1

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

ПІДРУЧНИК

У двох томах

Київ-Дніпропетровськ2012

Том 1

2

УДК 35(075.8) Д36

Схвалено Вченою радою Національної академії державного управлінняпри Президентові України (протокол № 196/8-11 від 8 листопада 2012 р.)

Затверджено Міністерством освіти і науки, молоді та спорту Українияк підручник для студентів вищих навчальних закладів (лист № 1/11-20226 від 28 грудня 2012 р.)

Редакційна колегія:Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст. голови), Ю. П. Сурмін (заст. голови), В. Д. Бакуменко,М. М. Білинська, О. С. Ігнатенко, М. М. Іжа, В. І. Луговий, В. С. Загорський, В. А. Ландсман,А. А. Попок, О. О. Рафальський, С. М. Серьогін, І. В. Валентюк (координатор проекту).

Р е ц е н з е н т и :Ю. А. Левенець, доктор політичних наук, професор, академік НАН України;О. Г. Осауленко, доктор наук з державного управління, професор, член-кореспондент НАНУкраїни;О. С. Поважний, доктор економічних наук, професор.

Державне управління : підручник : у 2 т. / Нац. акад. держ. упр. при Пре-зидентові України ; ред. кол. : Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко (заст.голови), Ю. П. Сурмін (заст. голови) [та ін.]. – К. ; Дніпропетровськ : НАДУ,2012. – Т. 1. – 564 с.

ISBN 978-966-619-336-3ISBN 978-966-619-337-0 (Т. 1).

У підручнику розкриваються актуальні питання державного управління, його теорії,історії та методології. Осмислюється системна природа державного управління, сучасний стан,а також тенденції і перспективи розвитку. Державне управління розглядається в контексті сус-пільних змін, висвітлюються шляхи його модернізації в Україні та світі.

Для студентів, викладачів, аспірантів, а також усіх, хто цікавиться сучасною державно-управлінською наукою.

УДК 35(075.8)

Видання здійснюється за фінансової підтримки Національного агентства Україниз питань державної служби (Голова – В.В.Толкованов)

(Державний контракт № 206 “Про надання послуг з підготовки магістріву галузі знань “Державне управління” від 29 листопада 2012 р. (додаток 2.2))

© Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2012

ISBN 978-966-619-336-3ISBN 978-966-619-337-0 (Т. 1).

Д36

3

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА ................................................................................................................................................. 5

ЧАСТИНА І. Теоретико-методологічні основи державного управління ............................................ 7РОЗДІЛ 1. Державне управління як наука ............................................................................................... 7

1.1. Сутність управління та його роль у суспільстві .......................................................................... 71.2. Держава як об’єкт управління ..................................................................................................... 131.3. Державне управління як суспільне явище ................................................................................. 171.4. Природа державного управління та його специфіка ................................................................. 231.5. Об’єкт і предмет науки “Державне управління” ....................................................................... 261.6. Cутність та особливості державно-управлінської науки .......................................................... 291.7. Термінологічна система державного управління ...................................................................... 321.8. Закономірності державного управління ..................................................................................... 391.9. Цінності в державному управлінні ............................................................................................. 42

РОЗДІЛ 2. Теоретичні витоки державного управління ....................................................................... 492.1. Інтегральний характер державно-управлінської теорії ............................................................. 492.2. Роль гуманітарних наук у формуванні державно-управлінського знання............................... 532.3. Філософія державного управління ............................................................................................. 562.4. Соціологія державного управління ............................................................................................. 582.5. Класичні концепції державного управління .............................................................................. 602.6. Сучасні концепції державного управління ................................................................................ 642.7. Галузь науки державного управління в Україні ......................................................................... 702.8. Місце та роль галузі науки “Державне управління” в науковому пізнанні та практиці ........ 732.9. Предметно-орієнтована парадигма досліджень державного управління ................................ 762.10. Практична орієнтація державно-управлінської науки ............................................................ 772.11. Завдання науки в контексті трансформації державного управління в Україні ..................... 80

РОЗДІЛ 3. Методологія державного управління ................................................................................... 873.1. Методологія галузі науки “Державне управління” ................................................................... 873.2. Класична методологія державного управління ......................................................................... 953.3. Системно-синергетична методологія та її можливості ............................................................. 983.4. Постмодернізм у державному управлінні ................................................................................ 1043.5. Принципи державного управління ........................................................................................... 1083.6. Методи наукових досліджень державного управління ........................................................... 1173.7. Методологія практики державного управління ....................................................................... 1233.8. Базові моделі науково обґрунтованого державного управління ............................................. 1273.9. Поширені підходи в державному управлінні ........................................................................... 1333.10. Методи державного управління .............................................................................................. 137

РОЗДІЛ 4. Історія державного управління ........................................................................................... 1464.1. Історія становлення і розвитку української державності ....................................................... 1464.2. Основні етапи розвитку українського державного управління .............................................. 1504.3. Державне управління в традиційному суспільстві .................................................................. 1544.4. Історія державного управління на українських землях .......................................................... 1594.5. Державне управління в період української революції (1917-1921 рр.) ................................. 1694.6. Державне управління в добу Української держави 1918 р. .................................................... 1754.7. Державне управління в модерному суспільстві ...................................................................... 1844.8. Державне управління в Україні в радянські часи .................................................................... 1894.9. Становлення державного управління незалежної України .................................................... 1924.10. Державне управління в постмодерному суспільстві ............................................................. 195

ЧАСТИНА ІІ. Системні основи державного управління ................................................................... 220РОЗДІЛ 5. Системність державного управління ................................................................................. 220

5.1. Державне управління як складна система ............................................................................... 2205.2. Системні характеристики державного управління ................................................................. 2255.3. Основні чинники впливу на процеси самоорганізації в системі державного управління ... 2305.4. Ефективність та результативність державного управління .................................................... 2355.5. Суб’єкти та об’єкти державного управління ........................................................................... 2395.6. Управлінська діяльність як різновід соціальної діяльності .................................................... 2425.7. Механізми державного управління ........................................................................................... 2485.8. Взаємодія в органах публічного управління ............................................................................ 252

4

РОЗДІЛ 6. Суб’єкти державного управління ....................................................................................... 2596.1. Інститут президентства України ............................................................................................... 2596.2. Верховна Рада України .............................................................................................................. 2636.3. Кабінет Міністрів України ......................................................................................................... 2696.4. Центральні органи державної виконавчої влади в Україні ..................................................... 2746.5. Суб’єкти управління місцевим розвитком ............................................................................... 2806.6. Судова система у правовому забезпеченні державного управління ...................................... 2896.7. Державна служба як суб’єкт державного управління ............................................................. 2936.8. Правовий статус участі громадськості в процесі формування державного управління в Україні ..... 2976.9. Політичні партії та громадські організації як суб’єкти державного управління ................. 3066.10. Лідерство у державному управлінні ....................................................................................... 310

РОЗДІЛ 7. Нормативно-правова та моральна регуляція державного управління ....................... 3357.1. Принцип законності в державному управлінні ....................................................................... 3357.2. Конституційні засади державного управління ........................................................................ 3397.3. Характеристика нормативно-правової системи державного управління .............................. 3437.4. Основні напрями вдосконалення нормативно-правового забезпеченнядержавного управління ..................................................................................................................... 3487.5. Планування нормотворчої діяльності ....................................................................................... 3517.6. Розвиток проблемно-орієнтованих нормативно-правових баз ............................................... 3547.7. Правова відповідальність посадових осіб державного управління ....................................... 3617.8. Інституціоналізація морального впливу на державне управління ......................................... 3667.9. Культура та етика державного управління ............................................................................... 368

РОЗДІЛ 8. Організаційні засади державного управління ................................................................. 3768.1. Цільові аспекти та завдання державного управління ............................................................. 3768.2. Організаційна структура державного управління ................................................................... 3808.3. Просторовий аспект державного управління .......................................................................... 3858.4. Кадрове забезпечення державного управління ........................................................................ 3898.5. Інформаційне забезпечення державного управління .............................................................. 3968.6. Публічність та демократія як основи сучасної організації управління ................................. 4008.7. Парламентаризм у державному управлінні ............................................................................. 4058.8. Громадська думка та її інституційний вплив на державне управління ................................. 414

РОЗДІЛ 9. Функції державного управління ......................................................................................... 4189.1. Характеристика функцій держави та державного управління ............................................... 4189.2. Аналітична функція державного управління ........................................................................... 4259.3. Система планування в державному управлінні ....................................................................... 4309.4. Прогнозування та його використання в державному управлінні ........................................... 4359.5. Організація та координація в державному управлінні ............................................................ 4399.6. Контроль у державному управлінні .......................................................................................... 4439.7. Комунікація як функція державного управління ..................................................................... 4589.8. Державне регулювання доступу до публічної інформації в Україні ..................................... 4629.9. Комунікації державних службовців з громадськістю ............................................................. 4709.10. Мотивування персоналу в державному управлінні ............................................................... 474

РОЗДІЛ 10. Адміністративні послуги держави .................................................................................... 48310.1. Поняття публічних і адміністративних послуг ...................................................................... 48310.2. Соціально-економічна сутність адміністративних послуг ................................................... 48510.3. Класифікація публічних послуг .............................................................................................. 48710.4. Конституційні засади надання адміністративних послуг в Україні .................................... 49110.5. Законодавче врегулювання порядку і стандартів надання адміністративних послуг ........ 49210.6. Методика опису послуги .......................................................................................................... 49610.7. Критерії оцінки якості надання адміністративних послуг ................................................... 498

РОЗДІЛ 11. Управлінські рішення, стратегічний та проектний підходи ....................................... 50211.1. Поняття управлінського рішення ............................................................................................ 50211.2. Методологічні аспекти прийняття управлінських рішень .................................................... 50411.3. Основи стратегічного управління та його функції ................................................................ 51211.4. Методологічний та методичний базис стратегічного управління ........................................ 51911.5. Процес реалізації стратегії управління .................................................................................. 52111.6. Сучасні моделі стратегічного управління .............................................................................. 52411.7. Сутність управління проектами .............................................................................................. 53011.8. Базові поняття та визначення проектного менеджменту ...................................................... 53111.9. Функції управління проектами в реалізації державних проектів і програм ....................... 53411.10. Методологія управління проектами в публічній сфері ....................................................... 53911.11. Проектна компетентність державного службовця ............................................................... 556

5

ПЕРЕДМОВА

Державне управління має три сенсових аспекти. По-перше, – сьогодні це науко-ва дисципліна сучасного постіндустріального, інформаційно-технологічного су-спільства, яка стала інституціональною в Україні вже в перші роки її незалежності.Ця наука, точніше галузь науки “Державне управління”, накопичила значний науко-вий потенціал, має великі можливості щодо інтелектуального забезпечення форму-вання України як успішної держави та країни.

Другий аспект. Державного управління – це практична діяльність. Учені звер-тають увагу на ключову роль цієї діяльності в суспільстві та державі. Вона забезпе-чує самозбереження, існування та розвиток суспільства. Підкреслимо, що успішністьдержави та країни значною мірою залежить від ефективності системи державногоуправління та місцевого самоврядування.

Управління державою є надскладним творчим видом професійної діяльностідержавних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Тому третійсенс державного управління полягає в тому, що воно є розвинутою освітньою галуз-зю, яка забезпечує професійне навчання, має нагальну потребу в системному яв-ленні державно-управлінського знання, в навчально-методичному його забезпеченні.

Підручник, що пропонується увазі, поєднує всі сутності державного управління.Він дає цілісний та системний огляд державно-управлінського знання, відображає йогопроблемний комплекс, характеризує технологічну складову управлінської діяльності.

Для цього підручника характерні такі особливості:По-перше, він є першим в Україні підручником, в якому розглядається не про-

сто державне управління, а державне управління в Україні з його проблемами, труд-нощами та перспективами розвитку. Значну увагу у ньому відводиться осмисленнюстановлення української державності, особливостей національної моделі держав-ного управління, викликів сучасного глобального розвитку Українській державі тадержавному управлінню.

По-друге, підручник базується на досягненнях галузі науки “Державне управ-ління”, політології, соціології, історичної науки. В ньому широко використовуютьсяяк вітчизняні, так і зарубіжні монографічні дослідження з державного управління.Термінологічно він базується на восьмитомній “Енциклопедії державного управ-ління”, яка була підготовлена загальнонаціональним колективом учених. У підруч-нику розглядаються найактуальніші і найнагальніші питання державно-управлін-ської науки, а також інших соціально-гуманітарних наук.

По-третє, підручник має оригінальну концепцію побудови. В основі його змістулежить поєднання теоретико-методологічних і практико-організаційних засад існу-вання та реалізації державної влади й державного управління. Тому перший його томдосліджує сферу теорії держави та державного управління, що концентруються в га-лузі науки “Державне управління”, в українському та світовому досвіді державногоуправління. В ньому розглядається об’єкт та предмет державно-управлінської на-уки, пізнавальна та практична методологія, дається системне бачення державногоуправління, досліджуються тенденції та перспективи його розвитку. Другий томхарактеризує значною мірою практику державного управління: зміст і функції управ-ління, територіальне й регіональне розміщення та реалізацію державного управліннятощо. Обидва томи органічно пов’язані один із одним. Перший том висвітлює інтелек-туальний потенціал державного управління, дає змогу читачу отримати духовно-інформаційні орієнтири щодо розвитку державного управління, а другий – розкри-ває практику управління державою, яка нерідко випереджає наукову теорію, але неможе рухатися вперед не спираючись на теоретико-методологічні досягнення галузінауки “Державне управління”.

По-четверте, підручник є загальнонаціональним інтелектуальним продуктом.У його створенні взяли участь понад 100 авторів із різних регіонів країни, середяких не тільки відомі в Україні фахівці з державного управління, але й учені, які

6

тільки розпочинають свою успішну викладацьку діяльність. Тому підручник єсправжнім поєднанням досвіду та інноваційних пошуків.

По-п’яте, духовну основу підручника складають накопичені у світі та Українізнання щодо управління державою, що узагальнюються відповідно до принципуоб’єктивності. Але різні теми і проблеми розглядяються й аналізуються через при-зму пошуків оптимальних моделей і національних інтересів молодої Українськоїдержави. Тому головною сенсоорганізуючою цінністю підручника є зміцнення тарозвиток цієї держави. Автори підручника є прихильниками поєднання кращогосвітового досвіду державного управління із його українською специфікою, реаліза-ція якого в реальній управлінській практиці приведе до надійності майбутнього Ук-раїни та її народу.

По-шосте, важливо також і те, що підручник є інтегральним науково-методич-ним виданням, в якому поєднуються й підсумовуються знання з окремих модулів,що викладаються за магістерськими програмами в Національній академії держав-ного управління при Президентові України. Він узагальнює не тільки її досвід, алей досвід інших навчальних центрів України. Кожен розділ містить контрольні запи-тання, а кожна частина – список використаних джерел, тем творчих робіт та переліктестових завдань, що допоможе під час організації самостійної роботи з поглибле-ного вивчення курсу.

Президент Національної академіїдержавного управлінняпри Президентові України,заслужений економіст України Ю.В. Ковбасюк

7

РОЗДІЛ 1. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ЯК НАУКА

1.1. Сутність управління та його роль у суспільстві

Як об’єктивна реальність управління є суспільним явищем,притаманним усім країнам на будь-яких етапах людської цивілі-зації. За часом виникнення управління передує виникненню пер-ших державних утворень. Основні риси владно-розпорядчої діяль-

ності притаманні ще історичним періодам первісної доби, коли основою влади були кровнародинність, традиції, звичаї, вірування племені. Адже вже на той час головним завданням вла-ди (глави роду чи старійшини) було життєзабезпечення племені, а соціальні цінності полягалив задоволенні інтересів більшості громади в цілому. Тому генезис управління в соціальнихспільнотах розглядається як історичне виокремлення особливого виду діяльності з груповоїсумісної праці людей.

Багатоаспектність такого складного суспільного явища, як ”управління” зумовлює наяв-ність у спеціальних наукових і навчальних виданнях значної кількості визначень цього поняття.Одночасно звертає на себе увагу те, що вони не є суперечливими, їх різноманітність залежитьвід того кута зору, під яким розглядається управління тим чи іншим автором, того аспекту, щопри цьому обрано за пріоритетний.

Тому узагальнення наявних варіантів визначення поняття “управління” доцільно здійснитиза наступними переважаючими підходами:

1. Загальний: організація діяльності відповідно до вимог об’єктивних законів; наука іпрактика керівництва організаціями; наука і мистецтво, в якому поєднується об’єктивне й інди-відуальне; організація і реалізація цілеспрямованих впливів; організація та координація діяль-ності з використання ресурсів з метою досягнення бажаного результату; механізм, що реалізуєсистему інтересів усіх учасників виробництва: суспільних, колективних, індивідуальних.

2. Функціональний: цілеспрямована координація суспільного відтворення; планування,організація, мотивація праці і контроль; планування, організація, управління персоналом, мо-тивація та контроль; цілеспрямований вплив на колективи людей з метою організації та коор-динації їх діяльності.

3. Процесуальний: процес діяльності, прийняття і реалізація управлінських рішень; про-цес або форма діяльності, що передбачає керівництво певною групою людей при орієнтації їїна досягнення мети організації; особистий вплив керівника на поведінку інших для досягнен-ня тієї чи іншої мети (тобто пошук відповідних управлінських рішень, їх реалізація і контрольефективності); усвідомлена цілеспрямована діяльність людини, за допомогою якої вона упо-рядковує і підкоряє своїм інтересам елементи зовнішнього середовища – суспільства, живої танеживої природи, техніки; системна, конкретна практична діяльність із свідомої організаціївсього суспільного виробництва на всіх стадіях його поширеного відтворення; цілеспрямова-ний вплив на об’єкт управління для зміни його стану або поведінки відповідно до змінюванихобставин.

4. Суб’єктно-об’єктний: упорядкування, регулювання будь-якої системи за умов змінюваннявнутрішнього середовища; цілеспрямована взаємодія між суб’єктом і об’єктом у системі уп-равління, виступає елементом організації процесу досягнення мети, вирішення завдань; усві-домлена діяльність людей, спрямована на створення оптимальних умов функціонування об’єк-та; діяльність органів і кадрів управління щодо впливу на керований об’єкт за допомогою обра-них методів для досягнення поставленої мети.

ЧАСТИНА І. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Підходи до визначенняпоняття “управління”

8

Незважаючи на певну дискусійність і деяку нечіткість окремих визначень, їх сукупністьнадає систематизоване уявлення щодо існуючих підходів відносно трактування і змістової ха-рактеристики поняття “управління”, а також розподілу позицій науковців і фахівців, які пере-важають при їх розгляді.

Ще більше розмаїття підходів притаманне визначенню поняття “менеджмент”, що не вва-жається повною мірою тотожним вищезгаданому, але отримало на цей час значне поширення.Систематизація різних його трактувань дає підстави для виокремлення передусім багатоаспект-ного підходу – як засобу, манери поводження з людьми, влади і мистецтва управління, особли-вого роду вміння та адміністративні навички, органу управління, адміністративної одиниці.Інші підходи до визначення поняття “менеджмент” – цільовий, функціонально-цільовий, про-цесуально-цільовий, процесуально-ресурсний і процесуально-результативний – відповідаютьзмістовій спрямованості визначень і підкреслюють переважаючу концентрацію уваги на досяг-ненні цілей, ефективному використанні ресурсів, одержанні максимальних результатів функціо-нування та розвитку організацій.

Усвідомлення виключної ролі управління в розвитку суспільства привело у ХХ ст. до по-яви великої кількості наукових праць, в яких автори намагалися з’ясувати зміст цього складно-го явища. Результатом стало виокремлення певних “шкіл”: наукового управління; класичноїабо адміністративної; людських відносин; соціальних систем; емпіричної; математичної теоріїприйняття рішень; наук про поведінку, а також підходів до розуміння проблем управління –процесного, системного та ситуативного. Поява цих шкіл і підходів була розподілена в часі івідображала процес поглиблення сприйняття управління в суспільстві. Визначення змісту основ-них категорій (функцій, принципів, структури) на наступних етапах доповнювалося розглядомуправління з точки зору ролі людини, прийняття і реалізації рішень, функціонування соціальнихсистем, використання досягнень різних наук (математики, кібернетики, соціології, психологіїтощо) для підвищення результативності цієї діяльності. Це виглядає більшою мірою як пізнан-ня широти управління, а не його глибини, упорядкування знань про це явище.

Цікавою є позиція соціологів, які пропонують розглядати управління як цивілізаційнийвинахід, як явище культури, як широковикористовуваний на практиці спосіб раціональної регу-ляції людської діяльності, що спрямована на перетворення об’єктів будь-якої природи, а такожна створення засобів впливу на них. Серед інших явищ соціальної регуляції (владарювання,насильства, спонтанної самоорганізації) саме управління займає найбільш стійке становище.Історія підтверджує цю думку. В різні часи існували певні соціальні утворення (доволі міцні,багаті і владоспроможні), які базувалися на насильстві або на харизмі володаря. Але рано чипізно вони зникали чи перетворювалися на такі, в яких формувалися професійні управлінськісистеми. В умовах розвитку громадянського суспільства великого значення набуло явище само-організації населення, але будь-яка з утворених спілок із зростанням чисельності членів потре-бує формування управлінської системи, яка забезпечує дотримання прав і свобод кожного учас-ника, реалізацію принципів, стратегії, ідеології тощо. Тобто дійсно практика свідчить про ве-

Довідка. Управління – діяння, яке приводить до змін стану якогось об’єкта; вплив наоб’єкт, систему, процес тощо з метою збереження їх сталості або переведення з одного станув інший відповідно до встановленої мети.

В управлінні виокремлюються об’єкт управління (підсистема, що керується) і суб’єктуправління (підсистема управління), які в сукупності складають систему управління.

Об’єкт управління сприймає діяння (суспільна праця та виробництво; технічні засоби:машини, агрегати, споруди; тварини і рослини; поведінка окремих людей та груп). Суб’єктуправління реалізує управлінські діяння на підставі прийняття управлінських рішень (орга-ни влади та управління різного рівня, окремі посадові особи, колективні органи прийняттярішень).

В управлінні виокремлюються управління соціальними системами, управління техніч-ними системами, управління біологічними системами.

Джерело: Енциклопедія державного управління, т. 1, с. 675.

9

ликі можливості в сучасному світі управлінської професійної діяльності, що підтверджує не-обхідність більш глибокого дослідження цього явища.

Управління супроводжує будь-яку колективну людську діяльність, присутнє в усіх сферахта галузях і тому неодмінно відображає загальний стан культури суспільства, її особливості,ментальність населення. З цим пов’язано і різне трактування понять, які позначають це явище.Англійське “manage” – це подія, що спрямована на досягнення мети, вона позначає вмінняголовувати, поводитися, угамовувати тощо. Російське “управляти”, відповідно до словникаВ.І.Даля, походить від слова “управа” і має значення “правильно вести справу, спрямовувати,долати перешкоди, приводити до ладу”. Аналіз цих двох положень свідчить про те, що росій-ське (і українське) розуміння явища, що досліджується, є більш широким. Правильне веденнясправ передбачає якісне управління всіма ресурсами, а не тільки трудовими, на яких сконцент-ровано увагу в англійському трактуванні. Разом з тим можна сказати, що російська культура непередбачає приділення такої уваги людині, особистості, як це властиво англійській. Можливо,саме різниця у культурах і є однією з основних перешкод у впровадженні напрацьованих інстру-ментів менеджменту в практику функціонування вітчизняних бізнесових структур і органівдержавного управління.

Упродовж останнього сторіччя теорія і практика управління у світі розвивалися високи-ми темпами, спираючись на підґрунтя, що було створено школами класичного і наукового ме-неджменту, які представлені працями таких науковців, як Ф.Тейлор, Г.Гантт, Френк і ЛіланГілберт, Я.Гамільтон, Г.Грайкунас, Дж.Муні, А.Рейлі, Г.Форд, Г.Емерсон, А.Файоль,Л.Урвік, А.І.Гастєв, П.М.Керженцев, М.А.Вітке, О.О.Єрманський, О.Ф.Розмирович та ін.У другій половині ХХ ст. деякі положення їх виявилися застарілими. Так, Ральф Е.Стейер таДжеймс А.Беласко висловили думку про доцільність доповнення принципів А.Файоля такими:

– міркувати стратегічно, тобто постійно пам’ятати про кінцевий результат;– створювати організацію, в якій люди знали б про мету її функціонування та цілі їх діяль-

ності та були б готові їх реалізувати;– для своєчасного визначення цілей потрібно постійно удосконалювати знання темпами,

що випереджають дійсність.Аналіз цих принципів дає змогу говорити про новий погляд на управління не просто як

діяльність із досягнення цілей, а таку, що здатна формувати нове суспільство і нові відносини вньому. Характерними ознаками нових організацій виходячи з цього мають бути демократизм увідносинах, повага до особистості, постійне навчання всього персоналу і передусім керівногоскладу. Тобто за такими принципами управлінська діяльність стає вирішальною у прогресив-ному розвитку суспільства. Головними представниками школи “людських відносин” сталиМ.Фоллет, Е.Мейо, Ф.Ротлисбергер, Ф.Херцберг, Ч.Барнард, Г.Саймон, а також радянськісоціологи В.О.Ядов, О.Г.Здравомислов, С.О.Кугель, С.Д.Фролов, О.І.Шкаратан, З.І.Файн-бург, М.І.Лапін, М.Ф.Наумова, А.І.Пригожин, В.Р.Гричас та ін.

Велике значення для розвитку управлінської думки має кібернетичний етап та поява та-ких наукових концепцій, як загальна теорія систем і кібернетична теорія управління. Суттєвийвнесок у створення теорії системи зробили Л.фон Берталанфі, А.Раппопорт, Т.Парсонс, Р.Мер-тон, Ч.Барнард, Г.Саймон, Дж.Марч, А.Гоулднер, А.Єтционі, І.В.Блауберг, В.М.Садов-ський, Е.Г.Юдін та ін., у застосуванні її щодо суспільства та управління – В.Г.Афанасьєв,Т.І.Заславська, М.І.Лапін, А.І.Пригожин, М.Ф.Наумова, С.Є.Каменицер, Г.Х.Попов,Ю.А.Лавриков та ін. Кібернетику як загальну теорію управління розробляли Н.Вінер, А.Ро-зенблюм, У.Р.Ешбі, Л.Гриневський, С.Бір, А.Н.Колмогоров, О.О.Богданов, А.І.Берг,В.М.Глушков та ін. З появою цих теорій будь-яка сукупність людей, які взаємодіють, сталарозглядатися як організаційна система, що складається з формальних і неформальних організа-цій, структур, статусів, ролей, внутрішніх і зовнішніх умов, які пов’язані між собою. Предметамидослідження стають зв’язки між елементами, процеси прийняття рішень, комунікації, форму-вання мети і цілей, самоорганізація, механізми управління, зворотний зв’язок як головний ізних, різноманітність суб’єкта і об’єкта, здатність до встановлення рівноваги з оточуючим сере-довищем. Але кібернетика так і не стала загальною теорією управління в технічних, біологіч-них і соціальних системах. Причиною цього є методологічна обмеженість системно-кіберне-тичного підходу.

10

Найбільш повно сучасний етап розвитку науки відображає синергетична парадигма, врамках якої в центрі уваги з’являються процеси становлення і самоорганізації, що відбувають-ся у фізичних, біологічних, технічних і соціальних системах. Вони пов’язані з відкритістю,нестабільністю, нелінійністю як основними ознаками систем.

Складовою постнекласичної науки стали екзистенціальна теорія управління Дж.Одиорнеі антисистемний підхід до організації і управління таких науковців, як К.Вейк, Р.Гринвуд,А.Петтігрю, С.Робінс, Б.Роуен, С.Ренсон, В.Скот та ін. Усіх цих авторів поєднує гуманістич-на методологічна позиція. Дж.Одиорне вважає, що всі відомі управлінські школи занадто спро-щено розглядають виключно складну і багатоманітну діяльність реального менеджера. Основніположення цих теорій пов’язані з тим, що соціальна організація є вторинною по відношеннюдо людини, вона конструюється і реконструюється перш за все у свідомості людини, об’єктуправління це люди з усіма їх природними, ментальними та іншими особливостями.

Узагальнення усіх наведених підходів до розуміння змісту управлін-ня суспільством дає можливість виокремити такі етапи розвитку теоріїуправління:– формування основних наукових категорій і положень (принципів,

функцій тощо);– посилення уваги до людини як єдиної активної складової цього явища;– розуміння системності побудови суспільства, дослідження зв’язків та процесів;– поглиблення пізнання систем, синергетична теорія;– повернення уваги до людини – менеджера та людини – об’єкта впливу і зв’язків між ними.У багатьох наукових працях розглядаються недоліки окремих етапів, притаманних їм

підходів, суперечності, що існують між ними. Такий критичний погляд є цікавим і корисним.Але, якщо привернути увагу до їх позитивних рис, то можна зробити висновок про те, що всівони є природними складовими процесу пізнання суспільства і управління як регулятора йогожиттєдіяльності. З такої точки зору доцільним є не пошук протиріч, а визначення спільного.Сьогодні всі розуміють, що суспільство є складною системою, такими самими виглядають ідержава, і регіон, і організація. Велике значення мають раціонально побудовані зв’язки між їхелементами, якість організації процесів, що в них відбуваються. Але ці системи не є механі-стичними, вони відкриті, складно прогнозовані тощо. Розвиток їх стає цілеспрямованим, колиза основну мету обирається створення умов для розвитку Людини (суб’єкта і об’єкта) з ураху-ванням культурних та ментальних особливостей. Усе вищезазначене є підставою для тверд-ження про те, що управління – це процес взаємодії людей (об’єктів і суб’єктів), спрямованої наупорядкування функціонування і розвитку складних систем. Особливості систем (виробничаабо невиробнича організація, адміністративно-територіальна одиниця, галузь, держава) зумов-люють специфіку побудови взаємодії, а також структур, технологій, складу робіт за функціями,відносин.

Окремі фахівці вважають, що сучасна практика свідчить про необхідність формуваннянової парадигми управління, яка має базуватися на досягненнях різних наук – економічної,соціологічної, політичної, психологічної, філософії управління, права в аспектах управління,культури і мистецтва, що виявляються в цій діяльності.

Виключна роль особистості в організації управлінських процесівзумовила значну увагу соціологів до дослідження проблем, що з цимпов’язані. Наприклад, вони обґрунтовують такі універсальні ознакиуправління:

– універсальна якість – як здатність управління впливати на “культурні зразки” соціаль-них дій і взаємодій, виступати чинником їх змін;

– універсальне відношення – як здатність управління встановлювати і поєднувати лінійній нелінійні, формальні та неформальні, контактні і дистанційні зв’язки між різними видамидій, цілями й цінностями;

– універсальний механізм – як здатність управління формувати персоніфіковані соціо-культурні конструкції, які є необхідними та достатніми для утримання проблемних процесів умежах керованості, а також мають властивості самоналаштування та трансформування в умо-вах, що змінюються.

Етапи розвиткутеорії управління

Ознаки управління

11

Управлінська діяльність дійсно є чинником змін культури соціальних спільнот і це дужедавно було відмічено народом (який піп, такий і прихід). Але треба додати, що вона базуєтьсяна рівні культури, що існує в суспільстві, а традиції змінювати дуже складно. Це яскраво вияв-ляється саме зараз: публікується багато наукових праць про розвиток у цивілізованому світіпублічного адміністрування і нового публічного менеджменту, описів досвіду роботи публіч-них адміністрацій і систем управління успішних бізнесових структур, а вітчизняна практикасвідчить про те, що керівництво за звичкою здійснюється за командно-адміністративними зразка-ми. Запорукою прогресивних змін є знання, розуміння і вміння суб’єкта управління їх здійснюва-ти. Така здатність впливати на загальну культуру суспільства є дійсно універсальною якістю,що обумовлено присутністю управлінської діяльності в усіх сферах життєдіяльності людства.

Встановлення і підтримка зв’язків і відносин є одним із завдань управління незалежновід того, на якому рівні воно здійснюється. На підприємстві це зв’язки між виробничими про-цесами, між працівниками, між етапами руху фінансів, матеріальних і інформаційних потоків,між суб’єктами і об’єктами управління, із зовнішнім середовищем. Особливо складними є зв’язкив державному управлінні. До названих вище (які стають більш складними з урахуванням масш-табів потоків і колективів людей) додаються міжнародні зв’язки, політичні, економічні, куль-турні тощо, відносини у громадянському суспільстві, між ним та системою державного управ-ління тощо. Закономірності їх виникнення, створення, функціонування та розвитку, а такожзасоби впливу на ці процеси потребують детального розгляду з боку науковців та практиків.

Не можна не погодитися з тим, що соціальне управління – це універсальний механізм,який створює певні інститути для регулювання суспільного життя. Деякі соціокультурні конст-рукції формуються в результаті самоорганізації населення (громадські організації, політичніпартії, місцеве самоврядування), але в умовах пострадянського простору провідна роль у цьомупроцесі належить системі державного управління, у зв’язку з чим суттєво збільшується со-ціальна відповідальність усіх, хто в ній задіяний.

Представники постнекласичної науки, які були названі раніше, вважають, що сьогоднівідбувається поєднання природничих і соціогуманітарних знань з урахуванням домінуючої ролісоціального суб’єкта як джерела фізичної, ментальної і соціальної активності. Основною пробле-мою його стає утримання в межах керованості спонтанних природних і соціальних процесів.Воля суб’єкта при цьому обмежується ресурсними, ментальними, соціальними і моральнимикритеріями. Погоджуючись із цією думкою, треба звернути увагу на те, що три з чотирьохкритеріїв пов’язані з людиною – її ментальністю, моральністю, характеристиками соціальноїспільноти. Один керівник для забезпечення поширення меж керованості використовує шляхпояснень, навчання працівників, переговорів, власного прикладу, а інший застосовує прямийпримус, погрози, покарання.

Складність дослідження проблем управління значною міроюпов’язана з тим, що це, з одного боку, вид людської діяльності, а здругого – складне суспільне системне явище. Доцільним є окреме вив-чення цих двох складових і поєднання отриманих знань. Тобто розви-

ток теорії управління в соціальних системах передбачає докладне вивчення закономірностейздійснення цього процесу в абстрактній управлінській парі (суб’єкт – об’єкт), на підприємстві,в адміністративно-територіальному утворенні, в державі, а також публічного адміністрування іпублічного менеджменту з урахуванням соціокультурних особливостей середовища. Цей про-цес у всіх перелічених утвореннях і формах має особливості, що пов’язані, насамперед, із спе-цифікою керованого об’єкта і засобами впливу на нього.

Але є і загальні риси, що притаманні управлінській діяльності як такій. До їх перелікуналежать:

– наявність суб’єкта і об’єкта, відносин між ними;– виконання основних функцій (планування, організації, мотивації, контролю), через які

здійснюються конкретні функції – головні та допоміжні;– здійснення процесу прийняття й реалізації управлінських рішень;– встановлення, підтримка та розвиток необхідних внутрішніх та зовнішніх зв’язків;– застосування й удосконалення певних технологій виконання процесів та методів впливу

на керований об’єкт;

Риси управлінськоїдіяльності

12

– формування певної структури, в межах якої відбуваються перелічені процеси;– використання соціокультурної реальності і вплив на її зміни.Сьогодні до деякої міри прихованими є процеси встановлення і підтримки зв’язків, засто-

сування й удосконалення технологій, використання соціокультурної реальності і вплив на їїзміни. Все це існує на практиці, але досі не стало предметом глибоких наукових досліджень ірозробки так необхідних для практиків методичних рекомендацій.

Коли управлінський процес відбувається в елементарній системі (суб’єкт – об’єкт), керів-ник на власний розсуд або за домовленістю з підлеглим і з урахуванням умов зовнішнього сере-довища визначає мету діяльності, характер відносин (авторитарні або демократичні, централі-зовані чи децентралізовані, безпосередні чи опосередковані і т. ін.) та здійснення процесу прий-няття й реалізації рішень, виконує функції, застосовує технології та методи впливу тощо. Коливін є складовою певної управлінської системи (керівник відділу на підприємстві або в установідержавного управління) багато параметрів діяльності визначаються системою: мета діяльності,структура, функції, методи, загальносистемний стиль керівництва, який значною мірою впли-ває на характер відносин і параметри процесу прийняття й реалізації рішень. Якщо розглядатисистему більш велику (підприємство в цілому, галузь, регіон або державу), то можна побачити,що багато параметрів визначаються особливостями керованого об’єкта. До таких відносятьзагальну мету діяльності, перелік головних функцій, структуру тощо. Особливо відчутним стаєвплив традицій і культури. Тобто нібито зростає кількість обмежень для керівника. Але відйого особистих знань, умінь, ментальності і культури залежить те, який стиль поведінки вінбуде застосовувати в тому невеличкому колективі, де він працює. Це стосується характеру відно-син із підлеглими (більш або менш демократичного), здійснення процесу прийняття і реаліза-ції рішень (одноосібного чи колегіального), раціональності технологій виконання притаманнихструктурному підрозділу робіт, характеру відносин у системі (партнерських або конкурентних),його ставлення до організаційної культури (прогресивний розвиток або байдужість). Тобто дляорганізації якісного управління важливим є як раціоналізація функціонування всієї системи,так і результати роботи кожного окремого керівника і працівника. І всі ці аспекти мають бутипредметом дослідження теорії управління.

Значний внесок у розвиток теорії управління зробили автори теорії організацій, зокремаМ.Л.Чендлер, І.Адизес, А.І.Пригожин, В.В.Щербина та ін. Предметом дослідження в їхніхпрацях є умови самовідтворення і виживання організацій, принципи їх побудови, закономірностіфункціонування і розвитку, форми існування й чинники, що впливають на їх стан і зміну здат-ності до досягнення мети. Організації розглядаються як ресурс можливостей цілеспрямованоїдіяльності, її здатності до вирішення складних завдань і як чинник, що обмежує цей процес.А.І.Пригожин характеризує організації як “третю природу”, яку створили люди слідом за тех-нічними засобами впливу на “першу природу” для розв’язання синергійного парадоксу. З одно-го боку, поєднання індивідуальних людських сил дає суттєвий приріст ефекту спільної діяль-ності, а з другого, це може призводити і до взаємопослаблення зусиль навіть за наявності спільноїмети. Причина полягає в існуванні внутрішнього зв’язку між підвищенням контролю над взає-модією членів організації і здатністю до гнучкого реагування на зміни зовнішнього середови-ща. Автор розглядає організацію як сукупність соціальних груп, статусів, норм, відносин єдності –конфліктування та лідерства, штучно створену для досягнення значимих цілей, безособову ієрар-хічно побудовану структуру зв’язків і правил, основним завданням якої є досягнення синергій-ного ефекту. Він вважає, що організації притаманні такі внутрішні суперечності: між особистіс-ним та безособовим; між індивідуальним і спільним; між планомірним та спонтанним; міждепартаментальним та інтегральним. Розв’язання їх, на думку автора, є складним інтелекту-альним завданням системи управління, яка одночасно відповідає і за цільові дії, і за підтримкуорганізаційного порядку. Синергійний ефект є результатом дій свідомо побудованого механіз-му управління. Це завдання важливо як на рівні суспільства в цілому, так і на рівні окремихйого підсистем.

Узагальнення вищезазначеного дає можливість стверджувати,що управління – цілеспрямована взаємодія суб’єкта і об’єкта, яказдійснюється у формі прийняття та реалізації рішень і виконання

Визначення управління

13

основних функцій та супроводжується домінуванням відносин підпорядкування, що характе-ризуються залежністю об’єкта від суб’єкта, високим рівнем централізації, відповідальністюсуб’єкта за стан системи.

Поглиблення усвідомлення фактичної ролі людини в суспільних процесах, значення якіс-но організованих зв’язків в управлінських системах, підвищення соціальної активності грома-дян зумовлюють доцільність розгляду управління як єдності діяльності і відносин. Діяльністьпов’язана з відносинами, що виникають між учасниками процесу та з оточуючим середовищемна підставі певних інтересів. Стан цих відносин відтворює цілі, функції, механізми, структуру,методи та технології управління.

1.2. Держава як об’єкт управління

Держава є продуктом суспільного розвитку, внаслідок якого вонапоступово змінюється, що проявляється у постановці її цілей, визна-ченні завдань, формуванні структур і функцій державного управління.Відповідно до цього змінюються і погляди на поняття держави, її роль

і призначення в суспільному житті.У сучасному суспільстві термін “держава” вживається у різних значеннях, зокрема як:– об’єднання людей на певній території на основі публічної влади. У цьому випадку сино-

німом терміна “держава” виступають поняття “народ”, “країна”;– спеціальний апарат управління суспільством. У цьому випадку синонімом терміна “дер-

жава” є поняття “державний апарат” як сукупність органів управління;– універсальний політичний інститут. У цьому випадку синонімом поняття “держава”

виступає система влади в інтересах людей, які проживають на даній території, що регулює їхвзаємовідносини за допомогою права.

Держава є найбільш важливим інститутом політичної системи суспільства, що визначаєтьсямаксимальною концентрацією в її руках ресурсів, які дають змогу державі впливати на со-ціальні зміни.

На сьогодні існує різноманіття поглядів на державу, яке обумовлено передусім тим, щодержава являє собою надзвичайно складне та багатогранне явище. Наведемо деякі з них.

Поняття “держава” знайшло широке трактування у представ-ників його політологічного визначення.

Держава є особливою досить стійкою політичною одиницею,що являє собою відокремлену від населення організацію влади й адміністрування та претендуєна верховне право керувати (вимагати виконання дій) певними територією і населенням неза-лежно від згоди останнього; має сили і засоби для здійснення своїх претензій.

Крім того, вона є незалежною централізованою соціально-політичною організацією длярегулювання соціальних відносин, яка існує в складному, стратифікованому товаристві, що скла-дається з двох основних страт – правителів і керованих, та розташована на певній території.Відносини між цими стратами характеризуються політичним пануванням перших і податкови-ми зобов’язаннями других. Державу можна розглядати як спеціалізовану і концентровану силупідтримки порядку, інститут або низку інститутів, основним завданням яких (незалежно відусіх інших завдань) є охорона порядку. Держава існує там, де спеціалізовані органи підтриман-ня порядку, як, наприклад, поліція і суд, відокремилися від інших сфер суспільного життя, вониі є державою.

У Вікіпедії поняття “держава” визначене як вищий політичний інститут суспільства,завдання якого полягає у:

– забезпеченні дотримання прав та реалізації інтересів осіб, що проживають на однійтериторії, на якій держава володіє суверенітетом;

– регулюванні взаємовідносин між ними на основі єдиних законів (або традицій);– охороні кордонів;– регулюванні тим чи іншим чином взаємовідносин з іншими державами і народами.

Вживання терміна“держава”

Поняття “держава”

14

Представники соціологічного визначення поняття держави чітко виділяють його основніознаки: сукупність людей – народ: панівну над ними владу; територію як межу дії цієї влади. Увзаємозв’язку ці ознаки утворюють поняття про державу як об’єднання людей під однією вла-дою в межах певної території.

По-перше, держава являє собою єдину територіальну організацію політичної влади в мас-штабі всієї країни. Державна влада поширюється на все населення в межах певної території.Територіальний поділ населення, на відміну від кровно споріднених зв’язків між членами сус-пільства, породжує новий соціальний інститут – громадянство чи підданство, іноземців та осіббез громадянства. Територіальна ознака зумовлює характер формування і діяльність апаратудержави з урахуванням його просторового розподілу.

По-друге, держава є особливою організацією політичної влади, яка має у своєму розпоряд-женні спеціальний механізм – апарат управління суспільством для забезпечення його нормальноїжиттєдіяльності. Через систему відповідних органів і установ держава здійснює безпосереднєкерівництво суспільством, закріплює і реалізує певний режим політичної влади, захищає недо-торканність своїх кордонів.

По-третє, держава організує громадське життя на правових засадах. Їй притаманні пра-вові форми організації життя суспільства, властиві саме державі. Без права, законодавства, дер-жава не в змозі ефективно керувати суспільством, забезпечувати безумовну реалізацію рішень,прийнятих органами державної влади.

По-четверте, держава відрізняється від інших політичних утворень суспільства тим,