yerel yÖnetİm bİrlİklerİnİn yenİden yapilandirilmasi...

T.C

ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİANABİLİMDALI

KENT ÇEVREBİLİMLERİ DALI

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN YENİDEN

YAPILANDIRILMASI ÜZERİNE BİR ÇÖZÜMLEME

Doktora Tezi

Bekir ATILGAN

Ankara, 2016

T.C.



SİYASET BİLİMİ VEKAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI

KENT ÇEVRE BİLİMLERİ DALI

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN YENİDEN

YAPILANDIRILMASI ÜZERİNE BİR ÇÖZÜMLEME

Doktora Tezi

Bekir ATILGAN

Tez Danışmanı

Doç. Dr. Bülent DURU

Ankara, 2016

T.C



SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI

KENT ÇEVRE BİLİMLERİ DALI

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI

ÜZERİNE BİR ÇÖZÜMLEME

Doktora Tezi

Tez Danışmanı: Doç. Dr. Bülent DURU

Tez Jürisi Üyeleri

AdıveSoyadıİmzası

……………………………………………...………………………..

………………………………………………………………………..

………………………………………………………………………..

………………………………………………………………………..

………………………………………………………………………..

………………………………………………………………………..

Tez Sınavı Tarihi :……………………

TÜRKİYE CUMHURİYETİ


SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜ’NE

Bu belge ile bu tezdeki bütün bilgilerin, akademik kurallara ve etik davranış

ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin

gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı

ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. (….. / ….. / 200…)

Bekir ATILGAN

………………………………

i

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER ........................................................................................................... i

KISALTMALAR ....................................................................................................... v

TABLOLAR LİSTESİ ............................................................................................. vii

GİRİŞ .......................................................................................................................... 1

BİRİNCİ BÖLÜM

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN GELİŞİM SÜRECİ

I. KAVRAM VE KAPSAM ..................................................................................... 9

A. Yerel Yönetim Birlikleri Kavramı ....................................................................... 10

B. İşbirliği ve Türleri .................................................................................................. 13

1. Birleşme ...................................................................................................... 17

2. Birlikleşme .................................................................................................. 20

C. Birlikleri Doğuran Sebepler .................................................................................. 24

D. Birlikleşmenin Olumlu ve Olumsuz Yanları ...................................................... 30

II. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ .................................................................... 32

A. Ulusüstü Yerel Yönetim Birlikleri ....................................................................... 32

1. Almanya ...................................................................................................... 33

2. İngiltere ....................................................................................................... 40

3. Fransa .......................................................................................................... 49

B. Türkiye’de Yerel Yönetim Birlikleri ................................................................... 58

1. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu Öncesindeki Birlikler ........... 58

2. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu Sonrasındaki Birlikler .......... 76

III. DEĞERLENDİRME ........................................................................................ 80

İKİNCİ BÖLÜM

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN HUKUKSAL YAPISI

I. YERELYÖNETİM BİRLİKLERİNİN HUKUKİ YAPISI VE KURULUŞU ... 92

A. Birliklerin Yasal Dayanakları ............................................................................... 93

1. Yürürlükten Kalkan Yasalarda Yerel Yönetim Birlikleri ........................... 93

ii

2.Yürürlükte Bulunan Yasalarda Yerel Yönetim Birlikleri ............................ 95

B. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu .................................................... 100

1. Birlikler Kanunu’nun Genel Gerekçesi ..................................................... 101

2. İçişleri Komisyonu Raporu ....................................................................... 102

3. Kanuna Genel Bakış .................................................................................. 104

C. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda Sonradan Yapılan

Değişiklikler .......................................................................................................... 112

D. 5355 Sayılı Mahalli İdare Kanunu’nda Birliklerin Kuruluşu ......................... 118

1. Birliklerin Tüzüğü ..................................................................................... 121

2. Birliğin Hak ve Yetkileri ........................................................................... 123

E. Birliklerin Hukuksal Nitelikleri .......................................................................... 124

II. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN GENELYAPISI ................................ 131

A. Yerel Yönetim Birliklerinin Organları .............................................................. 132

1. Birlik Meclisi ............................................................................................ 132

2. Birlik Encümeni ........................................................................................ 137

3. Birlik Başkanı ........................................................................................... 139

B. Yerel Yönetim Birliğinin Teşkilatı .................................................................... 140

C. Yerel Yönetim Birliklerinin Maliyesi ................................................................ 142

1. Birliklerin Gelirleri.................................................................................... 145

2. Birliklerin Giderleri ................................................................................... 150

D. Yerel Yönetim Birliklerinin Denetimi .............................................................. 152

1. İç Denetim ................................................................................................. 153

2. Dış Denetim .............................................................................................. 154

E. 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nda Kurulu Birliğin Tüzel

Kişiliğinin Sona Ermesi ...................................................................................... 156

III. 5355 SAYILI MAHALLİ İDARE BİRLİKLERİ KANUNU’NDA

DÜZENLENEN BİRLİK TÜRLERİ ................................................................... 157

A. Zorunlu Birlikler .................................................................................................. 159

B. Köylere Hizmet Götürme Birlikleri ................................................................... 164

C. Turizm Altyapı Hizmet Birlikleri ....................................................................... 173

D. Bütüncül Katı Atık Yönetimindeki Birlikler .................................................... 178

E. Ülke Genelinde Kurulan Birlikler ...................................................................... 181

iii

F. Kalkınma Birlikleri ............................................................................................... 183

G. Diğer Birlikler ...................................................................................................... 185

IV. DEĞERLENDİRME ...................................................................................... 187

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

ÖRNEK UYGULAMALAR

I. ÜLKELERÜSTÜ ÖLÇEKTE YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ .................. 194

A. Örnek Olay:Dünya Birleşmiş Kentler ve Yerel Yönetimler Teşkilatı .......... 195

1. Kuruluşu ve Çalışmaları ............................................................................ 196

2. Değerlendirme ........................................................................................... 202

II. ÜLKE DÜZEYİNDE KURULAN BİRLİKLER ............................................ 205

A. Örnek Olay: Türkiye Belediyeler Birliği .......................................................... 206


2. Değerlendirme ........................................................................................... 214

B. Örnek Olay: Tarihi Kentler Birliği..................................................................... 221


2. Değerlendirme ........................................................................................... 226

III. BÖLGE DÜZEYİNDE KURULAN BİRLİKLER ........................................ 231

A. Örnek Olay: Marmara Belediyeler Birliği ........................................................ 233


2. Değerlendirme ........................................................................................... 242

B. Örnek Olay: Kelkit Havzası Kalkınma Birliği ................................................. 249


2. Değerlendirme ........................................................................................... 261

C. Örnek Olay: Edirne Saroz Körfezi Turizm Merkezi Altyapı Hizmet Birliği 265


2. Değerlendirme ........................................................................................... 273

IV. KENTSEL DÜZEYDE KURULAN BİRLİKLER ........................................ 278

A. Örnek Olay: Turhal İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği ......................... 278


2. Değerlendirme ........................................................................................... 289

iv

B. Örnek Olay: Tokat, Turhal, Zile, Pazar Belediyeleri Katı Atık Yönetimi

Birliği ..................................................................................................................... 293


2. Değerlendirme ........................................................................................... 300

SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ........................................................................ 304

KAYNAKÇA .......................................................................................................... 325

ÖZET ....................................................................................................................... 354

ABSTRACT ............................................................................................................ 356

v

KISALTMALAR

AB : Avrupa Birliği

ABD : Amerika Birleşik Devletleri

a.g.e : Adı geçen eser

a.g.m. : Adı geçen makale

AKP : Adalet ve Kalkınma Partisi

ATAK : Turizm Geliştirme ve Altyapı Birliği

BM : Birleşmiş Milletler

CEMR : Avrupa Belediyeler ve Bölgeler Konseyi (The Council European

Municipalities and Regions)

ÇEKÜL : Çevre ve Kültür Değerlerini Koruma ve Tanıtma Vakfı

DB : Dünya Bankası

DSİ : Devlet Su İşleri

DTÖ : Dünya Ticaret Örgütü

DPT : Devlet Planlama Teşkilatı

ESTAB : Edirne Saroz Körfezi Turizm Altyapı Hizmet Birliği

FOGAR : Dünya Bölgeler Birliği (United Region Organization)

HES : Hidro Elektrik Santrali

İSKİ : İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi

IMF : Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund)

IULA : Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği( United Local

Government Association)

KEKAB : Kelkit Havzası Kalkınma Birliği

KHGB : Köylere Hizmet Götürme Birliği

KHGM : Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü

KİK : Kamu İhale Kurumu

vi

KHK : Kanun Hükmünde Kararname

KÖYDES : Köylerin Alt Yapısını Destekleme Projesi

METROPOLIS : Dünya Büyükşehirler Birliği (World Association of the Major

Metropolis)

MİGM : Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü

MİB : Mahalli İdare Birlikleri

MİBK : Mahalli İdare Birlikler Kanunu

MBB : Marmara Belediyeler Birliği

OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (The Organisation for

Economic Cooperation and Development )

TBB : Türkiye Belediyeler Birliği

TKB : Tarihi Kentler Birliği

TMMOB : Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği

TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği

TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü

TOKİ : Toplu Konut İdaresi

UCLG : Dünya Birleşmiş kentler ve Yerel Yönetimler Teşkilatı (The

Global Network of Cities Local And Regional Governments)

vd. : ve diğerleri

vs. : vesaire

VHGB : Vilayetler Hizmet Götürme Birliği

YAYED : Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Derneği

vii

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo 1. Yerel Yönetimlerin Gelirleri ..................................................................... 146

Tablo 2. Yerel Yönetim Giderleri ........................................................................... 150

Tablo 3. Yerel Yönetim Birlikleri Sayıları .............................................................. 158

1

GİRİŞ

Küreselleşme ve yerelleşmenin yaşandığı dünyada, sanayileşme, kentleşme

ve nüfus artışı yüksek oranlarda devam etmektedir. Bilgi-iletişim teknolojisinde

yenilenme ve değişimlerin hızla gerçekleşmesi neticesinde, çevre sorunlarında,

kentsel, yerel ve ortak hizmetlerde nitelik ve nicelik olarak dönüşümler

yaşanmaktadır. Yerel ve ortak hizmetlerin gerçekleştirilmesinden sorumlu yerel

yönetim birimleri, yaşanan değişim ve dönüşümlere, yönetsel yapı, mali kaynak,

nitelikli personel açısından karşı koyamaz duruma gelmişlerdir. Geleneksel yönetim

anlayışı, her gün karmaşıklaşan, teknolojik bilgi ve iletişim gerektiren yerel kamu

hizmetlerinin yerine getirilmesinde yetersiz kalmaya başlamıştır.

Yerel yönetim birimleri, yerel ve ortak kamu hizmetlerine zamanla eklenen

sağlık, konut, eğitim, kent planlaması, ekonomik kalkınma ve çevre değerlerinin

korunması gibi hizmetleri de çözer duruma gelmişlerdir.Yerel yönetim

birimlerindeki sınırlılıklar ve çözümsüzlükler, yereldeki yöneticileri ve

iktidardakileri arayışlara sevk etmiştir.

Kapitalizm, sanayi devriminden itibaren klasik liberalizm ideolojisi ile

uyumlu olarak, kentsel ve ekonomik üretim alanlarında sermaye birikiminin

devamlılığını sürdürmüştür.1920’lerin sonunda, üretim arzı yığılması sonucu talep

yokluğuyla kriz sürecine girilmiştir. Krizden çıkış yolu olarak Keynesyen-refah

devleti politika uygulamaları kabul görmüştür. Devletin üreticiliği ve öncülüğü,

kamu hizmeti üretimi ve ekonomik müdahale şeklinde uygulanmaya başlanmıştır.

2

1960’lı yılların başlarından itibaren, merkezden tüm sektörleri içerisine alan

bütüncül planlı ekonomik kalkınma benimsenmiş, sanayileşmede de ithal ve ikameci

üretim tarzı uygulanmaya başlanmıştır. Sosyal devlet ilkesi,ülkemizde 1961

Anayasası’nda kabul edilerek hüküm altına alınmış; günlük yaşamda, kamu

hizmetlerinin yerine getirilmesinde, merkezi ve yerel yönetim birimlerini etkiler

olmuştur. Kapitalizm ve küreselleşmenin hız kazandığı 1970’li yıllarda, Keynesyen-

refah devleti politikaları, ithal-ikameci sanayi üretimi yaklaşımları ve emek

cephesinin uyanışı sebebiyle; arz fazlası, talep yetersizliği, petrol fiyatlarındaki

anormal yükseliş olarak hissedilen ekonomik krize tekrardan girilmiştir.

Kapitalizm, krizin nedeni olarak refah devletini görmüş, kamu yönetimini

etkilemiştir. Kamu yönetimi alanında yaşanan değişim ve gelişmelere paralel

olarak,yerel yönetim birimleri de bundankaçınılmaz bir şekilde etkilenmişlerdir.

Kamu yönetiminde 19’uncu yüzyıldan günümüze sırasıyla; Liberalizm, Keynesci-

Refah Devleti ve Neoliberalizm, hâkim yaklaşımlar olarak etkili olmuşlardır. Yerel

yönetimler sistem olarak sırasıyla;bilimsel işletme yönetimi tekniklerine, bürokratik

ve hiyerarşik örgütlenme yapısına, neoklasik örgüt yaklaşımına, 1980’li yıllardan

itibaren de neoliberalizm ve yeni kamu yönetimi yaklaşımına dönüşmüşlerdir.

Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ve kamu yönetimi işletmeciliğinin kamu

yönetimindeki egemenliği, kamu hizmetlerinin piyasalaşması ve alınır-satılır

konumda metalaştırılarak fiyatının belirlenir duruma gelmesidir. Kamu

hizmetleri,kamuörgütleri tarafından üretilmemektedir. Özel sektör ve sivil toplum

örgütlerince üretilip ve fiyatlandırılır. Daha sonra yurttaşlarca satın alınarak, kamu

hizmetlerinin finansmanı sağlanır. Özelleştirmeler,yerelde kamu hizmetlerinin özele

devri ile yapılırken, bazı kamu hizmeti tekel alanları serbestleştirilerek

3

(deregülasyon),özel sektöre ve sivil toplum örgütlerinin yönetimine açılmıştır. Bunun

sonucunda, kamu yönetimi anlayışından kamu yönetişimi anlayışına geçişler

başlamıştır. Bu dönemdeyerel yönetimbirlikleri uygulaması da,yerel yönetişim

içeriğinde yerini almıştır.

Yerel yönetim birimleri ve birlikleri alanında, reform adı altında yapılmaya

çalışılan hukuksal düzenlemeler, yaşanan dönüşüm ve değişimler, neoliberal politika

uygulamaları yönündedir. Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ilkelerinin,kamu yönetimi

alanında uygulanmasını sağlayan 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve

Yeniden Yapılandırılması Hakkındaki Kanun, 2003 yılında Meclis’ten geçmesine

karşın, Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmesi sebebiyle yürürlüğe girememiştir.

Kanun daha sonradan, yerel yönetimleri ve yerel yönetim birliklerini düzenleyen özel

yasa düzenlemeleriyle yasalaştırılmıştır.

2000’li yılların ortalarında siyasi iktidar, yerel yönetimler ve birlikler

alanında IMF, DTÖ, DB, OECD gibi örgütlerin yönlendirmesi ve çokuluslu

şirketlerin baskıları sonucunda, reform adı altında Avrupa Birliği’ne uyum

çalışmalarını başlatmıştır. 2004 yılında 5216 sayılı Büyük Şehir Belediye Kanunu,

2005 yılında 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5355

sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu yürürlüğe girmiştir. 2008 yılında 5747 sayılı

Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda

Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun, 2012 yılında 6360 sayılı 14 İlde Büyükşehir

Belediyesi ve 27 İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kararnamelerde Değişiklik

Yapılmasına Dair Kanun çıkarılmıştır.

4

2005 yılında yerel yönetim birimlerini düzenleyen kanunların en önemli ortak

özelliği, yerel hizmetlerde ölçek büyütmenin bir aracı olmalarıdır. 5355 sayılı MİBK

ile kamu hizmet alanının ölçek olarak büyütülmesi, ilçe düzeyinde köylere hizmet

götürme birlikleri tarafından yerine getirilmektedir.İl düzeyinde su temini, kentsel

altyapı, atık su ve arıtılması bütüncül planlama hizmet birlikleri aracılığıyla

sağlanmaktadır. Yerel yönetim birimlerinin,turizm bölgeleri altyapı geliştirme

alanlarında ve ulusal ölçekteki kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinde,aralarında

birlikleşmesi sağlanmıştır. Kıyı ve turizm bölgeleri-merkezlerinde, su temini, kentsel

atık toplama ve arıtma, kentsel alt yapı ve çevre koruma hizmetlerinde ölçeğin

büyütülmesi, yerel yönetim birlikleriyle gerçekleştirilmektedir. Yerel yönetim

birlikleri,yüksek kâr sağlayan hizmetlerin yerine getirilmesinde küresel sermayeli

şirketlerin yer almasına sebebiyet vermiş, kredi bankacılığını çekici kılmış, geniş

yatırım ölçekleri yaratma alanında bir araç konumuna gelmiştir.

Hızla gelişim ve değişimin yaşandığı günümüzde, yurttaşlara sunulacak yerel

ve ortak hizmetler, nicelik ve nitelik olarak artmaktadır. Yerel yönetimlerin imkân ve

kabiliyetini aşan; iyi, etkin, verimli ve yerine getirilmesi zorunlu olan yerel ve

müşterek hizmetler, yerel yönetimleri bir araya gelmeye zorlamaktadır. Yerel

yönetim birimleri, güçlerini verimli olarak birleştirebilmekte ve birbirlerinin

çıkarlarına ters olmayan, fakat aralarında bütünlük sağlayan bir biçimde işlevlerini

yerine getirebilmektedirler. Diğer bir deyişle, verimlilik-etkenlik, ekonomik-ölçek,

kaynakların rantı, birlikleşme ile sağlanmaktadır.

Yerel yönetim birimleri, birçok kamu hizmeti için en uygun hizmet alanlarını

yönetir.Yerel yönetim birimleri,bazı kamu hizmetlerinin üretilmesinde ve

sunumunda ölçek olarak bazen büyük, bazen denk; bazende yetersiz

5

kalabilmektedirler.Ulaşım, kanalizasyon, temizlik, imar, planlama ve çevre gibi

birçok hizmetlerin; anakentlerde, kentsel bölgelerde, kıyı alanlarında ve havzalarda

bir bütün olarak planlanması, çözüm politikalarının yerel yönetim birimlerince

birlikte karara bağlanması gerekmektedir. Çevrenin, kültürel ve sosyal değerlerin

korunması, kullanılması, bütüncül planlaması da yerel yönetim birimlerinin

birleşmelerini, ya da aralarında hizmet birlikleri oluşturmalarını zorunlu hale

getirmiştir.

Yerel yönetimlerin bir araya gelerek; birlik dayanışması ve gücü içerisinde

özerkliklerini geliştirmeleri, yerel alan düzenlemelerini siyasi iktidar karşısında

siyasi özne konumundaetki yaratmaları önemlidir. Yerel yönetim

birimlerininaralarında birlikleşmesiyle; karar ve yürütme organlarının, üst yönetici ve

personelin eğitilmesi, bilgi alışverişi ve hizmet projelerinin üretilmesi daha rasyonel

gerçekleşir.

Gelişmiş batı ülkelerinde, yerel yönetim birimleri arasında işbirliği son

dönemlerde hızla yaygınlaşmıştır. Batı ülkelerindeki birlikleşme, yerel yönetimler

alanında parçalı, küçük ölçekli yapıların yaygın olduğu, Fransa, İtalya, İspanya ve

Doğu Avrupa ülkelerinde yaygındır. Bu ülkelerdeki yerel yönetim yasaları ve

merkezi yönetimler, katı atık, su, bütüncül planlama gibi yoğun teknoloji ve yüksek

miktarda mali kaynak gerektiren yerel hizmetlerin üretiminde, yerel yönetimleri

aralarında birlikleşmeye teşvik etmektedirler.

İşbirliğinin şeklini seçme konusundaki kararı, bazı ülkeler (İskandinav

ülkeleri) yerel yönetimlere bırakmış, ülkemizde de 5355 sayılı MİBK’na kadar

benzer şekilde uygulanmıştır. Yeni yasadan sonra bazı hizmet alanlarında işbirliği,

6

merkezden, zorunlu olarak yapılır hale gelmiştir. 5355 sayılı MİBK’nun

4’üncümaddesinin 2’nci bendine göre “su, atık su, katı atık ve benzeri alt yapı

hizmetleri ile çevre veekolojikdengenin korunmasına ilişkin projelerin zorunlu

kılması durumunda; Bakanlar Kurulu, ilgili mahalli idarelerin, bu amaçla kurulmuş

birliğe katılmasına karar verebilir. Bu birliklerden ayrılma da Bakanlar Kurulu’nun

iznine bağlıdır”. Fransa’da ve ülkemizde birlikler, merkezin yönlendirmesi ve

hazırlamış olduğu örnek birlik tüzüklerine göre kurulmaktadırlar. 1982 Anayasası,

birliklerin kurulmasının Bakanlar Kurulu’nun iznine tabi olduğunu kabul etmiştir.

Yerel yönetim birlikleri, görev alanları içerisinde ne tek otoritedir; ne de yerel

yönetimlerin yerine geçebilen örgütlenmelerdir. Yerel yönetim birlikleri, ikincil ve

yardımcı örgütlenmelerdir. Yerel yönetim birimlerinin aralarında gerçekleştirdikleri

birlikler, işbirliği ve dayanışma kapsamında kurumsallaşmış, tüzel kişiliğe sahip,

hizmet yönünden yerel kamu kurumlarıdır.

Bu tez çalışmasında amaç; yerel yönetim birliklerinin yönetsel, örgütsel, mali

yapı ve denetim yönünden işlevsellikleri ile hukuki özelliklerini açıklamak ve

çözümlemektir. Çalışmada şu sorulara olumlu (evet), olumsuz (hayır) şeklinde

yanıtlar aranacaktır:1-Yerel yönetim birlikleri, kapsamlı bir yerel yönetim sistemi

oluşturmada uygun bir araç olarak kullanılabilir mi?2-Yerel yönetim birlikleri,

neoliberal belediyecilik politikalarının uygulanmasında, toplu tüketim hizmetlerinin

alan ve nüfus ölçeğinin arttırılmasında araç olarak kullanılmakta mıdır? 3-Yerel

yönetim birlikleri alanında, kararlar, hukuki ve mali kaynak oluşumunda siyasal özne

işlevleri üstlenebiliyorlar mı? 4-Yerel yönetim birlikleriyerel ortak hizmetlerin

sunulmasında, kullanım değeri yönlü, birlikçi-bütünlükçü-üreten birlik ilkelerini

uygulayabiliyorlar mı?

7

Yöntem ve evren olarak; yerel, bölgesel, ulus, ulusüstü yerel yönetim

birlikleri alanında literatür taranacaktır. Konu ile ilgili akademik yayınlar, yerel

yönetimler ve birliklerin yazılı, görsel, sözel verileri ile birlikler alanında

uygulamalardan yararlanılacaktır. Birliklerin siyasal, yönetsel, hukuksal, örgütsel,

mali, denetim ve personel konuları açıklanmaya çalışılacaktır. Yerel yönetim

birliklerinin alandaki uygulama türleri, birer örnek olay olarak inceleme, çözümleme

ve analiz yöntemiyle açıklanmaya çalışılacaktır. 15 yıllık belediye başkanlığı

görevindeki deneyimlerimize, üyesi bulunduğumuz yerel yönetim birlikleri

içerisindeki gözlemlerimizi de ekleyerek yere yönetim birlikleri konusunda öneriler

sunulacaktır.

Çalışmanınbirinci bölümünde; yerel yönetim birlikleri kavramı, işbirliği

kapsamında yerel yönetim birimlerinin birleşmesi ve hizmet üretiminde aralarında

birlikler oluşturmaları açıklanacaktır. Dış ülkeler ve ülkemizdeki yerel yönetim

birliklerinin gelişimi,birliklerdeki düzenleme çalışmaları, 5355 sayılı MİBK’ndan

öncesi ve sonrası olarak iki kısımda incelenecektir. İkinci bölümde; yerel yönetim

düzenleme çalışmaları içerisinde yer alan ve yerel yönetim birliklerinin hukuk

altlığını gerçekleştirentüze düzenlemeleri incelenecektir. 26.05.2005 tarihinde kabul

edilen, 11.06.2005 tarih ve 25842 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe

giren, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikler Kanunu’nun getirmiş olduğu yeniliklerin

birliklere yansımaları araştırılacaktır. Üçüncü bölümde;yerel yönetim birlikleri örnek

olay olarak;ulusüstü,ulusal, bölgesel,kentsel ölçekte incelenecek, çözümlenecek,

araştırma soruları yanıtlanacak, alandaki sorunlara, eksikliklere çözümönerileri

anlatılacaktır.

8

Yerel yönetimler alanında yabancı ülke birlik incelemesi için; Anglosakson

modelinde İngiltere, İskandinav modelinde Almanya, Fransız (Napolyon) modelinde

Fransa örnekleri incelenmiştir. Örnek olay incelemesi için; ülke içerisinde 5355

sayılı MİBK’nda yer alan birlik türlerindenkendilerine has özellikleri ve farklılıkları

olan birer örnek alınmıştır. Tokat ilinde yer alan Köylere Hizmet Getirme Birliği,

Katı Atık Yönetimi Birliği ve Kalkınma Birliği, yörede belediye başkanlığı

yaptığımız dönemde bu birliklerin hizmetlerinden yararlandığımız, yakinen takip ve

gözlemlediğimiz için seçilmiştir. Bölgesel ölçekte Marmara Belediyeler Birliği,

Kelkit Havzası Kalkınma Birliği ve Edirne Saroz Körfezi Turizm Gelişimi Altyapı

Hizmet Birliği; ulusal ölçekte Türkiye Belediyeler Birliği ve Tarihi Kentler Birliği,

alanlarıyla ilgili özgün nitelikte oldukları için seçilmişlerdir. Ulusüstü ölçekte,

Birleşik Kentler ve Yerel Yönetimler Dünya Teşkilatı (UCLG), üç ulusüstü birliğin

etkin işlevsellikte birleşmesi ve çatı birlik konumunda olması sebebiyle inceleme

konusu yapılmıştır.

9

BİRİNCİ BÖLÜM

YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİNİN GELİŞİM SÜRECİ

Yerel yönetim birliklerinin, kendi aralarında işbirliği kapsamında yerel ve

ortak hizmetlerin birkaçını, birlikte ve dayanışma içerisinde üretme faaliyetine19’ncu

yüzyılın sonlarında Fransa’da başladığı anlaşılmaktadır. Ülkemizin, yerel yönetimler

alanını düzenlerken Fransa’nın yönetsel sistemini kendine örnek aldığı bilinmektedir.

Yerel yönetim birimi olan belediye ilk olarak, Tanzimat’ın getirdiği yenilik

düzenlemeleri ile aynı dönemlerde İstanbul-Galata’da, Paris 6’ncı Bölge

Belediyesi’nin bir benzeri olarak kurulmuştur.1Başlarda yerel yönetimler arasında

işbirliğine ve birlikleşmeye rastlanmamaktadır. İlk olarak Cumhuriyet döneminde

kırsalda köyler arası birlikleşme başlayacaktır.

I. KAVRAM VE KAPSAM

Yerel yönetim birliklerinin ortak özelliklerini ortaya koymak yoluyla bir

tanıma ulaşılmaya çalışılacaktır. Yerel yönetim birlikleri kavramının tanımı kolay

gibi gözükmekle beraber, ortak bir tanıma ulaşmak zordur. Yerel yönetim birlikleri

kapsam alanı çok geniş olup, ilerleyen bölümlerde açıklanmaya çalışılacaktır.

1 İlber Ortaylı, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri (1840-1880), Türk Tarih Kurumu

Yayını, 1. Baskı, Ankara 2011, s.11.

10

A. Yerel Yönetim Birlikleri Kavramı

Birlik sözcüğünün Türkçe terimler sözlüğündeki anlamı; “Kent ve köy gibi

yerel yönetim birimlerinin, bir ya da birden çok sayıdaki görevlerini daha iyi yerine

getirmek amacıyla, yasalar uyarınca kimi kaynak ve organlarını birleştirerek

oluşturdukları, kent yönetimler gibi, başkanları, genel kurulları ve yönetim

kurullarıbulunan örgüt”2şeklinde tanımlamaktadır. Birlik sözcüğü Almanca,

Fransızca ve İngilizce dillerinde “union” olarak kullanılmaktadır.

Yerel yönetimler alanında, yerelliklere sunulan hizmet ve faaliyetlerde nicelik

ve nitelik bağlamında değişimler yaşanmaktadır. Yerel yönetim birimleri kendi

başlarına, yeni yaklaşımlara, gereksinim artışlarına, hizmetlerdeki nitelik ve nicelik

değişimine karşı yeterli olamamaktadırlar. Yerel yönetimler, yaşamakta oldukları

yetersizlikleri, bütçe sınırlılıklarını, nitelikli elaman yoksunluğunu, ekonomik

olmayan ölçek yetersizliklerini gidermek maksadıyla aralarında işbirliğine ve

birlikleşmeye yönelmektedirler.3Toplu tüketime konu temel hizmetler başta olmak

üzere, ortak makine parkı kurma, kanalizasyon, arıtma ve atık tesisleri yapımı, çevre

sorunlarına çözüm bulma, sosyal tesis inşası ve işletilmesi gibi hizmet konuları

üzerinde, yerel yönetimler arası işbirliğinin ve birlikleşmenin önemi artmıştır.

Yerel yönetim birlikleri üzerine araştırmalarda bulunan Gönül’e göre, yerel

yönetimlerde asıl görevli ve yetkili kurum, yerel yönetim birimleridir. Bir başka

deyişle, yerel yönetimlerde asıl sorumlu olan yerel yönetim birimi belediye ve

köylerin, yerel gereksinmeleri zamanında karşılamak üzere, daha çok ve kaliteli

2 TÜBA, Türkçe Terimler Sözlüğü, http://www.tubaterim.gov.tr/, E.T: 25.06.2016. 3 Hamit Palabıyık, “Belediye Birlikleri”, Dönüşen Kentler ve Değişen Yerel Yönetimler,

Editörler: Fatma N. Genç, Abdullah Yıldız, Hüseyin Özgür, Gazi Kitabevi, 2008, s. 416.

http://www.tubaterim.gov.tr/

11

hizmet üretebilmeleri, bu amaçla yatırım kapasitelerini artırabilmeleridir. Yerel

yönetim birlikleri, bu genel amacın yerine getirilmesinde ikincilaraç ve destek

kurumudurlar. Yerel yönetim birlikleri; yerel yönetim birimi olmayıp, yerel yönetim

birimleri adına, yerel ve ortak hizmetlerden bir veya bir kaçını yerine getirmekle

görevlendirilmişlerdir.4

Yerel yönetim birlikleri işbirliğinin bir aracı olarak, hizmetleri tek başlarına

yürütemeyecek durumda olmalarından dolayı, aralarında yatay ilişkileri geliştirerek,

diğer yerel yönetimlerle ortak hareket ederler. Yerel yönetim birimleri, ülke yerel

yönetim politikaları, yerel özerklik, mali yapıların geliştirilmesi ve benzeri konularda

birlikler kurabilirler. Ancak, yerel yönetimler kendi hizmet alanları dışında siyaset

yapamayacaklarından siyasal amaçlı yerel yönetim birlikleri kuramazlar.5

Keleş, yerel yönetimler arasındaki işbirliğini, “tek tek yerel birimlerin,

görevlerini yerine getirmekte karşılaştıkları güçlükler nedeniyle bir zorunluluk

olmaktadır. Çünkü ancak böylece güçlerini verimli olarak birleştirebilmekte ve

birbirlerinin çıkarlarına ters olmayan, fakat aralarında bütünlük sağlayan bir biçimde

işlevlerini yerine getirebilmektedirler”6şeklinde değerlendirmektedir. Bir başka

deyişle, yereldekiişbirliği-birlikleşme yöntemiyle, yerel yönetimlerin

yoksunluklarının ve sınırlılıklarının giderilmesinde etkenlik ve ekonomiklik

sağlanmaktadır.

4 Mustafa Gönül, Yerel Yönetim Birlikleri, TODAİE yayınları, Ankara, 1977, s. 14. 5 Can Hamamcı,“Belediyeler Arası Hizmet İlişkileri ve Koordinasyonu Yerel Yönetim Birlikleri ve

Belediyeler Arası İşbirliği”, Yerel Yönetimlerde İşbirliği ve Katılım, TODAİE yayın No: 336,

Editör; Ayşegül Sabuktay, Ankara, 2007, s. 6. 6 Ruşen Keleş, “Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri”, Uluslararası Konferans, Türkiye

Belediyeler Derneği, Konrad Adenauer Vakfı, 9–10 Nisan 1998, Ankara, s. 23.

12

Kentlerin nüfusunun artması ve alanlarının genişlemesi, özellikle toprağın

kullanımına bir disiplin getirme açısından, bütüncüllük içerisinde birlikte davranmayı

zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle de kent planlamasının, yerel düzeyde birlikte

hareket etmeyi zorunlu kıldığı genellikle kabul görmektedir. Yönetsel sınırlarla plan

sınırlarının genellikle örtüşmemesi, birimleri işbirliği içerisinde hareket etmeye

zorlamaktadır.7

5355 sayılı MİBK’nun 3’üncü maddesi; “Mahalli İdare Birliği: Birden fazla

mahalli idarenin, yürütmekte görevli oldukları hizmetlerden bazılarını birlikte

görmek üzere kendi aralarında kurdukları kamu tüzel kişisi”8hükmü, yerelyönetim

birliği kavramını tanımlamıştır.

Yerel yönetim birliği, şahsi tüzel kişilikleri dışında, ayrı bir tüzel kişilik çatısı

altında, siyasi, hukuki, mali, yönetsel özerkliği bulunan birden fazla yerel yönetim

biriminin işbirliği, dayanışma ve kurumsal ilişkileridir.9

Yerel yönetim birliğini, yerel yönetimlerin kendi aralarında güçlerini

birleştirerek bir ya da birkaç hizmeti düşük maliyetle ve etkin bir biçimde

karşılayabilmek amacıyla, yasalarda belirlenen şekillerde, kendi istençleriyle ya da

zorunlu olarak oluşturdukları ortak yönetim örgütü olarak tanımlayabiliriz.

7 Rudié Hulst, André van Montfort, Inter-Municipal Cooperation in Europe, Springer,

Amsterdam- Netherlands, 2007, s. 2. 8 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikler Kanunu,11.6.2005/25842.RG. 9 UNDP, Toolkit Manual Inter-Municipal Cooperation, Local Government and Public Service

Initiative, Council of Europe, 2010, s. 1-105.

13

B. İşbirliği ve Türleri

İşbirliği; bir araya gelme, dayanışma, birlikte ortak güç oluşturma

anlamındadır. Türkçe terimler sözlüğü, “Benzer çıkar ve etkinlikleri olan ülke ya da

kurumların, belirli alanlarda ve belirli amaçlar için ortak çalışması”10şeklinde

tanımlamıştır. Yerelliklere sunulan hizmet ve faaliyetlerde nicelik ve nitelik

bağlamındaki değişim, yerel yönetimler alanında yeni yaklaşımlar ortaya çıkarmıştır.

Yerel yönetim birimleri, hizmet gereksinim artışlarına, hizmetlerdeki nitelik ve nicelik

değişimlerine ve yeni yerel yönetim yaklaşımlarına tekçil konumda, sınırlı kaynaklar

sahipliğinde yeterli gelememektedirler. Yerel yönetimler, yönetsel yetersizlikleri, bütçe

sınırlılıkları, nitelikli elaman yoksunluğu, ekonomik uygun ölçek yetersizlikleri gibi

sorunlar karşısında ölçek olarak küçük ve güçsüz kalmaları nedeniyle, aralarında

işbirliği yapma ihtiyacını hissetmektedirler.11

Yerel yönetimler sınırlılık, etkinsizlik, verimsizlikproblemlerini çözümlemek

için aralarında işbirliği ve dayanışmadan yararlanmak zorundadırlar. Yerel yönetim

birimlerinin bir araya gelmelerinde iki yöntemin uygulandığı görülmektedir.

Birincisi, yerel yönetim birimlerini yeni bir tüzel kişilik altında birleştirmedir

(amalgamation). İkincisi, tüzel kişilikler korunarak aralarında işbirliğine gitmeleridir

(cooperation).12Yerel yönetim birlikleri, yerel yönetimler arasında işbirliği

kapsamında değerlendirilmektedir.

10 TÜBA,Türkçe Terimler Sözlüğü, http://www.tubaterim.gov.tr/, E.T: 25.06.2016. 11 Hamit Palabıyık, “Belediye Birlikleri”, Dönüşen Kentler ve Değişen Yerel Yönetimler,

Editörler: Fatma N. Genç, Abdullah Yıldız, Hüseyin Özgür, Gazi Kitabevi, 2008, s. 416. 12 Enis Yeter, Hasan Özhan, Mahalli İdare Birlikleri, Türkiye Belediyeler Derneği, Konrad

Adeauer Vakfı, Ankara, Aralık 1995, s. 8.

http://www.tubaterim.gov.tr/

14

Yerel yönetimler arası işbirliği, iki veya daha fazla yerel yönetim biriminin

bir veya birkaç yerel hizmetin yerine getirilmesinde bir araya gelmesidir. Bu bir

araya gelmede temel unsurlar, işbirliğinin bir bedel karşılığının olması; üyelerin her

birinin bu hizmet üretiminden fayda sağlama amaçlarının bulunması; ortak

çalışmaların gerçekleşebilmesi için aralarında bir anlaşmanın olmasıdır. İşbirliğinin

konusu, yerel yönetim birimlerinin görevlerini yerine getirmek ile sınırlı olup, yerel

birimlerin başkanlık, meclis, encümen gibi seçilmiş karar organları ve işlevleri,

tümden işbirliğinin çalışma görev konusu olamaz. İşbirliğinin üyelere eşit dağılımlı

maliyeti vardır. İşbirliği, yerel yönetimler arası planın ve ortak kararın sonucunda

veya bazı ülkelerde yasa hükmünün gereği olarak gerçekleşir. İşbirliği ve dayanışma

düşüncesinin özünde gönüllük esastır, ancak bazı yasa uygulamalarında teşvik,

anlaşma ve zorunluluk olabilir.13

Yerel yönetimlerin işbirliğinde, her üyenin kazanımı farklı konularda olabilir.

Küçük ortaklar için kazanç, kendini aşan hizmet gerçekleşimi, artı kapasite

oluşturma sağlayabilir. Bazı üyelere ise,eder getirimi, hizmet kalitesini yükseltme,

gelişimde iyi koordinasyon sağlar. Bazen de işbirliği, üye yerel yönetim

birimlerinikamuoyunda görünür ve fark edilir kılabilir. İşbirliği, kendiliğinden

gelişen, tesadüfî, gelip geçici ilişkiler süreci değildir. İşbirliği, önceden ortaklarca

kararlaştırılanplanlı bir anlaşmadır. Amaç, süreli veya süresiz birlikte olma, karar

alma, uygulama, sonuca varma ve sonuçtan çıkarımlarla tekrar ilişkiler sürecini

devam ettirmektir.Yerel yönetim birimleri, işbirliği yaptığı görev konularında ve

işbirliği mekanizması üzerinde denetim yetkilerini ellerinde bulundurmayı

13 UNDP (2010), a.g.e., s. 1-105.

15

sürdürürler. İşbirliğindeki ortakların, yerel ve ortak hizmetler ile ilgili görev ve

yetkileri süreklidir, işbirliğine devredip kurtulamazlar.14

Yerel yönetim birimleri arasındaki işbirliğinin, yerel alandaki görünürlüğü ve

uygulama şekilleri ülkelere göre farklılıklar göstermektedir. Değişik işbirliği

yöntemlerinin temelinde, ülkelerin sahip olduğu kültür, siyasi, sosyal ve ekonomik

yapı farklılıkları bulunmaktadır. Bazı ülkelerde yerel yönetim özerklikleri yeni

gerçekleşmiştir. Yerel yönetimler için işbirliği, demokrasi geleneğinin kısıtlı olması

sebebiyle merkezden yönlendirilmektedir. Yerel yönetim birimlerinin karar ve

yürütme organları, yönetsel ve mali olarak özerk durumda değildir (örnek:

Macaristan, Bulgaristan).

Batı Avrupa ülkelerinde demokrasi anlayışının gelişmiş, yerel özerklik

düşüncesinin özümsenmiş olması sebebiyle, özellikle küçük ölçekli yerel yönetim

birimlerinde işbirliğine yönelme ve gerçekleşme yüksek düzeylerdedir (örnek:

Fransa, İtalya, İspanya).

Gelişmiş batı ülkelerinin birçoğunda, yerel yönetim birimlerini birleştirme

uğraşları başarılı olmuş, yerel yönetim birimlerinin ölçekleri büyütülmüştür. Büyük

ölçekli yerel yönetim birimleri işbirliğine isteksiz olmakta, işbirliğinin gerçekleşmesi

sınırlı düzeylerde kalmaktadır(örnek: İngiltere, İsveç).

Savaştan yeni çıkmış, çatışmaların yoğun yaşandığı, demokrasi ve yerel

özerkliğin gelişmediği ülkelerde yerel yönetim birimleri arasında işbirliği

gelişmemiştir (örnek: Ortadoğu ülkeleri, İsrail hariç).

14 UNDP (2010), a.g.e., s. 1-105.

16

Yerel yönetim birimleri arasında işbirliği basit anlamda, belediye

başkanlarının günlük, basit el sıkışmasıyla başlayan, bilgi ve proje

alışverişiyleilerleyen, daha sonrasında resmi ilişkilerle devam eden bir süreçtir. Yerel

yönetim birimleri arasında zayıf biçimlendirilmiş sözleşme ve anlaşmalar yapılarak,

veri işleme, satın alma, yönetsel hizmetlerin paylaşılması gibi konularda işbirliği

gerçekleştirilebilir. Yasal statüsü ve tüzel kişiliği olan kurumsal örgüt yapısıyla, üye

yerel yönetim birimlerinin temel alt yapı hizmetlerinin gerçekleştirildiği en yoğun

işbirliği şeklidir (örnek: su temini, katı atık yönetimi, kanalizasyon). Bu tür

işbirlikleri, bir hizmet konulu(tek amaçlı) veya birden fazla hizmet konulu(çok

amaçlı) kurulabilirler. Bu tür işbirliği ile hizmet gerçekleştirme neticesinde,

hizmetten yararlananlar, işbirliği örgütünün belirlediği birim fiyatı kullanma bedeli

olarak öderler. İşbirlikleri kurumsallık kavramı içersinde, görevliolduğu

hizmetlerigenelde kamu-özel ortaklığı içinde üretirler. Bu tür işbirliği yapılanmaları,

hizmet üretiminin ilk gerçekleştirme finansmanında, yurt içi ve yurt dışı küresel

sermayenin üretilmesindeki mali kaynakları kredi olarak kullanırlar.15Bu işbirliğiyle

gerçekleşen hizmet üretim ve dağıtımı, Batı ve Doğu Avrupa ülkelerinde ve

ülkemizde, özel hukuk kurallarına uygun düzenlenen işletmelerce yaygın olarak

yerine getirilmekte ve diğer yerel yönetim birimi alanlarına yayılma eğilimi

göstermektedir.

Başka bir işbirliği türü; kentsel alan ve bölgedeki yerel yönetim birimleri

arasında gerçekleşen işbirliği-birlikleşme yöntemi gibi yerel yönetim birimine benzer

kurumsallıklardır. Yörenin, alanın, havzanın, bölgenin içindeki yerel yönetim

birimleri,alan yönetimine benzer stratejik hizmet konularıüzerinde; ekonomik

15 UNNP, El Kitabı Belediyeler Arası Yurtiçi İşbirliği, Council of Europe, Ocak 2010.

17

gelişmede, çevre yönetiminde, bölge planlamasında, toplu taşımada ve yol ağlarının

geliştirilmesinde aralarında işbirliğine giderler.16Bu tür işbirliği, yasal, tüzel kişiliği

olan, yerel, mali ve yönetsel özerkliğe sahip kamu kurumlarında yaygındır.

Yerel yönetim birimlerininyerel mekânsal alanda gerçekleştirdikleri ve araç

konumundaolan işbirliğinin önemli iki türü vardır. Birincisi ve en ağır sonucu ortaya

çıkaran, yerel yönetimlerin aralarında birleştirilmesidir. İkincisi ve tercih edileni,

yerel yönetimlerin tüzel kişiliğin korunduğubirlikleşmedir.

1. Birleşme

Birleşme; kent biliminde farklı, olanaklı ve güçlü bir yerel yönetim birimi

oluşturmak için, bir yerel yönetim biriminin, bir başka yerel birimi, belde

sınırlarıiçerisine alması, ya da iki ve daha çok sayıdaki yerel yönetim biriminin

değişik ad altında yeni bir tüzel kişilikte bir araya gelmesidir.

Yerel yönetim birimlerinin işbirliği ve dayanışma gücü oluşturmak için bir

araya gelmelerinde iki yöntem vardır. Birincisi veağır sonuç doğuranı, yerel tüzel

kişiliklerin söndürülerek yeni bir tüzel kişilik altında gerçekleşen birleşmelerdir

(amalgamation).İkincisi, tüzel kişiliklerin korunduğu, el sıkışmayla başlayan, kardeş

şehir, ikili anlaşmalar, ortak şirket kurmalar, kamu-özel şirket ortaklıkları ve

birlikleşme gibi işbirliği yöntemleridir (cooperation).17Birleşmeler, ölçek olarak

güçsüz duruma gelen yerel yönetimlerin, gerek nüfus gerekse alan itibariyle

16 UNNP (2010), a.g.e., s. 1- 105. 17 Özhan, Yeter (1995), a.g.e. , s. 8. Germà Bela and Mildred E. Warnerb, “Factors Explaining Inter-

municipal Cooperation in Service Delivery: A Meta-Regression Analysis” Universitat de Barcelona

& GiM-IREA; Cornell University at Public Paper Presented Management Research Association

ConferenceMadison, WI, June 22, 2013, s. 1-2.file:///C:/Users/Win7/Downloads/Dialnet-Fiscal

Equalisation Schemes and Subcentral Government Bo-5191752.pdf, E.T: 06.11.2006.

18

büyüyerek görev, sorumluluk ve kaynak yönünden etkinleşmesi amacıyla, yerel

yönetim birimlerinin gönüllü veya merkezi yönetimin aşağı yönlü kararlarıyla tüzel

kişiliklerin birleştirilmeleri ile gerçekleştirilmektedir.

Birleşme, yerel yönetim birimlerinin arasında anlaşarak, iki ve daha fazla

yerel yönetim arasında olabildiği gibi, yasama organınca çıkarılan kanunlar

neticesinde zorunlu olarak da gerçekleşmektedir. Birleşmeler, yeni bir isim altında

olabildiği gibi, birinin adı altında da olabilmektedir. Birleşim sonunda ayrı bir kamu

tüzel kişisi oluşur. Birleşmeye katılanların geçmişteki tüzel kişilikleri sona

erdiğinden, yeni bir yerel yönetim birimi kurulmuş olur.Birleşmeye bu sebepten

ötürü, yerel yönetim birimleri, halkı, siyasetçileri ve yöneticileri sıcak

bakmamaktadırlar.

Birleşme şekli, birden fazla yöntemle olabilmektedir. Birincisi katmadır

(annexation). Katmada yerel yönetim biriminin, komşu yerel birimlerin toprağını

tümüyle ya da kısmen kendi sınırları içine alması söz konusudur. Bu durumda,komşu

birimlerin tüzel kişilikleri son bulur. Kaynaşma(merger) adı verilebilecek olan ikinci

birleşme sisteminde ise, iki ya da daha fazla yerel birimi içine alan yeni bir birimin

yaratılması söz konusudur. Daha çok, kırsal komünlerin bir araya gelmesi biçiminde

olan bu birleşmeye “fusion” da denir. Son olarak, üçüncü bir birleşme yöntemi, bir

birimin sınırlarının yeniden çizilmesidir (redivision). Bu yöntemde, eski ve yerel

birimlerin sınırları artık ikincil önem taşımakta, yeni ve çoğu kez daha büyük

birimler oluşturulmaktadır.18

18 A. F. Leemans, Changing Patterns of Local Governments, ILUA, 1971, Aktaran; Ruşen Keleş

(2009),a.g.e., s. 422.

19

Keleş, yerel yönetimlerin birleşmesini; “birleşme adı verilen, yerel yönetim

birimlerin tüzel kişiliklerinden ayrı bir tüzel kişiliğin ortaya çıkması sonucunu

doğuran işbirliği türüne, yerel politikacılar genellikle karşı çıkarlar. Bunun, kendi

yerel özerk davranışlarını sınırlandıracağından kaygı duyarlar. Oysa küçük ve kırsal

komünler için birleşmeyi gerekli kılan nedenlerin yanında, büyük kentler içinde

birleşme zorunlu ve yararlı hale gelir”19şeklinde açıklamaktadır.

Belediyeler hızlı kentleşme sonucu yetkilerini,kendi sınırları dışında kalan,

sınıra komşu alanlar üzerinde kullanamamaktadır. Birçok kamu hizmetinin kapsam

alanı, belediyelerin ölçek yapısına uygun hizmet alanları oluşturur. Kimi zaman yerel

yönetimlerinçıkarları çatışmakta, ya da iç içe girmektedir. Ulaşım, kanalizasyon,

temizlik, imar, planlama ve çevre yönetimi gibi birçok hizmetlerin anakentlerde bir

bütün olarak ele alınması daha rasyoneldir. Kıt ve çoğaltılamayan doğalbir kaynak

olan toprağın en uygun biçimde kullanılması ve planlanması da, geniş alanlar

içindeki yerel birimlerin birleşmesini zorunlu kılar duruma getirmiştir. Yerel

yönetimleri birleştirme çalışmaları, Avrupa’da 1950-1970 yılları arasında, küçük

ölçekli, parçalı ve yerel yapının olduğu ülkelerin birçoğunda yapılmıştır. Ülkemizde,

yerel yönetim birimleri arasında birleştirme, yasama organınca, 5216, 5747, 6360

sayılı Kanunlarla gerçekleştirilmiştir.

Kapitalizm, 1980’lerin başlarından başlayan dönüşümle kent mekânını

tekrardan siyasallaştırarak, mekân ölçeğini büyütmüş, kent mekân uzamı içerisinde

kendini yeniden üretir olmuştur. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, gelişim ve

kalkınma politikalarının oluşturulmasında kent mekânı ve ölçeği önemli bir yer

19 Keleş (1998), a.g.e., s. 24.

20

tutmaktadır. Ülkemizde 2005 yılında yapılan yeni yasal düzenlemeler, yerel

hizmetlerde ölçek büyütmenin yeni bir aracı haline gelmiştir.

Yerel yönetim ölçeğinin büyütülmesi, ilk olarak Büyükşehir Belediyesi

uygulaması ile 3030 sayılı Kanun, sonra 5216 sayılı Kanuna ek 2’nci madde

değişikliği yapılarak, pergel uygulamasıyla yaşama geçen yerel yönetim

birleştirmeleri yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Bu süreç hizmet bakımından yeni ve

daha büyük hizmet alanları yaratılarak ilerletilmiştir.202008 yılında 5747 sayılı

Kanun, 2012’de 6360 sayılı Kanun ile 30 Büyükşehir Belediyesi kurulması

gerçekleştirilmiştir. Ülke nüfusunun % 55’i büyük şehir mekânsal alanları içerisinde

yaşamaya başlamış, yerel ve ortak hizmet alır konuma gelmiştir. Belediye sayısı

3225’den 1396’ya, İl Özel İdaresi 81’den 51’e, Köy tüzel kişiliği 36.600’lerden

18.000’lere, Yerel Yönetim Birliği 1390’lardan 789’a indirilmiştir.

2. Birlikleşme

Birlikleşme; yerel yönetim birimlerinin görevlerinden bir veya bir kaçını,

mali kaynaklarını sağlamak koşuluyla, aralarında dayanışma ve işbirliği içerisinde

farklı bir tüzel kişilik kurumsallığında, sıradüzen ilişkisinin olmadığı, yatay ve esnek

örgütlenme içerisinde ve üyelerin eşit konumda hizmet gereksinimlerini karşılama

yöntemidir.

Yerel ve ortak hizmetlerde etkenlik ve verimliliği arttırma prensibi içersinde

günümüzde gelinen noktada, yerel yönetim anlayışındaki değişim sonucu, yerel

yönetim birimlerinin aralarında işbirliği kaçınılmaz duruma gelmiş ve Batı Avrupa

20 Birgül A. Güler, Türkiye’nin Yönetimi-Yapı-, İmge Yayınevi, 2. Baskı, Ankara, 2010, s. 301.

21

ülkelerinde bu durumbir fenomen olarak değerlendirilmektedir.21Çağımızın genel

yapısı itibariyle, sorunlar karmaşıklaşmış, belirli bir bölgede kalmayıp birden fazla

yerel yönetim birimini ilgilendirir duruma gelmiştir. Çevre, hava, su kirliliği, altyapı

ve ulaşım gibi sorunların çözümünde ve yönetsel konularda işbirliğinin, koordinenin

ve birlikteliğin zorunlu duruma gelmesi,22yerel yönetimleri işbirliğine ve birlikte

hareket etmeye yönlendirmektedir. Yerele aktarılan ve yerelde üretilen öz

kaynakların, daha akılcı ve etkin kullanılması amacıyla, bölge ve alt bölge düzeyinde

planlama, karar alma, uygulama ve sorunların çözümünde, yerel yönetim birimleri

kendi aralarında, birlikler oluşturmaktadırlar.23

Türkiye’de yerel yönetim birimlerini Belediye, İl Özel İdaresi ve Köy

oluşturur. Yerel yönetim birlikleri bu açıdan bölge ve yörede ne tek, ne de yerel

yönetim birimlerin yerine geçen kurumlardır. Yerel yönetim birlikleri, görevli olduğu

hizmet, sorunsal kapsam alanı ile sınırlı “ikincil nitelikte”24kuruluşlardır.

Yerel yönetim birimleri arasında oluşturulan yerel yönetim birliğinin;

“kendine özgü hukuki bir kişiliği vardır. Birliğin, kendini oluşturan belediye, il özel

idaresi ve köylerden ayrı bir tüzel kişiliği olması nedeniyle, kendine özgü karar

organları ve bütçesi vardır.”25İşbirliği,“yerel birimlerin hizmet birlikleri kurmaları

biçiminde olur.”26Yerel yönetimler arasında işbirliğinin yönetsel kurumsallık olarak

alana indirilmesi birlikleşme ile gerçekleşmektedir.

21 Rudié Hulst, André van Montfort (2007), a.g.k., s. 211-238. 22 Hamza Yaman, www.turkhukhuksitesi.com/makale-2. htm/ et,E.T: 11.04.2006. 23 UNDP(2010), a.g.e., s. 1-105. 24 Metin Kazancı, “Yerel Yönetim Birlikleri”, XII. Şehircilik Haftası Konferansları, Ankara,

1981, s. 58. 25 Cevat Geray, “İlçe Çapında Toplum Kalkınması Çalışmaları, Mahalli İdare Birlikleri ve Birkaç

Örnek Olay”, Amme İdaresi Dergisi, C. 1, S. 4, 1969, s. 21–24. 26 Keleş(1998), a.g.e., s. 24.

http://www.turkhuk/

22

Birlikleşme, üye yerel yönetimlerin tüzel kişiliğini koruması, yetkilerinin

yatay ve ikincil bir birime aktarmanın neden olacağı “temsilden uzaklaşma”sorununu

giderme özelliği nedeniyle üstündür. Birlikler, “belli hizmet bakımından ölçek

sorununu aşmak için kullanışlı araçlardır”.27Planlama gereksinimi, gelir yetersizliği,

kimi toplumsal ve ekonomik gereksinmelerin daha etkin karşılanması ve birleştirme

sakıncalarını önleme isteği, yerel birimleri birlikleşmeye iten nedenlerdir. Kamu

görevlerinin birden fazla yerel birim arasında dağılarak sahipsiz kalabilmesi,

kararların geç alınıyor olması, yerel hizmetlerin çift veya mükerrer gerçekleşmesi,

katılımın ve halk denetiminin güçleşmesi, üye yerel yönetimlerin birinin özerkliğinin

sınırlanması, birlikleşmenin sakıncalarını oluşturmaktadır.28

Yerel yönetim birimleriişlevlerini birçok kamu hizmetini içine alanhizmet

alanlarında yerine getirmektedirler. Ancak, ekonomik gelişme, kentleşme, ulaşım

imkânlarının artması sonucu, mekânların bir birine yaklaşması, kaynak ve imkân

yetersizliği ve metropolitenleşme artmakta, tek bir belediyenin tüm hizmetleri yerine

getirmesi uygun ve mümkün olamamaktadır. Ulaşım, kanalizasyon, temizlik, imar,

planlama ve çevre gibi birçok hizmetlerin bir bölge veya havzada bir bütün olarak ele

alınması daha rasyoneldir. Bir hizmeti bir bölge veya havzada bir bütün olarak

yürütmenin yolu, o mekân ölçeğinde bulunan yerel yönetim birimlerinin aralarında

oluşturacakları birlikleşmedir.29

27 Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Yerel Yönetimler Özel İhtisas Raporu, 2001,

http://ekutup.dpt. gov.tr./yerelyon/oik554.pdf., E.T: 11.04.2006. 28 Pawel Swianiewicz, “Size of Local Government, Local Demokracy and Efficiency in Delivery of

Local Services —International Context and Theoretical Framework” Chapter 1,Consolidatioon

and Fragmentation, DFID- LGI Local Government Polcy Partnership Program,s. 1-29. 29 Timothy Davis, “Shared Services and the Economies of Scale They Provide Local Governments”

Urban & Regional Planing Economic Development Handbook, last updated: Tuesday, April

19, 2005 10.29 am.

http://ekutup.dpt/

23

Demokrasinin yaygınlaşması, teknolojik gelişmeler, bilgi ve iletişimdeki

yenilikler, refah artışı ve demografik yapıdaki gelişmeler, ihtiyaçların ve taleplerin

artmasına neden olmuştur. Bu durum yerel yönetimlerin, yerel nitelikteki hizmetleri

gereği gibi yerine getirilebilme açısından aralarında işbirliği yapmalarını zorunlu

kılmaktadır.30Birlikler üyelerine göre, daha büyük nüfus gruplarıve coğrafi alana

hizmet götürmeleri nedeniyle, hizmetlerin daha etkili ve verimli sunulmasında

önemli bir işleve sahiptirler.31İl özel idareleri, belediyelerveköyler; kanunlarla

kendilerine verilen görevlerden bir veya birkaçını ortaklaşa yerine getirebilmek için,

kendi aralarında işbirliğine imkân veren yerel yönetim birlikleridir.

Yerel yönetimler arasındaki işbirliğini, işbirliği için nesnel gereksinmelerin

bulunup bulunmaması, birimlerin işbirliği yapmaya istekli olup olmamaları ve yasal

olanaklar yakından etkiler. Kimi ülkelerde işbirliği biçimlerini, örneğin birliklerin,

statülerini, etkinliklerini ve organlarının neler olacağını merkezi yönetim önceden

belirler. Fransa’da ve Türkiye’de durum böyledir. Bazı ülkelerde ise, işbirliğinin

yöntemini ve içeriğini belirlemek, yerel yönetimlere bırakılmıştır. Bu duruma örnek,

Hollanda gösterilebilir. Kimilerinde ise, işbirliğinin ülke çapında yaygınlaştırılması

için zorunlu kurallar konmuştur. İsveç ve Norveç gibi ülkeler buna örnek

gösterilebilir.32

Birlikleşmede, her ülkenin kendine özgü koşulları vardır. Birden çok yerel

yönetim biriminin belli konularda güçlerini birleştirmelerine birlikleşme adı

verilmektedir.Keleş hizmet birliklerini; “tek bir amacın gerçekleştirilmesi için

30 Mahalli İdare Birlikleri Kanun Tasarısı İçişleri Komisyon Raporu, (1/798) Dönem: 22, Sıra

Sayısı: 819, Yasam Yılı: 3, 26-4-2004. 31 Pawel Swianiewicz, Working Together Intermunicipal Cooperationin Five Central

European Countries, Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society

Foundations–Budapest Hungary, 2011, s. 1-346. 32 Keleş (2009), a.g.e.,s. 424.

24

veyabirden çok amacın gerçekleştirilmesi için, yerel yönetimleri ilgilendiren genel

siyasaları saptama, benimsetme ve yayma amaçlarıyla kurulabilir”33diye belirtmiştir.

Yerel yönetimler arası birlikleşme; mali imkânsızlıklara, teknoloji, nitelikli

personel yoksunluğuna, partizanca ve tekil ideolojik davranışların törpülenmesine

meydan okumadır. Uygun olmayan yetki, kaynak göçertiminin, yetersiz kent mekân

ölçeğinin olumsuzluklarının yerel alana yansımalarına, karşı koyuştur.

C. Birlikleri Doğuran Sebepler

Yerel halkın yerel ve ortak nitelikli ihtiyaçlarının karşılanması refah

seviyesinin gerçekleşiminde önemli konulardan olup, bu gereksinimler her geçen gün

de nitelik ve nicelikolarak artmaktadır. Hizmetlerdeki çeşitlenmenin yanı sıra, sosyo-

ekonomik yapıdaki gelişmelere paralel olarak halkın ihtiyaçları da artmaktadır. Buna

karşılık yerel yönetimler gereksinimlerin karşılanmasında, yönetsel yapı, nitelikli

personel, mali, fiziki kaynaklar yönünden ciddi sınırlılıklar ve yoksunluklar

içerisindedirler. Yerel yönetimlerin yerine getirdiği kamu hizmetlerinin bazıları

yüksek teknoloji, finans ve yatırımı, bir bölümü ise bilgi ve uzmanlık

gerektirmektedir. Aynı zamanda, özellikle küçük ölçekli yerel yönetim birimleri için

bazı yatırımlar ve hizmet gerçekleştirmeleri rasyonel olmamakta ve aşırı maliyetlere

yol açmaktadır.

Yerel yönetim hizmetlerinde verimliliği artırmak, maliyetleri düşürmek,

yatırımları getirimli kılabilmek için yerel yönetimler arasında işbirliği ve eşgüdüm

zorunluluk arz etmektedir. Ayrıca, “bazı hizmetlerin sadece kent ölçeğinde kalması

33 Keleş (2009), a.g.e., s. 425.

25

soruna bir çözüm getirememektedir”.34Özellikle çevre, su, ulaşım ve altyapı gibi

yatırımlarda çoğu zaman birbirine yakın yerel yönetim birimlerinin işbirliği içine

girmeleri kaçınılmaz hale gelmektedir.

Birliklerin kurulmasının gerekliliği düşüncesi, gelişmiş batı ülkelerinde

özellikle parçalı yerel yönetim birimi yapısının geçerli olduğu, Fransa, İtalya,

İspanya, Doğu Avrupa ülkeleri ve ülkemizde yaygındır. Küçük ölçekli yerel yönetim

birimlerinin yaygın olduğu kentsel ve kırsal alanlarda, yerel temel kamu hizmetlerin

üretilmesinde birlikleşme yaygınlaşmaktadır.

Bilgi veiletişim teknolojilerinin gelişimi ile birlikte, halkın bilgisi ve görgüsü

artmış,küreselleşen ve yerelleşen kentsel ve kırsal mekânlardaki yaşayanların hizmet

istemleri hızlı bir değişim göstermiştir. Hali hazırda sunulan hizmetler, halkı tatmin

etmekten uzak kalmıştır. “Nitelikli ve çeşitlilik arz eden bu hizmet istemleri, yerel

yönetimlerin tek başına üstünden kalkamayacağı bir hal aldığından, yerel

yönetimlerin kaynaklarını ve güçlerini, bir birlik haline getirme zorunluluğu ortaya

çıkmıştır”.35İyinin limiti ve sınırı yoktur; bilişim, iletişim ve teknoloji baş döndürücü

bir hızda artığı sürece iyiye yönelik istemlerde sürekli olacaktır. Yerel hizmetlerin

yerine getirilmesinde, “birlikten kuvvet doğar” atasözünden hareketle, son

zamanlarda yerel yönetimlerin görevlerindeki nicelik ve nitelik yönündeki artışlar ve

kentleşmenin hızla devam etmesi, çevresel ve alt yapı sorunlarındaki ölçek

büyütülmesive benzeri nedenler, yerel birimler arasında işbirliği-birlikleşmeyi

zorunlukılmaktadır.

34 Hulusi Şentürk, “Belediye Birlikleri”, Yerel Siyaset Dergisi, S. 32, Ağustos 2008, s. 18–20. 35 Yusuf Gökan Yolcu,Mahalli İdare Birlikleri, http://tez.sdu.edu.tr/Tezler/TS00485.pdf, E.T:

27.04.2011.

http://tez.sdu.edu.tr/Tezler/TS00485.pdf

26

Yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde hızla değişen üretim yöntemleri

karşısında, yerel yönetim birimleri her geçen gün yetersiz kalmaktadırlar. Yerel

yönetim birimleri, kendilerine kanunlarla verilen görevleri, yasal mevzuata uygun

olarak gerçekleştirmektedirler. Yerel yönetimler, mevzuatın sınırlamalarından

kurtulmak, nitelikli personel, teknoloji ve makine parkından yararlanmak için esnek

örgütlenme içerisinde birlikleşmeden yararlanabilirler.365355 sayılı MİBK

gerekçesinde birliklerin; yatay, girişimci,esnek örgüt şeklinde, kamuyla rekabet

edebilir olmasının gerektiğini vurgulamıştır.

Yerel yönetim birimleri hizmetleri üretirken rasyonel olabilmesi için, hizmet

gerçekleşme ölçeği, kapsam alanı ve nüfus yoğunluk yönünden uygunluk

önemlidir.Yerel yönetimler yerelve ortak ihtiyaçların karşılanması amacıyla

kuruldukları halde; değişen klasik yerel yönetim hizmet anlayışı ile birlikte, talep

edilen hizmet, ilgili yerel yönetim birimlerince tek başına karşılanamayacak derecede

ekonomik bir kaynağı gerektirebilir. Bazı durumlarda da talep edilen bu hizmetin, tek

başına bir yerel yönetim birimince karşılanması verimli ve ekonomik olmayabilir.

Asıl önemli olan kamunun kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasıdır. Birliklerin

yerel hizmetlerin maliyetlerini düşürdüğü çeşitli çevrelerde kabul

görmektedir.Kentlerin nüfusunun artması ve alanların genişlemesi, özellikle toprağın

kullanımına bir düzenve disiplin getirme ihtiyacı birlikte davranmayı zorunlu

kılmaktadır. Yerel yönetimlerin imkân ve kabiliyetlerinin sınırlı olması, kapsadığı

hizmet alanın büyük veya küçük olması durumu, rasyonel ve uygun maliyetle hizmet

üretimini gerçekleştirmede en belirleyici unsurdur.

36 Gönül (1977), a.g.e., s. 127.

27

Kentsel alanların yönetim sorunları ve kırsal alanın hizmet gereksinimlerinin

yönetimi her geçen gün önemini arttırmaktadır.Bütünleşmiş bir kentsel alanda, kentin

farklı bölgelerinde yetkili olan birden fazla belediyenin varlığı, iki grupta

toplanabilecek birtakım sorunların çıkmasına yol açabilmektedir. Temel altyapı

hizmetlerine ilişkin olarak ortaya çıkan birinci grup sorunlar arasında, özellikle

kentiçi yollarla, su ve kanalizasyon hizmetlerinin eşgüdümü ve katı atıkların bertarafı

sorunlarından söz edilebilir. Planlama sorunları başlığı altında toplanabilecek ikinci

grupta ise, bağlayıcı nitelikte çerçeve bir imar düzenlemesinin ya da bir nazım imar

planının yokluğu durumunda, farklı belediyeler tarafından yapılacak imar planlarında

bütünlüğün sağlanamaması problemi yer alır. Bu sorunlar, hizmet etkinliğinde

azalmaya ve belediyeler arasında çeşitli problemlerin yaşanmasına neden olacaktır.

Bu problemlerin daha etkili çözümü için, kentsel alan sınırlarında geçerli olan özel

idari-hukuki yapılar veya yerleşim birimleri arasında hizmet temelli, etkili ve uzun

soluklu işbirliği gereklidir diyebiliriz.37

2000’li yılların ortalarına doğru ülkemizde yerel yönetimler alanında komün

esasından, alan yönetimine doğru değişim yaşanmıştır. 5216 sayılı Büyükşehir

Belediye Kanunu,2005 yılındaki 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5355 sayılı

MİBK,2008 yılındaki 5747 sayılı Kanun ve 2012 yılındaki30 Büyükşehir

Belediyesini düzenleyen 6360 sayılı Kanun, bu değişime çözüm olabilecek

düzenlemeleri içermektedir. BuKanunların öngördüğü model, komün yönetiminden

kentsel alan yönetimine geçiş açısından çok önemli düzenlemeler içermektedir.

37

Erbay Arıkboğa, “5393/11 Devam Eden Etmeyen Reform”,I. Uluslararası Sempozyum Kitabı,

Sakarya Üniversitesi, İİBF. 23–24 Ekim 2008, Sakarya, s. 30- 48.

28

Anakent alanları dışında, kentsel alanların ve kırsalın yönetiminde, yerel yönetim

birlikleri de çözüm olarak uygulanan bir yöntemdir.

Kentsel alanlarda, denize kıyısıolan bölgelerde, havzalarda birbirlerine yakın

iç içe girmiş, sınırları sokaklarla bölünen, coğrafi bakımdan çok yakın olan yerel

yönetim birimleri vardır. İtfaiye, içme suyu, kanalizasyon, çevre sorunlarını giderme,

arıtma, katı atık toplama ve ayrıştırılma, asfaltlama, toplu taşıma ve ulaşım, eğitim,

kültür, sosyal hizmet, bütüncül planlama, kalifiye eleman istihdamı ve ortak makine

parkı oluşturma gibi yerel ve ortak özellikleri taşıyan hizmetleri aralarında

kuracakları birlikler aracıyla yürütebileceklerdir.38

Yerel yönetim birimleri siyasal, sosyal, ekonomik ve yönetsel özerkliklerini

geliştirmek ve siyasi iktidarın yerel alan düzenlemelerinde görüş bildirmek,

görüşlerinin iktidar nezdinde kabulü için kamuoyu baskısı oluşturmak, güç birliği

içerisinde siyasi özne konumunu kuvvetlendirmek için bölgesel, ulus ve ulusüstü

ölçeklerde birlikler kurabilirler. Ulusüstü, Dünya Birleşik Kentler ve Belediyeler

Teşkilatı, Hollanda Belediyeler Birliği; ülkemizde,ulusal ölçekte Türkiye Belediyeler

Birliği;bölgesel ölçekte Güney Doğu Anadolu Belediyeler Birliği örnek olarak

gösterilebilir.Ulusal ve ulusüstü çatı konumundaki birliklerin hareket ve tutumları,

yerel yönetimler alanında merkezi yönetimce yapılan tüzedüzenlemelerinde ve

merkezi yönetimi etkilemede çok önemli bir konudur.

Valive kaymakamlar arasında yapılan alan araştırması sonucuna göre,

birlikleşme sebepleri önem sırasına göre; ortak hizmet gereksinimi %100, mali kaynak

oluşturma %90, ekonomik ölçeği yakalama%65, sosyal hizmet sağlama%62’dir. Ortak

38 Bahadır Cüneyt Yalçın, “Mahalli İdare Birlikleri”, Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile

Belediyeler Dergisi, TAU Yayın No: 129, S. 37, Mart 2008, s. 37- 42.

29

davranış biçimi geliştirme%46, kültür eğitim hizmet konuları %37, dış kredi kullanımı

%37, siyasal özne konumuna gelme%34, kamuoyu sağlama%3439olmak üzere, birlik

kurmanın diğer sebeplerini sıralayabiliriz.

Birlikleşmeyi doğuran diğer konular, hizmet üretiminde ölçek rasyonelliğinin

sağlanması, hemşerilere daha iyi ve kaliteli hizmet üretme, hizmet üretimi ve

yararlanmada görev sınırını aşan dışsallıklarıiçselleştirmektir. Diğer bir deyişle;

ücretsiz yararlanıcıları ücretlendirmek, altyapı ve bütüncül alan hizmetlerinin ortak

üretimi, üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak, eğitim, bilgive teknoloji

düzeylerini geliştirmelerine katkılar sağlanması birliklerin kuruluş sebepleridir.40

Birlikler aracılığıyla, üye yerel yönetimler kamuoyunda daha görünür ve fark

edilir konuma yükselirler. Fransa’da yüzlerce turizm bürosunun, belediyelerin

aralarında kurduğu birliklerce yönetildiği görülmektedir. Dış fon ve kredilere ulaşma,

birlikleşmeyle kolaylaşır ve öncelik konumu sağlanır.41AB fonlarında, yerel yönetim

birliklerinin proje finansman istekleri öncelikli durumdadır.

Yerel yönetim birimlerini birlikleşmeye yönelten toplumsal mekânda onlarca

özdeyiş vardır. Kültürümüzde “birlik” kelimesi, her anlamıyla çok önemli şeyleri

ifade eder. “Birlik” kelimesi her toplumda güzel ve özlü sözlere konu olduğu gibi, bu

kelimeyi içeren Türk atasözleri de bulunmaktadır. Bunlardan;“Birlik beraberlik

zamanı”, “Birlikte bereket vardır”, “Nerede birlik orada dirlik”, “Bir elin nesi var, iki

elin sesi var”, “Birlikten kuvvet doğar”, “Birlik olalım, iri olalım, diri olalım” gibi

özlü sözler, başarı ve verim için birlikte hareket etmeyi teşvik eder. Bir Amerikan

39 Eyüp Zengin, Yerel Yönetim Birlikleri, Mimoza Yayınları, Konya 1999, s. 81. 40 UNDP(2010),a.g.e., s. 1-105. 41 a.g.e.

30

atasözü olarak bilinen “Birleşmek başlangıçtır, birliği sürdürmek gelişmedir, birlikte

çalışmak başarıdır” ifadesi de konuyu açıklayan anlamlı bir örnektir.42

D. Birlikleşmenin Olumlu ve Olumsuz Yanları

Yerel yönetimler arasındaki birlikleşmenin ekonomik gerekçeleri, yeni kamu

yönetimi anlayışının uygulanmasında öne çıkan konuların başındadır. Neoliberal

belediyecilik yaklaşımında birlikleşme ile birim maliyetler düşer.Ölçek ekonomisi

gerçekleştiğinde, etkinlik ve verimliliğin olacağı düşüncesi yaygındır. Piyasacı

mantıkla, birlikleşme kredi kaynak kullanmada pazarlık gücünü arttırır ve birliğin öne

geçmesini sağlar. Hizmet üretim alanı büyütülerekve üretim maliyeti aşağı çekilerek

yararlanıcı sayısı arttırılır,böylece ücretsiz yolcular ücretlendirilir. Birlikleşme ile

sermaye fon birikimi oluşturularak yatırım yapma gücü sağlanır. Birlikleşme ile

projelerin fayda maliyet oranları daha rasyonel duruma gelir, kredi kullanma itibarı

hem kamu, hem de özel sermaye nezdinde artar. Diğer bir anlatımla, yerel

yönetimlerin tekil olarak yapabilirlik, alabilirlik, başarabilirlik yetilerini, aralarında

gerçekleştirdikleri birlikler ile artırdıkları, neoliberal görüşü savunanlarca ileri

sürülmektedir.43

Birlikleşmede üyelerden her birisi aynı hizmet konularını üretir ve

hemşerilerine sunar durumdadır. Bazı hizmet konularını, kütüphane, spor, eğitim,

sağlık, sosyal bakım, festivaller, turizm, kültürel faaliyetlerini kentsel alan, havza,

bölge bazında birlikleşme ile tek üretim merkezine dönüştürmeleri, hizmet

üretiminde etkinliği sağlar, tekrarı önler.

42 Ahmet H. Aydın, “Belediyeler Birlikte Hareket Etmelidir”, Yerel Siyaset Dergisi, S. 32, Ağustos

2008, s. 34- 37, 43 UNDP (2010), a.g.e., s. 1-105.

31

Birlikleşme, ortak dayanışma kültürünün üyeler arasında gelişimini sağlar,

üyelerinin ideolojik, siyasi, yancıl görüşlerinin hizmet sağlanmasına olan olumsuz

yönlerini törpüler. Ortak çıkarları için işbirliği düşüncesini kuvvetlendirir.

Birlikleşme neticesinde yerel birimler, sivil toplum örgütlerive yerel halk ile daha

yakın işbirliğine girer. Birlik üyesi yerel yönetimlerin başkanları, genelde

kamuoyuna daha açıktır, bu şekildestratejik toplumsal düşünceleride gelişir.

Birlikleşme ile yerel hizmetlerin üretilmesinde ve dağıtımında, yolsuzluklarve adam

kayırma en aza indirilir. Birlikleşme, ortak dayanışmayı geliştirir ve toplumsal

çevreye olumlu yansır. Yerel derneklere, spor kulüplerine, kültür derneklerine, köy

derneklerine ortak çalışma fırsatı yaratarak, sosyal sermayenin toplumsallaşmasını ve

yükselmesini sağlar. Ülke içerisinde birlikleşme, yurt dışı eşiti kurumlarla işbirliği

sağlamayı kolaylaştırır. Birlikleşme ile yerel yönetim birimleri, tekil olarak

mevzuatın dayatmaları karşılığında yapamadıklarını, yatay ve esnek kurallarla daha

kolay gerçekleştirme imkânı bulur.44Birlikler, görev ve hizmetlerini kendileri yerine

getirebilecekleri gibi, kamu-özel sektör ortaklıklarıyla da gerçekleştirebilirler.

Birlikleşmenin olumsuz etkileri; birlikleşmede üyelerin farklı ideolojikve

siyasi görüşlerden gelmesi, birdençok karar alıcının bir arada bulunması, karar

almayı hem güçleştirebilir,hem de geciktirebilir. Hizmet üretiminde, ortaklar

geldikleri yerel yönetim birimi bürokrasisinden ve yönetim sisteminden kurtulmayı

başaramadıkları için, üretim maliyeti ve personel etkinliği sağlanamayabilir.

Birlikleşme ile hizmet üretimi, hemşerilerin katılımı ve denetiminden uzaklaşmakta,

44 UNDP (2010), a.g.e., s. 1-105.

32

bu sebeple demokrasi açığı ortaya çıkmaktadır. Birlikleşme,üye siyasi liderlerin

birliğin işlevinde başarısız olması durumunda olumsuz risk taşımaktadır.45

Yerel yönetim birliklerinde; üyelerin mali kaynak olarak kuvvetli, yerel

özerlik düşüncesini benimsemiş, personel, teknoloji ve makine parkı yönünden iyi

durumda olmaları halinde rasyonellik ve verimlilik yüksek düzeylerde gerçekleşir.

Birlikleşme, zayıf üyelerin kuvvetlendirilmesinde tek çözüm yolu olamaz.

Birlikleşme,yerel yönetim birimlerin tekilliğini çoğulluğa dönüştürerek, teknik,

demografik, mali yetersizliklerini ortadan kaldırmaya yardımcı olur. İleri teknoloji

standartlarına yükselmeyi, yönetsel görevlerde, makine parkı kurmada, nitelikli

personel çalıştırılmasında maliyet paylaşımı ve hizmetin rasyonel gerçekleşimini

sağladığı değerlendirilmektedir.

II. YEREL YÖNETİM BİRLİKLERİ

Yerel özerklik ve yerel yönetim birimlerinin gelişmiş olduğu batı ülkelerinde

yerel yönetim birliklerinin ilk uygulama örneklerinin görüldüğü anlaşılmaktadır.

Yerel yönetimlerin güçlerinin ve yapabilirliklerinin aşıldığı hizmet konularının

çözümünde ilk akla gelen yöntem, sınırdaş yerel birimlerin aralarında birlikleşmeye

gitmeleridir.

A. Ulusüstü Yerel Yönetim Birlikleri

Yerel yönetim birliklerinin gelişmiş batı ülkelerinde, yerel yönetimler

alanında işbirliğinin kurumsallaşmış ifadesi olarak yaygınlık kazanması, Avrupa

45 UNDP (2010), a.g.e., s. 1-105.

33

ülkelerindegörünür hale gelmesi,46bazı ülkelerde yasal ve merkezi yönetimlerce

teşvik edilmesi önemli bir konudur. İzleyen bölümde;önce birlikleşmenin dış

ülkelerde sonra ülkemizde uygulanması anlatılacaktır. Dış ülkelerde, Anglosakson

yerel yönetim sisteminde İngiltere, Fransa(Napolyon) sisteminde Fransa,

Nordik(İskandinav) sistemde Almanya anlatılmaya çalışılacaktır.Almanya’nın

federal devlet yapılanmasında bulunması, her federasyonun birlikleşme düzeneğinin

farklılık arz etmesi ve aynı zamanda üç farklı yerel yönetim sisteminin özelliklerini

taşıyor olması önemlidir.

1. Almanya

Federal Anayasa’da yerel yönetim birimleri, kural olarak belediyeler ve

ilçeler olarakdüzenlenmiştir. Ancak, bunların aralarında oluşturdukları birlikler ile

bazı eyaletlerde ara yönetim basamağı olarak yapılandırılmış iller, ilçeye bağlı

olmayan kentler ve hatta Bremen, Hamburg ve Berlin gibi serbest kentlerde yerel

yönetim birimleri47arasında sayılırlar.

Federal Almanya Cumhuriyeti’nde yaklaşık 12.500 şehir ve belde, 116

herhangi bir bölgeye dâhil olmayan şehir ve 323 bölge vardır. Şehirlerin

büyüklüğüne bakacak olursak, toplam 12.500 şehir ve beldenin 2.700’ünün nüfusu

500’ün altında ve sınır nüfusu 2.000 olarak belirlersek, 7.000 belediyenin nüfusu

2.000 altında kalmaktadır. Diğer taraftan, 82 şehrin nüfusu 100.000’in üstünde ve 12

şehrin nüfusu 500.000’in üstündedir.482010 yılında,bu yerel yönetim birliklerinin

46 Hulst, Montfort (2007), a.g.e. , s11. 47 Mengi (1997), a.g.m., s. 96. 48 Uwe Lubking, “Almanya’da Belediye Birliklerinin Görevleri ve Yetkileri”, Fransa ve Almanya

Örneğinde Belediye Birlikleri, Türkiye, Konrad-Adenauer-Stiftung Yayını, Ankara 2007,s.14.

34

aralarında, tek amaçlı 116 şehirler birliği, 1.708 belediye hizmet birliğinin görev

yaptıkları49anlaşılmaktadır. Veriler ışığında, Almanya’da belediyeler arası

işbirliğinin, özellikle bölgelerdeki küçük belediyeler için önemli bir rol oynamakta

olduğunu söyleyebiliriz.

Almanya’da yerel yönetimler arasında işbirliği oluşturulması,

Anayasa’nın(BasicLaw–Grundgeset) art 28/II maddesinde hükme bağlanmıştır

vedüzenlenme şekillerinin deeyaletlere (Lander) bırakıldığı görülmektedir. Genel

hatlarıyla ülke düzeyinde lander, müstakil kent bölgelerinde ise farklı uygulama

yöntemleri görülmektedir.50

Almanya’da yerel yönetim birliklerini beş ayrı alt başlıkta inceleyebiliriz:

Yerel Yönetimler Üst Birlikleri (Kommunale Spitzenverbaende), Belli Hizmet

Amaçlı Yerel Yönetim Birlikleri (Zweckverbaende),Küçük Belediye Birlikleri

(Engere Gemeindevebaende),Metropoliten Alan Birlikleri, Yerel Yönetimler

Çalışma Grupları’dır (Arbeitsgemeinschaft).51

Yerel yönetim üst birlikleri: bu birlikler bir çeşit mesleki teşekkül niteliğinde

olup, federal düzeyde üç adettir. Alman Şehirler Birliği’nin (Deutsche Staedtetag),

merkezi Köln’de bulunur. Alman Şehirler ve Belediyeler Birliği’nin (Deutsche

Staedte und Gemindebund), merkezi Duesseldorf’tadır. Alman İlçeler Birliği

(Deutsche Landkreistag) merkezi ise Bonn’da yer almaktadır.52

49Wollmann (2010), a.g.m., s. 263-292. 50Silvia Bolgherini, “Local Government and Inter-Municipal Cooperation in Italy and Germany”

PIFO Politische Italien-Forschung, Occasional Papers, No. 12/2011. http://www.uni-

iessen.de/cms/fbz/fb03/institute/institut-fur-politikwissenschaft/pifo/occasional/local-

government-and-inter-municipal-cooperation-in-italy-and-germany, E.T: 25.02.2015. 51Özhan, Yeter (1995), a.g.e.,s. 15. 52Lubking (2007), a.g.e.,s. 20, Özhan, Yeter (1995), a.g.e., s. 16.

http://www.uni-iessen.de/cms/fbz/fb03%20/institute/http://www.uni-iessen.de/cms/fbz/fb03%20/institute/

35

Her üç birliğin eyalet düzeyinde üst birlikleri (Spitenverbande) olduğu gibi,

federal düzeyde de ayrıca bir çeşit doruk (zirve) birliği (die

kommunaleSpitzenverbande auf der Bundesebene) bulunmaktadır. Federal düzeyde

bu birliklerden Alman Belediyeler Birliği’nin merkezi Bad Godesberg’de, Alman

Kentler Birliği’nin merkezi Köln’de, Alman İlçeler Birliği’nin merkezi ise Bonn’da

bulunur.53

Yerel yönetim üst birliklerinin iki tür görevleri vardır diyebiliriz.Bunlardan

ilki; federal ve eyalet düzeyinde kanun yapma çalışmalarına katılırlarve üyelerini

kamu kurumları nezdinde temsil ederler. İkincisi ise; üye yerel yönetim birimleriyle

fikir alışverişinde bulunup, onlara yol gösterici açıklamalar yaparak bilgi iletişimini

sağlarlar. Federal Almanya’nın 28’inci maddesinin 2’nci fıkrasında belirtilen

yerinden yönetim ilkesinin garantisi olarak, üst birliklerin kanun çalışmalarına

katılma hakkı, 1975 yılında kabul edilen Meclis İç Tüzüğü ve Federal Başkanlıklar

Müşterek Yönergesi’nde açık olarak tanınmıştır.54Ayrıca, üst birliklerin, federal,

eyalet hükümetleri nezdindeyerel yönetim birimlerine daha çok kaynak, imkân ve

yetki verilmesi için, siyasi özne konumunda etkileme uğraşısı içinde oldukları

anlaşılmaktadır.

Belli Hizmet Amaçlı Yerel Yönetim Birlikleri (Zweckverband) ile Bölgesel

Birlikler: yerel hizmetlerden birçoğu, yerel yönetimlerin gücünü aşar ve etkin olarak

yerine getirilemez ise, çözüm olarak yerel birimler belli bir hizmet türü etrafında

birleşerek amaç birliktelikleri oluştururlar. Belediyeler bazen belli hizmetleri yerine

53 Julius Schreiter, Die Kommunalen Spıtzenverbande / Komunal-Brevıer, IV.

Auflage,Druckhaus Schmidt Co.

yerel yÖnetİm bİrlİklerİnİn yenİden yapilandirilmasi...

Documents