"ץ ולכל משרדי הממשלה או לגוף הפועל מטעמם. ההחלטה קובעת שגופים אלו "המפתחים או מבצעים עבודות אחרות במקרקעין מוכרזים או המשווקים מקרקעין מוכרזים יישאו מתקציבם בעלות הביצוע של פיקוח, חפירות בדיקה וחפירות הצלה. היקפי הפיקוח, חפירות הבדיקה וחפירות ההצלה יהיו כפי שיידרש על-פי קביעת רשות העתיקות כתנאי למתן אישור

סעיף לפי במקרקעין עבודות התשל"ח-29לביצוע העתיקות, לחוק ". עוד קבעה החלטת הממשלה כי בתנאי ההקצאה או השיווק יחויב1978

הרוכש לשאת בעלות העבודות הארכיאולוגיות: הפיקוח, חפירות הבדיקה וחפירות ההצלה במקרקעין. רק אם לא יופיע תנאי כזה בתנאי ההקצאה

יישא הגוף הממשלתי בהוצאות.

החלטת הממשלה אינה מחייבת את המשרד הממשלתי לעשותלשווק יכול ממ"י הקרקע. שיווק טרם הבדיקה חפירות את חפירות סקר, שנערכו לפני מוכרזים אתרים שהן קרקעות או הפיתוח מגבלות שידועות ולפני חפירות הצלה או בדיקה

הבנייה ועלות חשיפת העתיקות.

חוזה הפיתוח של חוכרים עם ממ"י קבע רק כי העתיקות שיימצאו בקרקע המגרש אינן נכללות בהקצאה לפי החוזה. החוזה לא התייחס למגבלות

ערך נכסולעלויות החלות על החוכר בבואו לעשות עבודות פיתוח בקרקע. עלול להיפגע אם הוא נמצא בתחומי אתר ארכיאולוגי מוכרז. כדי לקבועיש צורך להעריך את השפעת העתיקות על את ההפחתה בערך הנכס

התכנון ועל דחיית מועד קבלת היתר הבנייה. , לקראת פגישה עם ממ"י, סיכם ארכיאולוג מרחב המרכז2002באוגוסט

את עמדת הרשות בנושא שיווק קרקע על שטח עתיקות מוכרז. לדבריו, ישלידיעת תובא לשיווק המיועדת על קרקע החלטה שלפיו מנגנון ליצור

חפירות שנועדו להעריך את היקף העתיקות באתר וסוגן ולקבוע את הצורך0בחפירת הצלה והיקפה.

חפירות שמטרתן לתעד את העתיקות באתר לפני הריסתו, בינויו או כיסויו.0

ב54דוח שנתי 656

יזמין שממ"י רצוי הנחיותיה. לאחר קבלת רק תשווק הקרקע הרשות. בדיקות מקדימות לשם קבלת נתונים על משמעות העתיקות טרם השיווק ויממן בעצמו את העלויות שלהן. לחלופין, ניתן לכלול במכרז הערכה של העלויות שתשלומן יחול על האזרח, רוכש הקרקע. סקרים קדם-שיווקיים

יאפשרו לממ"י לקבל מידע על מגבלות השיווק.

657משרד החינוך התרבות והספורט

באוקטובר ממ"י עם הרשות של עבודה שחוזה2002בפגישת סוכם ויוכנסו בו תנאים למקרה הפיתוח שעליו חותמים ממ"י וכל חוכר, יתוקן שיימצאו בשטח עתיקות; סוכם שלפני שלב התכנון והשיווק של הקרקעות שיש בהם עתיקות ייעשה בירור על היקף העתיקות על חשבון ממ"י. למרות סיכום זה הסביר סמנכ"ל השיווק בממ"י למשרד מבקר המדינה כי לממ"י אין תקציב לעשות בדיקות לפני השיווק, ולכן לא תשונה שיטת העבודה

בנובמבר בתשובתה מוכרזים. כי2003בהקצאת אתרים ציינה הרשות אינה יכולה לאכוף על ממ"י סקרים ובדיקות טרם שיווק הקרקע באתרי

עתיקות מוכרזים. מסר ממ"י כי שיווק קרקע2003בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני

נעשה במכרז. בתנאי המכרז מצוין במפורש כי היזם מתחייב שאם "השטח הוכרז או יוכרז כאתר עתיקות על ידי רשות העתיקות ישא בעלות הביצוע של סקר ארכיאולוגי, פיקוח, חפירות בדיקה וחפירות הצלה במקרקעין. הסקר הארכיאולוגי, היקפי הפיקוח, חפירות הבדיקה וחפירות ההצלה יהיו כפי שיידרש על פי קביעת רשות העתיקות. היזם מצהיר ומתחייב כי אין לו ולא תהיינה לו כל תביעות ו/או טענות ו/או דרישות מכל מין וסוג שהוא, נוספות ו/או אחרות כלפי המינהל ו/או מי מטעמו בגין האמור לעיל. כמו כןו/או דרישות כספיות לו כל תביעות לביטול העסקה לו ולא תהיינה אין

כלשהן בגין האמור בדבר העתיקות".

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לשקול לשווק קרקעותבהן יש אם והתברר והבדיקות הסקרים שנעשו לאחר רק עתיקות, ואם כן, מה חשיבותן, ורק לאחר שידועות המגבלותגורמים כאשר הכלכלית. ומשמעותן מכך הנובעות התכנוניות ממלכתיים משווקים קרקע מבלי שהרוכשים יודעים מראש את המגבלות החלות על בנייה עליה הדבר יוצר בעיות, הידיינויות

משפטיות וחשש לפגיעה בעתיקות.

מיוני המדינה מבקר למשרד מפורט2003לתשובתו נוהל ממ"י צרף לביצועם המועד לרבות ובדיקות, סקרים לביצוע התייחסות הכולל הפעולות את המכרזים במסגרת לפרט הנוהל מחייב כן ולמימונם.

הדרושות לבדיקה או לטיפול בעתיקות ואת השפעותיהן.

חפירות ארכיאולוגיות

. "חפירות הצלה" שמטרתן1הרשות מבחינה בין כמה סוגי חפירות: . "חפירות2לתעד את העתיקות באתר לפני הריסתו, בינויו או כיסויו;

. "חפירות מדגמיות" הנעשות3בדיקה" לקביעת הצורך בחפירות הצלה; . "חפירות יזומות" שמטרתן להעמיק את הידע4לפני כיסוי אתר עתיקות;

הארכיאולוגי. בעבר עשתה הרשות גם חפירות יזומות לפרויקטים תיירותיים.לחוק העתיקות, שעניינו החזרת31הרשות עושה גם חפירות לפי סעיף

אתר עתיקות למצבו הקודם במקרה של פגיעה בו. רוב החפירות נעשות

ב54דוח שנתי 658

במימון של גופים חיצוניים המעונינים לעשות עבודות פיתוח ובנייה בשטחיםשבהם אתרי עתיקות.

659משרד החינוך התרבות והספורט

חפירות הצלהייעשו פעולות29כאמור, סעיף לחוק העתיקות קובע שבאתר עתיקות

בהמשך לתנאיו". ובהתאם המנהל מאת בכתב "באישור רק מסוימות מפורטות הפעולות האסורות. אחד התנאים שמתנה המנהל באישור הניתן

לפעולות פיתוח באתר עתיקות הוא חפירות הצלה מוקדמות. ( אשר לפיה "מנהל רשות145 קיבלה הממשלה החלטה )1999באוגוסט

העתיקות יאשר מתן רשיון לביצוע חפירות הצלה לגורמים נוספים לרשות 2000העתיקות, בהתאם לקריטריונים מוסכמים שיפורסמו לציבור". ביוני

הממשלתיים הגופים לכל האוצר במשרד הכללי החשב אגף הורה המזמינים חפירות הצלה כי העבודות יימסרו בדרך של מכרז. בספטמבר

קיבלה הממשלה החלטה )2001 ( המנחה את "משרדי הממשלה631 המבצעים ציבוריים גופים לרבות תשתית, של פרויקטים המבצעים לביצוע מכרזים לפרסם המדינה, תקציב בהשתתפות כאמור פרויקטים

חפירות הצלה ארכיאולוגיות".

הצלה לחפירות מכרזים פרסום על הממשלה החלטת חברת מע"ץ, משב"ש, כמו גופים על חלה ארכיאולוגיות כי העלה, המדינה מבקר משרד הביטחון. ומשרד "מקורות"

במקרים רבים החלטה זו לא יושמה.

ועל-פיהן הרשות רשאית2001בשנת התקין השר את תקנות האגרות, ציבורי, המוגדר מגוף לגבות אגרות עבור חפירות הצלה שהיא מבצעת. בתקנות כרשות מקומית, חברה ממשלתית, חברה-בת ממשלתית או תאגיד

ש"ח870עירוני או תאגיד שהוקם על פי חוק, היא רשאית לגבות אגרה של למטר רבוע )לפי שטח החפירה(; ממי שאינו גוף ציבורי היא רשאית לגבות

ש"ח למטר רבוע. התקנות אינן חלות על המדינה, ולפיכך430אגרה של גופים ממשלתיים ממשיכים לממן את החפירות במלואן.

משרד מבקר המדינה בדק בפרויקטים אחדים את קיום החלטת הממשלהפעולות הרשות בקשר לחפירות ואת לחפירות הצלה פרסום מכרז על

הצלה ובכלל זה את דרישות תשלום והאומדנים. להלן הממצאים: : א צ מו ף ל ח במוצא1993בשנת מ בדיקה חפירת עשתה הרשות

במימון מע"ץ כתוצאה מתכנון מחודש של כביש ירושלים-תל אביב. במשךובשנת בתכניות, שינויים מספר נעשו את2001השנים מע"ץ חידשה

שינתה העתיקות, מגילוי כתוצאה היתר, בין הכביש. לסלילת העבודות מע"ץ את התכניות ותכננה להקים גשר מעל אתר העתיקות שבמוצא, כךשטח ולפיכך הגשר, ניצבים של ארבעה לעמוד אמורים שבתוך האתר

מ"ר. על פי החלטת הממשלה האמורה300חפירת ההצלה הנדרש הוא , חובה לפרסם מכרז2000ועל פי הנחיות סמנכ"ל לפיתוח במע"ץ מיולי

לחפירות ארכיאולוגיות. הגישה הרשות למע"ץ אומדן שהתבסס על בדיקות שערכה2002באפריל ; לפי הערכתה, עלות חפירות ההצלה במקומות אשר בהם1993כבר ב-

ש"ח. מהנדס מחוז ירושלים480,000פוגעים ניצבי הגשר באתר תהיה כ- של מע"ץ אישר לרשות להתחיל את העבודות על סמך אומדן זה ללא מכרז.

ב54דוח שנתי 660

שמונה ימים לאחר מכן הגישה הרשות למע"ץ אומדן מתוקן שלפיו עלותתהיה ההצלה חפירות

לה ש-290,000כ- הודיעה לאחר שמע"ץ בלבד, ש"ח ש"ח190,000 480,000נוספים יועברו אליה מפרויקט אחר. עלות העבודה הייתה אפוא

ש"ח בלבד. למחרת ביקש290,000ש"ח, אולם היא הוצגה כאילו הייתה אישור במע"ץ לפיתוח מהסמנכ"ל מע"ץ של ירושלים מחוז מהנדס ייחודית בעבודה שמדובר בנימוק מכרז ללא הרשות עם להתקשרות

. למכתבו צירף את האומדן1993ודחופה מאד, שהרשות החלה בה ב-נוספים שהועברו כאמור190,000המתוקן שהכינה הרשות בציון ש"ח

מפרויקט אחר. ועדת המכרזים המרכזית של מע"ץ אישרה את ההתקשרות בהתאם לבקשתו של מהנדס המחוז. הרשות הוציאה חשבוניות נפרדות

מוצא 290,000למע"ץ: פרוייקט בעבור ש"ח ש"ח בעבור פרויקט מוצא על שם הפרוייקט האחר. 190,000ו-

661משרד החינוך התרבות והספורט

התברר לרשות שיש באתר ממצאים מתקופה קדומה יותר,2002במאי ויש צורך להעמיק בו את החפירה; לפיכך דרשה הרשות סכום נוסף של כ-

ש"ח. מע"ץ אישרה לשלם לרשות גם סכום זה בלא שפרסמה460,000 הודיעה הרשות למע"ץ2002מכרז ובלא שקבלה פטור על פרסומו. ביוני

1,139,000כי גם התקציב המוגדל לא יספיק, ולסיום החפירה נדרשו כ- ש"ח לכיסוי האתר לאחר סיומה.330,000ש"ח נוספים ועוד כ-

הודיע ארכיאולוג מרחב ירושלים ברשות למהנדס המחוז2002באוגוסט במע"ץ כי אם מע"ץ תחליט להעביר את העבודה לגורם אחר, יהיה עליה

כ- שולמו שכבר אלה על נוספות עלויות בעבור ש"ח100,000לשלם להשלמת מכלולים קיימים. הוא ציין שהרשות מוכנה לספוג את התשלום של חלק מהעלויות שיש לשלם בעבורן לשם השלמת העבודה, והיא מציעה

בסכום של כ-0לצורך זה הסכם פאושלי ש"ח לא כולל עלויות800,000 , לאחר שנודע לרשות מיקום2002כיסוי האתר בסיום החפירה. בספטמבר

לכ- הנוספת העלות אומדן את הגדילה היא הגשר, בקצה הניצבים ש"ח, אולם הסכימה להתפשר ולעבוד בהסכם פאושלי בסכום1,468,000

ש"ח נוספים בלבד לאחר משא ומתן עם מע"ץ. 850,000של

שילמה מע"ץ לרשות 2002עד נובמבר ש"ח עבור954,300 את נכון שיקפה לא מע"ץ מוצא. בפרויקט הצלה חפירות חלק שזקפה בכך בספריה החפירה של האמתית העלות לפרויקט אחר. הרשות שיתפה מוצא פרויקט מההוצאות של פעולה עם מע"ץ בכך שהוציאה כאמור את האומדן המתוקן, ואת החשבוניות הנפרדות. בהתקשרות זאת פעלה מע"ץ שלא

התשנ"ב- המכרזים, חובת לחוק חוק1992בהתאם - )להלן התשנ"ג- המכרזים, חובת ולתקנות המכרזים(, ,1993חובת

ולהוראת הכללי החשב להנחיית הממשלה, להחלטת ובניגוד חפירות של בעבודות מכרז המחייבת שלה הפיתוח סמנכ"ל

ארכיאולוגיות.

הודיעה מע"ץ כי "הפיקה2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביוני את הנחה מע"ץ מנכ"ל הביקורת, מהערות המתאימים הלקחים את הסמנכ"ל לפיתוח להוציא חוזר רענון לכל מהנדסי המחוזות, להקפיד על תשלומים בפרויקטים בהתאם לתקנות התקציב הרלבנטיות ולהגביר את

הפיקוח ובקרה בנושא". העריכה הרשות את העלות הכוללת של החפירה במוצא2003בפברואר

ש"ח לחפירה בשטח כולל של כ-2,130,000בכ- מ"ר, דהיינו בכ-300 הרשות7,100 ממוצעת. חפירה מעלות שישה פי בערך למ"ר, ש"ח

שהפרויקט נמשך זמן רב בהפסקות,2003הסבירה בתשובה מנובמבר ונעשו שינויים בתכניות בהמלצת הרשות כדי למנוע הוצאות והרס עתיקות.

: ד לע ערכה הרשות בעיר אלעד סקר בהזמנת משב"ש1996במרס א אתרים שבהם יש צורך בחפירות הצלה. בהתבססה על הסקר95וגילתה

למשב"ש כי היא מעריכה את עלות חפירות1998הודיעה הרשות ביוני ימים בכ-260הבדיקה וההצלה ואת עלות הפיקוח של עד 5,500,000

מהאומדן. אם תחרוג הרשות20%ש"ח עם אפשרות לחריגה של עד

הסכם פאושלי - הסכם במחיר כולל בלא פירוט לפי כמויות.0

ב54דוח שנתי 662

מהאומדן, תהיה למשב"ש הזכות לבדוק את הוצאות הרשות על החריגהבלבד.

הרשות לא צירפה כל פירוט לאומדן המחיר שמסרה למשב"ש. משרד מבקר המדינה העלה, כי הרשות גם לא עשתה תחשיב פנימי המפרט כיצד הגיעה לאומדן ומה מרכיביו, ולכן לא ברור

כיצד היה אמור משב"ש לבדוק את החריגה.

663משרד החינוך התרבות והספורט

פרסם משב"ש מכרז לחפירות ההצלה ובמקביל פנה1998בספטמבר לרשות כדי לקבל את דרישותיה לגביהן. על אף פניות רבות של משב"ש העבירה הרשות את דרישותיה רק בנובמבר. לדעת משרד מבקר המדינה, דרישות אלו היו צריכות להיות בידיה של הרשות כבר ביוני כאשר העבירה את הצעת המחיר שלה למשב"ש, כיון שעל-פיהן הייתה אמורה לתמחר את

העבודה. של1998בדצמבר המחיר הצעת מחיר. הצעות חמש למכרז הוגשו

ש"ח. משב"ש בחרה בהצעת חברה א',2,135,000הרשות היתה של כ-כ- החפירה610,000שהיתה רישיון הנפקת את עיכבה הרשות ש"ח.

לעמוד תוכל לא והיא מדי, נמוכה שהצעתה בטענה א' לחברה בהתחייבויות למשב"ש ולעשות את חפירות ההצלה כראוי.

, יותר משלושה חודשים לאחר זכייתה של חברה א' במכרז,1999במרס היא א' לחברה הרישיון הנפקת את שבעכבה לרשות משב"ש הודיע מעכבת את המשך עבודות הפיתוח. הרשות הנפיקה את הרישיון לחברה א' רק לאחר שמשב"ש הודיע כי יש בידיו ערבות וביטחונות לביצוע מטלות

היא2003החפירה. בתשובת הרשות למשרד מבקר המדינה בנובמבר ציינה, כי עיכוב הנפקת רישיון בנימוק שהמחיר נמוך מדי היא זכות מיוחדת של המנהל, שעליו לשקול אם יש בידי מבקש הרישיון די אמצעים למנוע

שחפירה לא תעשה כראוי בשל מגבלות תקציב.

לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות להביא דרישה זו לידיעת משב"ש בשלב מוקדם הרבה יותר, כדי שמשב"ש יוכל לדרוש את קבלת הערבויות הנדרשות במסגרת המכרז; בכך היה

נחסך זמן רב.

גם במהלך עבודות החפירה טענו חברה א' ומשב"ש שהרשות הערימה עליהם קשיים רבים. כך, לדוגמה, דרשה הרשות כי קירות המבנים שנמצאווהיועץ א' חברה לדעת ידנית. יפורקו להרוס, צורך והיה בחפירה הארכיאולוגי של משב"ש, לדרישה זו, שלמילויה הייתה נחוצה תוספת של

בחפירות18,000כ- מקובלת היא ואין הצדקה, כל הייתה לא ש"ח, אחרות.

, כשנה וחצי לאחר הצגת1999משרד מבקר המדינה העלה, שרק במאי - האומדן פירוט את למשב"ש הרשות העבירה המקורי, האומדן

בכל5,500,000 וחישופים בדיקה נדרשים חתכי זה, פירוט לפי ש"ח. בכ- מסתכמת ועלותן הרשות, ידי על נעשות אלה פעולות השטח;

שהדרישה1,245,000 המדינה מבקר משרד בפני טען משב"ש ש"ח. על במכרז הפסידה כי לרשות שהתברר אחרי רק הועלתה לחישופים חפירות ההצלה, ובשלבים שקדמו למכרז לא הובהר הצורך בחישופים ולא נקבעה עלותם. משב"ש ביקש כי הרשות תסתפק בפיקוח בלבד במגרשיםבהרבה גבוהות חישוף שעלויות כיוון חישוף, תעשה ולא בונים שבהם מעלויות הפיקוח, אך נדחה בידי הרשות. בתשובת הרשות למשרד מבקר

ציינה, כי הדרישה לחישופים היא "פרקטיקה2003המדינה במאי היא הידועה היטב למשב"ש מפרויקטים רבים אחרים".

ב54דוח שנתי 664

לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות להבהיר למשב"שצמוד, שגם הוא מקובל( בפיקוח )ולא בחישופים את הצורך יוכל כדי שמשב"ש המכרז, פרסום לפני עלותם את ולקבוע

להתחשב גם בדרישה זו בתכנון הבנייה ולוח הזמנים שלה.

, ובמקביל החלה הרשות1999חברה א' החלה בחפירות ההצלה באפריל ביולי את העבודה סיימה א' חישופים. חברה הכוללות פיקוח בפעולות

,2002אותה שנה, אך הרשות סיימה את העבודות באלעד רק בסוף שנת במקום בחמישה חודשים - הערכתה הראשונית. הרשות הסבירה למשרד מבקר המדינה שאילו היה משב"ש מקבל את הצעתה הראשונית, הייתה עושה 'מבצע' ומגייסת כוח אדם וכלים כבדים לביצוע העבודה בזמן קצר.

לדעת משרד מבקר המדינה, טענת הרשות איננה הסבר

665משרד החינוך התרבות והספורט

המניח את הדעת בעניין הפער הגדול בין ההערכה הראשונית של חמישהחודשי עבודה לארבע שנות העבודה בפועל.

פעלה באלעד שבחפירות הרושם מתקבל הביקורת מממצאי הרשות כדי להקשות על הגורמים המתחרים בה בחפירות הצלה בדרך של עיכוב הוצאת רישיון חפירה. דוגמה זו ממחישה את החשיבות שיש לפירוט בהיר ושקוף של כל מרכיבי האומדנים של

הרשות מראש.

: ה נ ב י ה דר ח ה ר ת מתקןא בהקמת החלה "מקורות" חברת מיליון ש"ח ביבנה באזור80החדרה של מי קולחין בתקציב כולל של כ-

באוגוסט עתיקות. כאתר הוכרז התגלו2002שלא העבודות, במהלך , באתר עתיקות, והרשות הוציאה צו להפסקתן. תקנות האגרות והחלטות הממשלה אינן חלות על אתר שאינו מוכרז שנתגלו בו עתיקות, ועל כן ככלל נושאת הרשות בעלות חפירות באתרים כאלה. אולם הרשות דרשה

ש"ח )סכום100,000כי חברת "מקורות" תשלם עבור חפירות הבדיקה זה חושב לפי תקנות האגרות(. החברה התנגדה לתשלום, אולם לאחרעלות במחצית החברה תשתתף שלפיו הסכם בספטמבר נחתם מו"מ הסתיימה הראשונה החפירה היתרה. את תממן והרשות החפירות, באוקטובר, והרשות הגיעה למסקנה כי יש להרחיב את החפירות בעלות

ש"ח. גם במקרה זה דרשה הרשות שחברת "מקורות" תממן80,000של את החפירות, ולמרות התנגדותה של החברה סוכם לבסוף כי היא תשלם

ציינה חברת2003 ש"ח. בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 40,000 "מקורות" כי שילמה לרשות "תחת מחאה" ובכוונתה להגיש תביעה להחזר

התשלום.

מחצית לרשות לשלם הסכימה "מקורות" שחברת נמצא, ושילמה בסך הכול ש"ח. בפועל90,000מהוצאות החפירות

ש"ח80,000 ש"ח, כיוון ש-84,000הסתכמו הוצאות הרשות ב- שולמו בידי משרד העבודה כהחזר עבור העסקת עובדים משירות התעסוקה. יוצא אפוא שחברת "מקורות" שילמה לרשות סכום הגבוה מן העלות בפועל לרשות, כך שלאחר התשלום מחברת

ש"ח.6,000"מקורות" נותר בידי הרשות עודף של

: ל א ר ש י ה צ ו ח ש י ב חוצה1995באוגוסט כ כביש חברת הגיעו והרשות להסדר לעבודות ארכיאולוגיות - החברה( )להלן ישראל בע"מ וכאיש מינתה ארכיאולוג המשמש כרפרנט שלה בתוואי הכביש. הרשות הקשר עם החברה אשר הוסמך, בין היתר, לתת הנחיות במקרה של גילוי

משלמת החברה לרשות את עלות מחצית שכרו1997עתיקות. מאז מרס של הרפרנט; ההסדר הוארך כל שנה.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין כל בסיס חוקי לתשלום זה, והוא יוצר העדפה בלתי צודקת של החברה על פני גופים גדולים אחרים. אם הרשות סבורה שהצמדת רפרנט לגופים גדולים היא שיטה נכונה, עליה לנהוג כך עם כל הגופים הגדולים שעמם היא

ב54דוח שנתי 666

בקבלת לפגם טעם יש מקום, מכל עבודה. בקשרי נמצאת התשלום עבור הרפרנט, כיוון שאת שכרו של מי שאמור לפקחהגוף למעשה מממן עתיקות, בנושא החברה פעולות על

המפוקח.

הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי בעקבות2003בתשובתה במאי הביקורת היא תפסיק לגבות מהחברה תשלום עבור עבודת הרפרנט, והיאמע"ץ, דוגמת אחרים לגופים גם חשבונה על רפרנט הצמדת הציעה

משב"ש ומשרד התיירות.

667משרד החינוך התרבות והספורט

חפירות בדיקההצורך.1 את לבדוק נועדה בדיקה חפירת הרשות, הגדרת על-פי

בחפירות הצלה והיקפן. כאמור, על-פי החלטות הממשלה, יזמים ציבורייםהיזמים ביקשו כאשר אולם הצלה. לחפירות מכרז לפרסם מחויבים ההצלה, חפירות עלויות את להוזיל במטרה מכרז לפרסם הציבוריים היקפי וקביעת בדיקה לצורכי חפירות "ביצוע כי הרשות להם הודיעה בלבד העתיקות רשות של הסטטוטורית בסמכותה הינו הצלה חפירות מתוקף הסמכויות המוקנות למנהל רשות העתיקות על-פי חוק העתיקות

". 1978 לחוק העתיקות, התשל"ח - 29ובעיקר בהתאם להוראות סעיף הסבירה הרשות ש"על-פי2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי

תוצאות חפירות הבדיקה, יקבע המנהל את היקפי חפירות ההצלה שיידרשוידי הרשות יבוצעו. חפירות אלה נעשות אך ורק על ובאיזה שלבים הם מאחר והן חלק מההליך הסטטוטורי של קביעת היקפי חפירות ההצלה

ידי29הדרושות על-פי סעיף לחוק העתיקות. מדיניות זאת נקבעה על הרשות מקדמת דנא והיא באה בגדר סמכותו של מנהל הרשות כקבוע בדין". עוד טענה הרשות, כי תקנות האגרות מבחינות בין פיקוח וחיתוכי בדיקה הנעשים אך ורק בידי הרשות ובין חפירות הצלה המבוצעות בידיולחיתוכי בדיקה נקבע סכום אגרה גורם אחר. לפיקוח בידי הרשות או

אחד, ואילו שיעור האגרה לגבי חפירות הצלה משתנה בהתאם למבצע.

מהחוק עולים אינם הדברים המדינה, מבקר משרד לדעת בחקיקה במפורש תוענק בלעדית סמכות כי וראוי כפשוטו, ראשית. המחוקק התנה אמנם ביצוע פעולות המנויות בסעיף

לחוק העתיקות באישור המנהל ובהתאם לתנאיו, אך מכאן29 לא משתמע כי רק לרשות הסמכות לעשות בפועל את חפירות הבדיקה. זאת ועוד, בפרק ג' לחוק העתיקות, העוסק בחפירות, הוסמך מנהל הרשות לתת רישיונות חפירה, לאחר התייעצות עםשונים חפירות סוגי בין הבחנה ללא לארכיאולוגיה, המועצה ולהתנותם בתנאים. אם לדעת הרשות, כדי לשמור על העתיקות חובה שחפירות הבדיקה ייעשו על ידיה בלבד, עליה ליזום שינוי

חקיקה שיקנה סמכות זו במפורש רק לה.

עקביות בחוסר פעלה עצמה הרשות כי העלה, המדינה מבקר משרד חפירות ביצוען של את בדיקה. לעתים העבירה הרשות בנושא חפירות הבדיקה לגופים פרטיים אחרים, עובדה שאינה מתיישבת עם טענתה כי

היא היחידה המוסמכת לעשות חפירות בדיקה. להלן דוגמאות:- מחוז תל אביב2002מסיכום דיון שהתקיים בדצמבר )א( בין מע"ץ

והמרכז ובין הרשות בקשר לפרסום מכרזים לחפירות בדיקה עולה דברכי חפירות בדיקה בכביש מספר גיסא הודיעה הרשות ,7והיפוכו: מחד

שנמסרו לה על ידי מע"ץ ללא מכרז, נעשו בפועל על ידי מכון אוניברסיטאילהלן(, )ראו שירותיו את שכרה שהיא המכון( - )להלן לארכיאולוגיה במקומות בדיקה לחפירות מכרזים לבטל הרשות דרשה גיסא ומאידך אחרים שפרסמה מע"ץ, בנימוק שחפירות כאלה הן בסמכותה הבלעדית

של הרשות.

ב54דוח שנתי 668

ממ"י והמועצה המקומית כפר קאסם הציעו לציבור מגרשים לבנייה)ב(ביולי יש לעשות בשטח2000עצמית באתר מוכרז. כי הודיעה הרשות בפברואר בדיקה. לא2002חפירות לחפירות, שהרשות מכרז פורסם

ביניהן הצעה של הוגשו חמש הצעות מחיר, למכרז לפרסומו. התנגדה הרשות. לאחר מכן הוגדל הפרויקט, ושטח החפירות הארכיאולוגיות גדל בהתאם, וביולי אותה שנה פורסם מכרז חדש. בתגובה הודיעה הרשות כי חפירות בדיקה הן בסמכותה הבלעדית ודרשה את ביטול המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות, כי לא חל בנסיבות כל שינוי שהיה בו כדי

להצדיק שינוי בעמדתה בין פרסום המכרז הראשון לשני.

669משרד החינוך התרבות והספורט

את העבירה שהרשות העובדה המדינה, מבקר משרד לדעת ביצוען של חפירות בדיקה לאחרים מלמדת כי לא קיימת מניעה מעשית שגם בתחום זה תמלא הרשות תפקיד של נותנת רישיונות וגורם מפקח, בתנאים שתמצא לנכון. מן הראוי כי בחינת נושאנטרול הרשות מהימצאות סוגיית לבחינת תיעשה במקביל זה ניגוד עניינים מוסדי )על כך ראו להלן(, המתבטא במצב של חפירות של ביצוען על שמתמודד גורם בהיותה זה בהקשר

ההצלה שמידת הצורך בהן נקבעת בחפירות הבדיקה.

עוד נמצא, כי ביצוע חפירות הבדיקה בידי הרשות יש בו כדי לתת לה.2יתרון בתחרות על ביצוע חפירות הצלה. להלן פרטים:

בקרית שמונה.9779 תכננה מע"ץ הרחבה של כביש 2002בשנת )א( כי במקום יש לחפור חפירות בדיקה בעלות2002הרשות הודיעה לה ביולי

בנובמבר הגישה הרשות למע"ץ דוח על ש"ח במימון מע"ץ. 155,000של תוצאות חפירות הבדיקה, ובו נאמר כי החפירות חשפו שרידי שכבות יישוביש לעשות חפירות הצלה. וקבעה שבעקבות חפירות הבדיקה קדומות,

בהיקף 2003בינואר הצלה לחפירות מכרז מע"ץ פרסמה ריבועי20 )כ- היקף500חפירה את לקבוע נועדה בדיקה חפירת כאמור, מ"ר(.

חפירות ההצלה הדרושות, ועל כן יש לחפור לפחות בחלקים ממנה, עדבחפירת ארכיאולוגיים. שרידים להימצא עשויים שבו המרבי העומק הבדיקה הגיעה הרשות לעומק מרבי של שלושה מטרים בלבד, אף שנקבע במכרז, על פי דרישתה, כי עומק חפירת ההצלה הנדרש הוא עד סלע האם או עד לשכבות קרקע בתולה שאינה מכילה שרידים ארכיאולוגיים, עומק

מטר. למכרז הוגשו שתי הצעות, אחת מהן של3שעלול להיות רב יותר מ-הרשות.

לדעת משרד מבקר המדינה, דוח הרשות כפי שהוצג למשתתפי המכרז לא מלמד במדויק על היקף חפירות ההצלה הדרושות. חפירת הבדיקה לא הגיעה עד הקרקע הבתולה שעד אליה יש לעשות את חפירת ההצלה, ובדוח חפירת הבדיקה צוין שייתכןיש הבדיקה בחפירות שנחפרה התחתונה לשכבה שמתחת ממצאים מתקופות קדומות יותר. דבר זה הגדיל את הסיכון שלמחיר את להעלות עלול והיה במכרז המשתתפים הקבלנים הרשות זה במקרה המדינה, מבקר משרד לדעת הצעותיהם. הייתה גם בעלת עניין כמתחרה במכרז; לכן היה עליה לבצע אתלמפרסמי המרבי המידע את שיספק באופן הבדיקה חפירת

המכרז.

הרחיבה מע"ץ ושינתה את תוואי הכביש בקטע עוקף בפרויקט אחר)ב( 2002תל חצור שהוא אתר עתיקות מוכרז. סקר שעשתה הרשות ביוני

בוודאות זוהו שבהן נקודות מצויות שש הכביש תוואי לאורך כי העלה, נקודות שנחשדו כמכילות עתיקות; הרשות דרשה לחפור15עתיקות ועוד

בהן חפירת בדיקה מדגמית, שלטענתה רק היא יכלה לעשותה. הגישה הרשות למע"ץ אומדן של עלות החפירות בסך של כ-2002ביולי

ש"ח. ועדת המכרזים המרכזית של מע"ץ החליטה לא לאשר463,000 באוגוסט ולפרסם מכרז. דרשה הרשות ממע"ץ2002את ההתקשרות

ב54דוח שנתי 670

להימנע מפרסום מכרז כיוון שהגדירה את החפירות כחפירות בדיקה; לכןאישרה ועדת המכרזים המרכזית של מע"ץ את ההתקשרות ללא מכרז.

הבדיקה2002בנובמבר חפירות תוצאות על למע"ץ הרשות הודיעה והתנתה את המשך עבודות הסלילה בחפירות הצלה בשתי נקודות לאורךכ- של באומדן לחפירות מכרז מע"ץ פרסמה זאת בעקבות התוואי.

ש"ח; למכרז הוגשו רק שתי הצעות, אחת מהן של הרשות.610,000 ש"ח,1,100,000ההצעה האחרת נפסלה. סכום הצעתה של הרשות היה

כמעט פי שניים מהאומדן. דוח הרשות על חפירות הבדיקה שפורסם כלל סקירה קצרה בלבד והעלה סימני שאלה רבים על מאפייני האתר ועל העבודות הדרושות בו. חוסר

המידע גרם להגדלת הסיכון של משתתפים

671משרד החינוך התרבות והספורט

פוטנציאליים במכרז ולהשפעה על שיקוליהם אם להגיש הצעות למכרז.דרישת גם המכרז שלפני בשלב כבר הוגדרה האתרים באחד למשל, הדרישות שהוגדרו בלא נחפרו לא שעדיין קטעים לשימור הרשות זו נאלצה מע"ץ לנקוט דרך בלתי מקובלת הספציפיות לשימור. מסיבה ולהגדיר במכרז את עבודות השימור על בסיס ימי עבודה. בסופו של דבר

שינתה מע"ץ את תוואי הכביש, ולא היה צורך בביצוע החפירה. הודיעה מע"ץ, כי הפיקה את2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביוני

הלקחים הראויים בכל הנוגע לעבודתה מול הרשות והיא מתכוונת לפעול, בין היתר, למתן הנחיות אשר לפיהן בכל חפירות ההצלה הארכיאולוגיותשירותים. נותני שייבחר מתוך מאגר יועץ ארכיאולוגי ילווה את העבודה יעשה בדיקה ועל היקפן, ביצוע החפירות יפקח באופן צמוד על היועץ בגמר השטח בשחרור ויטפל החשבונות ושל האומדנים של מקצועית החפירות; להצבת יועץ מקצועי שילווה את נושא חפירות הבדיקה, אפיון השטח ואופן הבדיקה בידי הרשות; למתן הנחיה לכל המתכננים לדרוש

לקבל את כל הנתונים הרלוונטיים מהרשות כבר בשלב התכנון המוקדם.

לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר הרשות עושה את חפירות הבדיקה, עליה לספק למזמין העבודה את מלוא המידע המצוימנת על ההצלה, חפירות היקף להערכת הדרוש ברשותה שהתחרות תהיה הוגנת ומקדם הסיכון קטן ככל האפשר; פעולות

אלה, גם סביר שיביאו לקבלת הצעות מחיר נמוכות יותר.

חפירות על ידי גורמים אחרים כתגובה לטענות שהועלו בדיוניה של ועדת שושני שהרשות היא מונופול

כי מקובלת1995בתחום חפירות ארכיאולוגיות היא הודיעה לוועדה במאי "ואכן, עמדת עליה ההתנגדות לקיום מונופול על חפירות הצלה בידיה: ויכולה לערוך כי לא רק רשות העתיקות מוסמכת ועודה הרשות הייתה חפירות מדעיות. בארץ פועלים למעלה משלושים גופים מדעיים המנהלים בה חפירות ארכיאולוגיות וכל אחד מהם יכול לבקש ולקבל רישיון חפירה לביצוע חפירות הצלה. בנסיבות הקיימות עתה ייתכן ומן הראוי אף לנקוט

בצעדים שיעודדו פעילות זאת". להלן טבלה המציגה את התפלגות ההכנסות מחפירות ההצלה בין הרשות

במיליוני ש"ח:2001 עד 1996 בשנים 0ובין המכונים

מכוני מחקר המסונפים לאוניברסיטאות שחופרים חפירות ארכיאולוגיות.0

ב54דוח שנתי 672

אחוז החפירות

שנעשו ע"יהמכונים

חפירותשנעשו

ע"י המכונים

חפירותשנעשו

ע"י הרשות

סה"כחפירות הצלה

19%16.873.089.81996-1997

17%5.526.031.5199812%4.129.934.0199910%2.826.229.020004%126.027.02001

נתוני הטבלה מלמדים על ירידה מתמדת בחלקם של המכונים בחפירות.זו נובעת2001ירידה זו חדה במיוחד בשנת ירידה . הרשות הסבירה כי

מהחלת תקנות האגרות, שהביאו לעשיית כל חפירות ההצלה של גופיםהיחיד שבו ידי הרשות. התחום על )כמוגדר בתקנות( וציבוריים פרטיים

מתקיימת תחרות כלשהי הוא במכרזים של גופים ממשלתיים )ראו לעיל(. פנו שני מנהלי חברות הנותנות שירותים ארכיאולוגיים2000בינואר .1

במתן תחרות מניעת בעניין בתלונה העסקיים ההגבלים על לממונה כי מתן השירותים הארכיאולוגיים שירותים ארכיאולוגיים. בתלונתם טענו על הן על עצמה הן והעובדה שהיא מפקחת אחד, בידי הרשות מצד מובנה. עניינים ניגוד של במצב אותה מעמידים אחר, מצד מתחריה תשובתה של רשות ההגבלים העסקיים במרס אותה שנה הייתה כי "עמדתו של הממונה על הגבלים עסקיים היא שאם וכאשר נגרם עיוות לתחרותבכשירותה הפועלת שלטונית רשות של פעולתה של תוצאה שהוא השלטונית, לא יהיה בדרך כלל מקום להתערבותו של הממונה, והפתרון הנכון לעיוות צריך להימצא במסגרת הדין המנהלי. יחד עם זאת בכוונתנואת הנושא וכן להפנות תגובתה לצורך קבלת לפנות לרשות העתיקות לטיפולו של משרד החינוך, הוא המשרד האחראי על פעילותה של רשות

הפנה הממונה על ההגבלים העסקיים את התלונה2000העתיקות". ביוני למנכ"ל משרד החינוך וביקש לקבל את עמדת משרדו. עד סיום הביקורת,

, לא נתקבלה תשובת המשרד. 2003מרס הגישו תשעה עותרים עתירה לבית המשפט העליון בשבתו2001במרס

. בעתירה התבקש בית המשפט לקבוע, בין השאר, כי0כבית דין גבוה לצדק תקנות האגרות בטלות בשל חריגה מסמכות ובשל פגיעה בחופש העיסוק של העותרים וכי הרשות אינה רשאית לבצע חפירות הצלה, בעיקר עבור גופים ממשלתיים. העותרים טענו שהרשות מקשה עליהם בצורה לא הוגנת לקבל עבודה. הטענה העיקרית הייתה כי הרשות פועלת בניגוד עניינים, הןעם המתחרה מפקח גוף בהיותה הן עצמו על המפקח גוף בהיותה מפוקחיו. בעקבות העתירה הציעה הרשות לעותרים הסדר אשר לפיו היקף

מ- יקטן לא המכונים של המבוצעות20%החפירות ההצלה מחפירות ברחבי הארץ כל שנה.

ופיתוח 2380/01בג"ץ 0 שימושי למחקר אוניברסיטאית רשות רמות , )לא פורסם(.ואח' תעשייתי בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל

673משרד החינוך התרבות והספורט

ההגבלים2002בספטמבר על לממונה תלונה העותרים אחד שלח פגעו והוראות המנהל שקבעה הרשות כי התקנות טען ובה העסקיים, חלק עם ומתן משא ניהלה הרשות כי טען כן כמו בתחום. בתחרות מהעותרים וכי ההסדר שעליו הסכימו הרשות והעותרים האחרים הוא הגבלבאשר הארכיאולוגיות. החפירות בתחום התחרות את המגביל עסקי לתקנות והוראות המנהל, רשות ההגבלים העסקיים השיבה בנובמבר אותה שנה, כי כעיקרון, חוק ההגבלים העסקיים לא חל על הרשות כאשר היא פועלת בכשירותה השלטונית, וממילא הנושא תלוי ועומד בבג"ץ, והפנייהתקנות בקביעת הרשות פעולות את לתקוף הנכונה הדרך היא לבג"ץ

והוראות מנהל. באשר להסדר, רשות ההגבלים

ב54דוח שנתי 674

העסקיים השיבה כי התלונה אינה מבססת חשש ממשי שמדובר בהסדר כובל וכי כנראה גם בעניין זה פעלה הרשות בכשירותה השלטונית. רשות ההגבלים העסקיים הודיעה כי לנוכח האמור, לא מצאה מקום להקדיש

באותו שלב משאבים נוספים לטיפול בתלונה.נפגש היועץ המשפטי של רשות העתיקות עם נציגי רשות2003בינואר

המכונים עידוד לגבי הרשות מדיניות בעניין העסקיים ההגבלים במאי חפירות. לעשות ההגבלים2003הארכיאולוגיים רשות הודיעה

העסקיים בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי בפגישה זו הובהר ליועץ המשפטי של הרשות כי אם ההסדר שאותו היא מבקשת לעשות הוא הסדר

כובל, עליו להגיש מראש בקשה לקבלת פטור או אישור, כנדרש בחוק. הודיעה הרשות לבית המשפט העליון כי "אימצה לעצמה23.1.03ביום

הארכיאולוגיים המכונים את ולשתף לעודד תפעל לפיה מדיניות יעשה המכונים שיתוף הצלה. חפירות בביצוע בארץ שבאוניברסיטאות בדרך שתבטיח למכונים חלק מחפירות ההצלה המבוצעות על ידי רשותלמועצה העתיקות רשות תודיע כאמור מדיניותה דבר על העתיקות. עתירתם, את עותרים זו משכו שמונה הודעה בעקבות לארכיאולוגיה". לבית ולפנות לחזור זכותו שמירת תוך מהעתירה בו חזר נוסף ועותר המשפט בנושא העתירה אם תהיה לו עילה לעשות כן. בהתאם לכך, ניתן

פסק דין בלי דיון לגופן של הטענות, ובו נדחתה העתירה.כך26.1.03ביום "תפעל כי לארכיאולוגיה למועצה הרשות הודיעה

]ההדגשה20%שהיקפי החפירות המבוצעות על ידי המכונים לא ירדו מ- במקור[ מכלל היקף חפירות ההצלה המבוצעות על ידי רשות העתיקות כלזה תשכור רשות העתיקות את שירותי המכונים בדרך של לצורך שנה. שיתוף פעולה או מכרז פנימי ... באין אפשרות מעשית לקיים מכרז יעשהובלבד התמחויות על-פי בחירה של בדרך לרבות אחרת בדרך הדבר

שתובטח חלוקה הוגנת של חפירות אלה בין המכונים השונים".

יושבה שהושגה והפשרה לבג"ץ העתירה בעקבות כי נמצא, הייתה לא אולם לרשות, המכונים בין המחלוקת אמנם התמודדות עם בעיית ניגוד העניינים שעלתה בעתירה, והתחרות בשוק עדיין מוגבלת ביותר. בתשובתה למשרד מבקר המדינה

לה2003במאי נראה כי העסקיים ההגבלים רשות הודיעה שההסדר אשר אליו הגיעו הצדדים בסופו של דבר, אשר על פרטיו למדה לראשונה מהביקורת שעשה משרד מבקר המדינה, צפוי לפגוע בתמריצי הגופים הפרטיים להתחרות בתחום חפירותביוני בתשובתה הודיעה העסקיים ההגבלים רשות ההצלה.

כי "הסדר בו בתמורה להבטחת נתח שוק מסוים מסירים2003 המכונים את עתירתם, גם אם הוא הסדר משתמע, עלול לעלות

כדי הסדר כובל".

בנובמבר המדינה מבקר למשרד כי2003בתשובתה הרשות, הודיעה ידי המכונים לא הגבילה את מדיניותה ביחס לביצוע חפירות הצלה על התחרות, ואין בה כדי לפגוע בתמריצי הגופים הפרטיים להתחרות בתחוםהגופים כי מההסדר עלולים להיפגע אין כל חשש )וכן חפירות ההצלה

הממשלתיים החייבים לפרסם מכרזים לחפירות הצלה(.

675משרד החינוך התרבות והספורט

הודיע אחד העותרים )המכון(2003בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביוני כי מצא עצמו נלחם לבדו נגד הרשות על עצם האפשרות לבצע חפירות

. מעולם לא דרש המכון0הצלה ארכיאולוגיות, ונאלץ לפנות פעמיים לבג"ץהמכונים כלל לטובת פעל תמיד אלא בלבד, עבורו דבר לקבל לארכיאולוגיה. בשל התמשכות ההליכים המשפטיים וכשהמכון היה למעשההוא בכל הנוגע לחפירות ההצלה הארכיאולוגיות, חידלון עסקי על סף

נענה לפנייתה של המועצה לארכיאולוגיה להגיע להסדר

)בג"ץ 1998אחת מהן הוזכרה לעיל, והאחרת הוגשה ב-0 רמות 3605/98 נ' ואח' ופיתוח תעשייתי בע"מ אוניברסיטאית למחקר שמושי רשות

)לא פורסם((, ממנה חזרו העותרות תוך שמירה עלרשות העתיקות ואח' זכויותיהן.

ב54דוח שנתי 676

רק לארכיאולוגיה. המכונים כל על שיוחל הרשות, עם כלשהו מוסכם אין ההסדר מהווה, לדעת לאחר שהובהר למכון שבכפוף לשינוי מסוים הממונה על ההגבלים העסקיים, הסדר כובל, ולאחר שאומץ אותו שינויאותה של התוצאה הרשות. עם להסכמה המכון הגיע במלואו, מסוים הסכמה מתבטאת במדיניות מוצהרת של הרשות שמעודדת ביצוע חפירות הצלה על ידי המכונים לארכיאולוגיה ואינה מעניקה כל יתרון למכון זה או

אחר.

האחראי החינוך משרד על המדינה, מבקר משרד לדעת יבטיחו זה אשר בעניין לקבוע כללים לפעילותה של הרשות, ההגבלים רשות על התחרות. בעיית עם הולמת התמודדות העסקיים לבדוק אם אין הפגיעה בתמריצים להתחרות שעליה

הצביעה, עושה את ההסדר הסדר כובל.

העבירה הרשות ללא מכרז למכון עבודות חפירה בכ-2002בשנת .2 ש"ח, ביניהן פרויקטים טעונים מכרז עבור משרד הביטחון,1,500,000

רכבת ישראל, מע"ץ וגורמים פרטיים. להלן דוגמאות:: )א( ל א ר ש י ה צ ו ח ש י ב כ ב א כ י ר ב א ת ב ר ' הרשותח

העבירה את החפירה למכון בניגוד לחוק חובת המכרזים; היא לא עשתה ש"ח. היא גם לא דאגה לעגן99,000מכרז לביצוע העבודה בסכום של כ-

בהסכם בינה ובין המכון מימון עלויות נוספות שהיו כרוכות בחפירה, וכך ש"ח. לטענת הרשות זהו הפסד תיאורטי,33,000נוצר לה הפסד של כ-

כיוון שעלויות הפועלים כוסו במסגרת העסקת עובדים משירות התעסוקה.: )ב( ן ו ח ט י ב ה ד ר ש מ ר ו ב ע ט ק י ו ר העבירה2002ביוני פ

ש"ח לביצוע חפירות780,000הרשות למשרד הביטחון אומדן עלות של כ- הצלה. הסכום כולל הוצאות על עיבוד הממצאים ופרסומם המדעי. בניגודמשרד פרסם לא בנושא, הממשלה ולהחלטות המכרזים חובת לחוק אומדנה. על-פי לרשות אותה ומסר העבודה לביצוע מכרז הביטחון

הודיע משרד הביטחון למשרד מבקר המדינה כי2003בתשובתו במאי ההתקשרות עם הרשות נעשתה באופן מזורז מאחר שכל יום עיכוב היהמאוד קצר זמנים בלוח לעמוד נדרש שהמשרד ומכיוון הפסדים גורר

)שהמדינה התחייבה עליו לארה"ב(. הרשות העבירה את ביצוע העבודה למכון ללא מכרז ובלי שקיבלה ממנו אוהסכם נחתם לא ובין המכון הרשות בין מחיר; הצעת אחר גורם מכל שילם הביטחון משרד פה. בעל נעשו הסיכומים וכל העבודה, לביצוע ביצוע העבודות, לפני תחילת לו על האומדן שמסרה לרשות בהתבסס בהנחה שהוא משקף את הוצאותיה בפועל על החפירה. הרשות שילמהבניכוי תקורה בשיעור של למכון את הסכום שנתקבל ממשרד הביטחון

למשרד. 7.5% להעביר על הרשות היה לדעת משרד מבקר המדינה, הביטחון פירוט של כל סעיפי הוצאותיה בפועל.

' )ג( ס מ ש י ב ר7כ ו ב ע ה ר י פ ח , ן י ז ח מ ל א ת ב ר ח - : ץ " ישראל.מע מע"ץ סללה כביש המחבר את אשדוד לכביש חוצה

הודיעה הרשות שיש כאשר הציגה מע"ץ לרשות את התכנית המקורית כ- של הצלה חפירות הכביש תוואי לאורך ריבועים 500לחפור

מיליון ש"ח. לכן שינתה מע"ץ את תוואי20 מ"ר( בעלות של כ-12,500)כ-

677משרד החינוך התרבות והספורט

כתוצאה מכך עתיקות; ייפגעו לא כך שמסלילתו אותו והגביהה הכביש של בעלות מדגמיות" הצלה ל"חפירות בדרישה הרשות הסתפקה

ש"ח. 350,000 הודיעה הרשות2002מע"ץ התכוונה לפרסם מכרז לביצוע החפירות. ביולי

למע"ץ כי החפירות הן "חפירות בדיקה" ולא "חפירות הצלה מדגמיות", ולפיכך דרשה לא לפרסם מכרז ולמסור לה את העבודה לפי האומדן שבו נקבה, כיוון שחפירות בדיקה הן בסמכותה הסטטוטורית של הרשות. היא הדגישה כי מנהל הרשות לא יחתום על בקשות לרישיונות לחפירות בדיקה

מטעם גופים ומוסדות חיצוניים ולא יאשר מתן רישיונות.

ב54דוח שנתי 678

בלבד, בסמכותה הן בדיקה שחפירות היא הרשות שעמדת אף-על-פי ואסור לגופים אחרים לעשותן, היא העבירה את העבודה למכון וסיכמה

ש"ח, ואם יהיה צורך להרחיב327,000 ריבועים תמורת 10אתו שיחפור את החפירה, ייחפרו שלושה ריבועים נוספים. העבודה נמסרה ללא מכרזמחירה, חושב שלפיהם והתעריפים בה הנכללות העלויות פירוט וללא בפועל". ההוצאות עפ"י יהיה הסופי החיוב כי "מוסכם למעט הפסקה

בסך 2002בנובמבר לרשות חשבון הגיש המכון עבור327,000 ש"ח החפירה, אך הפירוט בחשבון שהגיש המכון לא תאם את מחירון הרשות, אלא רק את הסכום הכולל אשר עליו הוסכם. בפירוט החשבון למע"ץ קבעה הרשות את הסכום הסופי, על פי האומדן המקורי, ופרטיו מולאו

לצורך התאמה לסכום הסופי ולא על יסוד התשומות שהושקעו בפועל.נוספים. ריבועים עם סיום החפירה התברר לרשות שיש לחפור ארבעה

והגיש לרשות חשבון נוסף2003המכון סיים את החפירה הנוספת בינואר ש"ח, שלו היא הוסיפה תקורה; החשבון למע"ץ הסתכם102,000בסך כ-

בכ- יכלה הרשות117,000אפוא עם המכון לפי ההסכם כי ש"ח. אף לדרוש חפירת שלושה ריבועים נוספים ללא תשלום אם הדבר יידרש על-פי התפתחות החפירה, שילמה הרשות למכון עבור ארבעה ריבועים נוספים

הרשות לא דרשה מהמכון הצעות מחיר לפני מסירתעל חשבון מע"ץ. העבודה אלא התבססה על אומדניה, אף-על-פי שייתכן שלחלק מהעבודות המכון היה מציע מחירים נמוכים יותר. הרשות לא עיגנה את ההסדרים עם

המכון בהסכמים כתובים, ורוב הסיכומים נעשו בעל פה.

בכל המקרים האמורים העבירה הרשות למכון את הביצוע של חפירות, לרבות חפירות בדיקה, ללא מכרז, בניגוד לחוק חובת מכרזים ובניגוד לטענתה שעל פי חוק העתיקות, היא היחידה המוסמכת לעשות חפירות בדיקה. לדעת משרד מבקר המדינה,מהגופים הרשות של התשלום ודרישות למכון התשלומים ביצוע עלות פי על ולא הרשות אומדני פי על הממשלתיים

העבודות בפועל אינם תקינים.

ניגוד עניינים מוסדי בתפקידי הרשותבין השאר, להכריז על אתרי עתיקות, לקבוע את תפקידי הרשות הם, החפירות על ולפקח אותם לפתח כדי לנקוט שיש הפעולות היקף הנדרשות, קובעת את היקף החפירות למעשה, הרשות הארכיאולוגיות. את עושים הם אם מתחריה על מפקחת העבודה, ביצוע על מתחרה

העבודות, ונותנת את אישורה לסיום העבודה. הרשות פועלת למעשה בשני "כובעים", הן כרשות סטטוטורית הממונה על קביעת המדיניות בנושא העתיקות, על פיקוח על חפירות ועל קיום הוראות החוק והן כגוף שמבצע חפירות בדיקה, שקובע את היקפי חפירות ההצלה ומתחרה במכרזים על ביצוען. במצב זה מתעורר חשש לניגוד עניינים בגלל רצונה של הרשות לעשות חפירות, שתקציבה תלוי בהכנסות מהן, מצד אחד, ובשל חובתה לספק למשתתפי המכרז מידע מלא על נתוני האתר

679משרד החינוך התרבות והספורט

כפי שנתגלו בחפירות הבדיקה )ראו לעיל(, מצד שני. במקרה שנמסרת העבודה לגורם אחר - עלול הדבר להשפיע על יכולתה לפקח ללא פניות

על הזוכה במכרז.הכנסת שעל1998במרס של המדינה ביקורת לענייני הוועדה קבעה

יום תכנית לביטול ניגוד האינטרסים שלה כגורם60הרשות להגיש בתוך , לא הגישה2003מאשר ומבצע כאחד. עד מועד סיום הביקורת, מרס

הרשות תכנית כזאת. גם מועצת הרשות דנה בנושא זה, וכאמור, במאי הקימה ועדה פנימית בת שלושה חברים שתפקידה להציע הצעות2000

אופרטיביות להבחין בין סמכויות

ב54דוח שנתי 680

הפיקוח של הרשות ובין סמכויותיה לבצע חפירות תמורת תשלום. עד מרס לא הגישה הוועדה את המלצותיה. 2003

במאי המדינה מבקר למשרד היא2003בתשובתה כי הרשות ציינה "חולקת נחרצות על העמדה לפיה היא פועלת תוך ניגוד עניינים או כי היא פועלת לחלוקת שוק כמשמעותו של מונח זה מחוק ההגבלים העסקיים,

. חוק רשות העתיקות מטיל על הרשות את החובה לטפל1988התשמ"ח-)סעיף ענייני העתיקות' היא5'בכל כאמור מילוי תפקידה ולצורך )א((

מוסמכת לחשוף ולחפור אתרי עתיקות לשמור עליהם ולקיים פיקוח הן עלקיום החוק. והן על רואה הרשות אתחפירות לחפירות הצלה, באשר

עצמה כחייבת העיקרית לבצע חפירות אלה, שכן חפירות הצלה נועדו מחד לחשוף ולתעד עתיקות, ומאידך לאפשר את הריסתם או כיסויים. פעולה זו של חפירה ארכאולוגית לצורך פיתוח ובניה המאפשרת הרס עתיקות היא

סטטוטורי. ממלכתי גוף של תפקידו ובראשונה והחייםבראש מאחר בכפיפה אחת של פיקוח, קביעת היקפי החפירות הדרושים וביצועם מכילים בחובם בעייתיות מסויימת, שומה על הרשות לפעול ברגישות ובערנות תוך שימת דגש על שיקול ענייני אך ללא משוא פנים. ואמנם הרשות ערה למצב זה ופועלת כך - בתום לב תוך שהיא שוקלת את צרכי ההגנה על העתיקות מחד ומתן אפשרות לבנייה ולפיתוח מאידך... חובתה וסמכותה של הרשות לבצע חפירות הצלה איננה יכולה להיות שנויה במחלוקת וכל שנותר הוא ששומה עליה לעשות פעולה זו כמו את פעולות הפיקוח ופעולות ההכרזהלב בתום פועלת שהיא תוך ובמקצועיות במיומנות עתיקות אתרי על ]שבכוונתה[ הרשות... בהווית מרכזית סוגיה זו לגופם. עניינים ושוקלת ליצור הפרדה בין העוסקים בפיקוח ובין החופרים..."; לדעת מנהל הרשות, "אין דרך לשמר מקצועיות של ארכיאולוג שיעסוק רק בפיקוח ועל כן צריך לדאוג שכל ארכיאולוג שעוסק בפיקוח יבצע חפירה מפעם לפעם". משרד

ביולי המדינה מבקר למשרד בתשובתו מסר "משרד2003החינוך כי , החינוך ורשות העתיקות ערים לבעייתיות של הנושא ועושים כמיטב יכולתםלשני הרשות מחויבות על שמירה תוך מתאימים פתרונות למצוא

התחומים".

לדעת משרד מבקר המדינה, מבלי להטיל דופי אישי בממלאיהרשות בפעילות המובנה העניינים ניגוד ברשות, התפקידים מעמיד אותה במבחן שיש למנעו מלכתחילה. לנוכח הזיקה ביןראוי אחרים ממשלתיים גופים פעולות ובין הרשות פעולות שהממשלה תבחן את הדרכים לנטרולו של ניגוד עניינים זה. כל שינוי שיוחלט עליו, צריך להביא בחשבון גם את הצורך לשמורגבוהה של הרשות, כדי שתוכל למלא את על רמה מקצועית

תפקידי הפיקוח שלה והשמירה על עתיקות הארץ כיאות.

681משרד החינוך התרבות והספורט

עיבוד ממצאי חפירות ופרסומם )ג( לחוק העתיקות, בתוך חמש שנים מיום סיום החפירה12על פי סעיף

על בעל רישיון החפירה להוציא לאור פרסום מדעי מתאים על החפירה,ממצאיה ותוצאותיה.

"חדשות.1 ביניהם: פרסומים; סוגי מספר לאור מוציאה הרשות ארכיאולוגיות - חפירות וסקרים בישראל", )להלן - "חדשות ארכיאולוגיות"( היוצא לאור פעמיים בשנה - נועד לפרסום דיווחים ראשוניים על החפירותחפירות סופיים של ודוחות בארץ הנעשים ועל הסקרים הארכיאולוגיים יזכו לפרסום אחר; לא וסקרים מצומצמים שנעשו מטעם הרשות אשר "עתיקות" - פרסום מדעי של תוצאות חפירה בדוח סופי; "מונוגרפיה" -

פרסום נפרד על חפירות גדולות וחשובות.ביקורת על אגף העתיקות בדוחות קודמים של מבקר המדינה נמתחה והמוזיאונים, שקדם לרשות, ועל הרשות שלא הקפידו על פרסום נאות של

ממצאי החפירות ולא הגדירו מהו פרסום מדעי מתאים

ב54דוח שנתי 682

הנדרש בחוק. בתשובתה של הרשות למבקר המדינה בעניין ממצאי דוח)בשנת 45שנתי ( היא הודיעה כי המועצה לארכיאולוגיה החליטה1994

לקבוע אפיון של דוח מדעי, ועניין זה נכלל בתכנית העבודה של הרשותלא נקבע אפיון כזה. במאי 2003, אולם עד מרס 1995לשנת 2003

היא תקבע2003הודיעה הרשות למשרד מבקר המדינה כי בשנת העבודה אין כי "מתוך הבנה עובדי הרשות בידי אפיון לפרסום חפירות הנעשות

מחקר ללא גבולות, אך תוך מינימום התנגשות בחופש המחקר". העתודה את המציגה טבלה הדוח0להלן הכנת עד הממצאים לעיבוד

המדעי כפי שהיא מופיעה בדוחות הכספיים של הרשות )הסכומים מותאמים(.2002לשקלים חדשים של דצמבר

199920002001200214,04

210,80

5סה"כ עתודה - אלפי ש"ח9,1129,900

33,000

25,500

22,000

24,000

בימי עבודה

העתודה כוללת רק את ההתחייבות עבור דוחות שלא פורסמו מאז הקמת. כמו כן העתודה אינה כוללת את הוצאות פרסום הדוח.1989הרשות ב-

המתינו לפרסום ב"חדשות ארכיאולוגיות"2003לפי נתוני הרשות, במרס ; הדוחות היו בשלבים שונים של2001-2003 דוחות חפירה מהשנים 317

עריכה. הרשות העריכה כי יידרשו לה כשנתיים וחצי לפרסם את הדוחות;כשלוש הוא עד הפרסום העיבוד המדעי מסיום זמן ההמתנה הממוצע

כ- ממתינים ב"עתיקות" לפרסום שרובם140שנים. חפירות דוחות של נעשו בתחילת שנות התשעים. הרשות העריכה כי יידרשו לה עוד כשש שנים לפרסם את הדוחות הממתינים. לפי הערכה זו, עשר שנים ויותר חולפות

12מסיום החפירה עד לפרסום ב"עתיקות". כמו כן ממתינות לפרסום כ- מונוגרפיות, חלקן מחפירות שהסתיימו בשנות השמונים,24מפות סקר וכ-

והרשות העריכה שיידרשו לה עוד כשש שנים לפרסם אותן. לרשות לא היואצל שעוכבו לפרסום שהמתינו המאמרים מספר על מדויקים נתונים החופרים לצורך השלמות ותיקונים לאחר שלב עיבוד הממצאים. הרשות לא הפרישה כספים לעתודה בגין הוצאותיה לפרסום, ולא הייתה לה כל

הערכה על העלויות של פרסום דוח חפירה.

קבעה מבקרת המדינה דאז, כי "לפרסום דוחות45כבר בדוח היא אחד כך על וההקפדה גדולה, חשיבות יש על החפירות מתפקידיה המרכזיים של הרשות. חפירה שממצאיה לא עובדו, תועדו ופורסמו - נזקה גדול מתועלתה. עיקרון זה, שמעוגן הן בחוק העתיקות והן במדיניות הרשות, נותר בבחינת 'הלכה ואין

במאי המדינה מבקר למשרד בתשובתה כן'". 2003מורין הודיעה הרשות כי "אין חולק על כך כי חפירה שלא פורסמהנכון הדבר ארכיאולוגים. בידי הנעשה עתיקות כשוד כמוה

לשנים0 גם בנפרד, ונצברים וההפסד הרווח מחשבון המופרשים סכומים הבאות, לשימוש למטרות שלהן נועדו.

683משרד החינוך התרבות והספורט

שבעתיים לחפירת הצלה בה נהרס האתר ואין אפשרות לבחוןולבדוק את מסקנות החופר".

לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להגדיר מתכונת ל"פרסום מדעי מתאים". במקרים הראויים יש להגביל את הטיפול בממצאי החפירות בזמןיש תרומה מדעית באילו מקרים לקבוע על הרשות כן, כמו ובתקציב. מיוחדת המחייבת לטפל בממצאים באופן נרחב ולהקצות תקציב פרסום

גדול יותר.

ב54דוח שנתי 684

בנובמבר המדינה מבקר למשרד הודיעה הרשות הביקורת סיום לאחר , שצוות מקצועי שלה עוסק בהכנת הצעה להגדרת "פרסום מדעי2003

מתאים" שתובא לדיון במועצה לארכיאולוגיה. משרד מבקר המדינה העלה, שבהתקשרות עם המכון לחפירות לצורך.2

בכביש הבדיקה )ראו לעיל( העבירה לו הרשות את התשלום עבור עיבוד הממצאים7מס'

ופרסומם, אף-על-פי שטרם נעשו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעגן בחוזה בינה ובין מקבלי העבודה את החובה לפרסם את הממצאיםכספיות ערבויות לקבל או בעבודה ההתקדמות לפי קצב להם ולשלם

להבטחת פרסום הממצאים ולקבוע סנקציות אם לא יעמדו בכך.החפירות.3 ממצאי מאוחסנים שבהם מחסנים סוגי שני לרשות

הארכיאולוגיות: ממצאי חפירות שטרם התפרסם עליהם דוח סופי אינם מתועדים, רובם מאוחסנים במחסני מעבר, וחלקם היו מאוחסנים במחסניהחוקר מעביר ופרסומם הממצאים עיבוד סיום עם רוקפלר. מוזיאון הם שם המדינה", אוצרות ל"מחסני החפירות ממצאי את האחראי

מתועדים במחשבי הרשות, והם נגישים לציבור החוקרים.מ-2003במרס יותר של ממצאים המעבר במחסני היו חפירות,600

ולא עובדו לא - חפירות שממצאיהן "חפירות מתות" )א( כדלקמן: פורסמו, והחופר הפסיק את עבודתו ברשות או נפטר. לפי נתוני הרשות,

חפירות כאלו. )ב( חפירות189במחסני המעבר מצויים ממצאים מ- שהסתיימו אך אין חופר אחראי להן - להערכת הרשות, במחסני המעבר יש

מכ- עליהן150ממצאים והדוח הסתיים שלהן החומר שעיבוד חפירות פורסם, אך כיון שהחופר לא עבד ברשות, לא היה מי שיעביר את החומר למחסני אוצרות המדינה. )ג( חפירות שהסתיימו ויש חופר אחראי להן -

והיה חופר שיכול היה50להערכת הרשות, על כ- חפירות פורסם דוח, במחסני עבודה עומס בשל אך לאוצרות המדינה, את החומר להעביר חפירות )ד( הממצאים. את אליהם להעביר אפשר היה לא האוצרות שהסתיימו והם בתהליך של עיבוד לקראת פרסום מטעם הרשות. במחסני

חפירות כאלה. הממצאים שבמחסני המעבר220המעבר יש ממצאים מכ-אינם נגישים לציבור החוקרים, וכך נפגע המחקר הארכיאולוגי.

הודיעה הרשות כי בשנת2003בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי חייבה את החופרים להעביר את פרי חפירותיהם למחסני הקבע.2002

החפירות שלא הועברו הם מהשנים 50הממצאים מ- , והם2002-2003 עד ממצאים להעביר שלא הרשות החלטת בשל להעברתם ממתינים שיסתיים הארגון במחסני אוצרות המדינה החדשים. עוד ציינה הרשות שהיא

נוקטת אמצעים שונים לצמצם את חובות עובדיה וחובות עובדים חיצוניים.

כדי שייבדקו לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול וימוינו הממצאים שבמחסנים, במטרה להקטין באופן משמעותיהחסנתם, עלות ואת בהם המאוחסנים הפריטים מספר את ולפעול נמרצות לצמצום הפיגור בפרסום הדוחות על ממצאי

החפירות שנעשו בעבר.

685משרד החינוך התרבות והספורט

ועדת עררחלק ועל נרחבות, סמכויות הרשות מנהל בידי נותן העתיקות חוק

לחוק העתיקות,35מקביעותיו אפשר לערור לוועדת ערר. על-פי סעיף ליד המועצה לארכיאולוגיה תוקם ועדת ערר בת שלושה חברים. הוועדה מוסמכת לדון בעררים בנושאים אחדים, ובהם סירוב מנהל הרשות לתתבאתר וכד' לנטיעה לחרישה, לקידוח, לכרייה, לסלילה, לבנייה, אישור עתיקות. בראש ועדת הערר עומד עורך דין )הכשיר להיות שופט( שמונה

בינואר ידי שר המשפטים וחברים בה שני ארכיאולוגים. על2001על , החלטות ועדת הערר, ניתן לערער לבית משפט לעניינים מנהליים. ברוב המקרים זקוקים הבאים בקשר עם הרשות להחלטה מהירה, כיוון שעם

גילוי העתיקות הרשות מוציאה להם

ב54דוח שנתי 686

צו מיידי להפסקת עבודה, דבר הגורר נזקים ועיכובים. על ועדת הערר, הממלאת תפקיד מעין שיפוטי, לפעול במהירות הראויה וביעילות לבירור

מחלוקות עם הרשות.

הערר 2000-2002בשנים .1 ועדת במזכירות נרשמו 19 וששה ב-2001, עשרה ב-2000עררים: שלושה בשנת 2002;

ב- מתאריך12רק הממוצע ההמתנה זמן ראשון. דיון נערך כ- היה הדיון הראשון תאריך הבקשה עד חודשים.16הגשת

הדיון בתשע מבקשות הערר הסתיים עד תום הביקורת: באחד הוחלט לגופו של עניין; בארבע נמחק הערר בהסכמת הצדדים,הוא מקרים בשני העוררת; אי-התייצבות בשל נמחק ובאחד בוטל בשל חוסר סמכות של הוועדה לדון בנושא הערר; במקרהבבית המשפט ההליכים סיום לאחר עד נדחה בו הדיון אחד

בנובמבר הוועדה בישיבת שהוגש2002העליון. ערר נדון , והדיון בו טרם הסתיים עד מועד1997לראשונה באוקטובר . 2003סיום הביקורת, מרס

בביקורת נמצא, כי חלק מהליכי הערר התמשכו, בין היתר, משום שהוועדה השהתה את משלוח הערר למנהל הרשות לשם קבלת תשובתו, והמנהל

לתקנות העתיקות )סדרי דין בועדת7השתהה בהגשת תשובתו. לפי סעיף התשמ"א- מיום1981ערר(, יום שלושים תוך לועדה, יגיש "המנהל ,

שנמסר לו העתק כתב הערר, תשובה מנומקת בכתב חתומה בידו, בצירוףהראיות שעליהן היא מסתמכת".

להלן דוגמאות: העורר רצה לבנות את ביתו בתל אביב על קרקע שהוכרזה כאתר)א(

דרשה ממנו הרשות לשלם כ-2000עתיקות. במרס ש"ח בגין36,000 הגיש העורר לוועדה ערר על סמכותה של2000חפירות הצלה. באפריל

הרשות לדרוש תשלום בעבור חפירות הצלה והסתמך על פסק הדין בבג"ץדנקנר.

כדי לא לעכב את עבודות הבניה ובלא להודות בחבותו הסכים העורר ביונילביצוע2000 האישור את תיתן שזו כדי ביניים תשלום לרשות לשלם

העבודות, והוא יוכל להתחיל בבניה. באותו חודש, לאחר פניה של העוררכי תהיה מוכנה לבצע את חפירת לו למנהל הרשות דאז, היא הודיעה

ביולי36,000ההצלה לאחר שיעביר אליה והוא אכן עשה זאת. ש"ח, , לאחר סיום חפירות ההצלה, הודיעה הרשות לעורר כי הוא יכול2000

לבנות במגרש שבבעלותו. , יותר משנה לאחר ההגשה, הודיע מזכיר ועדת הערר כי2001רק ביוני

קיבל את הערר וכי בתוך כמה ימים יעביר את העתקו למנכ"ל הרשות כדימרס עד לערר. תשובתו את לא2003לקבל הביקורת, סיום מועד ,

נתקבלה תשובת מנהל הרשות לערר, והוא לא נדון בוועדה.ניתנה עד מרס )ב( לא גם בשני עררים2003תשובת מנהל הרשות

, והאחר התקבל בוועדת הערר2001נוספים: האחד נשלח למנהל ביוני .2001 אך נשלח למנהל רק ביולי 2000בדצמבר

687משרד החינוך התרבות והספורט

, שעל שני עררים נוהלו2003הרשות הודיעה למשרד מבקר המדינה במאי מגעים עם העוררים, ונראה היה לה שאין הם עומדים עוד על דיון בעררם, והעוררת השלישית לא פנתה מאז הגשת הערר לרשות בקשר לעבודות

נשוא הערר ולא פנתה לוועדת הערר בבקשה לדון בו.

אי-מתן תגובה נוגד את חובתו של המנהל כאמור בתקנות, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקינים, עלול לגרום לקיפוח זכויותיהועלול לגרום נזק דיון בהיעדר תגובה יתקיים של הרשות אם לעוררים. לדעת משרד מבקר המדינה, במקרה של פיגור גדול במתן התשובה ראוי שוועדת הערר תיידע את הצדדים ותקבע

מועד קרוב לדיון שבו יוחלט בערר.

ב54דוח שנתי 688

לדעת משרד מבקר המדינה, ועדת הערר לא מילאה כיאות אתהטיפול הסתיים לא המקרים ברוב עליה. המוטל התפקיד בעררים אף שחלף זמן רב מאז הוגשו. בשים לב למהות הענייןלעיכוב הצדקה כל אין לוועדה, שהוגשו המעטים ולעררים למגיש האישור במתן משנה, יותר המקרים במקצת הגדול, הערר על קבלתו ובהעברת הערר למנהל הרשות לתגובתו. איןהדיון עד הגשת הערר הרב שחולף ממועד לזמן גם הצדקה הוועדה חובת נוגד את תכלית החוק, את בו. הדבר הראשון ופוגע התקינים המינהל סדרי ואת ראויה במהירות לפעול בקרקע לעשות מבקשים שהם שהעבודות משום בעוררים, לפגוע בלא הסכום, את לשלם נאלצים שהם )או מתעכבות בזכותם, עד להחלטה בערר(. אין מקום להניח כי עורר אינו עומד על דיון בעררו, כל עוד לא נתבקשה עמדתו המפורשת

וניתן לה ביטוי בכתב.

בעת.2 שכיהנה לוועדה ועדת הערר שקדמה חברי המינוי של תוקף קיימה הוועדה רק ישיבה אחת,2000. בשנת 1999הביקורת פג במרס

וגם היא התקיימה בזמן שהמינוי של חברי הוועדה כבר לא היה בתוקף; קיימה הוועדה החדשה ישיבה אחת בלבד לאחר מינויה, ואילו2001בשנת התקיימו חמש ישיבות ועדה בלבד.2002בשנת

הנדונים.3 מרבית הנושאים כי אמנם שושני קבעה בהמלצותיה ועדת במדע והבנה ידע המחייבים מקצועיים נושאים הם הערר בוועדת הארכיאולוגיה, ולכן יש חשיבות לכך שבוועדה יכהנו שני מביני דבר בנושאים אלה. עם זאת, לאור הרצון להבטיח כי טרם הכרעה בסוגיות המובאות לוועדה יפעילו חבריה שיקול דעת רחב, מומלץ להוסיף לה מומחה בתחומי

משק וכלכלה, אשר אותו תמנה האקדמיה הלאומית למדעים. עוד המליצה ועדת שושני למנות כמה ועדות ערר כדי לאפשר דיון מהיר בעררים; להרחיב את סמכויות ועדת הערר כך שתוכל לדון גם בהחלטות

ו-11לפי סעיפים לחוק העתיקות13 ובעלות החפירות שנעשות על ידי0 הרשות; לקבוע לוחות זמנים לפעולתה של ועדת הערר.

החליטה הממשלה כי "הרכב ועדת הערר יתוקן ויורחבו1999באוגוסט סמכויותיה כלהלן:

יביאו בפניא. ומנהל רשות העתיקות, והספורט שר החינוך, התרבות לפי סעיף ועדת הערר לשינוי הרכב 35המועצה לארכיאולוגיה הצעה

לחוק, כך שאחד מחבריה יהיה בעל הכשרה כלכלית.ועדת הערר תוסמך גם בעניינים אלה:ב. קביעת עלות החפירות בכל עת שהן מבוצעות על ידי רשות העתיקות.1

ללא מכרז.אישור ארכה, במידה ויידרש, בלוחות זמנים לביצוע חפירות הצלה.".2

13 עוסק בנושא אמצעי הבטיחות שיש לנקוט באתר חפירה, וסעיף 11סעיף 0החוק, של הפרת במקרה רישיון החפירה של התניה או ביטול בנושא -

התקנות או תנאי מתנאי הרישיון.

689משרד החינוך התרבות והספורט

משרד מבקר המדינה העלה, כי עד מועד סיום הביקורת, מרס , לא נעשה דבר בקשר להמלצות ועדת שושני ולא בוצעה2003

החלטת הממשלה הנ"ל.

ב54דוח שנתי 690

שאלות רבות הנוגעות לליבת הפעולה של הרשות הועלו לדיון הן במשרד החינוך, לרבות במסגרת ועדת שושני, הן בוועדה לענייניוהן בבית המשפט הגבוה לצדק. ביקורת המדינה של הכנסת אולם לא כולן זכו לליבון יסודי ולפתרון. לדעת מבקר המדינה, על שרת החינוך והרשות לקיים דיון בסוגיות שהונחו על שולחנהבהן להחליט בעניינים שהועלו ולא הוסדרו, ועדת שושני של

ובמידת הצורך להביאן להחלטת הממשלה.קביעת על הממונה סטטוטורית כרשות הן פועלת הרשות חשש מתעורר זה במצב חפירות. כגוף שמבצע הן המדיניות הדרכים את תבחן שהממשלה ראוי מוסדי; עניינים לניגוד לנטרולו תוך הכרה בצורך לשמור על רמה מקצועית גבוהה של

הרשות.- להכרעתה שהובאו הפרטניים בעניינים הממשלה הכרעות כדי לעקור משורש בהן די היה - לא מכרזים בנושא בעיקר הרשות טענת הארכיאולוגיות. החפירות בתחום יסוד בעיות לדעת אינה, בדיקה חפירות לעשות היחידה המוסמכת שהיא

משרד מבקר המדינה, עולה מהחוק כפשוטו. מן הראוי שמועצת הרשות תהיה מעורבת יותר בקביעת מדיניותכגון בנושאים של צמצום אתרי העתיקות המוכרזים, הרשות, והטיפול הרשות של הפיקוח מדיניות עתיקות, אתרי סיווג

באוצרות המדינה שבמחסני הרשות. לדעת מבקר המדינה, על הרשות להפסיק לאלתר לגבות תשלוםבפרויקטים התעסוקה משירות העובדים שכר עבור כפול

הממומנים במלואם על ידי גופים ממשלתיים. ההכרזה על אתר עתיקות פוגעת בפרט ובקניינו, לכן היא צריכהספציפית להיות הנדרש, על עולה שאינה במידה להיעשות ולתחם את השטח המוכרז ככל שניתן. בשל מחלוקת בין משרדכליל. הפסקת ההכרזות והרשות הופסקו ההכרזות המשפטים פוגעת באינטרס הציבורי לשמירה על העתיקות. הכרזות העבר הכוללות משבצות קרקע גדולות פוגעות לעתים יתר על המידהבבעלי הקרקע. כך נפגעים הן אינטרס הפרט הן אינטרס הכלל. העתיקות אתרי מספר את ביוזמתה לצמצם הרשות על המוכרזים ואת שטחם במקומות אשר בבדיקות בעבר לא נמצאועתיקות להימצאות שההסתברות במקומות או עתיקות בהם ארכיאולוגיים אתרים תסווג שהרשות גם ראוי קלושה. בהם

על-פי חשיבותם.עתיקות באתרי ישראל מקרקעי מינהל ע"י קרקעות שיווק מוכרזים שלא נבדקו טרם שיווקן מעמיד את הרוכשים במצב של אי-ודאות לגבי העלויות הצפויות להם. מן הראוי לשקול לשווק קרקע רק לאחר שנעשו בדיקות והתברר אם יש בה עתיקותשל והפיתוח הבנייה מגבלות וידועות חשיבותן, מה כן, ואם

המקום.

691משרד החינוך התרבות והספורט

הפיגור הגדול בפרסום הדוחות על ממצאי החפירות שם לאל את ההישגים המדעיים שלהן וגורם נזק, מכיוון שחוקרים נוספים לא יכולים להמשיך במחקר מהנקודה שבו הופסק. על הרשות לנקוט בכל הצעדים הנחוצים כדי לצמצם את משך הזמן החולף מסיום החפירה עד פרסום תוצאותיה ולהוציא לאור בהקדם את הדוחות הממתינים לפרסום במשך שנים. על הרשות לפעול גםהמאוחסנים הפריטים מספר את ניכר באופן להקטין כדי

במחסני המעבר שלה שאינם נגישים לחוקרים.