1  

  2  

 

Indholdsfortegnelse  1.0  Summary  .......................................................................................................................  3  2.0  Projektrefleksion  ..........................................................................................................  6  2.1  Kvantitativ  metode  ................................................................................................................  6  2.1.1  Etiske  overvejelser  .........................................................................................................  8  

2.2  Kvalitativ  metode  ...................................................................................................................  9  2.2.1  Det  semistrukturerede  interview  .................................................................................  10  2.2.2  Valg  af  interviewpersoner  ............................................................................................  10  

2.3  Begrebsafklaring  .................................................................................................................  10  2.4  Afgrænsning  ........................................................................................................................  11  2.5  Analysestrategi  ....................................................................................................................  13  

3.0  Teoretisk  notat  ............................................................................................................  15  3.1  Normativt  ideal  .....................................................................................................................  15  3.2  Michael  Lipsky  .....................................................................................................................  16  3.3  Daniel  A.  Mazmanian  og  Paul  A.  Sabatier  .........................................................................  19  

4.0  Baggrundsnotat  ..........................................................................................................  21  Del  1  –  Behandling  og  fortolkning  ...........................................................................................  21  Delkonklusion  ........................................................................................................................  28  

Del  2  –  Faglige  ressourcer  ........................................................................................................  29  Delkonklusion  ........................................................................................................................  33  

Del  3  -­  Økonomiske  ressourcer  ................................................................................................  33  Del  4  -­  Ishøj  Kommune  som  case  ............................................................................................  41  4.1  Løsningsforslag  ...................................................................................................................  45  4.2  Konklusion  ...........................................................................................................................  45  

Litteraturstudie  -­  historisk  review  ...................................................................................  49  Notat  ..................................................................................................................................  54  Der  er  knas  i  kommunernes  aktindsigtsmaskineri  .......................................................  60  Litteraturliste.....................................................................................................................  66  Formidlingsprojekt:  ...................................................................................................................  66  Bøger:  .....................................................................................................................................  66  Rapporter:  ..............................................................................................................................  66  Links:  ......................................................................................................................................  66  Bilag:  .......................................................................................................................................  67  

Formidlingsdele:  ........................................................................................................................  67  Litteraturstudie  -­    historisk  review  ...........................................................................................  67  Bøger:  .....................................................................................................................................  67  Links:  ......................................................................................................................................  68  

Notat:  ..........................................................................................................................................  68  Bøger:  .....................................................................................................................................  68  Links:  ......................................................................................................................................  68  

 

  3  

1.0  Summary  Dette projekt har til formål at undersøge, hvorvidt der er ensartethed i kommunerne, når der bliver behandlet aktindsigtsbegæringer. Dernæst bliver der fokuseret på, hvilke barrie-rer sagsbehandlerne oplever, der modvirker en hurtig, ensartet og transparent forvaltning. Det vil derfor blive undersøgt, hvorvidt kommunerne praktiserer offentlighedsloven (OFL) ensartet i henhold til Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog. Måden, hvorpå projektet undersøger ovennævnte, er ved at søge om aktindsigt i kommunernes brug af midler på kunst på rådhusene i perioden fra 2013-2016. Nogle af de spørgsmål, der ligger forud for udformningen af dette projekt, beror på, hvor-dan det egentlig står til i kommunernes administration. Formår forvaltningerne at leve op til OFL? Bliver loven praktiseret ens i samtlige kommuner? Og hvad tænker sagsbehand-lerne selv om at behandle aktindsigtsbegæringer? Disse spørgsmål danner blandt andet rammen og grundlaget for formidlingsprojektet.

Projektet vil besvare følgende problemformulering: Hvorvidt er der ensartethed i behand-lingen af aktindsigter i de danske kommuner? Og hvilke barrierer for en hurtig, ensartet og transperant administration oplever sagsbehandlere?

For at besvare dette har vi gjort brug af Michael Lipskys bott0m-up street-level-bureau-cracy-implementeringsteori i kombination med Sabatier og Mazmanians top-down imple-menteringsteori. Disse to teorier bliver anvendt til at forstå, hvad der er vigtigt for en be-slutningstager at tage stilling til, for at en implementeringsproces kan lykkes til fulde. Teo-rierne understøtter hinanden, og det er i samspillet mellem disse, at den fulde forståelse for implementeringsprocessen opnås samt de dertilhørende udfordringer, som er forbun-det med aktindsigtsbegæringer, og de ressourcer, der i forlængelse heraf skal bruges på at behandle OFL.

Vi har valgt at undersøge aktindsindsigtsbehandlingsprocessen i landets kommuner med henblik på at teste ensartetheden samt belyse de udfordringer, der måtte være i forbindelse med udførelsen af aktindsigterne.

  4  

Det gør vi gennem en kvantitativ empiriindsamling, hvor vi via aktindsigter har indhentet oplysninger om kommunernes udgifter til kunst på rådhuset for perioden 2013-2016. Endvidere har vi foretaget kvalitative forskningsinterview med tre sagsbehandlere i Ros-kilde Kommune, hvorfor denne forvaltning vil blive undersøgt internt.

Det viser sig, at der ikke er ensartethed i kommunerne, når det kommer til at overholde tidsfristen for svar på aktindsigtsbegæringerne. I Roskilde Kommune er det tydeligt, at de respektive sagsbehandlerne ikke har en identisk opfattelse af, hvordan tidsfristen skal tol-kes. Ud fra de kvalitative interviews kan det ligeledes uddrages, at der ikke er opbakning til be-handlingen af aktindsigtsbegæringer, hvilket kan forårsage en problematisk implemente-ring. Derudover kan vi på baggrund af vores kvantitative dataindsamling konstatere, at den generelle praktisering af aktindsigsbegæringer viser sig at være ujævn over hele landet i henhold til overholdelse af tidsfristen på syv arbejdsdage. Undersøgelsen viser, at en fjer-dedel af landets kommuner - nærmere bestemt 23 kommuner - ikke overholder tidsfristen. Den længste svartid er på 34 dage. Ligesom at 16 kommuner ikke underretter om, at de ikke når at besvare aktindsigsbegæringen til tiden, og nogle få kommuner har valgt at lave deadlines, der ikke stemmer overens med lovgivningen. Dette er endnu et eksempel på, at der ikke er en ensartet behandling af aktindsigter.

En af forklaringerne på den utilstrækkelige behandling af aktindsigter kan findes i sagsbe-handlernes divergerende uddannelsesbaggrund og i forlængelse heraf differentierede fag-lige kompetencer til at løse opgaven optimalt. I Roskilde Kommune berettes der om, hvor-ledes nogle af medarbejderne ligefrem føler sig utrygge, når der tikker en aktindsigt ind i mailboksen, der venter på at blive besvaret i tide. Der er tale om manglende, faglige res-sourcer, der er medvirkende til, at implementeringsprocessen ikke kan lykkes til fulde. Nogle medarbejdere formår at spørge andre kollegaer til råds, mens andre forsøger på egen hånd.

Projektet kan slutteligt konkludere, at der ikke er en ensartethed i overholdelse i svarfri-sten i de danske kommuner. Det er svært at konkludere på, hvilke præcise barrierer, der på landsplan ligger til grund for udfordringerne herved, men i Roskilde Kommune kan øko-nomiske ressourcer tilskrives som en del af forklaringsårsagen. Det tyder ydermere på, at

  5  

selve fortolkningsgraden af svarfristerne varrierer meget sagsbehandlerne iblandt. Den uensartede fortolkning af tidsfristerne er reelt til stede, til trods for at der hos Kammerad-vokaten er udarbejdet en guide, der rummer klare retningslinjer for svarfrister i deres akt-indsigtshåndbog.

  6  

2.0  Projektrefleksion  I følgende afsnit vil valg af empiri, teori, afgrænsning, etiske overvejelser, interviewperso-ner og analysestrategi blive redegjort for. Disse afsnit er de samlede metodiske overvejelser for projektet.

 

2.1  Kvantitativ  metode  Formidlingsprojektet bygger på en indsamling af aktindsigter fra samtlige af landets 98 kommuner. Grundstenen i vores undersøgelse er derfor en omfattende kvantitativ empiri-indsamling. Dette afsnit ønsker at redegøre for, hvordan processen er forløbet samt be-grunde de beslutninger, der er taget undervejs.

Nedenstående handlingsmodel (Figur 1) er designet, før den kvantitative indsamling blev foretaget. Den er udarbejdet med henblik på at sikre, at vi ville gøre brug af en ensartet fremgangsmåde i vores kontakt med de 98 forskellige kommuner. Det er centralt, at kom-munerne er blevet behandlet akkurat identisk fra vores side, for at vi kan teste deres ensar-tethed i behandlingen af aktindsigter.

  7  

(Figur 1)

Fremgangsmåden, som ovenstående model beskriver, har til opgave at sikre en metodisk ensartethed. Den konkrete beslutning om at fremsende klager ved afslag skyldes primært vores journalistiske produkt, der er udgivet på Avisen.dk. Jo flere kommuner, der svarer, jo mere saglig en artikel har vi haft mulighed for at udarbejde. Dertil har vi haft en inte-resse i, hvordan de forskellige kommuner behandler klageprocessen i henhold til vores un-dersøgelse om ensartethed.

Helt konkret har vi søgt om aktindsigt i kommunens udgifter til kunst på kommunens råd-hus. Se nedenstående mail:

  8  

(figur 2)

Formålet med denne specifikke forespørgsel har været at ramme et potentielt ømt punkt hos kommunerne. Det er lettere kontroversielt at søge om aktindsigt i kommunernes kunstbudget den 6. oktober, når kommunalvalget falder den 21. november. Det er centralt at fremhæve, at det udelukkende er udgifter til kunst på rådhuset, vi efterspørger. I en tid, hvor der er besparelser i mange af landets kommuner, kunne man forestille sig, at det ikke er eftertragtet at udlægge kommunale budgetter, der ikke har været til reel gavn for bor-gerne. Det er relevant at understrege, at det aldrig har været vores hensigt at belaste kom-munerne unødvendigt (se nedenstående afsnit). Vi har derfor søgt om oplysninger, vi som udgangspunkt ikke regnede med ville blive afvist, hverken grundet unødigt ressourcefor-brug, få og enkle kommandoer eller interne dokumenter, men som blot ville være på græn-sen.

Afsluttende har det naturligvis været en nødvendighed, at vores undersøgelse har en gene-raliserbarhed, hvilket viser sig i form af, at alle kommuner potentielt kan bruge penge på kunst til deres rådhus.

2.1.1  Etiske  overvejelser  I forbindelse med projektets begæring om aktindsigt har vi haft flere etiske overvejelser. Først og fremmest er der bevidsthed om, at begæringer om aktindsigt i landets kommuner tager en del ressourcer i kommunernes forvaltninger, som kunne være anvendt på at løse

  9  

nogle af de øvrige arbejdsopgaver, forvaltningerne besidder. Især har det været en etisk udfordring, at de oplysninger om kunst på kommunernes rådhuse ikke er dét, projektet vil undersøge, men nærmere ensartetheden i forvaltningen. Det har været centralt, at den mængde oplysninger, som vi har fået aktindsigt i, bliver til et reelt produkt, der bliver publiceret i et etableret medie. Af samme årsag har projektet etab-leret et samarbejde med Avisen.dk med det formål at udgive de informationer, vi har fået aktindsigt i. Samarbejdet er etableret for at sikre, at vi ikke spilder forvaltningernes ar-bejde på indhentning af oplysninger, vi ikke anvender, og til dels for at sikre, at vi ikke ud-giver os for at være journalister, uden reelt at være det.

Med henblik på at skabe en virkelighedstro situation, har vi ligeledes været nødsaget til udelukkende at begære som værende journalister og dermed ikke studerende, der ønsker at undersøge ensartethed i behandlingen af aktindsigter i de danske kommuner. Slutteligt har det været centralt, at oplysningerne, vi har indhentet, har en samfundsmæs-sig relevans. Især op til kommunalvalget, hvor økonomiske prioriteringer er en stor del af den offentlige dagsorden. Artiklen blev udgivet med rubrikken: "Byråd bruger kassen på kunst: Kommer helt bag på borgmesteren" og blev publiceret den 20. november kl. 14.30 på Avisen.dk (Avisen.dk, 2017).

2.2  Kvalitativ  metode

I forbindelse med formidlingsprojektet har vi interviewet tre sagsbehandlere, Pernille Fox, Lene Søe Højberg og Jeremy Andrews, der alle arbejder i Roskilde Kommune, hvor de be-handler aktindsigtsbegæringer. På baggrund af vores kvantitative empiriindsamling ønsker vi at undersøge, hvordan det er at sidde i en forvaltning og praktisere lovgivningen. Ros-kilde Kommune overholdt ikke svarfristen, da vi søgte om aktindsigt. Vi har kontaktet an-dre kommuner, der heller ikke har formået at overholde tidsfristen, med henblik på et in-terview, men disse kommuner har ikke ønsket at samarbejde eller deltage i projektet. Vi er bevidste om, at det havde været mere optimalt at interviewe sagsbehandlere fra flere for-skellige kommuner i håbet om, at det måtte tegne et mere repræsentativt billede af sagsbe-handlingen i kommunerne

  10  

2.2.1  Det  semistrukturerede  interview  Vi finder det relevant at inddrage kvalitativ empiri i form af interviews med frontmedar-bejdere, der løbende behandler aktindsigter. Vi har vurderet, at det semistrukturerede livsverdensinterview står i fin relation til samspil-let med projektets videnskabsteoretiske tilgang, kritisk teori, hvilket bliver redegjort for i det teoretiske notat, og skal som følge af dette gennemføres for at indhente den fornødne empi-riske viden om interviewpersonernes oplevelser med behandlingen af aktindsigtsbegærin-ger (Kvale & Brinkmann, 2009: 126). 2.2.2  Valg  af  interviewpersoner  Vores valg af interviewpersoner er delvist bevidst og delvist tilfældig. Som den eneste kom-mune vi kontaktede, var Roskilde samarbejdsvillige i henhold til at skabe kontakt med en række af deres sagsbehandlere, som vi ønskede at interviewe. Det vil sige, vi ikke selv har opsøgt vores konkrete informanter, men de lever alle tre op til de forventninger, vi havde på forhånd.

Informanter i vores kvalitative empiriindsamling: •   Pernille Fox: Planlægger i Roskilde Kommune. Ansat i 2001.

•   Lene Søe Højberg: Specialkonsulent og projektleder i Roskilde Kommune. Ansat i 2007.

•   Jeremy Andrews: Chefkonsulent i Roskilde Kommune. Ansat i 2004.

2.3  Begrebsafklaring  Offentlighedsloven er at sikre åbenhed i den danske forvaltning. Den nye offentligheds-lov trådte i kraft den 1. januar 2014, og erstattede dermed den forhenværende fra 1985. Nogle af de ændringer, der er blevet foretaget omfatter blandt andet retten til at få foreta-get en sammenstilling af oplysninger ved brug af få og enkle kommandoer i myndigheder-nes databaser (§ 11) samt pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlig-hed (§ 14, stk. 1) (Journalistforbundet, 2017).

Aktindsigtshåndbogen, som Kammeradvokaten står bag, er en elektronisk håndbog, der har til formål at gøre det lettere for borgere såvel som sagsbehandlere at navigere rundt i OFL. Ambitionen er at skabe en let tilgængelig indgang til den nye offentlighedslov.

  11  

I projektet fungerer den som en ideal, hvordan forvaltningerne bør agere (Kammeradvoka-ten, 2015). Svarfrister er nedskrevet, for at de skal overholdes. Når en myndighed modtager en akt-indsigtsbegæringen, har den syv arbejdsdage til at behandle aktindsigten. Hvis myndighe-den mod forventning skulle være forhindret i at nå det inden for tidsrammen, er det vigtigt at rette vedkommende informeres om de konkrete forhold (Ankestyrelsen, 2017). Aktualitet er et af de fem nyhedskriterier, der opereres med indenfor journalistikkens ver-den. De fire andre er væsentlighed, identifikation, konflikt og sensation. Aktualitet dækker over nyhedsværdien og involverer noget, ‘der er oppe i tiden’ (Mediehåndbogen, 2017) (Hjarvard, 1995). 2.4  Afgrænsning  Projektet har valgt at udarbejde en kvantitativ undersøgelse, der afdækker alle landets kommuner. Undersøgelsen er foretaget, da det vurderes, at der er behov for et overordnet overblik over, hvor hurtige, ensartede og transparent kommunernes forvaltninger er til at besvare begæringer om aktindsigt. Den kvantitative undersøgelse viser blot et øjebliksbil-lede af, hvordan kommunerne behandler aktindsigter, og den kan derfor ikke forklare no-get generelt om, hvordan kommunerne behandler aktindsigter, ligesom vi udelukkende har testet, hvordan journalisters aktindsigtsbegæringer bliver behandlet.

Vi har i den forbindelse foretaget tre kvalitative forskningsinterviews i Roskilde Kommune, der skal undersøge, hvilke tanker der kan ligge bag nogle de mønstre, der er blevet skitse-ret i den kvantitative undersøgelse. Det er i den forbindelse centralt at understrege, at lige-som den kvalitative undersøgelse kun kan give et indblik i, hvordan Roskilde Kommune praktiserer offentlighedsloven, så kan vi ligeledes primært sige noget om, hvordan vores tre informanter praktiserer loven, da der ikke nødvendigvis er den samme praktisering i øvrige afdelinger af kommunen.

  12  

(Figur 3)

  13  

2.5  Analysestrategi  Baggrundsnotatet er præget af et samspil mellem vores indhentede kvantitative og kvalita-tive empiri, der har til formål at give et indblik i, hvorvidt der er en ensartethed i behand-lingen af aktindsigter, og hvilke barrierer for en hurtig, ensartet og transparent forvaltning sagsbehandlerne oplever. Med henblik på at besvare vores problemformulering, forholder vi os løbende til vores teoretiske notat, der tager afsæt i både Lipskys teori om street-level-bureaucrats og Sabatier og Mazmanians kriterier for en vellykket implementering. Vores baggrundsnotat tager altså sit udspring i en abduktiv strategi, da vi overordnet set arbejder ud fra det empiriske for derefter at inddrage det teoretiske til at understøtte projektets re-sultater. Vi har altså skabt en række tematikker ud fra vores empiriske observationer og re-sultater, hvorefter vi inddrager det teoretiske aspekt med henblik på at forklare de fæno-mener, vi har fundet frem til (Bitsch Olsen & Pedersen, 2003: 151).

Med henblik på at besvare vores problemformulering bedst muligt, er baggrundsnotatet inddelt i fire analysepunkter, der belyser, hvilke barrierer der kan være for en hurtig, ens-artet og transparente praktisering af offentlighedsloven. Slutteligt vil der blive beskrevet en række løsningsforslag.

Den første analysedel belyser behandlingen af aktindsigtsbegæringer og fortolkningen af OFL. Med udgangspunkt i vores kvalitative og kvantitative empiri undersøger vi ensartet-heden i sagsbehandlernes generelle praktisering. Det teoretiske grundlag søger at forklare, hvad der kan ligge til grund for de forskellige udfordringer i forvaltningen og dernæst, hvilke konsekvenser det kan medføre.

Den anden analysedel omhandler ensartetheden i sagsbehandlernes faglige ressourcer, hvilket vil blive undersøgt med udgangspunkt i vores teori og kvalitative empiri.

Den tredje analysedel undersøger, hvilke økonomiske udfordringer, der er forbundet med den nye OFL i kommunerne. Vores problemformulering har til opgave at undersøge, hvilke barrierer der kan være for en hurtig forvaltning, hvorfor vi finder det interessant at sam-menholde vores kvantitative og kvalitative empiri i henhold til vores teoretiske redegørel-ser.

  14  

Slutteligt ønsker vi at analysere et af de mest opsigtsvækkende svar fra vores kvantitative undersøgelse, som er fra Ishøj Kommune, der adskilte sig markant fra de øvrige kommu-ner.

  15  

3.0  Teoretisk  notat  I dette afsnit ønsker vi at redegøre for de teoretiske valg i projektet samt, hvordan de vil blive anvendt i baggrundsnotatet. Yderligere vil vi præsentere vores videnskabsteoretiske tilgang. Borgernes og dermed også journalisters adgang til oplysninger hos det offentlige betragtes i dag som et vigtigt led i et demokrati modsat fortiden, hvor indblandingen blev anset for værende generende (Bønsing, 2016: 214). Rationalet bag at skabe gennemsigtighed, ved at lade borgerne få i oplysninger hos offentlige myndigheder, er blandt andet for at sikre ind-sigt og mulighed for debat om myndighedernes behandling af borgerne. Særligt er pres-sens rolle i demokratiet bedre stillet ved, at de har gode vilkår for at søge om aktindsigt (Bønsing, 2016: 214f). Disse hensyn ses også i OFL’s formålsbestemmelser. Det fremgår af OFL § 1, stk. 1-5, at loven har til formål at understøtte 1) informations- og ytringsfrihed, 2) sikre deltagelse i demokratiet, 3) offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, 4) mediernes formidling af information til offentligheden og 5) tillid til den offentlige forvalt-ning (Retsinformation, 2013). Selvom offentlighed i forvaltningen i dag anses som en central del af et velfungerende de-mokrati, så ses der i takt med den øgede offentlighed også flere begrænsninger og ind-skrænkninger i offentligheden på bestemte områder i kræft af love og bekendtgørelser (Bønsing, 2016: 215). Så selvom der historisk set kommer mere åbenhed i forvaltningen, er princippet samtidig under konstant pres (Ibid.).

3.1  Normativt  ideal  Medieforskeren Stig Hjarvard anser medierne som forudsætning for, at demokratiet kan være velfungerende. Da den offentlige debat i høj grad foregår gennem medierne, får medi-erne en stor betydning for demokratiets fungeren. Hjarvard lægger her blandt andet vægt på, at der skal være en omfattende og fri adgang til information fra mange forskellige infor-mationskilder, som dermed kan danne grundlag for en saglig debat. Ligeledes skal der være adgang til væsentlig information om de forskellige valgmuligheder, der eksisterer samt begrundelser for de enkelte muligheder (Hjarvard, 1995). En uensartet behandling

  16  

som for eksempel lange svartider eller divergerende fortolkninger af OFL, og dermed di-vergerende behandling af aktindsigtsbegæringer, vil i denne sammenhæng ses som proble-matisk for den offentlige debat, da den gør det sværere for både medierne og borgerne at få transparens i forvaltningen. Hvordan OFL og dermed også behandlingen af aktindsigtsbegæringer mere præcist skal praktiseres, har Kammeradvokaten som nævnt tidligere udarbejdet en nærmere vejlednin-gen om. Aktindsigtshåndbogen vil sammen med Hjarvards definition af medierne som forudsæt-ning for et velfungerende demokrati i projektet danne rammen om det normative ideal, som projektets baggrundsnotat bruger som målestok i vores undersøgelse af de kommu-nale forvaltninger. Dette normative ideal er således forankret i et videnskabsteoretisk aspekt, der har rod i Kritisk Teori. På den baggrund er vi således i stand til at identificere, hvordan praktiseringen af aktindsigtsbegæringer i kommunerne er, for derefter at kunne kritisere fejludviklinger i forhold til, hvordan de bør være, som er defineret ud det norma-tive ideal:

Aktørerne i de kommunale forvaltninger bør tilstræbe at behandle aktindsigtsbe-gæringer ensartet ud fra forskrifterne i Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog, således at Stig Hjarvards omtalte forudsætningerne for et velfungerende demo-krati imødekommes.

Med det formål at kunne konkretisere disse fejludviklinger vil vi anvende Michael Lipskys bottom-up implementeringsteori samt Daniel A. Mazmanian og Paul A. Sabatier top-down implementeringsteori, som vil blive præsenteret i det følgende afsnit.

3.2  Michael  Lipsky  De aktører i kommunerne, der oftest behandler aktindsigtsbegæringer er sagsbehandlerne i kommunerne. I forvaltningslitteraturen omtales disse sagsbehandlere ofte som street-le-vel-bureaucrats (Dalberg-Larsen, 2005: 190). I projektet vil vi omtale disse som frontmed-arbejder - et begreb, der udspringer fra Lipskys teori.

  17  

Mange af disse frontmedarbejdere har en divergerende uddannelsesbaggrund, hvor nogle har en socialrådgiveruddannelse i bagagen, mens andre uddannes internt i de kommunale forvaltninger (op.cit. p. 192). Derfor kan tankegodset bag beslutninger hos frontmedarbej-dere ligeledes være af divergerende karakter. Ofte vil det forholde sig sådan, at den enkelte offentligt ansatte må vælge at tage en beslutning – uden at spørge andre til råds (Ibid.). I dette projekt er det netop frontmedarbejdere, vi ser nærmere på i henhold til praktisering og behandling af aktindsigtsbegæringer i kommunerne. Der er således tale om frontmedar-bejdere ude i kommunerne. Frontmedarbejderes ageren har Lipsky arbejdet med, og han har udarbejdet en bottom-up implementeringsteori, der ser nærmere på, hvordan og hvorledes frontmedarbejderens forudsætninger for at implementere en opgave ude i yderste led er til stede. For at en politisk beslutning ifølge Lipsky kan realiseres og omsættes til praksis, kræver det, at frontmedarbejderne kan og vil implementere beslutningen. Hvis ikke de får en række ressourcer til at implementere de politiske beslutninger - det kan være alt fra økono-miske til faglige ressourcer - kan de være nødsaget til at anvende afværgemekanismer. Så-danne afværgemekanismer kan være følgende:

1.   Begrænse efterspørgslen ved at gøre det svært for borgeren at finde information om servicen eller lave lange ventetider, hvilket kan være med til at gøre det ubehageligt for borgerne at bede om ydelsen.

2.   Rationere servicen ved at prioritere lette sager (creaming) eller ignorere svære (par-

king).

3.   Inddele sager i grove kategorier og anvende tommelfingerregler for på den måde at automatisere servicen.

4.   Frontmedarbejderen sørger for, at selve sagsgangen foregår på egne præmisser for på den måde at få kontrol over borgeren (Lipsky, 1980: 105ff).

I samspillet med redskaber fra Lipskys implementeringsteori ønsker vi således at se nær-mere på frontmedarbejderes handlemønstre, og teorien vil medvirke til at danne ramme

  18  

om vores analyse, hvor projektet analyserer på tre forskningsinterview med frontmedar-bejdere fra Roskilde Kommunes forvaltning. Foruden disse tre forskningsinterview vil teo-rierne også finde anvendelse til analyse af kvantitativ data, som projektet har indhentet via aktindsigtsbegæringer i landets 98 kommuner. I den offentlige forvaltning bliver der lagt vægt på et stort sagspres hos frontmedarbejdere, hvor ydelser er blevet standardiseret, mens sagspresset ligeledes har medvirket til, at der lettere opstår misforståelser mellem klienter og sagsbehandlere (Dalberg-Larsen, 2005: 192). Hvilket i forbindelse med en behandling af en aktindsigtsbegæring således kan resul-tere i, at man som borger vil få et andet outcome af sin anmodning end tilsigtet. I forvaltningerne er der ofte meget at se til. Som frontmedarbejder handler man derfor ofte under tidspres, man er ofte usikker på de fleste virkninger af beslutningen, og man må til tider vælge mellem at realisere flere mulige målsætninger (Dalberg-Larsen, 2005: 197). På baggrund af dette pres fra flere sider ses det hyppigt, at frontmedarbejdere vælger at be-nytte sig af midler, der ligner dem, som tidligere er blevet benyttet i lignende sager. Ud fra et sådant perspektiv har den amerikanske samfundsforsker Charles Edward Lind-blom omtalt forvaltningsvirksomheden som ”the science of muddling through” og om den trinvis voksende beslutningsproces. Altså at den ene beslutning ses som et resultat af den tidligere beslutning, og at der ikke er noget overordnet perspektiv, som styrer den samlede beslutningsproces (op.cit. p. 198). Rationalet bag beslutningsprocessen i dette projekt her er at holde systemet i gang og få produceret beslutninger, der er acceptable for de forskellige involverede parter og interes-ser (Ibid.). Målet vil ofte være at komme frem til en konfliktløsning frem for en afgørelse med et bestemt indhold af den ene eller anden karakter (Ibid.). I kombinationen med Lipskys frontmedarbejder-teori vil Sabatier og Mazmanians top-down implementeringsteori blive brugt for at forstå, hvad der er essentielt for beslutnings-tager at tage stilling til, hvis en implementering skal lykkes til fulde. Kombinationen af disse teoretiske tilgange til implementering er nødvendig for at opnå den fulde forståelse af

  19  

implementeringsprocessen i dens helhed samt de udfordringer, der er forbundet med akt-indsigtsbegæringer og de ressourcer, der skal bruges på at behandle aktindsigtsbegærin-ger. Til trods for at disse implementeringsteorier oprindeligt blev formuleret i slutningen af halvfjerdserne og firserne, har de til stadighed den dag i dag stor relevans for flere forskere i deres arbejde. Det væsentligste i forhold til at kombinere de to teorier er, at de supplerer hinanden til på bedste vis at analysere implementeringsprocessen. 3.3  Daniel  A.  Mazmanian  og  Paul  A.  Sabatier    Sabatier og Mazmanian har udviklet en implementeringsteori, der har til formål at under-søge, hvilke faktorer der skal være til stede, for at implementeringsproseccen har de største forudsætninger for at lykkes. Indledningsvis vil det blive forklaret, hvilke variabler der på-virker implementeringsprocessen, og derefter vil det blive uddybet hvilke fem kriterier, som Sabatier og Mazmanian anskuer som essentielle for, at en implementeringsproces kan blive vellykket.

Ifølge Sabatier og Mazmanian findes der variable, som har indflydelse på selve implemen-teringen af et lovforslag. Disse variable har de to forskere opstillet en model ud fra, der de-ler variablene op i tre kategorier (Lester & Bowman, 1989). 1) Variable, der er rettet mod problemets sporbarhed, 2) variable, der omhandler implementeringsstrukturen og endelig 3) variable, der ligger udenfor lovgivningsprocessen, men som stadig har en vis relevans for implementeringsprocessen. Modellens omdrejningspunkt er, at variablene skiftevis på-virker dele af implementeringsprocessen. Det er vigtigt at have forståelse for, at der er tale om en flydende proces, hvor variablene kan gå ind og påvirke processen af flere omgange, men ligeledes kan have effekt på hinanden indbyrdes. De variable, der ikke er direkte knyttet til processen, vedrører de socioøkonomiske og tek-nologiske forandringer i samfundet. Sådanne variable er diffuse og dermed svære for lovgi-vere at kontrollere, men de er dog værd at have i betragtning, eftersom de kan have indfly-delse på, hvorvidt der er opbakning til forslaget eller ej. I tilfælde af at der ikke måtte være opbakning til forslaget fra befolkningens og politiske interesseorganisationers side af, kan

  20  

det fra politisk hånd være svært at få gennemført forslaget, og selv sagt implementeret op-timalt.

For at undgå dette scenarie er det centralt, at frontmedarbejdere, der er påvirket af imple-menteringen, er engagerede i forslaget, og kan leve op til målene inden for de ressourcer, der er afsat (Lester og Bowman, 1989). Ud fra modellen opstiller Sabatier og Mazmanian fem betingelser, som er betydningsfulde for en vellykket implementeringsproces:

1.   Processen skal bero på en solid forandringsteori. 2.   Forslaget skal være formuleret klart og entydigt, så målgruppen agerer optimalt i

forhold til det forventede resultat. 3.   Der skal være afsat nok ressourcer til, at forslaget kan blive ført ud i livet. Dette kræ-

ver en velstruktureret implementeringsproces kombineret med tilstrækkelige øko-nomiske, tekniske og faglige ressourcer hos dem, som skal udføre implementerin-gen.

4.   Forslaget skal møde opbakning fra de organiserede interessenter igennem hele pro-cessen.

5.   Slutteligt må forslaget ikke skabe konflikt i forhold til eksisterende politiske tiltag (Sabatier & Mazmanian, 1979).

  21  

4.0  Baggrundsnotat  Dette baggrundsnotat ønsker at undersøge forskellige tematikker, vi finder centrale at be-lyse med udgangspunkt i vores teori, kvantitative og kvalitative empiriindsamling. Ensar-tetheden i forskellige kommuners forvaltning og i Roskilde Kommunes forvaltning internt vil blive undersøgt, mens det vurderes, om sagsbehandlere oplever barrierer for en hurtig, ensartet og transparent administration, og om disse fører til brug af afværgemekanismer.

Del  1  –  Behandling  og  fortolkning  Denne del af baggrundsnotatet ønsker at belyse, hvorledes aktindsigter modtages og be-handles i forvaltningen. Det vil blive undersøgt, om der er ensartethed i henhold til under-retningspligten, fremgangsmåden i behandlingen af aktindsigt, hvorvidt der kan opstå ud-fordringer i fortolkningen af OFL, og om der er opbakning til aktindsigtsbehandlingspro-cessen. Hertil vil forskellige afværgemekanismer, der har relevans i forhold til den gene-relle praktisering, blive belyst.

Modtagelse  af  aktindsigtsbegæring  I henhold til vores problemformulering ønsker vi at undersøge ensartetheden i de forskel-lige forvaltninger. Helt konkret finder vi det her interessant at gå i dybden med, hvorledes frontmedarbejderne behandler en aktindsigtsbegæring. Sagsbehandler Pernille Fox bliver spurgt ind til, hvorledes hun helt overordnet behandler en aktindsigtsbegæring. ”Så får jeg tid til at svare på den inden de der dage, som det nu er, som jeg ikke lige kan huske, hvad er,” udtaler hun, hvorefter vi må oplyse hende om tidsfri-sten på syv arbejdsdage (Bilag 1: 2).

Allerede her ses en klar indikation på, at der ikke er en ensartet forståelse af arbejdsopga-verne hos frontmedarbejderne, da Pernille Fox ikke per automatik kender til tidsfristen for besvarelsen på en aktindsigtsbegæring. Informanterne, Lene Søe Højberg og Jeremy An-drews, er helt bekendte med, hvor lang tid de bør bruge på at behandle en aktindsigt (Bilag 2: 6 & Bilag 3: 3). Det er et tegn på manglende faglige ressourcer hos Pernille Fox, hvilket kan føre til brugen af en lang række afværgemekanismer, der vil blive gennemgået neden-stående i baggrundsnotatet.

  22  

Det bliver af vores informanter ligeledes beskrevet, at hvis de modtager en aktindsigtsbe-gæring, er der en fremadrettet standardiseret proces, hvor frontmedarbejderen bearbejder ansøgningerne. For Jeremy Andrews indebærer det at henvende sig til en leder og få god-kendt resultatet. Det medfører et fagligt kvalitetsstempel, selvom Jeremy Andrews forkla-rer, at det ikke er et krav, men nærmere en arbejdsrelateret kutyme: ”Jeg sender det ikke direkte, uden at det er gennemlæst af en anden. Det er sådan lidt – det ville jeg have det mærkeligt med. Det er en mavefornemmelse” (Bilag 3: 5).

Det tyder på, at retningslinjerne i Roskilde Kommune er relativt klare, hvilket bør sikre en ensartethed internt i forvaltningen. Det er i den kontekst bemærkelsesværdigt, at Roskilde Kommune hverken overholdt tidsfristen eller informerede os om udsættelsen, da vi søgte om aktindsigt i kommunens udgifter til kunst på rådhuset. Se nedenstående svar på mail.

(Figur 4) Roskilde Kommune står ikke alene med den manglende tilbagemelding inden for tidsfri-sten. I forbindelse med vores kvantitative undersøgelse står det klart, at mange kommuner ikke overholder praksis ved at udsende en mail med orientering om udsat frist. Vores un-dersøgelse viser således, at 16 ud af de 23 kommuner, der svarer for sent, ikke orienterer os om, at vi vil modtage et svar senere end syv arbejdsdage.

Om der er tale om, at kommunerne bevidst undlader at sende en sådan orientering, eller om der er tale om en forglemmelse i alle tilfælde, kan vi ikke give et kvalificeret, entydigt svar på.

  23  

Selvopfundet  tidsfrist  Det bliver nu interessant at undersøge, om den ikke overholdte tidsfrist kan defineres som en afværgemekanisme grundet en mangelfuld implementering. Jeremy Andrews forklarer, at det ikke altid er realistisk at nå at besvare en aktindsigtsbe-gæring inden for tidsfristen på syv dage. I den forbindelse konstaterer han, at det netop derfor er centralt, at frontmedarbejderne får sendt en slags kvittering til borgeren om, at begæringen er modtaget. Han ekspliciterer, at denne kvittering skal sendes inden for syv dage – ”Og så skal man jo opbygge en ny tidsfrist,” udtaler Jeremy Andrews afsluttende (Bilag 3: 3). Lipsky formulerer ’tommelfingerregler’ som værende en afværgemekanisme, som front-medarbejderne kan gøre brug af for at lette deres arbejdsbyrde. Dette kan eksemplificeres ved, at flere af landets kommuner gjorde brug af en selvopfundet tidsfrist i forbindelse med vores kvantitative undersøgelse. Der kan altså her være tale om, at kommunerne ikke lever op til projektets normative ideal, der indbefatter, at forvaltningen agerer, som det forven-tes. Det er ikke noteret i Kammeradvokatens foreskrifter, at en selvopfundet tidsfrist er et reelt redskab, man kan gøre brug af, men Jeremy Andrews ”kvitteringsregel” kan betegnes som underretningspligten, der lyder på, at ”underretningen skal indeholde en konkret begrun-delse for, hvorfor afgørelsen ikke kan træffes inden for fristen på syv arbejdsdage samt en præcis oplysning om, hvornår der i givet fald kan forventes at foreligge en afgørelse” (Kam-meradvokaten, 2015). Vi spørger Lene Søe Højberg, om der er garanti for, at de kontakter borgeren de første syv dage, hvortil hun svarer: ”Det kan sagtens svipse” (Bilag 2: 6). Det har endnu en gang relevans at nævne, at Roskilde Kommune hverken underrettede os til tiden eller informerede os om den udskudte tidsfrist, da de i første omgang overså vores begæring (figur 4).

  24  

Dragør Kommune, der svarer efter 21 arbejdsdage, skriver på mail den 30. oktober, efter vi har sendt en påmindelse den 27. oktober, at ”det har taget længere tid end ventet at under-søge, hvilke midler, der er brugt på kunst på rådhuset 2013-2016. Du burde have haft be-sked om det forsinkede svar – beklager” (Bilag 4: 1). Den 31. oktober modtog vi et svar på aktindsigtsbegæringen fra Greve Kommune, som i samme mail beklagede det sene svar: ”Jeg skal herved beklage den sene besvarelse af anmodningen om aktindsigt” (Bilag 4: 1). Med afsæt i den kvantitative empiriindsamling har vi således ikke kunnet finde frem til forhold, der indikerer, at frontmedarbejderne ikke er klar over, at de skal orientere om en udsat frist, eller har fortolket proceduren for fristudsættelse forkert. I Roskilde Kommunes forvaltning vurderes det, at de er bevidste om retningslinjerne, men ikke altid formår at overholde dem. Der bliver gjort brug af tommelfingerregler i form af selvopfundne tidsfri-ster, men dette kan forsvarer med udgangspunkt i underretningspligten, så længe denne overholdes, hvilket ikke konsekvent er tilfældet.

Fortolkning  af  lovtekst Med udgangspunkt Sabatier og Mazmanians betingelse for en vellykket implementerings-proces skal OFL være formuleret klart og entydigt. Det bliver her relevant at undersøge, hvorvidt vores empiri kan give eksempler på fortolkningsudfordringer, hvilket kan med-virke til brug af afværgemekanismer.

I henhold til tidsfristen for svar på en aktindsigtsbegæring er der nogle kommuner, der for-tolker tidsfristen forkert i forhold til den praksis, Kammeradvokaten foreskriver. I Kam-meradvokatens aktindsigtshåndbog fremgår det, at fristen på de syv arbejdsdage regnes fra modtagelsen af aktindsigtsbegæringen. Hvis begæringen er sendt via mail, beregnes fristen fra den dag, hvor myndigheden modtager den i sin indbakke (Kammeradvokaten, 2015).

Denne praksis bliver dog ikke fulgt i alle kommuner. Kommunerne modtog anmodningen om aktindsigt fredag den 6. oktober 2017 pr. mail – første dag er således mandag den 9. oktober, og de syv dages svarfrist er til og med den 17. oktober.

Med udgangspunkt i vores kvantitative undersøgelse er Haderslev Kommune relevant at fremhæve i henhold til tommelfingerregler.

  25  

Haderslev Kommune kvitterer først for modtagelsen af begæringen den 17. oktober og skri-ver i mailen, at vi kan forvente svar inden for syv arbejdsdage (figur 2). I dette tilfælde vil det være den 26. oktober og ikke den 17. oktober, som bør være den dag, vi senest kan for-vente svar ifølge Kammeradvokatens foreskrifter - med mindre de har underrettet os om udsat frist. Den underretning ankommer ikke, men Haderslev Kommune svarer dog alle-rede den 18. oktober.

(Figur 5) I sidste ende bliver resultatet, at Haderslev Kommune svarer en dag for sent i forhold til, at vi anmoder om aktindsigt den 6. oktober, men mailen fra Haderslev Kommune den 17. ok-tober indikerer, at Haderslev Kommune kan have fortolket OFL § 36, stk. 2 anderledes end Kammeradvokaten. I selve lovteksten står der, at en ”anmodning om aktindsigt skal fær-digbehandles inden syv arbejdsdage efter modtagelsen” (Retsinformation, 2013). Ud fra lovteksten alene er det således op til fortolkning, hvad der menes med efter modta-gelsen, for er der tale om 1) modtagelse i kommunens mailboks, er der tale om 2) modta-gelse i selve sagsbehandlerens mailboks, eller er det 3) først fra mailen er åbnet, og at der er kvitteret for denne? Det fremgår ikke af selve OFL, men Kammeradvokten har svaret på dette i Aktindsigtshåndbogen. Sabatier og Mazmanians implementeringsteori foreskriver, at forslaget (OFL i denne kontekst) skal være formuleret klart og utvetydigt, så målgrup-pen agerer optimalt i forhold til det forventede resultat, hvis OFL skal kunne fortolkes suc-cesfuldt og efter hensigten.

  26  

Der ses altså indikationer på, at pågældende sagsbehandler i Haderslev Kommune ikke er bekendt med Kammeradvokatens retningslinjer, men omvendt er Haderslev Kommune den eneste kommune, der kreerer deres egen tidsfrist i undersøgelsen. Opbakning  fra  interessenter  En optimal implementering af OFL og dermed en velfungerende, ensartet forvaltning for-udsætter ifølge Sabatier og Mazmanian en opbakning fra de organiserede interessenter gennem hele processen. Det er derfor relevant at undersøge, hvorvidt sagsbehandlerne i Roskilde Kommune bakker op om OFL og aktindsigtsprocessen. Resultatet heraf er over-vejende negativt.

”Det er pisseirriterende for at sige det ligeud” (Bilag 1:3) udtaler Pernille Fox, da hun bliver spurgt ind til sin holdning til aktindsigtsbehandlingen, mens Lene Søe Højbergs reaktion lyder: ”Det er altid en show-stopper, det er røvsygt for at sige det mildt” (Bilag 2: 4).

Her ses altså en manglende opbakning til aktindsigtsbehandlingen, hvilket kan medvirke til en mindre vellykket implementering af behandlingsprocessen for aktindsigtsanmodnin-ger i kommunalforvaltningen jf. Sabatier & Mazmanian. En dårlig implementering kan medføre et tidspres hos frontmedarbejderne. Det kan være årsag til de afværgemekanis-mer, som sagsbehandlerne gør brug af, hvilket denne analyse behandler senere.

Begrænsning  af  efterspørgsel  En af de tre afværgemekanismer, som Lipsky beskriver, er ’begrænsning af efterspørgsel’. I denne kontekst betyder det blandt andet, at sagsbehandleren kan gøre det problematisk for borgeren at finde information om, hvordan der kan søges aktindsigt med det formål, at borgeren derfor dropper at søge i det hele taget. ”Det tror jeg ikke, men jeg ved det ikke,” svarer Pernille Fox, da vi spørger hende om, hvor-vidt hun er bekendt med, om der er information på Roskilde Kommunes hjemmeside om, hvorledes man søger aktindsigt (Bilag 1: 4). Jeremy Andrews og Lene Søe Højberg må også erkende, at de ikke ved, om eller hvor man som borger i Roskilde kan få hjælp til sin akt-indsigtsbegæring (Bilag 3: 9 & Bilag 2: 5).

  27  

Søger man på aktindsigt på Roskilde Kommunes hjemmeside, bliver man ført til en over-skuelig hjemmeside, hvor der kan hentes generelle oplysninger om aktindsigt (Roskilde Kommune, 2017). Der ses ikke en decideret aktindsigt-skabelon til borgeren, men det er beskrevet, hvorledes processen forløber. Det vil sige, forvaltningen ikke direkte begrænser efterspørgslen for borgeren ved at gøre det besværligt at finde information herom. Der kan dog argumenteres for, at de tre informanter i form af deres rolle som frontmedarbejdere burde være bevidste om, at vejledningen er tilgængelig. En anden afværgemekanisme, som frontmedarbejderen kan gøre brug af for at begrænse efterspørgslen for borgerne, er bevidst at udøve lange ventetider. Denne handling kan ifølge Lipsky gøre det ubehageligt for borgeren at bede om ydelsen. Det er igen et eksempel på, at der opstår et brud med det normative ideal, da det ikke lever op til Aktindsigtshånd-bogens retningslinjer om tidsfrister, hvorfor forudsætningerne for et velfungerende demo-krati udfordres.

Man kunne forestille sig, at det især ville blive aktuelt, hvis det omhandler sager, der på den ene eller anden vis, kunne blive ubelejlige for kommunen. Af samme årsag har vi un-dersøgt, hvorvidt der ses en sammenhæng mellem de kommuner, der i vores kvantitative undersøgelse har overskredet tidsfristen og de kommuner, der har brugt flest penge på rådhuskunst, da det vurderes, at det er lettere ubelejligt at fremlægge et stort internt kunstbudget umiddelbart før, der afholdes kommunalvalg.

Resultatet afviser tesen om, at der her skulle fremstå en sammenhæng, da de kommuner, der har givet svar inden for de syv påkrævede dage, også er dem, der har brugt flest penge. Det svarer til, at de kommuner, der ikke har overholdt tidsfristen har brugt 2,39 kroner på kunst per borger i arbejdsstyrken (15 - 66 år), mens de kommuner, der har overholdt tids-fristen, har brugt 2,69 kroner på kunst per borger i arbejdsstyrken (Bilag 5), hvilket endnu en gang vil sige, at ubelejligheden ved at skulle levere bilag for rådhusets kunstforbrug lige inden kommunalvalget i år, ikke umiddelbart på et generelt plan har medvirket til, at kom-munerne bevidst har trukket svartiden, som det bliver beskrevet af Lipsky i hans teori om begrænsning af efterspørgslen. Det skal dog pointeres, at kommunerne naturligvis ikke er i besiddelse af de resterende kommuners kunstregnskaber, hvorfor vi ikke med sikkerhed kan afvise, at det ville have påvirket svartiden, hvis de havde indsigt i disse informationer.

  28  

Undersøgelsen viste ligeledes, at 64 ud af 98 kommuner havde købt kunst til rådhuset i pe-rioden 2013 - 2016. I alt blev der købt kunst for 10.206.990 kroner (Bilag 5).

Da vi forhører os hos vores informanter, bliver det hverken be- eller afkræftet, at front-medarbejderne gør brug af lang ventetid som et bevidst redskab for at skåne kommunens omdømme, eftersom de forklarer, at de ikke sidder med sager, der er ubelejlige for kom-munen.

Pernille Fox forklarer: ”Jeg vil nok sige, at hvis det er en større sag, og jeg tænker, at det kan der komme et eller andet ud af, så bliver vores direktør orienteret” (Bilag 1: 6). Det kan herfra uddrages, at vores informanter ikke beskæftiger sig med ubelejlige sager, men at de højst sandsynligt ville henvende sig til en højere instans for vejledning, hvis dette skulle melde sin ankomst. Det er derfor uvist, om det er en mekanisme, Roskilde Kommune kunne finde på at gøre brug af. Delkonklusion  Det fremgår, at der ikke er en ensartethed i de danske kommuner i henhold til, om de over-holder tidsfristen for svar på aktindsigtsbegæringer eller ej. Konkret i Roskilde Kommune viser det sig, at der hos de forskellige sagsbehandlere ikke er en identisk forståelse af, hvor-ledes tidsfristen defineres. Vores informanter beretter dog alle om en detaljeret guide og dertilhørende fremgangsmåde, de gør brug af, når de modtager en aktindsigt, hvilket vil sige en overordnet ensartethed i Roskilde Kommune internt.

Det kan uddrages af undersøgelsen, at der ses udfordringer ved fortolkningen af OFL i ek-sempelvis Haderslev Kommune, hvilket kan være en barriere for en transparent fortolk-ning.

Vi kan endvidere konstatere, at der i Roskilde Kommune mangler en entydig opbakning til behandlingen af aktindsigtsbegæringer, hvilket medfører en problematisk implementering og dermed, at frontmedarbejderne føler sig nødsaget til at gøre brug af afværgemekanis-mer i form af tommelfingerregler.

  29  

Det kan dog uddrages, at Roskilde Kommune hverken gør brug af tilbageholdelse af infor-mation eller lange ventetider som afværgemekanisme, hvilket lever op til vores ideal om en transparent forvaltning. På den anden side kan det ikke udelukkes som årsag til overskri-delse af tidsfrist for mange andre kommuner.

Den generelle praktisering af aktindsigtsbehandlingen viser sig på landsplan at være ujævn i henhold til tidsfristen. I Roskilde Kommune er der overordnet set klare retningslinjer, men grundet manglende opbakning til selve processen, bliver der gjort brug af afværgeme-kanismer. Det kan konstateres, at den manglende ensartethed og fortolkningsudfordrin-gerne medvirker, at den reelle forvaltning ikke lever op til det normative ideal, der define-res ud fra Aktindsigtshåndbogen og Hjarvards beskrivelse af et velfungerende demokrati.

Del  2  –  Faglige  ressourcer  Denne del af baggrundsnotatet ønsker at undersøge ensartetheden i frontmedarbejdernes faglige ressourcer. Det kræver visse faglige kompetencer at betjene OFL og herunder akt-indsigtsbegæringer. Det er essentielt, at frontmedarbejderne er klædt på til at bestride lov-givningen, så de er i stand til at opretholde princippet om åbenhed i forvaltningen, til trods for at princippet konstant er under pres (Bønsing, 2016: 21). Det vil blive belyst, hvilke fag-lige forudsætninger vores tre informanter i Roskilde Kommune har samt, hvad de gør, hvis de oplever udfordringer i forbindelse med udførelsen af deres arbejde med aktindsigter. Uddannelsesbaggrund  Det er ofte frontmedarbejdere, der behandler aktindsigterne, når de lander hos kommu-nerne. De tre frontmedarbejdere, Pernille Fox, Jeremy Andrews og Lene Søe Højberg fra Roskilde Kommune har alle en akademisk baggrund, hvoraf Pernille Fox er uddannet byg-ningsingeniør, Jeremy Andrews er landskabsarkitekt og Lene Søe Højberg er agronom fra Landbohøjskolen. Det er bemærkelsesværdigt, at ingen af sagsbehandlerne har en juridisk uddannelse, og dermed færre forudsætninger for at behandle juridiske sager. Lene Søe Højbjerg har dog efterfølgende været på opkvalificerende, juridiske kurser, hvorfor hun har styrket sine res-sourcer og forudsætninger for blandt andet at behandle aktindsigtsbegæringer.

  30  

Tankegangen, der ligger forud for de beslutninger, som den enkelte frontmedarbejder skal træffe, kan være af forskellig karakter. De tre frontmedarbejdere har alle været færdiguddannet i mellem 15 – 20 år, hvilket vil sige, de har en del erfaring, når de udfører deres arbejdsopgaver, der spænder vidt fra ar-bejde med lokalplaner til strategiske handlingsplaner for byudvikling til administrative, økonomisk tunge opgaver. Fælles for de tre frontmedarbejdere er, at de alle behandler akt-indsigter sideløbende med deres sædvanlige arbejdsopgaver. Lene Søe Højberg, der har ar-bejdet i miljøafdelingen i Roskilde Kommune i ti år, er den af de tre frontmedarbejdere, der besidder den største ekspertise inden for aktindsigtsfeltet (Bilag 2: 1). Der er ikke bred enighed blandt frontmedarbejdere i Roskilde Kommune, og Jeremy An-drews fortæller, at han ikke har samme opfattelse som Lene Søe Højberg, når det omhand-ler aktindsigtsbehandlinger. Da han bliver spurgt ind til, hvordan han har det med at be-handle aktindsigter, svarer han: ”Med mange års indestængt frustration. Vi er sidste led i fødekæden, så vi får tit og ofte nogle aktindsigtssager, vi jo ikke rigtigt nødvendigvis ken-der så meget til” (Bilag 3: 2). Disse udtalelser giver anledning til at anspore en sammenhæng mellem efteruddannelse i forbindelse med den nye OFL og kvalifikationer. Lene Søe Højberg har som den eneste af de tre frontmedarbejdere været på seminarer for at styrke sine kompetencer og dermed højne kvaliteten i forbindelse med aktindsigtsbehandling. Både Pernille Fox og Jeremy An-drews konstaterer, at de ikke har deltaget i nogen form for kurser eller efteruddannelse. Lene Søe Højberg har til gengæld modtaget efteruddannelse (Bilag 2: 2). Der kan altså være tale om en sammenhæng mellem efteruddannelse og følelsen af at udføre opgaven optimalt vice versa. Forskellen i efteruddannelse kan potentielt skabe barrierer for en ensartet forvaltning i Roskilde Kommune. Selvstændig  sagsbehandling    

Vi finder det interessant at undersøge, hvorvidt frontmedarbejderne i Roskilde Kommune selv føler, de har optimale faglige forudsætning for at foretage en hurtig og ensartet behand-ling af aktindsigtsbegæringerne.

  31  

Alt afhængig af den konkrete situation vil det ofte være sådan, at frontmedarbejderne må vælge at tage en beslutning på egen hånd og uden samhør med andre. Det er også delvist tilfældet i Roskilde Kommune. Pernille Fox agerer egenrådigt, når hun behandler en aktindsigt. Lene Søe Højberg beskriver ligeledes, at hun aldrig vender aktindsigten med nogen, heller ikke sin nærmeste chef. Hun er som bekendt kapabel til at rådgive andre kollegaer, hvilket indikerer, at det oftest er de andre kollegaer, der rådfører sig hos hende. En af dem er blandt andet Jeremy Andrews, der fortæller, at hans chef altid er med ind over processen, når der lander en aktindsigtsbegæ-ring på hans skrivebord (Bilag 3:8). Det kan heraf uddrages, at det ikke er alle frontmedarbejderne, der har de rette forudsæt-ninger for at implementere og behandle en aktindsigt på egen hånd. Jeremy Andrews be-skriver endvidere, hvordan nogle af hans kollegaer sågar oplever angst i forbindelse med sagsbehandlingen af aktindsigtsbegæringer:

Det kan være så angstprovokerende, at du egentlig rydder din kalender, men så sidder du bare stirrer. Og det gider vi ikke. Og ordet aktindsigt har jo lidt den der (…). Hvorfor vil de det? Har jeg nu jo gjort noget galt, eller? (Bilag 3: 6).

Med udgangspunkt i vores kvalitative empiri lader det til, at der er tale om manglende fag-lige ressourcer i Roskilde Kommune, eftersom nogle af medarbejderne oplever usikkerhed og direkte ubehag, når de modtager en aktindsigtsbegæring. Dette kan være medvirkende til at danne grobund for en knap så ensartet sagsbehandling, og dermed utvivlsomt være med til at gøre behandlingen af aktindsigter mindre standardiserede. Som Lipsky beskriver, er det netop i sådanne situationer, at frontmedarbejderne begynder at anvende afværgemekanismer, som beskrevet tidligere i baggrundsnotatet, hvis de ikke besidder nok faglige ressourcer til at udføre deres arbejde fyldestgørende. Hjælpemidler  Føler en sagsbehandler sig ikke stærk nok i lovtekstens juridiske facetter, er der råd for dette. Som ovennævnt har Kammeradvokaten udgivet en aktindsigtshåndbog, der skal

  32  

gøre det lettere at praktisere OFL. Selvom den er frit tilgængelig, så er det ikke et værktøj Pernille Fox benytter sig af. Pernille Fox oplever, at hun kun sjældent har behov for at orientere sig andre steder end i den føromtalte guide:

Det plejer at være ligetil, de sager vi sidder med. Fra 2008 og til nu, har jeg haft 24 aktindsigtsforespørgsler. Så det er ikke, fordi at vi bliver total lagt ned af det. Og det er ret simpelt for det meste (Bilag 1: 2).

Lene Søe Højberg, der er en af initiativtagerne og forfatterne bag aktindsigtsguiden i kom-munen, erkender, at hun ind imellem kan blive i tvivl, hvis sagens omfang overgår det sædvanlige, og nogle dele ikke tåler offentlighedens lys. ”Men hvis der opstår tvivlsspørgs-mål i forbindelse med store sager, der jo kan være meget forskellige, så kan der opstå tvivl især, hvis man skal undtage noget” (Bilag 2: 3). Jeremy Andrews er ikke bleg for at gøre brug af den ekspertise, han finder i sekretariatet, hvor der ligeledes forefindes diverse guides for udarbejdelsen af aktindsigtsbegæringen alt afhængig af, hvilken sag det drejer sig om. Dog forklarer han, at det ikke er en selvfølge på arbejdspladsen:

Det er mere, når det rammer mine kollegaer. Altså, så bliver jeg lidt ked af det på deres vegne, fordi jeg ved, at nogle af dem bliver meget påvirkede af det. Det tager meget af deres tid at få sat sig ind i det og gjort det (Bilag 3: 6).

Det kan herfra uddrages, at der ikke er en ensartet tilgang til og opfattelse af behandlingen af aktindsigtsbegæringer i Roskilde Kommune. Det vil sige, at selvom en del af forvaltnin-gen har overblik og kontrol over deres arbejdsbyrde, virker det ikke til, at forvaltningen som helhed har ensartede forudsætninger og færdigheder i forbindelse med behandlingen af aktindsigter.

  33  

Delkonklusion  Det kan uddrages af denne del af baggrundsnotatet, at differentierede faglige kompetencer kan være en barriere for ensartetheden i forvaltningen. Det fremgår, at det ikke er alle frontmedarbejderne i Roskilde Kommune, der besidder de rette, faglige kompetencer, som det kræver for at udføre en aktindsigt til fulde. Nogle med-arbejdere giver direkte udtryk for, at de føler sig usikre, når der lander en aktindsigt i deres mailboks. Til trods for at vores informanter alle har en akademisk uddannelse, er det ikke nødvendigvis en forudsætning for, at de er stand til at beherske OFL og de juridiske aspek-ter ideelt. Det kan bevirke, at de føler sig utrygge, når de behandler aktindsigter, hvilket samtidig kan resultere i en forvaltning, der ikke forvalter ensartet. Nogle af medarbejderne formår at spørge kollegaer til råds, andre foretrækker at tage udfordringen op på egen hånd.

Del  3  -­  Økonomiske  ressourcer  Denne del af baggrundsnotatet vil adressere de økonomiske udfordringer ved OFL. Derud-over vil det blive belyst, hvilke barrierer manglende økonomiske ressourcer har for front-medarbejderne og deres mulighed for at praktisere OFL efter hensigten med særligt fokus på tidsfristen for at behandle aktindsigtsbegæringer. OFL har ifølge Justitsministeriet kostet kommunerne en merudgift på 33,1 millioner kro-ner per år (Justitsministeriet, 2013: 91f), mens der ikke har været nogle positive, økonomi-ske effekter forbundet med implementeringen af lovgivningen. En del af den merudgift går blandt andet til at imødekomme de udgifter, der er forbundet med det forventelige res-sourceforbrug ved behandling af aktindsigtsbegæringer i forbindelse med den nye OFL. Disse nye midler har kommunerne fået bevilliget for at sikre, at kommunerne kan løse de nye opgaver (Ibid.).

På trods af at Justitsministeriet har forsøgt at imødekomme nogle af de økonomiske kon-sekvenser, der er forbundet med den nye OFL, har det alligevel betydet, at flere kommuner ikke har kunnet leve op til dele af OFL’s ambitioner. Flere kommuner har især svært ved at overholde tidsfristen på syv arbejdsdage.

  34  

Som beskrevet tidligere i baggrundsnotatet fremgår det i projektets aktindsigtsundersø-gelse, at 23 kommuner ikke gav aktindsigt inden svarfristen på syv arbejdsdage (Figur 6). Ud af disse 23 kommuner har 16 ikke sendt en mail, hvor de orienterer os om, at de ikke når tidsfristen på syv arbejdsdage (Figur 4).

(Figur 6)

  35  

(Figur 7) I Aktindsigtshåndbogen står det klart, at hvis myndigheden undtagelsesvis ikke kan fær-digbehandle en begæring om aktindsigt inden syv arbejdsdage efter modtagelsen, så bør vedkommende, der søger om aktindsigt, underrettes herom (Kammeradvokaten, 2015). Den manglende ensartethed i kommunernes overholdelse af både tidsfristen samt under-retningen af fristoverskridelsen kan skyldes flere faktorer. En af disse faktorer kan være manglende økonomiske ressourcer. Det oplever Lene Søe Højberg fra Roskilde Kommune, der er en af de 16 kommuner i undersøgelsen, der ikke svarer inden for syv arbejdsdage og ej heller underretter om fristoverskridelsen. Ifølge hende er aktindsigtsbegæringer noget, de må påtage sig ved siden af det øvrige arbejde, de har i kommunen. Derfor er aktind-sigtsbegæringer for hende altid opgaver, der ikke kan planlægges, og det tager en del res-sourcer fra øvrige arbejdsopgaver (Bilag 2: 5). Hun oplever især, at tidsfristen er et af de elementer ved den nye OFL, der er en af de største udfordringer:

I forhold til tidsfristen så vil jeg næsten tro, at det er noget af det, der er mest stressende. Fordi det bliver virkelig håndhævet de der syv dage, og folk panikker næsten, når de får sådan en ind, fordi de ved bare, at sådan en, der tikker ligeså snart den lander i postkassen, for man skal jo opfylde det der med syv dage (Bilag 2: 6).

  36  

Lene Søe Højberg efterlyser enten en dobbelt så lang tidsfrist, eller som minimum flere ressourcer til at indfri kravet om en svarfrist på syv arbejdsdage. For hun oplever ikke, at de ekstra ressourcer, der er blevet tilført i forbindelse med den nye OFL, har været til-strækkelige i forhold til arbejdsbyrden (Bilag 2: 8). En af de afværgemekanismer, der i Roskilde Kommune er blevet anvendt, er, at frontmed-arbejderen bliver nødt til at få sagsgangen til at foregå på egne præmisser i stedet for at le-vere det, som borgeren reelt efterspørger. Jeremy Andrews forklarer, at tidsfristen på syv dage kan betyde, at borgeren eller journalisten ikke modtager et sagligt svar, men at det til gengæld presser frontmedarbejderen til at handle hurtigt, hvorfor borgere og journalister i sidste ende ender med et ikke gennemarbejdet eller ubrugeligt svar (Bilag 3: 10). Denne praksis er velkendt i retssociologien, hvor medarbejder - på baggrund af pres fra flere sider og større arbejdsmængder - hyppigt vælger at benytte sig af midler, der ligner dem, som tidligere er blevet benyttet i lignende sager, også selvom det betyder en forkert eller uhen-sigtsmæssig forvaltning. Derfor  er  en  svarfrist  på  syv  dage  vigtig Selvom den korte tidsfrist ikke bliver modtaget positivt af Lene Søe Højberg og Jeremy An-drews, er der en række årsager til, at myndighederne skal svare på en aktindsigtsbegæring inden for syv arbejdsdage. Først og fremmest sikrer en kort svarfrist muligheden for, at borgeren kan nå at indhente information fra forvaltningen, hvis borgeren har fået afslag i en ansøgning, inden klagefri-sten er overskredet.

Hvis myndighederne ikke har en svarfrist på aktindsigtsbegæringer på de syv arbejdsdage, eller hvis svarfristen er længere end den nuværende, kan det betyde, at borgere ikke kan nå at indhente vigtig, afgørende viden for at kunne indsende en saglig klage. En af dem, der oplever, at aktindsigter ofte bliver benyttet til at indsende klager, er Pernille Fox. Hun er bevidst om, at hun skal handle hurtigt, når hun modtager en aktindsigtsbegæring (Bilag 1: 7).

  37  

Der er fire ugers klagefrist. Så før de skal finde ud af, om de skal gøre noget her, så skal de søge om aktindsigt og nå at læse alle dokumenterne igennem og få skrevet en klage. Så det er fornuftigt nok (Bilag 1: 6).

Det er ikke alene borgere, der er afhængig af en kort svarfrist. Journalister er ligeledes af-hængige af, at myndighederne reagerer hurtigt på en aktindsigtsbegæring, hvis journali-sterne skal nå at udgive en aktuel historie. Et af journalistikkens væsentligste nyhedskrite-rier er aktualitet, og derfor er det vigtigt for journalistikken, at myndighederne overholder tidsfristen på en aktindsigtsbegæring. Dette bekræfter Hjarvard, der beskæftiger sig med vigtigheden af mediernes rolle i samfundet for at et demokrati kan fungere optimalt. En forudsætning for at medierne kan udføre deres arbejde er, at aktualitetskriteriet bliver overholdt og respekteret i kommunerne. Væsentligheden af aktualitetskriteriet ses blandt andet i forbindelse med projektets aktind-sigtsundersøgelse bliver der udgivet en artikel på Avisen.dk om kommunernes brug af of-fentlige midler på kunst på rådhusene (Bilag 6). Artiklen bliver udgivet op til kommunal-valget den 21. november som et led i den kommunalpolitiske debat. Trods overskridelse af svarfristen blandt en fjerdedel af kommunerne (23 kommuner), så svarer alle kommuner inden deadline for udgivelsen af artiklen (20. november) med undtagelse af Vordingborg Kommune. Vordingborg Kommune svarer 34 arbejdsdage efter, vi har anmodet om akt-indsigt, hvilket er efter afholdelsen af kommunalvalget (Bilag 5). I praksis betyder det, at vi må udgive en artikel, hvor alle landets kommuner - på nær Vordingborg Kommune - indgår. Det betyder ligeledes, at de oplysninger, vi har modtaget fra Vordingborg Kom-mune med en forsinkelse på 34 arbejdsdage, ikke kan anvendes, da graden af aktualitet er faldet markant efter kommunalvalget.

Hvilke årsagsforklaringer, der er bag Vordingborgs Kommunes fristoverskridelse, kan man kun spekulere i, da forvaltningen ikke har givet en forklaring på fristoverskridelsen. Det kunne dog forestilles, at kommunen har valgt at benytte sig af en afværgemekanisme, der begrænser efterspørgslen ved at øge ventetiden eller gør det besværligt for journalister at søge om aktindsigt, at de i sidste ende opgiver (Bilag 4: 2).

  38  

En svarfrist på syv arbejdsdage kan også have modsatrettede konsekvenser end oven-nævnte. Myndighederne kan på grund af tidsfristen risikere at handle så hurtigt, at de en-der med at give aktindsigt i oplysninger, der ikke bør udleveres. Det kan eksempelvis være interne dokumenter eller dokumenter, der indeholder personfølsomme oplysninger. I Ros-kilde Kommune har Lene Søe Højberg været udsat for, at den korte tidsfrist har presset hende til at udlevere dokumenter, som juridisk ikke burde være udleveret (Bilag 2: 7). Det er derfor vigtigt at understrege, at manglende ressourcer til at overholde svarfristen ikke alene påvirker borgere og journalister, men også kan have konsekvenser for myndighe-derne, hvis de haster opgaven igennem, som kan betyde, at der bliver udleveret dokumen-ter, der ikke bør udleveres. Det er vigtigt at pointere, at der overordnet set ud fra undersøgelsen ikke ses store udfor-dringer med at overholde tidsfristen. I gennemsnit tager det en kommune 6,1 arbejdsdage at besvare vores aktindsigtsbegæring. 75 af landets kommuner svarer inden for tidsfristen.

Aktindsigt  efter  erindring Det er ikke alene Roskilde Kommune, der har oplevet vanskeligheder i forbindelse med at behandle aktindsigtsbegæringer. En anden presserende problematik i nogle af svarene fra kommunerne i vores undersøgelse er, at et par kommuner skriver, at de svarer ud fra erin-dringer som følge af, at det enten ikke har været muligt at sortere og adskille de oplysnin-ger, vi skal bruge, i deres database, eller at det ikke har været muligt at søge noget frem i deres database. Struer Kommune skriver følgende i deres svar på vores aktindsigtsbegæ-ring:

  39  

(Figur 8)

Når kommunen ikke har et register over, hvor kunsten befinder sig, forsøger de at svare ud fra deres hukommelse. Det er dog kritisabelt, at man får svar ud fra erindringer frem for et databaseret og kvalificeret svar, som vil være mere validt. Hvis dette er praksis i andre henseender, kan det således være svært for borgere og journalister at gennemskue, hvad deres skattekroner eksempelvis går til, når kommunerne ikke har systemer, der fremmer transparensen i forvaltningen. Struer Kommune er ikke alene om at svare ud fra erindringer. Jammerbugt Kommune sva-rer ligeledes på vores aktindsigtsbegæring på følgende præmisser:

  40  

(Figur 9)

Denne form for behandling af en aktindsigtsanmodning har i ovennævnte tilfælde ikke væ-ret anvendt som en afværgemekanisme, der skal spare forvaltningen for tid, idet der fak-tisk bliver indhentet oplysninger. Men man kan frygte, at disse svar kan blive brugt som en afværgemekanisme, hvor frontmedarbejderen sørger for, at selve aktindsigtsbehandlingen foregår efter erindindrigen, så der kan blive tilbageholdt information i flere sager, hvis de er udsat for et tidspres eller finder det ubelejligt for kommunen at give aktindsigt i be-stemte dokumenter. Delkonklusion

Overordnet set er der ikke en ensartethed på svartiden hos de forskellige kommuner. Hvilke præcise barrierer for at overholde tidsfristen, der ligger bag den manglende ensar-tethed på landsplan, er det svært at sige noget generelt om. Dette kan igen ses som et ek-sempel på, at kommunerne ikke lever op til det normative ideal, hvor alle retningslinjer ef-terleves. Til gengæld pointerer alle vores informanter fra Roskilde Kommune, at mangel på økonomiske ressourcer er årsagen til, at de har svært ved at overholde svarfristen på syv arbejdsdage. Selvom det umiddelbart kan virke til, at der er store udfordringer forbundet med at over-holde svarfristen på syv dage, så er det ikke et generelt problem for landets kommuner. Det tager i gennemsnit 6,1 dage arbejdsdage for kommunerne at besvare aktindsigtsbegærin-gerne. Udfordringen er dog de 23 udstikkere, hvor den længste svaroverskridelse er på 34 dage, og hvor 16 af de 23 kommuner ikke sender en mail, hvor de pointerer, at de ikke når tidsfristen på syv dage.

  41  

Del  4  -­  Ishøj  Kommune  som  case  I de foregående afsnit skildres en manglende ensartethed i praktiseringen af aktindsigtsbe-handlinger i forskellige forvaltninger. Ligeledes er det belyst, at de faglige forudsætninger og økonomiske ressourcer er ujævnt fordelt samt, at der potentielt bliver fejlfortolket på offentlighedsloven. I følgende afsnit vil ét af de mest bemærkelsesværdige svar i vores akt-indsigtsundersøgelse blive behandlet, hvor spørgsmålet om blandt andet fejlfortolkning og forkert klagevejledning vil blive adresseret.

I den kvantitative undersøgelse gør Ishøj Kommune sig særligt bemærket. For det første har 97 af 98 kommuner givet os fuld aktindsigt i deres udgifter til kunst på rådhuset. Den eneste kommune, der afslog aktindsigtsanmodningen var Ishøj Kommune, som afslog med følgende mail den 9. oktober 2017:

(Figur 10) Ishøj Kommune begrunder deres afgørelse med henvisning til OFL § 11 og skriver yderli-gere, at de ikke er forpligtet til at oprette nye dokumenter. Afslaget vækker undren, da kommunen bør have bilag på kunst, såfremt de har købt kunst, og der er således ikke tale om, at kommunen skal generere nye dokumenter. I svaret skriver Ishøj Kommune ligele-des “aktindsigt i udgifter til kunst” og ikke aktindsigt i udgifter til kunst på rådhuset. Af samme årsag sender vi den 12. oktober endnu en mail til Ishøj Kommune, hvor vi under-streger, at der er tale om udgifter til kunst på rådhuset og ikke kunstudgifter i hele kom-munen. Mailen til Ishøj Kommune lyder som følger:

  42  

(Figur 11)

Lene Jensen, der er fuldmægtig i Ishøj Kommune, svarer tilbage på vores mail den 19. ok-tober: “Afslaget med begrundelse fastholdes” (Bilag 4: 2). Hvorvidt Ishøj Kommune har set, at aktindsigtsanmodningen blot omfatter udgifter til kunst på rådhuset og ikke hele kommunen ved vi ret beset ikke, men når vi har skrevet det udtrykkeligt af to omgange, må vi formode, at de er klar over det.

Derfor må det formodes, at sagsbehandleren vælger at anvende. I denne henseende skal det forstås som, at kommunen forsøger at feje opgaven af vejen ved at give afslag med hen-visning til OFL § 11. Anvendelsen af § 11 virker dog noget besynderlig i dette tilfælde, da kommunen som nævnt ovenfor må have bilag - altså eksisterende dokumenter i sagen - så-fremt de har købt kunst i perioden.

Dette fører frem til et andet presserende punkt i Ishøj Kommunes behandling af begærin-gen om aktindsigt, nemlig deres anførte klagevejledning. I mailen fra den 9. oktober, hvor kommunen henviser til Statsforvaltningen som den myndighed, der kan klages til. Henvis-ningen er forkert, da tilsynet med kommunerne per 1. april 2017 varetages af Ankestyrel-sen jf. kommunestyrelseslovens § 47, stk. 1 (Retsinformation, 2017). Her er det nærlig-gende at stille spørgsmålstegn ved, om Ishøj Kommune har fejlfortolket lovgivningen. Men da praksis for klagemyndighed blev ændret i april måned i år, er der snarere tale om mang-lende faglige ressourcer i form af manglende efteruddannelse eller orientering om ændret praksis for henvisning til klageinstanser i klagevejledninger.

  43  

Foruden at der i dette tilfælde kan adresseres manglende faglige ressourcer, kommer der også andre faktorer i spil. Når borgere eller journalister bliver henvist til den forkerte kla-geinstans, kan det betyde, at sagsbehandlingstiden forlænges yderligere, da en klage først skal videresendes rundt mellem forskellige myndigheder, før den kan tages op af en sags-behandler i den rette myndighed, der skal behandle klagen. Dette kan ses som en afværge-mekanisme, der skal begrænse efterspørgslen ved at forlænge ventetiden. Ligesom at Ishøj Kommunes brug af OFL § 11 i dette tilfælde kan ses som en tommelfingerregel for sager, der omfatter dataudtræk.

Efter Ishøj Kommunes afslag den 19. oktober fremsender vi en klage til Statsforvaltningen, som kommunen angiver som klageinstans den 27. oktober. Denne mail bliver efterfølgende videresendt til Ankestyrelsen, og den 16. november hører vi fra Ishøj Kommune på ny. Kla-gen har resulteret i, at Ishøj Kommune pludselig giver fuld aktindsigt i sagen og informerer om, at de har overset, at begæringen blot omhandler kunst på rådhuset, til trods for at det fremgår af begge foregående mails til Ishøj Kommune. Svaret lyder som følger:

  44  

(Figur 12) På baggrund af at Ishøj Kommune ender med at give aktindsigt efter, at Ankestyrelsen har efterbehandlet sagen, bakker Ankestyrelsen ligeledes op om, at der bør gives aktindsigt i sagen. Om det er manglende faglige ressourcer, tidspres eller begrænsede økonomiske res-sourcer, der er årsagen til afslaget i første omgang, vides ikke. Det kan dog fastslås, at af-slaget med henvisning til OFL § 11 ikke burde have været i spil, da kommunen har afholdt udgifter for 119.492 kroner i perioden. Vi har forsøgt at foretage et interview med den på-gældende frontmedarbejder i Ishøj Kommune, dog uden held.

Delkonklusion

I ovenstående afsnit kan det uddrages, at Ishøj Kommune ikke læser aktindsigtsbegærin-gen ordenligt inden de giver svar, trods at de får tilsendt endnu en mail, der opklarer præ-cist, hvad vi ønskede at få aktindsigt i. Hvilke præcise årsager, der ligger bag Ishøj Kom-

  45  

munes svar, er ikke entydigt klart, men der kan muligvis være tale om brug af tommelfin-gerregler, der udsætter ventetiden. Yderligere anfører Ishøj Kommune en forkert klagevej-ledning ved deres afslag til vores aktindsigtsbegæring, som kan sætte spørgsmålstegn ved, hvorvidt de har de rette faglige ressourcer til at praktisere OFL.

4.1  Løsningsforslag

Vi vurderer, at der er flere muligheder for at sikre en mere ensartet behandling af aktind-sigter i de danske kommuner. Først og fremmest kan efteruddannelse af frontmedarbej-derne, der ikke har en juridisk baggrund, være et af de værktøjer, der kan sikre, at flere kommuner praktiserer OFL ensartet. Det ses tydeligt, at de informanter i Roskilde Kom-mune, der ikke har en juridisk baggrund og ej heller har fået efteruddannelse i OFL, også er dem, der har sværest ved at navigere i lovgivningen samt føle sig klædt på til at behandle aktindsigtsbegæringer. Udfordringen ved den uensartede behandling af aktindsigter kan også blive imødekommet ved at sikre, at Aktindsigtshåndbogen bliver implementeret som en obligatorisk vejledning i kommunernes forvaltninger. Det kan imødekomme nogle af de tvivlsspørgsmål og fejlfor-tolkninger, der kan opstå i de kommunale forvaltninger. Slutteligt har det også været adresseret, at overholdelse af tidsfristen samt at sikre en grun-dig behandling af aktindsigter, kan være en udfordring grundet manglende økonomiske ressourcer. Med det formål at tilføre yderligere ressourcer bør det undersøges, om de kom-munale forvaltninger er for økonomisk pressede til at kunne sikre en hurtig, ensartet og transparent administration.

4.2  Konklusion  Vores formidlingsprojekt har taget udgangspunkt i problemformuleringen:

Hvorvidt er der ensartethed i behandlingen af aktindsigter i de danske kommuner? Og hvilke barrierer for en hurtig, ensartet og transparent administration oplever sagsbe-handlere?

Med henblik på at besvare ovenstående spørgsmål har vi fundet det relevant at indsamle både en kvantitativ og en kvalitativ empirimængde. Den kvantitative empiri består af en

  46  

undersøgelse, hvor vi har søgt aktindsigt i landets 98 kommuner. Denne er foretaget med det formål at kunne få et komparativt indblik i ensartetheden i kommunerne. Den kvalita-tive empiri er indsamlet for at kunne forstå de konkrete faktorer, der ligger bag de kvanti-tative resultater.

Formålet med vores inddragelse af teori er todelt. Den har til dels bidraget til vores forsk-ningsdesign i form af en konkretisering af vores undersøgelsesfelt og til dels ligget til grund for de mønstre, vi efterfølgende har kunnet spore i vores empiri. Helt konkret har Lipsky formuleret en række afværgemekanismer, som sagsbehandlere kan gøre brug af, hvis de ikke kan eller vil implementere en bestemt lov. For at forstå, hvad der skal til for, at frontmedarbejder kan og vil implementere et forslag, har vi kombineret teorien med de betingelser, der beskriver en vellykket implementering ifølge Sabatier og Mazmanian. Vi undersøger, om implementeringen af OFL og dermed retningslinjerne for aktindsigtsbehandlingen er vellykket og dertil, hvorvidt sagsbehandlerne gør brug af de de-finerede afværgemekanismer.

Dertil har vi med udgangspunkt i vores videnskabsteoretiske tilgang, kritisk teori, fundet det relevant at opstille et normativt ideal med udgangspunkt i Stig Hjarvards definition af medierne som en forudsætning for et velfungerende demokrati samt Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog.

Barrierer  for  vellykket  forvaltning  Det kan konkluderes, at der ikke er ensartethed i overholdelsen af svarfristen i de danske kommuner. Med udgangspunkt i vores informanter fra Roskilde Kommunes udtalelser, kan det konstateres, at mangel på økonomiske ressourcer er årsagen til, at de har svært ved at overholde svarfristen på syv arbejdsdage. Dette er altså en barriere for en hurtig forvalt-ning.

Det tyder ligeledes på, at der generelt ikke er en fælles forståelse af, hvorledes tidsfrister skal tolkes kommunerne iblandt. Til trods for Kammeradvokatens klare retningslinjer for tidsfristerne, kan det konkluderes, at OFL kan fortolkes forskelligt, hvilket er en barriere for en transparent forvaltning.

  47  

Det er ikke alle frontmedarbejdere i Roskilde Kommune, der besidder de rette faglige kom-petencer, det kræver for at udføre en aktindsigt til fulde. Nogle medarbejdere giver direkte udtryk for, at de føler sig utrygge, når der lander en aktindsigt i deres mailboks. Vores tre informanters akademiske uddannelsesbaggrund er ikke nødvendigvis en forudsætning for, at de er i stand til at beherske OFL og de juridiske aspekter tilfredsstillende. Manglende faglige ressourcer er altså en barriere for en ensartet forvaltning.

Vi kan endvidere konkludere, at der i Roskilde Kommune mangler en klar opbakning til behandlingen af aktindsigtsbegæringer, da vores informanter blandt andet beretter, at de er nødsaget til at tilsidesætte samtlige af deres resterende arbejdsopgaver. Dette er en bar-riere for en hurtig forvaltning generelt.

Konsekvenser  af  barrierer  Det kan konkluderes, at ovenstående barrierer kan medvirke til en række afværgemekanis-mer, frontmedarbejderne gør brug af for at kunne løse deres opgaver.

Det kan ligeledes konkluderes, at Haderslev Kommune, potentielt grundet en mangelfuld implementeringsproces, gør brug af en selvopfundet tidsfrist som en afværgemekanisme i form af en tommelfingerregel. Denne tidsfrist er ikke i tråd med Kammeradvokatens akt-indsigtshåndbog, hvorfor det ikke lever op til vores normative ideal.

Det kan udledes, at sagsbehandlerne i Roskilde Kommune ikke føler sig nødsaget til at gøre brug af afværgemekanismer i form af begrænsning af efterspørgslen ved at gøre brug af tilbageholdelse af information eller lange ventetider som afværgemekanisme, hvilket le-ver op til vores ideal om en transparent forvaltning. På den anden side kan det ikke ude-lukkes som årsag til overskridelse af tidsfrist for mange andre kommuner.

Anbefalinger

Det kan ud fra vores undersøgelse med vores metodiske forbehold in mente konkluderes, at den kommunale forvaltning overordnet set fungerer optimalt. Der er dog en række ud-fordringer, der medvirker, at vores normative ideal langt fra er opnået.

  48  

Med udgangspunkt i vores empiriske og teoretiske ståsted, kan det konkluderes, at mere efteruddannelse ville styrke fagligheden i forvaltningen. Dertil ville det gavne ensartethe-den i forvaltningen at påtvinge Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog som overordnet retningslinjer og dertil tilføje flere ressourcer på området for generelt at forbedre front-medarbejdernes arbejdsforhold og dermed sikre en hurtig, transparent og ensartet forvalt-ning.

  49  

Litteraturstudie  -­  historisk  review    I følgende litteraturstudie vil der blive foretaget et historisk review, der vil forsøge at kort-lægge den litteratur, der har beskæftiget sig med myndighedernes praktisering af aktind-sigtsbegæringer ud fra den gamle fra 1985 såvel som den nye offentlighedslov fra 2013. Det er centralt at understrege, at litteraturen på området er sparsom. Efter en større litte-ratursøgning, kan det konstateres, at der har ikke været foretaget mange studier, der har haft til formål at kortlægge myndighedernes kompetencer for at praktisere offentlighedslo-ven, men der er nogle få elementer i litteraturen, der har forsøgt at berøre emnet tidligere. Det er vigtigt at understrege, at nogle af de nedenstående undersøgelser ikke beror på aka-demisk forskning, men alligevel har de været med til at bidrage til forskningen på området.

Der har ligeledes været nogle eksempler gennem årene, der kan vidne om manglende kom-petence hos nogle af myndighederne i at praktisere offentlighedsloven. Disse vil blive gen-nemgået i følgende litteraturstudie.

Allerede med den forrige offentlighedslov var der tegn på, at nogle myndigheder havde svært ved at overholde offentlighedsloven, der var under stor offentlig bevågenhed. Ek-sempelvis kan Tamil-sagen nævnes som en af de sager, hvor det har været udfordrende at få offentlighedsloven til at fungere optimalt. Generelt var det med den tidligere offentlig-hedslov en udfordring for borgere og journalister at få indsigt i generelle sager, da loven i særlig grad var tiltænkt borgere, der ønskede indsigt i egen konkret sagsbehandling (Knud-sen, 2004: 45).

En række tidligere eksempler tyder på, at svarfristen muligvis var en af de udfordringer, som myndighederne havde svært ved at overholde ved den gamle offentlighedslov. Myn-dighederne skulle som minimum give et foreløbigt svar på begæringen om aktindsigt efter senest ti arbejdsdage, hvilket var en udfordring for mange myndigheder. Særligt oplevede journalister, at nogle myndigheder ikke overholdt tidsfristen i kontroversielle sager, der havde stor offentlig bevågenhed. Et af eksemplerne er Cavlingpris-modtagerne Lars Rug-gaard og Christian Nordkap, der ventede i omtrent seks måneder, før de fik svar på deres

  50  

aktindsigt hos Københavns Politi om urolighederne på Nørrebro i 1994. Selvom det umid-delbart kan virke som en klar strategi fra myndighederne, så er eksemplet i sig selv ikke et bevis for, at myndighederne benytter ventetiden som et bevidst redskab (Knudsen, 2004: 45f).

Under den forrige offentlighedslov har der været eksempler på myndigheder, der i flere år-tier ikke har kendt til lovgivningen, hvorfor de har administreret den forkert. Blandt disse retsvildfarelser kan nævnes biskoppen over Københavns Stift, som var af den overbevis-ning, at referaterne fra danske biskoppers fællesmøder ikke var omfattet af offentlighedslo-ven, da han betragtede sammenkomsterne som private, selvom at de var betalt af offentlige midler (Knudsen, 2004: 46f).

På trods af at der ikke foreligger tidligere undersøgelser om, hvilke motiver der ligger bag den forkerte administrering af den forrige offentlighedslov, så har flere igennem tiden for-søgt at undersøge, hvorvidt myndighederne vil eller har evnerne til at overholde offentlig-hedsloven.

I 1997 foretog en gruppe private borgere en åbenhedstest i de daværende 275 kommuner, hvor de testede for åbenheden i kommunernes forvaltninger. Gruppen sendte en identisk anmodning om aktindsigt i den tredje sag, der var opført på sagsbetegnelsen til byrådenes første møde i 1997. Begæringen afsluttedes med et ønske om en anmoding om at få frem-sendt sagens journalliste, som helst skulle være under 15 A4-sider. Derudover ønskede de at få en kopi af sagsfortegnelsen for byrådets første møde.

Deres resultater viste, at de fleste kommuner overholdt svarfristen på ti dage. 26 kommu-ner svarede ti dage efter, at begæringen blev sendt, og 14 kommuner svarede slet ikke på deres anmodning. 67 kommuner valgte at sende journallisterne. 61 kommuner afviste anmodningen med henvisning til, at begæringen skulle angive de dokumenter, som man ønskede indsigt i. Det betyder, at kommunerne afviste ansøgningen, fordi anmodningen ikke var præcis nok. Yderligere viste det sig, at 37 af de kommuner, der afviste, undlod at give en klagevejled-ning (Knudsen, 2004: 48f).

  51  

I 2009 foretog Fagbladet Journalisten en lignende undersøgelse, hvor der blev søgt om aktindsigt i de nu 98 kommuner under den daværende offentlighedslov. Fagbladet Journa-listen søgte om aktindsigt i tre forskellige forhold, og efter tre måneder havde hver tredje kommune endnu ikke svaret (Journalisten, 2009).

Det er ikke kun kommunerne, der er blevet undersøgt. I 2002 valgte to RUC-studerende at lave en lignende undersøgelse, der søgte om aktindsigt hos de daværende 18 ministerier. De bad om oplysninger på ministerens repræsentationsudgifter. De studerende oplevede, at ministerierne mødte dem med en mistænksomhed, og kun fire ud af de 18 ministerier svarede inden ti dage. Yderligere var svarene på aktindsigtsanmodningerne meget forskel-lige. Kulturministeriet sendte en kopi af samtlige bilag, mens Økonomi- og Erhvervsmini-steriet udelukkende sendte de samlede repræsentationstal uden udspecificering (Knudsen, 2004: 48f). De ovenstående undersøgelsers resultater viser primært noget om tidsfristen, da den er let målbar og ikke kræver meget fortolkning. Det vil sige, at ovenstående undersøgelser ikke illustrerer noget mærkbart om, hvilke forudsætninger myndighederne har for at overholde offentlighedsloven, udover hvor gode de er til at overholde tidsfristerne. Ny  offentlighedslov Med offentlighedsloven anno 2013 blev der foretaget en række ændringer, der både har gjort det sværere og lettere for myndighederne at administrere offentlighedsloven. Først og fremmest er svarfristen blevet forkortet fra ti til syv dage. Det lægger naturligvis et større press på myndighederne, der tvinges til at behandle en aktindsigtsbegæring hurti-gere. Den kortere tidsfrist betyder ikke nødvendigvis, at myndighederne også svarer hurti-gere (Retsinformation, 2013).

Dagbladet Information lavede i 2015 en uvidenskabelig undersøgelse, der minder meget om de åbenhedstest, der blev foretaget tidligere med den gamle offentlighedslov. Selvom undersøgelsen ikke er videnskabelig, har den alligevel bidraget til den sparsomme forsk-

  52  

ning, der er på området i forhold til den nye offentlighedslov. Dagbladet Information un-dersøgte blandt andet også ministeriernes evne til at overholde svarfristen på syv arbejds-dage (Dagbladet Information, 2015).

Det viste sig, at den gennemsnitlige svartid per afgørelse var 28,7 arbejdsdage, og kun 40 procent af ministerierne fik svaret inden for tidsfristen. Dette resultat minder meget om en undersøgelse fra 2011 - 12, der også blev foretaget af Information, altså før den nye offent-lighedslov, hvor tidsfristen var på ti dage (Ibid.). Det viste sig ligeledes, at ministerierne kun i 40 procent af tilfældene overholdt svarfristen. En af de journalister, der har haft brug for en effektiv håndtering af sin aktindsigt var Benjamin Krasnik fra Kristeligt Dagblad. Han søgte om aktindsigt i Justitsministeriets korrespondance om sikkerheden ved jødiske institutioner. Krasnik måtte vente i 172 arbejdsdage, før han modtog svar, hvilket er med til at svække hans historie, da den mistede sin aktualitet (Ibid.). Det er ikke alene den kortere tidsfrist, der har udfordret myndighederne i at overholde of-fentlighedsloven. Med den nye offentlighedslov blev det muligt at søge om tema-aktind-sigt. Det betyder, at borgere og journalister ikke behøver at være specifikke i deres aktind-sigtsanmodninger. Tema-aktindsigt indebærer, at man kan søge om aktindsigt i et bredere felt, end man tidligere har kunnet. Det kan eksempelvis betyde, at hvis man som borger ønsker at søge aktindsigt i sager om afslag på SU til udenlandske studerende i en bestemt forvaltning, er dette muligt (Retsinformation, 2013).

En af de kommuner, der har oplevet udfordringer med tema-aktindsigt, er Varde Kom-mune. De erfarede, at flere borgere og journalister valgte at søge ofte og i et bredt omfang. Det betød, at de måtte ansætte en medarbejder på fuldtid, der alene skulle varetage kom-munens aktindsigtsbegæringer. Selvom de troede, det ville afhjælpe den øgede efterspørg-sel på dokumenter fra kommunens forvaltning, resulterede det i, at de ikke havde ressour-cer til at håndtere de mange tema-aktindsigter, hvilket fik kommunen til at vedtage, at de ville afvise alle sager, der kræver et ressourceforbrug på mere end 25 timer (JydskeVestky-sten, 2017).

De 25 timer er dog umiddelbart ikke nok til at afvise en journalist i at få aktindsigt med henvisning til et stort ressourceforbrug. I en given sag, hvor ressourcebestemmelsen kom i

  53  

spil, havde en journalist klaget til ombudsmanden over afgørelsen (Ombudsmanden, 2016). Journalisten havde bedt Justitsministeriet om aktindsigt i nogle terroranalysevur-deringer for en tre-årig periode. Ministeriet mente, at det ville tage over 60 timer at be-handle anmodningen, og at dette var et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Sagen rejste for det første et principielt spørgsmål om, hvorvidt offentlighedslovens ressourcebestem-melse overhovedet kan bruges over for journalister, der i almindelighed antages for at have en særlig interesse i aktindsigtsbegæringer. Efter ombudsmandens opfattelse kan dette ikke generelt udelukkes (Ibid.).

Hvis man skal anvende offentlighedslovens ressourcebestemmelse over for journalister, må det efter ombudsmandens opfattelse kræve et ressourceforbrug, der er væsentligt mere omfattende end 25 timer. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen er grænsen 25 timer for den, der ikke har en særlig interesse (Ibid.). Der er ikke noget fastlagt timetal på, hvor mange ressourcer, der skal bruges, før man kan afvise en journalist i henhold til ressourcebestemmelsen. Ud fra ovenstående er 60 timer altså nok til at afvise med den henvisning, mens 25 timer er for lidt, når der er tale om en journalist med væsentlig interesse i en given sag. Derfor er Varde Kommune et eksempel på, hvor der findes retsvildfarelse med den nye offentlighedslov. Overordnet er litteraturen og eksempler med myndighedernes forudsætning for at prakti-sere offentlighedsloven ret begrænset. De undersøgelser, der er blevet foretaget med den nuværende og den gamle offentlighedslov, har primært været uvidenskabelige og fortæller perifert om, hvilke forudsætninger myndighederne har for at praktisere offentlighedsloven og herunder aktindsigtsbegæringer. Derimod fortæller de til gengæld noget om, hvor hur-tige myndighederne er til at svare på aktindsigtsbegæringer, ligesom de ovennævnte ek-sempler beretter om de manglende kompetencer, der igennem tiden har været i forbin-delse med offentlighedsloven.

  54  

Notat  - konsekvenser af manglende ressourcer til behandling af aktindsigter

ATT: Justitsministeren, Søren Pape Poulsen (C)

Problem  I notatet præsenteres konsekvenser af manglende ressourcer til behandling af aktindsigts-begæringer i kommunerne, hvor der er lokaliseret flere kritisable forhold. Nogle af de cen-trale problemstillinger, der er identificeret, er manglende overholdelse af tidsfristen for svar på aktindsigtsbegæring, selvkonstruerede deadlines for besvarelse af aktindsigtsbegæ-ring, mangelfulde eller decideret forkerte klagevejledninger, afvisninger på baggrund af misforståelser samt svar ud fra erindringer frem for databaseret viden på området, der be-gæres om aktindsigt i. Disse er afvigelser fra ideel praksis, som er med til at forvrænge ens-artetheden, hurtig og transparent forvaltning, hvilket har konsekvenser for både borgere såvel som journalisters virke og i sidste ende kan de identificerede fejludviklinger resultere i en indskrænkning af information i den offentlige debat. Baggrund  Vanskeligheder med at overholde offentlighedslovens rammer er ikke et nyt problem, selvom der ikke har været mange videnskabelige undersøgelser på området. Men de få, der er blevet foretaget, peger på, at der allerede med den forrige offentlighedslov, blev adresse-ret en række udfordringer og kritisable forhold med praktiseringen. En gruppe borgere, som kaldte sig for komiteen for reel åbenhed i den offentlige forvalt-ning, foretog i 1997 en såkaldt åbenhedstest. Borgerne udsendte en anmodning om akt-indsigt til landets dengang 275 kommuner, hvor de begærede om indsigt i:

  55  

(...) den tredje sag, der var opført på sagsbetegnelsen til byrådets første møde i 1997. Begæringen afsluttedes med en anmodning om indledningsvis at få frem-sendt sagens journalliste og, i det omfang det kunne gøres på under 15 A4-sider, ligeledes at få fremsendt kopi af sagsfortegnelsen for byrådets første møde (Knudsen, 2004: 48f).

Et udpluk af resultaterne fra den undersøgelse viste blandt andet, at 26 kommuner svarede senere end den daværende tidsfrist på ti dage, mens 14 kommuner undlod at besvare an-modningen (Ibid.). Siden er der blevet foretaget flere af de førnævnte åbenhedstest, men de fleste koncentrerer sig om Statsforvaltningen og ikke kommunerne. På den baggrund blev der i efteråret 2017 på Roskilde Universitet foretaget en åbenheds-test i landets kommuner med den nuværende offentlighedslov. Kommunalreformen i 2007 reducerede antallet af kommuner fra 275 til 98. De kommunale forvaltninger må i kraft af deres øgede størrelse forventes at have fået flere ressourcer til at løfte opgaven om offent-lighed i forvaltningen, end det var tilfældet i 1997. I undersøgelsen fra 2017 er der begæret om aktindsigt i landets 98 kommuners udgifter til kunst på rådhuset i den fireårige periode 2013 - 2016. Tanken bag begæringen var, at det skulle være et potentielt ubelejligt område for kommunerne set i henhold til det nært fore-stående kommunalvalg, der blev afholdt den 21. november 2017. Begæringen blev sendt den 6. oktober 2017, og med den nuværende offentlighedslovs svar-frist på syv arbejdsdage burde kommunerne således besvare begæringen senest den 17. ok-tober. 75 af landets 98 kommuner svarede indenfor tidsfristen. De resterende 23 kommuner besvarede ligeledes anmodningen, omend det var for sent i forhold til tidsfristen (se figur nedenfor). 16 af de 23 kommuner, der svarede senere end svarfristen på syv arbejdsdage, sendte ikke en orientering om senere svar. Dette er således et brud på underretningspligten, hvor forvaltningen bør underrette anmoderen om, hvor-når denne kan forvente svar samt en begrundelse for, hvorfor der ikke kan svares inden for svarfristen (Kammeradvokaten, 2015).

  56  

Vordingborg Kommune svarede som den sidste kommuner efter 34 arbejdsdage den 23. november efter adskillige henvendelser til kommunen. Den første bekræftelse fra Vording-borg Kommune kom først den 23. november samtidig med kommunens besvarelse efter tre rykkere. Haderslev Kommune kvitterede først for modtagelsen af anmodningen den 17. oktober. Her skrev kommunen, at der kunne forventes svar inden for syv arbejdsdage. Altså den 26. oktober og ikke den 17. oktober, som burde være den dag, der senest kunne forventes svar ifølge Kammeradvokatens foreskrifter. Undersøgelsen viste, at 64 ud af 98 kommuner havde købt kunst til rådhuset i perioden 2013 - 2016. I alt blev der købt kunst for 10.206.990 kroner. Her blev det ligeledes under-søgt, om der var en sammenhæng mellem de kommuner, der havde brugt store summer på kunst og var lang tid om at svare. Denne hypotese viste sig ikke at holde stik. De kommu-ner, der svarede for sent, brugte i gennemsnit 2,39 kroner per borger i arbejdsstyrken (15 -

  57  

66 år), mens de kommuner, der svarede inden for svarfristen på syv arbejdsdage i gennem-snit brugte 2,69 kroner per borger i arbejdsstyrken. Således kan det ikke påpeges, at kom-munerne bevidst har trukket svartiden på baggrund af potentielt ubelejlige sager, der har kunnet føre til en kritisk historie i medierne. 97 kommuner gav fuld aktindsigt i deres udgifter til kunst på rådhuset i perioden, mens Is-høj Kommune som landets eneste valgte at afslå med henvisning til offentlighedslovens § 11. Ishøj Kommune afslog at give aktindsigt i “udgifter til kunst” og skrev således ikke no-get om kunst på rådhuset i deres afslag. Derudover skrev kommunen, at “de ikke er for-pligtet til at oprette nye dokumenter”. Da der kunne være tale om en misforståelse, blev der sendt en opfølgende mail til kommunen, hvor det på ny blev specificeret, at der var tale om afholdte udgifter til kunst på rådhuset i perioden 2013 - 2016, men Ishøj Kommune fastholdt deres afslag. En besynderlig afgørelse, da Ishøj Kommune må have dokumenter eller bilag, såfremt kommunen har afholdt udgifter til kunst på rådhuset i perioden, og så-ledes skulle kommunen ikke udarbejde nye dokumenter, men blot give aktindsigt i de bilag der måtte være. På denne baggrund blev der klaget til Ankestyrelsen over Ishøj Kommunes afgørelse, hvilket resulterede i, at Ishøj Kommune den 16. november gav fuld aktindsigt i udgifter til kunst på rådhuset. Foruden det uberettigede afslag med henvisning til offentlighedslovens § 11 begik Ishøj Kommune en anden fodfejl. Såfremt der ikke bliver givet fuldt aktindsigt i en sag, skal kommunen medsende en klagevejledning for, hvor der kan klages over afgørelsen. Dette havde Ishøj Kommune i og for sig gjort, men henviste til Statsforvaltningen, hvilket er den forkerte klagemyndighed. Tilsynet med kommunerne varetages per 1. april 2017 af Anke-styrelsen jf. kommunestyrelseslovens § 47, stk. 1. I kølvandet på åbenhedstesten blev der foretaget tre interview med sagsbehandlere i Ros-kilde Kommune, for på den måde at få sat nogle flere ord på sagsbehandleres holdning og erfaringer med behandling af aktindsigtsbegæringer. For alle tre respondenter gjaldt det, at de anså aktindsigtsbegæringer som en hurdle i deres øvrige hverdag som sagsbehand-lere. De nævnte dog alle, at de godt kan forstå vigtigheden af åbenhed i forvaltningen, og

  58  

var således alle tilhængere af, at borgere har ret til aktindsigt. Svarfristen på syv arbejds-dage blev italesat som værende for kort, og en dobbelt så lang svarfrist blev foreslået fra en af respondenterne. En anden respondent anså svarfristen på syv arbejdsdage som passende på trods af tids-presset, da borgerne skal have tid til at klage over en eventuel afgørelse. Et andet punkt, man bør have for øje, er journalisters arbejdsvilkår i forbindelse med nyhedskriteriet aktu-alitet. En lang svartid kan resultere i, at en sags aktualitet falder i takt med, at svaret ud-skydes. Den pågældende potentielle nyhed mister sin aktualitet, hvilket således påvirker medierne virke, information til borgerne og dermed en del af forudsætningerne for et vel-fungerende demokrati i kraft af mediernes formidling af information til borgerne. Vurdering For at imødekomme nogle af de ovenstående udfordringer, kan følgende initiativer iværk-sættes: Svarfristen på syv arbejdsdage kan forlænges yderligere med syv arbejdsdage, så der ska-bes et større råderum for de kommunale myndigheder til at besvare aktindsigtsanmodnin-ger. Det betyder ligeledes, at flere kommunale myndigheder vil formå at overholde fristen, ligesom de også får tid til at behandle aktindsigterne sagligt samt får foretaget de korrekte vurderinger. Yderligere vil journalister og borgere få et realistisk tidsestimat for, hvornår de reelt kan få et svar på deres aktindsigtsbegæring. Konsekvenserne af følgende forslag vil kunne have en negativ påvirkning på andre aktører. Først og fremmest vil journalister blive udfordret, hvis myndighederne som udgangspunkt først svarer 14 arbejdsdage se-nere. Det betyder, at de vil få sværere ved at få lavet aktuelle historier, der beror på doku-menter fra landets kommuner. Det er ligeledes centralt at bemærke, at en forlængelse af svarfristen også kan have konsekvenser for borgere, der ønsker at klage i sager, hvor kla-gen afhænger af viden fra myndighederne, som kun kan fremskaffes ved aktindsigtssøg-ning. Det kan betyde, at borgerne ikke kan nå at indhente information fra myndighederne til tiden, så de kan nå at sende en så saglig og fyldestgørende klage som muligt. Det er na-turligvis altid en mulighed at udskyde klagefristerne, så der både er tid nok for myndighe-derne til at behandle en aktindsigtsbegæring og tid nok for borgerne til at sende en klage, der beror på de informationer, de har fået aktindsigt i. Det vil dog mindske effektiviteten i

  59  

sagsbehandlingen og få sagerne til at trække endnu længere ud end højest nødvendigt. Det er også muligt at imødekomme nogle af udfordringerne med manglende kendskab til behandling af aktindsigtsbegæringer i kommunerne ved hjælp af efteruddannelse og på-krævet vejledninger. Justitsministeret eller Kammeradvokaten kan foretage en række ef-teruddannelser for landets kommunale medarbejdere, der behandler aktindsigtsbegærin-ger. Efteruddannelserne skal sikre, at flere kommuner formår at behandle aktindsigtsbe-gæringer efter Kammeradvokatens aktindsigtshåndbog, der kan blive implementeret som en fast del af forvaltningernes vejledning. Det kan være med til at sikre ensartethed i lan-dets kommuner og opkvalificere medarbejdere til at praktisere lovgivningen efter hensig-ten. Det er vigtigt at pointere, at der vil være nogle større udgifter forbundet med at efter-uddanne en stor andel af de kommunale medarbejdere. Det er derfor vigtigt, at det bliver påkrævet, at medarbejdere, der bliver efteruddannet af Kammeradvokaten eller Justitsmi-nisteriet, også videregiver den viden til øvrige medarbejdere i kommunens forvaltning. Indstilling  Der indstilles til, at Justitsministeren undersøger muligheden for bedre og mere efterud-dannelse i praktisering af aktindsigtsbegæringer til kommunale medarbejdere, der be-handler aktindsigt samt, at Kammeradvokatens aktindsigshåndbog bliver implementeret som det bærende vejledningsværktøj i kommunernes forvaltninger.

  60  

Der  er  knas  i  kommunernes  aktindsigtsmaskineri   Hver  fjerde  kommune  overholder  ikke  svarfristen  på  aktindsigtsbegæringer,  mens  16  af  landets  98  kommuner  ikke  overholder  underretningspligten  om  forlænget  svar-­frist.  Det  viser  resultatet  af  en  ny  undersøgelse,  der  er  foretaget  i  alle  landets  kom-­muner.     Af Adina Stroe Ren, Adnan Al-Adhami, Anna Kyst og Morten Madsen Selvopfundne deadlines for svar på aktindsigt, uberettigede afslag og behandlingstid på 34 arbejdsdage for svar på en aktindsigtsbegæring.

Sådan lyder nogle af eksemplerne fra en undersøgelse, der ser nærmere på kommunernes praktisering af aktindsigtsbegæringer. Praksis for behandling af aktindsigtsanmodninger i kommunerne er således endnu ikke helt afstemt fire år efter den nye offentlighedslov kom til verden.

Det er dog langt de fleste kommuner, der lever op til loven. Det er således 75 af landets 98 kommuner, der svarer inden for offentlighedslovens svarfrist på syv arbejdsdage for an-modninger om aktindsigt, mens det halter for de resterende 23. Det viser ny undersøgelse fra Roskilde Universitet.

»Det (aktindsigter red.) er pisseirriterende for at sige det ligeud«. Pernille Fox, sagsbehandler i Roskilde Kommune.

Undersøgelsen bygger på svar fra en anmodning om aktindsigt i hver enkelt kommunes udgifter til kunst på rådhuset i perioden 2013 - 2016, der blev sendt til kommunerne den 6. oktober 2017. Hensigten med indholdet i anmodningen var, at det skulle være af en sådan karakter, at det kunne blive ubelejligt for kommunen at oplyse frem mod kommunalvalget i november.

  61  

Ankestyrelsen  fik  Ishøj  til  at  makke  ret  Alle kommuner på nær Ishøj giver fuld aktindsigt i udgifter til kunst på rådhuset i den på-gældende periode. Vestegnskommunen giver afslag med den begrundelse, at de ikke er for-pligtet til at oprette nye dokumenter. De henviser til offentlighedslovens § 11 og skriver i samme ombæring, at et udtræk af data ikke kan foretages med ‘få og enkle kommandoer’.

I afslaget skriver kommunen, at de afviser at give aktindsigt i “udgifter til kunst” og skriver således ikke noget specifikt om kunst på rådhuset. På trods af en opfølgende mail til kom-munen for på ny at specificere, at der er tale om kunst på rådhuset, bliver afslaget fast-holdt.

Gruppen bag undersøgelsen klager til Ankestyrelsen over afgørelsen, hvorefter der kom-mer et nyt svar fra Ishøj Kommune. Efter inddragelse af Ankestyrelsen giver Ishøj Kom-mune nu fuld aktindsigt i afholdte udgifter til kunst på rådhuset og oplyser, at kommunen samlet har brugt knap 120.000 kroner på kunst i perioden.

Fejlene i Ishøj Kommunes behandling af aktindsigtsbegæringen stopper ikke her. Kommu-nens medsendte klagevejledning indeholder nemlig en henvisning til den forkerte klagein-stans.

Kommunen henviser til Statsforvaltningen, men siden april måned i år, hvor kommunesty-relsesloven blev revideret, har klager over afgørelser skullet sendes til Ankestyrelsen.

Gives der fuld aktindsigt i en sag, behøver kommunerne ikke medsende en klagevejled-ning. Det er således kun Ishøj Kommunes klagevejledning, der bliver set nærmere på i un-dersøgelsen.

»Aktindsigt  er  en  show-­stopper«  Udover den store gennemgang indeholder undersøgelsen også interviews med tre sagsbe-handlere fra Roskilde Kommune. De har alle erfaringer med at behandle aktindsigtsan-modninger fra borgere og journalister.

  62  

De tre sagsbehandlere mener, at åbenhed i forvaltningen er en vigtig ting, men samtidig er de alle enstemmigt enige om, at aktindsigtsanmodninger er en pestilens for deres øvrige arbejde i forvaltningen. Specialkonsulent Lene Søe Højberg fra miljøafdelingen i Roskilde Kommune ser endda gerne, at alt, hvad der bliver lavet i forvaltningen, lægges frem til offentligt skue.

»Det (aktindsigt red.) er altid en show-stopper, det er røvsygt for at sige det mildt. Jeg går ind for aktindsigt. Jeg synes, det er rigtigt, og det burde bare være sådan, at det hele lå på nettet,« lyder det fra Lene Søe Højberg.

Irritationen ses også hos kollegaen Pernille Fox, der ligesom Lene Søe Højberg er ansat i Roskilde Kommune, dog i en stilling som planlægger. Pernille Fox’ frustrationer er især rettet mod den gruppe borgere, der gentagende gange søger om aktindsigt.

»Det er pisseirreterende for at sige det ligeud. Så har man også alle steder nogle gengan-gere. Det er gerne de samme, der søger aktindsigt hist og her,« fortæller Pernille Fox og fortsætter:

»Selvfølgelig er det irriterende, fordi det kommer ind fra siden, og det kolliderer med det, man ellers havde planlagt, man skulle lave«.

En  ørkenvandring

Kommunerne bruger lige fra en til 34 arbejdsdage på at besvare aktindsigtsbegæringerne om udgifter til kunst på rådhuset. Den gennemsnitlige svartid er 6,1 dage.

Vordingborg Kommune bruger 34 dage på at behandle begæringen. Først efter to rykkere per mail og en telefonisk er der hul igennem til det sydsjællandske.

Den 23. november svarer Vordingborg Kommune, at de har udgifter for 39.375 kroner i pe-rioden. I samme mail beklager kommunen det sene svar og erkender dermed, at de ikke har overholdt praksis.

  63  

Pernille Fox forstår godt vigtigheden af svarfristen på syv arbejdsdage. Det gælder især over for borgere, der skal have tid til at klage, hvis de er utilfredse med en afgørelse.

»Ja, det er det jo for eksempel i zone-sager, hvor der er fire ugers klagefrist. Så før de skal finde ud af, om de skal gøre noget, skal de søge om aktindsigt og nå at læse alle dokumen-terne igennem og få skrevet en klage. Så det er fornuftigt nok,« siger Pernille Fox.

Selvopfundne  deadlines  i  det  sønderjyske  16 af de 23 kommuner, der svarer senere end tidsfristen på de syv arbejdsdage, skriver ikke en mail med orientering om et senere svar og forsømmer således underretningspligten. En underretning om udsat frist, der skal ske hurtigst muligt og senest inden den oprindelige svarfrist på syv arbejdsdage udløber.

I Haderslev Kommune sender man efter noget tid denne orientering, men det sker for sent. Efter otte arbejdsdage skriver kommunen således, at de har modtaget begæringen om akt-indsigt, og at der kan forventes svar inden for syv arbejdsdage. Denne praksis er ikke helt efter Kammeradvokatens bog. De syv arbejdsdage starter fra den dag, hvor kommunen modtager anmodningen i sin mailboks, og ikke den dag, en sags-behandler åbner mailen.

Kammeradvokatens  vejledning  vejleder  ikke  alle  I forbindelse med den nuværende offentlighedslov fra 2013 udarbejder Kammeradvokaten en elektronisk aktindsigtshåndbog, der blandt andet skal hjælpe sagsbehandlere med at fortolke offentlighedsloven efter hensigten, når der begæres om aktindsigt.

Undersøgelsen fra Roskilde Universitet viser, at det ikke er alle kommuner, der rådfører sig i Kammeradvokatens håndbog. Det bevirker, at borgere og journalister ikke altid bliver imødekommet med en ensartet og hurtig sagsbehandling.

Den forskellige behandling fra kommune til kommune betyder ifølge undersøgelsen, at man som borger og journalist aldrig kan vide sig sikker på, hvordan ens sag bliver behand-let, hvilket mindsker gennemsigtigheden i, hvad der foregår i de kommunale forvaltninger.

  64  

Undersøgelsen tager også mere specifikt fat i, hvad de lange svarfrister har af konsekven-ser for journalisters virke. Når en kommune sparker behandlingen af en sag til hjørne, og de dermed forlænger svartiden på at besvare en anmodning, kan det betyde, at aktualiteten af informationerne bortfalder.

Offentligheden får således aldrig denne information via medierne, hvilket er et brud med forudsætningerne for et velfungerende demokrati, lyder det i undersøgelsen.

Derfor  er  det  svært  at  overholde  offentlighedsloven    Der er flere forhold, der gør det svært for de kommunale myndigheder at praktisere offent-lighedsloven efter hensigten. En af årsagerne til dette er ifølge undersøgelsen, at flere sags-behandlere i kommunerne mangler faglige kompetencer til at praktisere offentlighedslo-ven til punkt og prikke.

I Roskilde Kommune har kun en enkelt af informanterne i undersøgelsen modtaget efter-uddannelse, og blandt de øvrige medarbejdere skaber det sommetider stor panik og sågar angst, når de modtager en aktindsigtsanmodning fra borgere eller journalister. Det oplever Jeremy Andrews, der behandler aktindsigtsanmodninger i kommunen. »Det kan være så angstprovokerende, at du egentlig rydder din kalender, men så sidder du bare stirrer. Ordet aktindsigt har jo lidt den der “hvorfor vil de vide det? Har jeg nu jo gjort noget galt, eller,« siger Jeremy Andrews. Det er ikke alene spørgsmålet om faglighed, der gør det svært for myndighederne at over-holde offentlighedslovens ambitioner. Undersøgelsen viser, at økonomien også er trængt i kommunernes forvaltning, som udover deres sædvanlige arbejdsopgaver også skal be-handle aktindsigtsbegæringer.

Manglende faglige og økonomiske ressourcer kan således være en del af årsagerne til, at svarfristen hos flere af landets kommuner ikke bliver overholdt.

I Danmarkskortet nedenfor kan du se, om din kommune har overholdt svar-fristen i undersøgelsen.

  65  

  66  

Litteraturliste   Formidlingsprojekt:   Bøger:                      

•   Bitsch Olsen, P. & Pedersen, K. (2003) Problemorienteret projektarbejde - en værktøjsbog. Roskilde Universitetsforlag, Frederiksberg

•   Bønsing, S. (2016) Almindelig Forvaltningsret - lærebog for statskundskab. Jurist- og

Økonomforbundets Forlag, København

•   Dalberg-Larsen J. (2005) Lovene og livet - en retssociologisk grundbog. Jurist- og Øko-nomforbundets Forlag, København

•   Kvale, S. & Brinkmann, S. (2009) Interview - introduktion til et håndværk. Saxo, Køben-

havn

•   Lester, J. & Bowman, A. (1989) Implementing Environmental Policy in a Federal System: A Test of the Sabatier-Mazmanian Model i Polity. The University of Chicago Press, Chicago

•   Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy. Russel Sage Foundation, New York

•   Sabatier, P. & Mazmanian, D. (1979): The Conditions of Effective Implementation: A Guide

to Accomplishing Policy Objectives i Policy Analysis. University of California Press, Cali-fornia

Rapporter:    

•   Hjarvard, S. (1995). Nyhedsmediernes rolle i det politiske demokrati. Statsministeriet. Me-dieudvalget.

Links:  •   Ankestyrelsen (2017) Aktindsigt i kommuner og regioner https://ast.dk/tilsynet/om-tilsy-

net/aktindsigt-i-kommuner-og-regioner/ (Set 18/12/2017)

•   Avisen.dk (2017) Byråd bruger kassen på kunst: Kommer helt bag på borgmeste-ren, https://www.avisen.dk/borgmesterportraetter-og-skulpturer-kommuner-ud-smykk_471442.aspx (Set: 18/12/2017).

•   Journalisten (2009) Kommuner blæser på åbenhed http://journalisten.dk/kommuner-bla-

eser-pa-abenhed-1 (Set 18/12/2017)

•   Journalistforbundet (2017) Den nye lov, https://journalistforbundet.dk/den-nye-lov (Set: 18/12/2017)

  67  

•   Justitsministeret (2013) Forslag til Lov om offentlighed i forvaltningen https://www.rets-information.dk/pdfPrint.aspx?id=145028&exp=1 (Set 18/12/2017)

•   Kammeradvokaten (2015) Aktindsigtshåndbogen, https://aktindsigtshaandbogen.dk/ (Set

18/12/2017)

•   Mediehåndbogen (2017) Nyhedskriterier http://aiu.dk/mediehandbogen/journalistik/ny-hedskriterier/ (Set 18/12/2017)

•   Ombudsmanden (2014a) Dataudtræk. Særlig tavshedspligtsbestemmelse. Få og enkle

kommandoer http://www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssager/alle_bsa-ger/2014-32/pdf (Set 18/12/2017).

•   Ombudsmanden (2014b) Afslag på aktindsigt i arbejdspladsvurderinger. Interne doku-

menter. Ekstraheringspligt http://www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/beretningssa-ger/alle_bsager/2014-21/pdf/ (Set 18/12/2017).

•   Retsinformation (2013) Offentlighedsloven https://www.retsinforma-

tion.dk/forms/r0710.aspx?id=152299 (Set 18/12/2017)

•   Retsinformation (2017) Kommunalstyrelsesloven https://www.retsinforma-tion.dk/forms/R0710.aspx?id=187084 (Set 18/12/2017)

•   Roskilde Kommune (2017) Aktindsigt http://roskilde.dk/soegning/aktindsigt (Set

18/12/2017)

Bilag:  

•   Bilag 1 (2017) Transskribering af interview med Pernille Fox

•   Bilag 2 (2017) Transskribering af interview med Lene Søe Højberg

•   Bilag 3 (2017) Transskribering af interview med Jeremy Andrews

•   Bilag 4 (2017) Oversigt over mailkorrespondancer

•   Bilag 5 (2017) Dataark over kvantitativ undersøgelse https://docs.google.com/spreads-heets/d/1VVbus2VuOKGyKhWWCop4nlDtTcoRhq8odojCXQ16tPU/edit?usp=sharing

Formidlingsdele:     Litteraturstudie  -­    historisk  review   Bøger:    

•   Knudsen, T. (2004) Offentlighed i det offentlige - om historiens magt. Aarhus Universitets-forlag, Aarhus https://unipress.dk/media/14500/87-7934-808-4_offentlighed_i_det_of-fentlige.pdf

  68  

Links:  

•   Information (2015) Ministerier er fire gange så lang tid om at besvare aktindsigter, som fristen dikterer https://www.information.dk/indland/2016/03/ministerier-fire-gange-saa-lang-tid-besvare-aktindsigter-fristen-dikterer (Set 18/12/2017)

•   JydskeVestkysten (2017) Varde Kommune har begrænset muligheden for aktindsigt

https://www.jv.dk/varde/Varde-Kommune-har-begraenset-muligheden-for-aktindsigt/ar-tikel/2496880 (Set 18/12/2017)

•   Ombudsmanden (2016) Justitsministeriet kunne afslå at behandle en journalists aktind-

sigtsanmodning af ressourcemæssige grunde http://www.ombudsmanden.dk/find/udta-lelser/beretningssager/alle_bsager/2016-23/pdf (Set 18/12/2017)

Notat:     Bøger:    

•   Knudsen, T. (2004) Offentlighed i det offentlige - om historiens magt. Aarhus Universitets-forlag, Aarhus https://unipress.dk/media/14500/87-7934-808-4_offentlighed_i_det_of-fentlige.pdf

Links:    Kammeradvokaten (2015) Aktindsigtshåndbogen, https://aktindsigtshaandbogen.dk/ (Set 18/12/2017)