y el caribe (celac)esta obra que tiene como propósito analizar el rol político de la unasur y...

Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de Lanús

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Honorable Senado de la Nación Argent ina | Univers idad Naciona l de LanúsMiradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC)

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MIRADAS SOBRE LA UNIÓNDE NACIONESSURAMERICANAS (UNASUR)Y LA COMUNIDAD DE ESTADOSDE AMÉRICA LATINAY EL CARIBE (CELAC)

Coordinación del equipo desarrolladorBuenos Aires, Argentina

Agosto de 2013


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Dirección General de Relaciones Internacionales del HSN

Miradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC).

1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires:Honorable Senado de la Nación, 2014.

124 p.; 15x23 cm. ISBN 978-950-9660-73-1

1. Ciencias Sociales. 2. Relaciones Internacionales. CDD 327.1

ISBN 978-950-9660-73-1

Impreso en Argentina.

Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723Prohibida la reproducción sin la expresa autorización por escrito.

Dirección General de Relaciones Internacionales del HonorableSenado de la Nación

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AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LANÚS

• Dra. Ana JARAMILLO - RECTORA• Dr. Nerio NEIROTTI - VICERRECTOR

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN

COORDINADOR

• Dr. Sebastián Cruz BARBOSA

EDITOR GENERAL

• Lic. Sabino VACA NARVAJA

INVESTIGADORES

• Dr. Damián PAIKIN• Lic. Eduardo BARROS

CONSEJO EDITOR

• Dr. Axel ELJATIB• Lic. Fernando BULGGIANI• Lic. Milagros MARTINEZ GARBINO


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PRÓLOGO

Como Presidente del Honorable Senado de la Nación, tengo el agrado de presentar esta obra que tiene como propósito analizar el rol político de la UNASUR y CELAC en el proceso de integración regional, haciendo especial hincapié en los avances consegui-dos por los mencionados organismos, pero a la vez haciendo referencia a los desafíos y oportunidades que habrán de presentárseles a futuro.

Es importante destacar estos espacios de integración y cooperación, luego de una década en que la agenda suramericana estuvo dominada por asuntos ligados a las reformas económicas —tal fue el espíritu de los años noventa—, determinando en con-secuencia la política exterior de los países de la región. Hoy, América Latina se pone nuevamente de pie y vuelve a colocar en primer plano la actividad política, haciendo de instancias claves como la UNASUR y CELAC herramientas imprescindibles para la gobernabilidad regional y global. Sin lugar a equivocarnos, podemos afirmar que hoy es posible institucionalizar muchas de las transformaciones que están teniendo lugar en nuestro continente.

Para pensar estas nuevas construcciones es necesario entender previamente los cambios en las relaciones de poder a nivel mundial: tras la caída de la estructura bipolar y luego de que fuese puesta en cuestión la posición hegemónica de la gran potencia del Norte, América Latina y el Caribe han recuperado los postulados latinoamericanistas que diesen sentido a nuestra independencia, recorriendo un sendero de integración y cooperación basado en principios de solidaridad regional.

De tal modo, los países del sur del Río Grande se han propuesto la notable tarea de escribir una nueva hoja de ruta que exprese, en primer término, una crítica al modelo asociativo formulado por Washington. Esta nueva arquitectura del poder tiene como implicancia en la región la posibilidad de consolidar un espacio más autónomo para la discusión de políticas concertadas, integradas y solidarias entre los países de América Latina y el Caribe.

Este nuevo diseño no debe quedar en palabra muerta. Por tal motivo, los países que componemos este espacio nos hemos propuesto defender y afianzar los procesos democráticos y ayudarnos unos a otros. Ya no hay lugar para la adopción de prácticas genuflexas o condescendientes, ni para la aplicación de aquellas recetas que nos qui-sieron imponer en el pasado las instituciones globales, con el costo que esas políticas tuvieron para los países de la región. Detengámonos a reflexionar un instante sobre este último concepto: la crisis actual se originó en los países desarrollados e impactó en las economías emergentes, donde comenzó a notarse una marcada desaceleración en las proyecciones de crecimiento. En este escenario, las recetas de ajuste demostraron ser social y económicamente inviables. Es por eso que insisto en este pensamiento: es muy importante en un momento tan difícil del mundo, cuando vemos tanta crisis en Europa y en los Estados Unidos, que estemos trabajando juntos todos los países de Sudamérica, y que a la vez podamos indicar que una alternativa real a los recetarios tradicionales es posible.

La crisis internacional nos dio la oportunidad de unirnos, y en lugar de seguir el can-to de sirena de los organismos internacionales y frenar nuestras economías, supimos


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profundizar el crecimiento en conjunto a través de estas maravillosas herramientas de integración y unión de los pueblos que son la UNASUR y CELAC. Ha sido a través de estos mecanismos que nuestros países pudieron lograr una sinergia en los esfuerzos lo cual les ha permitido fomentar el comercio intrarregional y avanzar con la inversión en infraestructura para generar una mejor conexión.

Dentro de este novedoso marco regional de cooperación y asistencia —y en sinto-nía con lo que hemos hasta aquí señalado—, los Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe han decidido llevar adelante propuestas concretas con el fin de promover el comercio intrarregional, incorporando valor agregado y consecuente-mente empleo y bienestar para nuestros compatriotas. Esto fue posible a través del lo-gro de consensos para afrontar una crisis que tuvo impacto global. Asimismo, se avan-zó en la construcción de redes de infraestructura para la integración física, atendiendo a los criterios de desarrollo social y económico sustentables; además, se ha fomentado el uso intensivo de tecnologías de información y comunicación a fin de superar las ba-rreras geográficas y operativas que pudiesen aún subsistir hacia el interior de la región.

Dijimos que uno de los mecanismos propuestos desde estas instancias para afron-tar los efectos de la crisis financiera internacional ha sido el diseño de un ambicioso plan de infraestructura. Por un lado, la UNASUR, a través del compromiso ratificado en la reciente reunión del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (CO-SIPLAN) llevada a cabo en los últimos meses de 2012, dio prioridad a treinta y un pro-yectos —con una inversión de diecisiete mil millones de dólares—, esencialmente en las áreas viales y ferroviarias y de telecomunicaciones.

Por su parte la CELAC, a través del Plan de Acción de Caracas, está realizando in-gentes progresos en materia de integración energética regional, a la vez que se propone articular todos los proyectos y programas en curso para lograr una estrategia para el desarrollo e integración de la infraestructura física, de la conectividad y de las regiones fronterizas en América Latina y el Caribe, destinada a disminuir la brecha de infraestruc-tura que caracterizó a la región.

Si bien podríamos señalar todos y cada uno de los proyectos que en materia aso-ciativa se están llevando a cabo entre los países de América Latina y el Caribe, quiero destacar uno por su valor simbólico y material: estoy haciendo referencia al hospital comunitario “Néstor Kirchner”, trabajo desarrollado en conjunto por la Argentina, Cuba, Haití y Venezuela, en el marco de la cooperación Sur-Sur; este trabajo, que avanzó sin intermediarios, ni consultoras ni organismos financieros, llegó directamente al pueblo haitiano para llevar soluciones concretas.

Debemos, no obstante, hacer una aclaración antes de continuar. De no hacerlo, correríamos el riesgo de hablar en abstracto: si podemos discutir un nuevo paradig-ma basado en lógicas de asociatividad regional distintas a las que se expresaban en el pasado, y si hoy los países de la región se encuentran muy bien preparados para enfrentar la crisis global, esto se debe a que los Estados de América Latina y el Cari-be han recuperado la fortaleza para provocar los cambios que modifiquen la compleja realidad social, e ir resolviendo los problemas de Latinoamérica profunda. En nuestro país, esa nueva concepción de República, de Estado, es la que se viene desarrollando desde 2003 en adelante con Néstor Kirchner primero, y luego con Cristina Fernández de Kirchner.

Así como desde las más altas esferas de nuestro país se decidió asumir el gran desafío de continuar escribiendo junto a los pueblos hermanos nuestra historia común, la soñada por Bolívar y San Martín, pero también por O’Higgins, Artigas, José Martí y otros tantos patriotas latinoamericanos, desde el Senado de la Nación adoptamos los compromisos asumidos por nuestra Nación y las implicancias parlamentarias de los mismos, ya sea en términos de producción legislativa como en términos de diplomacia parlamentaria.

En consecuencia, entendemos que las instituciones —y aquí nos referimos particu-larmente al Senado—, deben servir no solo para resolver problemas coyunturales sino también para construir una ciudadanía diferente, más participativa y comprometida con los problemas comunes y su solución. Y al hablar de problemas comunes, no estamos señalando solamente los problemas de los argentinos: hacemos referencia a una iden-tidad mayor, una identidad que estamos llamados a construir en forma permanente, la identidad latinoamericana.

Por encima de los intereses particulares, sean económicos, políticos, ideológicos o de cualquier otra naturaleza, hoy nos encontramos ante el desafío histórico de se-guir avanzando junto a los países hermanos de Latinoamérica y el Caribe, en la senda propuesta por nuestros libertadores, teniendo como mayor objetivo alcanzar el ideal sanmartiniano y bolivariano de la Patria Grande.

Lic. Amado BoudouPresidente del Honorable Senado de la Nación


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PRESENTACIÓN

Recientemente, en ocasión de recibir a representantes de delegaciones de América Latina y el Caribe, expresé lo importante que es para nosotros, los pueblos hermanos de Latinoamérica, poder caminar juntos y, a partir de esto, seguir fortaleciendo las rela-ciones mutuas no solo en lo comercial sino también en lo relacionado con otros proce-sos que han de forjar el ideario común y el destino de la Patria Grande.

La integración de América Latina y el Caribe ya no debe verse como una utopía, como sucedió no hace mucho tiempo atrás. Es un proyecto que hoy vemos materiali-zarse a través de instrumentos como la UNASUR y CELAC. Estos organismos no cons-tituyen un hecho anecdótico en la historia de Latinoamérica, son el camino a seguir. Y esto solo será posible profundizando la integración y cooperación de nuestros pueblos hermanos.

Esta obra resume el espíritu de esa reflexión. Y expresa a la vez el creciente interés que la Dirección General de Relaciones Internacionales del Honorable Senado de la Na-ción posee en promover vínculos con aquellas instituciones que, como la Universidad Nacional de Lanús, han desarrollado actividades en áreas que resultan de interés a la Cámara.

En este sentido, esta dirección ha juzgado necesario coordinar esfuerzos con las universidades públicas a fin de promover su participación en el análisis y evaluación de las políticas públicas, especialmente en aquellas áreas que resulten de interés para la labor parlamentaria.

De igual modo, cabe señalar que el seguimiento y el estudio de la política internacio-nal, a partir del desempeño y las políticas de los organismos internacionales, constituyen un insumo importante para la mejora de la gestión política y la representación legislativa.

Lic. Sabino Vaca NarvajaDirector General de Relaciones Internacionales

del Honorable Senado de la Nación


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Integración regional, acción parlamentariay construcción de la ciudadanía sudamericana

y latinoamericana

Miradas sobre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)

y la Comunidad de Estadosde América Latina y el Caribe

(CELAC)


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ÍNDICE

Introducción /18

Desarrollo de la UNASURParte I Antecedentes de la UNASUR: Los principios y experiencias de la unidad latinoamericana /21 1- LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA: DEBATES EN TORNO A LAAUTONOMÍA Y EL DESARROLLO /21 1.1 El siglo XX y la preocupación por el desarrollo /23 1.2 Los años ’90 y la integración comercial /25 1.3 La integración en el nuevo siglo: autonomía, desarrollo y el tercer elemento /26

2- LOS DESARROLLOS DEL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN) A COMIENZOS DEL NUEVO SIGLO /29 2.1 La Comunidad Andina de Naciones (CAN) /30 2.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) /32 2.3 La Cumbre de Mar del Plata y el NO al ALCA /37

Parte II La UNASUR: La región bajo la lógica de la construcción de la paz /40

1- LOS OBJETIVOS Y LA FUNCIÓN DE LA UNASUR /42 1.1 El respeto a la democracia /46 1.2 La situación en Paraguay y los límites de la intervención punitiva /47

Parte III La estructura institucional de la UNASUR y las nuevas agendas regionales / 491- ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR / 49 1.1 Aprobación de la normativa /53 1.2 Adopción de políticas y creación de instituciones y programas /53

2- LAS PRINCIPALES ACCIONES DE LOS CONSEJOS SURAMERICANOS /54 2.1 Consejo de Desarrollo Social /54 2.2 Consejo Energético Suramericano /55 2.3 Consejo de Defensa Suramericano (CDS) /57 2.4 Consejo de Salud Suramericano (UNASUR - Salud) /59 2.5 Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) /62 2.6 Consejo Suramericano de Educación, de Cultura, y de Ciencia, Tecnología e Innovación (ex COSECCTI) /65 2.7 Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas /66 2.8 Consejo Suramericano de Economía y Finanzas /66 2.9 Consejo Suramericano en Materia de Seguridad ciudadana, Justicia y Coordinación de acciones contra la delincuencia organizada transnacional /67 2.10 Consejo Electoral de la UNASUR /67

Parte IV La dimensión parlamentaria de la UNASUR: El proyecto del Parlamento Suramericano y los debates en torno a su instalación /68

1- LA DISCUSIÓN POR LA INSTALACIÓN DEL PARLAMENTO REGIONAL /68 1.1 El debate sobre el déficit democrático /69 1.2 El problema de la representación ciudadana /71

Desarrollo de la CELAC

Avances y desafíos de la integración regional /75

Parte I Historia y desarrollo de la CELAC /77

1- LA POSICIÓN DE AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA “GUERRA FRÍA” /77 1.1 Estados Unidos y su influencia en la política regional /77 1.2 El posicionamiento latinoamericano ante la situación centroamericana y la influencia de las transiciones a la democracia en la “latinoamericanización” del conflicto /80 2- ANTECEDENTES DE LA CELAC /83 2.1 El “Grupo Contadora” como promotor de la paz en Centroamérica /83 2.2 El “Grupo de Lima” o “Grupo de Apoyo a Contadora”. La contribución argentina en el proceso de pacificación de Centroamérica /85 2.3 El “Grupo de los Ocho”. Paz, desarrollo y tratamiento de la deuda externa regional /86 2.4 El camino hacia la integración regional /89 2.4.1 El “Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política” o “Grupo de Río” /89 2.4.2 Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) /90 2.5 Cuadro. Antecedentes de la CELAC /92

Parte II La CELAC en el proceso de integración regional /93

1- CONSTITUCIÓN DE LA CELAC. OBJETIVOS, PROPÓSITOS Y PROCEDIMIENTOS DEFUNCIONAMIENTO ORGÁNICO /93 1.1 Objetivos y propósitos del Organismo /93 1.2 Programa de trabajo de la CELAC: líneas de acción prioritarias /94 1.3 Estructura institucional y procedimientos para el funcionamiento orgánico /98 1.4 La concertación política regional como fundamento de la integración política, económica y tecnológica de la región /100 2- REVISIÓN DE LOS DEBATES SOBRE PANAMERICANISMO Y LATINOAMERICANISMO /102 a. Dos concepciones de integración /102 b. Las distintas miradas desde Argentina sobre los procesos de integración /107 3- LA CELAC COMO INSTANCIA DE CONSTRUCCIÓN DE PODER MULTIPOLAR /109 a. La reformulación del mundo multipolar y las formas de construcción del poder /109 b. La consolidación de un espacio autónomo para la discusión regional /111

CONCLUSIONES /115


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DESARROLLO DE LA UNASUR

INTRODUCCIÓN

Desde los comienzos de la vida independiente de nuestro continente, la idea de integrar aquel gran territorio que hoy forma Latinoamérica estuvo presente, tanto como posibilidad pero también como desafío, para aquellos que han pensado el destino de sus pueblos a partir de la premisa de poder construir en estas tierras un camino de autonomía política y desarrollo económico.

Fue un sendero que combinó avances y retrocesos, tras los primeros intentos de crear, apenas lograda la independencia, aquel Congreso Anfictiónico de Panamá bajo la conducción del Libertador Simón Bolívar y la pluma esclarecida de Bernardo de Mon-teagudo. La influencia externa, contraria a la unión, y la presencia en cada uno de los países de aquellos que por sus propios intereses prefirieron un camino en soledad y dependencia antes que apostar a la trabajosa construcción de un proyecto común, fueron mellando la voluntad integracionista.

Sin embargo, con la llegada del siglo XXI, y el quiebre de la hegemonía neoliberal, una nueva etapa de unidad comenzó a gestarse en América Latina, al tiempo que los distintos gobiernos y países fueron entendiendo la imposibilidad de continuar un camino solitario en el marco de un mundo de bloques tanto políticos como económicos.

Pero este entendimiento no fue ajeno también a la necesidad de construir, para lograr un verdadero y sostenible desarrollo económico y social de nuestros pueblos, un marco claro de generación de espacios cada vez mayores de autonomía política, enten-dida como la capacidad de diseñar, sin tutelajes ni imposiciones, nuestro propio camino.

Claramente, la Cumbre de Mar del Plata de 2005, donde se definió el fin del proyec-to del Área de Libre Comercio de las Américas impulsado por los Estados Unidos, fue el punto central de este nuevo amanecer. Allí se quebró el marco conceptual y político que sustentaba al panamericanismo para retomar el ideario latinoamericano pensado y soñado por Manuel Ugarte o José Martí, entre otros, a finales del siglo XIX y principios del XX.

Con este giro, cayeron también las viejas instituciones que se habían formado bajo ese paradigma. Sobre todo, la Organización de Estados Americanos (OEA), comandada y sostenida por los Estados Unidos, comenzó a perder fuerza dejando tras de sí un es-pacio necesario de ser llenado con una nueva institucionalidad que, bajo otras lógicas, volviera a pensar la integración regional.

Nace así en 2008 la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) como primer paso de esta nueva construcción, que bajo la mirada latinoamericana, nucleaba a toda Sudamérica bajo tres ejes fundacionales, nacidos de la propia autorreflexión sobre los ámbitos en donde la cooperación se volvía no solo necesaria, sino urgente. La primera, la defensa irrestricta de la paz y la democracia, como principios fundantes de una re-gión que definía a partir de valores su identidad. La segunda, la defensa común de los recursos naturales y su manejo cooperativo, entendiendo esta riqueza como el principal recurso estratégico de la región. Y la tercera, la infraestructura, la cual permitiría romper la lógica de aislamiento interno del continente, para construir a partir de rutas, hidrovías y redes ferroviarias, los vasos comunicantes de nuestras naciones.

De esta manera UNASUR nace como el primer paso de este sueño latinoamerica-no, que se completa dos años después con la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que comprende, además de Sudamérica, a Centroamérica y el Caribe, logrando así unir bajo una entidad común a todos aquellos territorios ubicados entre el Río Grande, en el Norte, y la Patagonia austral, en el Sur.

El signo de esta nueva instancia será, nuevamente, la autonomía. Autonomía del gigante norteamericano, de aquel que construyó para la región del Caribe y Centroamé-rica las doctrinas del big stick, del presidente Theodore Roosevelt.

Pero además de la redefinición del vínculo con los Estados Unidos, las nuevas insti-tuciones tienen también el desafío de contribuir a una renovada discusión de los víncu-los entre los propios países latinoamericanos, superando sus diferencias históricas, sus conflictos atávicos de tipo territorial o cultural, su lógica de “suma 0” en relación al resto del mundo y sus asimetrías, tanto en términos de riqueza como de influencia política.

Este quizás, aunque menos promocionado, sea el mayor desafío que se abrió justa-mente tras aquella cumbre de 2005 en Mar del Plata. Ahora, el destino nos pertenece. Progresar en armonía y unidad solo depende de nosotros.

En este sentido, el presente trabajo pretende ayudar a comprender mejor esta “épo-ca de cambios”, de conocer más profundamente la historia y la actualidad de la UNA-SUR y la CELAC, para finalmente pensar el rol parlamentario de ambos espacios de integración, tanto en su sentido institucional —es decir, informando de la existencia o no de un parlamento regional y de los debates existentes en torno a esta realidad—, como en el sentido político —debatiendo y planteando cuestiones acerca del vínculo y el rol que les cabe a los parlamentarios nacionales en la construcción de esta nueva realidad—.

Porque en este contexto de globalización y mundo de bloques, la propia nación no se puede pensar en soledad y la integración regional aparece entonces no como un pro-blema de política exterior, sino como una verdadera política de construcción nacional. En definitiva, nunca más presente que hoy, aquella frase de Simón Bolívar: “la Patria es una sola, o no hay Patria”.


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PARTE I:

Antecedentes de la UNASUR: los principios y experiencias de la unidad latinoa-

mericana

1) LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA: DEBATES EN TORNO A

LA AUTONOMÍA Y EL DESARROLLO

LaunidadcontinentaldeloquehoysedefinecomoAméricaLatinahateni-

do,desdelaindependencia,avancesyretrocesos.Sinembargo,laidea,elconcep-

to,siemprehasostenidosuvigenciaalolargoyanchodeestastierras.Enninguna

otrapartedelglobo,elideariounitariohatenidotaldesarrolloypersistencia,aunque

sepuedancitarcasos,comoeleuropeo,dondeelprocesodeintegraciónparece

hoyhaberalcanzadounestadiomásavanzado.Sinembargoinclusoallí,labúsque-

dadeunidadesmuchomásrecienteysusentido,construidosobrelascenizasdel

horrorydelaguerra,distintoalpensadoennuestrocontinente.

Desdelasluchasindependentistas,elvocablo“América”o“Americanos”

fueempleadoparadistinguiraaquellosquebuscaban la independencia frenteal

yugo español. En ese sentido, antes que las propias naciones actuales tomaran

cuerpo,unaidentidadanteriorseconstruíafrentealopresor.Nacíaasí,delamano

deFranciscoMiranda,SimónBolívar,JosédeSanMartín,BernardodeMonteagudo

ytantosotros,laNaciónAmericana.

Así,seráBernardodeMonteagudoquienatravésdesutexto“Ensayoso-

bre lanecesidaddeunaFederaciónGeneraldeEstadosHispanoamericanosysu

plandeorganización”,explicitelosejesinicialessobrelosquesedebeconstruiresta

nuevaentidadquedeberíanacerenelplaneadoCongresoAnfictiónicodePanamá

de1826,comandadoporlafiguradeSimónBolívar.

Monteagudoplanteatresejesfundamentales:paz,independenciaygaran-

tíasrecíprocasparaelcomercio.Paz,entrelasnacioneshermanas,independencia

frentealimperio,garantíasrecíprocascomoformadefacilitarelcomerciointeriory

regularsudesarrollo.Deellas,claramenteharáénfasisenlaindependenciaenten-

didacomolaposibilidaddeconstituirenlasnuevasnacionesunavidaautónoma

frentealpoderíoimperial.

Laautonomía,entonces,seráapartirdeallíunodelosfundamentossus-

tancialesdelaunidadpensadaenabiertaoposiciónconlapotenciahegemónica,

lacualirácambiandoalolargodelosañoshastageneraramediadosdelsigloXX

unquiebrefundamental:laseparaciónentrelaAméricaSajonaylaAméricaLatina,

anteelavanceeconómicoymilitardelosEstadosUnidosalsurdesufrontera.Tres

hechosserán,segúnBarrios(2007),fundamentalesparaestequiebreeirángene-

rando,cadaunodeellos,unavanceenelplanteodeunnuevoconcepto:elantiim-

perialismolatinoamericano.


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ElprimerhechofundamentalfuelaguerradelosEstadosUnidosconMéxi-

code1846,mediantelacualelpaísdelNorteincorporóasudominiounimportante

territoriosimilarenextensiónalMéxicoactualqueparaesetiemposeencontraba

bajocontroldelgobiernoazteca.Así,Texas,NuevoMéxico,Arizona,Colorado,Ne-

vadayCalifornia,entreotrosactualesestados,pasarondemanosmexicanasaes-

tadounidenses.EstehechoplanteoeliniciodeunanuevamiradasobrelosEstados

Unidosquepasódeserunaliadofrenteal imperialismoeuropeoaconvertirseen

unaamenaza.

ElsegundoeventofuelainvasióndeWilliamWalkeraNicaraguaen1856,

bajoelapoyodelgobiernoestadounidense,con la intencióndeexplorar lagene-

racióndeuncanalbioceánicoporelríoSanJuan,dandoinicioalareacciónlatina

frentealavancesajón.Fueronlospoetasquienesprimeroobservaronestasituación,

buscandoatravésdesuprédicalevantarelsentimientounitarioenlosgobiernosde

laregióndemanerataldeenfrentarenconjuntoelpeligrolatente.

“Mas aislados, se encuentran desunidos / Esos pueblos nacidos para aliarse:

/ La unión es su deber, su ley amarse: / Igual origen tienen y misión: / La raza

de la América Latina / Al frente tiene la sajona raza /Enemigo mortal que ya

amenaza / Su libertad destruir, y su pendón”.(TorresCaicedo;LasdosAmé-

ricas,1856)

“¡Seamos Sudamericanos frente a la América del Norte! Que nuestra mutila-

da familia, que cuenta tantas denominaciones de mutua hostilidad, “perua-

nos”, “chilenos”, “colombianos”, “argentinos”, sea un solo nombre y delante

del nombre americano. […] Que nuestras divididas repúblicas sean una sola

América delante de las repúblicas unidas del norte, que son una sola América

también (VicuñaMaqueda,citadoenArdao,1975:26)

Finalmente, la invasiónaCuba,de1898,findelapresenciaespañolaen

América,vaadarvidaalaGeneracióndel‘900,conjuntodepensadoresentrelos

quedestacaneluruguayoJoséRodó,autordelcélebreAriel,yelargentinoManuel

Ugarte,cuyoejeprincipalfueplantearlanecesidaddeunidadlatinoamericanafrente

alpeligroestadounidense.Nuevamente,laautonomíapolítica,aparececomoeleje

delapropuestadeestosautores,volcadosalacreacióndelosEstadosUnidosdel

Sur,antítesisdelgigantenorteamericano.

Enestesentido, la integraciónalserviciodelaautonomíafuedominante

entre losañosde la independenciayprincipiosdelsigloXX.Dehecho, talcomo

planteaBriceñoRuiz(2012):“DesdeBolívarhastaJoséMartí,ladefensadelaauto-

nomíadelasnacientesrepúblicasfrentealaspotenciaseuropeasy,posteriormente,

frenteaEstadosUnidos,semanifestóenpropuestasdecreacióndeconfederacio-

nesopactosdeuniónpolítico-militar”.

1.1 El siglo XX y la preocupación por el desarrollo

ConlallegadadelsigloXX,unanuevacorrienteintegracionistacomienza

atomarfuerzaapartirdelgirocontextualsobretodoexistenteenAméricadelSur,

dondeelpeligromilitarcomienzaaalejarsedesuscostas.YaJuanBautistaAlberdi,

en1844,habíaprevistolosnuevosdesafíosqueseesperabanparaelcontinentede

caraalnuevotiempo.“LaactualcausadeAméricaeslacausadesupoblación,de

suriqueza,desucivilizaciónyprovisiónderutas,desumarina,desuindustriay

comercio.YalaEuropanopiensaenconquistarnuestrosterritoriosdesiertos;loque

quierearrebatarnoseselcomercio,laindustria,paraplantarenvezdeellos,suco-

mercio,suindustriaenella:susarmassonsusfábricas,sumarina,nosuscañones;

lasnuestrasdebenserlasaduanas,lastarifas,nolossoldados”.

Elnuevoeje,entonces,serábuscarconstruir,delamanodelaintegración,

unespaciodedesarrolloeconómicoapartirdelaposibilidaddecontarconmerca-

dosdeescala,lógicasdeasociatividadregionalybarrerasalingresodemercaderías

externasdeformataldefavorecerlasustitucióndeimportaciones.

Paraestanuevavisión,laobradeleconomistaargentinoAlejandroBunge

ysuscolaboradoresnucleadosenlaRevistadeEconomíaArgentina(REA)esfun-

damental.SeguidordelpensamientoproteccionistadeFedericoList,promotordela

unidadeconómicaalemanabajoelZollverein,Bungereflexionósobrelaseconomías

sudamericanastraselfindelaPrimeraGuerraMundial,observandolosfrenospara

sudesarrolloquesignificabaellibremercado.

DecíaBunge: “Losquesostienendoctrinas internacionalistasennuestro

paíssuelentambiénsimpatizarconlaproducciónuniformeysimpleyconel libre

cambioyresultancolaboradoresconlapolíticadelosestadosastros.Ellosdividen

almundoenzonas:estaesaptaparaeltrigo,aquellaparaelalgodón, lademás

alláparaelhierro,etc.Elbienestarconsisteparaellosenquelaspoblacionesres-

pectivassedediquenaproducirmuybaratoalgunosartículosyloscambienconlos

de lasdemászonas.¿Quénacionespracticanestadoctrina?Solamente lasmás

atrasadas.[…]Nosepodrácitarunsolopaísadelantadoquenohayamultiplicado

losobjetosdesuproducciónydesusindustrias”(1921:462-463).

Anteesto, supropuesta sebasóen la conformaciónde loquedenomi-

nócomolaUniónAduaneradelSur,dondedebíanincluirselaArgentina,Uruguay,

Paraguay,BrasilyChile,siendosus límitessorprendentementesimilaresa losdel

MERCOSURactual.LosfinesdeestaUnión:laprotecciónarancelariaylaindustria-

lizacióndelaseconomíassudamericanasparaevitarlatrampadellibrecomercio.

Pionero,susideasluegofueronretomadasporelpropioManuelUgartey

posteriormenteporRaúlPrebisch,quienseránodalparaeldesarrollodelapropues-

tadelaComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe(CEPAL),apartirdesu

análisissobreladependenciaregionalconstruidabajoelmodelodecentro-periferia.


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Enestanuevamirada,laintegraciónactuabacomogarantedelaposibili-

daddesuperarlalógicadelintercambiocomercialglobalydelatrampadeldeterio-

rodelostérminosdeintercambio,planteadaporPrebisch,demanerataldepermitir,

apartirdeldesvíodecomercioproductodelabarreraarancelaria,nuevoscircuitos

productivos,dandopasoaunaindustrializacióngeneraldelaseconomías.

Estavisióndiopasoa laprimeraexperienciaconcretadeasociacióndel

sigloXX,denominadaAsociaciónLatinoamericanadeLibreComercio(ALALC),na-

cidaen1960,bajolaimprontacepalina.Sinembargo,lasdiferenciasinternasentre

lospaísesprodujeronquiebresinsalvablesquefueronllevandopaulatinamenteaun

debilitamientodelaasociación.Elproblemainicial:lasasimetrías,puntocentralque

sepresentaríadeaquíalfuturoentodoprocesodeintegracióneconómicaexistente

enlaregión.

Sibienlaideacepalina,enteoría,dabacuentadelasdiferenciasentreel

centroylaperiferia,supropuestaprácticadeintegraciónnohizomásquereproducir

lamismalógica,ahoraalinteriordelcontinente.Eldesvíodecomercio,productode

la lógica arancelaria, generóefectivamenteunaumentode los flujos comerciales

interregionales,peroelsentidodelosmismossolobeneficióalasprincipaleseco-

nomías (Argentina,Brasil yMéxico), lascualescomenzaronaexportarproductos

industrialesalaregiónsinporesofavoreceralasmáspequeñas,queseencontra-

ronconlanecesidaddecontarcondivisasparaimportarproductos,noyadelos

principalespaísessinodesusaliadosregionales,aunprecioinclusomayor.(Devés

Valdés,2003).

Frenteaesto,lospaísesandinosgeneraronen1969unaprimerarupturade

laALALCapartirdeloqueseconociócomoAcuerdodeCartagenaoPactoAndino.

Enél,Colombia,Perú,Ecuador,BoliviayChile(conelingresoposteriordeVenezuela

yelretirodeChileporcuestionespolíticasapartirdelgolpedePinocheten1973),

plantearon lanecesidaddedarcuentade lasasimetríasy los“distintos tiempos”

delaintegración,generandoparasíunespaciocomúnyunmodelodevelocidades

asimétricasquepusieraelejedeldebateenlaposibilidaddeundesarrolloarmónico.

Dictaduras,crisisdeladeudayescenarioglobalpolarizadopusieronfina

esteprimerintentointegrador,queaceptósufinconlaconstitucióndelaAsociación

LatinoamericanadeIntegración(ALADI),en1980,cuyacreaciónbuscabaflexibilizar

enlaprácticalaspremisasdelaALALC,dandorespuestaaunnuevoordenmundial

naciente:eldelaglobalización.

Sibienseráladécadadel’90elpuntodeinflexióndelmodelocepalino,los

’80seránunmomentodetransición,dondelacrisisdeldenominado“regionalismo

cerrado”darápasoalsurgimientodeunintentoderecomposicióndelalógicaauto-

nómicaapartirdedosiniciativas.Porunlado,elGrupodeContadora,ysuanexo,el

GrupodeApoyoaContadora,centradoenlabúsquedadelapazenCentroamérica,

conespecialénfasisenelconflictonicaragüenseyen lano intromisiónmilitarde

actoresexternos(léaseEstadosUnidos).

Porelotro,elGrupodeCartagena,planteadoentornoalproblemadela

DeudaExterna,dondesedenunciabaelcarizpolíticodeladependenciaeconómica

ylacorresponsabilidadexistentetantodelosdeudorescomoacreedoresenelde-

sarrollodesucrisisyeventualsolución.

Asimismo,eliniciodelasconversacionesentreArgentinayBrasilentorno

al temanuclear,comoasí tambiénacuestionesvinculadasconeldesarrollopro-

ductivoyladefensadelademocracia,completanunpanoramadondeseobserva

unintentoporreconsideraralgunoselementosdeunaintegracióndecaracterísticas

profundamentepolíticas,dondelafigurateóricadelargentinoJuanCarlosPuig,oel

brasileñoHelioJaguaribecomienzanatomarrelevancia.

Paraambosautores,consusmatices,elpuntocentralde la integración

estribaenlaposibilidaddeobtenerdosisdeautonomíapolíticacadavezmayores,

entendiendoestayanocomoindependenciaosoberaníaterritorial,sinocomoca-

pacidaddeactuardeacuerdoconsupropiocriterio,frentealaslimitacionesperma-

nentesdelescenarioglobal.

1.2 Los años ’90 y la integración comercial

Durantelosaños’90, la improntadelpensamientoneoliberaltuvosuco-

rrelato en relación a la integración regional. Abandonando la lógica cepalina de

sustitucióndeimportacionesylalógicaautonomistadeconfrontación,oalmenos

distanciamiento,conlasgrandespotencias,laintegraciónpasóaseruneficazme-

canismoparalaliberalizacióncomercialyelordenamientoentérminosgeopolíticos,

enelmarcodeunmundocrecientementeunipolar.Estaetapafuedefinidaporsus

defensoresbajoelnombrede“regionalismoabierto”.

Deestaforma, losaños’90vieronemergerentodaAméricaLatina,pro-

cesosdeintegraciónbasadosenelart.24delGATT(AcuerdoGeneraldeTarifasy

Comercio,transformadoen1995enOrganizaciónMundialdeComercio),dondese

aceptabanalosacuerdosregionalescomopasointermedioyprevioalaliberaliza-

cióncomercialglobal.Yanoeranespaciosparalaindustrialización,sinoquelosblo-

quesregionalespasanaentendersecomounaformagradualdebajageneralizada

dearancelesenelcaminodellibremercado.

Nacenasíen1991elMercadoComúndelSur—integradoporArgentina,

Brasil,UruguayyParaguay—,en1994elTratadodeLibreComerciodeAmérica

delNorte (NAFTA)yen1996 laComunidadAndinadeNaciones—lacualapartir

delProtocolodeTrujilloytraslacrisisdesuantecesor,elPactoAndino,cambiade

nombreyobjetivosparaadaptarsealanuevamiradaneoliberaldelaintegración.


26 27

Entodosestoscasos,elinstrumentocentraldeintegraciónfueconstruido

apartirdeunacuerdodedisminucióndearanceles,gradual,peroautomático,capaz

deconformarzonasdelibrecomercioentiemposprefijados.Obviamente,todoslos

procesosaceptaronexcepciones,peroadiferenciadelaideadeacuerdossecto-

riales,quevaproduciendounaliberalizacióncontrolada,enestecasolalógicafue

inversa,algenerarunprocesodeliberalizaciónparaelconjuntodelaeconomía,y

aceptarexcepcionescompuestaspreferentementedeplazosdiferenciados,gene-

randomedianteestemecanismoreacomodamientosprofundosen lasestructuras

productivasdelospaísesinvolucrados,provocandoganadoresyperdedoresacada

ladodelafrontera.

1.3 La integración en el nuevo siglo: autonomía, desarrollo y el tercer elemento

Traslacrisisdelmodeloneoliberal,nuevamentelaintegraciónregionalre-

definiósu lugaren lasagendasnacionales,dando lugara laaparicióndenuevos

conceptos,nuevosobjetivosynuevasinstituciones,entrelascualesseencuentrala

creacióndelaUniónSuramericanadeNaciones(UNASUR),nodofundamentaldel

presentetrabajo.

Estanuevaetapasignificóunasuperacióndelmodelodeintegracióndelos

años’90,enelsentidodeque,alafacetacomercialquemantuvosuvigencia,sele

incorporóunafuertepreocupaciónporotrosejesdedebate,comosonlaintegración

productiva,ladefensadelademocraciaydelapaz(queciertamenteyasehabíahe-

chopresenteafindelosaños’90,almenosenelMERCOSURapartirdelProtocolo

deUshuaiasobreCompromisoDemocrático),ylaintegraciónsocial,poniendoeleje

enlacuestiónmigratoria,educativaysocio-laboral.

Enestesentido,losaños2000dancuentadeunretornocombinadotanto

delejedelaautonomía—enrelaciónconlacapacidadderesolucióndeconflictos

sininjerenciasexternas,seadeconflictosentrepaísesoalinteriordelosmismos,

entantoyencuantoestopodríaafectarlacontinuidaddemocráticaenlaregión—,

comodelejedeldesarrollo—apartirdeunintentoaceleradodegenerarmecanis-

mosquepermitanampliarlaofertaregionaldeproductosporsobrelaofertamun-

dial, sinporelloprovocarunaislamientodelcomercio internacional—.Así,antes

queunaagendarestrictivaapartirdelalógicaarancelaria,seplantealageneración

deunaagendapropositiva,apartirdelalógicadelaintegraciónproductiva,donde

elmodelode“sumacero”comercialdejapasoaotroesquemadegananciascom-

partidasapartirdelaasociaciónylacreacióndecadenasdevalorregionalestanto

paranutriralpropiomercadocomoparaalcanzar,enconjunto,nuevosmercados

externos.

Peroelnuevoenfoquenosedetieneallí,ysumaaestosdosítemsuncom-

ponentegeoestratégicodelaregión,basadoenladefensacomúndesusrecursos

naturales,desusalimentos,delagua,desupetróleoysusminerales.

Dealgunamanera, este enfoque—plasmadohoyen iniciativas comoel

ConsejodeDefensaSuramericanodelaUNASUR,enquesehaconstruido,como

veremosmásadelante,unanuevadefinicióndelpropioconceptode“defensa”bajo

lalógicaregional—hatenidosuantecedentepolíticoyteóricoenlaobradelexpre-

sidenteJuanDomingoPerón,yenaquellosque,comoeluruguayoAlbertoMethol

Ferré,handefinidolaintegraciónregionalentérminosgeopolíticos.

Perónplanteabalanecesidaddelaintegraciónnoenvirtuddeunpasado

común—comoenelplanteodeBolívaroUgarte,porcitarsolodosnombres—que

predispondríaalospueblosaundestinocomún,nitampocomeramenteconrelación

alacuestióndeldesarrollo,pensadaestaentérminosdeaumentodelcomercioola

producción.Lohacíaapartirdeunanálisisconceptualdeldevenirdelahumanidad,

porunlado,y,porotro,deunanálisisdesutiempo,delacoyunturaqueletocóvivir.

Enrelaciónconeldesarrollodelasorganizacioneshumanas,Perónentendía

quedelasagregacionesmáspequeñas,comolafamilia,elserhumanohabríacomen-

zadounatendenciaimparablehacíalaconstitucióndecomunidadesmásinclusivas,

pasandodelafamiliaalatribu,deallíalasciudadesyluegoalEstadoNación,modelo

hegemónicodurante el sigloXIX yprincipiosdel XX.Pero tras laSegundaGuerra

Mundial, loqueaparecíaenelhorizontenoeranyalasgrandesnacioneseuropeas

sinoloqueéldefinecomo“EstadosContinentalesIndustriales”,losEEUUylaUnión

Soviética,queapartirdeesemomentoregiríanlosdesigniosdelmundo.

Dentrodeestecontexto, la humanidadsepreparabaparaenfrentar una

luchatotalporelcontroldelasmateriasprimas(recursosestratégicosparalapro-

ducción)porunlado,yelalimentoporelotro.TalcomoplanteabaelpropioPerón

ensudiscursodelaEscuelaNacionaldeGuerrade1953:“Analizandonuestrospro-

blemas,podríamosdecirqueelfuturodelmundo,elfuturodelospueblosyelfuturo

delasnacionesestaráextraordinariamenteinfluidoporlamagnituddelasreservas

queposean:reservasdealimentosyreservasdemateriasprimas.[…]Esinduda-

blequenuestrocontinente,enespecialSudamérica,eslazonadelmundodonde

todavía,enrazóndesufaltadepoblaciónydesufaltadeexplotaciónextractiva,

estálamayorreservademateriaprimayalimentosdelmundo.Estonosindicaría

queelporveniresnuestro. […]Peroprecisamenteenestascircunstancias radica

nuestromayorpeligro,porqueesindudablequelahumanidadhademostradoalo

largodelahistoriadetodoslostiemposquecuandosehacarecidodealimentoso

deelementosindispensablesparalavida,comoseríanlasmateriasprimasyotros,

sehadispuestodeellosquitándolosporlasbuenasoporlasmalas,valedecir,con

habilidosascombinacionesoporlafuerza.”

Deaquí se traduce,entonces, lanecesidadde launidad.Paradefender

los recursos enmaterias primas y alimentos, por un lado, dando inicio al nuevo


28 29

conceptodedefensaregional,y,porelotro,paralaconstruccióndeloquedenomi-

na“UnidadEconómica”,definidacomolacapacidaddeproveersedelosrecursos

estratégicosantesmencionados.

Ambasideastienenunafuerteactualidadenelmarcodelosnuevospro-

cesosdeintegración,comoeslaUNASUR,dondeseconjugaelperfilautonomista

—antesquedesarrollistaquequedamás reservadoaámbitoscomoelMERCO-

SUR—conestamiradaestratégicaqueplantealadefensadelosrecursosnaturales

comoejecentraldelaunidad.

Cuadro de comparación histórica de procesos de integración regional latinoa-

mericanos

Años Figuras Propuesta ProgramáticaFormulación

Práctica

1810-1826

SimónBolívar;BernardodeMonteagudo

IndependenciaPolíticayde-fensafrentealimperio

español

FederacióndeEstadosHis-

panoamericanos.CongresoAnfic-tiónicodePanamá

1898-1920

JoséMarti,ManuelUgarte,JoséRodó

AntiimperialismofrentealosEstadosUnidos

EstadosUnidosdelSur.UnidadLati-noamericana

1920-1940

AlejandroBunge

Desarrolloindustrial-Creacióndemercadointernoparalaventadebienesindus-trialesproducidosenlaregión

UniónAduaneradelSur

1950-1955

JuanD.Perón

DefensaRegionaldelosre-cursosnaturales,alimentosymateriasprimas.Mirada

geoestratégica

NuevoABC(UniónArgentina/Brasil/

Chile)

1960-1980

RaúlPrebisch(CEPAL)

Generacióndemercadosdeescalaparabienesindustri-alesregionales.Sustitucióndeimportacionesindustrialesymodificacióndelalógicade

intercambio

AsociaciónLati-noamericanadeLibreComercio

(ALALC)

1980-1990

TransiciónRetornoalademocracia,crisisdelmodelocepalino

AsociaciónLati-noamericanade

Integración(ALADI)

1990-2000

JonWilliamson,ConsensodeWashington,nuevaCEPAL

Regionalismoabierto.Aperturagradual,lineal

yautomáticaenposdelaliberalizacióncompleta

delosmercados

MercadoComúndelSur(MER-COSUR);Trans-formacióndela

ComunidadAndinadeNaciones(CAN),ProtocolodeTrujillo

(1996),ALCA

2001-2013

HugoChávez,MarcoAurelio

García;AlíRodríguez

Araque

Recuperacióndelaau-tonomíapolítica;defensadelosrecursosnaturales;búsqueda de desarrollo

endógeno y construcción de infraestructura regional

UnióndeNacionesSuramericanas.MERCOSUR

post2003,ALBA,CELAC

Deesta formael nuevosigloparececondensar la historiapasada, reto-

mandode lasexperienciasy tiemposanteriores, ideas,conceptosymiradasque

hanpermitidovolveraposicionaralaunidadcomounodelosejesdeseadosdelos

paíseslatinoamericanos,másalládelposicionamientopolíticodecadaunodelos

gobiernos,algoqueclaramenteseexpresaenUNASUR.Allíconvivenyacuerdan

JefesdeEstadoydeGobiernoconmiradasantagónicasenmuchosaspectospero

noenlaintegración,enlacualtodoscoinciden,aportandosussaberesyesfuerzos

parareforzareltrabajocolectivo.

Llegaraestepuntodeunidad,quetieneenlaUNASURunejemplocentral

paraelsubcontinentesudamericano,implicóuncaminonoexentodedificultades

queencuentrasusorígenesamediadosdelosaños’80yenelcual,inclusolosaños

’90cumplieronunrolpreformativoafavordelaintegración.

Porello,acontinuación,buscaremosponerde relievesintéticamente los

dosprocesosdeintegraciónquesirvieroncomoantecedentesdelaUNASUR,tal

comoseexpresainclusoensutextofundacional,dondeseplanteaalnuevoespacio

comocompiladordelacervonormativo,políticoyculturalconstruidoapartirdela

experienciadelMERCOSURydelaCAN.Esporestoquevalelapenadetenerse

brevementearepasarlahistoriadecadaunadeestasexperiencias.

2) LOS DESARROLLOS DEL MERCOSUR Y LA COMUNIDAD ANDINA DE NA-

CIONES A COMIENZOS DEL NUEVO SIGLO

Peseatenerhistoriasdiferentesconrelaciónasupasado,susconstruc-

cionessimbólicasysusfórmulasinstitucionales,tantoelMERCOSURcomolaCAN

parecenconvergeramediadosdelosaños’90enunapropuestadeintegraciónde

Cuadro de elaboración propia


30 31

tipoliberalbajounaconducciónfuertementepresidencialistacomoeslaconstruida

apartirdelProtocolodeOuroPreto(1994),paraelcasodelMERCOSUR,yelProto-

colodeTrujillo(1996)paraelcasoandino.

Fueunpuntoeneltiempodeinusualconvergenciaqueterminaríaabrupta-

menteconlallegadadelsigloXXI,cuandoelMERCOSURpareciósoportarconmás

firmezalosavataresdelascrisisquesesucedieronenalgunosdesuspaíses,como

enelcasoargentino,asícomotambiénlapresiónexternaporlafirmadeacuerdos

unilateralesdelibrecomercio.LaCAN,porsuparte,encontróenladiscusiónsobre

elacuerdoconlosEstadosUnidossupuntodequiebre,apartirdelcualsesucedió

lasalidadeVenezuelaysuvirtualparálisis—delaquehoy,afortunadamente,parece

irrecuperándoseapartirdelareconversióndelosobjetivosprincipalesdelbloque,

deunamiradaprofundamentecomercialhaciaunplanteoquehacehincapiéenla

ciudadaníaylaidentidadandina.

Loquequedaclaroesque la riquezaen lahistoriadeambosprocesos

nutrióenformadeterminantelaconstruccióndelaUNASUR,lacualpudo,graciasa

suflexibilidad,tomarlomejordecadaexperienciasinporellobuscarreemplazarlas

nicoartarsudesarrollo.Son,enciertosentido,lashermanasmayoresdeestanueva

instituciónquellegaal2013conapenascincoañosdevida,contraloscuarentay

cuatrodelaCANylosveintidósdelMERCOSUR.

2.1 La Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Talcomosemencionóanteriormente, laCAN,másbiensuantecesor,el

PactoAndino,naceen1969traslafirmadelAcuerdodeCartagenaquebuscaba

crearcondicionesparticularesparalospaísesandinosenelmarcodelaAsociación

LatinoamericanadeLibreComercio(ALALC).Suprincipalinterésfuedarcuentade

lanecesidadde“diferentesvelocidades”enrelaciónalaintegraciónsegúneldesa-

rrollorelativodecadaunodelospaísesinvolucrados,conlaintencióndenorepetir

anivelregionallalógicacentro-periferiaquesecriticabaaescalaglobal.

Enestesentido,entrelosfirmantesseprivilegióotorgarventajaspreferen-

cialesparaEcuadoryBoliviademododeserconsecuentesconeldiscurso.Asimis-

mo,elPactoAndinodefinióunmodeloinstitucionalsimilaraleuropeo,privilegiando

laexistenciadeunainstanciasupranacional,laJunta,quevelaraporelinterésregio-

nalypudieracontrapesarlosinteresesnacionalesdelosEstados.

Deestaforma,losprimerosañosprodujeronuncrecimientosustancialdel

comerciointrarregional,pasandode111millonesdeU$Sen1970,a613millonesen

1976,abriendoelcaminoaunfuerteoptimismosobreeldestinodelbloque.Sinem-

bargo,lasdificultadesparacumplirlosplazosdelaaperturacomercialintrabloque,

asícomolallegadadelasdictadurasalaregión,pusofinaesteinicialimpulso,pro-

vocandoloquelosautorescomoAndrésCasasCasasyMaríaElviraCorrea(2007)

definencomounaeradeestancamiento.Enestesentidolosautoresplantean:“Se

frenóelprocesoensudinámicadecrecimiento,alrestablecerobstáculosalcomer-

cioatravésdedispositivosunilateralesdelosgobiernos,loqueafectóseriamente

lacredibilidaddepartedelsectorproductivoydificultóelentendimientoentrelos

países,pasandoaserprioritariosnuevamentelosdispositivosparaarreglarlospro-

blemaslocalesantesquerespetarloavanzadoenmateriaregional”(p.596).

Lasalidadeestaetapasedioapartirdelallegadadelosaños’90,dondeel

quiebreideológicovinculadoalcambiodeparadigmaentornoalaintegración,que

llevóatransformarlosobjetivosregionalesdeunabúsquedadelaindustrialización

internaaunescalónenlaliberacióncomercial,trastocóelstatuquo.Abandonado

elpoderdelaJunta,instituciónsupranacionalcreadaaimagenysemejanzadela

ComisiónEuropeay trasladada la lógicadepodera lasfiguraspresidenciales,el

procesorenacedelamano,nuevamente,delcrecimientocomercialydeunnuevo

esquema institucionaldefinidocomoSistemaAndinode Integración (SAI)donde,

bajolaégidadelConsejoPresidencialAndino,seencolumnabanelconjuntodelas

institucionesandinasentre lasquesecuentanelParlamentoAndino—institución

queretomaremosmásadelantea lahoradepensar ladimensión legislativade la

UNASUR—,laCorporaciónAndinadeFomento,comoentidadfinanciera,ylaUni-

versidadSimónBolívar.

Sinembargo,elapegoalospreceptosneoliberalesyallibremercado,al

tiempoqueenunaprimerainstanciafavorecióelaumentodelcomercio,fuegene-

randotensionesenlaslógicasrestrictivasqueplanteabaelbloqueregional,antelos

ofrecimientosalospaísesmiembrosdefirmaracuerdosdelibrecomerciodeparte

delasgrandespotenciasmundiales.Esteproceso,incipientealprincipiodeladéca-

dade2000,ordenadadealgunamanerabajoelintentoenglobadordelaestrategia

estadounidensedelÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA),sedisparótraselfracasodedichainiciativaenlasorillasdelMarArgentino,enlaCumbredeMar

delPlatade2005.

Estehechogeneró,porunlado,elavancedelosEstadosUnidosbajouna

estrategia bilateral, particularmente conColombia y Perú, que generó una fuerte

tensiónenlaComunidadAndina,peroporotrolado,unprocesodeaceleramiento

delasnegociacionesbloqueabloquequeseveníandesarrollandoconlaUniónEu-

ropea.AnteelfracasodelALCA,losEstadosUnidosredoblaronsusesfuerzospara

lograrintegrarasulógicapolíticaycomercialalamayorcantidaddepaísesposible.

Elresultadodeesteapresuramientogeneróelquiebrede laCAN,con la

salidadeVenezueladelbloqueylafirmaunilateraldeacuerdosdelibrecomercio

conlosEstadosUnidosporpartedeColombiayPerú,loscualesdetodasformas

tardaronañosenratificarseantelanegativadeampliossectoresdelCongresonor-

teamericano.Obviamente,elplanteodelpresidentevenezolanoHugoChávez,ya


32 33

expresadoconfuerzaenMardelPlata,encontradelALCAylosacuerdosdelibre

comercio,colocabavirtualmenteaVenezuela fuerade laCAN.Pero tambiénvale

decirqueladecisióndelosgobiernosdeColombiayPerúdereformarladecisión

598delbloque,queplanteabalaunidadpolíticadelmismofrentealostercerospaí-

ses—impugnandolavotacióndeBoliviaporfaltadepagodesusacreenciasantela

Secretaría—,nopuedeserdefinidacomounsignodeacercamiento.

Estequiebre,quepusofinalaComunidadAndinacomounidadeconómica

ypolíticaanteelfuertedistanciamientotantodeBoliviacomodeEcuador(ambos

consendospedidosdeingresoalMERCOSURcomosociosplenos)delplanteode

aperturacomercialunilateral,nohageneradosinembargoelfindeunamultiplicidad

deaspectosentérminossociales,culturalesyeducativos,entreotrosámbitosdon-

delaCANhagenerado,apartirdelacoordinacióndepolíticas,unaampliayvaliosa

tradiciónquedebeserretomadaporUNASUR.

2.2 El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

ElnacimientodelMercadoComúndelSur(MERCOSUR),producidoeldía

26demarzode1991enlaciudaddeAsunción,fuealavezculminaciónyquiebrede

unprocesoquesehabíaabiertoañosantesapartirdelgirodelasrelacionesentre

ArgentinayBrasildesdelarecuperacióndemocrática.

Culminación,porquefueelcierredeunaetapanacidaenelaño1985apar-

tirdelainauguracióndelpuenteinternacionalTancredoNeves,queunelasciudades

dedeFozdoIguaçuconPuertoIguazú,porpartedelospresidentesRaúlAlfonsín

yJoséSarney.Enesemomento,elejecentraldelaunidadpasópor,apartirdela

cooperaciónylaconstruccióndeconfianzaentrelosgobiernosciviles,debilitarlas

hipótesisdeconflictosexistentesy,apartirdeldesarrolloconjunto,laposibilidadde

ampliarlosmarcosdeaccióndesusalicaídaseconomías.

ComoafirmaJorgeSchvarzer(2001:24):“Lapazylaintegracióneconómica

facilitabanlareduccióndelpodermilitaraambosladosdelafrontera.Noescasual

queunodelosacuerdosfirmadosentrelaArgentinayBrasil,amediadosdeladé-

cadadelosochenta,serefirieraalacooperacióneneltemanuclear”.

Peroestecomienzofueluegoampliándosehaciaotrascuestionesvincula-

dasaldesarrolloeconómico.EnelperíododeAlfonsínySarney,enquesefirmaron

losacuerdosdelProgramadeIntegraciónyCooperaciónentreArgentinayBrasil

(PICAB), la ideaprioritariasecentrabaen laconstruccióndeunprocesogradual,

flexibleyprogresivo,basadoenlaintegraciónderamasproductivas.

Enestemomento(1986)lametodologíaelegida—propuestaporlaArgen-

tina—fueladetrabajarconloquesedenominó“proyectos integrados”,esdecir

“acuerdosdecomplementacióneintegracióndentroderamasproductivas,enlas

cualesdefinirlasmetasdeintegración,losinstrumentosprecisosylascondiciones

deequilibriodinámico,consusconsecuentesformasdereequilibrioenlamedidaen

queseprodujerandesvíos”(Lavagna,1998;p.99).

La intenciónmanifiesta de estemecanismo fue evitar la especialización

sectorial, para lo cual los conceptos de gradualidad, flexibilidad y progresividad,

antesmencionados, tomaban una importancia central. La gradualidad se definía

enestecasocomoopuestaalamasividad,esdecirqueloquesebuscabaerala

integracióndealgunossectores,einclusodealgunasramassectoriales,conelfin

deevitarponerenevidencialasdiferenciasexistenteseneconomíastandispares.

Porsuparte,laflexibilidaddabacuentadelacapacidaddecorregirerrores

sobrelamarcha,altiempoquelaprogresividadactuabacomounelementodinami-

zadordelproceso,yaqueexistíalaposibilidad,antelosrecaudostomadosenlos

dosprimerosconceptos,deestancamiento.Porello,seconstruyóuncronograma

demetas semestrales para ir avanzando en el proceso de integración (Lavagna,

1998).

Dentrodeestemarco,setomóladecisióndedefinirlosbienesdecapital

comoelnúcleocentraldelacuerdo,porserlamadredetodaslasindustriasyade-

másporqueallí ladiferencianoeratangrandeestructuralmenteentreArgentinay

Brasil.

Conestaspautas,finalmenteen1988 lospresidentesAlfonsínySarney

firmanelTratadodeIntegración,CooperaciónyDesarrollo,poniendocomometala

creacióndeunMercadoComúnenunplazode10años,siendoelmismorefrendado

porelCongresoargentinoen1989,unasemanaantesdelcambiodegobierno.

ConlallegadaalpoderdelpresidenteMenemenlaArgentina,ydeCollor

deMeloenBrasil,laideamadredelaintegraciónfuetrastocadadeinmediato.Así,

enelActadeBuenosAiresfirmadaenjuniode1990,esdecirsolo7mesesdespués

delapuestaenmarchadelTratado,seestableceenelAnexo1que“lacolumnaver-

tebraldeesteprocesodeconformacióndelMercadoComún—queyasehabíamo-

dificadoparael31dediciembrede1994—estarádadaporrebajasarancelariasge-

neralizadas,linealesyautomáticasparallegaralafechaprevistaconarancelcero”.

Deestaforma,enmenosdeunaño,losconceptosdegradualidad,flexibi-

lidadyprogresividadsonreemplazadosporunabajageneral,linealyautomáticade

arancelesqueimplicó,porunlado,unincrementofenomenaldelcomercio,sobre

tododelladoargentino,perotambiéndelbrasileño,quevioincrementarlaimpor-

tanciadesusexportacionesasuvecinosobreeltotaldelasmismas,del2%que

representabanen1990al13%en19981;porelotro,laexacerbacióndelasasime-

tríasyunfuerteprocesodeespecializacióndeacuerdoalasventajascomparativas.

1 En 1990 las exportaciones brasileñas a la Argentina se ubicaban en el orden de los 645 millo-nes de U$S para convertirse en 1500 millones en 1998 (Moniz Bandiera, 2002)


34 35

Conestenuevoconcepto,yconlaincorporacióndeUruguayyParaguay

sefirmaen1991elTratadodeAsunciónquedavidaalMERCOSUR,instrumento

quevaasercomplementadoen1994conelProtocolodeOuroPreto,porelcualse

estableceelorganigramainstitucionaldelMERCOSUR.Enestepuntovaledecirque

sibienlanecesidaddeparticipacióndeunespaciodevinculaciónparlamentariafue

planteadaenelpropioTratadodeAsunción,ensuúltimoartículo,el24,reciénserá

luegodeOuroPretoquequedaráconformadaefectivamentelaComisiónParlamen-

tariaConjuntadelMERCOSUR.

EstaprimeradécadadelMERCOSURseinscribirádentrodeldenominado

“regionalismoabierto”planteadoporlaCEPALycuyoejeserálaideadepensarla

integracióncomounescalónhacíalaliberalizacióncomercialmundial.Talcomose

leeeneldocumento“ElregionalismoabiertoenAméricaLatinayelCaribe.Lainte-

gracióneconómicaenserviciodelatransformaciónproductivaconequidad”(1994),

elregionalismoabiertoesdefinidocomo:

1)Elprocesoquesurgedecombinarlainterdependencianacidadeacuer-

dosespecialesdecarácterpreferencial y aquella impulsadabásicamentepor las

señalesdelmercadoresultantesde la liberalizacióncomercialengeneral.Loque

sepersigueconelregionalismoabiertoesquelaspolíticasexplícitasdeintegración

seancompatiblesconlaspolíticastendientesaelevarlacompetitividadinternacio-

nal,yquelascomplementen.

2)Loquediferenciaalregionalismoabiertodelaaperturaydelapromoción

nodiscriminatoriadelasexportacionesesquecomprendeuningredientepreferen-

cial,reflejadoenlosacuerdosdeintegraciónyreforzadoporlacercaníageográfica

ylaafinidadculturaldelospaísesdelaregión.

3)Unobjetivocomplementarioeshacerdelaintegraciónuncimientoque

favorezcaunaeconomía internacionalmásabiertaytransparente,envezdecon-

vertirseenunobstáculoqueloimpida,limitandoasílasopcionesalalcancedelos

paísesdeAméricaLatinayelCaribe.Ellosignificaquelosacuerdosdeintegración

deberíantenderaeliminarlasbarrerasaplicablesalamayorpartedelcomerciode

bienesyserviciosentrelossignatariosenelmarcodesuspolíticasdeliberalización

comercialfrenteaterceros,altiempoquesefavorecelaadhesióndenuevosmiem-

brosalosacuerdos.

Bajoestospreceptos,elMERCOSURgeneróalolargodelosaños’90un

importanteaumentodelastransaccionescomercialesinterregionales,produciendo,

sinembargo,procesosdeespecializaciónyprofundizacióndelasasimetríasentre

losdiversospaíses.

Enestemarcodehegemoníadelamiradacomercial,sindudaselmayor

cimbronazodelMERCOSURsucedióenelaño1999conladevaluacióndelReal,

lamonedabrasileñaquehabíasidoatada—comoelpesoargentino—aldólar.Ello

produjounamodificaciónrealenlaparidaddelostiposdecambioyunasensación

deespantoenlaprensaysectoresempresarialesargentinos,quienescreyeronestar

frenteaunainvasióndeproductosbrasileñosbaratosquemermaríanlafuerzadelaeconomíaargentina.

Ambas situaciones fuerondañinaspara elMERCOSUR.El cambioen la

relacióndepreciosinternostrajocomoprincipalresultado,porunlado,lacaídade

alrededordel30%delasexportacionesargentinasaBrasilduranteelaño1999,lo

querepresentóunapérdidade2200millonesdedólares,siendo la industriamás

afectada la automotriz, seguidapor la de los combustibles y la de las hortalizas

(Cimadamore,2001).Porotrolado,elhorrorfrentealasupuestainvasióndeproduc-

tosbrasileños(irreal,yaqueeneseaño,segúndatosdelMinisteriodeDesarrollo,

IndustriayComercioExteriordeBrasil,lasexportacionesbrasileñasalaargentina

cayeronun20%)redundóenunapérdidadeconfianzaenelMERCOSURyenun

refuerzodelaposiciónqueplanteabacomopreferiblelanegociacióndirectaconel

ÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA).

Lacrisisde2001argentina,precedidaporeldesplomedelaeconomíabra-

sileñaen1999yelfindelcicloneoliberalengranpartedeAméricadelSur,arrastró

consigo no solo las basesdel proyecto de integraciónbasado únicamente en la

liberalizacióncomercialsinotambiéngranpartedelapropiamiradadelrolquela

regiónentendíadebíacumplirenelconciertointernacionalpasandoprogresivamen-

tealolargodelanuevadécadadesdeunatotalsumisiónaunadisputadealgunos

segmentosdelaconstruccióndelossentidosdelaagendamundial.

EnelcasodelMERCOSUR,lanuevaeraesinauguradaconundocumento

denominadoDeclaracióndeBuenosAires,delaño2003,firmadoporlospresidentes

LuizInácio“Lula”DaSilvayNéstorKirchner.Tambiénllamado“ConsensodeBuenos

Aires”—comoexpresióndesuoposiciónal“ConsensodeWashington”deladéca-

daanterior—,estanuevahojaderuta,sinabandonarelcomponentecomercialdela

integraciónenelMERCOSUR,planteanuevosdesafíos,enotros:

•destacayrevalorizaelderecho de los pueblos al desarrolloparalograrsu

bienestar,reafirmandolavoluntaddecooperarbilateralyregionalmenteenposde

esteobjetivo;

•señalalanecesidaddefortalecer la democraciaenlaregiónylaresponsa-

bilidadhistóricadecombatirlapobreza,ladesigualdad,elhambre,elanalfabetismo

ylaenfermedad,puesconstriñenelplenoejerciciodelaciudadanía;

•indicalapreocupaciónporaumentarlaparticipación socialenlaregión;

•reconoce la situación de asimetrías, losdesequilibriosylasdesigualda-

des, proponiendo instrumentar políticas de desarrollo regional que contemplen y

respetenladiversidaddelterritorio;


36 37

•ratificaunaprofundaconviccióndequeelMercosurnoessolounbloque

comercialsinoqueconstituyeunespacio catalizador de valores, tradiciones y futuro

compartido;

• entiende que la integración regional constituye una opción estratégica

para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo,aumentandosucapaci-

daddenegociación.Unamayorautonomíadedecisiónpermitiráhacerfrentemás

eficazmentealosmovimientosdesestabilizadoresdelcapitalfinancieroespeculativo

yalosinteresescontrapuestosdelosbloquesmásdesarrollados,amplificandola

vozenlosdiversosforosyorganismosmultilaterales.Enestesentido,destacanque

la integraciónsudamericanadebeserpromovidaenel interésde todos, teniendo

porobjetivo laconformacióndeunmodelodedesarrolloenelcualseasocienel

crecimiento,lajusticiasocialyladignidaddelosciudadanos(ConsensodeBuenos

Aires,2003;eldestacadoesnuestro).

ElConsensodeBuenosAiresseplasmó,luego,enelMERCOSUR,enel

ProgramadeTrabajo2004-2006(adoptadoporladecisiónCMCN°26/03).

A partir de esta planificación de la integración regional entendida como

integral,elMERCOSURabrióunanuevafaseconlogrospuntualesendiversospun-

tosdelprograma.Así,talcomoafirmaPerrotta(2011),“lasorientacionesdepolítica

regionalypolíticanacionalconfluyeronnuevamente:delamismamaneraquelare-

formadelEstadoencontróenelnuevoregionalismounaliado,ahoraelesquemade

integraciónseorientaentornoaunmodelodedesarrolloquecontemplabeneficios

paraunmayornúmerodeactores,enespecialaquellosquehabíansidorelegados

enlaetapaanterior,enconsonanciaconlosgobiernosnacionalesprogresistasy/o

detinteredistribucionistaquedelineanelmapapolíticosudamericano.Laspolíticas

delMERCOSURnosonsinounreflejoyamplificación/potenciacióndelasmodifica-

cionesexperimentadasaniveldoméstico,alavezqueloretroalimentan”.

EntreestoslogrossepuededestacarlacreacióndelosFondosdeConver-

genciaEstructuraldelMERCOSUR(FOCEM)pormediodeloscualeslasprincipales

economíasaportanalasmenoresenbuscadereducirlasasimetríasdelaregión;

laconstitucióndel InstitutoSocialdelMERCOSUR,consedeenAsunción,como

espaciodecoordinaciónde la intervenciónenpolíticassocialesde lospaíses;el

desarrollodelsectoreducativodelMERCOSUR,consusprogramasdereconoci-

mientodetítulosanivelprimarioysecundario,asícomoprogramasdevinculación

aniveluniversitario;y,porúltimo,laconcrecióndelParlamentodelMERCOSUR,en

elaño2007,comoespacioderepresentaciónlegislativaysocialdelospueblosdel

MERCOSUR2.

2 Un interesante racconto de los logros del MERCOSUR puede ser encontrado en el libro “Paz, Democracia e Integración Regional en América del Sur. Visibilizando los logros políticos, sociales y culturales del MERCOSUR y de la integración regional en América Latina y el Cari-be”, Vázquez, M. y Perrotta, D. (coordinadoras), Identidad Mercosur, 2013. Disponible en www.identidadmercosur.org

Asimismo,desdelaCumbredeCórdobademediadosde2006seasistea

unprocesodeCumbresSocialesconaltaparticipacióndelasociedadcivil,entrelas

queresaltaninstitucionescomolaCoordinadoradeCentralesSindicalesdelCono

Sur,lareddeMERCOCIUDADESynumerosasorganizacionesymovimientossocia-

lesinteresadosyvinculadosalatemática,nodesdelalógicade“Contracumbre”,

sinocomounespaciodevinculaciónentreelmundosocialyelmundoinstitucional

(InchauspeyPerrotta,2008).

Sin embargo, en este recorrido de luces y sombras respecto delmodelo

anterior,seevidencianlasdisfuncionalidadesdelmodeloinstitucional,dondelapre-

senciadelospoderesejecutivosnacionales,yparticularmentedelospresidentes,a

partirdeladenominada“DiplomaciaPresidencial”,ocupanosoloelcentro,sinotam-

biénlosmárgenesdelaescena,dejandoalrestodelasinstanciasgubernamentales

ymovimientossocialespocoespaciodeactuación.Atítuloilustrativo,valelapena

mencionarelhechodequeelForoConsultivodeCiudadesyRegionesdelMERCO-

SUR(FCCR)conformadoporgobernadoreseintendentesdecadaunodelospaíses

continúadependiendofuncionalmentedelGrupodelMercadoComún(GMC),espa-

ciointegradoporfuncionariosdesegundaoterceralíneadelasCancillerías.

EsdecirqueestenuevoConsensodeBuenosAireslogróalgunosavances

importantesenlaimposicióndenuevasagendas,sinlograraúnmodificarsustan-

cialmenteelentramadoinstitucional,comotampocolograrquitardelcentrode la

escenaelcomponentecomercial,elcual,sinembargo,sehavistocomplementado

connuevasvisionesydemandas,comoelproblemamigratorioodeciudadanía,

contracaranecesariadelalibrecirculacióndebienesyservicios.

2.3 La Cumbre de Mar del Plata y el NO al ALCA

TraselquiebredelmodeloneoliberaldeintegraciónenelConoSur,lacon-

tinuidaddelproyectohegemóniconorteamericanocomenzóaponerseentelade

juicio.Sihastaelaño2000ladiscusiónpasabaporsientraralALCAenbloqueoen

formaindividual,luegodel2003,elresurgirdelaideadelaautonomíapolíticayel

desarrolloeconómicoplanteóunlímiteclaroadichaestrategia.

El lugardondeseprodujoelquiebredefinitivo fue laCumbredeMardel

Plata,realizadaenelmesdenoviembredelaño2005.Allísepusieronentensión

diversosaspectosdelaconstruccióncontinental.Enprimerlugar,laideadelpana-

mericanismovs.ellatinoamericanismo.Estasdoscorrientesenpugnaplanteaban

en formaopuesta las raíceshistóricasculturalesquedebíandarvidaa launidad

continental,asícomoelmodoenquelasnacionesdebíanvincularse.

Pesea laexistencia,dentrodelproyectobolivariano,deunavoluntadde

integraralosEstadosUnidosalesquemadeunidad,prontamenteesteplanteofue


38 39

dejadode ladoante ladenominadadoctrinadelbig stick impuestapor losEsta-

dosUnidosprincipalmentesobreCentroamérica.Comosehamencionado,surgió

amediadosdeladécadade1850yconmásfuerzaconlallegadadelnuevosiglo,

elmovimiento latinoamericanista, como respuesta directa al avance de los Esta-

dosUnidossobrelaregión.Profundamenteantiimperialista,estacorrienteexcluye

algigantenorteamericanodelmarcocomúnypropugnaunaunidaddefensivade

aquellosque,porhistoria,constituyenuncuerpofragmentadoperoconinequívocas

raícescomunes.

Enreacciónaestapropuesta,desdelosEstadosUnidosseplanteaelpana-

mericanismoque,másalládelpasadocomún,proponelaunidadfrentealainterven-

ciónexterioralcontinente.Naceasí,en1889-1890,la1ªConferenciaPanamericana,

consedeenlaciudaddeNewYork,conla intencióndecoordinarycoercionaral

conjuntodelasnacionesenposdelaconstruccióndeposicionescomunesvincula-

dasconladefensacontinental.

Se establece entonces, a partir de allí, la “DoctrinaMonroe”, sintetizada

enlafamosafrase“Américaparalosamericanos”,dondelaprimera“América”re-

fiereefectivamentealcontinente,pero losegundosoloa losestadounidenses.Se

expresa,enestafrase,lavoluntaddelosEstadosUnidosdeintervenirmilitarmente

encualquierpartedelcontinenteendefensadesusinteresesydelordeninterior,al

tiempoquedejaclarosuprioridadporsobreelrestodelaspotencias,particularmen-

teFranciayAlemania,sobreelcontinente.

Del devenir de las conferenciaspanamericanas surgirá en 1948 laOrga-

nizacióndeEstadosAmericanos(OEA),consedeenWashington,comoexpresión

institucionaldelpanamericanismo,elcualnunca—hastafinalesdelsigloXIX,pesea

diversosintentosparciales—seplanteóexclusivamentedesdelafacetacomercial.

Enestesentido,lapropuestadelÁreadeLibreComercioparalasAméricas

(ALCA)esunanovedadenlatradiciónpanamericanista,planteadaalcalordelavan-

cedelaspropuestasneoliberalesydeciertaretraccióndelacapacidadpolíticade

losEstadosUnidosenrelaciónconAméricaLatinaapartirdeloslímitesqueelnuevo

contextomundial (respetopor lademocraciayderechoshumanos;dificultadpara

legitimarlaacciónmilitardirectasobreelcontinente)leimponíaalasúperpotencia.

BasadoenelmodeloimpuestoenelTratadodeLibreComerciodeAmérica

delNorte(NAFTAporsusiglaeninglés)queincluyeaMéxicoyCanadá,ademásde

losEstadosUnidos,laadministracióndeGeorgeW.Bushpropusoenelaño1994

laconformacióndeunáreadelibrecomerciocontinental.Lascaracterísticasprinci-

palesdedichoacuerdoexcedíanelmarcodelcomercio,paraincluiraspectoscomo

derechosdelosinversoresexternos,comprasgubernamentales,patentesyregula-

cióndeservicios,ámbitosenqueelacuerdoencontrófuertesresistenciasporparte

dediversosgobiernos,comofueelcasodelpresidentevenezolano,HugoChávez,y

denumerososmovimientosyorganizacionessociales.

Desdeestaoposiciónnacióen2004laAlianzaBolivarianaparalasAméri-

cas(ALBA),promovidaporelgobiernovenezolanoyelcubano,únicopaísdeAmé-

ricaquequedabaexcluidodelasnegociacionesporelALCA.Fuertementedefinido

comoantiimperialista,susbasesseexpresabanencontradicciónconlosprincipios

deláreade librecomercioysepensabandesde la lógicade lasolidaridad, lare-

ciprocidady la transferenciade tecnologías,mostrandocomoprimerejemplode

estasideaselprogramacubano-venezolanoMédicosporPetróleo,segúnelcualla

islacaribeñarecibíacombustibleacambiodelenvíodeprofesionalesdelasaluda

Venezuela.

Peseaestosobstáculos,elacuerdoporelALCAavanzó,proponiéndosela

cumbrecontinentaldelaño2005comoelpuntofinaldelprocesodenegociacióny

elmomentodelafirmadeltratadofundacionaldelnuevoinstrumentodeintegración

comercial.

Sinembargo,enMardelPlataseexpresóclaramenteelcambiodeépoca

mencionadoapartirdelaño2003,particularmentealinteriordelMERCOSURyel

quiebredelproyectopanamericanistaenposdeunarecuperacióndelalógicade

autonomíaregional.

Este quiebre dio paso a un nuevo tiempoque será fundamental para la

creacióndelaUnióndeNacionesSuramericanas(UNASUR)y,sobretodo,parala

definicióndesusobjetivosyprácticas,dondeelpuntonodaldetodosuaccionares

claramentelarecomposicióndelaautonomíapolíticaregional.


40 41

PARTE II

LA UNASUR: La región bajo la lógica de la construcción de la paz

LasalidadelprocesodelALCAdeterminó,enunprimermomento,elre-

forzamientodelMERCOSURcomoespaciodeantagonismoyproyectointegrador

deunanuevamiradaentornoalaintegraciónregional,talcomoquedóplanteado

porelpedidodeingresodeVenezuelaylarealizacióndelaCumbredePresidentes

de Córdobadelaño2006,dondeconcurrieron,ademásdelospresidentesde los

paísesmiembros,elpresidentedeBoliviaEvoMoralesyel líderde laRevolución

Cubana,FidelCastro,enloqueseríasuúltimoviajefueradelaisla.

Supresenciadaríacuentadelapropuesta,sostenidasobretodoporlaAr-

gentina,deconvertiralMERCOSURenelespaciodeconfluenciadelpensamiento

alternativo regional, retomandodeestamanerael liderazgoquealgunavezsupo

tenerenrelaciónconelmundohispanoamericano.EnCórdobaseexpresó lavo-

luntaddeconstituirunanuevalógicageopolíticaquereconstituyeralosmarcosdel

tradicionalpensamientolatinoamericanistaargentino,forjadoporpensadorescomo

ManuelUgarte.

Sinembargo,lasdiferenciasentornoalascuestionescomercialesyadefi-

nidasenelMERCOSUR(arancelexternocomún,zonadelibrecomerciointerno)que

pusieronfrenoalingresoporcasodeBolivia(paísquepedíasuingresosinabando-

narlaComunidadAndinadeNaciones),asícomotambiénunamiradageopolítica

diferenteplanteadadesdeBrasil,pusieronfrenoaestainiciativaygiraronlamirada

hacíaunnuevomarco,elsuramericano.

Elproyectodeunidadsuramericanaeraunprofundoanhelode ladiplo-

maciabrasileñasobretodoapartirdelasegundamitaddelosaños’90,cuandoel

pesodesueconomíacomienzaacolocarloenposibilidaddeempezaraplantearse

comounjugadorglobal,paralocuallaexistenciadeunespaciopropiodeinfluencia

yhegemoníaerafundamental,asícomotambiénunrefuerzodesutradicionalrela-

cióndialécticaconlosEstadosUnidos,basadaenlalógicade“oposiciónlimitaday

contenciónacotada”,talcomoladefinenRussellyTokatlian(2003).

DichosautoresplanteanqueelBrasil,desdeladécadadelosnoventaala

actualidad,desarrollóuna“políticamixtahaciaEEUUenlaquecombinandesacuer-

doycolaboración,concertaciónyobstrucción,deferenciayresistencia”.

OtorgandounpapelclavealEstadoenladefinicióndelrumbodelaecono-

míacomoenlasintervencionespolíticas,lospaísesqueejercenestetipodepolítica

exteriorconsideranademáscomoherramientafundamentallaintegraciónregional.

Puesesapartirdel incrementodelacapacidaddenegociaciónconjuntafrentea

losEstadosUnidosque lograránuna inserciónrelativamenteautónomaenelpla-

nointernacional.Argentina,Venezuela,BoliviayEcuadortambiénrespondenaeste

modelodepolíticaexteriorque,segúnRussellyTokatlian(2003),“propicialareforma

delordenglobalalqueconsiderainequitativo,percibeaEEUUcomounpoderdual

(amenazayoportunidad)yasignagranimportanciaalosvínculosconlaregión”.

EnelcasodeBrasilademás,setratadelúnicopaísenAméricaLatinacon

aspiracióndeliderarlaregiónydesarrollarsecomopotenciaemergenteenelplano

global.Esporelloqueladefinicióndesupolíticaexterioroscilaentrelaproximidad

y la reducciónde la dependencia de los EstadosUnidos, dadoquepor un lado

sudesarrollocomopotenciaemergenteimplicaveralosEstadosUnidoscomoun

competidorcontinentalalavezquedesurelaciónconlapotenciamundialhegemó-

nicadependentambiénlaproyecciónyelreconocimientodeBrasilenlasesferas

políticayeconómicainternacionales.

Enestesentido,Brasilhadesarrolladounaestrategiade“contenciónaco-

tada”,lacualsupone“lacreaciónprogresivadeespacioseinstrumentosregionales

deacciónpropiosque reduzcan,excluyanoprevengan la influenciadeEEUUen

unadeterminadaáreageográficade la región,al tiempo favorezcan lacapacidad

colectivadeinteracciónconWashington”(RussellyTokatlian:2003).

Justamente,laUNASURysuantecesoralaComunidadSudamericanade

Nacionesrespondenaesteplanteoque,claramente,semuestradivergentede la

menciónlatinoamericanistadelatradiciónargentina,másconfrontativoensuanti-

imperialismo.

Estollevóaalgunasdesavenenciasentreambospaísesenrelaciónaeste

proyectosudamericano,quellevóalaausenciadelexpresidenteNéstorKirchneren

lacumbredelanzamientodelaComunidadSudamericanadeNaciones(CSN),enla

ciudaddeCuzcoenelaño2004yaunaciertadistanciaconrespectoalaUNASUR

ensusprimerosañosdevida,quereciénserándejadasdeladoel4demayode

2010,cuandoconladesignacióndeKirchnercomoSecretarioGenerallaArgentina

sesumaráfuertementealarmadodeestebloqueregional.


42 43

MAPAS COMPARATIVOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN A. LATINA

MERCOSUR:Argentina,Brasil,Paraguay,Uruguay,Venezuela

UNASUR:Argentina,Bolivia,Brasil,Colombia,Chile,Ecuador,Guyana,Paraguay,

Perú,Uruguay,Surinam,Venezuela

ALBA-TCP:Venezuela,Cuba,Ecuador,Bolivia,Nicaragua,AntiguayBarbuda,Do-

minica,SanVicentey lasGranadinas.Honduras, fuemiembrohastaelaño2010,

cuando,conelgolpeaManuelZelaya,sedefiniósusalida.

1) LOS OBJETIVOS Y LA FUNCIÓN DE LA UNASUR

Finalmente,trasdurasnegociacionessefirmael23demayode2008,en

Brasilia, elProtocoloConstitutivode laUNASUR.Entre losobjetivos inicialesdel

bloquesoncentraleslossiguientesseisejes:

-Diálogopolítico,afindeconstituirsecomounforoautónomodelapresen-

ciadelosEstadosUnidosparaladefinicióndevisionescomunesanivelsudameri-

canoydemarcosdeacciónconjuntaenelterrenointernacional;

-Interconexiónfísicayenergética,entantoconstruccióndepropuestasde

vinculaciónvial,principalmente,capacesdeconstituirrutasdetrazadobioceánico,

asícomotambiénoleoductosygasoductosquepermitanconectarlosgrandespro-

ductoresdepetróleoygas (Venezuela,Boliviaprincipalmente)con laseconomías

dependientes(Brasil,Argentina,Colombia,Perú,Chile),conelobjetivodeconstituir

unanilloenergéticoquepermitaelautoabastecimientoregionaldecombustibles;

-Integraciónfinanciera,quegiróenlosprimerosañosconrelaciónalapro-

puestadelaconstitucióndelBancodelSur,comoespaciodedepósitodereservas

ypréstamosparaeldesarrollo,elcualaúnnoseconcretó.Traslacrisisde2008,el

ejefinancieroylostrabajosrealizadosenelConsejodeMinistrosdeláreaseorientó

acoordinaraccionesparadarrespuestaalacrisisglobal;

-Defensa,quedesdeel inicio seplanteóenel debate entre laposición

venezolanadelaconstitucióndeunafuerzasudamericanaunificaday laposición

brasileña,másmoderada,delaconstitucióndeunespaciodecoordinacióndepo-

líticas,dereplanteodelapropianocióndedefensayseguridadenelespaciosud-

americano,laquefinalmenteseimpuso;

-Defensairrestrictadelademocraciaydelavoluntaddelospueblosenla

constitucióndesuspropiosgobiernos.Aquí,nuevamente,sepropusoelrespetode

lavoluntadpopularporsobreconcepcionesdedemocraciamásrestrictivas,plan-

teadasenelsenodelaOEA,dondeseatacabalasituacióndealgunospaíses(Ve-

nezuela,Bolivia,Ecuador)como“democraciasplebiscitarias”,queviolaríanlasliber-

tadesindividuales(básicamentelalibertaddeempresaylalibertaddeexpresión);

-Finalmente,lasoluciónpacíficadelosconflictosylaconstitucióndeSud-

américacomozonadepaz,aparececomootrode losejescentralesdelbloque,

quizásaquelqueledaráunamarcaindelebleasuconstituciónyunrolparticular,

comoinstituciónregional,quevalelapenaresaltar.

Hastalosaños’90,laregión,sibiennosecontabaentrelasmásconflic-

tivasdelplaneta,habíavistosucederseunaseriedeconflictosabiertos (como la

guerraPerú-Ecuador,delaño1995)olatentes(comolosconflictoslimítrofesentre

ArgentinayChile,oeldiferendoporlasalidaalmarboliviano-chilena),quehabían

llegadoaunamediaciónapartirdelaparticipacióndepoderesexternos,comolas

NacionesUnidas,losEstadosUnidos,oelpropioVaticano,comofueelcasodela

mediacióndelcardenalSamorétraselconflictoporelBeagleentrelosvecinoscor-

dilleranos.

Enestesentido, losprocesosde integración regional,particularmenteel

MERCOSUR,yahabíanmostradosupreocupaciónporesosañosporconvertirse

engarantesdelapaz,talcomoquedóexpresadoenlaDeclaracióndeUshuaiade1998,dondesedeclaraalbloquecomozonadepaz.

Sinembargo,será reciéncon laUNASURcuandoestepunto tomecen-

tralidadalvincularelanhelopacifistaconunabúsquedaactivademediaciónfrente

alosconflictosenformaautónomaconrespectoalospoderesextrarregionales,y


44 45

unapolíticaderedefinicióndelaslógicasdedefensaregional,pasandodelamirada

interna,confrontativa,aunamiradaregionalcooperativa.

Enestesentido,laUNASURdefineelsostenimientodelapazcomounbien

públicocolectivoaproteger,propendiendoalaconformacióndesociedadescuyas

normas,valores,institucionesypolíticastiendanaunaculturadepaz,enlasquelos

desacuerdos,enlaformadedisenso,puedansermanejadospositivamenteafinde

evitarlapolarizaciónylaviolenciaextrema(Bourse,2008).

Conestadefiniciónpolíticaacuestas,desdeelaño2008hastalaactua-

lidad,laUNASURhaencaradounaseriedegestionesenrelaciónconelmanteni-

mientodelapazyladefensadelademocracia,quelehavalidolalegitimacióncomo

mediadortantofrentealosactoresintervinientescomofrenteaterceros,comoocu-

rrióenlamediaciónenelconflictocolombo-venezolanodelaño2010.Allí,laexpresa

yvelozintervencióndelSecretarioGeneraldelaUNASUR,elexpresidenteNéstor

Kirchner,acercóunasoluciónnegociadaaunaescaladaqueparecíatenerribetes

bélicos,convirtiendodeestamaneraalainstituciónenunactorcentralenelsoste-

nimientodelapazregional.

VolviendoaBourse (2008), laautoradefineal “actor”,demodogeneral,

comounaentidadque juegaun rol identificableen las relaciones internacionales

(EvansandNewnham,1998).Enparticular,enrelaciónconlapaz,selopuedeca-

racterizarcomounenteindividualocolectivo,denaturalezaestatalonoestatal,que

cumpleoessusceptibledecumplirun rolespecíficoenevitar lapropagaciónde

laviolencia,elestallido,escaladaore-emergenciadeunconflictoarmado,oenel

desarrollodeunainfraestructuradelapaz.

Dentrodeestadefinición,elrolcentraldelasinstitucionesregionalescomo

garantesdelapaztomauntinteestructural,másalládelanecesariavoluntadpolíti-

caparallevaracabodichafunción.Estructural,decimos,porqueestasinstituciones

aportanunaseriedeventajasporsobrelasinstitucionesinternacionales,comolas

NacionesUnidas,quedancuentadela importanciadesumediación.Entreestas

ventajassepuedemencionar:

a)LosEstadosylassociedadesdelaregiónsonquienessevenmásafec-

tados por un conflicto y eso posiblemente los impulse a prevenirlo. Además, en

muchoscasos, lascausasprofundasdelosconflictospuedendeberseafactores

regionalesdenaturalezahistórica,política,económica,ogeográfica(SriramyNiel-

sen,2004:3,citadoenBourse2008),ypararesolverloseslógicoinvolucraraorga-

nizacionesyredesdelasociedadcivilregionales,queseránmejorrecibidasporlos

actores localesqueagenciasextrarregionales(Serbin,2005:48,citadoenBourse

2008).

b)Dichasorganizacionespuedencrearpolíticasymecanismosespecíficos

deacciónpreventivaparalasdinámicasdelosconflictosqueafectanasusEstados

Miembros,ytienenmásposibilidadesquelaONUdeestablecerespacios institu-

cionalesdediálogoycolaboraciónconunadiversidaddeactores,estatalesyno

estatales.

c)Obviamente,porsumenornúmerodemiembrosysuconocimientoma-

yordelproblema,porsucercanía,puededarunarespuestamásconcretayvelozal

problema.

Así,porsurolestructuralyporsuvoluntadpolítica,UNASURsehaexpre-

sadocomogaranteautónomodelapazenAméricadelSur.Proceso,obviamente,

noexentodetensiones,comolosconflictosinternosconsupuntomásálgidoen

elconflictoconlasFARC,hoyinmersoenunperíododenegociaciónenCuba(otro

logrodelnuevo tiemporegional),o losaún latentes temas fronterizoscomo laya

mencionadacuestióndelasalidaalmarboliviana.

Sinembargo,enestetiempodetransiciónentrelamiradapropiaylaim-

posicióndeagendasextranjeras,elpuntoquegeneramás interrogantespara los

Estadosdelaregiónesellugarqueocupanenlaactualguerracontraelterrorismo

lanzadaanivelglobalporlosEstadosUnidos.

Enestesentido,Washington“identificótreszonasde(...)alarmaparasus

interesesvitales.LaampliaCuencadelCaribe,quecubreelCaribeinsular,Panamá,

CentroaméricayMéxicoesahoradefinitivamentepartedelperímetrodedefensa

estadounidense(...)EnColombiayenlafronteracolombo-venezolana,Washington

localizóunazonadealtoriesgoterroristayenlaTripleFronteraentreArgentina,Pa-

raguayyBrasil,ubicóunáreaderiesgopotencialentérminosdelterrorismointerna-

cional”(Tokatlián,2003).EstadosUnidosextiendesuhomeland securityalaregión

andina,quees lamayorzonapetroleradeSudamérica,y“comparteconBrasil la

regiónamazónica”,unespacioestratégicoenmateriaambiental(ídem,2003).

RetomandoaBourse,laautoraplanteaque“preocupaademáslafaltade

precisiónenladefiniciónde´terrorismo´,mediantelacualEstadosUnidosparece

haberabiertoacomienzosdelsigloXXIunaerade guerraperpetua´.Conlasnuevaspolíticasestratégicasseprofundizanlasbrechasentrelosaliadospro-Washington

delaregión,ygobiernosradicalmenteopuestos”(2008;p.121).Enestepunto,dos

ejesclavesaplantear.Lapresenciadebasesmilitares,principalmenteenColombia,

definiciónqueyahadadolugarafuertescontroversiasenlaCumbredeBariloche

deUNASUR(2008),yelpedidoreciente,enjuniode2013,delmismopaísdeser

partedelaOTAN(OrganizacióndelTratadodelAtlánticoNorte),alianzamilitardirigi-

daporlosEstadosUnidosysussocioseuropeos,propiadelesquemadelaGuerra

Fría,loquehageneradoelrepudiodesusvecinosydelospaísesintegrantesdel

ALBA-TCP.

EstossontemassobrelosquelaUNASURnecesariamentedebepronun-

ciarseparasostenerelmayorbienpúblicocolectivoquesehalogradoenlaregión,

lapaz.


46 47

1.1 El respeto a la democracia

Valor,obviamente,necesariamenteasociadoasuvezalrespetoalosva-

loresdemocráticosynosoloaellos,sinotambiénalrespetoalresultadoelectoral,

puntodondelaUNASURtambiénhahechooírsuvozamparándoseenlanecesidad

denorepetirunpasadooscurodelcontinentecomofueronlasdécadasdominadas

porelterrorismodeEstado.

Así paz ydemocracia tambiénhan sidopuntosnodalesdel accionarde

laUNASURapartirdetreshechosquemarcaronafuegoelsubcontinenteenlos

últimosaños.

En el año 2008, tras la aprobación de la nueva constitución boliviana y

el apoyoobtenidoporelpresidenteEvoMorales, así como tambiénporalgunos

prefectosenloqueseconociócomoelprocesodereferéndumrevocatorio,estos

últimos,dirigentesde losdepartamentosdelorienteboliviano (SantaCruz,Tarija,

BeniyPando)definidosbajoelnombredelaMediaLuna,propusieronlaadopción

de“EstatutosdeAutonomía”,ajenosalaConstituciónypormediodeloscuales,a

lavezdecuestionarelpoderdelEstadoboliviano,poníanencrisislapropiaunidad

territorialdelanación.

Elconflictofuetornándoseviolentoaltiempoqueinvolucrabaamássecto-

ressociales,incluyendolatomadeedificiospúblicosporpartedelosautonomistas

asícomotambiénelestallidodeunodelosprincipalesgasoductosdelpaís.Deallí,

sepasóalenfrentamientodirectoentreambasfracciones,loqueprovocólamuer-

tededecenasdesimpatizantesdelpresidenteEvoMorales,enloqueseconoció

comola“MasacredePando”,realizadaporseguidoresdelprefectodedichodepar-

tamentoeldía11deseptiembrede2008.

Enestemarco,el15deseptiembrelaUNASURrealizóunareunióndeemer-

genciaenelPalaciode laMoneda,enSantiagodeChile,paísqueposeíaenese

momentolaPresidenciaProTemporedelbloque.Allí,lospresidentesdeSudamérica

expresaronunfuerterespaldoalpresidenteEvoMoralesyalaintegridadterritorial

deBolivia.

Asimismo,endichadeclaración,apoyanlaconformacióndeunacomisión

delbloquepararealizarensuelobolivianounainvestigaciónimparcialsobrelossu-

cesosocurridosenPando,encabezadaporelargentinoRodolfoMattarollo.

Deesta forma, la recienteorganización internacional fija suposición so-

bre algunas cuestiones centrales en virtudde la historia del continente.Primero,

noacepta(porconsenso)elcuestionamientoalordenestablecido,másalládelas

simpatíaspolíticasoideológicasqueligaranacadagobiernoconelpresidenteEvo

Morales.Segundo,planteaunaintervenciónpropiaydirecta,enterritorio,constitu-

yéndoseapartirdeunalegitimidadauto-otorgadaengarantedela imparcialidad.

Tercero,comoquedaexpresadoen lasdisidencias,seniega la intervenciónenel

conflictoalaOrganizacióndeEstadosAmericanos(OEA),talcomoeralapropuesta

chilena,generandoasíunarupturasimbólicadecisivaconelsistemainteramericano,

hegemonizadoporlapresenciadelosEstadosUnidos.

Estepunto,sumadoalaintervenciónenelconflictocolombo-venezolano

yamencionado,serácentralparaentendereldesarrollodelaUNASURcomoorgani-

zaciónpolíticalegitimada,aloquesesumarásurápidaintervenciónenrelacióncon

elintentodeGolpedeEstadoyasesinatodelpresidenteecuatorianoRafaelCorrea,

enseptiembrede2010.

TrasunparopolicialenlaciudaddeQuito,yluegodelaintervenciónpre-

sidencial,Correaquedadetenidoenunhospitalmilitarporeltranscursodevarias

horashastaquelaintervencióndeungrupodemilitares,asícomolamovilización

popular,logranliberaralpresidentedesuencierroyrecuperarelorden.

Enelmediodedichashorasdeencierro,lospresidentesdeUNASURse

convocandeurgenciaenBuenosAiresyexpresanunaduradeclaraciónadvirtiendo

alosgolpistasquedepersistirensuactitudlosgobiernosdelaUNASURprocede-

ránalcierredelasfronterasylasuspensióndeltráficoaéreoyelenvíodeenergía

eléctrica y demás suministros al país. Asimismo, plantean la firma en la próxima

cumbredeGeorgetown,enGuyana,deun“Protocoloadicionalsobrecompromiso

democráticoenUNASUR”,elcualfinalmentesesuscribehabilitandodiversasmedi-

daspunitivas,comolasanteriormenteplanteadas,antelaposiblerupturadelorden

democrático.

1.2 La situación en Paraguay y los límites de la intervención punitiva

Delamanodeestenuevoinstrumento,similaralexistenteenMERCOSUR,

lospresidentesdelaregióncreyerontenerunreasegurocontralosgolpesmilitares

ocívicos,talcomoelocurridoenHondurascontraelpresidenteManuelZelaya.

Sinembargo,lasituaciónplanteadaenParaguayconladestitucióndelpre-

sidenteLugotrasunjuiciosumarísimo,yausentedetodaposibilidaddedefensapor

partedelacusado,mostróloslímitesdelinstrumento.

Realizadoelhechodeladestituciónyenelmarcodeundiscursodealta

belicosidadporpartede lasnuevasautoridades—encabezadasporelhastaen-

toncesvicepresidenteFedericoFranco—hacialasorganizacionesregionalescomo

elMERCOSURylaUNASUR,lacumbredeambosbloquesrealizadaenMendoza

determinólasuspensióndelParaguayperonoaplicóadichopaísningunasanciónnieconómica,nipolítica,niderestricciónentérminosdesuministrosnidemovilidad

depersonasomercancías.

Laexplicaciónparaestadecisiónsebasóennocargar sobreelpueblo

paraguayolasaccionesdesusdirigentes,yaquecualquieracciónplanteadacomo


48 49

el cierre de fronteras, el bloqueodemercaderías, etc., afectaría primeramente al

conjuntodelapoblacióndeesepaís.Lamedida,sabia,dejasinembargoelinterro-

gantesobrelaeficaciadel“Protocolosobrecompromisodemocrático”yaquela

capacidaddesanciónsereduceaunproblemadeíndolediplomática,ymuestralos

límitesdeintervencióndelaUNASURenlosproblemasinternosdelosEstados.

Se entra así en undilema sumamente interesante sobre la lógicade in-

tervenciónexternaolaautodeterminacióndelospuebloslargamentedebatidaen

elmarcode ladoctrinadelderecho internacionalyde losderechoshumanos,en

relación con la capacidadde intervenciónde lasNacionesUnidas, pero ajenaal

presentetrabajo.Sinembargo,valeseñalarquedadalahistoriarecientedeSuda-

mérica,ladefensadelademocraciaexcedelaideadepolíticainternayseconvierte,

sindudas—ytalcualintentaronmarcarlospresidentesenGuyana,yanteriormente

enUshuaiaenelmarcodelMERCOSUR—,enunproblemadeíndoleregional.

Parte III

LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR Y LAS NUEVAS AGENDAS

REGIONALES

1) ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE LA UNASUR

Desdesunacimiento,laestructurainstitucionaldelaUNASURbuscócons-

tituirsecomounaesferaporsobrelosprocesosdeintegraciónexistentes,comola

CANyelMERCOSUR.Enestesentido,seintentóreduciralmáximosuinstituciona-

lidadevitandoduplicarlosespaciosyaexistentes,creandonuevosámbitosallídon-

delatemáticarequirieralacoordinacióndetodoslospaíses.Porejemplo,elConsejo

SuramericanodeEconomíayFinanzas,creadoenelmarcodelacrisisinternacional

del2008,acogióensuinteriorlasdiversasiniciativasvinculadasconlasmonedas

deintercambio,comoelSistemaUnitariodeCompensaciónRegionaldePagos(SU-

CRE)oelSistemadePagosenMonedaLocalexistenteenMERCOSUR,sintrazar

preferenciasnijerarquías.Laidea,simplemente,fueplantearlacoexistenciadelas

iniciativasexistentesantesquebuscargenerarnuevos instrumentosyconsensos

porsobreloyatrabajadoencadaunodelosbloques.

Estadinámicadiocomo resultadounaestructurapequeñay ágil a nivel

sudamericano,muyvinculadaconlainiciativapolíticapresidencial,cuyapresencia

esfundamentalenUNASUR.

PorfueradelosJefesdeEstadoydeGobierno,sonlosministrosdelas

áreasconlaCancilleríaalacabezalasinstitucioneshabilitadasparaeltratamiento

delosasuntosbajouncriteriotemáticoapartirdelosllamadosConsejosdeMinis-

tros,siendoentonceslospoderesejecutivosnacionaleslosgrandesactoresdela

UNASUR.

Enestemarcodepreeminenciaejecutivistaylógicaprofundamenteinter-

gubernamentaltantoenlaconformacióndesusórganos—dondesereúnenrepre-

sentantesdelosgobiernos—,comoensuformadedecisión—dondeseaplicala

regladelconsenso—,seabrelapuertaaalgunosinterrogantessobrelacapacidad

deestalimitadainstitucionalidaddedarrespuestaalosdesafíosdelaintegracióny

deprofundizarla.

Ciertamente,el intergubernamentalismohademostradosucapacidadde

fundarprocesosyavanzarconmanofirmeenlasetapasinicialesdondelavoluntad

políticadeloslíderesnacionales,asícomoeltemoralacesióndesoberanía,sepre-

sentancomolosrasgosevidentes.Peroasimismo,talcomoplanteanCimadamore,

A. y A. Rodríguez (2008), “el intergubernamentalismo tiene limitaciones objetivas

paraadministrareficazmentelasexternalidadesnegativas—entérminosdeasime-

tríastantoaniveldeexpectativas,comoenrelaciónacuestioneseconómicas—,a


50 51

diferenciadeotrosdiseñosinstitucionalesquetienencomoreferenciafundamental

unniveldeanálisissuperioralgubernamentalquelasprovoca.”(p.14).

Enestesentido,desdediferentesámbitosdelespectroacadémicosesuele

marcarlanecesidaddeconstruirinstitucionesdecaráctersupranacionalparasupe-

rarestecuellodebotellaplanteadoapartirdelconflictoestructuralpropiodeldesa-

rrollodelaintegracióntantoentérminosreales(mayoresgananciasparaunaparte)

comorelacionales(gananciasmutuas,peromayoresparaunEstadofrenteaotro).

Frenteaestassituaciones, la ideadeunespacioajenoa los interesesnacionales

yfundadoenladefensadelosinteresesregionalessepresentacomosumamente

tentadora(Sanahuja,2007).

Sinembargo,peseaesteanálisis,elsupranacionalismonohasidounpre-

cepto fundanteen la institucionalidadde laUNASUR.Almenosdosexperiencias

explicanesterechazo.Porunlado,elfracasodelaJuntaAndina,organismonacido

en elmarcodelAcuerdodeCartagenade1969, de conformación supranacional

ycapacidadde iniciativa regional,que fueeliminadadelorganigramaapartirdel

ProtocolodeQuitoenel año1989 luegode ir perdiendoprogresivamentepoder

aloponersealosinteresesnacionalescontrarios,enesemomento,alprocesode

constitucióndelazonadelibrecomercio.Porelotro,ladisminuciónnotoriadela

capacidadautónomadelaSecretaríadelMERCOSURparalaconstruccióndeini-

ciativasregionales,puestaenmarchaentrelosaños2002y2007,traselcambiode

denominacióndeSecretaríaAdministrativaaSecretaríaasecas,concapacidades

técnicasperotambiénpolíticasapartirdesusasesoresjurídicos,económicosyel

rol fundamentaldelSecretario yelPresidentede laComisióndeRepresentantes

PermanentesdelMERCOSUR,funciónhoydesaparecida.

Esdecirque,adiferenciadeotroscontextos,comoenciertamedidaeleu-

ropeo,laexperienciadelasupranacionalidadparecenohabertenidobuenaacogida

enSudamérica,visiónqueesratificadatantoenlainstitucionalidaddelaUNASUR

comodelaComunidaddeEstadosdeAméricaLatinayelCaribe(CELAC),últimas

creacionesintegracionistas.

Enestemarco,lasprincipalesinstitucionesdelaUNASURsonlassiguientes:

1) Consejo de Jefes y Jefas de Estado (CJJ):Máximaautoridad,tomasus

decisionesporconsensoysereúneenformaordinariaunavezalaño,pu-

diendohaberunaperiodicidadmayorapedidodelaPresidenciaProTem-

poreconelconsensodetodoslosmiembros.Lamisióndeesteconsejoes

marcarlaslíneaspolíticasgeneralestantoenelmarcodelrelacionamiento

interno,comodelvínculocontercerosEstados,asícomocrearlosConse-

josdeMinistrosqueconsiderepertinentes.DictaDecisiones.

2) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (CMM): Lamisión de

esteConsejoesdictarlasresolucionesnecesariasparaefectivizarloslinea-

mientosplanteadosporlosJefesdeEstado,asícomoobservarelavance

del proceso de integración en su conjunto. La frecuencia de reunión es

semestral, aunque puede ser convocado a encuentros extraordinarios a

pedidodelamitaddelosEstadosMiembros.DictaResoluciones.

3) Consejo de Delegados y Delegadas (CDD): Esteórganoestá formado

porun representantedecadaEstadoMiembro,yconuna frecuenciade

reuniónbimensual,dacuentadelavancedelasiniciativaspropuestaspor

losdosConsejosanteriormentemencionados.Tambiénessumisiónapor-

taralacoordinacióndeltrabajodelosConsejosdeMinistrosylosGrupos

deTrabajo,asícomotambiénbuscarlacoherenciaconotrosprocesosde

integraciónexistentes,evitando lasduplicacionesy la faltaopérdidade

coordinación.DictaDisposiciones.

4) Secretaría General:Essufunciónacompañarelconjuntodelasiniciativas,

darlescontinuidadyactuarcomosecretaríaenlasreunionesdelosdiver-

sosConsejos.Además,tienelafacultaddeproponeriniciativasypreparar

lamemoriaanual.ConsedeenQuito,eselúnicoórganopermanentede

laUNASUR,lacualnocuentaconmecanismodesolucióndecontrover-

sias,másque lamediaciónentre lospaísesendisputa.ElSecretarioes

designadoporelConsejodeJefesdeEstadoapropuestadelConsejode

MinistrosdeRelacionesExteriores,porunperíododedosaños,renovable

porunasolavez,nopudiendosersucedidoporunapersonadelamisma

nacionalidad.DurantesusfuncioneselSecretarioytodossusfuncionarios

tendrándedicaciónexclusiva,nopudiendorecibirinstruccionesdeningún

gobierno,nientidadajenaaUNASUR,convirtiéndoseenelúnicoámbito

supranacionaldelbloque.

Entresusprincipalesfuncionesestándefinidaselapoyoalasdelegaciones,

la capacidaddegenerar iniciativas ydar seguimiento a las resoluciones

delosdistintosórganosyserdepositariodelosacuerdoseinstrumentos

jurídicosdelbloque.

Dentrodeestecuadroinicial,alolargodesusañosdevida,laUNASURhadado

vidaa12ConsejosMinisterialesquedancuenta,dealgunamanera,decuálesson

lasprioridadessobrelascualesseencuentracentradoelbloque.Entrelasmásim-

portantes,sedestacan:

a) Consejo Energético Suramericano:Eselprimerodeellos,creadoen

2007juntoconelcambiodedenominacióndeComunidadSudameri-

canadeNacionesaUNASUR,esdecir,conanterioridadalaredacción

delTratadoConstitutivodelaUNASUR.Estasituacióndacuentadela

importanciadeltemaenergéticoparaeldesarrollodelapolíticaregional

b) Consejo de Defensa Suramericano:Creadoen2008conelfindere-


52 53

pensarlasrelacionesmilitaresentrelospaíses,lasnuevashipótesisde

conflictoyelpropioconceptodedefensa,incorporandocomoejecen-

trallaideadedefensaregionalydefensadelosrecursosnaturales.Del

ConsejodependeelCentrodeEstudiosEstratégicospara laDefensa

consedeenBuenosAires,integradopormiembrosdetodaslasfuerzas

armadasdelsubcontinente.

c) Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento: Actúa

comoespaciodedebate ydecisiónenelmarcode la Iniciativapara

laIntegracióndelaInfraestructuraSudamericana(IIRSA),nacidaenel

año2000conlaintencióndedesarrollarlaconectividadfísicaentrelos

países.

d) Consejo Suramericano de Economía y Finanzas:Constituidoen2008

comorespuestaa lacrisis internacional,participanenél losministros

deHaciendaypresidentesdelosBancosCentralesconlaintenciónde

coordinarpolíticascapacesdeprotegeralaregiónfrentealavolatilidad

delosmercadosinternacionales.

e) Consejo Electoral UNASUR: Integradopor lasmáximasautoridades

electoralesde lospaísesmiembros, la funcióndelConsejoElectoral,

creadoen2011,eslaparticipación,encarácterdeobservadordelos

procesoselectoralesenlaregión.Así,suprimeramisiónfuelarealizada

enelmarcodeloscomiciospresidencialesvenezolanosrealizadosel7

deoctubrede2012.Suparticipaciónquedacondicionadaalasolicitud

hechaporelEstadoparteinvolucradoenelprocesoelectoral.3

Finalmente,ydandocuentadelaexistenciadeunamisiónhumanitaria

conjunta de UNASUR en Haití, se creó la Secretaría Técnica UNASUR-Haití

paraorganizarlaayudaprestadaadichopaíssobretodotraseltrágicoterre-

motode2010.

En términosde iniciativapolítica,segúnquedaestablecidoenelTratado

ConstitutivodelUNASUR,ladirecciónformaldelbloqueseráejercidaporelpaísque

eseañoostentelaPresidenciaProTempore(PPT),lacualserádesempeñadasuce-

sivamenteporcadaunodelosEstadosMiembros,enordenalfabético,porperíodos

anuales.

SonatribucionesdelaPPT:

a)Preparar,convocarypresidirlasreunionesdelosórganosdelUNASUR.

3 También se crearon el Consejo Sudamericano de Salud (2008), Consejo Sudamericano de Lucha contra el Narcotráfico, Consejo Sudamericano de Desarrollo Social y el Consejo Su-damericano de Educación, Cultura, Ciencia e Innovación (2009)

b)PresentarparasuconsideraciónalConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelacio-

nesExterioresyalConsejodeDelegadasyDelegados,elProgramaAnualdeActi-

vidadesdeUNASUR,confechas,sedesyagendadelasreunionesdesusórganos

encoordinaciónconlaSecretaríaGeneral.

c)RepresentaraUNASUReneventosinternacionales,previadelegaciónaprobada

porlosEstadosMiembros.

d)AsumircompromisosyfirmarDeclaracionesconterceros,previoconsentimiento

delosórganoscorrespondientesdeUNASUR.

1.1 Aprobación de la normativa:

Todalanormativaseadoptaráporconsenso.LasDecisiones,Resoluciones

yDisposiciones,sepodránacordarestandopresentesalmenostrescuartos(3/4)

delosEstadosMiembros.

LasDecisionesyResolucionesqueseacuerdensinlapresenciadetodos

losEstadosMiembrosdeberánserconsultadasporelSecretarioGeneralalosEs-

tadosMiembrosausentes, losquedeberánpronunciarseenunplazomáximode

treinta(30)díascalendarioluegodehaberrecibidoeldocumentoenelidiomaco-

rrespondiente.EnelcasodelConsejodeDelegadasyDelegados,dichoplazoserá

dequince(15)días.Lanorespuestaseinterpretacomoasentimiento.

Losgruposdetrabajopodránsesionaryrealizarpropuestassiemprequeel

quórumdelasreunionesseadelamitadmásunodelosEstadosMiembros.

LosactosnormativosemanadosdelosórganosdeUNASUR,seránobli-

gatorios para los EstadosMiembros una vez que hayan sido incorporados en el

ordenamientojurídicodecadaunodeellos,deacuerdoconsusrespectivosproce-

dimientosinternos.

1.2 Adopción de políticas y creación de instituciones y programas

UnoomásEstadosMiembrospodránsometeraconsideracióndelConsejo

deDelegadas yDelegadosunapropuestade adopcióndepolíticas, creaciónde

instituciones,organizacionesoprogramascomunesparaseracogidosdemanera

consensuada,sobre labasedecriteriosflexiblesygradualesde implementación.

Enelcasodeprogramas,institucionesuorganizacionesenqueparticipenEstados

MiembrosconanterioridadalavigenciadelTratado,podránserconsideradoscomo

programas,institucionesuorganizacionesdelaUNASURdeacuerdoalosprocedi-

mientosyenconsonanciaconlosobjetivosdelTratado.

LaspropuestaspresentadasporelCDD,unavezaprobadasporconsen-


54 55

soseremitiránalCMM,yluegoalCJJparasuaprobaciónporconsenso.Cuando

noselogreelconsenso,solopodránsersometidasnuevamentealCDDseisme-

sesdespués.

AprobadaunapropuestaporlainstanciamáximadeUNASUR,tresomás

EstadosMiembrospodrániniciarsudesarrollo,siempreycuandoseaseguretanto

laposibilidadde incorporacióndeotrosEstadosMiembros, como la información

periódicadesuavancealConsejodeDelegadasyDelegados.

CualquierEstadoMiembropodráeximirsedeaplicartotaloparcialmente

unapolíticaaprobada,seaportiempodefinidooindefinido,sinqueelloimpidasu

posteriorincorporacióntotaloparcialalamisma.Enelcasodelasinstituciones,or-

ganizacionesoprogramasquesecreen,cualquieradelosEstadosMiembrospodrá

participarcomoobservadoroeximirsetotaloparcialmentedeparticiparportiempo

definidooindefinido.

Laadopcióndepolíticasycreacióndeinstituciones,organizacionesypro-

gramasserá reglamentadaporelConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelaciones

Exteriores,apropuestadelConsejodeDelegadasyDelegados.

2) LAS PRINCIPALES ACCIONES DE LOS CONSEJOS SURAMERICANOS

LosConsejosSuramericanossehanconstituidocomoelnúcleodecons-

truccióncotidianodelaspolíticasregionales.Sibiennotodostienenunespacioper-

manente,suimpulsopermiteeldesarrollodenumerosasiniciativasquevandando

carnaduraalproceso,dotandodematerialidadyespaciosconcretosdecoordina-

ciónalaregión.Deallísuimportanciaysucapacidaddegeneraragendaregionala

partirdeladefinición,encadaáreadeacción,desusplanesdetrabajoeiniciativas.

Enlaactualidadexisten,comosemencionó,12Consejos,condistintaste-

máticasydesarrollos,algunosdeellosdemuyrecientecreación,conapenasmedio

añodeexistencia.

2.1 Consejo de Desarrollo Social

FuecreadoenlaIIReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURdeagostode

2009enQuito,Ecuador.

TambiénconocidocomoUNASURSocial,suobjetivoeseldecontribuiral

establecimientodecondicionesóptimasparaeldesarrollodesociedadesmásjus-

tas,participativas,solidarias,democráticasyeldepromovermecanismosdecoo-

peraciónsolidariaenpolíticassocialesparareducir lasasimetríasyprofundizarel

procesodeintegración.

Paraesto,buscapolíticasdedesarrolloquepermitanenfrentarlosimpac-

tosdelacrisismundialyestimularelintercambiodebuenasprácticasparacombatir

ladesigualdad.Enestesentido,enlaIIIReunióndelConsejorealizadaenAsunción

enelmesdeabrilde2012,sedefinióelPlandeAcción2012-2014.Enélseplan-

teancincoejesprioritariosdeacción,ratificadosporlosdoceEstadosMiembros:

“Combatealapobrezaydesigualdadsocial”;“Seguridadalimentariayluchacontra

lamalnutrición”;“Economíasocial,solidariay/ocomunalconinclusiónproductivay

generacióndeoportunidades”;“Participaciónciudadanaenelámbitodeldesarrollo

social deUNASUR”, y “Cooperación regional para la implementación y financia-

mientodelaspolíticassociales”.

Asimismo, el trabajo seplanteóen cuatroGruposdeTrabajo técnicos y

temáticosqueseránlosencargadosdefortalecerlaagendasocialydesostenerlas

accionespropuestasenelPlan:Protección,PromociónySeguridadSocial,coor-

dinadoporEcuador yVenezuela;EconomíaSocial y/ o solidaria, coordinadopor

ArgentinayParaguay;Seguridadalimentariayluchacontraelhambreyladesnutri-

ción,coordinadoporUruguay;yGrupoTécnicosobreinstrumentosdecooperación,

coordinadoporBrasil.

2.2 Consejo Energético Suramericano

Pese a haber sido uno de los ejes fundamentales de constitución de la

UNASUR,lacomplementaciónenergéticanotuvosuConsejopropiohastael4de

mayode2010,cuandoenlaCumbredeCardalessediovidaalConsejoEnergético

Suramericano,dandocumplimientoalosobjetivosdelaDeclaracióndeMargarita

deabrilde20074,conelfindegenerarelTratadoEnergéticoSuramericanoylacom-

plementaciónentrelasempresasdelsector,lascualesseencuentranmayormente

enmanosestatales,conlaúltimaincorporacióndeYPF,apartirdesurenacionali-

zación.

Laexistenciadepaísesproductoresnetosyotrosconsumidoresalinterior

delaregión,ysuenormerelevanciatantoparalosexportadores(entérminosdein-

gresos)comoparalosimportadores(entérminosdeusosdedivisas),hacendelárea

energéticaunpuntocentraldelosdebatessobrelaintegraciónregional.Enefecto,

laposibilidaddecooperaciónyacuerdoparalaprovisiónapreciosestablestantode

gascomodepetróleo,comoasítambiénlacooperaciónentérminostecnológicos

ydecadenasdeproveedoresdeambasindustriasquefavorezcanlatransferencia

detecnología,fueronlapiedranodalquellevóalosEstadosalaconstitucióndela

UnióndeNacionesSudamericanas.Dehecho,enlaConferenciaEnergéticadeIsla

4 Formalmente, el Consejo nace en esta fecha, pero la coordinación puede decirse que está presente desde la Cumbre de Isla Margarita de 2007 y por tanto precede a la UNASUR.


56 57

MargaritafuedondesedefinióelcambiodenombredelaComunidadSud-

americanadeNacionesaUnióndeNacionesSuramericanas,dandovidaalnuevo

espacioregional.

Esinteresantenotarque,enesteámbito,lasgrandespotenciassudameri-

canas,peseasusúltimosdesarrollos,aúnseencuentranenunaposicióndedepen-

denciaconrespectoaeconomíasmenores,comosonlasdeVenezuelayBolivia.

Frenteaestarealidad,loscostosdeoportunidadasociadosalanoaccióno“no-

integración”enelcampoenergéticosepresentancomopotencialmentepeligrosos

entantoloscostosalternativosasociadosalabúsquedadeunasalidaunitariapue-

dengenerarproblemasgravesprincipalmenteentérminosdeladisponibilidadde

divisas,asícomotambiénincertidumbreporladependenciadeproveedoresextra-

regionales,menores ingresospara los exportadores y usode alternativasmenos

eficientesqueconllevandañoambiental(energíanuclearoembalsesenhábitatna-

turalesapreservar).

Obviamente,laintegracióntambiénrepresentaundesafíodadoslossen-

siblesinteresesquesevinculanalapreservaciónyexplotacióndelosrecursosna-

turales,definidosen términosdeescasez.Perounaseriedeacontecimientosde

lahistoriarecientehanllevadoafavorecerlacooperaciónporencimadelamirada

individual.Entreellossepuedencitar:

- Crisisenergéticade2001-02,con réplicasen2012enBrasil,queobligó

acortesdeenergíaendiferentesciudades,pesealhallazgodegrandes

reservasdepetróleooffshore.

- CrisisenergéticaenArgentinaen2007-08,vinculadaaladisminucióndela

produccióndelascentraleshidroeléctricas,peroasociadaalapérdidasos-

tenidaderecursoshidrocarburíferosapartirdelaausenciadeinversiones

enelsector.

- Disputas entre Chile y la Argentina por incumplimiento de contratos de

abastecimientoporpartedelaArgentinaenmateriaderecursosgasíferos.

Enestepuntoesnodalincorporarladimensiónpolíticaapartirdeldiferen-

doentreBoliviayChileenrelaciónalasalidaalmaryqueimpidelaventa

directadegasdelpaísandinoaChile,porloquesegeneraunatriangu-

lacióncon laArgentina, lacualseresintió justamenteapartirde lacrisis

energéticalocal.

- Enelcasovenezolano,peseaserunproductorneto,lapresenciadeotros

capitalessudamericanos(comoPetrobrasoEnarsa,ensumomento)lehan

permitidoaumentarsuproducciónsindependerdefirmasestadouniden-

sesoeuropeas.Enestesentido,laestrategiavenezolana,creandoinstru-

mentoscomoPetrocaribe yPetroamérica,másempresasconjuntas con

diversospaíses,habuscadoconstruirinfluenciapolíticaapartirdeladiplo-

maciadelpetróleo,generandoasimismonuevosmercadosparapaliaren

partesudependenciafuncionalconlosEstadosUnidos.

Estoshechosdancuentaentoncesdelanecesidaddelaintegraciónydel

rolqueseasignaalaenergíaenlaagendadelaUNASUR,enuncontextointernacio-

naldeaumentodelademanda,inestabilidaddelosmercadospetroleros,creciente

preocupaciónporlaseguridadenergéticayaparicióndeun“nacionalismoenergéti-

co”.Laagendadelaintegraciónenergéticaincluyelaplanificación,laconstrucción

y lafinanciaciónde las infraestructurasnecesariaspara la interconexióndeabas-

tecedoresyconsumidores;yestablecermarcosreguladorescomunesqueasegu-

renlaestabilidaddelmercado,reglasestablesdeconcurrenciadelosoperadores,

públicosyprivados,preciosrazonablesygarantíaslegalesadecuadasparatodos

losactores5.

2.3 Consejo de Defensa Suramericano (CDS):

FueplanteadasucreaciónporelpresidenteLuizInácio“Lula”daSilvael4

demarzode2008,undíadespuésdelataquecolombianoauncampamentodelas

guerrillas colombianas en territorio ecuatoriano y dosdías antesde la cumbredel

GrupodeRíoquetrataríalagravecrisisdiplomáticacausadaporeseataque.Además

esta iniciativabuscabaladefinicióndedoctrinasypolíticasdeseguridaddematriz

democrática,frentealasviejasdoctrinasdelaGuerraFríadefinesdelosochenta,que

establecíanregímenesdemedidasdeconfianzamutua(MCM)enlospaísesdelCono

Surycompromisosparaestablecermecanismosdegestióndecrisis.

ElConsejodeDefensaSuramericanoes laaspiracióndeBrasildebidoa

supreocupaciónporcontrolarsus17.000kmde fronteras, frenteal temorpor la

extensióndelconflicto internocolombianovinculadoa laguerrilla,porun lado,y

altránsitodepersonasvinculadasconactividadesilícitas,sumadoalabúsqueda

deunpapelmayorcomomediadorenlosconflictosdelaregiónydesuestrategia

globaldepaísemergente.

Así, la instanciaregionaleramásadecuadaencontraposicióncon laba-

sadaenlaOEAyenelTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR),que

danunpapelclavealosEstadosUnidosaunsiendolamayoríadelasvecesparte

interesadadelosconflictosdelaregión,comoenelcasodelconflictoentreColom-

biayEcuador.

5 Véase como referencia el trabajo consolidado sobre la puesta en marcha del Tratado Energético Su-damericano. Disponible en http://www.mme.gov.br/mme/galerias/arquivos/unasul/Anteproyecto _de_Estructura_UNASUR_CONSENSUADO.pdf


58 59

Ademásestainiciativaylaeventualcreacióndeese“ConsejoSuramerica-

nodeDefensa”estávinculadaalapropuestadeChávezen2003decrearunaOrga-

nizacióndelTratadodelAtlánticoSur(OTAS)uOTANsudamericana,ydeestablecer

unaalianzamilitarbasadaenelALBA;propuestasqueBrasilintentahacercompati-

blesconsuideadeliderazgoregional,promoviendoconsensosviablesylimandolas

asperezasconVenezuela.Estoasuvezlepermiteporunladoreducirlainfluencia

políticomilitardelosEstadosUnidosenlaregiónymantenerrelacionescordiales

conestepaísalcolocarsecomo“paísmoderado”,comointerlocutorpreferentepara

losactoresexternosalaregión.

EnlaCumbreSuramericanadeBrasiliademayode2008,dondeseadop-

tó el TratadoConstitutivo deUNASUR,Brasil propuso la creación delCDSpero

nocontóconelconsensosuficiente,siendoColombiaelpaísquemásresistencia

opusodadasucomplicadasituaciónpolíticainternaylaposicióndealineamiento

desugobiernoconlosEstadosUnidos.Uribejustificósunegativasosteniendoque

laOEAeselorganismopertinenteentemasdeseguridadregional,yresaltóque

lasdiferenciasexistentesrespectoalasFARC—lapretensiónvenezolanadeotor-

garlesestatutode“beligerantes”—impedíanquepudierasumarse,aunqueaccedió

aestudiarlas.Anteesto,elgobernantedeEcuador,RafaelCorrea,planteóqueel

Consejofuesecreadoporlospaísesinteresadosyquelosnointeresadosanalizaran

siqueríansumarse,aunquedebidoaqueotrospaísesestabantambiénrecelosos

anteBrasilymostraronreservas,sepospusolacuestiónpor90días.

Finalmente,el19dejuliode2008,elpresidentecolombianoÁlvaroUribe

anunciósu incorporaciónalConsejo, trasunavisitade“Lula”comomediadoren

ambospaíses,quiensecomprometíaacolocarenelacuerdounrechazoexpresoa

losgruposviolentos.

CreadoenlaCumbredeSalvadordeBahíadediciembrede2008,yde-

finidossusalcancesyobjetivos,seconstituyóungrupode trabajo integradopor

representantesdelosMinisteriosdeDefensaydeRelacionesexterioresdelosdoce

países,bajolapresidenciadeChile,quedebíaen90díasdefinirlosobjetivos,fun-

cionesyestructuradelConsejo.Elconsensoalrespectosealcanzóensolocuatro

reuniones, lo cual refleja el esfuerzo negociador y el espíritu de colaboración de

todoslospaíses.EldocumentodedecisiónpresidencialestipulaqueelConsejoes

unainstanciadeconsulta,cooperaciónycoordinaciónenmateriadedefensa.

EstablecetambiénqueelConsejoserigeporlosprincipiosconsagrados

enlaCartadelasNacionesUnidas,enlaCartadelaOrganizacióndelosEstados

AmericanosyenlasdecisionesymandatosemanadosdelConsejodeJefesdeEs-

tadoydeGobiernodelaUNASUR.Entredichosprincipiosdestacanelrespetopor

lasoberaníayporlaautodeterminación,laintegridadterritorialdelosEstadosyla

nointervenciónenasuntosinternos.

Resaltan,además,elrespetoporlasinstitucionesdemocráticas,elrespeto

irrestrictoporlosderechoshumanosyelejerciciodelanodiscriminaciónenelám-

bitodeladefensa,conelfindereforzarygarantizarelEstadodeDerecho.LaDeci-

siónestablece,acontinuación,losobjetivosdelConsejodeDefensaSuramericano,

entreloscualesestálaconstruccióndeunaidentidadsuramericanaenmateriade

defensaque tomeencuenta lascaracterísticassubregionalesynacionalesyque

contribuyaalfortalecimientodelaunidaddeAméricaLatinaydelCaribe.

ElConsejoestá integradopor lasministrasy losministrosdeDefensa(o

susequivalentes)delospaísesdelaUNASUR,querealizanreunionesanualesordi-

narias.Además,elConsejocuentaconunainstanciaejecutiva,conformadaporlas

viceministrasylosviceministrosdeDefensa.LaPresidencia,acargodecoordinar

lasactividadesdelorganismo,esejercidaporelpaísqueocupalaPresidenciaPro

TemporedelaUNASUR.

ElConsejoesunforoparapromovereldiálogoentrelosministeriosdede-

fensadelaregión,quepermitadiscutirlasrealidadesynecesidadesdedefensade

lospaísessuramericanos,reducirlosconflictosydesconfianzas,ysentarlasbases

paralafuturaformulacióndeunapolíticacomúnenestaárea.

Noesunaorganizacióndefensiva,yaquenocuentaconunacláusulade

defensamutuacolectiva:sebasaenelrespetodelasoberaníaylanointervención,

lo que no es incompatible con la participación enmisiones de paz deNaciones

Unidas.

Comoobjetivosseestablecen:

- ConsolidarSudaméricacomounazonadepaz,libredearmasnuclearesy

dedestrucciónmasiva

- Construiruna“identidad”suramericanaenmateriadedefensa

- Impulsarladefensasoberanadelosrecursosnaturales

- Elrechazodelapresenciade“gruposarmadosalmargendelaley”,evitan-

domencionarelterrorismoparasatisfaceradiversospaíses.

2.4 Consejo de Salud Suramericano (UNASUR-Salud):

Creado en la Cumbre de Salvador de Bahía de diciembre del 2008. Es

unconsejoministerialdeUNASUR,conformadoporlosministrosdeSaluddelos

paísesmiembrosde laUnióndeNacionesSudamericanas.Se tratadel segundo

consejoemanadodeesteorganismodespuésdeldeDefensa.Lacreacióndeeste

órgano,quetienecomoobjetivopromoverpolíticassanitariascomunesparatodos

lospaísesdeAméricadelSur,secreópordecisióndelasJefasyJefesdeEstadoy

deGobiernodelaUnióndeNacionesSuramericanas(UNASUR),reunidosextraordi-


60 61

nariamenteenCostadeSauipe,Brasil,el16dediciembrede2008.

ElConsejodeSaludSuramericanoseconstituyeeldía21deabrilde2009

enSantiagodeChile.

Objetivos:

§ Construirunespaciodeintegraciónenmateriadesalud.

§ Incorporarlosesfuerzosylogrosdeotrosmecanismosdeintegraciónregional.

§ Promoverpolíticascomunesyactividadescoordinadasentrelospaísesdela

UNASUR.

Este consejo se componedeministras yministrosdeSaludde losEstados

MiembrosdelaUNASUR.ElComitéCoordinadoresresponsabledeprepararpro-

yectosdelosAcuerdosyResolucionesyestáconformadoporlosrepresentantesti-

tularesyadjuntosdecadaEstadoMiembroyunrepresentantedelMERCOSUR, Or-

ganismoAndinodeSalud, OTCA y OPS,encalidaddeobservadoresyde forma

transitoria.

LaPresidenciadelConsejocorrespondealaministraoministrodeSaluddel

mismopaísqueocupalaPresidenciaProTempore(PPT)delaUNASUR,yesres-

ponsableporcoordinarlasactividadesdetodaslasinstanciasydedirigirlaSecre-

taríaTécnica.

ElCSSes apoyadopor laSecretaría Técnica a cargode laPresidenciaPro

Tempore(PPT)ydedospaísesdelaPPTpasadaysiguiente,conlaintenciónde

garantizarlacontinuidaddelostrabajos.

EntrelasprincipalesaccionesllevadasacaboporelCSSdeUNASURsepue-

denmencionar,entreotras:

•Red de Vigilancia y Respuesta en Salud

ArticulaciónderedesdevigilanciayrespuestadelosEstadosMiembrosdelaUNA-

SUR,siguiendoloquequedóestablecidoporelReglamentoSanitarioInternacional

(RSI),paraquesehagaviablelacreacióndeindicadoresdefactoresderiesgo,mor-

bilidadymortalidadregional;lacreacióndeunSistemadeMonitoreoyEvaluación

(M&E)delareddevigilanciaimplementada;creacióndelprogramadeCapacidad

BásicaparalaVigilanciayRepuestaalESPIN6yESPII7,implementadosenconformi-

dadconelReglamentoSanitarioInternacional(RSI);implementacióndeestrategias

consensuadasparalaprevenciónycontroldeenfermedadescrónicasnotransmi-

sibles;creacióndeunareddeDengueUNASURparamitigarelimpactodeldengue

enlaregión;yestímulosalProgramaSuramericanodeInmunización.

6 Emergencia de Salud Pública de Importancia Nacional.7 Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional.

•Desarrollo de Sistemas de Salud Universales

FormacióndeSistemasdeSaludUniversalesenlospaísesdeSuramérica,recono-

ciendoelderechointrínsecodelosciudadanosalaccesoalasaludyalabordaje

inclusivo. Lameta esmejorar los niveles de equidad y el acceso a sistemas de

saluduniversaleseintegrales;creareimplementarunmecanismodemonitoreoy

evaluacióndelossistemasdesaluduniversales;ygarantizarlademocratizaciónde

losmismosatravésdelfortalecimientodelosderechosdelosciudadanosydesu

participaciónactivaenlosespaciosdetomadedecisión.

•Promoción de la Salud y Acción Sobre los Determinantes Sociales

Fortalecimientodelapromocióndelasaludyacciónsobrelosdeterminantesso-

cialesconelobjetivodereducirinequidadesencadaunodelospaísesmiembros,

mediantelageneracióndeinformación,articulaciónintersectorialylaparticipación

comunitariaenlaformulación,ejecuciónyseguimientodelaspolíticaspúblicasde

salud.

•Acceso Universal a Medicamentos

Desarrollodeestrategiasyplanesdetrabajoquemejorenelaccesoamedicamen-

tos,buscandoelaborarunapolíticasuramericanadeaccesouniversalamedicamen-

tosypromoverlaproducciónyutilizacióndegenéricos.Otroobjetivoespropiciar

unsistemaarmonizadodevigilanciaycontroldemedicamentosenlaUNASUR,de

maneradepromoverelaccesoamedicamentosseguros,eficacesydecalidad.Otro

puntoeslaformulacióndeunapropuestaparalacreacióndeunapolíticadeprecios

quefavorezcaelaccesoamedicamentosylareduccióndebarrerasalaccesoque

seoriginande laexistenciadederechosdepropiedad intelectualya lasbarreras

originadasporlafaltadeincentivoalainnovaciónydesarrollodemedicinas.

•Desarrollo de Gestión de Recursos Humanos

Fortalecimientodelaconducción,formulación,implementaciónygestióndelosre-

cursoshumanosensalud.Elobjetivoescrearpolíticassustentablesde recursos

humanosen lospaísesmiembros,atendiendoa lasáreas técnicasde laAgenda

deSalud.Tambiénseelaboraráunmapeodemásinformaciónsobreelprocesode

desarrollodepersonalenlasáreasresaltadasenlaAgendadeSalud,loqueincluye

lacuestióndelamigracióndepersonalcalificadoysuimpactoenlossistemasde

saluddelaregión,eldesarrollodeinvestigaciónypromocióndeliderazgosenáreas

prioritariasconbaseenlaspromocionesdelISAGS8,ylacapacitaciónpermanente

delasredesdeinstitucionesestructurantesenlasáreasprioritariasdelaAgendade

SaluddelaUNASUR.

8 Instituto Suramericano de Gobierno en Salud.


62 63

2.5 Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN)

ElCOSIPLANesuna instanciaestratégicaquebuscadesarrollaruna in-

fraestructuraparalaintegraciónregional,reconociendoydandocontinuidadalos

logrosyavancesdelaIniciativaparaIntegracióndelaInfraestructuraRegionalSura-

mericana(IIRSA).Tambiéntienecomoobjetivocompatibilizarlosmarcosnormativos

delosEstadosMiembrosenmateriadedesarrolloyoperación,ademásdeidenti-

ficareimpulsarlaejecucióndeproyectosprioritariosparalaintegraciónyevaluar

alternativasparasufinanciación.

Algunosdesusobjetivosespecíficosson laconstrucciónde redesde in-

fraestructuraparaintegraciónfísica,atendiendoaloscriteriosdedesarrollosocialy

económicosustentables,yelfomentodelusointensivodetecnologíasdeinformación

ycomunicaciónafindesuperarbarrerasgeográficasyoperativasdentrodelaregión.

Surgelavoluntaddeestablecerloendiciembredel2008paralacoordina-

ciónconelproyectoIIRSA.FuecreadoenlaIIReuniónOrdinariadelCJJdeUNA-

SURdeagostode2009enQuito,Ecuador.

LaIniciativaparalaIntegracióndelaInfraestructuraRegionalSuramericana

(IIRSA)avanzaaunritmolento.En2005seaprobóuna“AgendadeImplementación

Consensuada”paraelperíodo2005-2010con31proyectostroncales,peroejecu-

tandosolounapartereducida.Entrelosproblemasquegeneraronesteretrasose

planteaqueexistencostosambientaleselevadosydudassobrelosproyectos,en

cuantopuedenonocontribuiraarticularlosmercadosregionales,oserfuncionales

alprocesode“reprimarización”deSudamérica,impulsadoporlacrecientedeman-

dadeAsiaylosbuenospreciosdelasmateriasprimas.

Anteesta realidad, sehadefinidounnuevoPlan deAcciónEstratégico

2012-2022,apartirdelcual repensar las líneasdeacción llevadasadelanteen la

décadapreviayredefinirlosobjetivosdecaraalfuturo,siempreconelobjetivode

generarobrasdevinculaciónentrelospaísesdelaregión.

Elnuevoejeseplanteaenlaposibilidaddemayorparticipacióndelasco-

munidadesinvolucradas,demanerataldeevitarlosreclamosposterioresentérmi-

nosdedefensamedioambientalquehan idosurgiendo.Estepuntoquedaexpre-

sadodelasiguientemanera:“Acción2.3:Definirinstanciasdeparticipaciónsocial

ydecontribuciónactivade las comunidades involucradasen las actividadesdel

COSIPLAN,apartirdeloslineamientosdefinidosporlaUNASURconformesuTra-

tadoConstitutivo”.

Deestamanera,seincluyeunnuevoenfoquealosproyectosnodalesplan-

teadosbajoelrótulodeProyectosPrioritariosdeIntegración(API).Losmismosse

organizanentornoa9grandesejes:

1) Amazónico:ElEjedelAmazonashasidodefinidoatravésdeladelimi-

tacióndeunaregiónalolargodelsistemamultimodaldetransportesque

vincula determinados puertos del Pacífico, tales comoBuenaventura en

Colombia,EsmeraldasenEcuadoryPaitaenPerú,conlospuertosbrasile-

ñosdeManaos,BelemyMacapá.ElEjedelAmazonascuentacon64pro-

yectosdivididosen7gruposconunainversiónestimadadeUS$6.099,9

millones(septiembrede2012.Fuente:www.iirsa.org).

2)Andino:EláreadeinfluenciadelEjeAndinoabarcalosprincipalesnodos

dearticulacióndeBolivia,Colombia,Ecuador,PerúyVenezuelaeincorpora

losdosgrandescorredoresvialesNorte-Surquevinculan lasprincipales

ciudadesdeloscincopaíses.LaCarreteraPanamericana,alolargodela

CordilleraAndinaenVenezuela,ColombiayEcuadoryalolargodelacosta

enPerú(vinculándoseatravésdeellamásalsurconChile),ylaCarretera

MarginaldelaSelva,bordeandolaCordilleraAndinaaniveldelosLlanos

enVenezuelaydelaSelvaAmazónicaenColombia,EcuadoryPerú.

3)Capricornio: Eláreade influenciadelEID (Ejede IntegraciónyDesa-

rrollo) seubicaen tornoal trópicodelmismonombre, involucraacinco

países(Argentina,Bolivia,Brasil,ChileyParaguay)ytieneensusextremos

importantesinstalacionesportuariastantoenelocéanoPacíficocomoen

elAtlánticoquedancuentadesucarácterbioceánico.

4)Hidrovía Paraguay-Paraná:ElEjede laHidrovíaParaguay-Paranáha

sidodefinidoterritorialmenteatravésdeladelimitacióndeunáreadein-

fluencia general que incorpora las regiones deArgentina, Bolivia, Brasil,

ParaguayyUruguayvinculadasdemaneradirectaconlosríosParaguay,

Paraná,TietéyUruguay.

5)Escudo Guyanés:ElEjedelEscudoGuayanéshasidodefinidoatravés

de la delimitación de un área de influencia que incorpora la vinculación

de losprincipalesnodosdearticulaciónentreBrasil,Guyana,Surinamy

Venezuela.

6)Del Sur:EláreadeinfluenciadeesteEID,queabarcaterritoriosdeAr-

gentinayChile,tieneensusextremosimportantesinstalacionesportuarias

enlosocéanosAtlánticoyPacífico.Laregióndelimitadaabarcaeldepar-

tamentodeBiedmadelaProvinciadeChubut,lasprovinciasdeNeuquén

yRíoNegroylospartidosdeBahíaBlanca,Villarino,PatagonesyCoronel

Rosalesde laprovinciadeBuenosAiresen laArgentina,y lasRegiones

VIII,IX,XIVyXenChile(Bío-Bío,Araucanía,delosRíosydeLosLagos,

respectivamente).

7)Interoceánico Central: EláreadeinfluenciadeesteEIDatraviesaSura-

méricaeincorporavinculacióndelosprincipalespuertosdelPacíficocon


64 65

otrosenelAtlánticosobreeseterritorioyarticuladiversosnodosenBolivia,

Brasil,Chile,ParaguayyPerú.Elterritoriodelimitadoincorporalosdepar-

tamentosdeArequipa,Moquegua,PunoyTacnadePerú,lasRegionesXV,

I(AricayParinacotayTarapacá,respectivamente)ylaProvinciaLoadela

IIRegiónAntofagastadeChile,losdepartamentosdeBeni,LaPaz,Oruro,

Potosí,Tarija,Cochabamba,ChuquisacaySantaCruzdeBolivia,laRepú-

blicadeParaguayylosestadosbrasileñosdeMatoGrosso,MatoGrosso

doSul,RíodeJaneiro,SanPabloyParaná.

8)MERCOSUR-Chile: EsteEIDtieneunáreade influenciaqueatraviesa

Suramérica e incorpora la vinculación de los principales centros econó-

micos,ciudadesypuertosdelterritorioquecubrepartesdelaArgentina,

Brasil,Chile,ParaguayyUruguay.

9)Perú-Brasil-Bolivia:EsteejecentrasuaccionareneláreadelaTriple

Fronteraentrelospaísesmencionados,enplenaAmazonía.Porsuaisla-

mientoycomplejidad,sehaplanteadocomounfocoespecíficodeacción.

Dentrodeesteesquema,lanuevaprogramaciónplantea31proyectosde

inversiónpresupuestadosenU$S13.652,7millones.Deellos,laRepúblicaArgenti-

naparticipaen9,entrelosquevalelapenaresaltarla“ConstruccióndelPuenteSal-

vadorMazza-YacuibaycentrodeFrontera”,encoordinaciónconBolivia,el“Mejora-

mientodelanavegabilidaddelosríosdelaCuencadelPlata”juntoconParaguayy

Uruguayyel“TúnelBinacionalAguaNegra”,enlafronteraconChile9.

Deestamanera,conunfuerteejeenlaconstruccióndecorredoresbioceá-

nicos,IIRSAyelCOSIPLANconstituyenunfuerteejededesarrolloenmateriade

infraestructuraregionaldotandoalaUNASURdeuninstrumentoajenoalrestode

losprocesosdeintegración(comoelMERCOSUR,porcaso),comoeslacapacidad

decoordinacióndelosesfuerzoscomunesenmateriadeinfraestructuratantovial

comoferroviariaohídrica,convirtiéndose,deestamanera, juntoconladefensay

lasfinanzas,enotroejedistintivodelaUNASURporsobreelrestodelasiniciativas

regionales.

9 Los datos pueden encontrarse en el documento “Agenda de Proyectos Prioritarios de In-tegración”, elaborado por IIRSA y aprobado por el Comité Coordinador del COSIPLAN, de noviembre de 2011. Disponible en http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/api_agenda_proyectos.pdf

2.6 Consejo Suramericano de Educación, de Cultura, y de Ciencia, Tecnología

e Innovación (ex COSECCTI):

CreadoenQuito,Ecuador,enelaño2009,reuníaunaampliagamadete-

masvinculadosconlaeducaciónylacultura.TambiénconocidocomoCOSECCTI,

tieneelobjetivodereducirasimetrías,promoverpolíticasyelintercambiodeinfor-

macióneinnovación.

EnlaReuniónOrdinariadelConsejodeMinistrasyMinistrosdeRelaciones

Exteriores realizadasenmarzode2012, loscancilleres instruyeronalConsejode

Delegadas yDelegados a evaluar y presentar un informe sobre la posibilidadde

dividirloentresConsejosMinisteriales,iniciativaquesellevóacaboenelmesde

noviembrede2012,dividiendoelantiguoCOSECCTIentres:Educación,Culturay

CienciaTecnologíaeInnovación.

EntrelasaccionesdelCOSECCTIseplanteólaposibilidaddelacreación

deunaAgenciaInternacionaldeCertificacióndelaEducaciónSuperior,conelobje-

tivodefacilitarlamovilidadestudiantilyelreconocimientodetítulos,hechosuma-

mentecomplejoenvirtuddelaautonomíauniversitaria.Entérminosdecultura,se

trabajóenladefensadelPatrimonioCulturalSudamericano10,mientrasqueencien-

ciaytecnologíaseplanteóeldesarrollodepropuestasconjuntasbajodospremisas:

1.-InnovaciónInclusivay2.-ApropiaciónSocialdelConocimiento11.

Trasestosprimerospasos,porDecisión12/2012,elConsejodeJefesy

JefasdeEstadodelaUNASURdecidió laparticiónentresdelCOSECCTIconla

intencióndeprivilegiaruntratamientomásacabadodecadaunadelasáreasende-

bate,considerandotantoalaeducación,comoalaculturayalacienciaylatécnica,

espaciosnodalesdeldesarrollodelaspolíticasdeintegración.

Deestaforma,el31demayode2013sereunióporprimeravezelConsejo

SuramericanodeEducación,enelcualseaprobóel“PlanEstratégicoQuinquenal

2013-2017”bajo lapremisadeentendera laeducacióncomoun“bienpúblicoy

socialyunderechohumanofundamental”.

Porsuparte,elConsejoSuramericanodeCulturasereuniótambiénenla

ciudaddeLimael25dejuniode2013paraaprobarallí,ademásdesuestatutode

funcionamiento,elplandeacción2014,basadoencincoejesfundamentales:inter-

culturalidad,industriasculturalesyeconomíacreativa,defensadelpatrimoniocultu-

ral,comunicaciónycultura,yartes.Seincluyó,además,laplanificaciónconjuntade

estrategiasdeluchacontraeltráficoilícitodebienesculturales.

10 Para más datos, ver el Acta de la II Reunión de Altos Delegados del Grupo de Trabajo espe-cializado en Cultura, del 6 de diciembre de 2011, en Quito, Ecuador.11 Tal como consta en el acta de la III Reunión de Ministros y Ministras de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica, realizada en Montevideo el 22 de noviembre de 2011.


66 67

Finalmente,el 15demayode2013,en laciudaddeCusco, tambiénse

pusoenmarchaelConsejoSuramericanodeCienciayTecnologíaconlaintención

defavorecerlaconstituciónderedesconjuntasdeinvestigaciónyconstrucciónde

lógicascooperativasdetrabajoenmateriadeinnovaciónydesarrollo.

2.7 Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas:

Duranteel transcursode la IIReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURde

agostode2009enQuito,elpresidentedelaRepúblicadeEcuador,RafaelCorrea,

propusocrearelConsejoSuramericanodeLuchaconelNarcotráficocomomeca-

nismodelaregiónparadictarpolíticasentornoaltemadelaproduccióndedrogas.

ElCSLCNseplanteabacomounforodeconsulta,coordinaciónycoopera-

ciónenmateriadeprevenciónyluchacontraelproblemamundialdelasdrogas,en

concordanciaconlasdisposicionesdelTratadoConstitutivodeUNASUR.

Sinembargo,ladenominacióndelConsejogeneróalgunasdiscrepancias,

buscandorecuperarelcostadosocialdelproblema,alejándolodeunamiradapura-

menteatadaalcontextodelaseguridadydelaacciónmilitaropolicial.

Finalmente,el4demayode2010en laciudadLosCardales,Argentina,

secreael“ConsejoSuramericano sobreelProblemaMundialdelasDrogas”como

instanciapermanentedelaUNASUR,dondeconcurrenlasdependenciasestatales

vinculadasaestatemáticaanivelnacional,siendoprobablementeelespaciodon-

deseencuentran lasmayoresdiscrepanciasen términosdeorganizaciónanivel

sudamericanodadoque cadapaís enfrenta este problema en formadesigual en

virtuddesurealidad.Enestemarco,concoordinacionesnacionalesqueresponden

alosinteresesprioritariosdecadapaís,seconformaronseisgruposdetrabajo:1)

ReduccióndelaDemanda(Argentina);2)DesarrolloAlternativo,IntegralySostenible

(Perú);3)ReduccióndelaOferta(Chile);4)MedidasdeControl(Colombia);5)La-

vadodeActivos(PerúyVenezuela);6)FortalecimientoInstitucionalyArmonización

Legislativa(UruguayyArgentina).

Estasdistintasmiradashanllevado,asimismo,aunciertoimpasseconrela-

ciónaesteConsejo,dadaladificultaddeconstruirideascompartidas,dandocuenta

deladiversidadque—ademásdelaslógicascomunes—tambiénexisteenlaregión

conrespectoatemasclaves.

2.8 Consejo Suramericano de Economía y Finanzas:

CreadoenlaIVReuniónOrdinariadelCJJdeUNASURdenoviembrede

2010enGeorgetown,Guyana,nacecomobúsquedadeunarespuestacomúnala

crisisinternacional.

AdemásdelosministrosdeEconomíaoequivalentesenlospaísesmiem-

bros,tambiéncuentaconlaparticipacióndelospresidentesdelosrespectivosBan-

cosCentrales.Tieneporobjetivoeldesarrollosocialyhumanoconequidadeinclu-

sión,elcrecimientoyeldesarrolloeconómicoquesupere lasasimetríasentre los

Estados,laintegraciónfinancieramediantelaadopcióndemecanismoscompatibles

conlaspolíticaseconómicasylacooperacióneconómicaycomercial.

Entreotrosobjetivosespecíficosestáelde impulsarelusodemonedas

locales,producirunaevaluaciónperiódicadelossistemasmultilateralesdepagosy

crédito,crearunmecanismoregionaldegarantíasquefaciliteelaccesoadistintas

formasdefinanciación,fortalecerlaintegraciónfinancieradelaUNASURyestudiar

mecanismosderegulación,entreotros.

Porello,ubicándoseporencimadelaslógicasdelosespaciosregionales

preexistentes,noplanteaunaconfrontaciónentrediversosinstrumentos,sinoque

incluyeatodos,comoeselSistemadePagoenMonedaLocal,delMERCOSUR,o

elSistemaUnitariodeCompensaciónRegionaldePagos(SUCRE),delALBA.

OtrainiciativacentralvinculadaalConsejoSuramericanodeEconomíayFi-

nanzaseslaconcrecióndelBancodelSur,tantasvecesanunciadocomopospuesto

envirtuddelasdiferenciasexistentesentrelospaísesenfuncióndelrolquedebería

cumplirlaentidad—bancodedesarrolloregionalomerodepositariodereservas.

2.9 Consejo Suramericano en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y

Coordinación de Acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional

CreadoenLimael30denoviembrede2012ainiciativadeColombia,como

unintentodecoordinarlostemasdeseguridadtransfronterizasininvolucrarcuestio-

nesrelativasconladefensa,particularmenteenrelaciónalnarcotráficoylaacciónde

losgruposguerrillerosyparapoliciales.Dehecho,enlapropiaresolucióndecreación

delConsejo(33/2012)seplantealanecesidaddeunavinculacióndirectaconelCon-

sejosobreelProblemaMundialdelasDrogas,dadalarelaciónentreambasesferas.

2.10. Consejo Electoral de la UNASUR

Instanciacreadaenoctubrede2011conelobjetivodeacompañarlaselec-

cionesadesarrollarseencadaunodelosEstadosMiembros,encalidaddeobserva-

dor,apedidodelpaísinvolucrado,velandoporlatransparenciaylapluralidaddelos

comicios.Asimismosumisiónesfavorecerelintercambiodeconocimientosybue-

nasprácticasentrelasautoridadeselectoralesdelospaísesmiembrosfavoreciendo

laeducacióncívicadelapoblaciónypromoviendoenellalosvaloresdemocráticos.

Laprimeraexperienciadeobservaciónsedioenlaseleccionesvenezola-

nasdelaño2012.


68 69

Parte IV

La dimensión parlamentaria de la UNASUR. El proyecto de Parlamento Sud-

americano y los debates en torno a su instalación

1)LA DISCUSIÓN POR LA INSTALACIÓN DEL PARLAMENTO REGIONAL

Lainstalacióndeunespacioparlamentarioanivelregionalhaseguidoenla

UNASURuncaminoformalmentediferentealdelosprocesosprevioscomolaCo-

munidadAndinadeNacionesoelMERCOSUR.Enlaprimera,laarenaparlamentaria

estuvoausentedelosprimerosdebatesdeconformacióndelporentoncesdeno-

minadoPactoAndino,nacidoapartirdelAcuerdodeCartagenadelaño1969,yse

debióesperardiezañosparaquefinalmenteseincorporaraalanormativaregional

laideadelaconformacióndelactualParlamentoAndino,ymásdequince,hastael

año1984,parasuinstalación.

EnMERCOSUR,porsuparte,elTratadodeAsunciónde1991quecreael

MercadoComúnincorporaensuúltimoartículo,elart.24,unadifusamenciónala

constitucióndeunaComisiónParlamentariaConjuntaconelobjetivonodefavore-

cerlaparticipaciónlegislativa,sinodefacilitarelavancedelMercadoComún,gene-

randocomoherramientaparaellolarecomendacióndequelospoderesejecutivos

mantenganinformadosasusparlamentosdelamarchadelbloque.Enestecaso,

tambiénseráncasiquinceaños,hastael2006,cuandofinalmenteentraráenvigor

elProtocoloConstitutivodelParlamentodelMERCOSURaprobadounañoantes,

dandopasoalainstalacióndelParlamentodelMERCOSURel7demayode2007,

enlaciudaddeMontevideo.

EnUNASUR,porelcontrario,enelpropioTratadoConstitutivoseincorpora

ensuartículo17,bajoeltítulo“Parlamento”,lamencióndirectaalaconformación

deunParlamentoSuramericanoalqueseleasignaunasede,laciudadbolivianade

Cochabamba.Estehechonovedosodacuentadelavoluntaddelbloquedecontar

consuespaciodediscusiónlegislativa,superandodeestamaneraloshabituales

resquemoresde losgobiernospor laparticipaciónde losparlamentoso lospar-

lamentariosenlaarenainternacional,basándoseenelsupuestodequelaacción

internacionalesdeexclusivacompetenciadelPoderEjecutivopordefinicióncons-

titucional,perotambiénporlaaparentenecesidaddecontarconunavozunívoca

frentealmundo.

Sinembargo,doscuestionesplantean,aunenUNASUR,retazosdelami-

radatradicional.Laprimeradeellaesquealmomentodedefinirlasinstitucionesdel

bloque,elParlamentonoestáincluido.LasegundaesqueelTratadoplantea,parala

definicióndelpropioParlamento,unProtocoloadicionalaserdiscutidoaposteriori.

EstasituaciónhacolocadoalParlamentoSuramericanoenunmomento

de transicióndonde,porun lado,seplanteaenCochabamba laconstrucciónde

susedepermanentey,porelotrolado,seplanteandesavenenciasentrelospaíses

quehanllevadoquealdíadehoynosehayapodidoredactaryaprobarelProtocolo

adicionaldeconstitucióndelParlamentoSuramericano.

El último intentoconsistentede realizardichoProtocolo se llevóacabo

enlaciudaddeQuitoduranteelmesdejuniodelaño2010,cuandosepromovióla

reunióndelospresidentesdelosparlamentosnacionalesdetodoslospaísesdel

bloque,asícomotambiénrepresentantesdelParlamentoAndinoydelMERCOSUR,

delParlamentoAmazónicoydelParlamentoIndígena.

Endichasjornadas,ladiscusiónsecentróeneldebatededosposturas.

Porun lado, ladeaquellospaísesyparlamentariosqueentendíanalParlamento

SuramericanocomounespaciodeconfluenciadelParlamentoAndinoydelMER-

COSUR,sobrecuyaestructurayrepresentaciónsemontaría,yaquellosqueconsi-

derabanaestainstitucióncomounespacionuevo,aserconstituidodecero,entre

losquesecontabanlosgobiernosdeBolivia,EcuadoryVenezuela.Brasil,porsu

parte,noenviórepresentantesabriendouninterrogantesobrelaposicióndelgigan-

tesudamericano.

Ciertamente,eraotrotiempo.Paraaquelentonces,elTratadoConstitutivo

delaUNASURaúnnohabíasidoratificadoporlosnuevepaísesnecesariosparasu

entradaenvigor,yfuetareadelprimerSecretarioGeneral,NéstorKirchner,avanzar

enesecaminoquefinalmenteseconcretóenmarzode2011,conlaratificaciónpor

partedeUruguaydelTratado.

Atentoaltiempotranscurrido,eshoradequeladiscusiónsobreelProto-

coloAdicionalvuelvaaserplanteada,incorporandoensudebatelaexperienciade

losparlamentosandinosydelMERCOSURyelmodelodeintegraciónplanteadoen

AméricaLatina,defuerteraízintergubernamental.

Enestesentido,merecelapenamencionardosgrandesdebates.Primero,

elproblemadeldéficitdemocráticode la integración,segundo, ladificultadde la

representaciónequitativa.

1.1El debate sobre el déficit democrático

Elconceptode“déficitdemocrático”aplicadoalosprocesosdeintegra-

ciónregionalsurgeapartirdelanálisisdediversosteóricos(Schmitter,Ph.,2000;

Taibo,C.,2004)sobrelarealidaddelaUniónEuropeaylaexistencia,cadavezma-

yor,deunprocesodetrasposicióndelascompetenciasdepartedelosgobiernos

nacionaleshacía las institucionescomunitarias, como laComisiónEuropea.Ante

estarealidad,apoyadaennumerosassentenciasdelTribunaldeJusticiaEuropeo

(aplicacióndirectadelanormacomunitaria,primacíadelanormacomunitariasobre

elderechonacional),laconstitucióndeunpoderajenoacualquiercontrol,diovida


70 71

aesteconceptoqueabogabaporelreforzamientodeunainstanciaparlamentariaa

nivelregional,conlaintenciónderecrearunespacioderepresentaciónciudadanaa

escalaeuropea.

Laidea,retomadaenSudaméricaporseguidoresyadmiradoresdelpro-

cesoeuropeoeinclusodesuscríticos,comoelcasodeSchmitter(Malamud,1999;

Botto,2006;Ventura,2006),cobrófuerzaaprincipiosdelosaños2000enelmarco

deunrefuerzodelabúsquedadeparticipaciónciudadanatraslacrisisdelmodelo

neoliberalydelalógicaderepresentaciónpolíticaasociadaaesapropuesta.

Desdeesteplanteo,lainexistenciadeunespacioparlamentarioenelMER-

COSURconspiraba,haciendounatraspolacióndelplanteoeuropeo,contralalegi-

timidaddemocráticadelbloquealcentralizarlarepresentaciónenmiembrosdelos

poderesejecutivos,concentrandoenelloselconjuntodelasdecisionessinabrirel

debatetantoalosparlamentarios,comoalasociedadcivil.

EsteargumentoaportómuchoparalapostergadaconstitucióndelParla-

mentodelMERCOSURysentólasbasesparalaincorporación,enelpropioTratado

ConstitutivodelaUNASUR,delmencionadoartículo17.Sufuerzasebasabaen,por

unlado,marcarlaausenciadelespaciolegislativoenelterrenoregional,tomando

comoespejolasituaciónnacionaly,porelotrolado,ponerderelievelafaltadepar-

ticipaciónsocialylalejaníadelasdecisionesdelMERCOSURdelospueblosdela

región.

Sinembargo,valelapena,aceptandolaimportanciaquetuvolaargumen-

tacióncomosemencionóparafundamentarlapresenciaparlamentariaenlaregión,

haceralgunasalvedad.Enprimerlugar,lanecesariadiferenciaciónentreelejemplo

europeoyelsudamericano.

Comosehadicho,elconceptodedéficitdemocráticoeuropeobasabasu

planteoenunaconstataciónyuna idea.Laconstataciónera, justamente, lacada

vezmayorinjerenciadelaComisiónEuropeaeneldestinodelospaísesdelbloque.

LaComisión,comoórganosupranacional,no tenía trasdesíninguna legitimidad

democráticayencontrabasolosucontrapesoenelConsejodeMinistros,elcual,

asimismo, ibadejandoconel tiempo lanormade launanimidadcomo formade

decisión.

Trasesteentramado institucional,dondeelParlamentocontabaconuna

capacidadmuy limitada,aunquecreciente,hastaalmenoselaño2007dondeel

TratadodeNiza lodotódeun roldeco-decisión,elTribunaldeJusticiaEuropeo

—nuevamenteunainstituciónsinfundamentodemocrático—consagróelefectodi-

rectodelderechocomunitarioenlosámbitosnacionales(sentencia“VanGenden

Loos”,de1963),comoasítambién,pocodespués,lasupremacíadelmismosobre

lalegislaciónnacional(sentencia“FlaminioCostacontraEnel”,1964).Deestaforma,

lanormativacomunitariacomenzóaprimar, incluso,porsobre lasConstituciones

Nacionales,generandofuertesconflictosdepoderentreelTribunalEuropeoy las

CortesSupremasyConstitucionalesnacionales.

Enestemarco,entonces, la ideadeunentramado institucionalcomuni-

tario,ausentedelcontroldemocráticoycapazdetomardecisionesqueafectaban

enformadirectalavidadelaspersonas,eraunarealidaddefácilconstataciónyla

reconstituciónde un vínculo democrático entre esta institucionalidad y el pueblo

europeo,unanecesidadimperiosa.

Porotrolado,laideaqueguiabaelconceptodedéficitdemocráticoerala

delaFederaciónEuropea,proyectonodaldelosprimeroseuropeístascomoJean

MonnetoRobertSchumann,dondeelmarcocomunitariotomaría,bajolalógicade

laFederación,lainstitucionalidadenespejoconloexistenteanivelnacional,osea,

PoderEjecutivo,PoderLegislativoyPoderJudicial.

EnSudamérica,porelcontrario,ni laconstatación,ni la idea,existen.El

modelodeintegraciónsudamericanoesunmodelointergubernamental,dondelas

institucionessonconformadaspordirigentesnacionalesconlegitimidaddemocrá-

ticadeorigenysunormativadebeobligatoriamenteserincorporadaalosordena-

mientosnacionalesporlosmecanismoscorrespondientes,muchosdeellosconim-

plicanciasdirectasdelosPoderesLegislativos.Nohay,portanto,aplicacióndirecta

ni supremacía de la norma comunitaria, sino, por el contrario, incorporación por

partedelosEstados.

EsdecirqueenSudamérica,yparticularmenteenelMERCOSURylaUNA-

SUR,ladefinicióndedéficitdemocrático,talcualseloplantea,esunerror,yaque

larepresentacióndemocráticaestápresenteenlospresidentesdelospaísesmiem-

brosyenlanecesariaincorporación,porpartedelosparlamentosnacionales,dela

normativaregional.

Porotrolado,másalládelaideabolivariana,tampocoelconceptodeFe-

deraciónespropiodelaideaintegracionistasudamericanaquetiendemásaespa-

ciosdecooperaciónquedeuniónpolítica.

Si,máscorrecta,eslaideadedéficitvinculadaalaausenciadeparticipa-

ciónsocial,auncuandosehanhechoesfuerzosporreforzarlascon,porcaso,las

CumbresSocialesdelMERCOSUR.EnUNASUR,dichaparticipaciónestámucho

másretrasadayvaldríalapenareforzarla,yenestesentidoelParlamentoregional

puedetenerunrolfundamental.

1.2El problema de la representación ciudadana

El segundograndebate en torno al parlamento regional es la lógica de

representación. Lo tradicional es un comienzo igualitario, conunnúmero fijopor

país. Este número en el MERCOSUR es de dieciocho, generando delegaciones


72 73

igualesporcadapaís,emulandolaparidadderepresentaciónpropiadeunsistema

intergubernamental, donde cada país presenta sus representantes. Sin embargo,

rápidamente,estarepresentaciónsedemuestrainequitativayaquelosparlamenta-

rios,comorepresentantesdelpueblo,nopuedentenertrasdesírepresentaciones

cuantitativastandisparescomopuedeserelhechodequedieciocholegisladores

uruguayosrepresentena3millonesdepersonas,mientrasquelosdieciochobrasi-

leñoslohagansobreuntotaldecasi200millones.

Comienzaentoncesladiscusiónsobrelaproporcionalidad,dondelospaí-

sesmásgrandesbuscanobtenerunaproporcionalidadpura,mientraslosmáspe-

queñosnegocianporatenuarlamismademanerataldeque,porejemploenelcaso

sudamericano,elpesopoblacionaldeBrasilnoconstituyaunamayoríapropia.Pero

unavezrotalaproporcionalidad,lasoluciónóptimaparecenoexistir,dandolugara

operacionesaritméticasfundadasúnicamenteencriteriospolíticoscoyunturalesy

noaunamatrizfundadaencriteriosobjetivos.Así,porcaso,elMERCOSURllegóa

unapropuestade18paraUruguayyParaguay,47paraArgentinay75paraBrasil12,

conlaintencióndequelos3paísesrestantespuedanbloquearaBrasilenunadeci-

sión,másalládelaposibilidaddecrucesideológicosantesquenacionales.

Hoyendía,aúnantesdeconformarsedeestamaneraelParlamentodel

MERCOSUR,yadebecambiarconmotivodelainclusióndeVenezuela,quedebe

modificarlosnúmerosnuevamentedandolugaranuevosdebates.Estemismopro-

blema,planteadoentrelosdocemiembrosdelaUNASURpuedeseruntemasuma-

mentecomplejoquepareceabonarlaideadeconsolidarycoordinarlosparlamen-

tosyaexistentes,antesqueacrearunanuevainstitucionalidaddesdecero.

12 Para más datos, ver el Acta de la II Reunión de Altos Delegados del Grupo de Trabajo espe-cializado en Cultura, del 6 de diciembre de 2011, en Quito, Ecuador.


74 75

DESARROLLO DE LA CELAC

Avances y desafíos en la integración regional

LaComunidaddeEstadosLatinoamericanosyCaribeños(CELAC)esuna

organizaciónque,impulsandounaagendacomúnatravésdelosmecanismosde

integración,cooperaciónyconcertaciónyaexistentes,proveeelmarcoinstitucional

paraintensificareldiálogopolíticoentrelosEstadosMiembrosparaafianzarlaposi-

cióninternacionaldelaregión,promoverlosvínculosquefacilitenlacooperaciónre-

gionalyposibiliteundesarrollosostenibleeintegradodeAméricaLatinayelCaribe.

Sucreaciónypuestaenfuncionamientomarcaunhitofundamentaldentro

delprocesoincrementaldeintegraciónycooperaciónentrelosEstadoslatinoameri-

canosycaribeñosdadoenelcontextodelareformulacióndelsistemainternacional.

Enefecto,labipolaridaddelmundodeposguerrayahabíadadolugaralaunipolari-

daddelaconfiguracióndeposguerrafría,queasuvezerapuestaendiscusiónpor

otrasformasmultipolaresdeconstruccióndelpoder.

Enestesentido, laCELACesuna instanciaclaveenelestudiodeestas

formas,yaquepermitepesquisaratravésdelasorganizacionespreviamenteexis-

tentesuncaminolaborioso,avecesconcontramarchas,peroqueincrementalmente

vaconfigurandoinstanciasdeconcertacióncadavezmásenriquecedoraspolítica-

mente,másvigorosaseconómicamenteymásintegradorassocialmente.

Pararecorrerestecamino,elpresentetrabajoabordaenprimerainstancia

contenidossobrelahistoriayeldesarrollodelaCELACapartirdelaconfiguración

internacionaleinteramericanadelasegundaposguerrayhastalaposguerrafría.La

pertinenciadeesteanálisissefundamentaenlasdiversasposicionesqueadopta

AméricaLatinarespectoalagranpotenciaamericanaymundial,EstadosUnidos,y

lasformasdeorganizacióninstitucionalinteramericanasenunsistemainternacional

deestructurabipolar.

Enelcontextodelacrecientecomplejidaddelasituacióncentroamericana

demediadosyfinesdeladécadadel 70delsiglopasadoyelpeligroquesignificaba

paralaestabilidaddelaregiónlaposibleescaladadelconflictomilitar,cuatropaíses

deLatinoamérica—Colombia,México,PanamáyVenezuela—comienzanareunirse

parabuscar lapazenlazona:naceelGrupoContadora,queenlos lineamientos

delpresentetrabajoaparececomoelprimereslabónhacia la integraciónregional

pensadaporydesdeAméricaLatina.

Así,serevisalaconformaciónylaactuacióndelosdistintosorganismosque

vantrazandoelcaminodelacooperaciónylaintegraciónregional:elGrupodeApoyo

aContadora,elGrupodelosOcho,elMecanismoPermanentedeConsultayCon-

certaciónPolíticaoGrupodeRío,ylaCumbredeAméricaLatinayelCaribesobre

IntegraciónyDesarrollo(CALC),consideradosantecedentesdirectosdelaCELAC.


76 77

EnunasegundapartesedescribeyanalizalaconstitucióndelaCELACa

travésdesusobjetivosypropósitos,detallandoademáslosprocedimientosorgáni-

cosquerigensuaccionar.

Comomecanismodeconcertaciónpolítica,laCELACfundamentalospro-

cesosdeintegraciónpolítica,económica,socialytecnológicadelaregiónrescatan-

dolospostuladoslatinoamericanistasdelosprimerosañosdelaindependenciade

lospaísesdelaregión.Entalsentido,sepesquisanlasposicionessobrepaname-

ricanismoylatinoamericanismocomodosconcepcionesdeintegracióndiferentes:

laprimera,basadaenla“DoctrinaMonroe”,sedespliegaenlosdistintosCongresos

PanamericanospropiciadosporEstadosUnidosalolargodelsigloXIXyenelarma-

dodelaestructurainteramericanadelasegundaposguerra,conlaOrganizaciónde

EstadosAmericanos(OEA)comoinstituciónprincipalyelTratadoInteramericanode

AsistenciaRecíproca(TIAR)comoinstrumentodedefensadelosinteresesgeopo-

líticosdeEstadosUnidosenAmérica;ellatinoamericanismo,porsuparte,tienesu

orientaciónenlosidealesintegracionistasdeSimónBolívaryelfrustradointentodel

CongresoAnfictiónicodePanamádelaño1826yenlaposiciónantiestadounidense

deJoséMartíysuintervenciónenelCongresoPanamericanode1890.

Laestructuradelsistemainternacionaldelaposguerrafríaylareformula-

cióndelasformasdeconstruccióndelpodertienencomoimplicanciaenlaregión

laposibilidaddeconsolidarunespaciomásautónomoparaladiscusióndepolíticas

concertadas,integradasysolidariasentrelospaísesdeAméricaLatinayelCaribe.

Enestemarco,laCELACesunainstanciafundamentalenlaconstruccióndeuna

multipolaridadquepermitalaelaboraciónypuestaencomúndepolíticaspúblicas,

decisionesyposicionamientosdelaregiónantelascuestiones,demandasycrisis

internacionalesenunmarcodediscusiónquenoestécondicionadoprimafaciepor

losinteresesylosdeseosdelagranpotenciaregional.

Parte I

Historia y desarrollo de la CELAC

1) LA POSICIÓN DE AMÉRICA LATINA EN EL CONTEXTO DE LA “GUERRA FRÍA”

1.1 Estados Unidos y su influencia sobre la política regional

DespuésdelaSegundaGuerraMundial,elsistemainternacionalseconfi-

gurócomounaestructurabipolarconlosEstadosUnidosylaUniónSoviéticacomo

potenciashegemónicas.

En talsentido,EstadosUnidos tuvoun roldecisivoyes,sindudas,una

variabledefundamentalimportanciaenlaconfiguracióndelasrelacionesinterame-

ricanas.Elsistemainteramericanodeposguerrafuediseñadoypromovidoporlos

EstadosUnidosponiendoelacentoensupropiapercepcióndelospeligrosqueim-

plicabanelexpansionismosoviéticoyensupropiavisiónideológica,esencialmente

anticomunista.

Productodeestavisióneslafirmaen1947delTratadoInteramericanode

AsistenciaRecíproca(TIAR),una instanciaatravésde lacual losEstadosamerica-

nospodíansolicitarasistenciamilitarencasodeagresiónextracontinental.ElTratado

estipulaque“[…]unataquearmadoporpartedecualquierEstadocontraunEstado

Americano,seráconsideradocomounataquecontratodoslosEstadosAmericanos

[…]”(art.3).

ElTIARnofueconcebidocomouninstrumentodeintegraciónamericanay

además,enloshechos,actuócomounmecanismofuncionalalapolíticaexteriorde

losEstadosUnidosensuenfrentamientoconlaUniónSoviéticaenelmarcodela

GuerraFría.Porejemplo,eltratadonofueconvocadoen1961traslafallidainvasión

aBahíadeCochinos,enCuba(quetodavíaeramiembrodelTIAR);sinembargodio

elvistobuenoalapolíticadeEstadosUnidosdurantelacrisisdelosmisilesenCuba

(1963) y a las intervenciones norteamericanas a laRepúblicaDominicana (1965),

Nicaragua(principiodelosaños´80),aGranada(1984)yaPanamá(1989).

Detodosmodos,cuandoelmecanismofueinvocado(porejemplodurante

elbloqueoaCubaen1962,por laguerraentreElSalvadoryHondurasen1969,

entreotras)noentróenfuncionamientodebidoalospropioscondicionamientosde

laGuerraFría,ycuandoArgentinaloinvocóen1982porlaguerradeMalvinaslapo-

siciónhegemónicadelosEstadosUnidos(aliadopolíticoymilitardeGranBretañaa

travésdelaOTAN)destinóestasolicituddeasistenciamilitaralfracaso.

En1948sesuscribióenBogotálaCartadelaOEAporlacualfuecreadala

OrganizacióndeEstadosAmericanos,queentróenvigenciaendiciembrede1951.

Posteriormente,esteinstrumentofueenmendadoporelProtocolodeBuenosAires,

suscritoen1967,queentróenvigenciaen febrerode1970;porelProtocolode


78 79

CartagenadeIndias,suscritoen1985,queentróenvigenciaennoviembrede1988;

porelProtocolodeManagua,suscritoen1993,queentróenvigenciaenenerode

1996,yporelProtocolodeWashington,suscritoen1992,queentróenvigoren

septiembrede1997.

La Organización fue fundada con el objetivo de lograr en sus Estados

Miembros“unordendepazydejusticia,fomentarsusolidaridad,robustecersuco-

laboraciónydefendersusoberanía,suintegridadterritorialysuindependencia”(Art.

1delaCartadelaOEA)13.Losprincipiosbásicosparalograrsusmásimportantes

propósitossonlademocracia,losderechoshumanos,laseguridadyeldesarrollo.

LosórganosatravésdeloscualeslaOEAdespliegasusaccionesparala

realizacióndesusfinesson:laAsambleaGeneral, laReunióndeConsultadeMi-

nistrosdeRelacionesExteriores,losConsejos(elConsejoPermanente,elConsejo

InteramericanoparaelDesarrolloIntegral),elComitéJurídicoInteramericano,laCo-

misiónInteramericanadeDerechosHumanos,laSecretaríaGeneral,lasConferen-

ciasEspecializadas,losOrganismosEspecializadosyotrasentidadesestablecidas

porlaAsambleaGeneral.

LaAsambleaGeneralcelebraperíodosordinariosdesesionesunavezpor

añopudiendoreunirseenperíodosextraordinariosdesesionesdebidoacircuns-

tanciasespeciales. LaReunióndeConsulta seconvocaconel findeconsiderar

asuntosdecarácterurgenteydeinteréscomún,yparaservirdeÓrganodeConsul-

taenlaaplicacióndelTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR),que

eselprincipalinstrumentoparalaacciónsolidariaencasodeagresión.ElConsejo

Permanenteconocede losasuntosque leencomienda laAsambleaGeneralo la

ReunióndeConsultayejecuta lasdecisionesdeambascuandosucumplimiento

nohayasidoencomendadoaotraentidad;velaporelmantenimientodelasrela-

cionesdeamistadentrelosEstadosMiembrosasícomoporlaobservanciadelas

normasque regulanel funcionamientode laSecretaríaGeneral,yademás,actúa

provisionalmentecomoÓrganodeConsultaparalaaplicacióndelTIAR.LaSecreta-

ríaGeneraleselórganocentralypermanentedelaOEA.LaSedetantodelConsejo

PermanentecomodelaSecretaríaGeneralestáubicadaenWashington,D.C.

Actualmente,laOEAreúnealostreintaycincoEstadosindependientesde

lasAméricas14yconstituyeelprincipalforogubernamentalpolítico,jurídicoysocial

13 Véase http://www.oas.org/dil/esp/tratados_A41_Carta_de_la_Organizacion_de_los_Estados_Ameri canos.htm14 El 3 de junio de 2009, los ministros de Relaciones Exteriores de los Estados Miembros adoptaron la resolución AG/RES. 2438 (XXXIX-O/09) por la cual se establece que la resolución de 1962, mediante la cual se excluyó al gobierno de Cuba de su participación en el sistema interamericano, queda sin efecto en la Organización de los Estados Americanos (OEA). La resolución de 2009 declara que la participación de la República de Cuba en la OEA será el resultado de un proceso de diálogo iniciado a solicitud del gobierno de la República de Cuba y de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la OEA.

delhemisferio.Además,haotorgadoelestatusdeObservadorPermanenteasesen-

taysieteEstados,asícomoalaUniónEuropea(UE).

Estaconfiguración,enlaqueEstadosUnidosaparececomounfactorcon-

dicionantedelarealidadinternayexternadeAméricaLatina,implicaunaseriede

inconvenientesydeobstáculosparalaregión,especialmenteenrelaciónalaauto-

nomíayaldesarrolloeconómico.

Enestesentido,losestudiossobreautonomíalimitadadeAméricaLatina

sefundamentanenlosenfoquessobreladependencia,quedescribenelmundoen

términosdelaexistenciadeuncentrodesarrollado,industrializado,yunaperiferia

subdesarrollada, proveedora dematerias primas. Uno de los precursores de los

enfoquesdeladependencia,RaúlPrebisch,argumentaqueeldeterioroenlostér-

minosdelintercambioerosionalosbeneficiosquesupuestamentelospaísessubde-

sarrolladosobtendríandesusventajascomparativas.Losefectosdeestasituación

dedependencia generanuna limitaciónde laautonomíaregional,esdecir,de la

capacidaddelosEstadosparadesplegarsuspropiosinteresessinsubordinarlosa

losinteresesdeotro(Prebisch,1985).

EldesplieguedelapolíticaexteriordeEstadosUnidosimponeestacon-

figuracióndominantea travésde la concepcióngeopolíticaqueconcibiópara la

regiónenelcontextodelaGuerraFría.Elconsensoesbozadoenla“Alianzapara

elProgreso”,iniciadaporJohnF.Kennedyen1961,postulabaquelosprocesosde

cambiocontinentales (yespecialmente luegode laRevoluciónCubana)sedaban

enlospaísesmenosdesarrollados,porlotantohabíaquecontribuirasudesarrollo.

AunquelaAlianzaparaelProgresodurasolohasta1965,larupturaconestavisión

seproducehaciafinalesdeesadécadaconlallamada“DoctrinadelaSeguridad

Nacional”.

Enefecto,hacia1970elaumentodelaconflictividadregionalapartirde

insurreccionesarmadasllevóalgobiernorepublicanodeRichardNixonaimponer,

afinesdeladécadadel´60,supropiavisióngeopolíticaconsistenteenquelosdosbloquesenquesedivideelmundosostienenunaguerra larvadaquese libraen

todoslosfrentes,perodemaneranoconvencional.LaDoctrinadelaSeguridadNa-

cionalseapoya,comoproductodeestaconcepción,sobreelconflicto“Este-Oeste”

expresadoencadapaísenelcontextohistóricoquecadaunohadesarrollado,es

decir,se ingresaenunaetapade laGuerraFríaenquecadaEstadodebehacer

frenteaesteataquenoconvencional.

EstavisiónimplicauncambioenelroldelasFuerzasArmadasdelaregión,

queyanodefiendenasupropianacióndelospeligrosexternos,sinoquedeben

enfrentaraunenemigointerno,queatacademaneranoconvencional.Porlotan-

to,debencambiartambiénlasformasdeadiestramientoorientándoseadesarrollar

maniobrasdecontrainsurgencia.LaEscueladelasAméricas,instaladaporEstados


80 81

UnidosenPanamá,fueelámbitodondelosmilitareslatinoamericanos(muchosde

loscualesparticiparíanenlasdictadurasdeladécadadel´70)“confraternizaban”yaprendíanestrategiasdeguerranoconvencionalparaformarpartedeunaespecie

de“ejércitodeOccidente”.

1.2 El posicionamiento latinoamericano ante la situación centroamericana y la

influencia de las transiciones a la democracia en la “latinoamericanización”

del conflicto

Afinalesdeladécadadel´70eltriunfodelarevoluciónsandinistaenNica-

ragua,laguerracivilsalvadoreñaylasituacióndeviolenciageneralizadaenGuate-

malaactivaronelprocesodeinternacionalizacióndelcontextoexternodelospaí-

sescentroamericanos(Eguizábaletal.,1989)ypusieronlascuestionesdepolítica

exteriorenelcentrodeladiscusióndeldebatepolíticointernodecadaunodelos

paísescentroamericanos.

Estospaíseseran“objeto”delapolíticaexteriordeotrosyespecialmente

delosEstadosUnidos,cuyalecturadelasituacióncentroamericanaapartirdela

asuncióndeRonaldReagan(enerode1981)vaa,porunlado,profundizarlacrisis

regional,peroporelotrovaaobligaralospaísesdelaregióna“hacerpolíticaexte-

riorporprimeravezensuhistoria”(Eguizábaletal.,1989:p.491).

Enuncontextoqueinvolucrabalarevoluciónsandinistade1979enNica-

ragua,lapresenciaenelterritoriodeHondurasdelosrestosdelaGuardiaNacional

somocistaysusincursionesenterritorionicaragüenseapartirde1981,losconflic-

tosenlafronteraentreNicaraguayCostaRicaen1983,ylaescaladadelaguerra

internaenGuatemaladesde1982,lasituacióncentroamericanasevuelvecadavez

máscrítica.Estacrecientecomplejidadpermiteeldesplieguededosprocesosque

sepresentanaceleradamente:porunlado,lamultiplicacióndeactoresenlaregión,

yporotroel aprendizajede lospaísescentroamericanos respectoaldiseñoyel

manejodeunadiplomaciaactiva,másalládelescasomargendemaniobraqueel

sistemainternacionalreservaalospaísespequeños.

El fenómenode“latinoamericanización”delconflictocentroamericanose

da en primera instancia por el interés en la problemática regional quemuestran

otrosEstadossituadosenproximidadgeográficaaláreaencuestiónyqueveían

en la prolongación de la inestabilidad centroamericana una amenaza cierta para

ellosmismos.Peroesfundamentalmenteapartirde losprocesosdetransicióna

lademocraciaquesedaenlospaísessudamericanossometidosadictaduras(es-

pecialmenteArgentina1983,BrasilyUruguay1985)ylapreocupacióndelgobierno

delPerú,queelprocesocentroamericanocomienzaaintegrarseenlasagendasde

relacionesexterioresdeotrosEstadoslatinoamericanos.

ParalelamentealosiniciosdelGrupoContadoraydelGrupodeLima,en

SuraméricalaArgentinayBrasilinicianconversacionesbilateralesparalaintegra-

cióndesusmercadosnacionalesafindeacelerarsusprocesosdedesarrolloeco-

nómicoconjusticiasocial.Laimportanciadeestasconversacionespuedeestimarse

enelhechodequelosdirigentesqueprácticamentesepusieronalacabezadelas

negociacionesfueronlospresidentesdeambospaíses,RaúlAlfonsínyJoséSarney,

quienesratificaronladecisióndeintegraciónrubricandola“DeclaracióndeFozde

Iguazú”el30denoviembrede1985.

Losavancesentalsentido,incluidalaincorporaciónalasconversaciones

deParaguayydeUruguay(en1988),seplasmanenAsuncióndel26demarzode

1991,donde lospresidentesde laArgentina,CarlosMenem,deBrasil,Fernando

CollordeMelo,deParaguay,AndrésRodríguez,ydeUruguay,LuisAlbertoLacalle

Herrera,yloscancilleresrespectivos,refrendanel“TratadoparalaConstituciónde

unMercadoComún”,quedeberíaconformarseantesdel31dediciembrede1994.

Estos Estados “comparten una comunión de valores que encuentra ex-

presiónensussociedadesdemocráticas,pluralistas,defensorasdelaslibertades

fundamentales,delosderechoshumanos,delaproteccióndelmedioambientey

deldesarrollosustentable,asícomosucompromisoconlaconsolidacióndelade-

mocracia15,laseguridadjurídica,elcombatealapobrezayeldesarrolloeconómico

ysocialconequidad”(MERCOSUR,“¿Quiénessomos?”, en http://www.mercosur.

int/).

Elprocesode integraciónsuramericanaenelmarcodelMERCOSURin-

cluye,ademásdecuestioneseconómicasycomerciales,lalibrecirculacióndelos

ciudadanosdelbloque,unsistemadesolucióndecontroversiasy lacreaciónde

espaciosparaanalizar,debatirydecidir,medianteeldiálogosocialregional,elim-

pactoque la integracióntendríasobre losmercadosdetrabajoy lascondiciones

socio-laborales16.

Sinel retornode lademocraciaen losgrandespaísessuramericanosno

hubierasidoposibleelMERCOSUR,quepermitiódarlosprimerospasosdelain-

tegraciónenelsurdelcontinente,nitampocolaemergenciadeestasituaciónde

“latinoamericanización”delconflictoenCentroamérica,esdecir,nohubiesesido

posibleiniciarelcaminodelentendimientoylacooperaciónregional,obstaculizado

15 En virtud de este compromiso, el MERCOSUR suspendió el status de Miembro Pleno de Paraguay a raíz del golpe de Estado consumado contra el presidente Fernando Lugo en junio de 2012, decisión que quedó sin efecto a partir de la asunción del nuevo gobierno constitucional el pasado 15 de agosto de 2013. Similares medidas adoptó la UNASUR. 16 Actualmente, el potencial del MERCOSUR como bloque subregional pero de importantes dimensiones y de alcance hemisférico se enriqueció con la incorporación de la República Bo-livariana de Venezuela en 2012. Además, el Estado Plurinacional de Bolivia firmó su adhesión en 2012, faltando la ratificación de los Estados Miembros. Chile, Colombia, Ecuador, Guyana y Surinam tienen el status de Estados Asociados.


82 83

muchasvecesporantiguasrivalidades,añejosconflictos,sentimientosnacionalis-

tas,presionesdegruposdeinteréslocalesoextranjerosydiferenciasideológicas

entregobiernosdelapropiaregión(Muñoz,1987).

Argentinaesuncasoparadigmáticoenestacuestión.En1979,durantela

dictaduracívico-militarquehabíallegadoalpoderatravésdeungolpedeEstado

en1976,losmilitaresargentinoselaboraronunahipótesissegúnlacualnuestropaís

podíaocuparlosespacioscontinentalesenlaluchacontraelcomunismoque,se-

gúnsuvisión,elgobiernodeJamesCarterestabadejandovacíosconsupolíticade

derechoshumanos.Siguiendoestalínea,losmilitaresargentinoshabíanintentado,

sin éxito, evitar el derrocamientodel dictador nicaragüenseAnastasioSomoza a

travésdelaprovisiónderecursoseconómicosyarmamentos.

AlasumirlaadministraciónReagan,lapolíticaexteriornorteamericanaen

Centroaméricase transformóenunacruzadaantisoviéticaalcalorde laDoctrina

deSeguridadNacional,cuyoslineamientosesencialesyafueronexpuestos.Enese

contextoelgobiernodictatorial,queyahabíaenviadoasesoresmilitaresexpertos

encontrainsurgenciaaHondurasyGuatemala,asumióungradodeparticipación

muchomayorenlacrisisregionalapoyandonosoloalsomocismoenelexilio,sino

tambiénaexiliadosnicaragüensesquehabíanformadopartede larevolucióndel

FrenteSandinistadeLiberaciónperoque,enestecasodesdeCostaRica,habían

comenzadoaoperarparaderrocaralgobiernodeDanielOrtega.

Esteesquemafueconcebidoporelgobiernorepublicanoparacontrarres-

tarlainfluenciasoviéticaycubanaque,deacuerdoalospostuladosdelaDoctrina

delaSeguridadNacional,sedesplegabaenlaregiónatravésdelapoyoalosinsur-

gentessalvadoreñosyguatemaltecos.EstadosUnidosaportabaarmas, recursos

económicosydeinteligenciaparaqueladictaduraargentinaimpidieralallegadade

ayudacubanaaesosgruposguerrillerosatravésdeNicaragua,desarrollandoasí

unainjerenciaactivaenlaregiónqueelgobiernonorteamericanonopodíaasumir

sinpagaruncostopolíticoantesupropiaopiniónpública.

LaintervenciónmilitarargentinaenlasIslasMalvinasenelaño1982rom-

peconestediseñodepolíticaexterior regional.Luegodesostenerunaposición

que presumía de equidistancia, EstadosUnidos termina por volcar su apoyo en

inteligenciay recursos tecnológicoshaciaGranBretaña,suhistóricoaliadoen la

OTAN,provocandoelquiebredelarelaciónconlaadministraciónReaganquedebió

incrementarsuspropiasaccionesencubiertasenCentroaméricaanteladeserción

argentina.

Conelretornoalademocraciaendiciembrede1983,elgobiernodeRaúl

Alfonsíntomóalgunasiniciativasenelmomentomismodesuasunción.El10de

diciembrede1983,pocashorasdespuésdequeAlfonsínjuraracomopresidentede

laNación,sereunieronloscancilleresdeArgentinayNicaraguadondesetransmitió

ladecisióndelgobiernoargentinodeinterrumpirlosenvíosdehombresyarmasal

áreacentroamericanapactadosduranteladictadura.

Apartirdeallí,laparticipaciónargentinaenelconflictodeCentroamérica

tomóunmatiz totalmentedistinto,pasandode laprovisióndearmasyasesores

militaresydelasaccionesencubiertasqueEstadosUnidosnopodíarealizarporsí

mismoenlaregión,aunapreocupaciónpermanenteporlaresolucióndeloscon-

flictosentérminospacíficosyporunacrecienteintervenciónenlasdecisionesde

concertaciónpolíticaregionales.

Lavueltaalademocraciaenlospaísessudamericanos(especialmenteAr-

gentinayBrasil)posibilitóunreposicionamientoentornoalainjerenciaregionalde

losEstadosUnidosyasuvisiónacercadelosproblemaslatinoamericanos.Deesta

manera,mientraslapolíticaexteriorestadounidenserespectoalaregiónseguíaba-

sándoseenlosconceptosde“seguridad”y“conflicto”,elnuevoparadigmalatino-

americanosefundabaencuestionescomo“desarrollo”e“independencia”(Muñoz,

1987).

Asíexpresada, latensiónentreestasconcepcionesdelapolíticaexterior

desplegadasobre laregiónmarcaba lanecesidaddemaximizar laautonomíana-

cionalyregionaldelospaíseslatinoamericanosenlabúsquedadeldesarrolloeco-

nómicoysocial,peroatendiendoa la importanciacrucialde losEstadosUnidos

comoactorgravitanteaunqueresguardandomárgenescadavezmayoresdeauto-

nomía.Enestesentido,tantolaexperienciaincipientedeunmercadocomúncomo

eldesplieguedeespaciosdediscusióndeproblemáticasregionalescomoelGrupo

ContadorayelGrupodeApoyovanacomenzaramarcaruncaminoendireccióna

laintegraciónylacooperaciónregionalesquetrasciendesuspropósitosoriginales

yquepermitiráque losEstados latinoamericanos vayan identificandocuestiones

comunescomoeldesarrollo,elcombatealapobrezayladefensadelademocracia,

porejemplo,quellevanalanecesidadcadavezmayordeunespaciointegradoy

solidarioquesecoronaráenlaprimeradécadadelsigloXXIconlapuestaenmarcha

delaUNASURylaCELAC.

2) ANTECEDENTES DE LA CELAC

2.1 El “Grupo Contadora” como promotor de la paz en Centroamérica

Unodelosobstáculosparalacooperaciónlatinoamericanaesquesiempre

hasidoproductodeunatendenciareactiva,esdecir,sedesarrollacomorespuesta

frenteaunaamenazaconcretaoalaccionardeunactorexterno,fundamentalmente

sieseactoresunapotenciahegemónicacercanaalaregióncomoEstadosUnidos.


84 85

Esta característica reactiva tiene como implicancia directa la inestabilidadde los

procesosdecooperación,yaquecuandolaamenazadecreceolaaccióndelapo-

tenciahegemónicasereduce,laintensidaddelacooperacióndisminuye.

Laemergencia,aprincipiosdeladécadadelos´80,deungrupodepaíses

queestableceaccionescoordinadasanteunasituaciónconcretanoescapaaesta

característicareactiva,perolonovedosoesquelavueltadelademocraciaenlos

paísesdeSudaméricamásinfluyentes(ArgentinayBrasil)duranteestosañosdioa

esteimpulsodecooperaciónunacontinuidadqueexcedíalaspreocupacionesque

lohabíanoriginado.

Comoya fuedicho, lasituacióncentroamericanasehacecadavezmás

complejapor el apoyodel gobiernodeNicaraguaa losgruposenElSalvador a

partirdelderrocamientodeladictaduradeSomozaen1979,porlapresenciaenel

territoriodeHondurasdelosrestosdelaGuardiaNacionalsomocistaquelograron

reagruparsetrassuderrotaen1979yempezaronaincursionarenNicaraguaapartir

de1981,porlaaperturaen1983deunnuevofrenteencontradelgobiernodeNica-

raguaenlafronteraconCostaRica,yporlaescaladadelconflictointernoenGuate-

maladesde1982.Estossonloselementosdemayorrelevanciaqueprovocabanel

peligrodeunaimportanteampliacióndelconflictomilitar.

Enestecontexto,enenerode1983 losgobiernosdeColombia,México,

PanamáyVenezuelaestablecenunsistemadeacciónconjuntaconelobjetivode

promoverlapazenCentroamérica,debidoespecialmentealosconflictosenNicara-

gua,ElSalvadoryGuatemalaqueamenazabancondesestabilizaralaregión.

LaprimerareuniónsellevóacaboenlaIsladeContadora(Panamá),enla

cuallosgobiernosmiembrosdelllamado“GrupoContadora”hicieronunllamadode

atenciónsobrelosconflictosenlaregióncentroamericanaypresionaronparaquela

presenciamilitardeEstadosUnidosenCentroaméricafueraatenuada.

AinstanciasdelGrupoContadora,loscancilleresdelospaísesdeCentroa-

méricasereunieronenseptiembrede1983enlaciudaddePanamá,dondeadopta-

ronun“DocumentodeObjetivos”conelpropósitodepromoverlademocratización

yfinalizarlosconflictosarmados,poniendoénfasisenlaproscripcióndelasbasesy

losinstructoresmilitaresextranjerosyenlaprohibicióndeutilizarelterritoriodeun

paísparadesestabilizaraotro.

Pocosmesesdespués,enenerode1984,lospaísesdelGrupoContadora

ylospaísescentroamericanosadoptaronlas“Normasparalaejecucióndeloscom-

promisosasumidosenelDocumentodeObjetivos”,articulándoseentrescapítulos:

seguridad,políticayproblemaseconómicosysociales.Enestedocumentosereco-

mendabalaactuaciónsegúnnormasdelderechointernacionalparalaresoluciónde

conflictos,larevitalizaciónyrestauracióndeldesarrolloeconómicoylacooperación

delospaísescentroamericanosparanegociarunamejoraccesibilidadalosmerca-

dosinternacionales.

El“ActadeContadoraporlaPazyCooperaciónenAméricaCentral”fue

propuestaporelGrupoenseptiembredeesemismoaño.Conteníaunesquemade-

talladodecompromisosdepacificaciónydemocratizacióndelaregiónydeacuer-

dosdecooperacióneconómica,creandoademásunaseriedecomitésregionales

paramonitorearyevaluarestoscompromisos.Sinembargo,losgobiernosdeCosta

Rica,HondurasyElSalvadorno logranconsensuarun textofinal conNicaragua

debidoa laspresionesy la injerenciaen la regiónde losEstadosUnidos,quese

negabaareconoceralgobiernonicaragüense.

LosesfuerzosdelGrupoContadorafueronreconocidos,sinembargo,por

laOrganizaciónde lasNacionesUnidas, a travésdelConsejodeSeguridad y la

AsambleaGeneral,yporlaComunidadEuropea.Perounavanceimportanteparael

procesodeintegraciónfueelllamadodelGrupoContadoraatodaAméricaLatina

para“participar,enformamásdecidida,enlastareasquepromueveelgrupo[…],

medianteelestablecimientodeunmecanismodeapoyopolíticoquefaciliteeléxito

delagestióndelgrupo”17.

2.2 El “Grupo de Lima” o “Grupo de Apoyo a Contadora”. La contribución ar-

gentina en el proceso de pacificación de Centroamérica

Lavueltaalademocraciadelosgrandespaísessudamericanostuvogran

influenciaenlaredefinicióndelaslíneasestratégicasdepolíticaexteriorenlaregión,

siendoArgentina—comoyafuedicho—uncasomuyespecialenelvirajedesdela

cooperaciónconlapolíticahemisféricadeEstadosUnidosalaparticipaciónactiva

enlosintentosmultilateralesderesolverelconflictocentroamericano.

El apoyoa losesfuerzosdepazycooperacióndelGrupoContadoraya

habíacomenzadoagestarseenjuniode1985.ElpresidenteRaúlAlfonsínsereúne

enLimaconelpresidenteperuanoelectoAlanGarcíaPérezparaanalizarlaproble-

máticadeladeudaexternalatinoamericanaylasituacióncentroamericana,espe-

cialmenteenNicaragua,concluyendoen lanecesidaddesostenerelprocesode

pazenCentroamérica,depromoverunordeninternacionalmásjustoydecoordinar

accionesconjuntasparapresentarsusreclamosdesdeunaposiciónrelativamente

másfuerte.

Entreel21yel23dejuniode1985loscancilleresdeArgentina,deBrasily

deUruguaysereúnenenPuntadelEsteparaanalizarlasituacióneconómico-finan-

cieradeAméricaLatinayeldesarrollodelosacontecimientosenAméricaCentral,

coincidiendoenapoyarlaposicióndelGrupoContadora.

17 Comunicado de los ministros de Relaciones Exteriores del Grupo Contadora en una reunión llevada a cabo los días 21 y 22 de julio de 1985 (citado en Frohmann, 1990: pp. 46-47)


86 87

Así,durantelaasuncióndeAlanGarcíaPérezcomopresidentedelPerúafi-

nalesdejulio,lospresidentesdelpaísanfitrión,deArgentina,deBrasilydeUruguay

originanelGrupodeLimaoGrupodeApoyoaContadora,manifestandosuvoluntad

deponerseadisposicióndelGrupoContadoraentodasaquellascuestionesenlas

quepuedancolaborar.

2.3 El Grupo de los Ocho. Paz, desarrollo y tratamiento de la deuda externa

regional

Laaccióndeambosgruposhabíademostradoquesusparticipantesiban

adquiriendounpotencialimportante(Hirst,1990)quepodíairmásalládelaspro-

puestasdepazyde losmecanismospara lacontencióndelconflicto.Así,con la

perspectivadeutilizarestepotencialparatratardesolucionarotrasproblemáticas

regionales,losmiembrosdeContadoraydeApoyocomienzanareunirseenforma

conjunta.

Enestesentido, laaperturahaciacuestionesquesevinculanconlapro-

blemática latinoamericanaperoquevanmásalláde lacuestióncentroamericana

quedademanifiestoenlainiciativadeladiplomaciaargentinaparaactivarunaserie

demecanismosdeconcertaciónpolíticamultilateralafindeencontrarunasolución

alendeudamientoexternode la región.Enenerodelaño1984se llevóacabo la

ConferenciadeQuito,dondesesolicitólaaplicacióndecriteriosflexiblesyrealistas

paraeltratamientodeltema,alavezqueseinstóalospaísesdesarrolladosacon-

siderarlagravecrisiseconómicadelaregiónysualtocostosocial.Aestareunión

lesiguieronentremayoyseptiembreladeclaraciónconjuntaefectuadaconBrasil,

MéxicoyColombia,laReunióndeCartagena,ylaSegundaReunióndelGrupode

CartagenaenMardelPlata.

Entreel24yel25deagostode1985losministrosdeRelacionesExteriores

deArgentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,UruguayyVenezuelaseen-

cuentranenCartagenadeIndias,Colombia,manifestando:

“[...] ladecisióndefortalecer,conaccionesconcretasyconunafirme

unidadregionalelesfuerzodenegociacionesdiplomáticasquehapromovidoel

GrupodeContadora.EnCentroaméricasedebatenhoycuestionesfundamen-

talesqueafectansudesarrollodemocráticolibreeindependiente.Esteconflicto,

denoencontrarunasoluciónpacíficaynegociada,afectarálaestabilidadpolíti-

caysocialdelconjuntodelaAméricaLatina”18.

ApartirdeestadeclaraciónconjuntadelGrupodelosOcho,aunquetoda-

víasepensabaentérminosdelprocesodeestabilizacióndemocráticaypacificación

deCentroamérica,yasecomenzabaaespecularsobre lasconsecuenciasque la

18 Comunicado de los ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a Contadora, Cartagena, 25 de agosto de 1985, documento Nº 2948, FLACSO.

noresolucióndeestaproblemáticatendríaparatodaAméricaLatina.Elprocesode

integraciónlatinoamericanacomenzabaatransitarporunlargocaminoynosería

posiblesinlograrpreviamenteelobjetivomásurgente:lapazenAméricaCentral.

PoresoenlasegundareunióndelGrupo,realizadaentreel11yel12de

enerode1986enCaraballeda,Venezuela,se insistíasobre lanecesidaddereali-

zaraccionessimultáneasycoordinadasdepacificaciónenlazonaconflictiva,pero

ademásseponíaelacentosobrecuestionesinsoslayablesparaalcanzarlapaz:el

cesedeapoyoexternoalasfaccionesenlucha,ladisminuciónenlacompradear-

mamentos,lasuspensióndemaniobrasmilitaresylaprogresivareducciónhastasu

completaevacuacióndebasesydeasesoresmilitaresextranjeros.El“Mensajede

Caraballedaparalapaz,laseguridadylademocraciaenAméricaCentral”proponía,

además, lafirmadeuncompromisodenoagresiónentre losgobiernosdeCosta

Rica,ElSalvador,Guatemala,HondurasyNicaragua,iniciativaalaqueestosadhie-

renpocosdíasdespués(Deciancioetal.,2008;Muñoz,1987).

Sinembargo,1986noibaaserunbuenañoparaeltrabajodelGrupoen

vistadelosfracasosdelasreunionesdecancilleresdeabrilyjuliodebidoalaspo-

sicionesirreconciliablesdelgobiernodeNicaraguaydelosEstadosUnidos(Russell

etal.,1988).

LasdeliberacionesdeloscancilleresdelGrupoenabrilde1987,reunidos

enBuenosAiresyenSanCarlosdeBariloche,tuvieroncomoejesprincipaleslas

posibilidadesdeintegraciónycooperaciónentrelosochoEstados,elproyectode

Guatemalasobrelacreacióndeunparlamentolatinoamericanoylaeventualcrea-

cióndeunclubtecnológico.Elresultadomásconcretodeestasdeliberacionesfue

la llamadaDeclaración deBuenosAires, en la que los cancilleres expresaron su

preocupaciónporelestancamientodelprocesonegociadorenAméricaCentral.

DurantelaCumbredelosOchoPresidentesrealizadaenAcapulcoendi-

ciembrede1987,ladelegaciónargentinapropusoreducirlastasasdeinterésasus

niveleshistóricosconelfindealiviarelpesodeladeudaalospaísesdelaregión

queteníanmayorescompromisosfinancieros. Elplanteoconteníaunaseriedeme-

didaspararevertirlastransferenciasnetasderecursosalexterior,comoporejemplo

lacreaciónde instrumentosquepermitierana lospaísesdeudorescapturarparte

deldescuentoconelquesenegociabanlasdeudasenelmercadosecundario. Enel

documentoproductodelaCumbre,llamado“CompromisodeAcapulcoparalapaz,

eldesarrolloylademocracia”,suscriptoel29denoviembre,setuvoencuentaesta

propuesta,perolarenunciadelosEstadosMiembrosaaccionarcolectivamenteen

eltextodeldocumento—auncomounelementodecarácterdiscursivo—conres-

pectoalacuestióndeladeudaexternaregionaldiounaseñalsobreelagotamiento

delGrupodelosOchoydelaformacióndeun“clubdedeudores”comoestrategia

depresiónhacialosacreedores(Bouzasetal.,1988).


88 89

EnlareunióndecancilleresdelGrupodel24y25defebrerode1988,rea-

lizadaenCartagena,losparticipantesanalizarontrestemas:lasituaciónenAmérica

Central,elproblemadeladeudaexternalatinoamericanay—asolicituddeArgen-

tina—lasituaciónenlasIslasMalvinasaraízdelasmaniobrasmilitaresbritánicas

enelAtlánticoSur,produciendouncomunicadodondesecondenaba ladecisión

británicayseexhortabaalgobiernobritánico“adesistirdelasmaniobrasmilitares

proyectadasyareiniciarnegociacionesbilateralesconlaRepúblicaArgentina”19.

Afinesdeoctubrede1988,tuvolugarenPuntadelEstelaReunióndePre-

sidentesdelGrupodelosOcho,proyectadaamediadosdeeseañoenunanueva

reuniónde cancilleres. La “DeclaracióndeUruguay”, suscripta el 29 de octubre,

pedíaelcomienzodeun“nuevodiálogo”conEstadosUnidosapartirdedosejes

problemáticosen la relaciónNorte-Sur:elendeudamientoexternoyelproteccio-

nismocomercial.Comoenanterioresocasiones,estareuniónnoarrojóresultados

concretosquefueranmásalládeexpresionesdedeseoenfavordepropuestastales

comoreducirladeudaoeliminarlasbarrerasproteccionistas,quenotuvieroneco

enlospaísesdesarrollados.

EnlareunióndeministrosdeHaciendayFinanzasdeRíodeJaneiro,endi-

ciembrede1988,seelaboróunprogramaconcertadoparareducirladeudaexterna

regionalapartirdelareduccióndelcapitaldeladeudaylanegociacióndeacuerdos

másrealistas,quegarantizaranelcumplimientoporpartedelosdeudores,porun

lado,ylarecuperacióndecondicionesparalamovilizaciónderecursosdestinados

afomentarelcomercioylaintegraciónregional.

EnPuertoOrdaz,Venezuela,el11demarzode1989,sereunieronnueva-

menteloscancilleresdelGrupodelosOcho.Deestareuniónsurgiólapropuestaen

tornoalacompradeladeudaexternaregional,queascendíaa420.000millonesde

dólares,porpartedeunaagenciainstitucionalconcapitalmayoritariodelospaíses

industrializadosqueerapartedeunnuevoenfoquepararesolverlacuestióndeen-

deudamientolatinoamericano.Lacompradebíahacerseporelvalordelospapeles

deladeudaenlosmercadossecundarios(entreun25yun35%desuvalorreal)yde

acuerdoconlacapacidaddepagodecadapaís.LapropuestadelGrupofuehecha

públicaalaspocashorasdelanunciodeunplandelsecretariodelTesoronorteame-

ricano,NicholasBrady,parareducirenhasta30%ladeudaregional.

19 Diario Página/12, “Reunión de Cartagena. Los Ocho contra Thatcher”, 26 de febrero de 1988, p. 2.

2.4 El camino hacia la integración regional

2.4.1 El “Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política” o “Gru-

po de Río”

Enelaño1990elGrupodelosOchoadoptaelnombrede“GrupodeRío”,

comoseconoceal“MecanismoPermanentedeConsultayConcertaciónPolítica”

establecidoenRíodeJaneiroenelaño1986.Elobjetivodeestanuevainstanciade

integraciónessistematizarlasrelacionesentrelosmiembrosyconcertarposiciones

comunesencuestionesinternacionales,impulsandolosprocesosdecooperacióne

integracióndeAméricaLatina.

Enloshechos,elGrupodeRíoesunaampliacióndelGrupodelosOcho

tantoenelnúmerodesusmiembroscomoenlaspreocupacionesregionalesque

atiende.SilapermanenciadelacuestióncentroamericanaenlasreunionesdelGru-

podelosOchomostrabaseñalesdeintegracióndelasagendasdepolíticaexterior,

elGrupodeRíoserearticulódirectamentecomounproyectoregionallatinoameri-

canoycaribeñoconstituidoporencimadelasdiferenciasdelosproyectossubre-

gionalesqueestablecendivisionesinternas,enespecialentreelnortedeAmérica

LatinaySudamérica.

Deestamanera,elgruposeconstituyecomounintentoderesponderala

necesidadpolíticayestratégicadeestructurarunavisióncompartidaynocompe-

titivaentrelassubregiones,yquealavezseacomplementaria,alosfinesdesupe-

rarlasdiferenciasenunproyectomásampliodeconcertacióneinterlocuciónque

otorguerelevanciaalconjuntodelaregión,enunmomentohistóricoenelqueesta

necesitaganarunmayorpesoenelmundoparatratarlascuestionesconcernientes

alendeudamientoexternoyalasrelacionesconlospaísesmásdesarrollados.

Laampliacióndelgrupocomienzaenelaño1990,cuandoseagreganChi-

le,Ecuador,Bolivia,Paraguay,ComunidaddelCaribe(CARICOM)yelSistemade

IntegraciónCentroamericana(SICA).LarepresentacióndeCARICOMserealizaen

formarotativaporunpaísdedichazona,entantoqueCentroaméricatambiéncon-

tabaconunrepresentanterotativo,hastaqueen1999seretiraelSICAcomoorga-

nizaciónregionalperoseintegrancomoEstadosMiembrosCostaRica,ElSalvador,

Guatemala,Honduras,NicaraguayRepúblicaDominicana.Encuantoalatemática,

seatiendencuestionesde interés regionalcomo ladeMalvinas,a travésdeuna

exhortaciónaGranBretañaylaArgentinaalasnegociaciones,laproblemáticadela

deudaexternaydelproteccionismodelospaísesdesarrollados.

Alnotenerunaestructuraformal,elGrupodeRíosecaracterizaporserun

mecanismocuyofuncionamientoesmuyflexible.LaSecretaríaProTemporeestáa

cargodelaorganizaciónycoordinacióndelostrabajosyreunionesdelGrupoysuges-

tióncorrespondecadaañoalpaíssededelareunióndeJefesdeEstadoydeGobierno.

LasreunionesenelmarcodelGrupodeRíoserealizaronanualmentehasta2010ylas


90 91

decisionesadoptadasenellassetomabanporconsensoentresusintegrantes.

Losobjetivosdel“MecanismoPermanentedeConsultayConcertaciónPo-

lítica”seestablecieroneltornoalaampliaciónysistematizacióndelacooperación

ydelanálisisdelascuestionesinternacionalesdeinterésenrelaciónalosEstados

MiembrosdelGrupo.Tambiénincluyenlaconcertacióndeposicionescomunesen

relaciónaestascuestiones,especialmenteenlosforosinternacionales,lapropuesta

defuncionamientoyconcertacióndelosorganismosregionalesdecooperacióne

integraciónyelimpulsoaldesarrollo,propiciandoelhallazgodesolucionespropias

alosproblemasyconflictosdelaregión.

La“DeclaracióndeRío”explicitacomounaspectodeterminanteynece-

sario—yamencionadoenestetrabajo—larecuperacióndelademocraciaenAmé-

ricaLatina,quepermiteundiálogopolíticomásintensoydarleunadireccionalidad

adecuadaa los esfuerzos y las capacidadesparaproponer solucionespropias a

losproblemasregionales.Peroademásvinculaelfortalecimientodelademocracia

coneldesarrolloeconómicoysocialdelaregiónenelcontextodelacooperación

y la integraciónlatinoamericana,cuestiónrelacionadaconlosproblemasquedie-

ronorigenycontinuidadaestosprocesos: lapacificaciónregionaly laresolución

delendeudamientoexternolatinoamericano.Deestosargumentossedesprendela

necesidaddedaraestosencuentrosentrelosEstadoselcarácterdemecanismo

permanentedeconsultaydeconcertaciónpolítica.

2.4.2 Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo

(CALC)

El6deoctubrede2008sereunieronlosministrosdeRelacionesExteriores

delospaísesdeAméricaLatinaenRíodeJaneiroparainiciarlostrabajosprepara-

toriosdelaCumbredeJefesdeEstadoydeGobierno.Allíseacordólaagendayel

formatodedichacumbreysedecidió,apropuestadeMéxico,quesecelebrarauna

ReunióndeAltosFuncionariosparaexaminarelcontenidoeimpulsarelproyectode

loqueseríaconocidocomola“DeclaracióndeBahía”,aseradoptadaporlosJefes

deEstadoydeGobiernoenlaICumbredelaCALC.

LaCumbredeAméricaLatinayelCaribesobre IntegraciónyDesarrollo

(CALC)tienecomopropósitoimpulsarlaarticulacióndelosprocesosdeintegración

yeldesarrollodelosEstadosMiembros,especialmentefrenteadesafíostalescomo

lacrisisfinanciera,lacrisiseconómicaylacrisisalimentaria,entreotros.

Lapremisade laqueparte laCALCesque losprocesosde integración

política,económica,socialyculturaldeAméricaLatinayelCariberespondenauna

aspiraciónhistóricadesuspueblosysoncondiciónnecesariaparalograreldesarro-

llosostenibleyelbienestarsocialdelospaísesquelaconforman.

Enconsecuencia,seresaltalaimportanciadelaintegraciónregionalpara

lainteraccióndeAméricaLatinaydelCaribeconelrestodelmundo,señalandoque

laintegracióndeAméricaLatinayelCaribepasaporlasatisfacciónpreviadenece-

sidadestalescomo:a)elincrementoyelfortalecimientodelcomerciointrarregional;

b) laampliaciónde losmercadosyc) la facilitaciónde lacirculacióndecapitales

productivosydepersonasquecontribuiránaldesarrollodelospaísesdelaregión,

conelfindefortalecerlainsercióndelaregiónenlaeconomíamundial20.

La primera cumbre se realizó entre el 16 y el 17 de diciembre de 2008

enSalvadordeBahía,dondeseconvinoen“profundizar la integraciónregionaly

establecer compromisos efectivosde acción conjuntapara la promocióndel de-

sarrollosostenibledesuspueblos”yenconcentrar laatenciónregionalentemas

estrechamentevinculadosaldesarrollosostenibledelaregión:a)cooperaciónentre

losmecanismosregionalesysubregionalesdeintegración;b)crisisfinancierainter-

nacional;c)energía;d)infraestructurafísica;e)desarrollosocialyerradicacióndel

hambreylapobreza;f)seguridadalimentariaynutricional;g)desarrollosostenible;

h)desastresnaturales;i)promocióndelosderechoshumanosycombatealracismo;

j)circulacióndepersonasymigraciones;k)cooperaciónSur-Sur;l)proyeccióninter-

nacionaldeAméricaLatinayelCaribe(“DeclaracióndeBahía”).

EltemariodeestacumbreexplicitabaladecisióndelosJefesyJefasde

EstadoydeGobiernodelaregióndeavanzarrápidamenteenlacooperaciónenlos

diversosasuntosdelaagendacomúnteniendoencuentalosprincipiosdeflexibili-

dadyparticipaciónvoluntariaenlasiniciativasdecadaunodelospaíses.

Ademásdela“DeclaracióndeBahía”,enestacumbreseemitióeldocu-

mento“ComunicadosporocasióndelaCumbredeAméricaLatinayelCaribe”.En

dichodocumentolaCALCtomaposiciónentornoalacuestióndeIslasMalvinasy

lacontinuidaddelbeneficiodelrégimenSGP+paraPanamáporpartedelaUnión

Europeaatravésdesendoscomunicadosy,pormediodeunadeclaraciónespecial,

manifiestalanecesidaddeponerfinalbloqueoeconómico,comercialyfinanciero

impuestoporelgobiernodelosEstadosUnidosdeAméricaaCuba,incluidalaapli-

cacióndelallamadaLeyHelms-Burtoncontraesepaís.

EnlaIIReuniónMinisterialdelaCALCcelebradaenMontegoBay,Jamaica,

el6denoviembrede2009,losministrosdeRelacionesExterioresadoptaronelPlan

deAccióndeMontegoBay2010-2011,concebidoparafacilitarlainstrumentación

delaDeclaracióndeSalvadordeBahía.

20 Ver http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=78063


92 93

2.5 Cuadro: Antecedentes de la CELAC

Organismo Creación Países miembros Objetivos

GrupoCon-tadora

1983 Colombia,México,PanamáyVenezuela

EstablecerunsistemadeacciónconjuntaparapromoverlapazenCen-troamérica

GrupodeApoyoaContadora

1985 Argentina,Brasil,PerúyUruguay

PonerseadisposicióndelGrupoContadoraparaconsultas en las que pue-danprestarcolaboración

GrupodelosOcho

1985 Argentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,Uru-guayyVenezuela

AfirmarlaunidadregionalyfortalecerconaccionesconcretaselesfuerzodiplomáticodelGrupoContadora

GrupodeRío

1990 Argentina,Brasil,Colombia,México,Panamá,Perú,UruguayyVenezuela(1986),Bolivia,Chile,Ecuador,Pa-raguayyCARICOM(1990),Centroamérica(1990-1999),CostaRica.Guatemala,Honduras,Nicaragua,Re-públicaDominicana(2000),Belice(2005),Haití,GuyanayCuba(2008,SurinamyJamaica(2009)

AmpliacióndelGrupodelosOchoparasistema-tizarlasrelacionesentrelosmiembrosyconcertarposicionescomunesencuestionesinternacio-nales,impulsandolosprocesosdecooperacióneintegracióndeAméricaLatina

CumbredeAméricaLatina y el CaribesobreIntegraciónyDesarrollo(CALC)

2008 AntiguayBarbuda,Argen-tina,Bahamas,Barbados,Belice,Bolivia,Brasil,Canadá,Colombia,CostaRica,Chile,Cuba,Domini-cana,Ecuador,ElSalvador,EstadosUnidos,Granada,Guatemala,Guyana,Haití,Honduras,Jamaica,Mé-xico,Nicaragua,Panamá,Paraguay,Perú,RepúblicaDominicana,SanCristóbalyNieves,SantaLucía,SanVicenteylasGranadinas,Surinam,TrinidadyTobago,UruguayyVenezuela

Impulsarlaarticulacióndelosprocesosdeinte-graciónyeldesarrollodelosEstadosMiembros,especialmentefrenteadesafíoscomolacri-sisfinanciera,lacrisiseconómicaylacrisisalimentaria,entreotrascuestiones.

FUENTE:Elaboracióndelosautores.

Parte II

La CELAC en el proceso de integración regional

1) CONSTITUCIÓN DE LA CELAC: OBJETIVOS, PROPÓSITOS Y PROCEDI-

MIENTOS DE FUNCIONAMIENTO ORGÁNICO

1.1 Objetivos y propósitos del Organismo

LosEstadosMiembrosdelaCALCydelGrupodeRíosereunieronenla

llamada“CumbredelaUnidad”el23defebrerode2010enlaRivieraMaya,México.

Enla“DeclaracióndelaCumbredelaUnidaddeAméricaLatinayelCaribe”(“De-

claracióndeCancún”)emitidaalefecto,semanifestólanecesidaddeconstrucción

deunespaciocomúnparaprofundizarlaintegraciónpolítica,social,económicay

culturaldelaregiónenunmarcodemocráticoyderespetoalosderechoshumanos,

desolidaridad,cooperaciónycomplementariedadpolítica.

EstanuevainstituciónregionalfueconcebidademanerasimilaralaOrga-

nizacióndeEstadosAmericanos(OEA),perosinlaparticipacióndeEstadosUnidos

yCanadáy,además,incluyendoatodoslospaísesdeAméricaLatinayelCaribe,

especialmenteaCuba(excluidadelaOEA).

Enestesentido,sedecideintensificareldiálogopolíticoentrelosEstados

paraafianzarlaposicióninternacionaldelaregión,demaneradecoordinar“accio-

nesrápidasyeficacesquepromuevanlos intereses latinoamericanosycaribeños

frentealosnuevostemasdelaagendainternacional”(DeclaracióndeCancún).

La“DeclaracióndeCancún”esconsideradaeldocumentoconstitutivode

laComunidaddeEstadosdeAméricaLatinayelCaribe(CELAC),aunqueesteor-

ganismoesconstituidoeinstitucionalizadoformalmenteendiciembrede2011.En

estadeclaraciónsetomacomofundamentoloactuadotantoporelGrupodeRío

comoporlaCALC.

Partiendo de la producción de un verdadero “activo regional” generado

por estosorganismos, laCELACbusca impulsarunaagendacomúna travésde

losmecanismosdeintegración,cooperaciónyconcertaciónyaexistentes.Deeste

modo,setratadedarcontinuidadaunprogramadetrabajoque,basándoseenla

promocióndevínculosefectivosydelacooperaciónregional,permitaundesarrollo

sostenibleeintegradodeAméricaLatinayelCaribe.

21 http://www.celac.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=27&Itemid=3&lang=es


94 95

1.2 Programa de trabajo de la CELAC: líneas de acción prioritarias

Paradesarrollaresteprogramadetrabajo,losEstadosacuerdanlíneasde

acción prioritarias quemuestran la complejidad de los temas concernientes a la

integraciónregionalylaimportanciaquetodoslosmiembrosdelaCELACotorgan

alosmismos.

Estaslíneasdeacciónsedesplegaríanentornoa:

a) Cooperación entre los mecanismos regionales y subregionales de integra-

ción, intensificandoeldiálogo, lacoordinacióny la integraciónparaarticular

proyectoscomunes.Paraeso,sedebeconvocaralosorganismosregionalesy

subregionalesaintercambiarexperienciasyaidentificaráreasdecooperación.

b) Asuntos económicos,relacionadoscon:

b1) La aguda crisis financiera internacional y sus implicancias para los paí-

sesdelaregión,engeneralderentamediaobaja,vulnerablesy/oaltamente

endeudados.Enestesentido,seproponelarealizacióndeconsultasconex-

pertosregionalesparaconstruirunaarquitecturafinancierainternacionalmás

democrática y transparente, que tome en cuenta la adecuación de los ins-

trumentosfinancierosinternacionalesalasnecesidadesdefinanciamientode

lospaísesendesarrollo.Porotraparte,sepidealosministrosdeFinanzaso

equivalenteslaelaboracióndeunaestrategiaparaconstruirunaarquitectura

financieraregionalatravésdeldesarrollodesistemasmultilateralesyvolunta-

riosdepago,delaintegracióndelosmercadosfinancierosanivelregional,del

desarrollodemecanismosregionalesparaequilibrarlabalanzadepagos,ydel

fomentoalosproyectosdedesarrolloeintegraciónregionalesatravésdela

creacióndeinstitucionesofondosfinancieros.

b2)Comercio,promoviendounamayorintegracióndelaseconomíasregiona-

lesteniendocomometaalcanzarmayoresnivelesdecrecimientoydesarrolloy

garantizandounaparticipaciónmásefectivadelaregiónenelcomerciomun-

dial.Seproponeparalaconsecucióndeesteobjetivolaconformacióndeun

espacioeconómicocomúnlatinoamericanoycaribeñoparaquelasiniciativas

deintegracióncomercialregionalesysubregionales(seanbilateralesomulti-

laterales)seabranalcomerciointernacional.Paralograrlaconstruccióndeun

sistemamultilateraldecomerciomásjustoyequitativo,quepuedasatisfacer

las necesidadesde lospaíses endesarrollo, se urge a la conclusiónde las

negociaciones de laRondaDoha de laOrganizaciónMundial delComercio

(OMC).

b3)Energía,atendiendolosdesafíosqueenlamateriaenfrentalaregión,vin-

culadosalaumentodelademandayalafluctuacióndepreciosydeoferta,lo

quecolocaaAméricaLatinayalCaribeenunasituacióndevulnerabilidad.En

estesentidosepromuevelaelaboracióndemecanismosparaquelospaíses

menosdesarrollados y las economíasmáspequeñaspuedanacceder a las

diversasformasdeenergíadeunamaneramásjusta,equilibradayconstante,

sirviéndosedelasposibilidadesdecomplementariedadenergéticaregionaly

subregionalyutilizandolasfuentestradicionalesdeenergíaenformaeficiente.

Laenergía,entantorecursofundamentalenundesarrollosustentable,debe

serobjetodeinversionesalargoplazodestinadasadesarrollarlaspotencia-

lidadesenlamateria,posibilitarlatransferenciadetecnologíasylograrlaca-

pacitacióntécnicanecesariaparaalcanzarsolucioneseficientesysostenibles.

b4)Integraciónfísicaeinfraestructura,promoviendolaconectividadatravésdela

ampliacióndeserviciosdetransporteaéreo,marítimo,fluvialyterrestreydelasu-

peracióndenormativasyregulatoriasquedificultenlaintegraciónfronteriza.Tam-

biénsepromuevelaampliacióndelintercambioentreelProyectoMesoamérica22

ylosmecanismosdeintegracióndelaUNASUR.

b5)Ciencia y tecnología,destacando laconvenienciadecompartir el cono-

cimiento, la tecnologíay la informacióny fortaleciendo,a travésdepolíticas

inclusivasdeinnovación,losesfuerzosparaqueeldesarrollocientíficoregional

sepuedaconvertirenservicios,productosyprocesosaccesiblesalasecono-

míasregionales.

c) Desarrollo social,atravésde:

c1)Programas sociales para la erradicacióndel hambre y la pobreza, equi-

parandoaestosflageloscon“unade laspeores formasdeviolaciónde los

derechoshumanos”(punto30dela“DeclaracióndeCancún”).Enestesentido,

seremarcalaimportanciadeimplementarnuevasformasdecooperaciónyde

solidaridadregionaleinternacionalparaapoyarlosesfuerzosdelasnaciones

porgarantizarelaccesoaalimentosdecalidad.Estosesfuerzosdebencon-

centrarseenlapoblacióndemayorvulnerabilidadsobrelabasedelanodiscri-

minaciónyelreconocimientodelapersonacomosujetodederecho.

c2)Seguridadalimentariaynutricional,coordinandoiniciativasregionalesque,

pormediodepolíticaspúblicas,impulseneldesarrolloruralparalaproducción

sustentabledealimentosdecalidadyeldesarrolloproductivoy tecnológico

paraelaumentodelacompetitividaddepequeñosymedianosproductores.

c3)Educación,saludyserviciospúblicos,promoviendoelaccesouniversal,

equitativoydecalidada laeducaciónprimaria,a losserviciosdesaludyal

22 “El Proyecto Mesoamérica busca potenciar la complementariedad y la cooperación entre los países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pan-amá y República Dominicana), a fin de ampliar y mejorar sus capacidades y de hacer efectiva la instrumentación de proyectos que redunden en beneficios concretos para las sociedades en materia de infraestructura, interconectividad y desarrollo social. Su objetivo específico es facilitar la conceptualización, el financiamiento y la ejecución de programas, proyectos y actividades de interés regional”. Ver en http://www.proyectomesoamerica.org/.


96 97

suministrodeaguapotableespecialmenteparalossectoresdepoblaciónmás

vulnerables.Asimismo,lacooperaciónregionalenestesentidodeberáofrecer

unarespuestaintegralparareducirlamortalidadinfantil,mejorarlasalubridad

maternaylucharcontraepidemiasdealtoimpactocomoelVIH.

c4)Cultura, reafirmando el derecho a la existencia y la preservación de las

prácticasculturalestradicionalesymilenariasqueestánimplícitasenlaidenti-

daddelospueblosyensusmanifestacionesancestrales,alavezquesedebe

estimularladiversidadculturalcomocomponenteindispensabledelaspolíti-

caspúblicasdestinadasapromoverlaequidadydisminuirlapobreza.

d) Migración,promoviendoelrespetoalosderechoshumanosdelosmigrantes

“independientementedesucondiciónmigratoria”(punto47dela“Declaración

deCancún”) y combatiendo el racismo y la xenofobia. Además, se pone el

acentoenunamigracióninformadayajustadaalasdisposicionesconsulares

conelobjetodeprevenirycombatirlatratadepersonasyeltráficoilícitode

migrantes.Porotraparte,losEstadosdebenfacilitarlaintegracióndelosmi-

grantespromoviendolasdisposicionesnecesariasparalaresidencia,eltrabajo

ylaregularizaciónsegúnlasleyesnacionales.

e) Género, promoviendo la equidad entre hombres ymujeres como condición

paraeldesarrollosocialyeconómicoenelmarcodeunademocraciaplena

y trabajandopara implementaren formaplena la “ConvencióndeBelemdo

Pará”23ylosobjetivosdela“DeclaracióndeBeijing” 24.

f) Desarrollo sostenible,construyendounaestrategiadecooperaciónregional

parafortalecerlarelaciónentreambienteydesarrolloyparaelmanejosusten-

tabledelpatrimonionatural, labiodiversidad, losecosistemasy los recursos

hídricos.Estaestrategiadeberámantenerseenelcontextode“laidentificación,

el fortalecimientoe intercambiodebuenasprácticasdedesarrollosostenible

delaregión”(punto55dela“DeclaracióndeCancún”).

g) Cambio climático,promoviendoyestimulandolosesfuerzosdelospaísesdela

regiónparaenfrentarconjuntamentelaamenazaquerepresentaestacuestión,a

lavezquesesubrayalanecesidaddeurgiralospaísesdesarrolladossobreelcum-

plimientodelConvenioMarcodelasNacionesUnidassobreelcambioclimático

yelprotocolodeKioto25.

h) Desastres naturales, estableciendo mecanismos que posibiliten respues-

tasregionalesrápidasycoordinadasasolicituddelEstadodamnificadoyen

23 “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer” del 9 de junio de 1994, disponible en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-61.html

24 Declaración de la “Cuarta Conferencia Internacional sobre la Mujer”, 4 al 15 de septiembre de 1995, disponible en: http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/BDPfA%20S.pdf

25 Adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992. Entró en vigor el 21 de marzo de 1994. Permite, entre otras cosas, reforzar la conciencia pública, a escala mundial, de los problemas relacionados con el cambio climático.

articulación con este, fortaleciendo además losmecanismos de prevención,

mitigación,respuestayatencióndevíctimasde losdesastresnaturalesy las

iniciativasregionalesdeasistenciahumanitaria.Entrelasmedidasaconsiderar

paraunatomadeconcienciaenmateriadeprotecciónambientalsepriorizanla

educaciónylacapacitación.

i) Derechos humanos,fomentandoyfortaleciendolacooperaciónregionalpara

lapromociónyproteccióndelosderechoshumanosylaslibertadesfundamen-

talesensucondicióndeuniversales,indivisibleseinterdependientes.Eneste

sentido,elimpulsoalaeducacióninclusivaydecalidadalalcancedetodosen

materiadederechoshumanosdebeserpermanente.

j) Asuntos de seguridad, reforzandolacapacidadde iniciativade losEstados

MiembrosdelaCELAC“enapoyodelsistemamultilateralparalapaz,lasegu-

ridadyeldesarrollobasadoenelestrictocumplimientodelderechointernacio-

nal”(punto77dela“DeclaracióndeCancún”).Laseguridadregionaldebecon-

cernirtantoalosaspectosdelapazylaestabilidadcomoalosqueserefieren

alavulnerabilidadpolítica,económicayfinanciera,porlocualsepromueveel

estímuloalasiniciativasenfavordeldesarmeylaseguridadinternacionales.

Tambiénsonaspectosaconsiderar:

j1)ProblemaMundialdelasDrogas,reafirmandoelcompromisoregionalenla

luchacontralasdrogasyeltráficodeestupefacientesysicotrópicosconun

enfoqueintegralbasadoenelprincipioderesponsabilidadcompartida.

j2)Terrorismo,rechazandotodaslasformasdeterrorismoycomprometiéndo-

seaprevenirlo,combatirloyeliminarlomediantelacooperaciónyajustándose

alasobligacionesdederechointernoeinternacionalyelrespetoalosdere-

choshumanos.

k) Cooperación Sur-Sur,“inspiradaenelespíritudesolidaridad,sinsustituiro

reemplazarlasfuentestradicionalesdecooperaciónaldesarrollo”(punto84de

la“DeclaracióndeCancún).

Laconstitución formalde laComunidaddeEstadosLatinoamericanos y

Caribeños(CELAC)serealizódurantelaIIICumbreCALC,el2y3dediciembrede

2011enCaracas.Enella,los33paísesdeAméricaLatinayelCaribeadoptaronim-

portantesdocumentos,entreelloselEstatutodeProcedimientos,laDeclaraciónde

Caracas,elPlandeAccióndeCaracas,laDeclaraciónEspecialsobrelaDefensade

laDemocraciayelOrdenConstitucionalenlaComunidaddeEstadosLatinoameri-

canosyCaribeños(CELAC),elComunicadoEspecialsobrelasIslasMalvinas,yun

ComunicadosobrelaEliminaciónTotaldelasArmasNucleares.

26 Adoptado en Kioto, Japón, en 1997, entra en vigencia en 2005. Es un protocolo de la Con-vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero que causan el calentamiento global.


98 99

1.3 Estructura institucional y procedimientos para su funcionamiento orgánico

Elestatutode“ProcedimientosparaelfuncionamientoorgánicodelaCELAC”,re-

frendadoporlos33JefesyJefasdeEstadoydeGobiernodelospaísesintegrantes,

ratificala“DeclaracióndeCancún”yestablece:

a)LosórganosqueconformanlaCELACylasatribucionesdecadaunodeellos:

a1)ReuniónCumbredeJefasyJefesdeEstadoydeGobierno:eslainstancia

supremade laCELACy se reunirá enel paísqueejerza laPresidenciaPro

Tempore.EntrelasatribucionesdelaCumbreseencuentranladesignacióndel

paíssededelapróximareunión,cuyoEstadoejercerálaPresidenciaProTem-

pore,ladefinicióndeloslineamientospolíticosylasprioridadesyestrategias

paraalcanzarlosobjetivosdelorganismo,ylaaprobacióndelamodificación

deprocedimientosparaelfuncionamientoorgánicodelaCELAC,entreotras.

a2)ReunióndeMinistrasyMinistrosdeRelacionesExteriores:serealizaráor-

dinariamentedosvecesporañooen formaextraordinariaasolicituddeun

EstadoMiembro.Susatribucionessondeotroalcance,yaqueestasreuniones

resultanpreparatoriaspara lasdecisionesaadoptarpor laCumbreen tanto

órgano supremo del organismo. En este sentido adopta resoluciones sobre

temasregionalesointernacionalesdeinterésregional,proyectosdedeclara-

cionesydecisionesaseraprobadasporlaCumbre,definelascuestionesprio-

ritariasatratarporlaCELAC,realizaunseguimientoyanálisisdelprocesode

integraciónregionalydelcumplimientodelasdeclaracionesydecisionesdela

Cumbre,yapruebaprogramas,proyectoseiniciativassobreintegración,coo-

peración,complementariedadydesarrolloquelosEstadosMiembrossometan

asuconsideraciónparapresentarantelaCumbre,entreotras.

a3)PresidenciaProTempore:esunórganodeapoyo institucional, técnicoy

administrativo cuyas atribuciones son preparar, convocar y presidir las reu-

nionesCumbre,deMinistrasyMinistrosydelosmecanismosdeintegración

regionalesysubregionales,coordinar lasactividadespermanentesdelorga-

nismo, realizarel seguimientode losacuerdosalcanzadosencada reunión,

instrumentarlasdecisionesdelasreunionesCumbreydeMinistrasyMinistros,

prepararypresentarunaminutaalfinaldecadareuniónyunaMemoriaAnual,

entreotras.

a4) Reunión de Coordinadores Nacionales: a realizarse ordinariamente dos

vecesalaño,antesdecada reunióndeministrasyministrosdeRelaciones

Exteriores.LosCoordinadoresNacionalessonelvínculoque tienecadaEs-

tadoMiembroconlaPresidenciaProTemporedelorganismo.Esta instancia

orgánicacoordinaanivelnacional lostemasdeinterésparalaagendadela

CELAC,preparalasreunionesdeministrasyministros,elaborandoproyectos

dedeclaraciones,decisiones,resoluciones,etc.parasutratamientoenellasy

estructura,coordinaymonitorealosrespectivosgruposdetrabajo,entresus

atribuciones.

a5)Reunionesespecializadas:atiendenáreasdeinterésparapromoverlauni-

dad,integraciónycooperaciónregionales.SonconvocadasporlaPresidencia

ProTemporeydebeninformarsobresusresultadosalaReunióndeCoordi-

nadoresNacionalesparaserelevados,asuvez,alaReunióndeMinistrasy

MinistrosdeRelacionesExteriores.

a6)Troika:esunórganoasistentedelaPresidenciaProTemporeysecompo-

neporelEstadoquelaejerce,elqueloprecedióyelquelosucederáenesa

responsabilidad.

EncadaunodeestosórganosdelaCELAClasdecisionesseadoptanpor

consenso,sereflejanporescritoytienenelcarácterdeacuerdospolíticosconstitui-

dosenmandatos.Lasdecisionespuedentomarlaformadedeclaraciones,comu-

nicadosconjuntos,comunicadosespeciales,resolucionesocualquierotroformato

quesedetermine.

b)Losmecanismosdeconsultaurgente,previstosparaemitirconrapidezyoportu-

nidadpronunciamientosdelaCELACantehechosimprevistosdeatenciónurgente.

LospuedeconvocarlaPresidenciaProTemporeo,atravésdeesta,cualquierEsta-

doMiembro.LaPresidencialogiraasuvezalaTroika,lacualemitesuopiniónsobre

laconvenienciadepronunciarseonosobreeltemaespecíficoy,encasoafirmativo,

consultaryconsensuaralosEstadosMiembrosatravésdelosCoordinadoresNa-

cionales.Losplazosparaestasconsultasnodeberánexcederlas24horas.

c)Lasatribucionesdelorganismoconrespectoalvínculoconotrasregiones,que

soneldiálogopolíticoconotrosactoresintergubernamentales,organismosomeca-

nismosinternacionales,elimpulsodelaagendaregionalenforosglobales,latoma

deposicióndelaCELACanteacontecimientosinternacionalesrelevantes,etc.Ade-

más,establecequelaCELACasumelarepresentaciónregionalylainterlocuciónen

distintosforosinternacionales.

d)Losidiomasoficiales(español,francés,holandés,inglésyportugués)ydetrabajo

(español,francés,inglésyportugués).

e)Elmecanismoparaproponerenmiendasa losprocedimientosestablecidosen

estedocumento,queseránapropuestadecualquieradelosEstadosMiembrosme-

diantecomunicaciónescritadesuministrodeRelacionesExterioresalaPresidencia

ProTempore.LadecisiónfinalserádelaCumbredeJefasyJefesdeEstadoyde

GobiernoentantoinstanciasupremadelaCELAC.

f)Porúltimo,esteestatutodeclaracomopatrimoniohistóricode laCELACtodos

losinstrumentosdecisoriosaprobadosdurantelosprocesosdelGrupodeRíoyde

laCALC.


100 101

1.4 La concertación política regional como fundamento de la integración políti-

ca, económica y tecnológica de la región

La“DeclaracióndeCaracas”reafirmaladeclaracióndeCancún,yenpar-

ticularlaconstitucióndelaComunidaddeEstadosLatinoamericanosyCaribeños

(CELAC).Enestesentido,resaltalavaliosacontribucióndelGrupodeRío,entanto

impulsordetemascentralesdelaagendaglobalyregional,ydelaCALC,entanto

impulsordelacooperación,laintegraciónyeldesarrolloregional27.

Hay una fuerte inspiración simbólica en el documento en tanto rescata

comoactofundamentaldeladoctrinalatinoamericanaycaribeñaelCongresoAn-

fictiónicodePanamádelaño1826,queiniciaelcaminodelaunidadylaintegración

quelaregiónpuedeporfinabordarenvirtuddelaexperienciaylamadurezpolítica

adquiridatrascientoochentaysieteañosdeintentosdellevaracaboelgranpro-

yectodelosLibertadores.

EnlaDeclaración,losJefesyJefasdeEstadodelaregiónasumenlanece-

sidaddeunaauténticaunidadbasadaenlaintegraciónpolítica,económica,social

yculturaldeAméricaLatinayelCaribe.Laconsecucióndeestaaspiracióndelos

pueblosdelaregiónesdevital importanciaparaafrontar losdesafíosdelacrisis

económicayfinancierainternacionaldesatadaen2008enfuncióndelempeñode

losEstadosMiembrosdelaCELACdelograrlainclusiónsocial,elcrecimientoequi-

tativoyeldesarrollosustentable.

La concertaciónpolítica alcanza incluso a la proyeccióndeuna visión y

unavozcomunesdeAméricaLatinayelCaribeconrespectoaladiscusióndelos

grandestemasyalposicionamientodelaregiónfrentealosacontecimientosinter-

nacionales relevantesen reunionesoconferenciasyen la interlocuciónconotros

paísesuotrasregiones.

Porotraparte,laCELACaspiraaserunespaciodereivindicacióndelde-

rechoalaexistencia,preservaciónyconvivenciadelasculturas,razasyetniasde

laregión,teniendoencuentaelcaráctermulticulturaldelospueblosyplurinacional

dealgunospaíses.Sindejardereconocerelderechodecadapaísdeimplementar

supropiosistemapolíticoyeconómico,losprocesosdeconcertaciónpolíticaenel

marcodelaCELACdebenrealizarsesiguiendolosprincipioscomunesderespeto

delderecho internacional, la soluciónpacíficadecontroversias, laprohibiciónde

amenazaousodelafuerza,elrespetoalasoberaníaylapromociónyprotecciónde

losderechoshumanosydelademocracia.

“[…]laCELAC,únicomecanismodediálogoyconcertaciónqueagru-

paalos33paísesdeAméricaLatinayElCaribe,eslamásaltaexpresiónde

nuestravoluntaddeunidadenladiversidad,dondeenlosucesivoseforta-

27 http://www.celac.gob.ve/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=77&lang=es

leceránnuestrosvínculospolíticos,económicos,socialesyculturalessobre

labasedeunaagendacomúndebienestar,pazyseguridadparanuestros

pueblos,aobjetodeconsolidarnoscomounacomunidadregional”(punto

28delaDeclaracióndeCaracas) 28.

Elejeintegradordeesteespaciocomúnparaelfortalecimientoyconso-

lidacióndelaconcertaciónpolíticayeconómicaserálacooperaciónSur-Suryel

desenvolvimientodelascomplementariedadeseconómicasregionales.

EsportodoelloquelosJefesyJefasdeEstadoreunidosenCaracas

deciden:

“PonerenmarchalaCELAC,comomecanismorepresentativodecon-

certación política, cooperación e integración de los Estados latinoameri-

canos y caribeños y comoun espacio comúnquegarantice la unidad e

integracióndenuestraregión”(Punto31delaDeclaracióndeCaracas)29.

Al incorporarcomoparte integraldeestaDeclaraciónel“PlandeAcción

deCaracas2012”,losEstadosMiembrosreafirmansuobjetivoderealizarelcom-

promisopolíticodeconcertaciónpolíticaydedefensadelaunidad,laintegración,

lacooperación,lacomplementariedadylasolidaridadregionales.Enestesentido,

elPlanelaboraunaestructuradefinidadediálogoentrelosmecanismosregionales

ysubregionalesdeintegración,organizadoentornoatemáticasdeíndoleeconó-

mico-comercial,productiva,socialeinstitucionalycultural.Así,laCELACpropicia

acuerdos comerciales intrarregionales con vistas a promover la inversión directa

intrarregional, lacelebracióndeunaconferencia latinoamericanaycaribeñasobre

desarrolloproductivoeindustrial,laelaboracióndeunPlandeAcciónRegionalde

PolíticasPúblicasenmateriasocialyeldesarrollodemecanismosregionalesysu-

bregionalesdeintegraciónculturaleincentivoaldesarrollodelasindustriascreati-

vas,entreotrascuestiones.

28 Ibíd29 Ibíd


102 103

2) REVISIÓN DE LOS DEBATES SOBRE PANAMERICANISMO Y LATINOAMERI-

CANISMO

a. Dos concepciones de integración

EnelcontextodelosprocesosdeindependenciadelospaísesdeAmé-

ricaLatina,ymientrasEspaña intentaba recuperar susposesionescoloniales,el

presidentedelosEstadosUnidosJamesMonroeformulaunaseriedeprincipiosde

políticaexteriorquerecibieronelnombrede“DoctrinaMonroe”yqueseresumen

enlamáximaquegeneralmenteseleatribuye:“Américaparalosamericanos”.En

sumensajeanualalCongresonorteamericanoel2dediciembrede1823,Monroe

postulabaque:

“[…]consideraremoscualquierintentoporsuparte(EspañayPortugal)de

extendersusistemaacualquierporcióndeestehemisferiocomopeligroso

paranuestrapazyseguridad.Conlascoloniasodependenciasexistentes

depotenciaseuropeasnohemosinterferidoynointerferiremos.Perocon

losgobiernosquehandeclaradosuindependenciaylamantienen,ycuya

independenciahemosreconocido,congranconsideraciónysobrejustos

principios,nopodríamosvercualquier interposiciónparaelpropósitode

oprimirlosodecontrolarencualquierotramanerasusdestinos,porcual-

quierpotenciaeuropea,enningunaotraluzquecomounamanifestación

deunadisposiciónnoamistosahacialosEstadosUnidos.”(Fragmentode

la“DoctrinaMonroe”30).

Sinembargo, lasnaciones latinoamericanaspercibíanqueestospostula-

dos,másqueresguardarel fortalecimientode losprocesosde independenciade

lasnacioneslatinoamericanasoinvolucrarseenlaguerraconEspaña,establecían

los fundamentosde lahegemoníadeEstadosUnidosenelcontinenteamericano

(Aguilar,1965)yeranlaexpresióndeunapolíticaregionalque,enformaunilateral,

impusolaexclusióndelospaíseseuropeosenelcontinenteamericanoyladefen-

sade lospropios interesesestadounidensesque, enuna interpretaciónextrema,

algunasvecesllegaríaaconvertirseenpretextoparaunaintervencióndirecta(Cruz

Domínguez,2006).

Enestaseriedepostuladossepuedepesquisarelorigendelllamado“pa-

namericanismo”,queEstadosUnidosvaadesarrollarmásfuertementehaciafinales

delsigloXIX.Entrediciembrede1890yenerode1891serealizaenWashingtonla

primeraConferenciaPanamericana,convocadaporEstadosUnidosconelobjetode

consolidarunaalianzaeconómicaypolíticaentreelnorteyelsurdeAmérica.Para

30 Disponible en http://www.filosofia.org/ave/001/a264.htm

ello,EstadosUnidospresentaunconjuntodepropuestasbuscandoestablecerpe-

sosymedidascomunes,unaunidadmonetariacomún,unmecanismojudicialpara

resolverconflictos,unareddetransporteylacreacióndeunaoficinacentralquere-

colectaríaydistribuiríainformacióndeinterésparatodoslosmiembrosamericanos.

ElprogresoencualquieradeestostemasmejoraríalaposicióndeEstadosUnidos

enlaregiónrespectodesuscompetidoreseuropeos.

ElpanamericanismosepostuladesdelosEstadosUnidoscomounaobra

encomúnentreestepaísyAméricaLatina,desplegandounabasedoctrinariafun-

damentadaenlasolidaridadcontinentalconsolidadaporunacomunidaddeintere-

sesycondicionadaporelcaráctercomplementariodesusestructuraseconómicas.

Aunqueenelplanodiscursivosepresenta inspiradoen la ideade igualdadyde

cooperación,enlaprácticaelpanamericanismoimpulsadoporEstadosUnidostuvo

unatendenciahaciaelintervencionismounilateralenlugardelacooperaciónmulti-

lateral.Entanto“líder”hemisférico,EstadosUnidosasumeademásunroldirigente

eneltratamientodelosasuntosinteramericanos,conelderechodeintervenirpara

eliminar lasdivergenciasentresusvecinosdeAméricaLatina.Enestesentido,el

panamericanismoeraelmarcodondesefortalecíaelesquemainstitucionalintera-

mericanounavezcreado.

Tanto la“DoctrinaMonroe”comoelpanamericanismoensuvisiónesta-

dounidensesurgendeunconceptocomún,elde“HemisferioOccidental”,apartir

delcualsesostienelaexistenciadeunarelaciónespecialentreEstadosUnidosy

AméricaLatinaquesefundamentaenlapertenenciacomúnaun“NuevoMundo”y

enlaadhesiónalosvaloresnorteamericanosdedemocracia,rasgosquelohacen

cualitativamentesuperioraEuropa,el“ViejoMundo”,cuyasaristocraciaslomante-

níanenestadodeguerrapermanente(P.Atkins,1989).Detalmanera,siel“Nuevo

Mundo”secaracterizaporlademocraciayellibremercado,estosvaloresdebíanser

reforzadosallídondeestuvieranpresentesy“exportados”dondenoloestuviesen

dentrodeAméricaLatina,a lavezquedebíanserdefendidosanteelpeligroque

encerrabalaamenazaextracontinental,quesolopodíacorromperesosvalores(P.

Atkins,1989;Morgenthau,1986).

Estaamenaza,queestabacorporizadaenlaEuropadelsigloXIX,seman-

tuvovigenteenlamiradadeEstadosUnidoshaciaLatinoaméricaduranteelsigloXX

atravésdelaotredadquerepresentabalaemergenciadelaUniónSoviéticacomo

potenciahegemónicarivalyqueseplasmótantoeninstitucionesinteramericanas

como laOrganizacióndeEstadosAmericanos (OEA),enmecanismosdedefensa

(elTIAR)oenconcepcionesgeopolíticasdeintervenciónregional(la“Doctrinadela

SeguridadNacional”).

LaOrganizacióndelosEstadosAmericanos(OEA),creadaporla9aCon-

ferenciaPanamericanareunidaenBogotá,seinspiróenlosprincipiosestablecidos

en el Acta deChapultepec y quedódefinitivamente constituida el 30de abril de


104 105

1948conlosobjetivosdeafianzarlapazylaseguridaddelcontinenteatravésdela

soluciónpacíficadelasdiferenciasentrelosEstadosMiembros,concertaracciones

solidariasycomunesencasodeagresión,ypromovereldesarrolloeconómico,so-

cialyculturaldelcontinente.

ElTratadoInteramericanodeAsistenciaRecíproca(TIAR)fuesuscriptoen

laConferenciaInteramericanaparaelMantenimientodelaPazy laSeguridaddel

ContinentecelebradaenRíodeJaneiroentreel15deagostoyel2deseptiembre

de1947.EnladeclaraciónconstitutivaserenuevalaadhesióndelosEstadosMiem-

brosalosprincipiosdesolidaridadycooperacióninteramericana,yenespecialalos

principiosenunciadosenelActadeChapultepec.

Demodoqueestosdosorganismossoninspiradosenelmismoinstrumen-

to:elActadeChapultepec,acuerdofirmadoenlaConferenciadeCancilleresAme-

ricanosel8demarzode1945(conlaexcepcióndeCanadá,quelosuscribepos-

teriormente).Asuvez,elpreámbulodelActaexplicitalaratificacióndelosEstados

signatariosdelosprincipiosyacuerdosemanadosdelassucesivasConferencias

Panamericanasrealizadashastaelmomento.

Estos principios contribuyen a la unión y solidaridad de los pueblos del

continente,aladefensadesusderechosyalmantenimientodelapazinternacio-

nal,estableciendoademáslaigualdadjurídicadetodoslosEstadossoberanosyel

mutuoderechoarespetaryserrespetadosensuindependencia.Tambiénestablece

queunatentadocontralasoberaníadeunodelosEstadosMiembrosseráconsi-

deradocomotalporlosdemásfirmantesdeladeclaración,poniéndoseenmarcha

unmecanismodeconsultaparaconcertarlasmedidaspertinentes(rupturadere-

lacionesdiplomáticas,sancioneseconómicasofinancieras,usodelafuerzamilitar,

etc.).UnarecomendaciónexplícitadelActadeChapultepeceslarealizacióndeun

tratadoinspiradoenestosprincipiosyquedebíaefectuarseparacuandoconcluyera

laSegundaGuerraMundial.Encumplimientodeestaencomienda,sereúnelaya

mencionadaConferenciaInteramericanaparaelMantenimientodelaPazylaSegu-

ridaddelContinentequesuscribeelTIAR.

Puedeobservarseunalíneadeaccióndoctrinariaentrelospostuladosde

Monroe,lasConferenciasPanamericanas,elActadeChapultepecylasinstituciones

interamericanasdelasqueestosacuerdos,reunionesytratadossontributarios:el

panamericanismo,lavisiónestadounidensedeloquesignificacooperacióneinte-

graciónentantoestrategiadeintervenciónregionalentérminosdiplomáticos,eco-

nómicos,comerciales,culturalesyhastamilitares.Porotraparte,esdestacableque

tantoelActadeChapultepeccomoelTIARfueronacuerdosytratadosobtenidos

en reuniones convocadas por EstadosUnidos para afianzar su posición de líder

hemisférico.

AlafianzarseeltriunfodelaRevoluciónCubanaaprincipiosdeladécada

del´60,estosprincipiospanamericanistascontenidosenestosorganismosentran

entensiónconlospropósitosylosprincipiosideológicosypolíticosdeCuba,que

esretiradadelaOEAydelTIARainstanciasdeEstadosUnidosalocurrirlallama-

da“crisisdelosmisiles”deoctubrede1962.Reciénenelaño2009seadoptala

AG/RES.2438(XXXIX-O/09)porlacualseestablecequelaresolucióndeexcluiral

gobiernodeCubadelsistemainteramericanoquedasinefectoenlaOEA.Sinem-

bargo,laparticipacióndelaRepúblicadeCubaenlaOEAdeberáserelresultadode

unprocesodediálogoiniciadoasolicituddelgobiernodelaRepúblicadeCubayde

conformidadconlasprácticas,lospropósitosylosprincipiosdelaOEA.

UnfactordeimportanciaenladecisióndelpresidentedeEstadosUnidos

deproclamarpúblicamentelospostuladosdela“DoctrinaMonroe”enunmensaje

dediciembrede1823fue lamarchade laorganizacióndelpróximoCongresode

Panamá,unaconvocatoriadelLibertadorSimónBolívaralasnacionesamericanas.

Conestaproclama,EstadosUnidosbuscaba,porunlado,debilitarlaincipienteidea

deunidadlatinoamericana,yaquelasgarantíasdeindependenciaquela“Doctrina

Monroe”dabaaestospaíseslequitabasentidoalauniónfuturadelosEstadosde

AméricaLatina,yporelotrointentabaafianzarlasposicionesdealgunosdirigentes

latinoamericanos,comoFranciscodePaulaSantander,quepreferíanorientarseha-

ciaEstadosUnidos(CruzDomínguez,2006).

ElCongresoAnfictiónicodePanamáde1826sereunióconelobjetivode

crearunaconfederacióndelospueblosiberoamericanos,desdeMéxicohastaChi-

leyArgentina.Esta ideano implicabaeldesconocimientode lasparticularidades

regionales,lasdificultadesgeográficasylasdiferenciaseconómicas,dadoqueya

enla“CartadeJamaica”Bolívarreconocelaposibilidaddelsurgimientode15o17

Estadosindependientesentresíconelargumentodequelagrannaciónamericana

endefinitiva“[…]noesposible,porqueclimasremotos,situacionesdiversas,inte-

resesopuestos,caracteresdesemejantesdividenalaAmérica”(Bolívar,“Cartade

Jamaica”,enVV.AA.,1986).

LapreocupacióndeBolívarpor launidadhispanoamericana implicabael

establecimientodeunsistemaderelacionesregionalesquenoincluyeraaEstados

UnidosperosíaEuropa,yespecialmenteaGranBretaña.Enefecto,Bolívardes-

confiabadeEstadosUnidosdebidoasuactitudantelacausadelaindependencia

deAméricaLatinaynolecursóinvitaciónaparticipar,aunqueSantander,ennombre

delgobiernodeColombia,yluegoMéxicoinvitaronaesepaísaqueenviaradelega-

dosconlaexpectativadelograrcompromisosdeapoyomásconcretosquelasdi-

fusasproclamasdela“DoctrinaMonroe”(CruzDomínguez,2006).EstadosUnidos,

finalmente,noparticipó.

ElfracasodelCongresodePanamásedebióamúltiplesfactores,siendo

losmásimportanteselalcancedelapenetracióncapitalistabritánicayestadouni-

denseyeldesplieguedepolíticasporpartedeestasdospotenciasquefomentaron


106 107

ladivisiónentrelasnuevasrepúblicaslatinoamericanas.LasaspiracionesdeBolívar

deunidadamericanasinincluiraEstadosUnidosparaformar“lamásgrandenación

delMundo”(Bolívar,op.cit.)sevenfrustradasporlasintrigasdelasdosgrandes

potenciasyporelaccionardealgunaseliteslocalescomoladeBuenosAires.Sin

embargo,elCongresodePanamáeselprimeroorganizadoensentidocontrarioa

lasformasdeasociaciónpropuestasporEstadosUnidos.

PosteriormentesecelebraronotrasreunionessimilarestalescomoelPri-

merCongresodeLima(diciembrede1847amarzode1848)parahacerfrenteala

amenazaexternaporpartedeEspañaysusaliados;elCongresoContinentalde

SantiagodeChile(septiembrede1856)reunidoporeltemoralapolíticaexpansio-

nistadeEstadosUnidostrassuguerraconMéxico;yelSegundoCongresodeLima

(noviembrede1864amarzode1865).Eneseentonces,lasnacioneslatinoamerica-

nasestabaninmersaseneldilemadequesilosEstadosUnidoseranlosuficiente-

mentefuertesparaaplicarla“DoctrinaMonroe”,esepoderíoseríaamenazantepara

suindependencia,ysino,laamenazaprovendríadeEuropa(Connell-Smith,1977).

Estas reuniones tuvieron como características comunes. Por un lado, el

reducidonúmerodeEstadosparticipantes,yaqueacudieronpocospaísesdehabla

hispanayentre losnohispanoparlantesEstadosUnidosnoparticipóenninguna,

Haitíno fue tenidoencuentayBrasil tampococoncurrióapesardeser invitado

alCongresodePanamá(pero,aligualqueEstadosUnidos,nofueconvocadopor

Bolívar);porelotro,enningunadeellasselogróalcanzaralgúnacuerdoparacon-

cretarenlaprácticaelidealdeunidadlatinoamericana,enparteporfaltadecrite-

rioscomunesparaenfrentarlasamenazasexternasyenparteporladificultadde

encontrarunmecanismoeficazpararesolverlasdisputasentreestosEstados.De

todosmodos,aunquenocontribuyeronalacooperacióneintegracióndelospaí-

seslatinoamericanos,sentaronunprecedenteparacuando,afinalesdelsigloXIX,

EstadosUnidospusieraenprácticasuconcepto(yatratado)depanamericanismo.

JoséMartíretoma,yahaciafinalesdelsigloXIX,elideariolatinoamericanis-

tadeBolívardotándolodeunfuertecontenidoantiEstadosUnidos.Participacomo

delegadoen elCongresoPanamericanodeWashington (diciembre1890a enero

1891)yenundiscursopronunciadoenlaSociedadLiterariaHispanoamericanade

NuevaYorkendiciembrede1890,reuniónalaqueacudenotrosdelegadosalCon-

greso,marcaunatajanteeirreconciliabledivisiónentreAméricadelNorteyAmérica

delSur.EnelCongresoPanamericanoEstadosUnidospropone,comoyafuedicho,

unaalianzaentrelasnacionesamericanasdondenosoloseexponelanecesidad

deestrechosvínculoscomercialesconelestablecimientodeunsistemaimpositivo

convenientealagranpotencia,sinoqueademásesta,entantosociomayoritario,

obteníaelderechoaarbitrarenlosconflictosentrelosEstadosparticipantes.

LateoríalatinoamericanistadeMartíimplicaunaAméricadondedebenvivir

libremente losdescendientesdeeuropeos,deesclavosafricanosyde indígenas,

unaAmérica“nuestra”como“crisoldeherenciasprovenientesdetodoelplaneta”

(FernándezRetamar,citadoenRamb,2011),enalusióna loscolonosespañoles,

portuguesesyfrancesesyalcaudalculturaldelospueblosaborígenesydelosne-

grostraídosdesdeelÁfrica.Enestesentido,“NuestraAmérica”esunconceptomás

abarcadorque“AméricaLatina”yqueademásponeenevidencialaexistenciade

un“otro”alqueestaAmérica“nuestra”noperteneceyqueapartirdela“Doctrina

Monroe”sehaapropiadosemánticamentedelnombre(Ramb,2011).

Así,“NuestraAmérica”seconvierteenunasíntesisteóricaquefundamenta

ellugarqueocupaHispanoaméricaenelcontinenteyseconvierteenunproyecto

derecuperaciónydeafirmacióndelaidentidaddelospuebloshispanoparlantes.

b. Las distintas miradas desde la Argentina sobre los procesos de integración

Tantolaideabolivarianadeunagrannaciónamericanaqueocuparadesde

MéxicohastalaPatagoniacomoelidealpanamericanistadelCongresodeWashing-

tonde1889tuvieronunamarcadaoposicióndepartedelaselitesargentinasdeaque-

llosaños.Doscaracterísticassepresentanentalsentido:elsentimientodeautarquía

conrespectoacualquiercompromisoquepudieralimitarlasoberanía,yelmarcado

europeísmodelaselitesgobernantesdeBuenosAires,quienesrecelabandelpana-

mericanismojustamenteporqueexcluíaaEuropa.

ConrelaciónalCongresodePanamá,influyóladesconfianzahacialahege-

moníaquepodíanejercerBolívarylaGranColombia,loquellevóalaselitesporte-

ñasalintentodepreservarunciertomargendeautonomíaexpresandosusreservas

respecto de esquemasde integración regionales de los países latinoamericanos,

todavíapolíticamenteinestablesycuyosintereseseconómicosnoibanenelmismo

sentidoqueenelRíodelaPlata.

Estadecisióndemanteneruncomportamientoautárquicosemantieneres-

pectoa losCongresosdeLima(1847y1864)yelCongresoContinentaldeChile

(1856).Para la segunda reunióndeLima,por ejemplo, el gobiernodeBartolomé

Mitre envió aDomingoFaustinoSarmiento en calidadde observador pero sin la

potestaddeactuarcomodelegado,demodoquesuadhesiónaladenunciaformal

contraEspañaporsuinvasióndelasislasChincha(Perú)lahizoasunombreyen

eldelpuebloargentino,peronoanombredelgobierno,quenolehabíaotorgado

talesfacultades.

Porsuparte,laConferenciaPanamericanadeWashingtonde1889,con-

vocada por EstadosUnidos,marcó el inicio de una serie de controversias entre

estapotenciaylaArgentina.Laspropuestasenelplanoeconómicoycomercialde

EstadosUnidoshacialosdemáspaísesdelcontinente,yespecialmentelainiciativa

deunauniónaduanerapanamericana,soncriticadasmuyfuertementeporladele-


108 109

gaciónargentina,integradaporRoqueSáezPeñayManuelQuintana,quienescon

eltranscursodelasreunionessevuelvencadavezmáshostilesacualquiertipode

acuerdo.

La actitud argentina contraria al panamericanismo estadounidense tiene

sus raícesenuna líneadepensamientodesarrolladaporunode los intelectuales

másimportantesdeloquesellamóla“OrganizaciónNacional”:JuanBautistaAl-

berdi,paraquienelidealdelauniónamericanaimplicabalaexclusióndeEstados

UnidosperolainclusióndeEuropa.

Esteamericanismodeorientacióneuropeístasenutríadeunsentimiento

hispanoamericano,másque latinoamericano,paraelcual laexclusióndeEuropa

erainaceptable.ComoEuropa,segúnestalíneadepensamiento,eralagarantíade

prosperidadydeautarquíadelasnacioneshispanoamericanas,debíanevitarselos

compromisosconcualquierpaísamericanocuandoestoimplicaraunamermaenel

margendeaccióndelEstadoargentino,especialmenteensusrelacionespolíticas,

económicasycomercialesconEuropa.AsícomoEuropaeralasalvaguardacontra

todoslosmales,segúnestavisión,EstadosUnidosyBrasileranfocospermanentes

deamenazaalasnacioneshispanoamericanas.

Alberdi identificaba al Brasil, en su condición de ex colonia portuguesa,

comoun“enemigo”delmundohispanoamericano,entantoquelainclusióndeEsta-

dosUnidoscomofocodeamenazarespondiótantoaltradicionaleuropeísmodelas

elitesargentinascomoalimpulsodeunacorrienteanti-norteamericanaquesedio

apartirdelúltimocuartodelsigloXIXyhastaelfinaldelaPrimeraGuerraMundial.

LeopoldoLugones, en suartículo “ElAmericanismo”, trazaotra líneade

pensamientoalsostenerqueAméricaesunaentidadrepresentativadelademocra-

cia,fundamentohistóricoymoraldelmovimientoemancipadorestadounidense.Al

contrariodeAlberdi,LugonesseposicionacercadeEstadosUnidosyBrasilpara

encabezar“juntoconellosunanuevaeradelalibertadhumana”(Lugones,1917:p.

183,“ElAmericanismo”,enMi beligerancia,citadoenHidalgo,2012).

LugonesproponeunificarenunavisióncontinentalatodaAmérica,quea

pesardelasdistancias,lasrazasylenguasdistintasesunaentidadmásuniforme

queEuropa.LadefensadelaintegridadfísicaymoraldeAméricaylavisióndesu

grandiosoporvenirsefundamenta,segúnesteenfoque,enla“solidaridadamerica-

na”,queparaestepensadorconsisteen“laadopciónyprácticageneralizadadela

doctrinaMonroe,completadaporladoctrinaDrago,portodaslasnacionesdeAmé-

rica”(Lugones,1917,p.164,“Neutralidadimposible”,enMi beligerancia, citado en

Hidalgo,2012).

LaimposibilidaddeAméricaLatinadetransformarseenunaentidadpolíti-

casedebe,paraLugones,enqueessolounaexpresiónetnográfica,poresotodas

lasreunionescontinentalesqueseoponenalagranpotenciadebenfracasaryaque

“nohaypolíticainternacionalposiblesinEstadosUnidos”(Lugones,1917:p.109,

“LaAméricaLatina”,enLa Patria fuerte,citadoenHidalgo,2012).

En1925,conel impulsodeJosé Ingenieros,AlfredoPalacios,JoséVas-

concelosyManuelUgarte,entreotros,sefundalaUniónLatinoamericanaconel

propósito de orientar a las naciones de América Latina hacia una confederación

antiimperialista,promoviendolacreacióndeentidadesjurídicas,económicasein-

telectuales de carácter netamente latinoamericano. Esta institución, comopuede

verse,tienecomoobjetivooponerseefectivamentea los idealesestadounidenses

depanamericanismo.

José Ingenieros elabora un discurso latinoamericanista y antiimperialista

fundadoenunaconcepciónde lo nacional que incluye ladiversidad. La ideade

“solidaridadorganizadadeculturasheterogéneas”(Ingenieros,1920,p.450)permite

fundamentarnuevasformasdeintegracióndelospueblos,especialmentesiestos

tienensemejanzasdeorigen,idioma,costumbreseintereses.Lapropuestadeuna

UniónLatinoamericananosoloconsisteenlarenovaciónética,políticaysocialde

cadanaciónlatinoamericana,sinoademásenlaconstitucióndeuntribunallatino-

americanopararesolverlosproblemaspolíticospendientesentrelosEstados,yun

consejoeconómicopararegularlacooperacióntantoenlaproduccióncomoenel

intercambiodebienesyservicios.

3) LA CELAC COMO INSTANCIA DE CONSTRUCCIÓN DE PODER MULTIPOLAR

a. La reformulación del mundo multipolar y las formas de construcción de poder

ParaWaltz(1979),elnúmerodepotenciasquepredominanporsupoder

configuraestructuralmenteelsistemainternacional.Lapolaridad,enestesentido,

estáasociadaalaexistenciadepolosdominantesformadosporEstados,porloque

elsistemainternacionalpuederevestircaracterísticasdeunipolaridad,bipolaridad

omultipolaridad.

Como ya fue dicho, el sistema internacional de posguerra se configuró

como una estructura bipolar con los EstadosUnidos y la Unión Soviética como

potenciashegemónicas.SiguiendoaE.Barbé(1995),elsistemabipolarsecarac-

terizaporelejerciciodelpoderdecoerciónporpartededospotenciasquepueden

serhomogéneasoheterogéneasentresí.Enelcasodelabipolaridaddelperíodo

1945-1989laheterogeneidadentrelaspotenciashegemónicaspropiciólacreación

dedosbloqueslideradosporcadaunadeellasquesemanteníanestablesporel

llamado“equilibriobipolar”,conseguidocomoresultadodelacarreraarmamentista

entreEstadosUnidosy laUniónSoviética.Estasituacióndeequilibrioderiva,en

estesentido,delallamada“mutuadestrucciónasegurada”,esdecir,delacapaci-

dadmilitardeambaspotenciasdedestruirseentresíperosinpoderevitarser,asu

vez,destruidas.


110 111

Launipolaridad, encambio, implica la existenciadeunapotenciahege-

mónicaqueimponehomogéneamentesusistemadevaloresyesestamismaho-

mogeneidadlaquedaequilibrioalsistema.ParaBarbé(1995)loscambiosdeesta

situaciónunipolarpuedenproducirseporunaerosióninternaenlapotenciahege-

mónicaopormutacionesinducidasdesdeelexteriordelsistema,unadelascuales

puedeprovenirdelestablecimientoderelacioneshorizontalesentreotrosEstados

delsistema.EsteeselcasodeAméricaLatinaysucaminohacialaintegraciónyla

cooperaciónregionalesrecorridoenlosúltimos30años,aproximadamente.

LainestabilidaddelosEstadoscentroamericanosentrefinalesdeladécada

del´70yprincipiosdeladécadadel´80delsiglopasadolosobligó,comoyafuedi-

cho,a“hacerpolíticaexterior”porprimeravez,estoes,apensar,discutiryejecutar

unentramadoderelacionesconsuspaísesvecinosenuncontextodiferentey,por

lotanto,promoviendoeimaginandorespuestasdiferentes.

La conformación tantodelGrupoContadora comodelGrupodeApoyo

aContadoracomienzaadarlosindiciosdeunainquietudregionalporlasolución

delconflictocentroamericanoconunamiradapropia,manteniendounaciertaau-

tonomíadelosEstadosUnidosysupreocupaciónporlaseguridadhemisférica.La

reunióndelosEstadosMiembrosdeestosgruposenelllamadoGrupodelosOcho

todavíaseenmarcaenelcontextodelaproblemáticadelapazylaestabilidaden

Centroamérica,peroesun indicadorde laprofundizaciónde labúsquedadeuna

solución regionalparaunconflicto trasel cual sedirimíanposiciones territoriales

estratégicasenlaluchahegemónicaque,dentrodelaestructurabipolardelsistema

internacional,sedabaentreEstadosUnidosylaUniónSoviética.

Sin embargo, hacia 1988 las preocupaciones regionales ya excedían la

cuestióncentroamericanayseabordabanasuntoscomoladeudaexterna,quecon-

dicionabalasposibilidadesdedesarrolloylaestabilidaddemocráticadelospaíses

latinoamericanos,elproteccionismodelospaísesdesarrollados,lacreacióndeun

parlamentolatinoamericano(ainstanciasdeGuatemala,aunqueelintentofracasó

pocodespuésdeserconcebido)ylacuestióndelasIslasMalvinas,elevadaalGru-

poporArgentinaaraízdelasmaniobrasmilitaresdeGranBretañaenelAtlánticoSur

yqueencontraraamplioecoenlaregióninstandoalcesedel“FireFocus”.

LaincorporacióndenuevosEstadosapartirde1990yelcambiodedeno-

minacióndelGrupo,ahorallamado“MecanismoPermanentedeConsultayConcer-

taciónPolítica”implicaunaampliaciónenelespaciointegradodeLatinoaméricayla

aparicióndeunaincipientealternativaalaOEA,enelcontextodelcuestionamiento

cadavezmásprofundoalaposicióndeEstadosUnidos,quetraslacaídadelMuro

deBerlínen1989y ladisoluciónde laUniónSoviéticaen1991pasódeseruna

potenciahegemónicahemisféricaaconvertirseenunapotenciahegemónicaglobal.

“Endiferentesmomentosde lahistoria, losEstadoshegemónicos

han tenido que enfrentar el desafío de una potencia emergente.

Cuando este desafío se traduce en un avance del poder de esta

última,laestructurapuedetransformarseenbipolar.[…],asimismo

(que)eldeclivedelEstadohegemónicocoincidaconelascensono

deuna,sinodevariaspotencias”(Sodupe,2002:p.57).

Enestesentido,sielmundodeposguerratieneunaestructurabipolar,en

términosde hegemonía hemisféricapuede sostenerseque el sistema interameri-

canoha estado influidoporEstadosUnidos, con el consecuentepredominiodel

paradigmapanamericanistaexpresado,comoyafuedicho,enlaestructurainstitu-

cionalregional(OEA,TIAR,etc.).Alcaerlaestructurabipolaryponerseencuestión

laposiciónhegemónicadelapotenciamundialemergentedespuésdelcolapsode

laUniónSoviética,AméricaLatinaharecuperadolospostuladosdellatinoamerica-

nismobolivarianoymartiano,recorriendounsenderodeintegraciónycooperación

basadoenlasolidaridadregionalatravésdenumerosasinstanciasinstitucionales

que fueronconformando incrementalmenteunaestructuramultipolarcomo forma

deconstruccióndepoder regional (Contadora,Lima,Río,CALC)yquederivaron

enorganismosregionalesqueserefuerzanycomplementanentresí(MERCOSUR,

ALBA,UNASUR,CELAC).

Sin embargo, EstadosUnidosmantuvo cierta capacidadde erosionar la

búsqueda de cooperación e integración latinoamericana a través de la oferta de

acuerdosbilateralesadeterminadospaísesde la región (Chile,Colombiayparti-

cularmenteMéxico),aunqueestoscompromisosnuncaexcedíanelmarcode las

relacionescomerciales.Lacuestiónenestoscasoseraque,comoresabiosdelpa-

namericanismoestadounidense,quienesseasociaranloharíanencondicionesde

inferioridad,acentuandosudependencia.

Alreformularselaestructuradelsistemainternacional,lasformasdecons-

trucción de poder se han modificado, adquiriendo las instancias regionales una

importancia capital a través del posicionamiento común de los Estados ante los

desafíosglobales.Enestesentido,laCELACimplica,enAméricaLatinayelCaribe,

elmáximodesarrolloorganizacionalenlaregiónparallevaradelantepolíticascoor-

dinadasde integración,desarrollo,proteccióndelempleo,concertaciónpolíticay

cooperacióneconómica.

b. La consolidación de un espacio autónomo para la discusión regional

Enelaño1994,loslíderesdetreintaycuatropaísesdelHemisferioOcci-

dental(todoslospaísesamericanosexceptoCuba)iniciaronelprocesodecreación

delÁreadeLibreComerciodelasAméricas(ALCA),nombreconelqueseconoce

a laexpansióndelTratadodeLibreComerciodeAméricadelNorte, formadopor

EstadosUnidos,CanadáyMéxico,alrestodelcontinente.LaideadelALCAreflo-


112 113

tabaunainiciativaqueEstadosUnidospropusoenlaConferenciaPanamericanade

1889-1890yquefracasara,entreotrosmotivos,por laposicióneuropeístadelos

delegadosargentinosyporlaposturalatinoamericanistayantiimperialistadeJosé

Martí.

ElALCAibaaregirapartirdelaño2005,amástardarendiciembre,conla

metadereducirlasbarrerasarancelariasyelaccesoamercados,bienesyservicios

de intercambiocomercial, inversiónextranjera,privatizacióndebienesyservicios

públicos,agricultura,derechosdepropiedadintelectual,subsidiosymedidasanti-

dumping,librecompetenciayresolucióndediferendos.

LasnegociacionespreviasalaimplementacióndelALCAteníancomoob-

jetivolograr“[…]unacuerdoequilibradoqueabordelacuestióndelasdiferencias

en losnivelesdedesarrolloy tamañode laseconomíasdelhemisferio,mediante

variasdisposicionesymecanismos.Tomandoencuentayreconociendolosman-

datosexistentes,losministrosreconocenquelospaísespuedenasumirdiferentes

nivelesdecompromiso.Procuraremosdesarrollarunconjuntocomúnyequilibrado

dederechosyobligacionesqueseanaplicablesatodoslospaíses”(Declaraciónde

laOctavaReuniónMinisterialdelALCA,Miami,20denoviembrede2003)31.

Sinembargo,loscambiosdegobiernoenlaArgentina,Brasily,especial-

mente, Venezuela, van a influir en lamodificación de lamirada regional hacia el

ALCA.DurantelaIVCumbredelasAméricas,desarrolladaenMardelPlataentre

el4yel5denoviembrede2005,seproduceunentredichoconrelaciónalTratado

quedalugaraunadeclaraciónfinalqueincluyeunamencióndePanamá(inspirada

porEstadosUnidos)afavordelareaperturadelALCAyotramenciónpropuestapor

VenezuelayelMERCOSURenlaquesedestacaquelasasimetríasentrelasecono-

míasdelcontinentenohansidodebidamentesalvadas.

LaposicióncomúnadoptadaporlaArgentina,BrasilyVenezuelahacenque

searechazadalaconstitucióndelALCAmientrassubsistanlasasimetríasimpuestas

porunaaperturaunilateralincompatibleconalgunasdelasmetasdeclaradasdela

Cumbre,comolacreacióndeempleodecenteyelmantenimientodepolíticasde

subsidiosydeprácticasproteccionistas32.AdemáshayunafuertecríticadeVene-

zuelaalaconcepciónsubyacenteenelALCAdelaintegraciónregionalcomouna

cuestiónmeramente comercial que posiciona a los países latinoamericanos “[…]

como simples apéndices subordinados a la economía estadounidense” (Hidalgo,

2012:p.11).

La contrapropuestadel entoncespresidentedeVenezuelaHugoChávez

FríaseslacreacióndelaAlternativaBolivarianaparalosPueblosdeNuestraAmé-

rica (ALBA),creadaenLaHabanael14dediciembrede2004conunperfil “[…]

atlántico,pacíficoycaribeño.LospaísesdelaAlianzaestánenCentroamérica,en

31 Disponible en http://www.ftaa-alca.org/View_s.asp.

elCaribeyenSuramérica,enlasregionesandinayamazónica”33.Enesareunión

elpresidenteChávezyelpresidentedelConsejodeEstadodeCuba,FidelCastro,

firmanunadeclaraciónconjuntadondeexpresanqueelALBAsesustenta“[…]con

elpensamientodeBolívar,Martí,Sucre,O’Higgins,SanMartín,Hidalgo,Petión,Mo-

razán,Sandino,ytantosotrospróceres,sinnacionalismosegoístasquenieguenel

objetivodeconstruirunaPatriaGrandeenlaAméricaLatina,segúnlosoñaronlos

héroesdenuestrasluchasemancipadoras”34.

LosprincipiosfundamentalesdelALBAsonlaluchacontralapobreza,con-

tra laexclusiónsocial ycontra losaltos índicesdeanalfabetismoqueexistenen

AméricaLatinayelCaribe.Ensupropuestase leotorgauna importanciacrucial

alosderechoshumanos,laboralesydelamujer,aladefensadelambienteyala

integraciónfísica.

ElALBAconcibelaintegraciónregionalcomoungranproyectoquetiene

como fundamentos la solidaridad y la cooperación, y que no es reductible a los

aspectoseconómicosycomercialesúnicamente.Peroademás,elALBAseplan-

teacomounproyectoexcluyenteconrespectoalALCA,yaquelaadhesiónaeste

mecanismoimplicaunarenunciaalaintegraciónpropiayunasubordinaciónalos

interesescomercialesyeconómicosdeEstadosUnidos.

Peroademás,ycomocorolariodediversas reunionesdepresidentesde

AméricadelSurllevadasacaboentre2000y2004,el30deseptiembrede2005se

realizaenBrasiliala“IReunióndeJefesdeEstadodelaComunidadSuramericana

deNaciones”conunaagendaquecontemplabaeldiálogopolítico, la integración

físicaycuestionesambientales,energéticas,financierasyde telecomunicaciones

enelmarcodeunprocesodecohesiónsocial,depromocióndelainclusiónyde

lajusticiasocial.EnunareuniónextraordinariadelaComunidadefectuadaenIsla

Margaritael16deabrilde2006,sedecidecambiar ladenominaciónaUniónde

NacionesSuramericanas(UNASUR),cuyoTratadoConstitutivoseapruebaunaño

despuésenunaReuniónExtraordinariallevadaacaboenBrasilia.35

32 “Algunos miembros sostienen que tengamos en cuenta las dificultades que ha tenido el proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y reconozcamos la contri-bución significativa que los procesos de integración económica y la liberalización del comercio en las Américas pueden y deben aportar al logro de los objetivos de la Cumbre de crear trabajo para enfrentar la pobreza y fortalecer la gobernabilidad democrática. Por ello, mantenemos nuestro compromiso con el logro de un Acuerdo ALCA equilibrado y comprensivo, dirigido a la expansión de los flujos comerciales y, en el nivel global, un comercio libre de subsidios y de prácticas que lo distorsionen, con beneficios concretos y sustantivos para todos, teniendo en cuenta las diferencias en el tamaño y nivel de desarrollo de las economías participantes, y las necesidades especiales y el tratamiento especial y diferenciado de las economías más pequeñas y vulnerables” (punto 19 A de las Conclusiones de la IV Cumbre de las Américas).33 Disponible en www.alianzabolivariana.org.34 Ibíd.


114 115

UNASURtendráunaimportanciacapitalenlaresolucióndeconflictosre-

gionalesyenlavisióndeunaAméricadelSurmásautónomaenaspectossensibles

como ladefensa regional, el combateal narcotráfico, la infraestructura yplanea-

miento,eldesarrollosocial,etc.Nosolointervendráencrisisinternasdelospaíses

delaregión(comolaqueatravesóelpresidentedeBolivia,EvoMorales,en2008,

porlosenfrentamientosentreelgobiernoylosmovimientosautonomistas,ocon-

vocandounareuniónurgenteenBuenosAiresparacondenarelintentodegolpede

EstadocontraelgobiernodelpresidenteRafaelCorreadeEcuadorenseptiembre

de2010), sinoque tendráunaposiciónautónomade relevanciaenelcasode la

instalacióndebasesestadounidensesenColombia(estableciendola“ZonadePaz

Suramericana”)yseráunfuertepromotorydefensordelcumplimientodelademo-

cracia,adoptandoelProtocoloAdicionalalTratadoConstitutivodeUNASURsobre

CompromisoconlaDemocracia.

35 Las características y especificidades de la UNASUR se desarrollan en la primera parte del presente trabajo, por lo que aquí la referencia será solamente a título descriptivo, dando cuenta brevemente de su importancia en tanto consolida el espacio autónomo de discusión suramericano

CONCLUSIONES

LaconstitucióndelaCELACeslaconsecuenciadeunaestrategiaincre-

mentaldeintegraciónlatinoamericanainiciadaaprincipiosdeladécadade1980a

raízdelapreocupacióndeungrupodepaísesporlasituacióncentroamericana,que

amenazabacondesestabilizaralaregiónensuconjunto.Así,elGrupoContadoray

elGrupodeLimaoGrupodeApoyoaContadoramarcaneliniciodeunanuevami-

rada,conuncontenidomáslatinoamericanista,delasrelacionesentrelosEstados

delaregión.

Estamiradahabíaestadoatravesadaporelpesodelapotenciahegemóni-

camundial,EstadosUnidos,ysuvisiónpanamericanistadelaintegraciónyadesa-

rrollada,porlacualel“líderhemisférico”asumeunroldirigenteeneltratamientode

losasuntosinteramericanos.

Teniendocomo fondo la tensión “panamericanismo-latinoamericanismo”,

losavancesregionalesenmateriadeintegracióncontinúanconlaunióndelGrupo

ContadorayelGrupodeLimaenelGrupodelosOcho,quefueincorporandoensu

agendaotraspreocupacionesqueexcedíanlaproblemáticadelaseguridadregional

peroqueeranconsideradosimportantesparasuestabilidad,comolascuestiones

deladeudaexternalatinoamericana,eldesarrollo,elcombatealapobrezaylade-

fensadelademocracia.

La incorporacióndeotrospaísesde la regiónalGrupode losOchode-

rivaen laconformacióndel“MecanismoPermanentedeConsultayConcertación

Política”oGrupodeRío.Eldesarrollodeesteprocesoincrementaldeintegración

ycooperaciónregionaltieneotrohitoenla“CumbredeAméricaLatinayelCaribe

sobreIntegraciónyDesarrollo”(CALC),cuyopropósitoesarticularlosprocesosde

integraciónlatinoamericana.

LaCELAC,comohitoculminantedeesteproceso,sustituyeatodossus

efectosalGrupodeRíoyalaCALC,cuyaproduccióndocumentalydeacuerdos

esconsideradacomounacervoqueformarápartedelpatrimoniodelnuevoorga-

nismo.Sinembargo,suconstituciónnoimplicaunasustitucióndelaUNASURsino

quelacomplementaylaamplíaalincorporaralosEstadoscaribeños.Alimpulsarla

CELAC,losEstadossuramericanos,especialmenteArgentinayBrasil,secuidaron

denodiluiralaUNASUR,asícomoestanodiluyóalpreexistenteMERCOSUR.En

términospolíticos,laUNASURsiguesiendounnúcleohomogéneoy,entalsentido,

motorizólacreacióndelaCELAC.

Estasimultaneidadde losesfuerzosdecooperaciónsuramericanosy la-

tinoamericanos fortalece la estrategia sostenida de integración entre los Estados

retomandolaconcepciónlatinoamericanistaoriginadaduranteelperíododeeman-

cipacióndelospaísesdelaregión.Enlatensiónentreestrategiaslatinoamericanis-

tasypanamericanistas, laCELACretomael ideariodeBolívaryMartíalexcluira


116 117

EstadosUnidoseincluiraCuba,cuyoreingresoalaOEAnopareceserposibleen

lostérminosdelaresoluciónAG/RES2438(XXXIX-0/09)yacomentada.

TambiénlaCELACincluyeaMéxico,elvecinoytradicionalaliadodeEsta-

dosUnidos,queyaestabaincluidoenelesquemadeintegraciónlatinoamericana

desdelaformacióndelGrupoContadora.Alrespecto,Argentinanorepitelosviejos

esquemasderelacióninteramericanasegúnloscualesMéxicodeberíaserelcontra-

pesodelespesorinternacionaldeBrasil,sinoquejuntoaestepaísyVenezuelase

haconvertidoenunimpulsorfundamentaldelaintegraciónylacooperaciónlatinoa-

mericana.Porotraparte,durantelamismaCumbredeCaracasde2012enlacual

selanzalaCELAC,ArgentinayBrasilanuncianlacreacióndeun“Mecanismode

IntegraciónProductiva”entreambospaíses,loqueimplicaque,lejosdecontrapesar

elpoderíoregionalbrasileño,Argentinadireccionasuaccionarregionalsubiendola

escalaenlarelaciónconBrasil.

LaCELACnosustituyedeningúnmodoalaOEA,aunquelavacíadecon-

tenidoalpostularsecomounespaciodediscusiónautónomodondelasnaciones

latinoamericanaspuedendecidircuestionesquesondesupropiaincumbenciasin

laspresionesniinjerenciasquesuponenlapresenciadeEstadosUnidosylainter-

pelacióndelasproblemáticasregionalesconelprismadelasdoctrinaspanamerica-

nistas.Enestesentido,elpresidentedeCubaRaúlCastrocalificóalaCELACcomo

“lainiciativamásimportantedelosúltimos200años”36.

36 Disponible en http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-182644-2011-12-04.html.

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