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WORLD CUSTOMS ORGANIZATION ORGANISATION MONDIALE DES DOUANES
ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS
Established in 1952 as the Customs Co-operation Council Créée en 1952 sous le nom de Conseil de coopération douanière
Establecida en 1952 con el nombre de Consejo de Cooperación Aduanera
[TRADUCCION DEL TEXTO ORIGINAL EN INGLES Y FRANCES]
Estudio sobre la gestión coordinada de fronteras
3.
Siglas
AA Administraciones de aduanas
AF Autoridad fiscal
AMD Armas de destrucción masiva
CAO Comunidad del África Oriental
CBP Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos
(U.S. Customs and Border Protection)
CBPS Servicio Australiano de Aduana y Protección de Fronteras
(Australian Customs and Border Protection Service)
CBSA Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (Canada Border Services
Agency)
DFID Department for International Development
GCF Gestión coordinada de fronteras
GIF Gestión integrada de fronteras
HMRC Servicio Aduanero y de Ingresos Públicos de Su Majestad Británica
(HM Revenue & Customs)
ICE Servicio de Inmigración y Control de Aduanas (Immigration and
Customs Enforcement) de los Estados Unidos
MDE Ministerios de economía
MDI Ministerios del interior
OMA Organización Mundial de Aduanas
OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
OSF Organismos responsables de la seguridad de las fronteras
SAFE Marco Normativo de la OMA para asegurar y facilitar el comercio
mundial
SOCA Agencia de Lucha contra el Crimen Organizado (Serious Organised
Crime Agency) del Reino Unido
UE Unión Europea
UKBA Agencia de Control de Fronteras del Reino Unido (UK Border Agency)
4.
Resumen
En un mundo globalizado en el que la interconectividad y la integración constituyen
dinámicas fundamentales para el crecimiento económico y el desarrollo social, los
responsables de la formulación de políticas son cada vez más conscientes de la necesidad de
acelerar las reformas en materia de regulación de las fronteras con miras a eliminar las cargas
y los obstáculos innecesarios al comercio. En su documento de estrategia “La Aduana en el
siglo XXI”, la OMA recoge estos conceptos decisivos para la reforma en los capítulos
vinculados al tema de la gestión coordinada de fronteras (GCF). Para las aduanas, la GCF
tiene por objeto describir los mecanismos que permiten lograr mayor eficiencia y eficacia
regulatoria a través de una coordinación más estrecha entre los organismos de control en
frontera a la hora de elaborar políticas y planificar las operaciones en el ámbito tanto
nacional como internacional.
Con el fin de brindar asistencia a los miembros de la OMA con experiencias en materia de
GCF y como parte de su guía internacional, la Secretaría de la Organización ha preparado
este informe sobre la gestión coordinada de fronteras, que se centra en estudios de casos
concretos y ofrece a los miembros información precisa, tangible y práctica así como ejemplos
sobre la manera en que algunos miembros están abordando los conceptos contemplados en
el documento de estrategia “La Aduana en el siglo XXI”.
El presente estudio está dividido en dos grandes partes: un panorama general y estudios de
casos. En la primera, se describe el estado actual del concepto de GCF en el marco de la
OMA, se reseñan modalidades de GCF de distintas administraciones de aduanas nacionales,
se analiza la correlación de las estructuras organizativas y las principales funciones y
actividades de las aduanas y se resumen modalidades de GCF aplicadas en distintas naciones
del mundo, con hincapié en la interrelación de las administraciones aduaneras de países
vecinos. Asimismo, se describen diferentes modelos de disposición física de los puestos
fronterizos de control integrado. Por su parte, la sección dedicada a los estudios de casos se
centra en la manera en que un grupo seleccionado de administraciones aduaneras está
abordando las cuestiones relativas a la GCF. El presente estudio sobre la gestión coordinada
de fronteras es un documento abierto al que, con el tiempo, se irán incorporando más
estudios de casos, algunos preparados por la Secretaría de la OMA y otros proporcionados
por miembros de esta Organización. Si bien el concepto de ventanilla única es una parte
esencial de la GCF, no se analizará en detalle en este documento, ya que se tratará en forma
exhaustiva en el “Compendio de la OMA sobre ventanilla única”, que también se distribuirá
entre los miembros en junio de 2011.
5.
Índice
1. Evolución del concepto de gestión coordinada de las fronteras en el marco de
la OMA ............................................................................................................................................ 6
2. El concepto de GCF según otros actores ........................................................................... 8
3. La GCF en su dimensión nacional ...................................................................................... 11
3.1 Modalidades organizativas................................................................................................ 11
3.2 Ventanilla única ................................................................................................................. 15
4. La GCF en su dimensión internacional ............................................................................. 15
Apéndice 1 ................................................................................................................................... 18
Bibliografía .................................................................................................................................. 20
6.
1. Evolución del concepto de gestión coordinada de fronteras en el marco de la OMA
Son varios los motores básicos del surgimiento de la GCF como tema de interés. En el ámbito
de la comunidad aduanera, se reconoce que los crecientes flujos transfronterizos, los
recursos limitados y las crecientes expectativas en materia de facilitación y control de los
gobiernos, la comunidad del comercio y las personas que viajan exigen una coordinación
más estrecha entre los organismos para promover la eficacia y la eficiencia. Si bien cada
organismo tiene funciones y un mandato específicos, como garantizar la recaudación de
ingresos y llevar a cabo los controles fitosanitarios y de seguridad alimentaria, la
coordinación y la colaboración en actividades de evaluación y elaboración de perfiles de
riesgo así como de inspección potenciarán significativamente la velocidad en las cadenas
logísticas internacionales.
Los conceptos relativos a la GCF tienen sus antecedentes en instrumentos fundamentales de
la OMA, sobre todo el Convenio de Kyoto revisado y el Marco Normativo para asegurar y
facilitar el comercio mundial (SAFE). El Convenio de Kyoto o Convenio Internacional para la
Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros entró en vigor en 1974 y fue
objeto de revisión en 1999. Uno de principios esenciales de este Convenio es la simplificación
y la armonización de los procedimientos aduaneros. En particular, los capítulos 3, 6 y 7 hacen
referencia a mecanismos de GCF, tales como las “oficinas yuxtapuestas” y los “controles
conjuntos”, y a la necesidad de una mayor cooperación internacional entre las
administraciones aduaneras. Asimismo, el Convenio contiene disposiciones sobre ventanilla
única (normas 7.3 y 7.4), la cual sirve de apoyo a la GCF puesto que favorece el intercambio
de información entre ministerios y organismos afines (véase el Apéndice 1). Las técnicas
como la gestión de riesgos (Norma 6.3) se verán beneficiadas con la implementación de la
GCF, que es de gran utilidad para compartir información y resultados de inspecciones, entre
otras actividades. Todo esto mejorará de manera considerable la gestión de riesgos basada
en la inteligencia aduanera y fomentará la coordinación entre los distintos organismos.1 Por
consiguiente, el enfoque de GCF, aplicado en forma conjunta con las normas y directivas del
Convenio de Kyoto revisado, constituye una base sólida para optimizar los procesos tanto de
facilitación como de control en frontera.
El Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio mundial (SAFE), presentado en el
año 2007, establece normas relativas a la modalidad de cooperación en red entre las aduanas
y a la colaboración entre éstas y los operadores de comercio, y se ha convertido en un
instrumento fundamental a nivel internacional. Reconociendo la importancia de lograr un
equilibrio entre la seguridad y la facilitación del comercio, sobre todo con posterioridad a los
acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, este documento contiene un conjunto de
medidas prácticas sobre ventanilla única y gestión de fronteras (véase el Apéndice 1). Al día
de hoy, 162 países han suscripto cartas de intención en las que expresaron su compromiso
de implementar el Marco Normativo SAFE (OMA, 2010).
Se ha debatido la posible incorporación de un tercer pilar al Marco Normativo SAFE dedicado
a la cooperación entre las aduanas y los demás organismos de control en frontera. Esta
noción se encuentra reflejada en la Norma 1, especificación para la implementación 1.3.9,
que fue concebida como un espacio reservado para la futura incorporación de normas o
1 Para conocer más detalles, véase el “Compendio de gestión de riegos”, que se presentará en la sesión de junio
de 2011 del Consejo de la OMA.
7.
mejores prácticas, y que trata sobre la necesidad de cooperación entre los organismos de
gobierno que intervienen en las operaciones de comercio internacional (véase el Apéndice 1).
El concepto de GCF ha seguido desarrollándose en los otros documentos de la OMA. Al
respecto, el documento de estrategia “La Aduana en el siglo XXI” dice lo siguiente:
[Una] gestión más coordinada de las fronteras […] supone la coordinación y la cooperación entre
todas las autoridades y los organismos que intervienen en la seguridad de las fronteras así como
regulaciones aplicables a los pasajeros, las mercancías y los medios de transporte que circulan por
ellas. Asimismo, los gobiernos deben buscar soluciones más eficaces para asegurar los controles en
las fronteras. La implementación de sistemas de gestión del movimiento transfronterizo de
mercancías mejor coordinados exige:
(i) El reconocimiento de la aduana o del organismo encargado de las funciones aduaneras como la
principal instancia de administración de las fronteras nacionales en lo referente al control del
movimiento de mercancías. Según la Red de Facilitación del Comercio de las Naciones Unidas, las
administraciones de aduanas son, por lo general, el organismo más idóneo para elaborar
procedimientos integrados con miras al tratamiento de las mercancías en los puntos de entrada; y
(ii) La instrumentación del concepto de ventanilla única electrónica, que permite a los operadores de
comercio facilitar toda la información y los documentos necesarios en una sola oportunidad al
organismo designado, el cual, a su vez, distribuye la información a todos los organismos pertinentes
(OMA, 2008, p. 7).
En vista de que el término “gestión integrada de las fronteras” empleado en el Marco
Normativo SAFE tiene una fuerte connotación institucional, se ha introducido el término
“gestión coordinada de fronteras” dada su naturaleza abarcadora. En un documento de
antecedentes preparado en el año 2009 para el Foro Interservicios de la OMA sobre la
Gestión Coordinada de Fronteras se presenta la evolución de las ideas de la OMA sobre la
GCF y se reseñan sus fundamentos principales:
La gestión coordinada de las fronteras (GCF) representa un enfoque sobre el control de las fronteras
que supone la participación coordinada de los organismos públicos de todas las carteras para
alcanzar una meta común y, de ese modo, ofrecer una respuesta gubernamental cohesiva a los
desafíos que tal control conlleva. Puede decirse que la GFC es una manera lógica de gestionar las
operaciones que se realizan en las fronteras con el fin de asegurar la eficiencia y la eficacia de los
procesos y procedimientos que desarrollan todos los organismos regulatorios que intervienen en la
seguridad fronteriza y de los requisitos regulatorios que se aplican a los pasajeros, las mercancías y
los medios de transporte que circulan por las fronteras internacionales. El objetivo de un sistema de
gestión coordinada de las fronteras es facilitar el comercio y el control de los pasajeros al tiempo que
se garantiza la seguridad fronteriza (OMA, 2009. p. 5).
Por consiguiente, se considera que la GCF es un principio rector para los organismos de
control en frontera antes que un modelo práctico aplicable a todos los casos.
8.
2. El concepto de Gestión Coordinada de Fronteras (GCF) según otros actores
Por definición, la GCF es de interés para los organismos de control en frontera no aduaneros,
los encargados de formular políticas y las organizaciones internacionales. Si bien la OMA
prefiere el término “gestión coordinada de fronteras”, hay otras organizaciones que
elaboraron su propia terminología, como “gestión integrada de fronteras” o GIF (Comisión
Europea), “gestión colaborativa de fronteras” (la opción terminológica más reciente del Banco
Mundial) y “gestión integral de fronteras” (Organización para la Seguridad y la Cooperación
en Europa - OSCE). Si bien la definición de estos tres términos tiene diferencias sutiles, su
connotación es prácticamente la misma: existe la necesidad de que los organismos de control
en frontera coordinen sus actuaciones a fin de que los procedimientos fronterizos sean más
eficientes y eficaces.
En sus Directrices sobre la Gestión Integrada de Fronteras para los Balcanes Occidentales, la
Comisión Europea define la GIF como:
… la coordinación y la cooperación nacional e internacional entre todas las autoridades y los
organismos competentes que intervienen en la seguridad de las fronteras y la facilitación del
comercio para implementar controles fronterizos eficaces, eficientes y coordinados con miras a
alcanzar el objetivo de tener fronteras abiertas pero bien controladas y seguras” (CE, 2007, p. 18).
La Comisión desarrolla el concepto más a fondo al trazar una distinción entre tres niveles de
cooperación: la cooperación interna de un servicio (dentro de un mismo organismo), la
cooperación entre distintos servicios (es decir, la coordinación entre los organismos de un
mismo país) y la cooperación internacional (que incluye la cooperación con países vecinos y
otras naciones).
En el libro Border Management Modernization, publicado por el Banco Mundial en el
año 2010, se emplea el término “gestión colaborativa de fronteras” en reemplazo de “gestión
integrada de fronteras” para evitar “la peligrosa connotación de que se trata de integrar
distintos organismos” (Banco Mundial, 2010, p. 14). Así pues, el Banco Mundial, al igual que la
OMA, ha avanzado hacia una interpretación más genérica de la GCF.
Otro actor que participa activamente en el desarrollo de la noción de GCF es la OSCE. En
diciembre de 2005, el Consejo Ministerial de esa organización aprobó el “concepto sobre
gestión y seguridad de fronteras”, que se ha convertido en un importante paso adelante en
materia de GCF. En particular, la OSCE prefiere utilizar el término “gestión integral de
fronteras”, que entraña un enfoque gubernamental común del tema. La idea principal de este
concepto es la necesidad de fomentar la cooperación entre los organismos en un entorno
altamente complejo e interconectado (véase el Cuadro 1).
9.
Cuadro 1
ENVIRONMENT ENTORNO
NATIONAL & INTERNATIONAL LEGISLATION LEGISLACIÓN NACIONAL E INTERNACIONAL
SOCIAL & CULTURAL SITUATION SITUACIÓN SOCIAL Y CULTURAL
BORDER GUARD
Border Violations, Immigration, Crime
GUARDIA DE FRONTERAS
Infracciones fronterizas y migratorias, delitos
CUSTOMS SERVICE
Revenue, Crime, Trade, WMD Proliferation
SERVICIO ADUANERO
Ingresos fiscales, delitos, comercio, proliferación de AMD
VETINARY & PHYTOSANITARY
Public Health
CONTROL VETERINARIO Y FITOSANITARIO
Salud pública
COMPREHENSIVE MANAGEMENT OF THE BORDER GESTIÓN INTEGRAL DE FRONTERA
TERRAIN, CLIMATE & OTHER AGENCIES ORGANISMOS GEOGRÁFICOS, METEOROLÓGICOS Y
OTROS
ECONOMIC STRENGTH & RESOURCES PODERÍO ECONÓMICO Y RECURSOS
MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS
Consular Services, Visas, Passports
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Servicios consulares, visas, pasaportes
OTHER STATE & NON STATE ACTORS
Law Enforcement, Trade, Intelligence, Community
Relations
OTROS ACTORES ESTATALES Y NO ESTATALES
Aplicación de la ley, comercio, inteligencia, relaciones
comunitarias
MARITIME, AVIATION & SEA & AIR PORT AUTHORITIES
Public Safety, Trade, Facility Management
AUTORIDADES MARÍTIMAS, AERONÁUTICAS,
PORTUARIAS Y AEROPORTUARIAS
Seguridad pública, comercio, gestión de instalaciones
FOREIGN RELATIONS, TRADE & IMMIGRATION
SITUATION
RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO EXTERIOR E
INMIGRACIÓN
SECURITY & CRIMINAL SITUATION SEGURIDAD Y DELITO
Fuente: OSCE, 2007
10.
Además de analizar los factores que influyen en el ámbito de la frontera, la OSCE reconoce
tres posibles niveles de cooperación: la coordinación, la colaboración y la integración. Para
explicar la diferencia entre estas tres nociones, es muy útil la descripción que ofrece el
Institute of Policy Studies (Instituto de Estudios Políticos) de Nueva Zelanda. En su
publicación Better Connected Services for Kiwis: A Discussion Document for Managers and
Front-Line Staff on Better Joining Up the Horizontal and the Vertical, traza una distinción entre
la coexistencia, la comunicación, la cooperación, la coordinación y la colaboración. La
colaboración implica un “proceso más intensivo, que a veces puede llevar a una asociación
formal”, mientras que la cooperación conlleva “reuniones e intercambio de información más
formales con el objeto de que las organizaciones participantes puedan alcanzar sus
respectivas metas de manera más eficaz” (Institute of Policy Studies, 2008, p. 14) (véase el
Cuadro 2).
Cuadro 2
Espectro de la integración intergubernamental
Relationship description Descripción de la relación
Coexistence Coexistencia
Communication Comunicación
Cooperation Cooperación
Coordination Coordinación
Collaboration Colaboración
Relationship formality Formalidad de la relación
Formal Formal
Informal Informal
Relationship support Apoyo a la relación
N.A. N/D
Broker Intermediario
Revolving Secretariat Secretaría rotatoria
Network Secretariat Secretaría en red
Formal Secretariat Secretaría formal
Relationship characteristics Características de la relación
Self Reliance Autonomía
Shared information Información compartida
Shared resources Recursos compartidos
Shared work Trabajo en conjunto
11.
Shared responsibility Responsabilidad compartida
No formal communication
Policies and services developed in isolation
Autonomy emphasised
May have common concerns
No hay comunicación formal
Las políticas y los servicios se desarrollan en forma
aislada.
Énfasis en la autonomía
Puede haber intereses compartidos
Informal meetings
Irregular exchange of practices
Autonomy retained
Getting together on common interest
Reuniones informales
Intercambio de experiencias no frecuente
Se conserva la autonomía
Vinculación en torno a intereses comunes
Formal meetings face to face
Regular exchange of staff, info, practices
Autonomy attenuated
Getting together on common projects
Reuniones formales presenciales
Intercambio frecuente de personal, información,
prácticas
Autonomía atenuada
Vinculación en torno a proyectos comunes
Sharing on a regular formal basis
Regular exchanges & specific undertakings
Autonomy further attenuated
Working together on shared projects
Intercambio periódico
Intercambio frecuente y emprendimientos específicos
Autonomía más atenuada
Trabajo conjunto en torno a proyectos compartidos
Formal partnership
Shared policies & or practices
Autonomy further attenuated
Working together to common goals
Asociación formal
Políticas y/o prácticas compartidas
Autonomía más atenuada
Trabajo conjunto en torno a metas comunes
Fuente: Institute of Policy Studies, 2008; p. 14
Según este espectro de la integración intergubernamental, existen diversos grados de
relacionamiento entre los organismos de gobierno. Si se aplicara esta matriz al concepto de
gestión de fronteras, las distintas organizaciones la tomarían en cuenta en sus definiciones.
3. La GCF en su dimensión nacional
3.1 Modalidades organizativas
Hay quienes sostienen que el objetivo de la GCF es reducir el número de organismos con
presencia en la frontera, que bien puede superar los quince (DFID, 2008). Son múltiples las
funciones o responsabilidades relacionadas con las fronteras, entre las que se encuentran
aquellas de las aduanas, los organismos de control migratorio, fito y zoosanitario y de
calidad, régimen de cuarentena y la policía, por mencionar sólo algunas. La participación de
estos organismos en la frontera varía de país en país en cuanto a su nivel de intervención e
incluso su presencia, en función de factores tales como las prioridades, la geografía y los
recursos nacionales. Como consecuencia de ello, las mercancías y los pasajeros deben
atravesar múltiples controles y cumplir con numerosas regulaciones, lo que puede generar
ineficiencia, cuellos de botella en la frontera y frustración entre los operadores de comercio y
los pasajeros. Más aún, todo esto puede ir en detrimento del cumplimiento de los objetivos
de esos organismos, como los propios de la aduana (por ejemplo, la recaudación de ingresos,
la facilitación del comercio, la lucha contra el contrabando y la recopilación de estadísticas
comerciales) y otros tales como la prevención del delito, la inmigración ilegal y la
propagación de plagas, así como la promoción de la seguridad y las normas aplicables a los
productos. Asimismo, satisfacer los criterios de control impuestos por todos los organismos
lentifica los trámites fronterizos.
12.
Uno de los métodos de la GCF consiste en crear un organismo rector mediante la fusión de
varias entidades oficiales de control en frontera. Al respecto, vale la pena destacar el ejemplo
de los Estados Unidos y Canadá en materia de protección fronteriza, ya que en la primera
década de este siglo se crearon en esos países organismos de control en frontera que aúnan
algunas funciones aduaneras así como de control migratorio y fito y zoosanitario. Es
pertinente aclarar que en el caso estadounidense la fusión de estas responsabilidades no fue
del todo abarcadora, dado que las investigaciones aduaneras y de inmigración son
competencia de otro organismo, el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas
(Immigration and Customs Enforcement o ICE), y algunos controles migratorios y fito y
zoosanitarios continúan a cargo de otras dependencias oficiales.
Otro organismo de seguridad fronteriza que cabe mencionar como ejemplo es el Servicio
Australiano de Aduana y Protección de Fronteras (Australian Customs and Border Protection
Service o CBPS). En diciembre de 2008, el primer ministro de Australia, en su Declaración
sobre la Seguridad Nacional, introdujo cambios en la administración aduanera y otros
organismos de control en frontera. La aduana pasó a llamarse Servicio Australiano de Aduana
y Protección de Fronteras y le fue asignado un papel de liderazgo en la protección fronteriza.
Su personal es quien realiza en forma cotidiana la mayoría de las tareas relacionadas con el
servicio aduanero y migratorio y el régimen de cuarentena, tales como los controles de
primera línea en los puertos y aeropuertos internacionales, y con la coordinación de la
respuesta a los nuevos desafíos que enfrenta la vigilancia de las costas, como el contrabando
por parte de la gente de mar y la pesca ilegal. No obstante, cuando se necesitan
conocimientos más especializados, participan otras autoridades competentes (por ejemplo,
en caso de duda sobre la autenticidad de los pasaportes, interviene el Departamento de
Inmigración). El CBPS está a cargo de la seguridad de las fronteras de Australia y trabaja en
estrecho contacto con otros organismos gubernamentales e internacionales, en especial con
la Policía Federal australiana, el Servicio Australiano de Cuarentena e Inspección, el
Departamento de Inmigración y Ciudadanía y el Departamento de Defensa, para detectar y
prevenir el movimiento ilícito de mercancías y personas en la frontera.2
En general, los organismos responsables de la seguridad de las fronteras que tienen a su
cargo la función aduanera siguen siendo una pequeña minoría (menos del 2%). Para citar un
ejemplo opuesto, en el Reino Unido el Servicio Aduanero y de Ingresos Públicos de Su
Majestad Británica (HM Revenue & Customs o HMRC) se formó en el año 2005 mediante la
fusión del Departamento de Ingresos Internos (Inland Revenue) y el Departamento de
Aduanas e Impuestos Especiales de Su Majestad Británica (HM Customs and Excise), mientras
que las funciones de investigación e inteligencia de este último sobre el tráfico de drogas y la
recuperación de los bienes de origen delictivo se transfirieron a la Agencia de Lucha contra el
Crimen Organizado (Serious Organised Crime Agency o SOCA). En 2007, el gobierno anunció
la creación de la Agencia de Control de Fronteras del Reino Unido (UK Border Agency o
UKBA), que reunió al personal responsable de las actuaciones aduaneras en la frontera, los
controles migratorios y las visas de trabajo para extranjeros. La UKBA se creó nominalmente
en abril de 2008 con el propósito expreso de proteger las fronteras del Reino Unido y
controlar la inmigración para beneficio del país. El 1° de abril de 2009 adquirió la condición
plena de órgano ejecutivo y asumió la mayoría de las funciones aduaneras de control en
frontera, con lo que contribuye a lograr los objetivos estratégicos del Servicio Aduanero y de
2 Puede obtenerse mayor información sobre el Servicio Australiano de Aduana y Protección de Frontera en
http://www.customs.gov.au/site/page4222.asp.
13.
Ingresos Públicos. Este Servicio conserva varias responsabilidades relativas a la frontera, por
lo que la UKBA lleva adelante esas actuaciones en su nombre. Existe un comité de asociación
de la UKBA y el HMRC que fiscaliza su desempeño y la relación entre las dos dependencias
oficiales.
Si bien no se trata de una fusión de organismos de control en frontera, hay una serie de
administraciones aduaneras que forman parte de la estructura de la autoridad fiscal.3
Asimismo, son muchas las administraciones de aduanas que siguen institucionalmente
separadas de los demás organismos de control en frontera y otras entidades
gubernamentales.
Al agrupar las modalidades organizativas por tipo, se constató que aproximadamente el 50%
de las aduanas de los miembros de la OMA funcionan en la órbita de los ministerios de
economía (MDE) en calidad de administración, dirección (general) o departamento.
Aproximadamente el 25% son administraciones de aduanas (AA) independientes que no
forman parte de ningún ministerio. A los efectos de este documento, una aduana
independiente es aquella que no pertenece a la estructura orgánica de ningún ministerio, si
bien puede estar bajo las órdenes de una autoridad superior del gobierno, incluido un
ministerio. Por ejemplo, el Servicio Aduanero Federal de la Federación de Rusia es un
organismo federal independiente del poder ejecutivo regido por el gobierno de la
Federación.4 Otro ejemplo es la Aduana de China, entidad independiente que actúa bajo las
órdenes directas del Consejo de Estado, que es el máximo órgano del poder ejecutivo de
China; en otras palabras, no forma parte del Consejo de Estado y ocupa un nivel jerárquico
inferior a éste. Su jefe es un funcionario de nivel ministerial designado por el Primer
Ministro.5
Alrededor del 22% de las aduanas de los miembros de la OMA dependen de la autoridad
fiscal (AF), lo que generalmente supone la integración de las funciones fiscales y aduaneras
en una sola administración. Los organismos responsables de la seguridad de las fronteras
(OSF), que pueden describirse como órganos integrados cuya función es velar por la
seguridad (sobre todo, en el campo de la lucha contra el terrorismo) - como la Oficina de
Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos (U.S. Customs and Border Protection
o CBP) y la Agencia de Servicios Fronterizos de Canadá (Canada Border Services Agency o
CBSA) -, constituyen el 2% de las aduanas de los miembros de la OMA, mientras que las
autoridades aduaneras de Bahréin y Omán, que pertenecen a los ministerios del interior
(MDI), representan el 1% (véase el Cuadro 3).
3 Para obtener mayor información sobre autoridades fiscales, véanse las conclusiones de la Conferencia de la OMA
sobre Gestión de los Ingresos Fiscales, disponibles en
http://www.wcoomd.org/event_eventcalendar2009_introductionen_outcomesenrmc.htm, y Yasui, T. (2009),
“Cooperation between Customs and Tax Administrations: Lessons Learned from Revenue Authorities”, documento
de investigación N° 5, OMA, Bruselas. 4 Gobierno de la Federación de Rusia, Directiva N° 459 del 26 de julio de 2006 sobre el Servicio Federal de
Aduanas, disponible en http://www.customs.ru/ru/gtk. 5 Gobierno Central de la República Popular de China, disponible en
http://english.gov.cn/2008-03/16/content_921792.htm.
14.
Cuadro 3
Organizational arrangements (world) Modalidades organizativas (a nivel mundial)
CA AA
RA AF
BSA OSF
MOI MDI
MOF MDE
A nivel regional, las administraciones aduaneras que se encuentran en la órbita de los
ministerios de economía predominan en África Occidental y Central (el 83% de los miembros
de la OMA pertenecientes a esta región), África Oriental y Austral (63% de los miembros),
África del Norte y el Medio Oriente (59% de los miembros) y Asia-Pacífico (55% por ciento de
los miembros). En el continente americano y Europa, representan el 42% y el 41%
respectivamente. Se trata de la única modalidad que está presente en las seis regiones de la
OMA.
La mayoría de las administraciones aduaneras independientes se encuentra en la región de
Europa (43% de los miembros europeos de la OMA), seguida por África del Norte y el Medio
Oriente (29% de los miembros), el continente americano y la región de Asia-Pacífico
(26% y 25%, respectivamente). Las aduanas que dependen de la autoridad fiscal son bastante
comunes en África Oriental y Austral (32%), el continente americano (26%) y la región de
Asia-Pacífico (19%). Los organismos responsables de la seguridad de las fronteras se
encuentran en el continente americano (6%) y en Asia-Pacífico (3%).
En África Oriental y Austral hay sólo dos modalidades organizativas: las aduanas que
pertenecen a la esfera de los ministerios de economía y las autoridades fiscales. En las demás
regiones, se observan tres o más modalidades, aunque con predominio de alguna de ellas.
Si bien la mayoría de las administraciones aduaneras continúan siendo órganos
independientes no integrados en un único organismo de control en frontera, las aduanas
siguen realizando esfuerzos con miras a lograr una gestión coordinada de fronteras. Los
ejemplos son muchos. En Nueva Zelanda, se está creando un comité conformado por
representantes de diferentes organismos de control en frontera. En algunos puestos
fronterizos de Suecia, estos organismos delegaron sus funciones en la Aduana sueca, por lo
que ésta suele ser el único órgano oficial presente en la frontera. En Uganda, se redujeron los
tiempos de espera en la frontera en virtud de una modalidad según la cual el despacho de
Organización Cantidad Porcentaje
MDE 88 49,4%
AA 45 25,4%
AF 39 22,0%
OSF 3 1,7%
MDI 2 1,1%
TOTAL 177
15.
las mercancías (en este contexto, la mayoría de las mercancías circulan como bienes en
tránsito) se realiza en oficinas de aduanas interiores, donde se da una mayor coordinación
entre los organismos de control en frontera. En Singapur, se está implementando una única
frontera virtual mediante un sistema de ventanilla única operado por la Aduana.
3.2 Ventanilla única
Un segundo factor crucial de la GCF en el plano nacional es cómo simplificar la presentación
de datos por parte de los operadores de comercio. Tradicionalmente, los operadores de
comercio tenían que presentar información —a menudo la misma— ante distintos
organismos de control en frontera. En aras de la facilitación del comercio, el uso eficiente de
los recursos gubernamentales escasos y la integridad, resulta mucho más sensato que los
operadores comerciales deban presentar la información que corresponda en una única
ocasión. Fue así como surgió el concepto de ventanilla única, según el cual la información se
presenta una sola vez, preferiblemente en forma electrónica, y luego se distribuye a todos los
organismos de control de frontera pertinentes. No abordaremos el tema de la ventanilla
única en este estudio ya que se tratará de manera exhaustiva en el “Compendio de la OMA
sobre ventanilla única”.
4. La GCF en su dimensión internacional
Las modalidades de control conjunto y de puestos fronterizos de control integrado no son
una novedad. A lo largo de cincuenta años, en Europa Occidental fueron creándose distintos
tipos de puestos de frontera de control integrado con el objeto de aumentar la eficacia en los
pasos de frontera al reducir la cantidad de veces que se interrumpía el movimiento de
mercancías y pasajeros así como el número de organismos intervinientes. Los puestos
fronterizos de control integrado deben responder a los principios de cooperación y
confianza. Por consiguiente, el intercambio de información y las actuaciones conjuntas son
características indispensables de estos puestos fronterizos ya que, de esta manera, se
implementan los principios de la GCF. Cuanto mayor es la cooperación entre los organismos
de control, hay más oportunidades de desarrollar un sistema de gestión de riesgos más
eficaz que, a la larga, también tendrá un impacto positivo en la recaudación de ingresos.
Sin embargo, no hay una definición específica de los puestos fronterizos de control
integrado. Al respecto, Kieck consigna las siguientes características distintivas:
Las oficinas de ambos Estados están ubicadas muy cerca unas de otras, por lo que es necesario
detenerse una sola vez en los pasos de frontera;
Se demarca al menos una zona de control en la que los funcionarios de ambos Estados llevan
adelante los controles en cumplimiento de sus respectivas leyes;
La zona de control comprende oficinas, áreas de inspección e instalaciones afines y, por lo general,
está ubicada en el territorio nacional de un solo Estado;
Los trámites migratorios y de importación y exportación se realizan como una operación
ininterrumpida entre los dos países;
La inspección y el registro de las cargas o los vehículos se efectúan, generalmente, en presencia de
funcionarios de ambos países (Kieck, 2010; pp.6-7).
16.
Esta lista no es exhaustiva y no incluye una característica fundamental de los puestos
fronterizos de control integrado: el principio de extraterritorialidad, o la aplicación de la
legislación nacional en territorio extranjero con el consentimiento del país en el que se aplica.
En el contexto de los puestos fronterizos de control integrado, este principio tiene dos
dimensiones:
a) facultar a los organismos de control para que actúen de conformidad con la legislación de su país
fuera de su territorio nacional;
b) permitir que los funcionarios de control del Estado colindante realicen controles de frontera de
acuerdo con su legislación nacional en el territorio del Estado en que se encuentren (Kenya Private
Sector Alliance, 2010).
A modo de corolario, se recomienda establecer un marco normativo adecuado para
garantizar la aplicación de este principio y permitir el correcto funcionamiento de los puestos
fronterizos de control integrado (para un análisis más profundo, véase Harmon, L., 2008).
En 1959, hace casi cincuenta años, Suecia y Noruega suscribieron un acuerdo de cooperación
en la frontera que fue ratificado por ambos reinos y que constituye un hito para la gestión
coordinada de la frontera entre ambos países. Por otra parte, Noruega firmó un acuerdo
similar con Finlandia. En 1995, cuando Suecia y Finlandia se convirtieron en miembros de la
UE, esos dos acuerdos fueron reemplazados por el Acuerdo de Cooperación Aduanera entre
la Comunidad Europea y el Reino de Noruega,6 en el que, de todas maneras, se conservan las
normas de fondo de los acuerdos bilaterales. En particular, el Artículo 3 señala que:
... las autoridades noruegas podrán efectuar, para las autoridades aduaneras finlandesas o suecas y en
nombre de ellas, todos los controles y trámites aduaneros referentes a las mercancías con arreglo a
las normas aduaneras comunitarias aplicables a la importación, la exportación, el tránsito y la
inclusión en cualquier régimen aduanero de mercancías entre la Comunidad y Noruega.
Cada uno de los tres países promulgó una serie de leyes a fin de reglamentar las
disposiciones del acuerdo. Por ejemplo, el Reglamento adoptado en 2002 y la Instrucción de
la Aduana de Suecia sobre cómo aplicarlo complementan su base jurídica, pues describen los
deberes de los funcionarios aduaneros suecos cuando realizan actuaciones en nombre de la
Aduana de Noruega en territorio sueco o noruego en materia de despacho de mercancías y
pasajeros, aplicación de la ley, confiscación de mercancías y facultades legales para efectuar
arrestos, entre otros (Förordning (2002:1054) om gränstullsamarbete med Norge). Como
puede observarse, Suecia creó un sólido marco jurídico para hacer operativo el acuerdo.
Por su parte, Suiza e Italia firmaron un acuerdo bilateral para regular el tránsito de vehículos
en la frontera conjunta a través de oficinas de controles nacionales yuxtapuestos.7
6 Diario Oficial de las Comunidades Europeas (1997), “Acuerdo de Cooperación Aduanera entre la Comunidad
Europea y el Reino de Noruega”, N° L 105, p. 17, 23 de abril. 7 Accord du 3 février 1999 entre la Suisse et l’Italie relatif à la création d’un bureau à contrôles nationaux
juxtaposés au poste frontière de Chiasso-Brogeda merci/Ponte Chiasso (Trafic de transit nord-sud),
RS 0.631.252.945.460.7, disponible en http://www.admin.ch/ch/f/rs/i6/0.631.252.945.460.7.fr.pdf; y Accord
du 15 septembre 1999 entre la Suisse et l’Italie relatif à la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés
au poste frontière de Chiasso-Brogeda merci/Ponte Chiasso (Trafic de transit sud-nord), RS 0.631.252.945.460.8,
disponible en http://www.admin.ch/ch/f/rs/i6/0.631.252.945.460.8.fr.pdf.
17.
En 2009, la firma Corridor Development Consultants, en colaboración con la Secretaría de la
Comunidad del África Oriental (CAO), realizó un análisis de los instrumentos jurídicos de los
Estados miembros de la CAO relativos a los puestos fronterizos de control integrado,
mediante el cual se constató que en la legislación nacional de los cinco miembros de la CAO
no hay fundamentos suficientes para la aplicación del principio (Kenya Private Sector Alliance,
2010).
Hay varias modalidades de disposición física de los puestos fronterizos de control integrado
que son comunes en la práctica. La primera son las “instalaciones yuxtapuestas”. Este modelo
se utiliza cuando los puestos de frontera están en buenas condiciones o cuando existe una
frontera natural, como una montaña o un río. La idea principal es evitar el ingreso en las
instalaciones del país se salida y realizar todos los trámites de entrada y salida necesarios en
el país de entrada. Existe una oficina yuxtapuesta en la frontera entre Suiza y Francia, y en la
autopista de Chiasso, en la frontera entre Suiza e Italia, hay una oficina yuxtapuesta para las
operaciones de tránsito (para obtener mayores detalles, véase el Estudio de Casos 1).
El segundo modelo se refiere a un “recinto ubicado entre dos territorios nacionales”, e
implica la existencia de una única oficina emplazada exactamente en la frontera, lo que
permite que los funcionarios trabajen en su propio territorio (un ejemplo es el puesto
fronterizo de Chirundu entre Zimbabwe y Zambia). Si bien esta disposición física sólo es
posible en determinadas condiciones geográficas, resulta indispensable que el principio de
extraterritorialidad esté contemplado en la legislación para que este modelo, que permite
que los funcionarios aduaneros trabajen en el territorio del Estado vecino, funcione
correctamente.
El tercer modelo, que puede describirse como un “recinto común ubicado en un solo país”,
supone el emplazamiento físico de una oficina compartida en el territorio de uno de los
países, de modo tal que los funcionarios de ambos Estados puedan realizar controles
fronterizos en forma conjunta. Este modelo es factible sólo en un contexto de gran confianza
y cooperación entre los países. Por ejemplo, hay un puesto de este tipo en la frontera entre
Alemania y Suiza (véase el Estudio de Casos 1).
Si existe apoyo político y voluntad de cooperación por parte de ambos gobiernos, así como
la disposición de respaldar las operaciones del otro país, es posible elegir un modelo de
puesto fronterizo de control integrado sobre la base de criterios geográficos y de otra índole.
Teniendo en cuenta que, por lo general, se trata de una gran inversión que implica mucho
trabajo en el ámbito nacional así como un gran esfuerzo conjunto de los países vecinos, es
necesario que haya un compromiso de largo plazo con el proyecto, puesto que el cambio
alcanzará a todos los niveles de gobernanza, desde las más altas esferas hasta las tareas
cotidianas que se realizan en la frontera.
En los estudios de casos de este documento, se analizarán en mayor detalle las distintas
modalidades de gestión coordinada de las fronteras.
18.
Apéndice 1
Convenio de Kyoto revisado (1999)
Norma Texto jurídico
Norma 3.3 Cuando las oficinas aduaneras se encuentren ubicadas en un cruce de
frontera común, las administraciones aduaneras involucradas armonizarán los
horarios de atención al público y la competencia de las oficinas mencionadas.
Norma transitoria 3.4 En cruces de frontera comunes, las administraciones aduaneras involucradas,
cuando sea posible, efectuarán los controles en forma conjunta.
Norma transitoria 3.5 Cuando la Aduana desee establecer una nueva oficina aduanera o convertir
una ya existente ubicada en un cruce de frontera común, siempre que sea
posible, cooperará con la Aduana vecina para establecer una oficina aduanera
yuxtapuesta a fin de facilitar controles conjuntos.
Norma transitoria 3.35 En caso de que las mercancías deban ser sometidas al control de otras
autoridades competentes y que la Aduana también programe un
reconocimiento, la Aduana se asegurará de que el reconocimiento y los
controles sean coordinados y, en lo posible, realizados al mismo tiempo.
Norma 6.3 En la aplicación del control aduanero, la Aduana utilizará gestión de riesgo.
Norma 6.7 La Aduana buscará la cooperación con otras administraciones aduaneras, así
como la celebración de acuerdos de Asistencia Administrativa Mutua a fin de
facilitar el control aduanero.
Norma 7.3 La adopción de tecnología de la información se realizará luego de concertar,
en la medida de lo posible, con todas las partes directamente afectadas.
Norma 7.4 Toda legislación nacional nueva o revisada deberá considerar:
métodos de comercio electrónico como solución alternativa de
documentos emitidos en papel;
métodos de autenticación tanto electrónicos como en papel;
el derecho de la Aduana de retener información para su propio uso y,
cuando corresponda, intercambiar la información mencionada con otras
administraciones aduaneras, así como con otras partes legalmente
autorizadas, mediante técnicas de comercio electrónico.
19.
Marco Normativo SAFE (2005)
Especificación para la
implementación Contenido
Pil
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1, N
orm
a 1
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ión
in
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1.1. Alcance Para la aplicación de los procedimientos integrados de control
aduanero es indispensable contar con las competencias legales
pertinentes que permitan a las administraciones de aduanas
solicitar al exportador (véase 1.3.1) y al transportista (véase 1.3.2) el
envío de información electrónica previa a efectos de la evaluación
de riesgos para la seguridad. Además, los procedimientos
integrados de control aduanero implican la colaboración
transfronteriza entre las administraciones de aduanas en materia
de análisis de riesgos y de control aduanero a fin de fortalecer la
seguridad general y de agilizar el proceso del levante de las
mercancías, que requiere una base legal. Los dos requisitos se
apoyan en herramientas elaboradas por la OMA, a saber:
Directrices para la Elaboración de una Legislación Nacional para
Recabar y Transmitir Información Aduanera, el Modelo de Acuerdo
Bilateral y el Convenio Internacional de Asistencia Administrativa
Mutua en Cuestiones Aduaneras (Convenio de Johannesburgo).
Como parte de esta colaboración, las administraciones de aduanas
deberán concluir acuerdos sobre el reconocimiento mutuo de los
resultados de los controles/inspecciones y sobre los programas
relativos a los operadores económicos autorizados.
1.3.8. Ventanilla única Los gobiernos deberán establecer acuerdos de cooperación entre
las aduanas y otros organismos gubernamentales relacionados con
el comercio internacional a fin de facilitar la transferencia
ininterrumpida de información relativa al comercio internacional
(concepto de ventanilla única) y de intercambiar información sobre
riesgos a escala nacional e internacional.
1.3.9. Gestión integrada
de las fronteras
De modo similar, los gobiernos deben establecer acuerdos de
cooperación entre aquellos organismos de gobierno que participan
en el comercio internacional. Los gobiernos deben también trabajar
con organismos fronterizos de gobiernos extranjeros vecinos a fin
de maximizar la armonización de las funciones de control
fronterizo. La implementación de los acuerdos de cooperación
puede abordar temas fronterizos tales como la cooperación y la
coordinación nacionales e internacionales así como la adopción de
normas internacionales. La gestión integrada de las fronteras debe
conducir a la facilitación del comercio por medio de una cadena
logística segura.
20.
Bibliografía
Accord du 3 février 1999 entre la Suisse et l’Italie relatif à la création d’un bureau à contrôles
nationaux juxtaposés au poste frontière de Chiasso-Brogeda merci/Ponte Chiasso (Trafic de
transit nord-sud), RS 0.631.252.945.460.7, disponible en
http://www.admin.ch/ch/f/rs/i6/0.631.252.945.460.7.fr.pdf.
Accord du 15 septembre 1999 entre la Suisse et l’Italie relatif à la création d’un bureau à
contrôles nationaux juxtaposés au poste frontière de Chiasso-Brogeda merci/Ponte Chiasso
(Trafic de transit sud-nord), RS 0.631.252.945.460.8, disponible en
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