Редколегія збірника

Національна академія державного управлінняпри Президентові України, 2014

Ковбасюк Ю.В. – голова редколегії, голов. ред., президент Національноїакадемії, д.держ.упр., проф.;

Ващенко К.О. – заст. голови редколегії, перший віце-президент, д.політ.н.,с.н.с.;

Балдич Н.І. – відп. секр. редколегії, к.держ.упр., доц.;Білинська М.М. – віце-президент, д.держ.упр., проф.;Бодров В.Г. – зав. каф. упр. нац. госп-вом, д.е.н., проф.;Бондаренко В.Д. – директор департаменту атестації кадрів М-ва освіти і науки,

д.філос.н., проф. (за згодою);Вакуленко В.М. – зав. каф. регіон. упр., місц. самоврядування та упр. містом,

к.держ.упр., доц.;Гошовська В.А. – директор Ін-ту підвищ. кваліфікації керівних кадрів, д.політ.н.,

проф.;Грицяк І.А. – зав. каф. європ. інтеграції, д.держ.упр., проф.;Грицяк Н.В. – зав. каф. інформ. політики та технологій, д.держ.упр., проф.;Дон В.А. – кер. роб. ред. групи, заст. начальника упр. з видавн.

діяльності;Дубенко С.Д. – зав. каф. права і законотворч. процесу, к.ю.н., доц.;Загорський В.С. – директор ЛРІДУ НАДУ, д.е.н., проф., чл.-кор. НАН України;Іжа М.М. – директор ОРІДУ НАДУ, д.політ.н., доц.;Князєв В.М. – зав. каф. філос. і метод. держ. упр., д.філос.н., проф.;Луговий В.І. – директор Ін-ту вищої освіти АПН України, д.пед.н., проф.,

акад. АПН України (за згодою);Михненко А.М. – зав. каф. упр. суспіл. розвитком, д.і.н., проф.;Орлатий М.К. – проф. каф. регіон. упр., місц. самоврядування та упр. містом,

д.е.н., проф.;Плотницька І.М. – зав. каф. україністики, к.філол.н., доц.;Попок А.А. – віце-президент, д.держ.упр., доц.;Протасова Н.Г. – зав. каф. упр. освітою, д.пед.н., проф.;Ребкало В.А. – зав. каф. держ. політики та упр. політ. процесами, д.філос.н.,

проф.;Рожкова І.В. – зав. каф. упр. охороною суспіл. здоров’я, д.держ.упр., доц.;Розпутенко І.В. – зав. каф. екон. політики, д.держ.упр., проф.;Серьогін С.М. – директор ДРІДУ НАДУ, д.держ.упр., проф.;Ситник Г.П. – зав. каф. нац. безпеки, д.держ.упр., проф.;Скуратівський В.А. – проф. каф. соц. і гуманіт. політики, д.філос.н., проф.;Сурмін Ю.П. – заст. директора Ін-ту проблем держ. упр. та місц.

самоврядування, д.соц.н., проф.;Телешун С.О. – зав. каф. політ. аналітики та прогнозування, д.політ.н., проф.;Толкованов В.В. – директор Ін-ту проблем держ. упр. та місц. самоврядування,

к.ю.н., д.публ.права (Франція) (за згодою);Трощинський В.П. – зав. каф. соц. і гуманіт. політики, д.і.н., проф.

1

Київ2014

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

ЗБІРНИКНАУКОВИХ ПРАЦЬ

Національної академіїдержавного управління

при Президентові України

Випуск 1/2014

22

Збірник наукових праць Національної академії дер-жавного управління при Президентові України / за заг. ред.Ю. В. Ковбасюка. – К. : НАДУ, 2014. – Вип. 1. – 132 с.

Збірник висвітлює науково-практичні підходи, погляди та ре-зультати наукових досліджень у сфері державного управління,місцевого самоврядування, державної служби, служби в органахмісцевого самоврядування та управління.

Матеріали, вміщені в збірнику, розраховані на працівників сфе-ри державного управління, керівників органів державної влади таорганів місцевого самоврядування, державних установ, громад-ських організацій, наукових і науково-педагогічних кадрів, усіх,хто вивчає або досліджує науково-практичні державно-уп-равлінські проблеми.

УДК 33+37+316

Схвалено Вченою радою Національної академіїдержавного управління при Президентові України

(протокол № 216/9-5 від 11 вересня 2014 р.)

Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2014

УДК 33+37+316 З-41

З-41

3

ФІЛОСОФІЯ, МЕТОДОЛОГІЯ,ТЕОРІЯ ТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Т. В. Федорів,доктор наук з державного управління,доцент кафедри державного управління і менеджменту,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Особливості інформаційного забезпеченнянепопулярних державних рішень

У статті досліджено сучасні теоретичні надбання, пов'язані зефективним комунікативним супроводом непопулярних дер-жавних рішень, та перспективи їх впровадження на практиці.Проаналізовано три основні комунікативні технології впро-вадження непопулярних державних рішень: менеджмент но-вин, фреймінг і переконання.Ключові слова: довіра, стратегічна комунікація, поведінковізміни, залучення, менеджмент новин, "порядок денний",фреймінг, переконання, комунікативне мислення.

The abstract is devoted to study of modern theoreticalframeworks related to the effective communication support ofthe unpopular government decisions and the perspectives oftheir implementation. Three major communication technologyof the implementation of the unpopular government decisionsae analyzed: the news management, the framing and thepersuasion.Key words: trust, strategic communication, behavioral changes,involvement, news management, agenda setting, framing,persuasion, communication thinking.

В статье исследованы современные теоретические дости-жения, связанные с эффективным коммуникативным сопро-вождением непопулярных государственных решений, и перс-пективы их внедрения на практике. Проанализированы триосновных коммуникативных технологии внедрения непопу-лярных государственных решений: менеджмент новостей,фрейминг и убеждение.

4

Ключевые слова: доверие, стратегическая коммуникация,поведенческие изменения, привлечение, менеджмент ново-стей, "порядок дня", фрейминг, убеждение, коммуникатив-ное мышление.

Постановка проблеми. Інформаційно-комунікативне забез-печення непопулярних державних рішень визначається зміноюролі: із допоміжної обслуговуючої функції вона переходить у роз-ряд найважливіших функцій державного управління. Організаціястратегічної комунікаційної взаємодії та підтримки відкритогодіалогу влади і суспільства стають ключовими факторами стійко-го розвитку держави, пріоритетними завданнями процесу реформу-вання органів державної влади. Довіра і розуміння з боку суспільстваможуть бути досягнуті тільки тоді, коли органи державної влади саміпрагнутимуть у максимально можливих, але допустимих законодав-ством межах надавати громадянам правдиву і повну інформацію просвої рішення та дії, що й зумовлює актуальність статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науково-теоретич-на проблематика, пов'язана з комунікативним аспектом упровад-ження державних рішень, відображена в працях Е.Афоніна, Р.Вой-тович, Л.Гонюкової, Н.Грицяк, Н.Ларіної, І.Рейтеровича, Г.Почеп-цова, А.Семенченка, С.Телешуна та ін. Так, вказані дослідникианалізують специфіку громадської участі [1]; нормативно-право-ве забезпечення комунікативної взаємодії влади і громадян [2];сучасні технології інформаційно-комунікативної взаємодії [3]; ко-мунікативні засади публічної політики [4].

У західній науковій літературі проблематика, пов'язана зінформаційно-комунікативною діяльністю держави та впроваджен-ням непопулярних рішень, відображена в дослідженнях К.Бейт-са, Дж.Грюніга, М.Кастельса, В.Луома-Ахо, Дж.Малгена, Дж.Ная,С.Олдріджа, Д.Халперна та ін. Зокрема, у моделі симетричної ко-мунікації Дж.Грюніга аудиторія є рівноправним партнером у ко-мунікації на основі взаємної вигоди і взаєморозуміння [5]. Кон-цепції комунікаційних "маркерів" у соціальних мережах тлума-чать нові соціальні медіа (Facebook, MySpace) як такі, що даютьзмогу легко формувати групи "любові" і "ненависті" навколо ок-ремих тенденцій, фактів, осіб, продуктів, брендів і навіть країн."Ми живемо в період посилених емоцій, час "hate-holders" і "faith-

5

holders" [6]. Будь-яка інформація стала легкодоступною, і грома-дяни можуть її отримати у дуже стислі терміни майже з будь-якоїточки розташування. Усі публічні матеріали, які виходять відорганів державної влади, а також величезна кількість неофіційнихматеріалів, пов'язаних з їх роботою, стають доступними в он-лайнрежимі. Щоправда, як зазначає М.Кастельс, за винятком сканди-навських демократій, використання Інтернету органами держав-ної влади в багатьох країнах світу виглядає як "сумна картина":"Уряди на всіх рівнях використовують Інтернет як електроннудошку оголошень для розміщення своєї інформації, не особливопрагнучи до налагодження реальної взаємодії" [7]. Разом з тимбільшість громадян не вважають за потрібне використовуватиІнтернет для вирішення якихось своїх проблем, сплески інтернет-активності викликають хіба що резонансні події, які зачіпаютьособисті інтереси. В останні роки також активізувались дослід-ження американських та британських фахівців із суспільних відно-син через призму поведінки особистості й груп на базі широкогозастосування емпіричних методів аналізу [8].

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Соціаль-ний лад може бути предметом консенсусу: адже "він має історіюголосування, конфліктів, декларувань, угод, компромісів, перего-ворів, тиску, примусу та інших форм взаємодії, за допомогою якихлюди шукають способи досягнути своїх інтересів та легітимізува-ти свої перспективи" [9]. Легітимність у цьому разі – це узагаль-нене сприйняття того, що певні дії є бажаними, прийнятними, ба-зованими на певних соціальних нормах, цінностях, вірі. Як вказуєамериканський дослідник М.Сачмен, "легітимність приймаєтьсяоб'єктивно, а встановлюється суб'єктивно" [10]. Він виокремлюєтакі типи легітимності: прагматична легітимність, пов'язана із за-безпеченням потреб та інтересів груп стейкхолдерів; моральналегітимність, пов'язана із вибором способів розв'язання проблем;когнітивна легітимність, яка є метою функціонування соцієталь-них систем і обґрунтовує соціальний вибір. І саме вона, на нашудумку, обґрунтовується в процесі рівноправної комунікації.

Ще одним важливим аспектом є те, що сам по собі інститу-ціональний підхід визнає ендогенність моделей раціональноговибору, які передаються під час навчання та розвитку соціальної

6

практики. При цьому актуалізується роль держави як посередни-ка у розв'язанні проблем груп із різними інтересами. Дослідникипропонують таке пояснення зростання ендогенних норм та ступе-ня довіри і співпраці внаслідок формування довірливих взаємин[11]: інформація надходить від тих, хто може визначити оптимальнустратегію, до тих, хто самостійно не може цього зробити; між учас-никами відбувається процес обміну взаємними зобов'язаннями;зміцнюється довіра і тим самим справляється вплив на очікуван-ня певної поведінки від інших; додаються нові цінності та зміцню-ються попередні; формується ідентичність груп.

Роль "політичного посередника" в досягненні суспільноїзгоди в демократичних системах традиційно відводиться мас-ме-діа. У такий спосіб актуалізуються проблеми довіри та "урядуван-ня шляхом дискусії" [1] для формування ефективної системи уп-равління. Отже, мета статті полягає в дослідженні сучасних те-оретичних надбань, пов'язаних з ефективним комунікативним су-проводом непопулярних державних рішень та перспектив їх уп-ровадження на практиці.

Виклад основного матеріалу. Ефективність будь-якої кому-нікації залежить від уміння людей говорити одне з одним і чутиодне одного. Ефективність діалогу влади і громадян залежить відправильної організації такого спілкування. Показово, що, за ви-значенням британського консультанта з комунікації Т.Граут-Сміта,інформація – "це те, що виходить", а комунікація – "це те, що до-ходить" [12].

З точки зору практичного втілення сучасних комунікативнихтехнологій цікавою є теорія раціонального вибору колективної дії,запропонована американським професором політології, лауреа-том Нобелівської премії у 2009 р. Елінор Остром (1933–2012).Унаслідок проведення серії польових досліджень вона довела, щона основі співпраці та залучення соціальні дилеми (вибір шляхівузгодження індивідуальних суб'єктивно вигідних стратегій пове-дінки з груповими інтересами, узгодження благополуччя індивідів,включаючи і їх право мати свої особисті інтереси, і благополуччявсього суспільства в цілому) вирішуються ефективніше [11]. Тимчасом упровадження будь-якої реформи в очах громадян належатьсаме до групи соціальних дилем, адже зміни, іноді навіть позитивні,

7

на початку можуть сприйматися з недовірою. Співпраця і залучен-ня як норми поведінки та способи комунікації є основою соціалі-зації індивіда в усіх сучасних суспільствах. Проте доведено, щоякість спілкування сприяє (або не сприяє) зростанню довіри.

Отже, жоден запланований акт комунікації суб'єкта з цільо-вими групами для зміни їх знань, думок і поведінки, навіть у їхвласних інтересах, не буде ефективним, якщо його не супрово-джуватиме комунікативне партнерство. Відтак – органи влади зму-шені використовувати технології рефлексивного, "чуйного" управ-ління, які сприяють зростанню симпатії до них громадян. Тобто,декларуючи діалог, суб'єкт владних повноважень не повинен йогоімітувати. Британський дослідник Дж.МакКлорі, автор праці "TheNew Persuaders", в якій міститься перший у світі індекс для вимі-рювання "м'якої сили" у зовнішньополітичних стратегіях, пише, щооргани влади мусять визнати: пропаганда мертва. "Уряди не можутьдозволити собі розкіш годинами "годувати" аудиторію повідомлен-нями, які не відповідають політиці держави, що впадає у вічі. Усьогоднішньому мережевому світі миттєвої інформації гро-мадськість стає значно розумнішою, більш залученою, і, ймовірно,може більше розчаруватися, почувши традиційну пропаганду" [13].Отже, довіра і консенсус є серцевиною відносин у суспільстві.

Які ж тренди визначають нині комунікацію? Г.Почепцов,серед іншого, виокремлює такі: 1) фантазія – реальність: "фанта-зійна політика перемагає реальну", наприклад, кіно пропонує ва-ріанти поведінки, на які слід орієнтуватися. На прикладному рівніце означає, що у певному рішенні громадяни хочуть бачити втілен-ня мрій, майбутнє; 2) інформування (відкритість) проти підзвіт-ності: люди не цікавляться відкритістю як такою, тобто відкритістьне потрібно моделювати і зображати; 3) партії перестали бутиідеологічними – внаслідок переходу до ринково-орієнтованихпартій, які постійно змінюють свій продукт, щоб відображати інте-реси виборців [14].

Іншим важливим трендом є зміна ролі аудиторії. Ще Ф.Кот-лер у 1975 р. визначив, що зовнішнє та внутрішнє середовищаможна згрупувати за рівнем залучення [15]. Якщо термін "маси"позначає неідентифіковану групу людей і пропонує переважнопереконання в різний спосіб (від раціональної аргументації до

8

маніпуляцій і навіювання), то в концептах "громадянина","клієнта", "споживача" та в стейкхолдер-орієнтованій комунікаціїформується відповідь на кризу легітимності в сегментованих сус-пільствах. Очевидно, що громадянське суспільство часто сприй-мається як утопія, як міфічне суспільство свободи і консенсусу,причому всі громадяни мали б усвідомлювати свої права й обо-в'язки. Однак стейкхолдер-орієнтована комунікація легітимізуєвідносини між організацією і середовищем [16]. Тому ми можемовважати комунікативне мислення чимось на зразок метафори, якаописує ціннісну орієнтацію і робить наголос на взаємній відпові-дальності, сталому розвитку й діалозі. На рис. 1 показано еволюціюпідходів до концептів "громадянин", "споживач" та "стейкхолдер".

Рис. 1. Еволюція підходів до концептів "громадянин","споживач" та "стейкхолдер"

Які ж основні особливості інформаційного впливу державиу напрямі впровадження позитивних соціальних змін? У Рекомен-даціях щодо стратегічної комунікації для соціальних і поведінко-вих змін ЮНІСЕФ вказано, що це передусім вплив на: емоційнусферу; ставлення; формування нових звичок і норм [17]. На прак-тичному рівні, на нашу думку, слід звернутись до трьох важливихкомунікативних технологій: менеджменту новин; фреймінгу; пе-реконання.

Термін "менеджмент новин" (або ж "порядок денний" –Agenda Setting), який зазвичай використовують на позначення те-матичних пріоритетів переважно телевізійних новин, у 1922 р. булозапропоновано американським журналістом і соціологом У.Ліппма-ном у дослідженні "Громадська думка" [18]. У сферу державногоуправління поняття "порядок денний" перейшло з політичної ко-

легітимність;

дотримання прав і обов’язків

громадянин споживач стейкхолдер

влада;

вимоги якісних послуг і роль зворотного зв’язку

відповідальність;

вимоги взаємодії та співпраці

9

мунікації, і ми позначаємо ним процес, за допомогою якого робо-та органів державної влади із мас-медіа впливає на зміст роботижурналістів шляхом визначення переліку актуальних тем, що бу-дуть запропоновані громадськості.

Засоби масової комунікації (ЗМК) відіграють важливу рольу тому, як та чи інша проблема буде сприйнята громадськістю.Експериментальні дослідження упродовж останнього десятиліттяпоказали, що навіть короткочасний вплив засобів масової інфор-мації у процесі розгляду конкретного питання вплине на громад-ську оцінку важливості проблеми.

Але ЗМК не лише формують порядок денний суспільноїдискусії, але й диктують, як громадянам реагувати на ту чи іншупроблему. Це явище називається "фреймінг" (від англ. framing –"обрамлення", "вставляння в рамку"). Фреймова модель репрезен-тації заснована на теорії фреймів М.Мінського. В основі цієї мо-делі – положення про сприйняття дійсності через актуалізацію спе-цифічних структур – фреймів, які є в людській пам'яті. Фрейм (англ.frame – "рамка") організовує повсякденну реальність. Також самефрейм визначає, під яким кутом зору буде подана проблема: які сим-воли, метафори, паралелі будуть використані, які слова підібрані, іна вищому рівні – які моделі сприйняття запропоновані.

Крім, наприклад, заголовків, евфемізмів, емоційно забарвле-них слів, які виражають базові політичні орієнтації і цінності, об-ставин, за яких робиться повідомлення, часу і місця повідомлення,паравербальних ознак (інтонація, вираз обличчя, міміка, жести), якіє експліцитною формою інструментів фреймінгу, до імпліцитнихінструментів слід віднести, наприклад, символи-артефакти, в якихрозташовані органи державної влади (зазвичай, вони стоять на підви-щенні – Кремль, Капітолій, палац, вежа, трибуна) тощо.

Переконання – процес зміни соціальних установок аудиторіїпід впливом переконуючої мови – умовно називається в цих теоріях"прийняттям". Обґрунтованість виділення такого процесу в окре-мий предмет психологічного аналізу полягає в тому, що жоден ізвідомих науці когнітивних процесів, за допомогою яких описуєтьсязасвоєння інформації реципієнтом, не охоплює найсуттєвішого уфеномені ефективного впливу переконуючої мови. Вочевидь,інформація, уважно сприйнята й адекватно зрозуміла реципієн-

10

том, може залишитися чужою його системі оцінок і цінностей, непереконати його.

Початок досліджень ефектів переконання можна віднестидо праць американського соціального психолога К.Ховланда (1912–1961), професора Уельського університету, засновника Уельськоїшколи переконливої комунікації. Свої дослідження він розпочаввивченням ефективності гасла "За що ми б'ємося?" під час Другоїсвітової війни. Його напрацювання використовувались під час ство-рення фільмів для вербування добровольців для армії. У 1953 р.Ховланд зі співавторами опублікували книжку "Комунікація і пе-реконання: психологічні студії зміни переконань" [19], в якій ви-значили переконливу комунікацію як процес, за допомогою якогоіндивід (комунікатор) поширює стимули (зазвичай вербальні) зметою зміни поведінки інших людей (аудиторії). За Ховландом,установки можна змінити шляхом зміни думки (інформації), щостосуються проблеми (об'єкта). Думку про щось індивід зберігаєдоки не отримує нового навчального досвіду. Єдиний спосіб, задопомогою якого можна отримати нову думку, а відтак – установ-ку, полягає в тому, щоб аргументовано переконати індивіда в не-обхідності прийняти нову думку. Разом з тим жодна комунікаціяне буде переконливою, доки комунікатор не вивчить своєї ауди-торії, її потреб, інтересів, цінностей.

Водночас аналіз моделей поведінки та виявлення основнихчинників, які на це впливають, стає все більш поширеною практи-кою досліджень аналітичних центрів, що працюють для урядів убагатьох країнах сталої демократії. Так, рішення КабінетуМіністрів Великобританії останні кілька років підкріплюють ідеїпідрозділу поведінкового інсайта (Behavioural Insight Team). Цейпідрозділ на чолі з доктором Д.Халперном, колишнім лектором ізсоціальної психології Кембриджського університету, було створе-но у 2010 р. Д.Халперн запровадив метод "Mindspace" – це такзвана архітектура вибору, яка робить переважний варіант більшпривабливим, ніж "поганий" [20]. Якщо орган влади зацікавленийу зміні поведінки людей для їхнього ж блага або блага суспільства –законодавчі акти часто недостатній інструмент для цього. Орієн-тиром у роботі є суспільний запит на такі зміни – і саме за допомо-гою методів зміни поведінки. Цікаво, що після того, як люди зроб-

11

лять початкові невеликі зміни в їхній поведінці, бажання діятипослідовно домінує і примушує змінювати поведінку й надалі. Ціемпіричні дослідження британських науковців [21], принаймні,ставлять під сумнів поширену думку, що ми повинні насампередпрагнути змінити ставлення для того, щоб змінити думку. На рис. 2показана соціально-психологічна модель NOA – "Needs –Opportunities – Abilities" ("потреби – можливості – спроможність"),спрямована на впровадження поведінкових змін.

Рис. 2. Модель NOA – "потреби – можливості –спроможність" [21]

Отже, на теоретичному рівні найбільш продуктивною вінформаційно-комунікаційному забезпеченні непопулярних дер-жавних рішень може стати парадигма "взаємних зобов'язань" дер-жави і громадянина.

Висновки. Отже, впровадження непопулярних державнихрішень потребує комунікативного мислення, яке є специфічнимдискурсом, що вимагає вміння організовувати інтерактивнудіяльність учасників спілкування, встановлювати і підтримуватидовіру, не лише інформаційного, а й емоційного обміну, взаємно-

Економіка Демографічний розвиток Інституційний розвиток Культура

Потреби: відносини, розвиток, комфорт, задоволення, робота, здоров’я, свобода, справедливість

Можливості: наявність,

поінформованість, доступність

Спроможність: фінансова, часова,

просторова, когнітивна, фізична

Мотивація Контроль поведінки

Наміри

Поведінка

Суб’єктивний добробут, якість довкілля

12

го впливу, гнучкості у виборі комунікативних стратегій. У цьомувипадку мовлення функціонує не лише як інструмент інформу-вання, переконання, впровадження рішень, давання вказівок тощо,а як "мовна дія". "Дискурс виступає одним із найбільш ефектив-них владних ресурсів, за допомогою якого політичні та соціальніактори (як індивідуальні, так і колективні) здійснюють презента-цію і легітимацію, конструюють та просувають образи реальності"[22]. Практичним втіленням комунікативного мислення можутьстати такі комунікативні технології, як менеджмент новин,фреймінг і переконання. Їх застосування не лише впливає нагромадську оцінку того чи іншого державного рішення чи соціальноїпроблеми, а й фактично встановлює "рамки" їх суспільної інтерпретації.

Сенс державної комунікації в процесі впровадження непо-пулярних рішень полягає ще й у тому, щоб сприяти активнішійгромадській участі: "уряд не може зробити це сам" [20]; а такожформувати взаємну державно-суспільну відповідальність за впро-вадження реформ. На комунікативному рівні це артикулюється якпотреба громадян діяти у своїх власних інтересах, ніж очікуватидій від їхнього імені, що й вимагає подальшого теоретичного ос-мислення.

Список використаних джерел1. Афонін Е. Громадська участь у творенні та здійсненні дер-

жавної політики / Е. Афонін, Л. Гонюкова, Р. Войтович. – К. : Центрсприяння інститут. розвитку держ. служби, 2006. – 160 с.

2. Ларіна Н. Б. Публічна інформація та комунікативна полі-тика в органах державної влади та місцевого самоврядування :навч.-метод. посіб. / Н. Б. Ларіна, А. І. Семенченко, Т. В. Федорів. –К. : НАДУ, 2011. – 120 с.

3. Грицяк Н. В. Інформаційні кампанії як механізм підви-щення ефективності реалізації державної політики у сфері євроін-теграції / Н. В. Грицяк, А. В. Баровська // Стратег. пріоритети. –2007. – № 2 (3). – С. 37–44; Почепцов Г. Нові вимоги до комуні-кацій влади з населенням / Г. Почепцов // Запровадження комуні-кацій у суспільстві / за заг. ред. Н. К. Дніпренко, В. В. Різуна. – К. :ТОВ "Вістка", 2009. – С. 20–24.

13

4. Телешун С. О. Громадянин, влада та український політич-ний істеблішмент діятимуть в єдиному політико-інформаційномупросторі / С. О. Телешун // Командор. – 2012. – № 3. – С. 54–56;Телешун С. О. Політичне прогнозування як вид управлінської діяль-ності: практичні рекомендації / С. О. Телешун, О. Р. Титаренко,І. В. Рейтерович. – К. : НАДУ, 2007. – 20 с.

5. Grunig James E. The Effect of World Views on PublicRelations Theory and Practice / James E. Grunig, John White. – Ре-жим доступу : http://www.er.uqam.ca/nobel/k16724/ethique/cours/lectures/docs/Grunig_and_White.pdf

6. Luoma-aho Vilma. Love, hate and surviving stakeholderemotions. – Режим доступу : http://www.instituteforpr.org/iprwp/wp-content/uploads/Love_Hate.pdf

7. Кастельс М. Галактика Интернет: размышления об Ин-тернете, бизнесе и обществе / М. Кастельс ; пер. с англ. А. Матве-ева ; под ред. В. Харитонова. – Екатеринбург : У-Фактория (приучастии Изд-ва Гуманитар. ун-та), 2004. – 328 с.

8. Lakoff G. Don't Think of the Elephant / G. Lakoff. – ChelseaGreen Publishing, 2004. – 144 p.; Halpern David, Bates Clive, MulganGeoff, Aldridge Stephen. Personal Responsibility and ChangingBehaviour: the state of knowledge and its implications for public policy. –Режим доступу : http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/dp4105.pdf

9. Strauss Anselm L. Negotiations: Varieties, Processes, Contextand Social Order / L. Strauss Anselm. – San Francisco : Jossey-Bass,1978. – 275 p.

10. Suchman Mark C. Managing Legitimacy: Strategic andInstitutional Approaches / Mark C. Suchman // The AcademyManagement Review? – 1995. – N 2 (3). – Р. 571–610.

11. Остром Э. Теория рационального выбора коллективно-го действия. Бихевиористский подход. Обращение президента аме-риканской политологической ассоциации, 1997 г. / Э. Остром //Вопр. гос. и муницип. упр. – 2010. – № 1. – С. 5–36.

12. Граут-Сміт Т. Сучасна урядова комунікація: прикладВеликої Британії. Запровадження комунікацій у суспільстві / Т. Гра-ут-Сміт, Л. Побережська, Л. Гуменюк ; за заг. ред. Н. К. Дніпрен-ко, В. В. Різуна. – К. : ТОВ "Вістка", 2009. – С. 15–20.

14

13. McClory Jonathan. The New Persuaders II. A 2011 GlobalRanking of Soft Power [Електронний ресурс] / Jonathan McClory. –Режим доступу : http://www.instituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/The%20New%20PersuadersII_0.pdf

14. Почепцов Г. Нові вимоги до комунікацій влади з населен-ням / Г. Почепцов // Запровадження комунікацій у суспільстві ; за заг.ред. Н. К. Дніпренко, В. В. Різуна. – К. : ТОВ "Вістка", 2009. – С. 20–24.

15. Котлер Ф. Основы маркетинга / Ф. Котлер. – М. : Изд-воВильямс, 2007. – 656 с.

16. Luoma-aho Vilma. Faith-holders and Social Capital in FinnishPublic Organizations. – Juvaskyla: University of Juvaskyla, 2005. –368 p.

17. Strategic Communication for Behaviour and Social Changein South Asia. – Режим доступу : //http://www.unicef.org/rosa/Strategic_Communication_for_Behaviour_and_Social_Change.pdf

18. Липпман У. Общественное мнение / Уолтер Липпман / пер.с англ. Т. В. Барчуновой ; ред. пер. К. А. Левинсон, К. В. Петренко. –М. : Ин-т Фонда "Общественное мнение", 2004. – 384 с.

19. Hovland C. I. Communication and Persuasion: PsychologicalStudies of Opinion Change / C. I. Hovland, I. L. Janis, H. H. Kelley. –New Haven : Yale University Press, 1953.

20. MINDSPACE. Influencing behaviour through public policy. –Режим доступу : http://www.nstituteforgovernment.org.uk/sites/default/files/publications/MINDSPACE.pdf

21. Darnton Andrew. GSR Behaviour Change KnowledgeReview. – Режим доступу : http://www.civilservice.gov.uk/wp-content/uploads/2011/09/Behaviour_change_reference_report_tcm6-9697.pdf

22. Радченко О. В. Інтернет-комунікації як засіб формуваннядемократичного політичного дискурсу: складові та особливості /О. В. Радченко // Актуальні проблеми політики. – 2012. – Вип. 47. –С. 114–122.

15

Є. О. Романенко,кандидат наук з державного управління,докторант кафедри державної політикита управління політичними процесами,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Публічна комунікація як засіб транспарентностідержавного управління

У межах статті здійснено аналіз публічної комунікації як за-собу транспарентності державного управління, відповіднодо чого ідентифіковано зміст та специфіку функціонуванняпублічної сфери сучасного суспільства як функціональногопростору для розгортання відповідних комунікативних про-цесів громадського контролю за діяльністю органів держав-ної влади. Запропоновано інструментарій утвердження комп-ромісних відносин між органами державної влади та гро-мадськістю, які б характеризувались високим рівнем інфор-маційної прозорості, перетворюючи суспільство на ефектив-ного суб'єкта вироблення державної політики.Ключові слова: публічна комунікація, публічна сфера, дер-жавне управління, державна політика, комунікативістика,офіційна інформація, комунікативне суспільство, медійнесуспільство.

Public communication as a means of transparent governanceWithin this paper analyzes public communication as a meansof transparency of public administration, according to whichidentified the specific content and functioning of the public sphereof modern society as a functional space to deploy appropriatecommunication processes of public control over the activities ofpublic authorities, approval of proposed tools compromiserelations between government authorities and the public thatwould characterized by a high level of transparency ofinformation, transforming society on the subject of effective policymaking.Key words: public communication, public sphere, publicadministration, public policy, komunikatyvistyka, officialinformation, communicative society, media society.

В рамках статьи осуществлен анализ публичной коммуни-кации как средства транспарентности государственного уп-

16

равления, в соответствии с чем идентифицированы содер-жание и специфика функционирования публичной сферысовременного общества как функционального пространствадля развертывания соответствующих коммуникативных про-цессов общественного контроля за деятельностью органовгосударственной власти. Предложен инструментарий утвер-ждения компромиссных отношений между органами государ-ственной власти и общественностью, которые характеризо-вались бы высоким уровнем информационной прозрачнос-ти, превращая общество в эффективный субъект выработ-ки государственной политики.Ключевые слова: публичная коммуникация, публичная сфе-ра, государственное управление, государственная полити-ка, коммуникативистика, официальная информация, комму-никативное общество, медийное общество.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими чи практичними завданнями. Публічна ко-мунікація в системі державного управління є своєрідним засобомтранслювання певної стратегічної матриці, яка забезпечує реаліза-цію ефективних каналів взаємодії між органами державної владита громадськістю. Специфіка реалізації публічної комунікації в си-стемі державного управління проявляється через системно-страте-гічний характер її поширення, що включає як прямі, так і опосеред-ковані канали комунікації, які дають змогу донести інформацію врізних аспектах, із різних контекстів та різним рівнем ефективності.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, якимприсвячується означена стаття. Публічна комунікація як засіб транс-парентності державного управління передбачає запровадження не-прямих каналів комунікації, хоча їх ефективність є достатньо обме-женою. Так, зокрема, інформація про діяльність органів державноївлади з означеного питання може перебувати у відкритому користу-ванні, однак це не забезпечує повної її публікації (правильного, то-тожного розуміння). Саме тому надзвичайно важливо для органівдержавної влади сформувати ефективну практику забезпечення інфор-маційної активності громадськості у формі регулярних нагадуваньпо електронній пошті, форумів в Інтернеті, розсилки відповідної ана-літики щодо успішності чи неуспішності в реалізації певної стратегії.Завдяки цьому в системі державного управління формується ціліснийкомплекс заходів публічної комунікації, які забезпечують запровад-

17

ження відповідної стратегії з розбудови держави. Більше того, саметакі заходи також визначають успішність запровадження відповід-них соціально-економічних та політичних змін, які з необхідністюпередбачають запровадження нової стратегії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатко-вано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор. У ме-жах різних дослідницьких підходів під публічною комунікацієюрозуміються комунікації, які характеризуються високим рівнемвідкритості і спрямовані на реалізацію інтересів громадськості.Переважно йдеться про функціональну направленість під час пере-дачі інформації, яка слугує реалізації загальносуспільних інтересів.У межах сучасного суспільства в умовах розвитку мас-медіа, гро-мадянського суспільства спостерігається розширення сфери функ-ціонування публічних комунікацій. Саме тому під публічними ко-мунікаціями необхідно розуміти складний процес взаємодії органівдержавної влади через мас-медіа шляхом формування відповіднихпоглядів, уявлень та інтересів різних прошарків суспільства.

На думку дослідника італійської школи публічної комунікати-вістики, яка має найбільші напрацювання в означеній сфері, П.Мачіні,під ними варто розуміти "просторово-символічну діяльність суспіль-ства, в межах якої внаслідок соціальної диференціації взаємодіютьта вступають у конкуренцію різні системи з метою утвердити своюточку зору з питань, які загалом стосуються суспільного інтересу"[1]. У цьому контексті йдеться про те, що публічна комунікація пе-редбачає формування певного публічного (суспільного) простору, вмежах якого відбувається певний суспільний дискурс між суб'єктамипублічної сфери, який забезпечує чітку артикуляцію громадської дум-ки з відповідного питання. Виходячи з цього П.Мачіні класифікуєосновні функції публічної комунікації, серед яких: інституціональнеінформування органами державної влади громадськості про своюдіяльність; представлення різних точок зору політичних та суспіль-них інститутів на ті чи інші проблеми загальносуспільного характе-ру; концентрація уваги суспільства на загальностратегічних пробле-мах його розвитку з метою розроблення програми комунікативногосупроводу їх розв'язання.

За визначенням ще одного представника італійської дослід-ницької школи Ф.Фаччоліні, публічні комунікації слід розглядати

18

як "контекст та інструмент, який дає змогу різним суб'єктам публіч-ної сфери вступати у взаємовідносини між собою, зіставляти точкизору та цінності, щоб досягнути спільної мети щодо реалізації сус-пільного інтересу" [2]. При цьому йдеться про стратегічну спрямо-ваність публічних комунікацій, які мають індикативно слугуватимаксимальній реалізації суспільних потреб та інтересів, що й ста-вить питання про її системний характер. С.Роландо ідентифікувавосновні елементи системи публічних комунікацій, до яких він відніс:

1) політичні комунікації, які здійснюються партіями та полі-тичними діячами з метою розширення впливу у сфері політики;

2) комунікації "соціальної солідарності", спрямовані на про-сування ідей та ініціатив соціального характеру;

3) інституціональні комунікації, які здійснюються органамидержавної влади для інформування громадськості, а також для про-сування іміджу інституціональних суб'єктів публічної сфери [3].

Під публічною комунікацією в системі державного управ-ління доцільно розуміти вид усного спілкування органів держав-ної влади, за допомогою якого відбувається передача офіційноїінформації громадськості. На думку Г.П.Бакулєва, для публічноїкомунікації характерна "передача інформації, яка становить сус-пільний інтерес і водночас містить відповідний публічний статус"[4, с. 116]. Під публічним статусом учений розуміє повідомленняінформації особою, яка володіє відповідним статусом в ієрархіїсистеми державного управління, а також перебуває в офіційнійобстановці, яка передбачає своєчасне інформування аудиторії затемою, що чітко підпорядковується певному регламенту.

У загальнометодологічному відношенні під публічною ко-мунікацією необхідно розуміти "такі системи комунікацій, основ-ною адресною аудиторією яких є громадськість, а головним стра-тегічним завданням – вплив відповідно до поставлених цілей наментальні структури громадськості, до яких належать стиль мис-лення, картина світу, ціннісні орієнтації, форми та способи іден-тифікації, думки, символічні та знакові світи" [5, с. 74].

Публічну комунікацію як засіб транспарентності державно-го управління також варто розглядати через розуміння змісту пуб-лічної сфери, в межах якої вона здійснюється. За визначеннямЮ.Хабермаса, "публічна сфера – це та сфера соціального життя,

19

де формується громадська думка, це арена, форум публічного дис-курсу з приводу соціально-політичних проблем життя та розвиткусуспільства" [6]. Відтак публічна сфера "стосується комунікатив-них інтересів, властивих будь-якому суспільству в цілому, які транс-формуються в конкретні практичні дії, спрямовані на реалізаціюцілей, які поділяються всіма його членами" [6]. Такий підхід до ро-зуміння публічної сфери розкриває зміст та специфіку реалізаціїпублічної комунікації, яка є "суспільним форумом колективногопошуку громадянами спільних цілей та засобів їх досягнення, а та-кож сферою їх практичного втілення в систему реальних суспіль-них відносин та інститутів" [7, с. 174]. Публічна комунікація є важ-ливим атрибутом формування інфраструктури публічного управлін-ня, базованої на максимальному представництві інтересів громадсь-кості. Завдяки цьому відбувається розширення участі громадськостів процесах формування та реалізації державної політики, що є важ-ливим інструментом стимулювання пошуку рішень, які б стали оп-тимальним поєднанням державних та громадських інтересів.

Виходячи з того, що публічна комунікація посідає важливемісце в процесах формування державної політики та реалізації пуб-лічного управління, варто чітко розмежовувати стратегічний харак-тер публічної комунікації, який стосується системної діяльностіінститутів державної влади в напрямі їх взаємодії з громадянськимсуспільством, та локально-індивідуальний, який стосується комуні-кативних здібностей (комунікативних компетентностей) суб'єктівреалізації державно-владних повноважень, які є активними учас-никами публічної комунікації. На думку Ю.А.Красіна, "чим вищестатус учасника публічної комунікації, тим вище вимоги, які вису-ваються до його мовної поведінки, і тим ширше коло мовних жанрівпублічної комунікації, якими він повинен володіти" [8].

Це дає підстави виокремити основні різновиди публічноїкомунікації, які спрямовані на забезпечення транспарентності дер-жавного управління: просвітницька комунікація; публічні висту-пи та дебати; публічні акції; ПР-компанії та реклама; політичніток-шоу. Усі ці різновиди публічної комунікації спрямовані на вста-новлення діалогічних відносин між органами державної влади тагромадськістю на принципах досягнення взаємної довіри й управ-ління громадською думкою.

20

Здебільшого в межах такого аналізу йдеться про відповідніканали комунікації, які забезпечують здійснення публічної полі-тики, серед яких: особисті канали комунікації (особисті консуль-тації, комунікація через електронну пошту і т.ін.) та публічні ка-нали комунікації (збори, стратегічні сесії, засідання структурнихпідрозділів, громадські слухання – розсилка, внутрішній сайт, блогкерівника, електронні стенди інформації).

На думку І.М.Дзялошинського, найбільш дієвою є "пряма осо-биста комунікація, тобто розмова один на один, оскільки це такийканал інформації, який в основному використовується на етапі транс-формації стратегії в індивідуальні цілі людей" [9, с. 174]. Такий ка-нал публічної комунікації дає змогу донести стратегічні цілі діяль-ності органів державної влади та пояснити, в чому полягає взагалізміст реалізації відповідної стратегії. Якщо діяльність органів дер-жавної влади в напрямі реалізації відповідної стратегії не буде супро-воджуватись відповідними індивідуальними зустрічами з громадсь-кістю, які допоможуть останній зрозуміти саме те, що є їй найближ-чим. Така комунікація дає змогу громадськості не лише чітко зрозумітистратегічні цілі діяльності органів державної влади, а й на основі цьогозапропонувати власні варіанти розв'язання відповідних стратегічнихпроблем. У такий спосіб формат комунікації забезпечує формуванняпевної громадської відповідальності за стратегію реалізації держав-ної політики в різних сферах суспільного життя.

Аби забезпечити ефективність прямої публічної комунікаціїна рівні взаємодії органів державної влади та громадськості, над-звичайно важливо виходити з доцільності створення так званихпроектних груп, які б забезпечували план реалізації відповідноїстратегії держави на відповідному рівні. Такий широкий контекстїї реалізації трансформується в конкретне завдання, яке постає якперед органами державної влади, так і перед громадськістю.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метоюстатті є здійснення концептуального аналізу публічної комуні-кації як засобу транспарентності державного управління. Досяг-нення поставленої мети зумовлює вирішення відповідних завдань,а саме: ідентифікувати зміст та специфіку функціонування публіч-ної сфери сучасного суспільства як функціонального простору длярозгортання відповідних комунікативних процесів громадського

21

контролю за діяльністю органів державної влади, розробити інстру-ментарій утвердження компромісних відносин між органами дер-жавної влади та громадськістю.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрун-туванням отриманих наукових результатів. Публічна комуніка-ція як засіб транспарентності державного управління виконуєвідповідні функції, серед яких:

• артикуляція інтересів громадськості для того, аби органидержавної влади здобули ресурс для належної їх реалізації черезсистему державної політики;

• публічний контроль за діяльністю органів державної вла-ди, який забезпечує їх підзвітність перед громадськістю [10];

• стратегічний вплив на формування державної політики (дер-жава як загальнонаціональний інститут покликана представлятиінтереси суспільства, а для цього воно повинно володіти належнимпублічно-комунікативним потенціалом, аби впливати на нього);

• політичне просвітництво громадян за допомогою відповід-них публічних форумів (загальнонаціональних семінарів), які,зокрема, сприяють формуванню власної позиції, допомагають здійсни-ти усвідомлений вибір, узгоджений з іншими членами суспільства [11].

Наведені функції публічної комунікації забезпечують доступгромадян до процесів державного управління, тим самим сприяючийого прозорості та демократизації. Згідно з Європейською конвен-цією про права людини 1950 р. кожен громадянин має право на само-вираження. Це право включає свободу висловлювати свої думки, атакож отримувати й зіставляти інформацію та ідеї без втручання дер-жавної влади і не озираючись на її обмеження [12]. Реалізація такогоправа громадян може бути забезпечена шляхом запровадження ме-ханізмів прямого доступу громадян до джерел інформації.

Важливою складовою в реалізації публічної комунікації якзасобу транспарентності державного управління є комунікативнийаудит. Транспарентність взаємодії органів державної влади та гро-мадськості залежить від здатності перших задовольняти запитисвоєї цільової аудиторії, індикативно прилаштовуючись до їх по-треб та інтересів, які мобільно змінюються в умовах розвитку су-часного світу. Аби володіти необхідним потенціалом реагуванняна запити громадськості, органи державної влади мають проводи-

22

ти системний комунікативний аудит, який допоможе їм проводитисвоєчасне коригування політики своєї діяльності. Саме підхід,базований на комунікативному аудитові, забезпечить успішністьмодернізації системи державного управління.

Комунікативний аудит у системі державного управління перед-бачає систематичне документування комунікації органів державноївлади з громадськістю з метою створення цілісної системи комуніка-тивних потреб, політик та практик, які дадуть можливість прийнятиефективні державно-управлінські рішення. У такий спосіб комуніка-тивний аудит як структурний елемент публічної комунікації спрямо-ваний на забезпечення відкритості системи державного управліннята своєчасного внесення змін у політику діяльності органів держав-ної влади. З огляду на це комунікативний аудит у системі державногоуправління дає можливість оцінити стан відносин органів державноївлади з цільовими групами, тим самим дозволяючи оцінити якість таефективність їх каналів комунікації та запобігти небажаним резуль-татам відповідної діяльності. Технологічний аспект реалізації кому-нікативного аудиту в системі державного управління можна розгля-нути через його основні цілі, які забезпечують можливість:

• отримати від громадськості інформацію для стратегічногоформування державної політики;

• виявити та описати модель комунікативної взаємодії між відпо-відним органом державної влади та його цільовою групою громадсь-кості в напрямі реалізації відповідного принципу державної політики;

• визначити профіль іміджевої стратегії органу державноївлади щодо налагодження комунікативної взаємодії з відповідни-ми групами громадськості;

• виявити сильні та слабкі сторони органу державної владиу напрямі реалізації потреб та інтересів громадськості, декларую-чи в такий спосіб свої репутаційні активи та пасиви;

• налагодити зворотний зв'язок із відповідними групами гро-мадськості щодо змісту отримуваної інформації, аби в такий спосібзабезпечити результативність реалізації державної політики.

Реалізація наведених вище цілей комунікативного аудиту, якаспрямована на забезпечення ефективності публічної комунікації,дає змогу органам державної влади перебувати в тісній взаємодії згромадськістю у напрямі реалізації транспарентної державної полі-

23

тики. Аби забезпечити ефективність такої взаємодії, органи дер-жавної влади мають володіти інструментами публічної комунікації,які передусім забезпечують таку транспарентність.

Сайти з державно-управлінським контентом у сучасній прак-тиці транспарентності державного управління є принципово но-вим способом публічної комунікації суб'єктів державного управлін-ня. Якщо раніше центральні органи державної влади затрачалидостатньо часу та ресурсів для передачі відповідних циркулярівна місця, то зараз у режимі реального часу всі їх суб'єкти підпо-рядкування, маючи доступ до Інтернету, можуть отримувати інфор-мацію, а громадяни, у свою чергу, мають можливість простежува-ти та контролювати, які рішення ними приймаються. У сучаснихумовах для суб'єктів державного управління стратегічної важли-вості набуває доведення інформаційного обміну з громадськістюдо рівня, коли зворотний зв'язок має змістове значення. Це такийрівень, коли органи державної влади протягом дня можуть багато-разово обмінюватись відповідними повідомленнями, завдяки чомувстановлюється більш міцний зворотний зв'язок із громадянами.Такий зв'язок прискорює процеси інформаційного обміну між орга-нами державної влади та громадськістю, сприяє згуртованостілюдей в єдину "інформаційну спільність", що визначає високийрівень транспарентності функціонування системи державногоуправління. Це характеризує нову систему ефективності комуні-кації в державному управлінні, яка сприяє становленню нової мо-делі публічної політики.

В умовах демократизації різних національних систем дер-жавного управління важлива роль належить відповідним інститу-ційним структурам, які забезпечують реалізацію публічних кому-нікацій як інструменту транспарентності їх функціонування. Так,зокрема, майже в усіх країнах Європейського Союзу створенівідповідні міністерства чи агентства державного регулювання, якіздійснюють функції із забезпечення активної взаємодії органівдержавної влади з громадськістю. У США функціонує Департа-мент оборони, в якому зайнято близько 3 тис. фахівців ПР-профі-лю та комунікативних технологій. У структурі Державного депар-таменту США функціонує окреме бюро суспільних справ (Bureauof Public Affairs), яке включає офіси по зв'язках із пресою, із реалі-

24

зації громадянських проектів, аналізу громадської думки та стра-тегічного планування комунікативних процесів [13].

Надзвичайно важливою проблемою для реалізації публічної ко-мунікації як засобу транспарентності державного управління є про-блема, пов'язана з інформаційною просвітою громадян, що стосується,зокрема, їх підготовленості до реалізації прав на інформацію. Здебіль-шого це зумовлено тим, що переважна кількість інформаційних ре-сурсів базуються на використанні сучасних інтернет- та телекомуніка-ційних технологій (сучасні банки даних, електронні карти, різноманітніелектронні видання, електронні дошки оголошень), користування яки-ми може бути утрудненим для непідготовленого громадянина. Вихо-дячи із цього пріоритетним завданням у контексті забезпечення транс-парентності державного управління через публічну комунікацію маєстати підвищення інформаційної компетентності громадян, реалізаціюякого мають взяти на себе як державні, так і громадські структури.

Громадські структури відіграють стратегічно важливу рольу реалізації публічної комунікації, оскільки саме вони сьогодні єінститутом актуалізації у свідомості суспільства певних смисло-вих координат, які відтворюються громадянським суспільством.Ці структури дають змогу вибудувати чіткі комунікативні лінії взає-модії громадськості з органами державної влади, аби перші воло-діли належним рівнем осмислення відповідних проблем держав-ної політики і відповідним потенціалом впливу на їх розв'язання.Ключова роль у цьому процесі належить інструментально-прагма-тичній діяльності ЗМІ, які виконують практичну (надають інфор-мацію (довідки, поради), а також в окремих випадках допомогу),гносеологічну (забезпечують можливість громадян для висловлю-вання власної думки, аналізу подій, пошуку шляхів розв'язання про-блем), соціально-політичну (здійснювати контроль за діями політич-них та господарських структур), інтегративну (сприяння взаєморо-зумінню та вирішенню спорів (організація перемовин)) функції.

У "Кодексі рекомендованої практики громадської участі упроцесі прийняття рішень" Ради Європи чітко визначено, що орга-ни державної влади мають бути абсолютно транспарентними навсіх етапах вироблення політичних рішень спільно з громадськи-ми організаціями [14]. Це тим самим заперечує поняття секрет-ності та конфіденційності, які характерні для традиційної держа-

25

ви, та відкриває нові можливості для функціонування громадськихнеурядових структур, які здобувають право діяти незалежно тавідстоювати позиції, які не збігаються з позицією органів держав-ної влади, з якими вони співпрацюють. Саме означений підхідсьогодні може гарантувати налагодження конструктивних взаємо-відносин між органами державної влади та громадськістю в та-ких основних формах участі, як:

• інформування (відкритий доступ до надання об'єктивноїта своєчасної інформації);

• консультації в режимі реального часу для ідентифікації гро-мадської думки та розроблення відповідних пропозицій;

• діалог шляхом проведення слухань, громадських форумівта інших публічних форм із зацікавленими учасниками державно-громадської взаємодії;

• партнерство, яке реалізується через спеціально створенігрупи експертів, які надають консультації з відповідних питань,що становлять суспільний інтерес.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Такимчином, здійснений нами аналіз публічної комунікації як засобутранспарентності державного управління дає підстави чітко іден-тифікувати зміст та специфіку функціонування публічної сферисучасного суспільства як функціонального простору для розгор-тання відповідних комунікативних процесів громадського конт-ролю за діяльністю органів державної влади. Основне завдання,яке на сьогодні постає перед органами державної влади та гро-мадськістю, – утвердження компромісних відносин, які б харак-теризувались високим рівнем інформаційної прозорості, перетво-рюючи суспільство на ефективного суб'єкта вироблення держав-но-управлінської інформації. Подальше дослідження означеноїпроблеми передбачає детальний аналіз відкритості та прозоростіяк структурних рівнів транспарентності державного управління іїх комунікативні функції, що й закладає перспективи для його роз-роблення в межах вітчизняної державно-управлінської науки.

Список використаних джерел1. Parlamento Europeo. 5 aprile 2013. Relazione sui rischi di

violazione nell'UE e particolarmente in Italia. Della liberta diespressione e di informazione (articolo 11, paragrafo 2 della Carta dei

26

diritti fondamentali). Comissione per la libertа e i diritti dei cittadini,la giustizia e gli affari interni.

2. Faccolini F. Media Discourse. London: Edward Arnold. 1995;Chouliaraki L. Media Discourse and the Public Sphere / F. Faccolini //Discourse Theory in Turopean Politics: Identity, Policy and Governance.N.Y. 2005. – Р. 356–407.

3. Rolando S. Theories of Мая Culture as Social Decay / S. Ro-lando. – Ithaca; 1, 2013. – 388 р.

4. Бакулев Г. П. Нормативные теории публичной коммуни-кации / Г. П. Бакулев // Соц. исслед. – 2010. – № 2. – С. 115–127.

5. Bagdikian B. H. The Media Monopoly. 6th ed. / B. H. Bag-dikian. – Boston, Mass, 2012. – 578 с.

6. Habermas J. The Public Sphere in Seidman, S (ed.) / JurgenHabervas on Society and Politics. – Boston : Beacon Press, 2013. – 237 p.

7. Gould C. Diversity and Democracy: Representing Differences,in "Democracy and Difference" / C. Gould. – Princeton, 2006. – 174 p.

8. Красин Ю. А. Российские проблемы публичного [Электрон-ный ресурс] / Ю. А. Красин. – Режим доступа : http://www.gorby.ru/rubrs.asp?rubr_id=451&art_id=23992

9. Дзялошинский И. М. Аудит эффективности стратегичес-ких корпоративных коммуникаций / И. М. Дзялошинский. – М.,2006. – 386 с.

10. Российский и зарубежный опыт правового регулирова-ния доступа граждан к правительственной информации. – М. : ПФ"КСДИ", 2009. – 677 с.

11. Блажнов Е. А. Паблик рилейшнз: приглашение в мир ци-вилизованных рыночных и общественных отношений / Е. А. Блаж-нов. – М., 2004. – 348 с.

12. Chilton P. Analysing Political Discourse: Theory AndPractice / P. Chilton. – London : Routledge, 2013. – 532 р.

13. The American Voter / А. Campbell, P. E. Converse, W. E. Miller,D. E. Stokes. – 2nd ed. – Chicago, 2013. – 407 р.

14. Кодекс рекомендуемой практики гражданского участия впроцессе принятия решений Совета Европы. Принят КонференциейМНПО на заседании 1 октября 2009 года [Электронный ресурс]. – Ре-жим доступа : http//www.coe.int/t/ngo/Source/Code_Russian_final.pdf

27

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА, СЛУЖБА В ОРГАНАХМІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Т. В. Серьогіна,кандидат наук з державного управління,доцент кафедри права та європейської інтеграції ДРІДУ НАДУН. Г. Сорокіна,кандидат наук з державного управління,доцент, доцент кафедри державного управліннята місцевого самоврядування ДРІДУ НАДУ

Напрями імплементації гуманістичних цінностейдо публічної служби

У статті окреслено переваги європейського врядування на за-садах гуманізму й ті вимоги, які постають перед Україною вконтексті залучення цього досвіду. Проаналізовано деякі ас-пекти вітчизняної системи публічної влади через призму гума-нізації суспільних відносин. Запропоновано імплементацію гу-маністичних цінностей до публічної служби розглядати в трьохнапрямах – правовому, організаційному та політичному.Ключові слова: гуманістичні цінності, імплементація гумані-стичних цінностей, публічна служба, правовий, організацій-ний та політичний напрями.

This article outlines the benefits of European governance onthe basis of humanismand the demands faced by Ukraine inthe context of this experience. Analyzed some aspects of thenational system of public authorities in the light of thehumanization of social relations. Suggest an implementation ofhumanistic values on public service to consider in three areas –legal, institutional and policy.Key words: humanistic values, implementation of humanisticvalues, public service, legal, institutional and policy directions.

В статье раскрываются преимущества европейского управ-ления на основах гуманизма и те требования, с которымисталкивается Украина в контексте привлечения этого опы-та. Проанализированы некоторые аспекты отечественной си-стемы публичной власти через призму гуманизации обще-ственных отношений. Предложено имплементацию гумани-

28

стических ценностей рассматривать в трех направлениях –правовом, организационном и политическом.Ключевые слова: гуманистические ценности, имплемента-ция гуманистических ценностей, публичная служба, право-вое, организационное и политическое направления.

Постановка проблеми. Нинішній період системних реформі формування сучасної системи державотворення спонукають допошуку нових підходів, спрямованих на вивчення основних перед-умов збалансованого розвитку публічної служби. Вказуючи надомінантну роль діяльності службовців публічної служби у втіленнізавдань і функцій держави, важливо наголосити на необхідності за-безпечення реформування інституту публічної служби відповідно досталих тенденцій європейського врядування на засадах гуманізму.Адже однією з найважливіших проблем сучасного суспільно-політич-ного розвитку є проблема співвідношення між державою й громадя-нином. З огляду на її значимість феномен гуманізації публічної служ-би, підвищення авторитету публічної служби в суспільстві через по-будову відносин між державою та громадянином на засадах партнер-ства, удосконалення організаційних форм, методів та засобів забез-печення прав і свобод людини в публічному управлінні, забезпечен-ня реформування інституту публічної служби відповідно до сталихтенденцій європейського врядування на засадах гуманізму особис-тості мають виступати пріоритетами державної політики [5].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематику пуб-лічної служби в контексті ціннісного виміру досліджували українськівчені В.Д.Бакуменко, Д.І.Дзвінчук, Ю.Г.Кальниш, В.М.Князєв,В.М.Козаков, Н.Р.Нижник, В.А.Ребкало, С.М.Серьогін, В.А.Скура-тівський. Однак в організації публічної служби проблема імплемен-тації гуманістичних цінностей потребує не тільки розгляду тенденційрозвитку публічної служби й загальних етапів розвитку гуманіза-ційної парадигми. Великої актуальності набуває проблема забезпе-чення реалізації гуманізаційних засад конституювання інститутупублічної служби на засадах європейських принципів. Адже трива-лий процес пошуку теоретичних концепцій і спроб практичної ре-алізації адміністративної реформи в Україні був насичений супе-речностями. До того ж результати реформ майже ніколи не збігали-ся з визначеними цілями і викликали цілу низку проблем політич-ного, адміністративного, соціального характеру.

29

Це свідчить про певний рівень управління державою, низькуефективність виконання своїх функцій представниками влади, форму-вання конфліктного середовища в самому українському соціумі. Усеочевиднішим стає те, що неможливо подолати перешкоди на шляхудемократичного і стабільного розвитку держави, не звертаючи увагина процеси, практики, що відбуваються в сучасному суспільстві.

Постановка завдання. Перетворення, які сьогодні відбува-ються в Україні, провокують розмивання системи цінностей, що єнаслідком порушених народних традицій і відсутності релігійноїморальності. Це призводить до того, що порожнеча, яка утворюєть-ся внаслідок відмови від цінностей, швидко наповнюється ради-кальними або екстремістськими ідеями [4]. Таке явище зумовлюєне лише загострення проблем ціннісного виміру в сучасному со-ціумі, а й дезорієнтацію всієї системи державного управління.Якщо адекватно розставити акценти, вказуючи на домінантну рольдіяльності службовців публічної служби у втіленні завдань і функційдержави, то спершу актуалізується проблема імплементації гума-ністичних цінностей до публічної служби. Відтак завдання нашогодослідження полягає у виділенні напрямів, що дадуть змогу скон-центрувати увагу на найсуттєвіших питаннях означеної проблеми.

Виклад основного матеріалу дослідження. Подібна ситуа-ція в управлінні спостерігалася в Європі на рубежі ХІХ-ХХ ст.,коли раціоналізм став характерною ознакою системи суспільнихвідносин, проте цей напрям виявив свою однобокість, а науковідослідження поставили під питання його ефективність і звернулиувагу на його обмеженість у сучасному державному менеджменті.

Подолати однобокість раціоналізму в управлінні допомогла змінафілософської парадигми суспільних відносин, де вищим законом ста-ло не логічне міркування, а благо кожної окремо взятої особистості.Досвід європейського врядування на засадах гуманізму надав пози-тивний приклад для України. Проте його залучення та адаптація довітчизняних умов висувають серйозні вимоги, адже система публічно-го управління, що склалася в Україні, потребує серйозних перетворень,які передбачають підвищення професіоналізму, з одного боку, і пере-осмислення цінностей управлінських кадрів – з другого.

Складність розвитку української системи влади передусімполягає в її консерватизмі, низькій здатності до модернізації, адап-тації. Попри те, що на сьогодні зусиллями вітчизняних науковців

30

створена концептуальна основа для впровадження в практику ос-новних принципів конституювання інституту публічної служби назасадах європейських принципів, в історії незалежної України небуло жодної спроби реформування системи управління, яка б буладоведена до кінця й закінчилася успішно.

З огляду на об'єктивну складність і внутрішню суперечливістьпроцесу реформування системи управління, попри існуючі різноманітніпідходи до забезпечення управління в режимі нормальної організацій-ної діяльності, питання формування основи для подолання наявнихпроблем полягає в імплементації гуманістичних цінностей до публіч-ної служби в трьох основних напрямах – правовому, організаційномута політичному. З огляду на обмеження обсягів дослідження певнимирамками перелічені напрями висвітлені не повною мірою.

В означеному контексті цілком правомірно розглядати право-вий напрям, що окреслює коло питань, які мають вирішальне значен-ня для реалізації принципу верховенства права та захисту конституцій-них прав і свобод людини. Певною мірою можна говорити про інва-ріантність процесу реалізації цього напряму, адже він залежить віднизки факторів. Зокрема, ступінь розвиненості демократії зумовлюєрівень дотримання принципу верховенства права в державі.

Сьогоднішні реалії висвітлили слабкість і навіть у деякихвипадках безпорадність демократії по-українськи стосовно захиступрав і свобод людини і громадянина. В таких умовах втілення різнихформ державного примусу спроможне суттєво підсилити регуля-торну функцію держави в цьому напрямі й вирішити найскладнішіпитання щодо стабільності і передбачуваності в державно-суспіль-них відносинах, дотримання принципу верховенства права.

Позначаючи глибинні зміни, яких потребує вітчизняна сис-тема публічної служби, у правовому напрямі, зокрема, цілком пра-вомірно зупинитися на необхідності забезпечення прав, свобод таінтересів кожної особистості. Очевидно, що свобода слова посідаєособливе місце в базовому арсеналі правового поля як право люди-ни вільно висловлювати свої думки. Тут принагідно зазначимо, щодумка як результат, продукт мислення відображає пізнання навко-лишнього світу і самого себе в цьому світі, а свобода думки харак-теризує духовну свободу людини, її внутрішній світ. Отже, сама пособі свобода думки не може бути предметом регулювання правом.

Очевидно, що мислення лежить в основі будь-якої діяльностілюдини, зумовлює її соціальну активність, взаємини з іншими

31

людьми, суспільством, державою. Людина використовує різні фор-ми вираження думки як усні, так і письмові, а також інші системиспілкування, наприклад художні форми. Думки характеризуютьвнутрішній світ людини, "вміст" її свідомості, визначають індиві-дуальність. Зміст свободи думки і слова полягає в тому, що ніхтоне може заборонити людині дотримуватися своїх думок, певнимчином відображати об'єктивну дійсність у своїх уявленнях та пуб-лічно висловлювати ці матеріалізовані в мові відображення, у томучислі погляди та переконання. Останні можуть при цьому стосу-ватися будь-яких сфер: зовнішньої політики, державної влади, еко-номічних процесів, освіти і культури, розвитку законодавства тощо.

Гарантування Конституцією кожному свободи думки означає зточки зору правових вимог невтручання держави в процес формуван-ня власних думок і переконань людини, захист її від будь-якого іншоговтручання, недопущення будь-якого ідеологічного диктату, насильстваабо контролю над особою. Право вільно висловлювати свою думкусформульовано в міжнародно-правових актах і включає свободу до-тримання своєї думки та свободу пошуку, отримання й поширенняінформації та ідей будь-якими засобами незалежно від державних кор-донів (ст. 19 Загальної декларації прав людини [2], ст. 10 Міжнародно-го пакту про цивільні і політичні права [3], ст. 10 Європейської кон-венції про захист прав людини і основних свобод [1]). Свобода вислов-лювання думки лежить в основі багатьох інших прав і свобод, пере-дусім таких, як, наприклад, право на участь у виборах, право петиції,свобода совісті, право на освіту, свобода творчості й т. ін.

Свобода слова може бути реалізована лише в умовах вряду-вання на засадах гуманізму, коли людина визнається найбільшоюсоціальною цінністю. Тільки уряд, зацікавлений у прояві розмаїт-тя думок щодо різних питань життєдіяльності суспільства і дер-жави, спроможний знайти ключ до розв'язання однієї з найважли-віших проблем сучасного суспільно-політичного розвитку – про-блеми співвідношення між державою й громадянином. Тоталітарнірежими різними способами, не виключаючи і масових репресій,намагаються досягти загальної однодумності, проте ці прикладидемонструють недосяжність такого завдання.

Водночас свобода слова не може бути й абсолютною. Це по-в'язано з тим, що необхідною умовою її ефективної реалізації є при-родне співвідношення між свободою слова й тими зобов'язаннямита особливою відповідальністю, які вона накладає. На цій підставі

32

в законодавстві України у ч. 3 ст. 34 Конституції передбачено, що цеправо може бути обмежене законом в інтересах національної без-пеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою:

– запобігання заворушенням чи злочинам;– охорони здоров'я населення;– захисту репутації або прав інших людей;– запобігання розголошенню інформації, одержаної конфі-

денційно;– підтримання авторитету й неупередженості правосуддя.Отже, головним параметром гуманізації публічної служби має

стати соціальна відповідальність, що передбачає життєдіяльність кож-ної особистості в гармонії із суспільством. Адже навіть абсолютна не-залежність і неупередженість правозахисних структур не в змозі забез-печити права і свободи людини та громадянина, оскільки, крім органівпублічної служби, розв'язання цієї проблеми багато в чому залежить івід внутрішньої культури самого суспільства. Її зміст полягає в розумінніособистістю обумовленості свого благополуччя благополуччям соціу-му, тобто соціальну відповідальність як внутрішню незалежну нормута усвідомлену індивідуальну потребу соціальної поведінки.

Організаційний напрям передбачає результативність і ефек-тивність органів публічної влади, їх прозорість і підзвітність, а такожвідповідний рівень адміністративного обслуговування громадян. Не-обхідним підґрунтям удосконалення діяльності публічних службовціву напрямі запровадження європейських стандартів обслуговуваннята професійного обслуговування політичного керівництва держави євиконання своїх повноважень публічними службовцями на основістратегічного бачення запроваджуваного владою політичного курсу,формування власного погляду на базі аналізу й забезпечення реалі-зації провладної політики. Це робить унікальною спроможність пуб-лічного службовця будь-якого рівня формувати власну аутентичнупозицію на основі накопичення недоступного іншим знання.

Відтак це знання використовується здебільшого для задоволен-ня певних потреб державних службовців, попри те, що воно має особ-ливе значення, зокрема у сфері суб'єкт-об'єктних відносин на рівні ад-міністративного обслуговування громадян. Без належного обслугову-вання громадян, створення сприятливого психологічного клімату спілку-вання між надавачем адміністративної послуги й громадянином про-блематичними є перспективи подальшого розвитку публічного управ-ління й реалізація його владних повноважень на всіх рівнях.

33

Виняткова роль тут полягає в зумовленості рівня авторите-ту публічної служби в суспільстві рівнем обслуговування грома-дян, і ця винятковість повинна бути відображена в системі фор-мальних правил, тобто конкретних настанов або стандартів. Цедасть змогу забезпечити реформування інституту публічної служ-би відповідно до сталих тенденцій європейського врядування.

Перелічені вище кроки роблять процес імплементації гумані-стичних цінностей більш упорядкованим, проте наступний крок маєвиключні можливості щодо зближення громадян і органів публіч-ного управління. Ідеться про те, що діяльність органів публічногоуправління повинна бути підзвітна громадськості та відповіднимносіям прав. Публічне управління є тим інститутом, який має правопозбавляти громадян власності і свободи, іноді навіть життя, томуу формуванні гуманізаційної парадигми становлення інституту пуб-лічної служби надзвичайно важливе значення має забезпечення ви-сокого рівня підзвітності органів публічного управління.

Це потребує чіткого уявлення про всі можливості механізмівпідзвітності органів управління, з одного боку, з другого – порядіз правом громадськості перевіряти діяльність надзвичайно важ-ливим є право (хоча й опосередковане) впливати на неї шляхомскасування чи зупинення дії актів органів публічного управління.

Особливістю організаційного напряму в контексті нашогодослідження є його управлінський і, власне, організаційний на-прями. Адже прозорість і підзвітність це універсальні організаційніцінності, а якщо йдеться про результативність і ефективність, товони здебільшого тяжіють до управлінського підходу. Зазначимо,що від органів публічного управління очікують таких результатів,які б задовольняли суспільним очікуванням і водночас оптималь-но використовували ресурси, що є в наявності.

З огляду на зазначене результативність слід розглядати як су-купний результат функціонування системи публічного управління,що характеризує відповідність результатів діяльності цілям, а такожнакопичений потенціал для подальшого розвитку. Також відповіддюна потреби громадян має бути адекватна своєчасна виважена реакціявідповідних інститутів публічного управління. При цьому важливомаксимально ефективно використовувати всі наявні ресурси.

Органи публічного управління повинні адекватно і вчаснореагувати на потреби громадян. До реалізації цього принципу пред-ставники владного механізму доклали значних зусиль, зокрема з

34

цією метою створена "урядова гаряча лінія". Проте слід визнати не-ефективність залучених до виконання цього принципу механізмів. Зде-більшого відповідь має формальний характер. У зв'язку з цим і до сьо-годні існує чимало питань, які потребують негайного вирішення, зок-рема у сферах соціального захисту, житлово-комунального господар-ства, пенсійного забезпечення, охорони здоров'я, умов праці та трудо-вих відносин, захисту прав споживачів, цінової й тарифної політик [1].

Реформування вітчизняної системи влади неминуче потре-бує максимального втілення волі народу, чим визначає політичнийнапрям гуманізації публічного управління. Адже невідповідністьздійснюваної політики реальним потребам громадян суперечитьсамому поняттю гуманізації як процесу створення такої атмосферив суспільстві, де підкреслюється важливість кожної окремої особи-стості, враховуються її бажання і потреби. Успіх тут залежить на-самперед від ступеня реалізації права на звернення, яке, у свою чергу,є важливим джерелом інформації, необхідної для вирішення питаньдержавного, господарського, соціально-культурного розвитку.

Право на звернення забезпечується всією повнотою влади йзакріплене належним чином на законодавчому рівні [8]. Протененалежна увага з боку публічних органів управління до його ре-алізації спричинює пасивність громадян як відносно їх безпосе-редньої участі в процесі прийняття управлінських рішень, так істосовно участі у формуванні зрілого громадянського суспільства.

За радянських часів аналогічним чином існувало право назвернення, зокрема створювалися різного роду комісії, які заохо-чували повідомляти щодо різних фактів порушень. Проте жорст-ке адміністрування з боку комісій рідко було наслідком аналізуреального стану справ, а мало переважно іміджевий характер, щочерез деякий час призводило до нового нарощування чисельностіапарату, як правило, не кращої якості [6].

Потенціал права на звернення в нашій державі, попри законодав-че підґрунтя, використовується в обмеженому обсязі. Однак це пов'яза-но не тільки з неналежною увагою з боку публічних органів управліннядо його реалізації. Не треба забувати про те, що важливим напрямомпроцесу гуманізації є подальший розвиток реалізації права на зверненняз комунікацій громадян та суспільної рефлексії до процесу трансфор-мації в практичні дії [7]. Це потребує нових методологічних підходів дореалізації цього права одночасно як з боку представників влади, так і збоку громадян. Тому реалії сьогодення – це залежність процесу демо-

35

кратизації публічного управління, зокрема в контексті реалізації правана звернення, від тих, хто вирішує питання ступеня залучення суспіль-ства до процесів прийняття управлінських рішень і далеко не завжди накористь останнього. Тому заниження ролі цього права значною міроюгальмує процес формування інституту соціальної відповідальності, якийпередбачає, зрозуміло, залежно від поставленої мети кожного окремовзятого громадянина, і його активну життєву позицію.

Висновки. Актуальність наукового аналізу зумовлена комплек-сом факторів. До найголовніших із них належить: по-перше, той факт,що на етапі формування сучасної системи державотворення в Українівідсутній механізм забезпечення реформування інституту публічноїслужби на засадах гуманізму. По-друге, в країнах розвинутої демократіїстає все очевиднішою залежність рівня ефективності публічного уп-равління від розв'язання проблем імплементації гуманістичних цінно-стей до публічної служби. Разом з тим в Україні гостро постало питан-ня готовності управлінських кадрів до роботи в нових умовах, аджескладність розвитку української системи влади передусім полягає в їїконсерватизмі, низькій здатності до модернізації, адаптації.

При цьому малодослідженою залишається проблема визна-чення напрямів імплементації гуманістичних цінностей до публіч-ної служби. Орієнтація у втіленні гуманістичних цінностей на оз-начені напрями – правовий, організаційний та політичний – даєзмогу сконцентрувати увагу на найсуттєвіших питаннях, з одногобоку, з другого – знизити рівень розпорошування уваги для такоїскладної системи, як система публічного управління.

Правовий напрям окреслює коло питань, які мають вирі-шальне значення для реалізації принципу верховенства права тазахисту конституційних прав і свобод людини. Певною міроюможна говорити про інваріантність процесу його реалізації, аджевін залежить від низки факторів. Зокрема, ступінь розвиненостідемократії зумовлює рівень дотримання принципу верховенстваправа в державі. Сьогоднішні реалії висвітлили слабкість і навітьу деяких випадках безпорадність демократії по-українськи сто-совно захисту прав і свобод людини та громадянина. В таких умо-вах втілення різних форм державного примусу спроможне суттє-во підсилити регуляторну функцію держави в цьому напрямі йвирішити найскладніші питання щодо стабільності і передбачу-ваності в державно-суспільних відносинах, дотримання принципуверховенства права.

36

Управлінський напрям передбачає результативність та ефек-тивність органів публічної влади, прозорість і підзвітність їх діяль-ності, а також відповідний рівень адміністративного обслугову-вання громадян. Реформування вітчизняної системи влади неми-нуче потребує максимального втілення волі народу, чим визначаєполітичний напрям гуманізації публічного управління. Адже не-відповідність здійснюваної політики реальним потребам грома-дян суперечить самому поняттю гуманізації як процесу створеннятакої атмосфери в суспільстві, де підкреслюється важливість кож-ної окремої особистості, враховуються її бажання і потреби.

Список використаних джерел1. Влада оперативно реагує на суспільні потреби [Електрон-

ний ресурс] // Уряд. кур'єр. – 2013. – 11 черв. – Режим доступу : http://ukurier.gov.ua/uk/articles/vlada-operativno-reaguye-na-suspilni-potrebi/

2. Загальна декларація прав людини 1948 р. // Права люди-ни: Міжнародні договори України, декларації, документи. – К. :Юрінформ, 1992.

3. Кодекс адміністративного судочинства України // Відом.Верхов. Ради України. – 2005. – № 35–36. – Ст. 446.

4. Козаков В. М. Гуманізація державного управління йціннісні парадокси сучасної теорії менеджменту / В. М. Козаков //Ефективність державного управління : зб. наук. пр. / за заг. ред.І. Р. Залуцького. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2006. – Вип. 11. – С. 57–63.

5. Концептуальні засади взаємодії політики й управління :навч. посіб. / авт. кол. : Е. А. Афонін, Я. В. Бережний, О. Л. Валев-ський та ін. ; за заг. ред. В. А. Ребкала, В. А. Шахова, В. В. Голубь,В. М. Козакова. – К. : НАДУ, 2010. – С. 6.

6. Серьогін С. М. Державний службовець у відносинах міжвладою і суспільством : монографія / Сергій Михайлович Серьо-гін. – Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2003. – 456 с.

7. Сталий людський розвиток: забезпечення справедливості :нац. доп. / кер. авт. кол. Е. М. Лібанова / Ін-т демографії та со-ціал. дослідж. ім. М. В. Птухи. – Умань : Видавн.-поліграф. центр"Візаві", 2012. – 412 с.

8. Щодо конституційного права громадян на звернення доорганів державної влади [Електронний ресурс] / Мін'юст України ;Роз'яснення від 4 квіт. 2012 р. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/n0006323-12

37

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

С. В. Щербина,кандидат сільськогосподарських наук, доцент,доцент кафедри економічної політики,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Державна політика формування та розвиткувнутрішнього агропродовольчого ринку України

У статті порушено проблемні питання реалізації політикидержави з метою визначення орієнтирів розвитку внутріш-нього ринку України та впровадження системного підходу доорганізації державного продовольчого резерву. Обґрунтова-но необхідність державного регулювання у сфері формуван-ня агропродовольчого ринку з метою забезпечення продо-вольчої безпеки країни. Сформульовано механізми реалі-зації державної політики, націленої на ефективне функціо-нування ринків основних видів харчової продукції.Визначено інструменти реалізації державної політики підви-щення продовольчої незалежності України за рахунок роз-витку імпортозамінного виробництва продуктів харчування,нарощування продовольчих запасів держави та збільшенняв структурі агропромислового виробництва частки продукціїз високою доданою вартістю.Ключові слова: внутрішній ринок, продовольчий резерв, аг-рарний сектор економіки, державна політика, продукти хар-чування, ринкова кон'юнктура, державне регулювання, про-довольча незалежність.

The article is devoted to some important issues of public policyrealization aimed on determining of guides for Ukraine's internalmarket development and implementation of the system approachto public food reserve organization. The necessity of publicregulation in the sphere of food market formation is justified asit is aimed on Ukraine's food security providing. The authorformulated the mechanisms of public policy realization aimedon effective functioning of the main food markets.

38

The author makes conclusion about the necessity of public policyconcentrating on Ukraine's food independence based onreduction of food import dependence/ The recommendationswere proposed to accelerate the public food reserves and toincrease the part of products with high value added in thestructure of agricultural production.Key words: internal market, food reserve, agrarian sector ofeconomy, public policy, foodstuffs, market situation, publicregulation, food independence.

В статье исследованы проблемные вопросы в сфере ре-ализации политики государства с целью определения ори-ентиров развития внутреннего рынка Украины и внедрениясистемного подхода к организации государственного продо-вольственного резерва. Обоснована необходимость государ-ственного регулирования в сфере формирования агропро-довольственного рынка с целью обеспечения продоволь-ственной безопасности страны. Сформулированы механиз-мы реализации государственной политики, нацеленной наэффективное функционирование рынков основных видовпродовольственных товаров.Определены инструменты реализации государственной поли-тики повышения продовольственной независимости Украиныза счет развития импортозаменяющего производства продук-тов питания, наращивания продовольственных запасов госу-дарства и увеличения в структуре агропромышленного произ-водства доли продукции с высокой добавленной стоимостью.Ключевые слова: внутренний рынок, продовольственный ре-зерв, аграрный сектор экономики, государственная полити-ка, продукты питания, рыночная конъюнктура, государствен-ное регулирование, продовольственная независимость.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок ізважливими науковими та практичними завданнями. Всебічнийрозвиток внутрішнього ринку є обов'язковою умовою сталого еко-номічного зростання, основою стабілізації економічної ситуації вкраїні, зміцнення та процвітання держави. Він формує основнібалансові пропорції ринкової моделі господарювання і передусімпропорції виробництва та споживання, сприяючи максимальніймобілізації внутрішніх ресурсів країни. У процесі реформуванняукраїнської економіки виявляються небезпечні тенденції зростан-ня зовнішньої орієнтації виробництва.

Світова криза викрила неспроможність експортно-сировин-ної моделі української економіки. Багаторічна орієнтація на підтрим-

39

ку розвитку експортноорієнтованих сировинних галузей призвеладо того, що близько половини ВВП України формують експортери,а економіка країни на 90% залежить від зовнішньоторговельногообороту, що ставить у суттєву залежність розвиток вітчизняноїекономіки від коливань кон'юнктури світового ринку. Зростаєімпортозалежність внутрішнього ринку. Натомість саме внутрішнійпопит виявився тим чинником, який підтримував економіку в пері-од спаду 2008–2009 рр. та сприяв розвитку виробництва агропро-довольчої продукції, орієнтованого на внутрішній ринок.

Актуальність даного дослідження полягає в тому, що для ефек-тивного розвитку внутрішнього ринку виникла нагальна потребавирішення таких проблем, як: скорочення частки товарів вітчизня-ного виробництва на більшості товарних ринків, включаючи деякіринки агропродовольчої продукції; низька інтенсивність конкуренціїв багатьох сегментах внутрішнього ринку продуктів харчування;зменшення в структурі агропромислового виробництва частки про-дукції з високою доданою вартістю, у зв'язку з нарощуванням ви-робництва високоприбуткових технічних культур з метою експортуяк сировини, що зумовлено відсутністю в економічній політиці дер-жави ув'язки процесів зовнішньоекономічної лібералізації із струк-турними перетвореннями в аграрному секторі економіки.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділення неви-рішених раніше частин загальної проблеми. Теоретико-методологічніаспекти реалізації державної політики у сфері розвитку агропродовольчо-го ринку та формулювання напрямів розвитку аграрного сектору еко-номіки з метою нарощування виробництва продовольства знайшлипевне висвітлення в працях вітчизняних та зарубіжних учених. Важ-ливі аспекти державної політики, націленої на реформування аграрно-го сектору економіки України з метою підвищення його конкуренто-спроможності на світовому ринку, знайшли відображення в роботахІ.Розпутенка та В.Юрчишина. Основи теорії аграрної політики, форму-вання механізмів державного управління у сфері забезпечення збалан-сованості на ринках харчової продукції та продовольчої безпеки висвіт-лено в роботах Н.Малиш, В.Лагутіна, О.Скидана, К.Самойленка та ін.

Рівень наукової розробленості проблеми розвитку внутріш-нього ринку продовольства та забезпечення продовольчої незалеж-ності України потребує подальших досліджень вітчизняними вче-

40

ними, оскільки ще не повністю відповідає поточним потребам прак-тики державного регулювання щодо забезпечення надійного та без-перебійного постачання продовольства для потреб споживачів нашоїкраїни. У процесі визначення пріоритетів державної політики Ук-раїни у сфері розвитку внутрішнього агропродовольчого ринку тазабезпечення продовольчої незалежності виникла необхідність до-слідити залежність країни від критичного імпорту основних группродовольчих товарів. У свою чергу, це зумовлює визначення пере-думов становлення конкурентоспроможного вітчизняного аграрно-го сектору, що сприятиме нарощуванню власних продовольчих ре-сурсів та подоланню продовольчої імпортозалежності.

Метою статті є аналіз аграрної політики України у сферіформування внутрішнього ринку агропродовольчої продукції тана цій основі визначення заходів розвитку вітчизняного аграрногосектору економіки. Для досягнення поставленої мети необхідновирішити такі завдання: 1) проаналізувати існуючі концепції фор-мування та розвитку вітчизняного агропродовольчого ринку з ура-хуванням досвіду розвинених країн, дослідити склад, значення івзаємозв'язок чинників, що впливають на пропорційність попитуі пропозиції на основні продукти харчування; 2) обґрунтувати не-обхідність державного регулювання у сфері формування та роз-витку агропродовольчого ринку з метою забезпечення продоволь-чої безпеки країни; 3) виявити особливості державної політики зметою формування напрямів підвищення продовольчої незалеж-ності України за рахунок розвитку імпортозамінного виробництвапродуктів харчування, нарощування продовольчих запасів держа-ви та диверсифікації експортних можливостей.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Потен-ційно потужний внутрішній ринок залишається однією з голов-них конкурентних переваг вітчизняної економіки, проте ефек-тивність його функціонування є досить низькою. За даними Звітупро глобальну конкурентоспроможність Всесвітнього економіч-ного форуму за 2011–2012 рр., за розміром внутрішнього ринкуУкраїна посідає 37-ме місце серед 142 країн світу, водночас за ефек-тивністю товарних ринків займає лише 129-ту позицію [1].

Внутрішній ринок – це сукупність галузевих ринків, на якихдомогосподарства, підприємства та держава задовольняють пла-

41

тоспроможний попит на товари та послуги власного виробництвата імпортні аналоги. Відсутність стратегічного підходу до розв'я-зання проблеми насичення внутрішнього ринку товарами вітчиз-няного виробництва на основі якісної імпортозамінної продукціїпризвела до значного дисбалансу між попитом і пропозицією наокремих продовольчих ринках. Тим часом в умовах стагнації абонедоступності через політичні чинники світових продовольчихринків зміцнення та розбудова внутрішнього ринку продуктів хар-чування є дієвим і ефективним інструментом забезпечення анти-кризової стійкості, стимулювання економічного розвитку та тех-нологічної модернізації вітчизняного аграрного сектору [2].

Розвиток внутрішнього агропродовольчого ринку стримуєнаявність таких проблем:

– скорочення частки товарів вітчизняного виробництва надеяких продовольчих ринках [3, с. 131];

– зменшення в структурі агропромислового виробництвачастки товарів із високою доданою вартістю;

– відсутність в економічній політиці держави ув'язки про-цесів зовнішньоекономічної лібералізації із структурними пере-твореннями в аграрному секторі економіки.

Причинами вищезазначених проблем є:– недосконалість регуляторної політики держави у таких її

складових, як: податкове адміністрування, видача дозволів іліцензій, контроль за якістю агропродовольчої продукції;

– відсутність налагодженої системи ринкового нагляду забезпечністю та якістю продуктів харчування;

– невідповідність національних стандартів харчової промис-ловості міжнародним, що стримує експортний потенціал аграр-ного сектору України [4].

Для стабілізації ринку сільськогосподарської продукції іпродовольства держава запроваджує фінансові і товарні інтер-венції. Фінансові інтервенції здійснюються у разі падіння рівняцін попиту на внутрішньому ринку нижче рівня мінімальних ціншляхом купівлі надлишку сільськогосподарської продукції та про-довольчих товарів.

У разі зростання цін запроваджуються товарні інтервенції.Кошти, отримані від реалізації продукції при товарних інтервен-

42

ціях за мінусом витрат на її зберігання та реалізацію, використо-вуються для наступних фінансових інтервенцій або для погашен-ня отриманих на ці цілі кредитів. За відсутності потреби в товар-них інтервенціях на внутрішньому ринку основних видів продукціїрослинництва вони можуть бути реалізовані на зовнішніх ринкахза дозволом відповідного органу влади. Запровадження механіз-му фінансових та товарних інтервенцій сприятиме товаровироб-никам в одержанні стабільних доходів.

Порівняно з попереднім роком у 2012 р. відбулося збільшенняємності внутрішнього ринку за більшістю продовольчих груп. При-мітно, що споживчий попит зростав на ті види продовольства, спожи-вання яких найбільше відстає від раціональних норм (м'ясні, молочніта рибні продукти). Разом з тим зниження середньодушового спожи-вання призвело до скорочення ємності внутрішнього ринку за такимигрупами продовольства: "хліб і хлібопродукти", "цукор", "яйця".

У сучасних умовах найбільш ефективний шлях розвиткуринків основних видів сільськогосподарської продукції можливийу разі регулювання державою правил поведінки на ринку, захистувнутрішнього ринку за допомогою імпортних мит, використанняметодів нетарифного регулювання, особливих митних і торговихрежимів, виваженого в міру зростання конкурентоспроможностівітчизняних підприємств, протекціонізму, який зберігатиме вкожній галузі необхідний конкурентний рівень [5].

Основним завданням регулювання ринку є підтримка вироб-ника сільськогосподарської продукції як найменш захищеного суб'єктав усій інфраструктурі продовольчого ринку. Товаровиробникам у сферіагропромислового виробництва гарантується можливість вільної ре-алізації сільськогосподарської продукції і продовольства. У випад-ках порушення балансу виробництва і споживання, а також немож-ливості їх реалізації на ринку держава повинна виступати гарантомїх збуту відповідно до чинного законодавства України.

При цьому держава має забезпечувати економічний паритетдля всіх учасників ринку, включаючи виробників, переробників,імпортерів сировини і готової продукції, оптових торговців. Ви-ходячи з поставленої мети під час розробки заходів регулюваннянеобхідно забезпечити дотримання балансу інтересів виробника,переробника, продавця і споживача [6].

43

Ця мета може бути досягнута в такий спосіб: стимулюванняплатоспроможного попиту, контроль якості реалізованої продо-вольчої продукції, збільшення частки вітчизняного продовольствана ринку, мінімізація сезонних коливань, створення сприятливихумов для експорту переробленого в Україні продовольства, а несільськогосподарської сировини.

Таким чином, можна розділити заходи регулювання назагальнодержавні, тобто такі, що впливають на економіку державив цілому і віднесені винятково до компетенції держави (наприкладзовнішньоторговельна політика), та внутрішньогалузеві, покликанізбалансувати економічні взаємини між операторами ринку.

Тарифне регулювання використовуються для встановленнябазових обмежень, які повинні усунути вихідну диспропорцію міжекономічними умовами в різних країнах і водночас забезпечитинадходження коштів у державний бюджет. Імпортні мита встанов-люються на рівні, що забезпечує баланс інтересів держави і спо-живача, якому потрібна продукція за доступними цінами.

Тимчасові спеціальні (компенсаційні) мита запроваджують-ся у випадку, якщо імпорт продукції завдає шкоди вітчизняномувиробництву агропродовольчої продукції. Тимчасові мита вводять-ся на заздалегідь обговорений термін. Сезонні мита застосовують-ся для згладжування сезонних коливань ринку з метою обмеженняімпорту в період виробництва продукції. Тарифні заходи усуваютьдиспропорцію в цінах світового і внутрішнього ринків, однак нероблять ринок більш передбачуваним. Застосовуючи згадані захо-ди, не можна забезпечити надходження визначеного обсягу і, такимчином, гарантувати збереження балансу попиту та пропозиції.

У такій ситуації слід використовувати нетарифні регулято-ри, до яких належить квотування імпорту. При встановленні тариф-них квот визначається обсяг необхідного імпорту продуктів харчу-вання, відповідно до якого розподіляються квоти, надані звичайнона конкурсній основі. У цій ситуації товар, що поставлений у ме-жах квоти, обкладається митом за більш низькою ставкою, тоді якна товар, поставлений поза квотою, діє мито за більш високою став-кою. Квотування імпорту трактується не як заборонний захід, а яктакий, що слугує для відкриття внутрішнього ринку в умовах рин-ку, захищеного від імпорту високими тарифами. Механізм квоту-

44

вання повинен бути динамічним. Загальний обсяг квот може пере-глядатися щороку залежно від кон'юнктури. При цьому обсяги над-ходження імпортного товару заздалегідь відомі всім операторамринку, що робить ринок більш прогнозованим і стабільним.

Паралельно з тарифними заходами з регулювання може засто-совуватися ліцензування імпорту, що не накладає кількісних обмеженьна імпорт, однак сприяє забезпеченню прозорості ринку і контролю заякістю продовольства. Так, ліцензія на імпорт може видаватися імпор-теру за умови надання останнім інформації про обсяги імпорту придотриманні ним вимог якості. У такий спосіб компанія, що порушуєправила, встановлені для імпортерів, може бути позбавлена ліцензії.Цей захід дає можливість підвищити відповідальність операторів.

Використовуючи механізм квотування виробництва держа-ва надає виробнику можливість продати за вищою, порівняно зцінами внутрішнього ринку, ціною визначений обсяг продукції. Утакий спосіб держава, надаючи пільговий режим для визначеногообсягу агропродовольчої продукції, обмежує його перевироб-ництво. Розподіл квот між окремими виробниками має здійсню-ватися централізовано, з урахуванням обсягів виробництва мину-лих років і поточного товарного балансу.

Практика регулювання аграрного ринку за допомогою квоту-вання по суті являє собою забезпечення пільгового режиму для фіксо-ваного обсягу продукції. Цим досягаються відразу дві цілі. Обмеже-ний обсяг поставок товару на внутрішній ринок дає змогу підтриму-вати ціну на цей товар без значних інтервенційних витрат. Водночастакий режим гарантує, що обсяги виробництва не перевищать бажа-ний рівень і не порушать стабільність та цінову ситуацію на ринку.

Ліцензування виробництва застосовується для забезпечен-ня прозорості ринку як важіль для підвищення якості агропродо-вольчої продукції. Воно найбільш доречне у випадку, якщо галузьхарактеризується великою кількістю малих підприємств, коли на-явні системи контролю виявляються недостатньо ефективними.Надання підприємству ліцензії означає, що держава гарантує відпо-відну якість, що вироблена підприємством продукція відповідаєвимогам і підприємство є сумлінним партнером.

Основними критеріями нарощування виробництва сільськогос-подарської продукції є розрахунки прогнозних балансів попиту і про-

45

позиції, моделювання ситуації на ринках основних видів продоволь-ства з урахуванням необхідності забезпечення продовольчої незалеж-ності держави, нарощування фонду споживання продуктів харчуваннянаселенням, збереження експортних можливостей України [7, с. 211].

Сутність політики держави щодо розвитку внутрішнього агро-продовольчого ринку полягає у формуванні конкурентного ринково-го середовища, що базується на умовах цінової конкуренції та конку-ренції продуктів харчування за якістю, включаючи стимулюваннявиробництва органічних продуктів харчування. З погляду ринковоїекономіки розвиток внутрішнього ринку продовольства знаходитьсвоє вираження через зміни в сукупному попиті та сукупній пропо-зиції, що відображаються в таких показниках, як рівень цін та до-ступний обсяг продуктів харчування. Взаємодія між сукупним попи-том та сукупною пропозицією і визначає рівень розвитку внутріш-нього ринку сільськогосподарської сировини та продовольства.

Індикатор ємності внутрішнього ринку розраховується якдобуток річного середньодушового споживання певного продук-ту та середньорічної чисельності населення і є важливим факто-ром для складання балансів попиту і пропозиції та визначенняпродовольчої незалежності за окремим продуктом. Оцінка ємностівнутрішнього ринку України за основними продуктами харчуван-ня за 2011–2012 рр. представлена в таблиці.

Динаміка ємності внутрішнього агропродовольчого ринку України за 2011–2012 роки

Джерело: розраховано автором на основі [8; 9].

Основні групи продуктів

харчування, од. вимірювання

Ємність внутрішнього ринку окремої групи продуктів харчування у перерахунку на основний продукт

Темп зростання ринку у 2012 р. по відношенню до

2011 р., % 2012 р. 2011 р. Хліб і хлібопродукти (у перерахунку на борошно), тис. т 4990 5047 98,9

М'ясо і м'ясопродукти, тис. т 2478 2339 105,9 Молоко і молокопродукти, тис. т 9797 9363 104,6 Риба і рибопродукти, тис. т 620 614 101,0 Яйця, млн шт. 14020 14165 99,0 Овочі та баштанні, тис. т 7452 7440 100,2 Плоди, ягоди та виноград, тис. т 2432 2405 101,1 Картопля, тис. т 6394 6368 100,4 Цукор, тис. т 1713 1758 97,4 Олія рослинна всіх видів тис. л, 591 625 94,6 із неї олія соняшникова (розрахунково), тис. л 450 426 105,6

46

Як видно з даних таблиці, найбільша відносна швидкістьзростання спостерігалась за продовольчими групами тваринногопоходження: м'ясо і м'ясопродукти (на 5,9%) та на молоко і молоко-продукти (на 4,6%), що свідчить про зростання купівельної спро-можності споживачів.

Державне регулювання ринку сільськогосподарської про-дукції та продовольства, формування й організація використаннядержавного продовольчого резерву, координація дій органів дер-жавної влади у сфері агропромислового виробництва покладаютьсяна Аграрний фонд України [10, с. 180].

Через Аграрний фонд здійснюється підтримка мінімально-го рівня ринкових цін на основні види сільськогосподарської про-дукції і доходів сільськогосподарських товаровиробників шляхомздійснення фінансових інтервенцій на організованому ринку Ук-раїни, а також підтримується платоспроможний попит споживачівсільськогосподарської продукції вітчизняного походження шляхомвикористання товарних інтервенцій.

Аграрний фонд формує державний продовольчий резервоб'єктів державного цінового регулювання виключно для здійснен-ня товарних та фінансових інтервенцій на організованому аграр-ному ринку; продає або купує на аграрній біржі об'єкти державно-го цінового регулювання з або до державного продовольчого ре-зерву і має право на придбання або продаж об'єктів державногоцінового регулювання для потреб державного резерву.

Аграрний фонд здійснює свою діяльність через агентів, визна-чених на конкурсних засадах. Порядок діяльності державних агентів,які здійснюють державне регулювання ринку сільськогосподарськихпродукції і продовольства, визначається чинним законодавством танормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України.

У 2012 р. Аграрним фондом на підтримку сільського госпо-дарства спрямовано за спотовими закупівлями врожаю 2011 р. 1 млрд400 млн грн та врожаю 2012 р. – 480,7 млн грн, за форварднимизакупівлями – 570,4 млн грн, за закупівлями заставного зерна –38,3 млн грн. Також взято в заставу понад 1 млн т зерна, за якеаграріям надано державну позику в обсязі 958,6 млн грн. При цьо-му в державному інтервенційному фонді зберігається 1,5 млн тзерна. На рахунок Аграрного фонду від програм реалізації об'єктів

47

державного цінового регулювання та матеріально-технічних ре-сурсів надійшло 3,2 млрд грн, що перевищило річний запланова-ний обсяг бюджетного фінансування майже в 1,5 раза.

На початок 2013 р. в державному інтервенційному фонді булов наявності 1680 тис. т зерна, обсяг середньорічного внутрішньогоспоживання населенням хліба і хлібопродуктів у перерахунку на зер-но, за даними Державної служби статистики, становив 6653 тис. т.Виходячи з цього індикатор достатності запасів зерна становив25%, що відповідає положенням Закону України "Про державнупідтримку сільського господарства України", ст. 9 якого визначе-но, що державний інтервенційний фонд має бути сформованим вобсязі не менше 20% від внутрішнього споживання.

Необхідно зазначити, що в 2012 р. Аграрний фонд здійсню-вав реалізацію за фіксованими цінами хлібопекарським підприєм-ствам продовольчого зерна та борошна для виробництва хлібамасового асортименту. Загальний обсяг реалізації Аграрним фон-дом зерна в 2012 р. становив 236 тис. т, борошна – 37 тис. т.

Товарні інтервенції на внутрішньому ринку дали мож-ливість у 2012 р. уповільнити зростання цін на хліб масовихсортів за рахунок сировинного фактору. За даними Державноїслужби статистики, у 2012 р. індекс споживчих цін на хліб ста-новив 102,7%, у той час як середні ціни на продовольчу пшени-цю зросли майже на 20%. Позитивним моментом стало зменшен-ня частки імпорту у внутрішньому споживанні цукру з 15,3% у2011 р. до 0,6% у 2012 р., що зумовлено достатнім наповненнямвнутрішнього ринку буряковим цукром вітчизняного вироб-ництва. Внаслідок підвищення споживчого попиту на м'ясо ім'ясопродукти, який, незважаючи на нарощування вітчизняноговиробництва в останні роки, не здатні задовольнити виробникитваринницької продукції України, у 2012 р. порівняно з попе-реднім відмічалося зростання імпорту м'яса і м'ясопродуктів,частка якого у внутрішньому споживанні зросла на 6,7 відсотко-вих пункти і становила 17,1%.

Заслуговує на схвальну оцінку той факт, що при формуванніта розвитку внутрішнього ринку у 2012 р. відбулося покращеннябільшості індикаторів, що характеризують стан продовольчої без-пеки України:

48

– зросла до 2954 ккал середньодобова калорійність раціонунаселення країни, що на 18,2% перевищує граничний критерій;

– поліпшився рівень доступності продуктів харчування для на-селення країни: витрати на харчування у 2012 р. становили 52% відсукупних витрат домогосподарств проти 53,1% у попередньому році;

– відбулося скорочення диференціації соціальних груп запоказником продовольчих витрат;

– забезпечено формування державного інтервенційного фон-ду продовольчого зерна на рівні 1,68 млн т, що відповідає положен-ням Закону України "Про державну підтримку сільського господар-ства України" та перевищує встановлений граничний критерій.

Основні загрози при формуванні внутрішнього агропродо-вольчого ринку пов'язані з недотриманням принципів рівноправ-ного партнерства суб'єктів ринку та збалансованості умов і мож-ливостей вітчизняного агропромислового комплексу в процесіреалізації державної політики [12, с. 439].

Внутрішні загрози можуть виникнути внаслідок несприятли-вої економічної кон'юнктури в країні загалом та структурних диспро-порцій в аграрному секторі економіки. Особливу групу складаютьзагрози, пов'язані з нестабільним функціонуванням аграрного секто-ру, ненадійністю грошово-фінансової та банківської систем та з умо-вами формування доходів населення. Необхідно орієнтуватися наінтеграційні об'єднання в переробній харчовій промисловості, коо-перацію сільськогосподарських товаровиробників з переробнимиагропромисловими підприємствами та іншими операторами ринку.

До позитивних тенденцій слід віднести те, що задоволенняпотреб населення в продовольстві в межах його купівельної спро-можності здійснювалося по більшості груп продовольства за раху-нок продукції вітчизняного виробництва. Сутність ринкових змінполягає у формуванні конкурентного ринкового середовища, щобазується на умовах цінової конкуренції та конкуренції товарів заякістю як основних стимуляторів ринкових перетворень та обумов-леного ними економічного розвитку. З погляду ринкової економікиекономічний розвиток знаходить своє вираження через зміни в су-купному попиті та сукупній пропозиції, що відображаються в та-ких економічних показниках, як рівень цін та обсяг реального на-ціонального продукту. Взаємодія між сукупним попитом та сукуп-ною пропозицією і визначає рівень розвитку внутрішнього ринку.

49

Висновки та перспективи подальших досліджень. Відпра-цьовані в розвинених країнах методи державного регулюванняаграрних ринків спираються на сталі неформальні інститути, томув процесі реалізації аграрної політики і державного регулюванняринків продовольства пропонується організувати тісне співробіт-ництво державних органів виконавчої влади з галузевими профе-сійними об'єднаннями та неурядовими організаціями, які маютьзабезпечувати недержавне регулювання ринків, дотримання пра-вил поведінки на ринку, моніторингу поточної ситуації та прогноз-ної реакції суб'єктів ринку і ринкових механізмів на запроваджен-ня того чи іншого державного регулювання, сприяння в проведеннідержавної політики розвитку внутрішнього агропродовольчогоринку і гарантії одержання відповідної підтримки від держави.

Створення умов для ефективного функціонування ринківосновних видів агропродовольчої продукції повинно концентру-ватися за такими основними напрямами: удосконалення системимаркетингу продовольства та аналіз ринкової кон'юнктури; сти-мулювання ринкового попиту та відповідної пропозиції на про-дукцію рослинництва і тваринництва; формування й ефективнефункціонування інфраструктури ринків; системні та програмніпідходи до розвитку основних продовольчих сегментів ринку; роз-виток ринків матеріально-технічних ресурсів, які забезпечуютьагропромислове виробництво; державне регулювання агропромис-лового виробництва через удосконалення фінансового забезпечен-ня, пільгове кредитування, страхування та оподатковування, суб-сидування та квотування виробництва аграрної продукції.

Пріоритет політики держави має забезпечуватись черезпідвищення ефективності функціонування внутрішнього агропро-довольчого ринку, збільшення частки конкурентоспроможноївітчизняної харчової продукції, удосконалення механізму регулю-вання внутрішнього ринку в умовах інтеграції до світового ринку,а також його наповнення високоякісним та безпечним продоволь-ством переважно вітчизняного виробництва. У процесі проведен-ня подальших досліджень механізмів реалізації політики держа-ви у сфері розвитку внутрішнього агропродовольчого ринку слідвраховувати сучасні тенденції і нові виклики на світовому ринкупродовольства з метою забезпечення суб'єктів формування продо-

50

вольчої політики відповідною інформацією, мобілізації адекват-них ресурсів на місцевому, регіональному та національному рівнях.

Список використаних джерел1. Індекс Глобальної конкурентноспроможності 2012–2013 рр.

[Електронний ресурс] / Ін-т теорет. фізики ім. М. М. Боголюбова. –Режим доступу : http: www.economy.nayka.com.ua

2. Юрчишин В. Пост-кризове економічне відновлення іперспективи для України : аналіт. доп. [Електронний ресурс] /В. Юрчишин. – Режим доступу : http://uceps.org/ukr

3. Державна цільова програма розвитку українського селана період до 2015 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :www.minagro.kiev.ua/page/3800

4. Розпутенко І. В. Глобалізація і її наслідки / І. В. Розпутен-ко // Наукові розвідки з державного та муніципального управлін-ня : зб. наук. пр. – К. : Акад. муніцип. упр., 2011. – Вип. 1/2011. –С. 124–135.

5. Звіт про конкурентоспроможність України 2012 / Фонд"Ефективне управління". – 2012. – 208 с.

6. Про основні засади державної аграрної політики на періоддо 2015 року : Закон України вiд 18 жовт. 2005 р. № 2982 / [Елект-ронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.rada.gov.ua

7. Малиш Н. А. Продовольча безпека як складова національ-ної безпеки України / Н. А. Малиш // Наукові розвідки з держав-ного та муніципального управління : зб. наук. пр. – К. : Акад. му-ніцип. упр., 2011. – Вип. 1/2011. – С. 205–214.

8. Реалізація продукції сільськогосподарськими підприєм-ствами за 2012 рік : стат. бюл. – К. : Держ. служба статистикиУкраїни, 2013. – 105 с.

9. Сільське господарство України 2012 : стат. зб. / за ред.Ю. М. Остапчука. – К. : Держ. служба статистики України, 2013. – 384 с.

10. Розпутенко І. В. Доктрина нацбезпеки / І. В. Розпутенко //Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ.упр. при Президентові України ; наук.-ред. колегія : Ю. В. Ковба-сюк (голова) та ін. – К. : НАДУ, 2011. – Т. 1 : Теорія державногоуправління / наук.-ред. колегія : В. М. Князєв (співголова), І. В. Роз-путенко (співголова) та ін. – 2011. – С. 179–180.

51

11. Лагутін В. Д. Внутрішній ринок споживчих товарів: те-орія розвитку і регулювання : монографія / В. Д. Лагутін // Мін-воосвіти і науки України. – К. : Вид-во КНТЕУ, 2008. – 327 с.

12. Скидан О. В. Органічне виробництво як пріоритетнийнапрям інноваційної діяльності в аграрному секторі економіки /О. В. Скидан, К. А. Самойленко // Органічне виробництво і продо-вольча безпека. – Житомир : Вид-во "Полісся", 2014. – С. 437–440.

Ю. С. Горбань,аспірант кафедри європейської інтеграції,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Суб'єкти екологічного врядування ЄС:наднаціональний рівень

У статті досліджуються суб'єкти екологічного врядування ЄС:визначено статус та роль, яку вони відіграють у збереженнідовкілля, їх взаємозв'язки та функції, способи взаємодії ісправляння впливу.Акцентовано увагу на необхідності вивчення суб'єктів еко-логічного врядування ЄС наднаціонального рівня (інституцій,органів, агенцій, які розробляють та впроваджують екологіч-ну політику ЄС), досвід яких може бути використаний Украї-ною для розбудови інституційної основи екологічного вря-дування.Ключові слова: екологічне врядування, суб'єкти екологічно-го врядування, охорона навколишнього природного середо-вища, екологічна політика ЄС.

The article deals with the actors of EU environmental governance,defines their status and the roles they play in preserving theenvironment, their functions, interaction and impact.Attention is focused on the need to study the subjects ofenvironmental governance EU supranational level (institutions,bodies, agencies that develop and implement environmentalpolicy EU) experience which can be used by Ukraine to buildthe institutional framework of environmental governance.Key words: Environmental governance, environmentalgovernance actors, environmental protection and policy.

52

В статье исследуются субъекты экологического управленияЕС: определен их статус и роль, которую они играют в со-хранении окружающей среды, их взаимосвязь и функции,способы их взаимодействия и влияние.Акцентировано внимание на необходимости изучениясубъектов экологического управления ЕС наднационально-го уровня (институтов, органов, агентств, разрабатывающихи внедряющих экологическую политику ЕС), опыт которыхможет быть использован Украиной для развития институци-ональной основы экологического управления.Ключевые слова: экологическое управление, субъекты эко-логического управления, охрана окружающей среды, эколо-гическая политика ЕС.

Постановка проблеми. Головне завдання, яке сьогодні стоїтьперед суспільством та державою, це забезпечення належних умовжиттєдіяльності людини через ефективність інституцій та управ-ління, зокрема й у сфері довкілля. У цьому аспекті екологічна полі-тика держави відіграє важливу роль. Важливе місце у визначенніта реалізації екологічної політики відводиться суб'єктам екологіч-ного врядування, під яким розуміють взаємодію учасників різно-го статусу, наділених владними повноваженнями та без них, зара-ди ефективного управління й досягнення цілей у сфері довкілля[4]. Слабкість екологічної політики та інституцій, недотриманняекологічних вимог, повільні зміни законодавства у сфері довкіллястримують суспільний розвиток, знижують рівень життя людини,викликають невдоволення громадян.

ЄС накопичено значний досвід екологічного врядування,мобілізації різних суб'єктів до вироблення й реалізації екологіч-ної політики, що заслуговує на вивчення, адаптацію та запровад-ження в Україні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Eкологічній полі-тиці ЄС присвячені роботи Ю.Шемшученка, В.Андрейцева, М.Ми-кієвича, Н.Андрусевич, Т.Будякової, О.Вишнякова [1; 3; 5] та ін.,ними, зокрема, визначено основні органи багаторівневого управ-ління ЄС у сфері довкілля та досліджено роль інституційного ме-ханізму в розвитку та застосуванні європейського права навколиш-нього середовища. Водночас не визначено ролі й функції основ-них суб'єктів екологічного врядування ЄС, які ухвалюють і впро-ваджують екологічну політику ЄС на наднаціональному, національ-

53

ному, регіональному та місцевому рівнях. Залишається невизна-ченим статус багатьох інституцій, суб'єктів, які беруть активнуучасть в ухваленні рішень та визначенні і впровадженні екологіч-ної політики ЄС на наднаціональному рівні. Питання управліннята врядування у сфері довкілля ЄС потребують більш глибокоготеоретичного аналізу, особливо в умовах постійних змін.

Метою статті є аналіз суб'єктів екологічного врядуванняЄС, визначення їх статусу, функцій, які вони виконують, та ролі,яку вони відіграють у забезпеченні й збереженні довкілля на над-національному рівні.

Виклад основного матеріалу. Держави-члени ЄС мають однуз найкращих у світі моделей екологічної політики. Вони активновикористовують наукові розробки в практиці екологічного управ-ління, мають тривалий досвід вироблення та реалізації екологіч-ної політики.

До суб'єктів екологічного врядування, тобто інституцій,органів, агенцій, які розробляють та впроваджують екологічнуполітику ЄС [2; 6] на наднаціональному рівні, належать: Євро-пейський Парламент, Рада ЄС, Комісія ЄС, Суд ЄС, ОмбудсменЄС, Європейський інвестиційний банк, а також спеціалізовані ус-танови: Європейське агентство з навколишнього середовища,Європейська мережа інформації та спостереження за навколишнімсередовищем, Мережа ЄС для імплементації та застосування пра-ва навколишнього середовища, Європейська консультативна радаз навколишнього середовища, Європейський консультативнийфорум з навколишнього середовища і сталого розвитку та інші.

Особлива роль у галузі охорони довкілля відведена Євро-пейському Парламенту. До його повноважень належить створен-ня постійних та тимчасових екологічних комітетів за різними на-прямами екологічної діяльності. Для ефективної реалізації еколо-гічної політики ЄС Європейським Парламентом був створенийПостійний комітет із навколишнього середовища, охорони здоро-в'я та політики споживачів, що відповідає за вирішення питань,пов'язаних з охороною повітря, ґрунтів та води, зміною клімату,переробкою та зберіганням відходів, охороною фауни та природ-них середовищ її існування, міжнародними та регіональними за-ходами, спрямованими на раціональне природокористування та

54

охорону навколишнього середовища тощо. Щороку комітет надаєзвіти, у яких аналізує прийняте законодавство ЄС у сфері раціо-нального природокористування та охорони довкілля. Кожні двамісяці комітет разом з Комісією проводить сесії з питань імпле-ментації та застосування екологічного права. За рік комітет про-водить приблизно до 30 засідань [11].

Кожен громадянин ЄС, як і кожна фізична чи юридична осо-ба, що проживає чи зареєстрована в державі-члені ЄС, має правозвертатися, індивідуально або разом із іншими громадянами чи осо-бами з петицією у Європейський Парламент із питань, які входять укомпетенцію ЄС і які їх безпосередньо стосуються (ст. 227 Догово-ру про функціонування ЄС). Компанії, організації або асоціації зіштаб-квартирою в ЄС можуть також реалізувати це право на пода-чу петицій. Найбільшу кількість петицій Комітет отримує з питань,які стосуються охорони навколишнього середовища. Розгляд петиційздійснюється щомісяця протягом року, крім серпня [3, c. 108].

Рада Європейського Союзу (далі – Рада ЄС) посідає знач-не місце в системі органів, що забезпечують управління охоро-ною довкілля. У роботі Ради ЄС беруть участь по одному мініструвід кожної держави-члена ЄС, відповідальні за питання, безпо-середньо пов'язані з навколишнім середовищем. Представникидержав-членів захищають свої національні інтереси та узгоджу-ють їх з інтересами ЄС. Міністри з навколишнього середовищазбираються не менше чотирьох разів на рік, щоб обговорити ак-туальні проблеми та прийняти рішення з важливих питань, якістосуються охорони довкілля. Підготовку всіх необхідних мате-ріалів до засідань здійснюють дві робочі групи: робоча група знавколишнього середовища та робоча група з міжнародних пи-тань у сфері навколишнього середовища.

Рада з навколишнього середовища ЄС несе відповідальністьза вироблення екологічної політики ЄС, у тому числі охорону на-вколишнього середовища ЄС, раціональне використання ресурсіві захист здоров'я людини. Вона також займається міжнароднимиекологічними питаннями, особливо у сфері змін клімату. До її по-вноважень у галузі охорони довкілля входять: повноваженняфіскального характеру ("забруднювач платить"); заходи у сферіосвоєння територій, землекористування, регулювання водних ре-

55

сурсів; заходи, що впливають на вибір державою-членом струк-тур і видів енергозбереження.

На даному етапі розвитку ЄС Рада ЄС тісно співпрацює зЄвропейським Парламентом в ухваленні більшості рішень. РадаЄС спільно з Європейським Парламентом затверджує правові актиЄС після їх тривалого фахового обговорення. Виходячи з багато-стороннього характеру діяльності Ради ЄС вона по праву вважаєть-ся провідним інститутом, покликаним забезпечити узгодженнянаціональних інтересів держав-членів з досягненням цілей та ви-конанням завдань у сфері довкілля, що стоять перед інтеграцій-ним утворенням. Рада ЄС також використовує різні інструментидля досягнення екологічних цілей [10].

Охорона довкілля є одним із пріоритетних напрямів діяль-ності Європейської Комісії. Найважливіше повноваження Комісіїполягає в тому, що вона має право ініціювати правові акти дляухвалення Європейським Парламентом та Радою ЄС, у тому числіу сфері довкілля [5, с. 523]. Загальне керівництво охороною дов-кілля у Комісії 2009–2014 рр. здійснює Комісар з питань навко-лишнього середовища (the European Commissioner for theEnvironment) – Янеш Поточнік, представник Словенії, відповідаль-ний за ефективне впровадження та реалізацію екологічної політи-ки ЄС, тісно співпрацює з Генеральним директоратом з навколиш-нього середовища, Агентством з навколишнього середовища, Євро-пейською мережею інформації про навколишнє середовище таспостереження і Мережею ЄС для імплементації та застосуванняекологічного права та іншими установами.

Генеральний директорат підпорядкований Комісії. Метоюйого діяльності є: забезпечення належного рівня охорони навко-лишнього середовища; розроблення пропозицій, які сприятимутьохороні, збереженню і покращенню навколишнього середовища;сприяння заходам на міжнародному, національному, регіонально-му та глобальному рівнях з метою розв'язання екологічних про-блем; гармонізація та інтеграція вимог щодо охорони навколиш-нього середовища та імплементації політики ЄС; співпраця з тре-тіми країнами і з відповідними міжнародними організаціями длядосягнення глобальних екологічних цілей (приміром Кіотськийпротокол, запобігання зміні клімату).

56

Отже, головна функція Генерального директорату з навко-лишнього середовища полягає в опрацюванні нового законодав-ства у сфері охорони навколишнього середовища і забезпеченнітого, щоб заходи, які були ухвалені Комісією, впроваджувалисяна практиці державами-членами ЄС.

Перед виробленням проекту правового акта Генеральний ди-ректорат із навколишнього середовища проводить попередні дос-лідження й обговорення з представниками урядів, екологічних не-урядових організацій, промисловості, зацікавлених груп, і, у разіпотреби, технічними експертами, які теж входять до кола суб'єктівекологічного врядування.

Важливим обов'язком Комісії є нагляд за дотриманнямекологічного законодавства держав-членів ЄС, яке порушуєть-ся. Громадяни, територіальні громади, компанії, органи місцево-го самоврядування та інші можуть подати скаргу в Комісію надержаву-члена стосовно будь-якого нормативного акта чи прак-тики, несумісних, на їх думку, з положеннями чи принципамиправа ЄС. Більшість скарг у сфері охорони довкілля, що надхо-дять до Європейської Комісії, стосуються охорони середовища,умов існування птахів, інших видів флори та фауни, оцінки впли-ву державних і приватних проектів господарської діяльності нанавколишнє середовище й охорони вод.

Наступним важливим учасником процесу реалізації екологіч-ної політики є Суд ЄС, який розглядає численні позови, що маютьсвоїм предметом охорону навколишнього середовища. При цьомувін тлумачить норми екологічного права та намагається посилю-вати охорону довкілля.

Щодо справ із питань охорони навколишнього середовища,то в Суді ЄС найчастіше розглядаються спори між: ЄвропейськоюКомісією, державами-членами, між самими інституціями ЄС, атакож питання преюдиційного (досудового) характеру щодо тлу-мачення європейського права (згідно із ст. 234 Договору про ЄС).Наприклад, Судом було розглянуто справу Case C-260/11 Едвардс(рішення від 11 квітня 2013 р.) з тлумачення європейського праващодо питання вартості судового слідства, яке може підірвати пра-во на ефективний засіб правового захисту з питань довкілля [9].Судом було винесено преюдиційне рішення, що вартість судового

57

розгляду не повинна перевищувати фінансові ресурси осіб, якізвертаються до суду, і повинна бути об'єктивно обґрунтованою.

Для охорони навколишнього середовища та захисту екологіч-них прав громадян важливим є доступ фізичних осіб і екологічнихорганізацій до Суду ЄС, наявність у них locus standi (право зверненнядо суду). Фізичні та юридичні особи можуть подавати позови щодонезаконності актів, прийнятих інституціями ЄС, проте такі акти ма-ють безпосередньо стосуватися даної особи. Фізичні та юридичніособи можуть бути залучені як сторони у рішеннях преюдиційногопорядку: суд дає третім сторонам, зокрема зацікавленим екологічниморганізаціям, можливість відігравати роль у преюдиційній процедурі.Для доступу до преюдиційної процедури громадяни та неурядовіорганізації повинні мати доступ до національних судів. У цьому разііснує суворий взаємозв'язок між доступом до національного суду тадоступом до участі в преюдиційній процедурі: остання можлива, якщоце стосується особи безпосередньо та особисто.

Найважливіше завдання Омбудсмена ЄС у сфері довкілляполягає в тому, що він допомагає громадянам відновити права вразі їх порушення інституціями ЄС, що підвищує якість управлін-ня, посилює зв'язки громадянина з адміністрацією, відновлює до-віру до інституцій ЄС.

Омбудсмен ЄС реалізує свої повноваження у сфері охоронидовкілля шляхом прийняття та розгляду скарг, що мають своїмпредметом охорону довкілля. Такі скарги подаються, як правило,окремими громадянами та неурядовими організаціями, а загаломскаргу може подати будь-яка фізична особа – громадянин або ре-зидент ЄС, а також юридична особа, яка має реєстрацію в держа-вах-членах ЄС. Предметом скарг, які стосуються навколишньогосередовища, найчастіше є питання порушення законодавства ЄСу сфері навколишнього середовища (наприклад порушення в про-веденні оцінки впливу на навколишнє середовище, неналежнаімплементація директив), відмова в наданні чи неналежному на-данні Комісією інформації щодо навколишнього середовища,фінансування та умови виконання екологічних проектів ЄС та ін.Важливим для подання екологічних скарг є те, що порушення вдіяльності органу чи інституції Європейського Союзу можуть пря-мо не стосуватися подавача скарги.

58

Європейський інвестиційний банк діє в галузі природо-користування та охорони навколишнього середовища шляхомфінансування проектів, спрямованих на покращення та охоронунавколишнього середовища. Завдання Європейського інвестицій-ного банку полягає в тому, щоб сприяти збалансованому та стало-му розвитку внутрішнього ринку в інтересах ЄС. Із цією метоюБанк, діючи на некомерційній основі, надає позики і дає гарантії,які сприяють фінансуванню в усіх секторах економіки.

Фінансування екологічних проектів відбувається в 4 сфе-рах, зокрема: 1) навколишнє природне середовище і його охоро-на; 2) розвиток та покращення навколишнього середовища намісцях; 3) навколишнє середовище на глобальному й регіональ-ному рівнях; 4) здоров'я людини та навколишнє середовище.

Політика Європейського інвестиційного банку у сфері дов-кілля спрямована на те, що будь-який проект, що ним фінансуєть-ся, має бути екологічно прийнятним для Банку. Фінансуючи будь-який проект, він використовує основні принципи європейськогоправа з навколишнього середовища, а саме принципи пересторо-ги, запобігання і принцип "забруднювач платить".

Крім вищеперелічених інституцій, у ЄС діє система спе-ціальних та консультативних (дорадчих) органів у сфері охорони дов-кілля, яким відводиться значна роль у реалізації екологічної політи-ки ЄС. До таких органів відносять: Європейське агентство з навко-лишнього середовища, Мережу ЄС для імплементації та застосуван-ня права навколишнього середовища, Європейську консультативнураду з навколишнього середовища, Європейський консультативнийфорум із навколишнього середовища і сталого розвитку та ін.

Європейське агентство з навколишнього середовища таЄвропейська мережа інформації і спостереження за навколишнімсередовищем були утворені Постановою Ради (EEC) № 1210/90 зтакими завданнями: забезпечення ЄС та членів-держав об'єктивноюінформацією щодо проведення ефективної політики у сфері охоронинавколишнього середовища; опублікування доповіді про стан навко-лишнього середовища кожні 5 років; стимулювання розвитку та за-стосування техніки прогнозування змін навколишнього середовища;забезпечення надання достовірної інформації про стан навколишньогосередовища; обмін інформацією щодо найкращих досягнень у сфері

59

охорони навколишнього середовища; реєстрація та оцінка даних,підготовка експертних доповідей щодо стану навколишнього сере-довища; співпраця з різними органами ЄС, Радою ЄС з метою узгод-ження політики у сфері охорони навколишнього середовища.

Діяльність Агентства здійснюється та координується прав-лінням, до якого входять по одному представнику від кожної дер-жави-члена та два представники Комісії (посадовці ГенеральногоДиректорату з охорони навколишнього середовища) і два експер-ти. Правлінням приймається довгострокова програма дій із навко-лишнього середовища, основою якої є пріоритетні екологічні за-вдання. Щорічно до Європейського Парламенту, Ради, Комісії тадержав-членів подається звіт про діяльність Агентства. Правлін-ня призначає Виконавчого директора та членів наукового коміте-ту (станом на 2014 р. налічується 17 членів) [7].

У складі Європейського агентства з навколишнього середо-вища (яке являє собою партнерську мережу його членів і країн, щоспівпрацюють з Агентством) діє Європейська мережа інформаціїта спостереження за навколишнім середовищем (The Europeanenvironment information and observation network (EIONET)). Євро-пейська мережа інформації та спостереження за навколишнім сере-довищем складається безпосередньо з Європейського агентства знавколишнього середовища, його національних офісів та експертівіз навколишнього середовища, а також інших установ та організацій,які мають справу з інформацією про навколишнє середовище.

Агентство має право координувати діяльність Європейськоїмережі інформації та спостереження за навколишнім середови-щем. Остання забов'язана забезпечувати Агентство та європейськуспільноту актуальними та якісними даними, експертними висновка-ми, необхідними для проведення оцінки стану навколишнього середо-вища в Європі та навантажень на нього. Це дає змогу відповідальнимза розроблення екологічної політики приймати рішення про доцільнімежі для здійснення заходів з охорони навколишнього середовища нанаціональному та європейському рівнях та досліджувати ефективністьпевних напрямів політики і ступінь їх запровадження [8].

Крім офіційних інституцій та організацій, в ЄС існує низканеофіційних мережевих організацій, залучених до процесів вироб-лення та дотримання екологічної політики на наднаціональному рівні.

60

Мережа ЄС для імплементації та застосування екологіч-ного права (IMPEL) є міжнародною некомерційною асоціацією,до якої входять природоохоронні органи держав-членів ЄС та країн-кандидатів, Європейське Агентство з навколишнього середовищата Європейська асоціація вільної торгівлі. Мережа розпочала своюроботу в 1992 р. з метою забезпечення ефективного застосуваннязаконодавства у сфері охорони навколишнього середовища та ра-ціонального природокористування як ЄС в цілому, так і держава-ми-членами зокрема. Основними цілями діяльності Мережі дляімплементації та застосування екологічного права є: стимулюван-ня, узгодженість у підходах, обмін інформацією та досвідом, розви-ток ефективної практики щодо імплементації та застосування пра-ва охорони навколишнього середовища в законодавстві ЄС та дер-жав-членів. Мережа працює на основі проектів, які визначаютьсябагаторічною програмою дій IMPEL (Програма на 2013–2015 роки).

Відмінності між Європейською мережею інформації про навко-лишнє середовище та спостереження і Мережею ЄС для імплемен-тації та застосування екологічного права полягають у тому що: першаявляє собою партнерську мережу, яка діє у складі Європейського Агент-ства з навколишнього середовища. Їй відведена роль збирання і оброб-ки інформації щодо стану довкілля на всіх рівнях ЄС. Мережа ЄС дляімплементації та застосування права навколишнього середовища є до-поміжною неофіційною ланкою органів влади та інших установ, якамає статус некомерційної асоціації та метою якої є забезпечення на-лежного застосування екологічного законодавства ЄС.

При Європейській Комісії працюють кілька дорадчих органів.Сьогодні в забезпеченні спільної діяльності ЄС у сфері довкіллязначну роль відіграють Європейська консультативна рада з на-вколишнього середовища та Європейський консультативнийфорум з навколишнього середовища і сталого розвитку. Радапокликана сприяти співпраці між радами, створеними національ-ними або регіональними органами влади держав-членів, для надан-ня порад, консультацій з питань охорони навколишнього середови-ща та розбудови суспільства сталого розвитку. Рада сприяє обмінудосвідом та інформацією щодо кращих досягнень у сфері охоронинавколишнього середовища між державами-членами ЄС. Євро-пейська консультативна рада з навколишнього середовища – орган,

61

що працює на непостійній основі, форма її роботи – щорічна кон-ференція. Рада збирає та поширює досвід, опрацьований консуль-тативними радами інших держав-членів; домагається впливу на еко-логічну політику ЄС; розглядає питання з охорони навколишньогосередовища та раціонального природокористування на європей-ському рівні; надає науково обґрунтовані поради та консультації на-ціональним урядам для покращення екологічної політики.

Сьогодні в межах Європейської консультативної ради з на-вколишнього середовища працює 4 робочі групи: 1) з питань стра-тегії сталого розвитку; 2) з питань енергетики; 3) біорізноманіттята використання землі; 4) прибережних зон та морського навко-лишнього середовища.

Європейський консультативний форум з навколишнього се-редовища і сталого розвитку був створений Європейською Комісієюяк дорадчий орган зі сталого розвитку та політики у сфері охоронидовкілля у 1997 р., до нього входять 32 експерти, призначені Комісією.Комісія може консультуватися з Європейським консультативним фо-румом з навколишнього середовища і сталого розвитку з приводу будь-яких питань, прямо чи опосередковано пов'язаних із забезпеченнямсталого розвитку ЄС та охорони навколишнього середовища.

Висновки. Проведений аналіз підтвердив багатосуб'єктністьта багаторівневість екологічного врядування в ЄС. Серед суб'єктівекологічного врядування наднаціонального рівня можна виділититакі групи "гравців": загальні інституції ЄС, спеціальні органи таустанови, допоміжні інституції, покликані сприяти більш ефек-тивному виробленню та впровадженню екологічної політики.

Кожен із суб'єктів екологічного врядування ЄС відіграє особ-ливу, притаманну лише йому, роль в ухваленні й реалізації еколо-гічної політики. На етапі ухвалення рішень ролі розподіляютьсяміж: Парламентом, Радою та Комісією; на етапі виконання: міжКомісією та державами-членами; на етапі дотримання законодав-ства ЄС у сфері довкілля: між Комісією, Судом, Омбудсменом; наетапі покарання за недотримання права між: Комісією та Судом.

Спеціальні органи у сфері охорони довкілля покликані за-безпечити фахове вироблення екологічної політики та норм еко-логічного права, доведення їх до держав-членів та стежити за їхдотриманням.

62

За допоміжними органами закріплена функція інформацій-ного, наукового, аналітичного супроводу, дорадчо-експертноїпідтримки в процесі вироблення екологічної політики.

Незважаючи на певне "переплетіння" функцій між суб'єкта-ми екологічного врядування (збирання інформації, розгляд скаргщодо недотримання законодавства ЄС, екологічні спостережен-ня), у них відсутній фактор дублювання, вони гармонійно взаємо-діють та доповнюють один одного.

Розгалужена система суб'єктів екологічного врядування ЄСдає змогу здійснювати ефективне управління у сфері довкілля, якепостійно оновлюється, закріплюється на практиці та вдоскона-люється. Досвід ЄС може бути застосований Україною для розбу-дови інституційної основи екологічного врядування.

Предметом подальших розвідок має стати національнийрівень екологічного врядування ЄС, визначення ролі неурядовихта громадських організацій, бізнес-структур, міжнародних еколо-гічних організацій та їх внеску в охорону навколишнього природ-ного середовища в ЄС.

Список використаних джерел1. Екологічне право України: академ. курс : підручник : 2-ге

вид. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. – К. : ТОВ "Вид-во Юрид.думка", 2008. – 720 с.

2. Конституційні акти Європейського Союзу (в редакції Ліса-бонського договору) / за заг. ред. Г. Друзенка ; пер. Г. Друзенка таС. Друзенко. – К. : К.I.C., 2010. – 536 с.

3. Микієвич М. М. Європейське право навколишнього се-редовища : навч. посіб. / М. М. Микієвич, Н. І. Андрусевич, Т. О. Бу-дякова. – Львів, 2004. – 256 с.

4. Оржель О. Ю. Особливості Європейського врядування /О. Ю. Оржель // Стратег. пріоритети. – 2009. – № 3 (12). – С. 217–223.

5. Право Європейського Союзу : підручник / за ред. О. К. Виш-някова. – Одеса : Фенікс, 2013. – 883 с.

6. Грицяк І. А. Право та інституції Європейського Союзу :навч. посіб. / І. А. Грицяк ; Нац. акад. держ. упр. при ПрезидентовіУкраїни ; Центр прав. та підприємн. дослідж. – 2-ге вид., допов. –К. : К.І.С., 2006. – 300 с.

63

7. About EEA/Who we are [Електронний ресурс] // TheEuropean Environment Agency / About EEA/Who we are. – Режимдоступу : http://www.eea.europa.eu/ about-us. – Назва з екрана.

8. About Eionet [Електронний ресурс] // The Europeanenvironment information and observation network. – Режим доступу :http://eionet.europa.eu/about. – Назва з екрана.

9. CURIA – Annual Report [Електронний ресурс] // Court ofJustice of the European Union. – 2013. – Р. 33. – Режим доступу :http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/

10. European Council. Green Paper on market-based instrumentsfor environment and related policy purposes. – Brussels : SEC (2007)388. – 2007. – 33 p.

11. European Parliament / Committees [Електронний ресурс] //Офіційний сайт Environment, Public Health and Food Safety. – Режимдоступу : http://www.europarl.europa.eu/committees/en/envi/home.html;jsessionid=DCC38608CCB83FBD7945B1B3A99BA39E.node1. – На-зва з екрана.

Ю. Ф. Лавренюк,аспірант Львівського регіонального інституту державногоуправління Національної академії державного управлінняпри Президентові України

Стан та шляхи реалізації антикорупційноїполітики України

У статті проаналізовано сучасний стан корупції в Україні тафактори її поширення в органах державної влади. Пере-лічено існуючі у світі моделі антикорупційної системи та ви-значено особливості формування вітчизняної моделі анти-корупційної системи. Здійснено аналіз результатів соціо-логічного опитування щодо поширення корупції у різнихсферах суспільного життя та рейтингу України за індексомсприйняття корупції. За результатами порівняльного аналі-зу антикорупційних документів стратегічного рівня визначе-но стан та шляхи реалізації антикорупційної політики. На-звано основні причини неефективного виконання Держав-ної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011–

64

2015 роки, а також ключові рекомендації щодо реформуван-ня антикорупційної політики України. Перспективним напря-мом для подальших наукових досліджень запропонованопитання розробки заходів та механізмів реалізації нової анти-корупційної стратегії України.Ключові слова: корупція, запобігання і протидія корупції, ан-тикорупційна політика, антикорупційна стратегія.

In the article it is analyzed the current conditions of corruption inUkraine and factors its scattering in public authorities. It isspecified world models of anticorruption systems and formingfeatures of national model of anticorruption system. It is analyzedresults opinion poll on scattering corruption in deferent spheresof social life and rank of Ukraine in Corruption Perception Index.On results of comparative analysis of anticorruption strategicdocuments it is identified current status and ways forimplementing anticorruption policy. It is addressed reasons ofineffective implementation of State program on corruptionprevention and counteraction 2011–2015, and also keyrecommendations for reforming anticorruption policy of Ukraine.As perspective direction for further scientific research it isproposed the issue on developing measures and mechanismsfor implementing new anticorruption strategy of Ukraine.Key words: corruption, preventing and counteraction,anticorruption policy, anticorruption strategy.

В статье проанализировано современное состояние корруп-ции в Украине и факторы ее распространения в органах го-сударственной власти. Перечислены существующие в миремодели антикоррупционной системы и определены особен-ности формирования отечественной модели антикоррупци-онной системы. Осуществлен анализ результатов социоло-гического опроса относительно распространения коррупциив различных сферах общественной жизни и рейтинга Укра-ины в индексе восприятия коррупции. По результатам срав-нительного анализа антикоррупционных документов стра-тегического уровня определены состояние и пути реализа-ции антикоррупционной политики. Названы основные при-чины неэффективного выполнения Государственной про-граммы по предотвращению и противодействию коррупциина 2011–2015 годы, а также ключевые рекомендации по ре-формированию антикоррупционной политики Украины. Вкачестве перспективного направления для дальнейших на-учных исследований предложен вопрос разработки мер и

65

механизмов реализации новой антикоррупционной страте-гии Украины.Ключевые слова: коррупция, предотвращение и противодей-ствие коррупции, антикоррупционная политика, антикорруп-ционная стратегия.

Постановка проблеми. В умовах реалізації політики реформ урізних сферах: адміністративній, регуляторній, військовій, право-охоронній та медичній пріоритетним завданням для держави стаєподолання корупції. У своїй інавгураційній промові новообранийПрезидент України П.О.Порошенко зазначив, що Україні для забез-печення людям європейського добробуту та побудови економікивільної конкуренції треба знищити корупцію. "Нам потрібен загаль-нонаціональний антикорупційний пакт між владою та народом. Сутьйого проста: чиновники не беруть, а люди – не дають. Ми не зможе-мо змінити країну, якщо не змінимо себе, своє ставлення до власногожиття і до життя цілої держави", – наголосив Президент України [1].Однак розробка та реалізація антикорупційної політики не є для Ук-раїни новим завданням. Протягом усіх років незалежності у нашійдержаві триває процес пошуку шляхів її реалізації, що супроводжуєть-ся ухваленням антикорупційних законів, розробкою відповідних кон-цепцій та стратегій, а також прийняттям державних програм щодо їхвиконання. Високий рівень корупції в українському суспільстві й сьо-годні зумовлює потребу систематичного вивчення стану та шляхівреалізації антикорупційної політики України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанню стану ташляхам реалізації антикорупційної політики присвячені праці вітчиз-няних та зарубіжних учених, зокрема Ю.Г.Кальниша, Т.Б.Качкіної,М.І.Мельника, А.М.Михненка, Є.В.Невмержицького, Мауро Паола,Джеремі Поупа, С.Роуз-Аккерман, В.М.Соловйова та ін.

Для того щоб виокремити проблемні питання, які залиши-лися поза увагою науковців, проаналізуємо більш докладно деякіз них. Ю.Г.Кальниш у науковій праці "Корупція в Україні: причи-ни поширення та механізми протидії" зазначає, що недосконалістьантикорупційного законодавства, його безсистемність, необґрун-тованість та непродуманість деяких положень звичайно є причи-ною неефективної антикорупційної діяльності, але зауважує, щоце не головна причина. На думку науковця, здебільшого проблема

66

полягає не в недосконалості законодавчої бази стосовно протидіїкорупції, а в її неефективному застосуванні [2].

М.І.Мельник щодо питання антикорупційної політики зазна-чає, що ефективність її здійснення, а отже, і антикорупційної діяль-ності, залежить від наукового розуміння соціальної та правовоїсутності корупції, соціальних передумов корупції, причин та умовкорупційних діянь, правильного визначення змісту основних ко-рупційних процесів, закономірностей їх розвитку, а також від адек-ватності обраних засобів протидії корупції [3, с. 56].

У своєму дослідженні Є.В.Невмержицький пропонує поді-лити антикорупційну діяльність держави на два основних напрями.Перший – це власне боротьба з корупцією як з конкретними кримі-нальними або адміністративними проявами. Другий напрям – цекомплекс заходів, що включає економічні, політичні, профілак-тичні, запобіжні, виховні й організаційні заходи, які в комплексінацілені на те, щоб включити соціально-економічні та політичніпідґрунтя корупції [4, с. 227].

Одним із останніх комплексних досліджень запобігання іпротидії корупції в державному управлінні є монографія В.М.Со-ловйова "Запобігання і протидія корупції в державному управлінніУкраїни", в якій автор під поняттям "державна антикорупційнаполітика" пропонує розуміти сукупність взаємопов'язаних дій си-стеми органів державної влади щодо розроблення та реалізаціїмети, завдань, принципів і стратегічних напрямів розв'язання про-блеми у сфері запобігання і протидії корупції [5, с. 103].

Джеремі Поуп, один із засновників міжнародної організації"Трансперенсі Інтернешнл" (далі – ТІ), стверджує, що не можназвести весь спектр можливих дій щодо контролю над рівнем ко-рупції до викриття та кримінального переслідування – треба, на-впаки, використовувати комбінацію блокуючих заходів: покращен-ня прозорості відносин; запобігання розвитку відносин, що мо-жуть призвести до корупції; прозорість фінансових відносин міжголовними учасниками та перспективи проведення ревізії пред-ставниками незалежних відомств, не вплутаних у корумпованімережі [6, с. 40].

Водночас колишній працівник Світового банку та член радиамериканського відділення ТІ С.Роуз-Аккерман у своїй книзі "Ко-

67

рупція і держава. Причини, наслідки й реформи" визначає, що ко-рупція є симптомом того, що в системі державного управліннящось не так. Державні інститути, створені для регулювання взаємо-відносин між громадянином і державою, замість цього викорис-товуються для особистого збагачення і надання пільг корумпова-ним суб'єктам господарювання [7, с. 7]. Оскільки антикорупційнаполітика України, незважаючи на значну кількість робіт, присвя-чених корупції, потребує вдосконалення та заходів підвищенняефективності, роботи попередників можуть бути використані якоснова для нових напрацювань у цій сфері.

Метою статті є визначення шляхів реалізації антикоруп-ційної політики України на основі аналізу сучасного стану запобі-гання і протидії корупції. Для досягнення зазначеної мети булопоставлено такі завдання: визначити та охарактеризувати націо-нальну модель антикорупційної системи; проаналізувати стан тасутність антикорупційної політики України, визначити її основнінедоліки та обґрунтувати шляхи подальшої реалізації.

Виклад основного матеріалу. В Україні корупція проявляєть-ся, передусім, у формі зловживань в органах державної влади, якимсприяють наступні фактори: широкі дозвільно-розпорядчі повно-важення посадових і службових осіб; низька ефективність і не-відповідність правоохоронної системи та сектору безпеки новимзовнішнім і внутрішнім вимогам, демократичним і європейськимпрагненням України; велика кількість дозвільних документів, по-датків і зборів; плинність і тимчасовість перебування кадрів на по-садах державної служби; правовий нігілізм, відсутність ефективноїпросвітницької політики, спрямованої на поширення знань антико-рупційного законодавства; бюрократизм на державній службі.

Науковці визначають існування у світі наступних концепту-альних моделей антикорупційної системи: тоталітарна, авторитар-на, олігархічна, ліберальна та правова демократична [8, с. 64–66].

У СРСР свого часу було відтворено авторитарну модель анти-корупційної системи, в якій існувала вибіркова відповідальність завказівкою "згори", як правило, представників правлячої партійноїеліти [8, с. 64]. Тому закономірно, що основними вадами державногосектору незалежної України стали: погана організація, відсутністьнеобхідного узгодження прийнятих рішень; численні затягування;

68

відсутність у прийнятих рішень правової бази; повільність і неефек-тивність реформ [7, с. 93–94]. У таких умовах національна антико-рупційна система України, особливо в останні роки, остаточно транс-формувалася в олігархічну модель з реалізацією відповідальності заклановим принципом "свій – чужий" [8, с. 65].

На жаль, маємо констатувати, що в Україні ідея розбудовиправової демократичної держави поступилася місцем корупцій-ному прагматизму та пристосуванню, які спричинили буквальнорозгул корупції у сфері державного управління, що підтверджуєть-ся даними дослідження, проведеного соціологічною службоюЦентру Разумкова з 30 вересня по 8 жовтня 2013 р., і відповіднодо яких 44,9% опитаних респондентів вважає, що в Україні у дер-жавній владі все охоплено корупцією [9].

Одночасно, згідно з даними рейтингу індексу сприйняттякорупції "Трансперенсі Інтернешнл", Україна за підсумками 2012–2013 рр. стабільно посідає 144-те місце серед 177 країн. Поряд ізнею розташувалися такі країни, як Папуа-Нова Гвінея, Нігерія,Камерун, Центрально-Африканська Республіка, Іран, Киргизстан.Для порівняння: Польща, Угорщина, Румунія, Словаччина, Чехіяй Грузія у 2013 р. досягли набагато кращого результату – 38-ме,54-те, 69-те, 43-тє, 57-ме і 55-те місця відповідно [10].

Зазначені обставини дають змогу стверджувати, що коруп-ція в нашій державі є корупцією кризового типу, яка породжуєть-ся кризою сучасного українського суспільства і здатна її поглиб-лювати, маючи властивість зводити нанівець будь-які політичні,економічні, правові й моральні реформи [2]. У свідомості грома-дян України закріплюється уявлення про значне поширення ко-рупції в усіх владних структурах та на всіх управлінських рівнях.Крім того, високий рівень корупції позбавляє доцільності індиві-дуальну антикорупційну боротьбу [11, с. 4].

В.М.Соловйов у дослідженнях питання запобігання і про-тидії корупції в державному управлінні звертає увагу на наступніключові тези [5, с. 60]:

– поняття "корупція" складне, багаторівневе, системно зор-ганізоване соціальне явище, яке поєднує в собі різні складові, зок-рема: управлінську, політичну, економічну, юридичну, соціальну,морально-етичну;

69

– корупція – це негативне суспільне явище, яке постійно йактивно впливає на свідомість громадян та їхні особисті погляди,формує корисливі аморальні цінності, визначає корупційну суб-культуру в суспільстві, руйнує суспільні відносини, зменшує ре-сурси та підриває довіру до держави;

– корупція охоплює вищий (елітарний), середній та низо-вий рівні державного управління, проникаючи в усі сфери і підси-стеми суспільного життя, порушує права, зачіпає інтереси всіх со-ціальних груп і прошарків суспільства, вражає політику, економі-ку, соціальну сферу, культуру;

– корупція може бути політичною, економічною, адміністра-тивною та побутовою, може виникати організовано чи стихійно;

– корупція створила корупційну етику, що стала альтерна-тивою морально-етичним нормам в Україні.

Кризовий і системний характер корупції в Україні вимагаєвпровадження послідовно спланованих та скоординованих заходівзапобігання та протидії корупції, об'єднаних однією антикорупцій-ною стратегією, успішність реалізації якої залежить від 4 складо-вих: наявності єдиної політичної волі; належної правової бази;скоординованої, з чітко визначеними функціями та системою взає-модії, підпорядкування та зворотного зв'язку, організаційно-управ-лінської структури суб'єктів антикорупційної діяльності; заходів,спрямованих на формування антикорупційної суспільної свідо-мості та системи громадського контролю в поєднанні з активнимзалученням та співпрацею з міжнародними експертами та органі-заціями [12, с. 184].

Першим документом, який можна підвести під категоріюнаціональної антикорупційної стратегії, стала прийнята 10 квітня1997 р. Національна програма боротьби з корупцією, затвердженаУказом Президента України № 319/97. У ній вперше було зазначе-но, що прояви корупції негативно позначаються на забезпеченні на-ціональної безпеки держави [13]. Цікавим є положення Нацпрограми,що чинне на той час антикорупційне законодавство значною міроюдає можливість вести боротьбу з різного роду корупційними діяння-ми, тобто апріорі визнавалася відсутність антикорупційних заходівпревентивного характеру. Водночас у Національній програмі впершебуло акцентовано увагу на необхідності проведення кримінологічної

70

експертизи нормативно-правових актів з метою виявлення криміно-генних чинників у законодавстві та на відсутності звітності щодоборотьби з корупцією. Наголошувалося на фрагментарному харак-тері законодавчого вдосконалення та його затягуванні.

Серед організаційно-правових заходів, зокрема, було визначе-но розробку і подання на розгляд Кабінету Міністрів України проек-ту концепції боротьби з корупцією в Україні на 1998–2005 роки, атакож підготовку Кодексу поведінки державного службовця [13].

Однак суто з юридичної точки зору антикорупційними стра-тегіями в Україні можна вважати три документи: Концепцію бо-ротьби з корупцією на 1998-2005 роки (Указ Президента Украї-ни від 24 квітня 1998 р. № 367/981); Концепцію подолання ко-рупції в Україні "На шляху до доброчесності" (Указ ПрезидентаУкраїни від 11 вересня 2006 р. № 742/20062); Національну анти-корупційну стратегію на 2011-2015 роки (Указ Президента Ук-раїни від 21 жовтня 2011 р. № 1001/2001).

У Концепції боротьби з корупцією на 1998–2005 роки [14] впер-ше на рівні нормативно-правового акта було виділено форми (види)корупційних діянь, визначено, що боротьба з проявами корупції маєґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних і ре-пресивних заходів, при цьому перевага має віддаватися профілактич-ним заходам. Було запропоновано поділити заходи запобігання тапротидії корупції на невідкладні короткострокові, у тому числі над-звичайного характеру, довгострокові та постійного характеру.

Серед профілактичних заходів Концепції виділялися со-ціальні, політичні, економічні, правові, економічні, організацій-но-управлінські та соціально-психологічні заходи.

Реалізація Концепції забезпечувалася насамперед шляхомурахування положень цього документа у формуванні державноїантикорупційної політики, розроблення нових і вдосконаленнячинних загальнодержавних та галузевих програм протидії корупції,прийняття нових законів і внесення змін до чинних нормативно-правових актів, опрацювання чіткої системи державного контро-лю та відповідальності за виконання положень і рекомендаційКонцепції [3, с. 236–237].

Концепція подолання корупції в Україні "На шляху до доб-рочесності" передбачала створення дієвої системи запобігання

71

корупції, розроблення комплексних заходів щодо протидії цьомуявищу, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків[4, с. 300]. У Концепції було визначено характерні риси корупціїта віднесено хабарництво до найпоширеніших корупційних діянь.Акцентувалася увага на забезпеченні доброчесності в органах ви-конавчої влади та місцевого самоврядування, виділялися ко-рупційні ризики в діяльності виборних органів, органах судовоївлади та передбачалися заходи з подолання вказаних ризиків. Ок-ремо увага приділялася проблемам у виявленні фактів корупціїінститутами громадянського суспільства та правоохоронними орга-нами, а також пропонувалися заходи щодо підвищення ефектив-ності їх діяльності [15].

Зрештою, Національна антикорупційна стратегія на 2011–2015 роки стала системним і прогресивним документом, адже вінвизначає пріоритетні напрями антикорупційної політики, зокремащодо виявлення та усунення умов, які сприяють або можуть спри-яти виникненню корупції, а також запобігання спробам їх ство-рення [5, с. 285].

Метою Національної антикорупційної стратегії визначенозменшення рівня корупції в Україні шляхом усунення передумовїї виникнення через упровадження превентивних заходів, зміцнен-ня режиму законності, а також формування у суспільстві нетерпи-мого, негативного ставлення до корупції [16]. Тобто вказаний до-кумент у питанні антикорупційної діяльності віддає перевагу самезапобіжним та профілактичним заходам. Окремо визначено рефор-ми, які мають позитивно сприяти антикорупційній діяльності дер-жави, зокрема судова, податкова, адміністративна, кримінальноїюстиції, удосконалення механізмів доступу громадян до публіч-ної інформації та отримання безоплатної правової допомоги.

Також прогресивним у Національній стратегії вважаєтьсявикористання терміна "доброчесність" у контексті визначення їїрівня щодо осіб, уповноважених на виконання функцій державичи місцевого самоврядування [5, с. 286].

На виконання Національної антикорупційної стратегії на2011–2015 роки Уряд України 28 листопада 2011 р. прийняв По-станову № 1240 "Про затвердження Державної програми щодозапобігання і протидії корупції на 2011–2015 роки", яка структур-

72

но відповідає Національній антикорупційній стратегії та міститьперелік заходів, обсягів і джерел фінансування, очікуваних резуль-татів, індикаторів, строків, відповідальних виконавців, а такожпартнерів із реалізації заходів.

Так, у 2013 р. "Трансперенсі Інтернешнл", провівши в Ук-раїні громадський моніторинг виконання вказаної Держпрограми,до основних причин її неефективного виконання віднеславідсутність належного фінансування більшості передбачених за-ходів, чітких індикаторів виконання завдань та заходів, належноїкоординації дій виконавців, невідповідність окремих завдань за-планованим заходам, обмеженість можливостей виконавців, низь-кий рівень виконавської дисципліни, відсутність суспільного за-питу на проведення деяких реформ, покладення відповідальностіза виконання антикорупційних заходів на органи, які є враженимикорупцією [17, с. 71]. Крім того, у своєму Звіті ТІ визначила низкунаступних ключових рекомендацій для нашої держави, серед яких:реформування публічної служби, правоохоронних органів та су-дової системи, створення спеціалізованого незалежного антико-рупційного органу, визначення чіткої ієрархії нормативно-право-вих актів, забезпечення належного регулювання адміністративно-го процесу, впровадження незалежного аудиту публічних фінансівна місцевому рівні, реформування системи політичних фінансів.

2 липня 2014 р. на засіданні Кабінету Міністрів України булоухвалено десять першочергових антикорупційних кроків. Зокре-ма, у рамках реалізації першого з них планується до кінця 2014 р.ухвалити у Верховній Раді України Антикорупційну стратегію, щозабезпечить взяття парламентом на себе політичної відповідаль-ності за реалізацію антикорупційної політики [18].

В Україні досі залишаються не реалізованими ключові ре-форми створення антикорупційних інституцій, реформування про-куратури й органів кримінальної юстиції, публічної служби, ство-рення системи запобігання конфлікту інтересів, подолання корупціїу державних закупівлях, запровадження механізмів запобіганняполітичній корупції [8, с. 5–6]. Вважається, що успішна та серйоз-на антикорупційна реформа має складатися з наступних елементів:відданість політичних лідерів боротьбі з будь-якими проявамикорупції; приділення особливої уваги запобіганню; прийняття ком-

73

плексних антикорупційних законів; виявлення дій уряду, що єнайбільш схильними до корупції; установлення належного розмі-ру заробітної плати державним службовцям та політичним ліде-рам; вивчення засобів правового та адміністративного захисту;партнерство між урядом та громадянським суспільством; перетво-рення корупції на дуже ризиковану та неприбуткову справу [6].

Висновки та перспективи подальших досліджень. В Українікорупція кризового типу вразила всі сфери суспільного життя тастала безпосередньою загрозою конституційним правам і свобо-дам громадян. Наслідком високого рівня корупції в українськомусуспільстві стала зневіра людей у справедливість системи держав-ного управління та місцевого самоврядування, у чесність і по-рядність правоохоронних органів та суддів.

Вимушені констатувати, що в нашій державі фактичноуспішно функціонує олігархічна модель антикорупційної систе-ми. Прийняття національних антикорупційних програм, концепційта стратегій сприяло напрацюванню доволі масивної правової базита досвіду у сфері боротьби з корупцією, проте її рівень в Україніпродовжує залишатися неприйнятно високим, що заважає виходуукраїнського суспільства, економіки та політики з кризового стану.

Аналіз положень антикорупційних документів стратегічно-го рівня у розрізі від Національної програми боротьби з коруп-цією 1997 р. до Національної антикорупційної стратегії на 2011–2015 роки свідчить, що всі три стратегічних документи антико-рупційного спрямування є структурно впорядкованими й містятьхарактеристику корупції як суспільного явища, виділяючи її пере-думови й передбачаючи не лише правові заходи боротьби з коруп-цією, а й політичні, економічні, організаційно-управлінські і со-ціально-психологічні. Упровадження цих документів планувало-ся здійснювати за допомогою відповідних програм, затвердженихКабінетом Міністрів України. Крім того, у методології антикоруп-ційної політики України відбулося зміщення акценту із заходівреагування на корупційні прояви постфактум у бік заходів пре-вентивного та профілактичного характеру, що, без сумніву, є важ-ливим результатом вивчення питань боротьби з корупцією і слу-гуватиме прогресивною основою розробки подальших заходівщодо антикорупційної політики України.

74

Сьогодні на хвилі національного піднесення та в аспектіпідписання Угоди про асоціацію з ЄС в Україні спостерігається ви-сокий рівень спільної рішучості Президента України, Уряду, Вер-ховної Ради вдатися із залученням громадянського суспільства доефективних заходів протидії та подолання корупції. Загалом вва-жається, що наявність на найвищому політичному рівні волі щодобезкомпромісної боротьби з корупцією є чи не найголовнішою умо-вою ефективної реалізації державної антикорупційної політики, втіму подальшому така політична воля має бути підкріплена конкрет-ними заходами, спрямованими на запобігання і протидію корупції.

Отже, перспективними напрямами для подальших науковихрозвідок вважаємо вивчення та розробку заходів, а також механізмівреалізації антикорупційної політики з метою їх врахування під часрозробки нового антикорупційного документа стратегічного рівня.

Список використаних джерел1. Петро Порошенко: я йду на посаду Президента, щоб збе-

регти і зміцнити єдність України [Електронний ресурс] // Офіцій-не інтернет-представництво Президента України. – Режим досту-пу : http://www.president.gov.ua/news/30490.html

2. Корупція в Україні: причини поширення та механізмипротидії [Електронний ресурс] / Ю. Г. Кальниш, С. В. Дрьомов,Д. Б. Клименко та ін. – К. : "ДП "НВЦ Пріоритети", 2010. – 88 с. –Режим доступу : http://sd.net.ua/2012/03/08/korupciya-v-ukrayini.html

3. Мельник М. І. Корупція – корозія влади (соціальна сутність,тенденції та наслідки, заходи протидії) : монографія / М. І. Мель-ник. – К. : Юрид. думка, 2004. – 400 с.

4. Невмержицький Є. В. Корупція в Україні: причини, на-слідки, механізми протидії : монографія / Є. В. Невмержицький. –К. : КНТ, 2008. – 368 с.

5. Соловйов В. М. Запобігання і протидія корупції в державно-му управлінні України : монографія / В. М. Соловйов. – К. : Ін-тзаконодавства ВРУ, 2012. – 508 с.

6. Поуп Дж. Боротьба з корупцією: елементи системи дер-жавної непідкупності / Дж. Поуп. – Рівне : ТОВ "Планета-друк",2011. – 488 с.

75

7. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины,следствия, реформы / С. Роуз-Аккерман ; пер. с англ. О. А. Аляк-ринского. – М. : Логос, 2003. – 356 с.

8. Качкина Т. Б. Коррупция и основные элементы стратегии про-тиводействия ей : учеб. пособие / Т. Б. Качкина, А. В. Качкин. – Улья-новск : ОАО "Областная типография "Печатный двор", 2010. – 80 с.

9. Соціологічні опитування // Центр Разумкова [Електрон-ний ресурс]. – Режим доступу : http://razumkov.org.ua/ukr/poll.php?poll_id=903

10. Corruption perceptions index // Transparency International[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.transparency.org/research/cpi/overview

11. Mauro P. The persistence of corruption and slow economicgrowth / P. Mauro // IMF Working Paper N 02/213. – Washington :International Monetary Fund, 2002. – 23 p.

12. Запобігання та протидія корупції : навч. посіб. / авт. кол. :А. М. Михненко (кер. авт. кол.), Р. П. Марчук, А. М. Мудров та ін. ;за ред. проф. А. М. Михненка. – К. : НАДУ, 2010. – 360 с.

13. Про Національну програму боротьби з корупцією : УказПрезидента України від 10 квіт. 1997 р. № 319/97 // Офіц. вісн.України. – 1997. – 17 квіт. – № 15. – С. 11.

14. Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998–2005 роки :Указ Президента України від 24 квіт. 1998 р. № 367/98 // Офіц.вісн. України. – 1998. – 14 трав. – № 15. – С. 14.

15. Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляхудо доброчесності" : Указ Президента України від 11 верес. 2006 р.№ 742/2006 // Офіц. вісн. України. – 2006. – 27 верес. – № 37. – С. 9.

16. Про Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 ро-ки : Указ Президента України від 21 жовт. 2011 р. № 1001/2011 //Офіц. вісн. Президента України. – 2011. – 3 листоп. – № 29. – С. 13.

17. Державна програма щодо запобігання і протидії корупціїна 2011–2015 роки. Стан виконання: що побачила громадськість? Звітза результатами громадського моніторингу / за заг. ред. О. Хмари,Д. Ковриженка. – К. : Transparency International Україна, 2013. – 89 с.

18. Уряд розробив 10 антикорупційних кроків – Павло Пет-ренко // Веб-сайт Міністерства юстиції України [Електронний ре-сурс]. – Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/news/45652

76

М. В. Семененко,магістр державного управління

Інноваційно-інвестиційна діяльністьу національній економіці: сучасний стан

та шляхи вдосконалення

У статті проаналізовано основні показники сучасного стануінноваційно-інвестиційної діяльності в національній економіціта фактори, що стримують її розвиток. Прослідковано за-лежність інноваційної діяльності вітчизняних підприємств відстану інвестування промисловості. Виявлено, що головнимзавданням активізації національної економіки є створенняна інноваційній основі потужної вітчизняної виробничої базиза участю інвестиційного капіталу, в основі якого мають бутипередові технології, новітня техніка, організаційні та уп-равлінські нововведення. У результаті проведеного дослід-ження запропоновано основні шляхи вдосконалення інно-ваційно-інвестиційної діяльності в національній економіці таактуальні напрями державного регулювання в цій сфері.Ключові слова: інновації, інвестиції, державне регулюванняінноваційно-інвестиційної діяльності, національна економі-ка, інноваційно-інвестиційна діяльність.

The article analyzes the main indicators of the current stateinnovation and investment activities of the national economyand the factors that hinder their development. It is revealed thedependence between innovative activities of domesticenterprises and investment into industrial sector. Researched,that the main task activation of the national economy is creationon the basis of innovation strong national manufacturing industryinvolving investment capital the basis of which must be advancedtechnology, the latest technology, organizational and managerialinnovation. As a result, was suggested ways to improveinnovation and investment activities of the national economyand direction of government regulation in this sphere.Key words: innovation, investment, government regulation ofinnovation and investment activity, the national economy,innovation and investment activity.

В статье проанализированы основные показатели современ-ного состояния инновационно-инвестиционной деятельностив национальной экономике и факторы, сдерживающие ее раз-витие. Прослежена зависимость инновационной деятельнос-

77

ти отечественных предприятий от состояния инвестированияпромышленности. Выявлено, что главной задачей активиза-ции национальной экономики является создание на иннова-ционной основе мощной отечественной производственнойбазы с участием инвестиционного капитала, в основе которо-го должны быть передовые технологии, новейшая техника,организационные и управленческие нововведения. В резуль-тате проведенного исследования предложены основные путиусовершенствования инновационно-инвестиционной деятель-ности в национальной экономике и актуальные направлениягосударственного регулирования в этой сфере.Ключевые слова: инновации, инвестиции, государственноерегулирование инновационно-инвестиционной деятельнос-ти, национальная экономика, инновационно-инвестиционнаядеятельность.

Постановка проблеми. Стабільне економічне зростання та ви-сока конкурентоспроможність будь-якої країни в умовах інтеграціїдосягається, зазвичай, за рахунок упровадження сучасних інновацій-них технологій. Розвиток інновацій в Україні є важливим елементомінтеграції країни до ЄС, оскільки рівень інноваційної активності,згідно з Лісабонською стратегією, став визначальним критерієм го-товності кожної держави до вступу в Євросоюз, основна мета якого –об'єднати науковий і технічний потенціал країн Європи з метою їхінтеграції в європейську та світову інноваційну мережу [1].

Інноваційний тип економічного розвитку дедалі більше стаєтим фундаментом, який визначає економічну міць країни та її пер-спективи в глобальній економіці. Проте формування інноваційноїмоделі розвитку в Україні можливе лише за умови подоланняфінансових обмежень, у яких опинилася вітчизняна економіка. Насучасному етапі інноваційна діяльність неможлива без дій, пов'я-заних із вкладанням матеріальних, фінансових або інтелектуаль-них ресурсів, без використання капіталу, тому необхідною умо-вою розвитку інноваційного процесу є процес інвестування.

Як свідчить зарубіжний досвід, одним із поширених спо-собів фінансування інноваційної діяльності є саме інвестиційніресурси, що можуть спричинити активізацію економічного роз-витку. Інакше кажучи, інноваційний та інвестиційний види діяль-ності є взаємопов'язаними і взаємозумовленими процесами. Од-нак нині вирішення проблеми стимулювання технологічної мо-

78

дернізації національної економіки шляхом інвестування усклад-нюється через слабке виконання функцій державного управління.

На сьогодні в Україні не створено обґрунтованої системи дер-жавної підтримки та стимулювання інноваційно-інвестиційної діяль-ності, що стало однією з причин катастрофічного спаду економічноїактивності в країні. Отже, ключовим напрямом на шляху прискорен-ня темпів економічного зростання є активізація інноваційно-інвести-ційних процесів шляхом ефективного державного регулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти інно-ваційної та інвестиційної активності досліджуються в науковихпрацях: М.В.Гамана [2], Я.А.Жаліло [3], В.Г.Бодрова [4], В.О.Гусє-ва [5], В.М.Гейця [6], В.І.Іващенко [7], Л.В.Хашиєвої [8] та ін. Алена сьогодні питання покращення сучасного стану інноваційно-інве-стиційної діяльності потребують подальшого вивчення. Досвідбільшості країн світу доводить, що активна інноваційно-інвести-ційна діяльність визначає темпи економічного розвитку, структу-ру сучасного виробництва, а головне – визначає напрям подаль-шого розвитку країни. Тому дослідження умов, що забезпечуютьперехід України на інноваційно-інвестиційний шлях розвитку, єсьогодні надзвичайно актуальним завданням.

Постановка завдання. У статті ставиться завдання досліди-ти сучасний стан інноваційно-інвестиційної сфери національноїекономіки, виявити основні переваги та недоліки розвитку відповід-ного напряму та розробити пропозиції щодо покращення стану інно-ваційної та інвестиційної діяльності у вітчизняній економіці.

Виклад основного матеріалу дослідження. Зрушення в інно-ваційно-інвестиційній сфері діяльності належать до системнихпитань макроекономічного розвитку, вирішення яких має здійсню-ватися насамперед на державному рівні. Держава бере участь вінноваційно-інвестиційному процесі як безпосередньо через дер-жавний сектор економіки, так і опосередковано, через свої інсти-туції, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування [9].

Зважаючи на те, що економічний розвиток нашої країнипотребує переходу до інноваційної моделі, можна впевнено ствер-джувати, що економіка в сучасних умовах, як ніколи, потребуєзначних інвестицій, які слід найоптимальніше залучати й викори-стовувати в інноваційній сфері. З розвитком інноваційної діяль-

79

ності пов'язують вихід вітчизняної економіки із кризового стану,зростання обсягів виробництва, вихід на нові ринки, адаптаціюпідприємств до ринкового середовища. Від результатів науково-технічної та інноваційної діяльності значною мірою залежить онов-лення основних фондів, рівень технічної оснащеності підприємств,стан вітчизняної економіки та її конкурентоспроможність.

Більшість інновацій у сучасних ринкових умовах господа-рювання реалізується підприємницькими структурами, тому до-цільним є проаналізувати показники інноваційного розвиткупідприємств України в динаміці (табл. 1).

Таблиця 1Інноваційна активність підприємств в Україні

Джерело: за даними Держкомстату України . – Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua

За розрахунками Держкомстату, у 2013 р. частка промисло-вих підприємств, що впроваджували інновації, становила усього16,8% від їх загальної кількості, що у 3–6 разів менше, ніж показ-ники інноваційно розвинутих країн. Для порівняння, у розвине-них економічно та технологічно країнах світу кількість інновацій-но-активних підприємств становить від 40 до 80% від їх загальноїкількості, а для країн Європейського Союзу середнє значення інно-ваційної активності підприємств сягає 40–45% [10]. Тому черезнизьку питому вагу вітчизняних промислових підприємств, щовпроваджують інновації, маємо відповідно і малий обсяг реалізова-

Рік

Питома вага підприємств, що займалися інноваціями

Загальна сума витрат

У тому числі:

дослід-ження і розробки

придбання інших

зовнішніх знань

придбання машин, обладнання та програмного забезпечення

інші витрати

% млн грн 2000 18,0 1760,1 266,2 72,8 1074,5 182,7 2001 16,5 1979,4 171,4 125,0 1249,4 249,8 2002 18,0 3018,3 270,1 149,7 1865,6 407,7 2003 15,1 3059,8 312,9 95,9 1873,7 250,0 2004 13,7 4534,6 445,3 143,5 2717,5 419,8 2005 11,9 5751,6 612,3 243,4 3149,6 754,6 2006 11,2 6160,0 992,9 159,5 3489,2 563,7 2007 14,2 10850,9 986,5 328,4 7471,1 2064,9 2008 13,0 11994,2 1243,6 421,8 7664,8 2664,0 2009 12,8 7949,9 846,7 115,9 4974,7 2012,6 2010 13,8 8045,5 996,4 141,6 5051,7 1855,8 2011 16,2 14333,9 1079,9 324,7 10489,1 2440,2 2012 17,4 11480,6 1196,3 47,0 8051,8 2185,5 2013 16,8 9562,6 1638,5 87,0 5546,3 2290,9

80

ної інноваційної продукції від загального обсягу випуску промисло-вих товарів.

За даними проведеного статистичного спостереження Дер-жавним комітетом статистики України було визначено, що дефі-цит і нерозвиненість сучасних форм фінансування та державногорегулювання є головними факторами, що стримують процес уп-ровадження новітніх технологій і досягнень науково-технічногорозвитку [11]. У результаті подібної тенденції слабшають конку-рентні позиції вітчизняних підприємств – виробників різноманіт-них товарів і послуг, а відповідно, зменшуються зайняті частки наміжнародному ринку.

На сьогодні спостерігається низький рівень активності дер-жави в стимулюванні інноваційних процесів і підтримці високо-технологічних виробництв. Це призвело до вкрай негативнихструктурних змін в економіці: занепаду високотехнологічнихпідприємств і домінування низькотехнологічних – сировинних.Інноваційна діяльність у державі є одним із головних напряміврозширення та збільшення капітальних інвестицій, упроваджен-ня нових технологій на підприємствах на основі науково-техніч-ного прогресу, що зумовлює регулювання розвитку економіки,істотне підвищення її ефективності [12]. Сьогодні економічні умо-ви спонукають докорінно переглянути технічні, технологічні, інно-ваційні, фінансові ресурси та систему оподаткування підприємств,що займаються інноваційною діяльністю.

Становлення інноваційно-інвестиційної моделі економікинеможливе без застосування державою комплексу стимулів. Зу-мовлено це тим, що інвестиції в інновації пов'язані з додатковимризиком, тому очікуваний прибуток має його компенсувати. Крімтого, різні форми державної підтримки покликані "здешевити"вартість інвестицій в інновації, що стає додатковим стимулом дляінвесторів у процесі прийняття рішення. Недостатня фінансовапідтримка, нерозвинутість законодавчої бази, низький рівень роз-витку інноваційної інфраструктури – ці та інші фактори перешкод-жають інноваційно-інвестиційному розвитку нашої держави.

Дані про джерела фінансування інноваційної діяльності за2000–2013 рр. представлено в табл. 2.

81

Таблиця 2Джерела фінансування інноваційної діяльності

Джерело: за даними Держкомстату України . – Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua

Як видно з таблиці, головним джерелом фінансування досізалишаються власні кошти підприємств та організацій, також спо-стерігаємо тенденцію до зменшення обсягів інвестицій порівняноз 2011 та 2012 р. Слід зазначити, що падіння інноваційної актив-ності підприємств не демонструє кореляції з динамікою інвестицій-них процесів (табл. 1) і не відбувалося синхронно зі збільшеннямінноваційної активності в 2011–2012 рр., що свідчить про слабкуінноваційну спрямованість інвестицій у національну економіку.Також варто зазначити, що сьогодні в Україні інвестиції спрямо-вуються переважно до галузей нижчих технологічних укладів.Близько 48% інвестицій спрямовані в промисловість, при цьому увиробництво наукомісткої продукції, в галузь інформації та сучас-них телекомунікацій вкладається тільки 3,3% від усіх вкладенихінвестицій в національну економіку [13].

За таких умов очевидним є формування й закріплення в Ук-раїні низькотехнологічної моделі економіки, яка за своїми базови-ми властивостями не потребує інновацій, не передбачає інвестицій,не формує внутрішній платоспроможний попит на інноваційну про-дукцію й не створює належних стимулів до інноваційної діяльності,а конкурентоспроможність вітчизняних підприємств на зовнішньо-му ринку забезпечується винятково дешевою робочою силою.

Роки Загальна сума витрат

У тому числі за рахунок коштів:

власних державного бюджету

іноземних інвесторів інші джерела

млн грн 2000 1757,1 1399,3 7,7 133,1 217,0 2001 1971,4 1654,0 55,8 58,5 203,1 2002 3013,8 2141,8 45,5 264,1 562,4 2003 3059,8 2148,4 93,0 130,0 688,4 2004 4534,6 3501,5 63,4 112,4 857,3 2005 5751,6 5045,4 28,1 157,9 520,2 2006 6160,0 5211,4 114,4 176,2 658,0 2007 10850,9 7999,6 144,8 321,8 2384,7 2008 11994,2 7264,0 336,9 115,4 4277,9 2009 7949,9 5169,4 127,0 1512,9 1140,6 2010 8045,5 4775,2 87,0 2411,4 771,9 2011 14333,9 7585,6 149,2 56,9 6542,2 2012 11480,6 7335,9 224,3 994,8 2925,6 2013 9562,6 6973,4 24,7 1253,2 1311,3

82

Незважаючи на численні заходи державного управління зістимулювання науково-технічного та інноваційно-інвестиційногорозвитку, задекларовані програмними, законодавчими та відомчи-ми нормативними документами, фактична результативність їх ре-алізації залишається низькою, а пріоритет орієнтованості на інно-ваційний шлях розвитку не став невід'ємним складником практи-ки господарювання підприємств, установ і організацій.

До основних недоліків існуючої системи державного регу-лювання інноваційно-інвестиційної діяльності можна віднести:

– недостатнє нормативно-законодавче забезпечення регулю-вання інноваційно-інвестиційних процесів;

– обмеженість стимулів активізації інноваційної та інвести-ційної діяльності;

– неспроможність держави залучити значні інвестиційні ре-сурси як у сферу економіки, так і в інноваційні напрями розвитку;

– недостатнє використання державою організаційно-еконо-мічних регуляторів управління інноваційно-інвестиційною діяль-ністю тощо.

Для забезпечення в Україні інноваційно-інвестиційного роз-витку економіки необхідно регулюючу роль держави звести докомплексу заходів щодо стимулювання інноваційної та інвестицій-ної діяльності й упровадження у виробництво наукомістких тех-нологій, звернувши особливу увагу на: формування пріоритетівнауково-технічної й інноваційної діяльності та забезпечення кон-центрації державних ресурсів на їх реалізацію; розвиток інновацій-ної інфраструктури, що забезпечує підтримку інноваційної діяль-ності на всіх її стадіях – від виконання науково-технічних розро-бок до реалізації високотехнологічної продукції й послуг; оптимі-зацію державного науково-технічного комплексу, правовідносинміж суб'єктами науково-технічної діяльності; удосконалення сис-теми фінансової підтримки інноваційної діяльності з використан-ням фондів, банків та інших інститутів, що здійснюють венчурнеінвестування; механізми формування ринків споживання науко-во-технічної продукції з використанням системи державних заку-півель, інвестиційних програм і фінансових планів за участю дер-жави; формування законодавства, що стимулює розвиток іннова-ційно-інвестиційної діяльності.

83

Висновки. Проведений аналіз показав, що інвестиції та інно-вації взаємопов'язані і взаємодіють, але ефект досягається лише тоді,коли основні обсяги інвестицій спрямовуються в технологічну струк-туру економіки, що забезпечує пріоритетний розвиток вищих тех-нологічних укладів. Якщо інвестиції за своїм складом не відповіда-ють технологічній структурі виробництва і не спрямовані на її поліп-шення, то вони перестають бути базою для економічного розвитку.Саме така тенденція спостерігається в економіці України. Тому ут-вердження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку національ-ної економіки є безальтернативним шляхом для України у напрямізабезпечення конкурентоспроможності вітчизняної економіки, інтег-рування до глобальних інтеграційних процесів, а також забезпечен-ня випереджальних темпів економічного зростання відносно роз-винених країн світу і створення економічної основи для впровад-ження високих стандартів, властивих розвиненим країнам світу.

У подальших наукових дослідженнях з проблематики статтідоцільно обґрунтувати комплекс заходів з боку держави щодо роз-ширення інноваційної діяльності, а також спрямування інвестиційв оновлення технологічної бази національної економіки.

Список використаних джерел1. Науково-технічна та інноваційна діяльність в Україні в

контексті євроінтеграційних процесів : монографія / У. Ю. Єго-ров, І. А. Жукович, Ю. І. Рижкова, М. В. Пугачова ; наук.-техн. комп-лекс стат. дослідж. – К. : [ІВЦ Держкомстату України], 2006. – 223 с.

2. Гаман М. В. Державне регулювання інноваційного роз-витку України / М. В. Гаман. – К. : НАДУ, 2008. – 386 с.

3. Жаліло Я. А. Теорія та практика формування ефективноїекономічної стратегії держави : монографія / Я. А. Жаліло. – К. :НІСД, 2009. – 336 с.

4. Бодров В. Г. Інноваційно-інвестиційна модель сталого роз-витку національної економіки : навч.-метод. матеріали / В. Г. Бод-ров, В. О. Гусєв, В. Ф. Мартиненко. – К. : НАДУ, 2009. – 60 c.

5. Гусєв В. О. Управління структурними зрушеннями та інно-ваційно-інвестиційними процесами в економіці України : навч.посіб. / В. О. Гусєв, О. М. Соколова ; за заг. ред. д-ра екон. наук,проф. В. Г. Бодрова. – К. : НАДУ, 2011. – 284 c.

84

6. Стратегічні виклики ХХІ століття суспільству та економіціУкраїни : у 3 т. / за ред. акад. НАН України В. М. Гейця, акад. НАНУкраїни В. П. Семиноженка, чл.-кор. НАН України Б. Є. Квасню-ка. – Т. 1 : Економіка знань – модернізаційний проект України. –К. : Фенікс, 2007. – 544 с.

7. Іващенко В. І. Інвестиції як рушійна сила інноваційногопроцесу [Електронний ресурс] / В. І. Іващенко // Ефективністьдержавного управління. – 2013. – Вип. 34. – С. 351–357. – Режимдоступу : http://nbuv.gov.ua/j-pdf/efdu_2013_34_43.pdf

8. Хашиєва Л. В. Інновації в державному управлінні: перс-пективи та загрози [Електронний ресурс] / Л. В. Хашиєва // Акту-альні проблеми державного управління. – 2012. – № 2. – С. 79–86. –Режим доступу : http://nbuv.gov.ua/j-pdf/apdy_2012_2_13.pdf

9. Несинова С. В. Господарське право України : навч. посіб. /С. В. Несинова, В. С. Воронко, Т. С. Чебикіна. – К. : Центр навч.л-ри, 2012. – 564 с.

10. Маргіта Н. О. Проблеми та перспективи впровадженняінноваційно-інвестиційної моделі економічного розвитку в Україні /Н. О. Маргіта // Наук. вісн. Ужгород. ун-ту. – 2013. – Вип. 41. –С. 89–93. – Серія: Економіка.

11. Статистичний щорічник України / Державна служба ста-тистики України ; за ред. О. Г. Осауленка. – К., 2013. – 546 с.

12. Лобас І. В. Особливості інноваційно-інвестиційної полі-тики України [Електронний ресурс] / І. В. Лобас // Державне уп-равління: теорія та практика. – К. : НАДУ, 2011. – № 2. – Режимдоступу : http://www.academy.gov.ua/ej/ej14/txts/Lobas.pdf

13. Наукова та інноваційна діяльність в Україні : стат. зб. –К. : Держ. служба статистики України, 2013. – 287 с.

85

РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯТА МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ

В. Д. Полтавець,кандидат наук з державного управління,докторант кафедри регіонального управління,місцевого самоврядування та управління містом,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Аналіз правового регулювання міжмуніципальногоспівробітництва в Росії

У статті досліджено питання правового регулювання міжму-ніципального співробітництва в Росії. Досвід сусідніх країн,зокрема Росії, є актуальним для розробки законодавчих актівв Україні для регулювання у сфері міжмуніципального таміжрегіонального співробітництва. Адміністративно-терито-ріальна реформа, що проведена в Російській Федерації, таприйняття Федерального Закону "Про загальні принципиорганізації місцевого самоврядування в Російській Феде-рації" забезпечили правове регулювання різних форм міжму-ніципального співробітництва.Автор пов'язує зарубіжний досвід та актуальність пошукуправових механізмів міжмуніципального співробітництва вУкраїні. Аналіз правового регулювання міжмуніципальногоспівробітництва в Росії та в Україні підтверджують висновкищодо потреби вирішення цих питань спеціальним Закономпро міжмуніципальне співробітництво відповідно до Євро-пейської хартії місцевого самоврядування. Важливим орієн-тиром сучасного розвитку України на шляху утвердженняєвропейських демократичних стандартів є встановленняпринципів субсидіарності та повсюдності місцевого самовря-дування, рівноваги в суспільстві, а також гармонійних відно-син між державою та громадянами.Ключові слова: міжмуніципальне співробітництво, місцевесамоврядування, регіональний розвиток, місцевий розвиток,фінансові ресурси, організаційне забезпечення, муніци-пальні послуги.

86

In the article researched the legal regulation of intermunicipalcooperation in Russia. The experience of neighboring countries,including Russia, are important for developing legislative actsin Ukraine for the regulation of inter-municipal and inter-regionalcooperation. Administrative-territorial reform, carried out in theRussian Federation and the adoption of the Federal Law "OnGeneral Principles of Local Self-Government in the RussianFederation" provided the legal regulation of different forms ofinter-municipal cooperation.By linking international experience and relevance of search legalmechanisms intermunicipal cooperation in Ukraine. Analysis legalregulation of inter-municipal cooperation in Russia and Ukraine,confirm the conclusions on the need of solving these problemsby a special law on inter-municipal cooperation in line with theEuropean Charter of Local Self-Government. An importantlandmark of modern Ukraine towards strengthening Europeandemocratic standards is to establish the principles of subsidiarityand ubiquity of local self-government, equilibrium in society andharmonious relationship between the state and citizens.Key words: intermunicipal cooperation, local government,regional development, local development, financial resources,organizational support, municipal services.

В статье исследованы вопросы правового регулирования меж-муниципального сотрудничества в России. Опыт соседнихстран, в частности России, является актуальным для разра-ботки законодательных актов в Украине для регулирования всфере межмуниципального и межрегионального сотрудниче-ства. Административно-территориальная реформа, проведен-ная в Российской Федерации, и принятие Федерального Зако-на "Об общих принципах организации местного самоуправле-ния в Российской Федерации" обеспечили правовое регули-рование различных форм межмуниципального сотрудничества.Автор связывает зарубежный опыт и актуальность поиска ме-ханизмов межмуниципального сотрудничества в Украине. Ана-лиз правового регулирования межмуниципального сотрудни-чества в России и в Украине подтверждают выводы о необхо-димости решения этих вопросов специальным Законом о меж-муниципальном сотрудничестве в соответствии с Европейскойхартией местного самоуправления. Важным ориентиром со-временного развития Украины на пути утверждения европейс-ких демократических стандартов является установление прин-ципов субсидиарности и повсеместности местного самоуправ-ления, равновесия в обществе, а также гармоничных отноше-ний между государством и гражданами.

87

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, мест-ное самоуправление, региональное развитие, местное раз-витие, финансовые ресурсы, организационное обеспечение,муниципальные услуги.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Правова основадля реалізації міжмуніципального співробітництва є найвагомі-шим чинником у кожній державі. Зарубіжний досвід свідчить, щоздійснення адміністративно-територіальних реформ та реформимісцевого самоврядування супроводжувалось запровадженняммеханізмів добровільного об'єднання територіальних громад таміжмуніципального співробітництва.

Організаційно-правові відносини у сфері кооперації намісцевому рівні мають установлювати загальні вимоги до фінан-сової, організаційної кооперації на місцевому рівні, визначені мож-ливі види такої кооперації, сфери, за якими можливе об'єднанняресурсів, порядок ініціювання кооперації, тощо. Тому вже сьогоднінеобхідне методологічне підґрунтя для забезпечення організацій-них, правових і фінансових механізмів міжмуніципального співро-бітництва. Досвід сусідніх країн, зокрема Росії, є актуальним длярозробки законодавчих актів в Україні для регулювання у сферіміжмуніципального та міжрегіонального співробітництва.

Аналіз останніх досліджень і публікацій за темою. Вагомийвнесок у дослідження напрямів підвищення ефективності діяльностірегіональних органів влади та органів місцевого самоврядування,упровадження механізмів міжмуніципального співробітництва зро-били В.Воротін [1], О.Лебединська [3], О.Ігнатенко [4], Г.Борщ [4],Л.Рогозіна [6], В.Толкованов [7], Е.Рахімкулов [7], А.Гук [7]. Про-те правове регулювання міжмуніципального співробітництва, якеє ключовим аспектом цього дослідження, залишається недостат-ньо розробленим. Ступінь загальної наукової розробленості про-блеми досить високий. Значно менше робіт і досліджень присвя-чено питанням правового регулювання реалізації міжмуніципаль-ного та міжрегіонального співробітництва.

Отже, метою статті є аналіз правового регулювання міжму-ніципального співробітництва в Росії, а також визначення заходів, не-обхідних для врахування російського досвіду в розробці законодавчихактів з регулювання міжмуніципального співробітництва в Україні.

Основні матеріали дослідження та отримані результати.Російське законодавство приділяє значну увагу міжмуніципаль-

88

ному співробітництву, але існуючий рівень регламентації відповід-них відносин навряд чи можна назвати задовільним: як у теорії,так і на практиці зберігається безліч спірних питань.

Можливість здійснення міжмуніципального співробітництвапередбачена в Європейській хартії місцевого самоврядування, рати-фікованій Російською Федерацією (далі – РФ) Законом від 11 квітня1998 р. № 55-ФЗ. Так, у ст. 10 Хартії визначено, що органи місцевогосамоврядування мають право, здійснюючи свої повноваження, співро-бітничати та в межах закону вступати в асоціації з іншими органамимісцевого самоврядування для здійснення завдань, що становлятьспільний інтерес, а також співпрацювати з органами місцевого само-врядування інших держав на умовах, установлених законом [2].

Норми Європейської хартії місцевого самоврядування булиприйняті російським законодавством. Так, у Федеральному за-коні від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ "Про загальні принципиорганізації місцевого самоврядування в Російській Федерації"(далі – Закон № 131-ФЗ) питанню міжмуніципального співробіт-ництва присвячені норми ст. 8, 66–69 [8]. Водночас Закон № 131-ФЗне розкриває змісту поняття "міжмуніципальне співробітництво".Разом з тим з його положень випливає, що така співпраця здійснюєтьсяз метою організації взаємодії органів місцевого самоврядування, му-ніципальних утворень, рад муніципальних утворень суб'єкта РФ длявираження і захисту їх спільних інтересів: представлення зазначенихінтересів в органах державної влади; взаємодії з міжнародними органі-заціями та юридичними особами, а також з метою об'єднання фінан-сових коштів, матеріальних та інших ресурсів муніципальних утво-рень для вирішення питань місцевого значення.

Виходячи з аналізу положень Закону № 131-ФЗ і правоза-стосовної практики в міжмуніципальному співробітництві можнавиділити три основні форми: асоціативні, договірні та організацій-но-господарські [6].

Для реалізації цілей міжмуніципального співробітництва врамках асоціативної форми в кожному суб'єкті РФ передбачаєтьсяутворення рад муніципальних утворень. Крім того, може бути ут-ворено єдине загальноросійське об'єднання муніципальних утво-рень. Такі об'єднання створені як на рівні суб'єктів Федерації, такі на федеральному рівні, де діє Єдине загальноросійське об'єднан-ня муніципальних утворень (Конгрес). Разом з тим з урахуваннямособливостей територіальної і організаційної основи муніципаль-

89

них утворень на добровільній основі можуть бути утворені іншіоб'єднання муніципалітетів. Такими є, наприклад, міжрегіональніоб'єднання муніципальних утворень (Асоціація сибірських і да-лекосхідних міст, Асоціація міст півдня Росії і т. ін.).

Згідно з ч. 4 ст. 8 Закону № 131-ФЗ з метою об'єднання фінан-сових коштів, матеріальних та інших ресурсів муніципальних ут-ворень для вирішення питань місцевого значення органи місцево-го самоврядування можуть укладати договори та угоди. Така фор-ма міжмуніципального співробітництва називається договірною.

Зазначена форма співпраці знаходить застосування в різнихсферах суспільних відносин, що виникають на міжмуніципально-му рівні: культурний обмін, обмін досвідом, інформаційний обмін,створення спільних дорадчих органів без утворення юридичноїособи. Сьогодні як варіанти такої міжмуніципальної взаємодіїможна відзначити укладання органами місцевого самоврядуван-ня різного роду угод про наміри, договорів про співпрацю, з об-міну досвідом, надання методичної та консультативної допомоги[1]. Водночас на сьогодні не повністю використовується мож-ливість об'єднання ресурсів муніципалітетів для вирішення пи-тань місцевого значення шляхом укладення господарських дого-ворів відповідно до цивільного законодавства [3].

Чинне російське законодавство передбачає ще один спосібвзаємодії муніципальних утворень – міжмуніципальне господарськеспівробітництво, яке реалізується шляхом створення юридичних осібспільно кількома муніципальними утвореннями. Закон № 131-ФЗ пе-редбачає, що для реалізації економічних цілей міжмуніципальногоспівробітництва можуть бути засновані господарські товариства таінші міжмуніципальні організації відповідно до федеральних за-конів та нормативно-правових актів представницьких органів муні-ципальних утворень (закриті акціонерні товариства, товариства зобмеженою відповідальністю, автономні некомерційні організації іфонди). При цьому зазначені організації не можуть наділятися по-вноваженнями органів місцевого самоврядування [5].

Слід зазначити, що застосовність на практиці зазначенихформ міжмуніципальної співпраці в сучасних російських умовахрізна. При цьому доцільність і ефективність багатьох з них вима-гає уважного вивчення.

Розвитку міжмуніципального господарського співробітництвау формі господарських товариств у Росії перешкоджає певна неузгод-

90

женість положень законодавства про місцеве самоврядування з норма-ми цивільного законодавства, а також недолік спеціальної правовоїрегламентації форм такої співпраці [4]. Це підтверджується і практи-кою. За інформацією Мінрегіонрозвитку Росії всього в Російській Фе-дерації функціонує лише 55 таких господарських товариств.

Необхідно також відзначити, що господарські товариства, фон-ди та автономні некомерційні організації не можна розглядати якнайбільш оптимальні організаційно-правові форми для здійсненняміжмуніципального співробітництва. Основним недоліком цих видівюридичних осіб є те, що муніципальне утворення втрачає право влас-ності на майно, передане цим організаціям. Особливості статусу цихюридичних осіб також обмежують механізми контролю з боку органівмісцевого самоврядування за функціонуванням таких організацій.Крім того, основна діяльність господарських товариств спрямованана отримання прибутку і юридична конструкція відповідної органі-заційно-правової форми орієнтована на вирішення приватних, а непублічних завдань, що не характерно для міжмуніципального співро-бітництва, основною метою якого є спільне вирішення питань місце-вого значення кількома муніципальними утвореннями [7].

Слід визнати, що сьогодні господарське міжмуніципальнеспівробітництво значною мірою витіснене такою формою взаємодіїмуніципальних утворень, як укладення угод між муніципальнимирайонами і поселеннями про передачу повноважень щодо вирі-шення питань місцевого значення. Закон № 131-ФЗ передбачаєможливість укладення угод про передачу відповідних повноваженьне тільки від поселень муніципальному району, а й від муніци-пального району, до якого входять поселення.

У зв'язку з тим, що в більшості поселень відсутні фінансові,організаційні, кадрові та матеріально-технічні ресурси для вико-нання закріплених за ними питань місцевого значення, органимісцевого самоврядування таких поселень на основі угод переда-ють значну частину своїх повноважень щодо вирішення зазначенихпитань органам місцевого самоврядування муніципальних районів.Водночас у цьому випадку наділення таких територій статусом му-ніципальних утворень набуває формального характеру, оскількинаселення зазначених поселень фактично позбавляється можливостісамостійно здійснювати місцеве самоуправління на відповіднихтериторіях, та такі поселення не володіють будь-якою фінансовою і

91

публічною самостійністю. При цьому передачу частини повнова-жень органів місцевого самоврядування поселень на рівень муні-ципальних районів не в усіх випадках можна визнати ефективною.Крім того, практика передачі повноважень переважно від поселеньмуніципальним районам, що зазнала значного поширення, підміняєсобою інші форми міжмуніципальної співпраці. У зв'язку з цим та-кий процес вимагає додаткового законодавчого регулювання [4].

Поряд з уже існуючими способами реалізації міжмуніципаль-ного господарського співробітництва корисним могло б виявитисястворення міжмуніципальних установ і підприємств. Ці організаціїстворюються і діють на основі лише однієї форми власності – дер-жавної чи муніципальної. Майно, передане їм власником, не перехо-дить у власність третіх осіб, а їх основну діяльність можна орієнтува-ти на задоволення суспільних, соціальних потреб населення муніци-палітетів. При цьому власник майна муніципального підприємствата установи має низку суттєвих повноважень щодо управління цимиорганізаціями та здійснення контролю за їх діяльністю.

Разом з тим визначення таких питань виходить за межі предме-та правового регулювання Закону № 131-ФЗ. У зв'язку з цим з метоювстановлення зазначених особливостей щодо статусу, порядку органі-зації та діяльності міжмуніципальних підприємств та установ потрібновнесення змін до ЦК РФ, який є основоположним законодавчим актому сфері регулювання майнових відносин. Крім того, слід також розгля-нути питання про внесення змін до законодавчих актів, що передбача-ють уточнення статусу міжмуніципальних некомерційних організаційта господарських товариств, а також розширення можливостей органівмісцевого самоврядування з формування статутного капіталу некомер-ційних організацій і господарських товариств.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Виходя-чи з аналізу положень Закону РФ № 131-ФЗ можна виділити триосновні форми міжмуніципального співробітництва: асоціативні,договірні та організаційно-господарські. Цей закон також перед-бачає, що для реалізації економічних цілей міжмуніципальногоспівробітництва можуть бути засновані господарські товариствата інші міжмуніципальні організації відповідно до федеральнихзаконів та нормативно-правових актів представницьких органівмуніципальних утворень (закриті акціонерні товариства, товари-ства з обмеженою відповідальністю, автономні некомерційні

92

організації і фонди). При цьому зазначені організації не можутьнаділятися повноваженнями органів місцевого самоврядування.

Таким чином, ситуація з правовим регулюванням міжмуніци-пального співробітництва в Росії потребує вирішення цих питань спе-ціальним Законом про міжмуніципальне співробітництво відповіднодо Європейської хартії місцевого самоврядування.

Подальші дослідження у цьому напрямі мають стосуватисявивчення ефективних форм міжмуніципального співробітництвав країнах Європи.

Список використаних джерел1. Державне управління регіональним розвитком України :

монографія / за заг. ред. В. Є. Воротіна, Я. А. Жаліла. – К. : НІСД,2010. – 288 с.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування / Страс-бург, 15 жовт. 1985 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу :zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036

3. Лебединська О. Система органів місцевого самоврядуван-ня регіону: динамічна модель структури / О. Лебединська, В. Ва-куленко, В. Колтун // Вісн. НАДУ. – 2010. – № 3. – С. 143–151.

4. Міжмуніципальне співробітництво : навч. посіб. / [В. Ва-куленко, О. Ігнатенко, Г. Борщ та ін.]. – К. : Фенікс, 2012. – 392 с.

5. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) : учеб. пособие / под ред. В. В. Еремяна. – М. :Академ. Проект ; Фонд "Мир", 2006. – 752 с.

6. Рагозина Л. Г. Правовое обеспечение и практика осуще-ствления различных форм межмуниципальной кооперации в Рос-сии и за рубежом [Электронный ресурс] / Л. Г. Рагозина. – М. : Ин-тэкономики города, 2009. – Режим доступа : http//www/urbaneconomics.ru/downloand.php?dl_id=3077

7. Розвиток міжмуніципального співробітництва: вітчизня-ний та зарубіжний досвід / [В. В. Толкованов, Р. Герцог, А. К. Гукта ін.]. – К. : Крамар, 2011. – 261 с.

8. Федеральный Закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ "Об общихпринципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" [Электронный ресурс]. – Режим доступа :zakonprost.ru/zakony/o-samoupravlenii/?

93

ПОЛІТОЛОГІЯ І ПРАВО

М. А. Гирик,здобувач кафедри державної служби та кадрової політики,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Інституціоналізація участі громадян у здійсненнідержавного управління в Україні

У статті здійснено комплексне дослідження проблем теоріїта практики інституціоналізації участі громадян безпосеред-ньо та через інститути громадянського суспільства уздійсненні державного управління в Україні. На основі уза-гальнення та систематизації усталених і нових теоретико-методологічних підходів щодо залучення громадян до дер-жавного управління обґрунтовано висновок про те, що участьгромадян у державному управлінні є важливою формоюреалізації їх конституційного права на участь в управліннідержавними справами.Здійснено комплексну періодизацію генезису інституту участігромадян в управлінні державними справами, досвіду йогоунормування та реалізації. Визначено механізм реалізаціїінституту участі громадян у державному управлінні як сис-тему законодавчих (нормативно-правових) і організаційнихмеханізмів забезпечення реалізації права громадян научасть у здійсненні державного управління та охарактери-зовано його основні складові і їх функціонування.Ключові слова: право на участь в управлінні державнимисправами, участь громадян у державному управлінні, інсти-тут участі громадян в державному управлінні, інституціона-лізація участі громадян в державному управлінні, механізмреалізації інституту участі громадян в державному уп-равлінні, інститут громадянського суспільства.

The thesis presents an article of the theory and practice ofinstitutionalizing of citizen participation directly and viainstitutions of the civil society in the implementation of publicadministration in Ukraine. On the basis of generalization andsystematization of established and new theoretical andmethodological approaches of involvement of citizens in public

94

administration, conclusion about the participation of citizens inpublic administration as an important form of exercising theirconstitutional right to participate in public affairs is substantiated.The complex periodization of the genesis of the institution ofcitizen participation in public administration in Ukraine is carriedout. Its main periods are characterized. The mechanism of theimplementation of the institution of citizen participation in publicadministration, as a system of legal (normative) and institutionalmechanisms of ensuring the right of citizens to participate inpublic administration, is defined. Its main components and theiroperation are described.Key words: right to participate in public administration, citizenparticipation in public administration, institution of citizenparticipation in public administration, institutionalization of citizenparticipation in public administration, mechanism for theimplementation of the institution of citizen participation in publicadministration, institution of the civil society.

В статье осуществлено комплексное исследование проблемтеории и практики институционализации участия гражданнепосредственно и через институты гражданского обществав осуществлении государственного управления в Украине.На основе обобщения и систематизации традиционных иновых теоретико-методологических подходов касательнопривлечения граждан к государственному управлению обо-сновано вывод о том, что участие граждан в государствен-ном управлении является важной формой реализации ихконституционного права на участие в государственном уп-равлении.Осуществлена комплексная периодизация генезиса инсти-тута участия граждан в государственном управлении в Ук-раине. Определен механизм реализации института участияграждан в государственном управлении как система зако-нодательных (нормативно-правовых) и организационныхмеханизмов обеспечения реализации права граждан научастие в осуществлении государственного управления иохарактеризованы его основные составляющие и их функ-ционирование.Ключевые слова: право на участие в управлении государ-ственными делами, участие граждан в государственном уп-равлении, институт участия граждан в государственном уп-равлении, институционализация участия граждан в государ-ственном управлении, механизм реализации института уча-стия граждан в государственном управлении, институт граж-данского общества.

95

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок зважливими науковими та практичними завданнями. Конституціяу ст. 1 і 5 проголошує Україну демократичною правовою держа-вою, в якій конституційний лад та організація всієї публічної вла-ди ґрунтується на визнанні народу джерелом влади. При цьомународ України здійснює свою владу безпосередньо або через орга-ни державної влади та органи місцевого самоврядування, їх поса-дових осіб. На сьогодні в Україні сформувалися та діють інститу-ти безпосередньої та представницької демократії.

Водночас у XXI ст. європейська та американська політико-пра-вова думка та відповідна державно-управлінська практика виокрем-люють і інший прогресивний тип народовладдя – "демократію участі",або ж учасницьку демократію. Її зміст полягає в інституціоналізаціїдержавою різних легітимних видів, форм і способів впливу громадянна прийняття управлінських рішень на загальнодержавному та місце-вому рівнях. Основний Закон у ст. 38 також унормовує конституцій-не право громадян України "брати участь в управлінні державнимисправами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно оби-рати і бути обраними", але не деталізує, що ж саме слід розуміти підкатегорією "участь у державних справах".

Натомість особливої ваги у державах-учасницях ЄС, США,Австралії, Канаді, Японії та інших економічно розвинених демо-кратичних державах світу набуває практика застосування "демо-кратії участі" в державному управлінні. Адже така участь дає змо-гу громадянам не лише оперативно, а цілком зримо впливати навирішення найважливіших державних справ, що є особливо важ-ливим механізмом народовладдя в міжелекторальний період. Самеучасть громадян у здійсненні державного управління наповнюєреальним змістом їх участь у державних справах. При цьому кате-горії "участь у державних справах" та "участь у здійсненні дер-жавного управління" є спорідненими, але не тотожними, і спів-відносяться між собою як ціле й частка.

Участь громадян у здійсненні державного управління є та-кож важливим чинником для подальшого формування й розвиткугармонійно розвиненого громадянського суспільства. Будучи дво-ма дихотомічними складниками єдиної соціальної системи, гро-мадянське суспільство та держава приречені на конкуренцію інте-

96

ресів і, одночасно, тісну взаємодію, результатом якої є соціально-економічний прогрес. При цьому досвід пострадянських республік,включно з Україною, доводить, що проблема взаємодії громадян-ського суспільства та держави не може бути конструктивно вирі-шена лише закликами політиків, громадських і державних діячівдо такої співпраці.

Очевидно, що механізм взаємодії громадянського суспіль-ства і держави вимагає своєї інституціоналізації, тобто створеннявідповідно до вимог чинного законодавства легітимного статус-но-рольового механізму взаємин названих соціальних суб'єктів.Чільне місце в цьому механізмі належить інституціоналізації без-посередньої та опосередкованої участі громадян у здійсненні дер-жавного управління через традиційні й інноваційні форми, перед-баченої Конституцією та законами України, іншими актами чин-ного законодавства.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділенняневирішених раніше частин загальної проблеми. З огляду на ви-кладене наукова проблема щодо теоретико-методологічних і прак-тичних аспектів інституціоналізації участі громадян у державно-му управлінні в контексті подальшого розвитку громадянськогосуспільства та розбудови правової держави є актуальною та своє-часною. Її розв'язання має не лише наукове, а й прикладне значен-ня для проведення низки реформ у сфері державного управління.Проте до останнього часу низка теоретичних і практичних питаньінституціоналізації участі громадян у державному управлінні неотримували належної уваги з боку фахівців у сфері державногоуправління та споріднених наук. Ці питання розглядались україн-ськими і зарубіжними вченими фрагментарно, у контексті до-сліджень проблем безпосередньої демократії, політичних прав гро-мадян, або ж крізь призму наукових проблем, пов'язаних з дер-жавним управлінням, державною службою, тощо. Хоча не можнаспростовувати відомі наукові здобутки таких визнаних вітчизня-них фахівців у галузі державного управління, як В.Авер'янов,О.Андрійко, В.Бакуменко, О.Баштанник, В.Голубь, В.Горбатенко,І.Грицяк, Ю.Кальниш, В.Князєв, Ю.Ковбасюк, В.Кремінь, І.Кресі-на, Н.Нижник, О.Пухкал, А.Рачинський, В.Ребкало, В.Рижих, В.Ро-манов, В.Саламатов, Г.Ситник, Ю.Сурмін, С.Телешун, В.Трощинсь-

97

кий та ін., які сформували на сьогодні надійне теоретико-методологіч-не підґрунтя для дослідження питань, пов'язаних з інституціоналіза-цією участі громадян в управлінні державними справами.

У зарубіжній державно-управлінській, правовій і соціо-логічній традиції відповідні питання були предметом дослідженьтаких учених, як К.Аллен, С.Бартоліні, М.Вебер, А.Ф. фон Гайєк,Р.Далтон, М.Дюверже, Ж.-П.Жакке, Е.Квейд, Дж.Кін, О.Кутафін,Д.Осборн, К.Поппер, Х.Рейні, А.Тойнбі, Г.Шмідт та ін. Науковідоробки зазначених вище авторів, а також аналіз чинного законо-давства та вітчизняних і зарубіжних державно-управлінських прак-тик дали змогу авторові сформулювати власний концепт участігромадян у державному управлінні та шляхів і механізмів йогоінституціоналізації в Україні. У 2010–2014 рр. окремі положенняцього концепту викладалися в наших наукових публікаціях [1–4].

Формулювання цілей (мети) дослідження. Метою представ-леної статті є здійснення комплексного дослідження проблемтеорії та практики інституціоналізації участі громадян безпосеред-ньо та через інститути громадянського суспільства у здійсненні дер-жавного управління в Україні. Окрему увагу варто приділити комп-лексній періодизації генезису інституту участі громадян в управліннідержавними справами, досвіду його унормування та реалізації.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Конститу-ція України закріплює у ст. 38 право громадян на участь в управліннідержавними справами, однією з важливих форм реалізації якого єучасть громадян у здійсненні державного управління [5]. Саме участьгромадян у державному управлінні наповнює реальним змістом взає-модію громадян та інститутів громадянського суспільства з держа-вою, легітимізує державно-управлінські рішення та розширює по-тенціал "демократії участі", поширеної на сьогодні в державах-учас-ницях ЄС, США та ін. економічно розвинених державах світу.

На нашу думку, участь громадян у державному управлінні єважливою формою реалізації їх конституційного права на участьв управлінні державними справами, зміст якої полягає в безпосе-редній (професійна діяльність на державній службі) чи опосеред-кованій (консультації з громадськістю, участь у роботі громадсь-ких рад при органах державного управління тощо) участі грома-дян у здійсненні державного управління в межах і у спосіб, уста-

98

новлених чинним законодавством. При цьому визначальними оз-наками участі громадян у державному управлінні є її публічність,добровільність, свідомість, цілеспрямованість, системність, резуль-тативність, легітимність, багатоманітність.

Саме остання властивість участі громадян у державномууправлінні дає змогу класифікувати і систематизувати цей виддержавно-управлінської діяльності. Вбачається, що основними,найбільш поширеними, видами участі громадян у здійсненні дер-жавного управління в Україні є: по-перше, а) безпосередня участь –шляхом здійснення професійної діяльності на державній службі;б) опосередкована, самостійна та/або через інститути громадян-ського суспільства; по-друге, а) стихійна; б) самоорганізована тав) інституціоналізована участь громадян у державному уп-равлінні; по-третє, участь громадян у державному управлінні на:а) загальнодержавному; б) регіональному; в) місцевому (локаль-ному) рівні. Запропоновані нами види участі громадян у держав-ному управлінні та їх виокремлені групи не вичерпують усю ба-гатоманітність цього виду державно-управлінської діяльності. Уподальшому запропонована нами систематизація може бути вдос-коналена та видозмінена.

Ще однією кваліфікуючою властивістю участі громадян уздійсненні державного управління є її інституційний характер.Інститут участі громадян у здійсненні державного управління –це система державно-управлінських і інших соціальних правилповедінки і діяльності, статусів і режимів, яка забезпечує безпо-середню чи опосередковану участь громадян у державному уп-равлінні. У свою чергу, відповідний інститут є результатом і на-слідком процесу інституціоналізації.

Досліджуваний нами інститут сформувався історично та маєсвої давні витоки. Основними періодами генезису інституту участігромадян у державному управлінні в Україні є: 1) утвердженняперших практик участі громадян у служінні державі на українсь-ких землях (IX – початок XX ст.); 2) започаткування в Україні дер-жавної служби і форм участі громадян у державному управлінні вперіод національно-визвольних змагань (1917–1921 рр.); 3) роз-виток та інституціоналізація радянської моделі участі громадян вуправлінні державними справами (1919–1991 рр.); 4) започатку-

99

вання державної служби і державного управління в незалежнійУкраїні (1991–1993 рр.); 5) конституційне закріплення засадучасті громадян в управлінні державними справами (1993–1996 рр.);6) інституціоналізація участі громадян у здійсненні державногоуправління та прийняття Постанови Кабінету Міністрів Українивід 3 листопада 2010 р. № 996 "Про забезпечення участі гро-мадськості у формуванні та реалізації державної політики"(1996–2010 рр.) [6]; 7) проведення адміністративної реформи іреформування державної служби, оптимізація механізмів залу-чення громадян та інститутів громадянського суспільства додержавного управління. Фіаско реформ через формалізацію за-лучення громадян до державного управління (2010–2014 рр.);8) реформування інституту участі громадян в управлінні держав-ними справами (початок 2014 р. – донині).

Очевидно, що сучасний етап реформування досліджуваногоінституту, обтяжений військово-політичною ситуацією на Півдні таСході України, позачерговими виборами народних депутатів України,а також низкою управлінсько-правових реформ, від успіху яких зале-жить політичний, соціально-економічний і гуманітарний розвитокнашої держави, привносить нове звучання в участь громадян в уп-равлінні державними справами. Зокрема, помітним трендом відповід-них позитивних державно-управлінських практик стало розгортанняволонтерського руху в Україні, який набуває своєї інституціоналізації.

У свою чергу, під інституціоналізацією участі громадян уздійсненні державного управління слід розуміти цілеспрямованийпроцес трансформації соціальних відносин у державно-уп-равлінські, утвердження, відповідно до вимог чинного законодав-ства, легітимного статусно-рольового механізму взаємодії громадянбезпосередньо чи через інститути громадянського суспільства з дер-жавою у сфері державного управління з їх наступною регламента-цією та юридичною легалізацією та організаційним забезпеченням.

Основними тенденціями інституціоналізації участі грома-дян в управлінні державними справами в Україні є: 1) формуван-ня новітньої управлінської філософії та ідеології легітимізації дер-жавно-управлінських рішень; 2) модернізація чинного законодав-ства про участь громадян у державному управлінні, зокрема шля-хом його процесуалізації; 3) поширення "демократії участі" під впли-

100

вом глобалізаційних процесів у державному управлінні та імпле-ментація в національне законодавство міжнародних стандартів і по-зитивних універсальних практик участі громадян у державному уп-равлінні; 4) пошук нових організаційних форм реалізації права гро-мадян на участь у здійсненні державного управління на централь-ному рівні ("електронне врядування" тощо) та на місцях; 5) поси-лення процесів формування в органах державного управління PR-структур, а в інститутах громадянського суспільства GR-структур,покликаних забезпечити соціально відповідальне партнерство сус-пільства та держави; 6) удосконалення механізмів забезпеченнярівного доступу громадян до професійної державної служби; 7) за-початкування нових навчальних модулів, спеціалізацій, тренінгів іпрофесій щодо забезпечення участі громадян у здійсненні держав-ного управління в Україні.

Аксіоматично, що ефективність функціонування інститутуучасті громадян у державному управлінні визначається доскона-лістю механізмів його реалізації [1; 4]. Під таким механізмом удержавному управлінні слід розуміти систему взаємообумовленихзаконодавчих (нормативно-правових) і організаційних механізмівзабезпечення реалізації права громадян на участь у здійсненні дер-жавного управління. Основними ознаками цього механізму є: йогодієвість, як критерій ефективності функціонування, легітимність,структурованість; динамічність; взаємозв'язок з механізмами ре-алізації інших інститутів державного управління.

Найважливішими елементами внутрішньої побудови меха-нізму реалізації інституту участі громадян у державному управлінніє законодавчий і організаційний елементи. Так, законодавчий ме-ханізм реалізації інституту участі громадян у здійсненні держав-ного управління є системою взаємообумовлених та ієрархічновибудуваних актів чинного законодавства (Конституція та закониУкраїни, правові акти Президента України і Кабінету МіністрівУкраїни), які встановлюють цілі, завдання, принципи, суб'єктів,види, форми і процедури участі громадян, індивідуально та черезінститути громадянського суспільства, в державному управлінні.

Натомість організаційний механізм реалізації інституту участігромадян у здійсненні державного управління в Україні – це систе-ма статусів, компетенцій, процедур і режимів, що належать і здійсню-

101

ються органами державного управління та органами місцевого са-моврядування, їх посадовими особами, інститутами громадянсько-го суспільства, міжнародними органами і організаціями та забезпе-чують ефективну участь громадян у державному управлінні.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Такимчином, сьогодні основними організаційними формами участі гро-мадян у здійсненні державного управління в Україні, на наш по-гляд, є: 1) доступ громадян до професійної державної служби ворганах державного управління та місцевого самоврядування;2) консультації з громадськістю з питань формування та реалізаціїдержавної політики; 3) організація та діяльність громадських радпри органах державного управління; 4) проведення громадськоїекспертизи; 5) участь громадян у роботі інститутів громадянсько-го суспільства (громадські, релігійні, благодійні організації, про-фесійні спілки та їх об'єднання, творчі спілки, асоціації, органі-зації роботодавців, недержавні ЗМІ та інші непідприємницькі то-вариства й установи, легалізовані згідно з чинним законодавством),чия статутна діяльність передбачає взаємодію з органами держав-ного управління, чи контроль за їх діяльністю; 6) вплив громад-ськості на правотворчу діяльність парламенту, глави держави йуряду (лобіювання); 7) залучення наукового та експертного сере-довища до розробки і експертизи державно-управлінських рішень.

Вищезазначені державно-управлінські реформи 2014 р., зо-крема реформування державної служби і державного управління,будуть успішно реалізовані в Україні за умови використання по-тенціалу участі громадян у здійсненні державного управління. Зметою забезпечення інституціоналізації участі громадян уздійсненні державного управління адміністративну реформу насьогодні необхідно проводити за наступними напрямами: 1) ство-рення ефективного механізму надання органами державного уп-равління доступних і ефективних адміністративних послуг; 2) удос-коналення механізму реалізації участі громадян у здійсненні дер-жавного управління та створення механізмів і форм їх безпосе-реднього впливу на державно-управлінські рішення з метою їхлегітимації; 3) реформування інституту державної служби і за-безпечення рівного доступу до професійної державної служби,посилення соціальних і правових гарантій державних службовців;

102

4) оптимізація системи міністерств і інших центральних органіввиконавчої влади шляхом усунення взаємодублювання їх функційта укрупнення; 5) децентралізація державного управління шля-хом реформування місцевого самоврядування та державного уп-равління на місцях шляхом перезакріплення в Конституції та за-конах України функцій місцевих державних адміністрацій викон-комам місцевих рад, а також через удосконалення територіальноїорганізації публічної влади в Україні. Наукове обґрунтування за-значених напрямів потребує подальших досліджень.

Список використаних джерел1. Гирик М. А. Механізми участі громадян у здійсненні дер-

жавного управління та шляхи їх оптимізації: питання теорії тапрактики / М. А. Гирик // Економіка та держава: практика та досвід. –2014. – № 8. – C. 54–60.

2. Гирик М. А. Політизація громадянського суспільства тасоціалізація держави в Україні як магістральний тренд сучасногодержавотворення [Електронний ресурс] / М. А. Гирик // Держав-не управління: теорія та практика. – 2010. – № 2. – Режим доступу :http://www.dy.nayka.com.ua/index.php?operation=1&iid=84. – Заго-ловок з екрана.

3. Гирик М. А. Щодо визначення категорії "громадянськесуспільство" / М. А. Гирик // Інвестиції: практика та досвід. – 2010. –№ 8. – С. 23–35.

4. Гирик М. А. Щодо оптимізації механізмів участі громадяну здійсненні державного управління / М. А. Гирик // Права та сво-боди людини в контексті модернізації Конституції України : ма-теріали наук.-практ. інтернет-конф. ННІЗН НАВС (Київ, 23 січ.2014 р.) / за заг. ред. проф. В. В. Коваленка. – К. : Вид-во Ліра-К,2014. – С. 89–92.

5. Конституція України : прийнята на п'ятій сесії ВерховноїРади України 28 черв. 1996 р. // Відом. Верхов. Ради України. –1996. – № 30. – Ст. 141.

6. Про забезпечення участі громадськості у формуванні тареалізації державної політики : Постанова Кабінету МіністрівУкраїни від 3 листоп. 2010 р. № 996 // Офіц. вісн. України. – 2010. –№ 84. – Ст. 2945.

103

А. В. Дакал,кандидат медичних наук,докторант кафедри соціальної і гуманітарної політики,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Державна політика щодо захисту прав дітей:комунікативний аспект

У статті окреслено підходи до здійснення комунікацій у про-цесі формування та реалізації державної політики щодо за-хисту прав дітей в Україні, сформульовано конкретні пропо-зиції в цій царині, прийнятні для реалізації в сучасних умовах.Наголошено, що процес постійної комунікації між суб'єкта-ми політики щодо захисту прав дітей створює умови взаєм-ної відповідальності, що передбачає обов'язок держави якголовного інституційного суб'єкта такої політики гарантува-ти й забезпечувати цей процес. Визначено напрями удоско-налення комунікації як системоутворювального компонентадержавної політики щодо захисту прав дітей.Ключові слова: державна політика, права дітей, захист правдітей, взаємодія, комунікація.

The article defines approaches to communication in the formationand implementation of public policies for the protection ofchildren's rights in Ukraine, formulates concrete proposals inthis area, relevant in today's environment.The author highlights that the process of constant communicationbetween political actors to protect children's rights createsconditions of mutual responsibility. The state as the maininstitutional subject of such a policy must guarantee and ensurethis process. Directions for improving communication as asystem component of public policy for the protection of the rightsof children are offered.Key words: public policy, children's rights, protection of children'srights, interaction, communication.

СОЦІАЛЬНА І ГУМАНІТАРНА ПОЛІТИКА

104

В статье определены подходы к осуществлению коммуни-каций в процессе формирования и реализации государ-ственной политики по защите прав детей в Украине, сфор-мулированы конкретные предложения в этой сфере, осуще-ствимые в современных условиях.Подчеркивается, что процесс постоянной коммуникациимежду субъектами политики по защите прав детей создаетусловия взаимной ответственности, предусматривающийобязанность государства как главного институциональногосубъекта такой политики гарантировать и обеспечивать этотпроцесс. Предложены направления усовершенствованиякоммуникации как системообразующего компонента государ-ственной политики по защите прав детей.Ключевые слова: государственная политика, права детей,защита прав детей, взаимодействие, коммуникация.

Постановка проблеми. У контексті дослідження проблем,пов'язаних із конкретними шляхами вдосконалення забезпеченняі захисту прав дитини в Україні, надзвичайно актуальним є кому-нікативний аспект державної політики у зазначеній сфері. Це зу-мовлено тим, що, по-перше, розгорнута комунікація у вигляді дис-курсу – озвучення й урахування всіх поглядів з метою суспільноїузгодженості дій та перетворень – є вкрай необхідною для подо-лання суперечностей, розв'язання конфліктів і досягнення поро-зуміння у цій царині. По-друге, процес постійної комунікації міжсуб'єктами політики щодо захисту прав дітей створює умови взаєм-ної відповідальності, що передбачає обов'язок держави як голов-ного інституційного суб'єкта такої політики гарантувати й забез-печувати цей процес.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Комунікації в дер-жавному управлінні, а саме комунікативні аспекти різноманітнихнапрямів державної політики, останнім часом дедалі більше при-вертають до себе увагу науковців та практиків. І це закономірно,адже і смислові, й соціальні джерела усвідомлення глибинногозначення комунікації та інтерсуб'єктного виміру буття в цілому йполітичних практик зокрема виявляються повною мірою на ниніш-ньому етапі розвитку держави і суспільства.

Слід наголосити, що в цілому теоретичний дискурс є різно-плановим; значна кількість праць актуалізує соціальну, інформацій-ну, символічну, лінгвістичну, психологічну природу комунікації.

105

Якщо говорити безпосередньо про роботи в галузі науки державно-го управління, то спектр досліджень є досить широким: вони сто-суються як комунікативної парадигми суспільного розвитку [1], такі, скажімо, інструментальної ролі комунікації у формуванні держав-ної політики [2] чи безпосередньо комунікативної складової фор-мування державної політики України в соціогуманітарній сфері [3].

Характерно, що більшість фахівців виходить із того, що "жод-на суспільна загальнозначуща справа неможлива поза її колектив-ним – комунікативним, опосередкованим публічним обговоренням –визнанням, тобто поза легітимізацією" [4, с. 7]. А з розвитком технікита технологій розвиваються також і комунікативні практики.

Водночас надзвичайно важливим є розуміння, що "форму-вання політичної волі суспільства відбувається немовби на пере-тині дій офіційних органів і владних структур, впливу груп інте-ресів, а також механізмів громадськості" [5, с. 93]. Але головнуроль тут відіграють вищі інститути державної влади, оскільки вониє центральною ланкою механізму формування, прийняття й реалі-зації політичних рішень. Дійсно, не можна не погодитися з тим,що саме від їх діяльності залежить ступінь централізації влади,розподіл повноважень між соціальними спільностями, верствами,групами інтересів, що беруть участь у формуванні конкретнихнапрямів політики.

Аналізуючи сучасну державну політику щодо захисту правдітей в Україні, фахівці відзначають наявність прогресивних змін,які мають соціально-правову природу. Водночас поряд із позитив-ними зрушеннями залишається чимало проблемних питань, яківказують на необхідність удосконалення забезпечення державоюзахисту прав дитини: "Зокрема, є норми законодавчих актів, які"не спрацьовують" або "спрацьовують" зовсім не так, як того ви-магають міжнародні правові стандарти: з урахуванням принципівдоброчесності, розумності та справедливості" [6].

Цікавою в контексті нашого дослідження є збірка навчаль-но-методичних матеріалів і наукових статей щодо соціальних про-блем дитинства (дітей) та співучасті медіа-комунікацій у їх розв'я-занні, підготовлена на кафедрі соціальних комунікацій Інститутужурналістики Київського національного університету імені Тара-са Шевченка [7]. Автори, зважаючи на особливу місію засобів

106

масової інформації, досить успішно окреслюють для медіа шляхистати відкрито інформативним, системним коментатором та спів-учасником пізнання повсякденного життя, модератором соціаль-ного діалогу та стимулятором розвитку потенціалу солідарності.

У процесі написання статті автор зверталась також до екс-пертних матеріалів, напрацьованих членами кафедри соціальної ігуманітарної політики Національної академії державного управ-ління при Президентові України за результатами виконання нау-ково-дослідної роботи "Організаційно-правові засади регіональ-ної політики в соціогуманітарній сфері" комплексного науковогопроекту "Державне управління та місцеве самоврядування" [8],зокрема тих, де йдеться про розвиток системи соціального захис-ту сімей, осіб з числа уразливих верств населення.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Варто за-значити, що комунікативна проблематика, безпосередньо пов'язаназі здійсненням державної політики щодо захисту прав дітей, незва-жаючи на гостру соціальну значущість, майже не знайшла висвіт-лення у вітчизняній науковій літературі з державного управління.

З огляду на зазначене метою статті є визначення напрямівудосконалення комунікації як системоутворювального компонен-та державної політики щодо захисту прав дітей в Україні.

Виклад основного матеріалу. Концепт прав дитини лежитьу сутнісному полі поняття прав людини, в основі якого такіцінності, як людська гідність, рівність і свобода. Провідні вченігалузі науки державного управління цілком справедливо зазнача-ють: "Сучасні філософські підходи до визначення ролі дитинствав суспільстві ґрунтуються на ідеї "відходу від проектування", нарозумінні іншої суті відносин дорослий – дитина, заснованих надіалозі та взаєморозумінні" [9, с. 194]. Внаслідок цих змін до ви-значення місця дитини в суспільстві відбувається встановленняособливого статусу дитинства, відповідно до якого діти, маючиправо на особисте піклування та допомогу, потребують співпере-живання, уваги до власних потреб і дій, спрямованих на їх задово-лення. І не лише цього; про права дитини, так само як і про правалюдини, слід говорити з погляду відносин "влада – особистість".Якщо дитина має право, значить, держава зобов'язана забезпечи-ти йому можливість цим правом скористатися. Наприклад, право

107

на навчання означає, що держава гарантує кожному доступ до ос-віти, розробляє програми навчання, готує вчительські кадри тощо.Держава створює систему освіти і розробляє правила, що регулю-ють її функціонування. А це, у свою чергу, потребує налагоджен-ня дієвих комунікативних практик.

Права дитини не слід ототожнювати з її елементарними по-требами. Не існує права на виховання в щасливій сім'ї або правана любов, хоча це надзвичайно важливі потреби для кожної люди-ни, а особливо для дитини. Енциклопедія для фахівців соціальноїсфери визначає права дитини як "гарантовані державою можли-вості задоволення потреб дитини, що дозволяє їй розвиватисявідповідно до віку та індивідуальних задатків" [10, с. 290]. Цеможливості мати й розпоряджатися матеріальними, культурнимий іншими соціальними благами та цінностями, користуватися ос-новними свободами в установлених законом межах, що забезпе-чує дитині гармонійне функціонування й розвиток. При цьомуавтори зазначають: "Основні причини незадоволення прав дітейзумовлені недостатнім кадровим забезпеченням інституцій, щопрацюють з дітьми; відсутністю прийнятних моделей розвиткуальтернативних форм опіки в розгалуженій системі інтегративнихсоціальних послуг сім'ям, що опинилися у складних життєвихобставинах; слабкою роллю громад у вирішенні питань стосовнодітей та ін." [10, с. 292]. На нашу думку, чи не найпершою в наве-деному переліку мала б бути теза про невідповідний рівень кому-нікативного забезпечення процесів формування та реалізації дер-жавної політики щодо захисту прав дітей в Україні.

Передусім необхідно відмітити невідповідність комунікаційпредставників наукової спільноти, експертного середовища з владни-ми структурами. Складається враження, що пропозиції, які вносятьсядослідниками (з-поміж них є такі, що заслуговують на серйозну увагуй негайне втілення в життя, як, скажімо, запропонована свого часуІ.В.Цибуліною принципова схема децентралізації управління сфероюзахисту прав дитини та створення виконавчих агенцій [11]) абсолютноне беруться до уваги органами, покликаними забезпечувати захист правдітей в Україні та вдосконалювати відповідні механізми.

Неадекватною значущості окресленої проблематики є такожспівучасть медіа-комунікацій у створенні передумов для запобі-

108

гання порушенню прав дітей та реальної участі у їх захисті (йдетьсяяк про публічне висвітлення або інтерпретацію реальності, так іпро шляхи розвитку медіа-активності, якість медіа-продукції, ком-петентність медіа-працівників).

Так, уже більше року минуло з тих пір, як, за повідомлен-ням УНІАН, телефон "гарячої лінії" "Захистимо дітей" почав функ-ціонувати у столичній прокуратурі [12]. Йшлося про те, що по-відомлення про порушення законодавства у сфері захисту правдітей з усиновлення, освіти, охорони здоров'я, порушення їх жит-лових або соціальних прав, інформацію про факти бездіяльностівлади щодо технічного і матеріального забезпечення закладів, уяких перебувають діти, буде перевірено та вжито відповідних за-ходів. Однак на даний час інформації про результати діяльностіцієї "гарячої лінії" немає. А мало б бути постійне висвітлення даноїпроблематики.

Зазначимо, що Міжнародна федерація журналістів ухвали-ла норми та принципи висвітлення питань, які стосуються дітейта їхніх прав (сформульовані у м. Ресифі, Бразилія, у травні 1998 р.та затверджені на конгресі Міжнародної федерації журналістів уСеулі у 2001 р.) [13]. Звернімо увагу на такі:

– усі журналісти та медійники зобов'язані дотримуватисянайвищого рівня етичних та професійних норм, вони мають спри-яти якомога більш повному поширенню інформації про Конвен-цію ООН про права дитини та її застосування в проведенні неза-лежної журналістської роботи;

– медіа-організації повинні розглядати порушення прав дітейта питання, пов'язані з безпекою дітей, їхнім правом на особистежиття, захищеністю, освітою, здоров'ям і добробутом, а також усі-ма формами експлуатації, як важливі проблеми для вивчення таобговорення;

– журналістська діяльність, яка зачіпає життя та добробутдітей, завжди має здійснюватися з урахуванням уразливого стано-вища дітей;

– журналісти та медіа-організації мають прагнути дотриму-ватись найвищих форм етичної поведінки при висвітленні про-блем, пов'язаних з дітьми, а саме:

109

• домагатися найвищого рівня точності й достовірності підчас створення матеріалів про проблеми, що стосуються дітей;

• уникати використання у своїх передачах або публікаціяхзображень, що несуть шкідливу для дітей інформацію;

• уникати використання стереотипів та сенсаційного по-дання матеріалів, які стосуються дітей, з метою привернути доних увагу;

• ретельно обмірковувати наслідки оприлюднення будь-якихматеріалів, що стосуються дітей, та зводити до мінімуму можливушкоду для дітей;

• остерігатися візуальної або будь-якої іншої ідентифікаціїдітей, за винятком тих випадків, коли це необхідно в громадськихінтересах;

• надавати дітям право доступу до медіа для висловленнявласних думок наскільки це можливо;

• забезпечити незалежну перевірку інформації, що надхо-дить від дітей, та при цьому не наразити їх на небезпеку;

• уникати використання сексуалізованих образів дітей;• використовувати чесні та прозорі методи отримання фотографій

дітей – за їхньою згодою та за згодою їхніх батьків чи опікунів;• перевіряти повноваження будь-якої організації, що бере на себе

відповідальність представляти інтереси дітей та діяти від імені дітей;• не платити дітям, їхнім батькам чи опікунам за надання

матеріалів про життя дітей, якщо тільки це не робиться в інтере-сах дитини;

– журналісти повинні критично аналізувати доповіді та заявиурядів щодо виконання Конвенції ООН про права дитини в їхніх краї-нах. Медіа не повинні розглядати та висвітлювати становище дітейлише у вигляді окремих подій; вони мають постійно висвітлюватипроцеси, які можуть призвести або призводять до таких подій.

Щоб бути універсальною, загальнозначущою комунікаціямає бути також аргументованою, раціонально обґрунтованою,самосвідомою. Водночас сьогодні доводиться констатувати, що "роз-митість етично-гуманітарних цінностей, відсутність ефективнихправових механізмів створює атмосферу безкарності, вседозволе-ності для одних і байдужості, апатії для інших. Проте така ситуація,коли права одних людей порушуються мало не щодня, а інші жи-

110

вуть поза законом, ігноруючи права і свободи наших громадян,що займають нижче становище в соціальній, політичній і еко-номічній ієрархії суспільства, підриває довіру між людьми і при-зводить до збільшення потенціалу нетерпимості в Україні" [14,с. 40]. А у сфері захисту прав дітей такий стан справ є особливонебезпечним (ураховуючи своєрідний економічний технократизм,притаманний представникам нинішньої влади), адже веде нелише до соціальних девіацій, але в остаточному підсумку до зни-ження ефективності, конкурентоспроможності суспільства інавіть до його деградації.

Як тут не погодитися з думкою вчених: "Головним для дер-жавного управління залишається завдання налагодження функ-ціонування механізмів зворотних зв'язків між державним та не-державними секторами, що мають допомагати владі своєчасно ре-агувати на тенденції розвитку суспільних процесів, а отже, – ко-ригувати управлінські рішення, а населенню – проявляти грома-дянську ініціативу та розуміти значущість власної участі та спро-можності впливати на процеси прийняття управлінських рішень"[15, с. 169]. Це передбачає, зокрема, формування дієвого апаратувзаємодії з громадськістю в органах виконавчої влади та органахмісцевого самоврядування, законодавче встановлення обов'язкуорганів влади інформувати про результати консультацій з громад-ськістю та вивчення громадської думки з тих чи інших напрямівдіяльності щодо захисту прав дітей в Україні, посилення відпові-дальності посадових осіб за порушення норм законодавства, у разінеоприлюднення інформації, необґрунтованого віднесення інфор-мації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповідіна інформаційний запит, невмотивованої відмови, надання недо-стовірної інформації.

Нині наявні зовсім інші тенденції: у процесі розробки зміндо законодавства про неурядові організації, а також у процесі фор-мування громадських рад виявилася розбіжність інтересів впли-вових громадських організацій (прагнення тих, що вже мають дер-жавну підтримку, будь-що зберігати статус-кво); органи держав-ної влади активно скорочують апарати по зв'язках з громадські-стю; податкова реформа зменшила внутрішню донорську базу не-урядових організацій (малий бізнес – на спрощеній системі опо-

111

даткування, неоподатковані пожертви великих компаній скороче-но з 5 до 4% прибутку).

Потребують посилення, на наше переконання, й комуніка-тивні зв'язки між органами виконавчої влади різних рівнів. Аджепопри оптимістичні заяви щодо запровадження в 2013 р. новихпідходів в управлінні та переходу до нової системи оцінюваннярезультатів діяльності органів влади у соціальній сфері [16], йдеть-ся фактично лише про рейтингування регіонів. Реальний же стансправ вимагає чіткої визначеності сфер компетенції органів уп-равління та дієвого партнерства між ними з огляду на багато-гранність проблем, що їх охоплює поняття захисту прав дітей. Ко-мунікацію тут слід розуміти як структуроутворювальний процесобміну знаннями за допомогою технологій і обумовлений місцемучасників комунікації в соціальній та управлінській системі.

Висновки. Швидше за все, найближчим часом фінансові такадрові ресурси державних органів, функціонування яких безпо-середньо пов'язано із забезпеченням захисту прав дітей, у сферівзаємодії з громадськістю будуть суттєво обмеженими (з огляду,хоча б, на складну й неоднозначну суспільно-політичну ситуацію,що склалася в країні). Тож доцільно звернути увагу на такі напря-ми удосконалення комунікації, як системоутворювальна компонен-та державної політики щодо захисту прав дітей:

– залучення представників неурядових організацій та неза-лежних експертів до патронатних служб органів виконавчої владита інших (крім громадських рад) консультаційних і допоміжнихорганів щодо забезпечення прав дітей;

– розширення кола питань для обов'язкових консультацій таобов'язкового розгляду рекомендацій таких органів;

– залучення засобів масової інформації, насамперед елект-ронних, до висвітлення результатів взаємодії державних органів,органів місцевого самоврядування, неурядових організацій у такихсферах: діти з особливими потребами, діти та дискримінація, дітита сім'я, дитяча праця, здоров'я та добробут дітей, діти та ВІЛ/СНІД,ідентичність дитини, думки дітей та громадянські свободи, дітипід опікою держави, діти та медіа, освіта дітей, діти та злочинність,сексуальне насильство та експлуатація дітей, обов'язки державищодо дітей;

112

– формування довгострокового цільового фонду для фінан-сування проектів неурядових організацій у царині захисту правдітей, що акумулюватиме ресурси з різних джерел, у тому числіприватних донорів.

Подальші дослідження окресленої проблематики, на нашудумку, потребують осмислення політики щодо захисту прав дітей зогляду на теоретичне осягнення кризових умов людського буття таз'ясування морально-етичного виміру її практичної компоненти.

Список використаних джерел1. Соснін О. В. Комунікативна парадигма суспільного роз-

витку : навч. посіб. / О. В. Соснін, А. М. Михненко, Л. В. Литвино-ва. – К. : НАДУ, 2011. – 220 с.

2. Романенко Є. О. Інструментальна роль комунікації у фор-муванні державної політики / Є. О. Романенко // Наук.-інформ.вісн. з держ. упр. – 2012. – № 3. – С. 22–23.

3. Москаленко С. О. Формування державної політики в со-ціогуманітарній сфері: комунікативна складова / С. О. Москален-ко // Державне управління: теорія та практика [Електронний ре-сурс] : електрон. наук. фах. вид. – 2013. – № 1. – Режим доступу :www.academy.gov.ua/ej/ej17/PDF/15.pdf?

4. Ситниченко Л. Першоджерела комунікативної філософії /Людмила Ситниченко. – К. : Либідь, 1996. – 176 с.

5. Ільчук Л. І. Політичні і соціально-економічні процеси в Україні.Діяльність органів влади в умовах багатопартійності : навч.-метод.посіб. / Л. І. Ільчук ; за заг. ред. В. А. Гошовської. – К. : НАДУ, 2010. – 100 с.

6. Оніщенко Н. Права дитини: піклування сім'ї, стурбованістьсуспільства, допомога держави, увага науковців [Електронний ре-сурс] / Наталія Оніщенко, Сергій Сунєгін // Віче. – 2013. – № 17. –Режим доступу : http://www.viche.info/journal/3840/

7. Шендеровський К. С. та інші. Медіакомунікації та со-ціальні проблеми : зб. навч.-метод. матеріалів і наук. ст. : у 3 ч. /упор., ред. К. С. Шендеровського ; Київ. нац. ун-т ; Ін-т журналі-стики. – К. : ЕТНА-1, 2012. – Ч. 1. – 288 с.

8. Концептуальні засади державної політики в соціогумані-тарній сфері на регіональному рівні: експертні матеріали : навч.посіб. / авт. кол. : В. П. Трощинський, В. А. Скуратівський, П. К. Сит-

113

ник та ін. ; за заг. ред. В. П. Трощинського, О. М. Петроє. – К. :НАДУ, 2008. – 80 с.

9. Державна політика у сфері охорони здоров'я : кол. моно-графія : у 2 ч. / [кол. авт. ; упоряд. проф. Я. Ф. Радиш ; передм. тазаг. ред. проф. М. М. Білинської, проф. Я. Ф. Радиша]. – К. : НАДУ,2013. – Ч. 1. – 396 с.

10. Енциклопедія для фахівців соціальної сфери / за заг. ред.проф. І. Д. Звєрєвої. – К. ; Сімферополь : Універсум, 2012. – 536 с.

11. Цибуліна І. В. Удосконалення структурно-функціональногозабезпечення органів державної влади з надання послуг щодо захис-ту прав дитини / І. В. Цибуліна // Державне управління: теорія тапрактика [Електронний ресурс] : електрон. наук. фах. вид. – 2006. –№ 1. – Режим доступу : http://www.academy.gov.ua/ej/ej3/txts/SOCIALNA/02-CIBULINA.pdf

12. Прокуратура Києва створила "гарячу лінію" для захиступрав дітей [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://newsradio.com.ua/2013_02_08/

13. Медіа і права дитини. Посібник для журналістів, ство-рений самими журналістами (Українська версія розроблена МГО"Інтерньюз-Україна" за підтримки UNICEF в Україні в 2009 р.)[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.unicef.org/ukraine/ukr/1329-mediachildright_ukr.pdf

14. Еволюція і розвиток громадянського суспільства в Ук-раїні та євроінтеграційні процеси : наук. розробка / Н. Ф. Бенюх,А. Й. Яскевич, І. В. Рейтерович та ін. ; за заг. ред. С. О. Телешуна. –К. : НАДУ, 2010. – 52 с.

15. Суший О. В. Психосоціальна культура державного уп-равління : монографія / О. В. Суший ; Нац. акад. держ. упр. приПрезидентові України. – К. : Світогляд, 2012. – 344 с.

16. З виступу Міністра соціальної політики України НаталіїКоролевської на Всеукраїнській нараді щодо реалізації соціаль-них ініціатив Президента у сфері захисту прав дитини // Прес-служба Міністерства соціальної політики, 3 жовт. 2013 р. [Елект-ронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mlsp.gov.ua

114

К. В. Дубич,кандидат педагогічних наук, доцент,докторант кафедри соціальної і гуманітарної політики,Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Механізми державного управління якістюсоціальних послуг в Україні

У статті на базі термінологічного аналізу визначено сутністьмеханізмів державного управління якістю соціальних послуг –виконання нормативних вимог до якості таких послуг, задо-волення ними їх отримувачів. Виокремлено фактори (зов-нішні та внутрішні), що впливають на здійснення управлінняякістю соціальних послуг. Сучасний стан управління якістюсоціальних послуг в Україні визнано негативним, що спричи-нено недоліками в нормативно-правовому врегулюванні ме-ханізмів державного управління соціальними послугами(ліцензування, стандартизації, сертифікації фінансування,соціального замовлення та ін.). Акцентовано на необхідностіневідкладного усунення цього недоліку, який не дає змогиреалізовувати окремі положення Закону України "Про со-ціальні послуги". Визначено перспективні напрями вдоско-налення управління якістю соціальних послуг в Україні тазвернуто увагу на потребу у формуванні активної позиціїщодо оцінки якості соціальних послуг їх отримувачами.Ключові слова: механізми державного управління якістю, со-ціальні послуги, контроль якості, принципи управління якістю,ДСТУ, ISO.

The article is based on terminological analysis the essence ofthe mechanisms of governance quality social services –implementation of regulatory requirements for quality of servicethey meet their recipients. Author determined factors (internaland external) that affect the implementation of qualitymanagement of social services. It consisted in implementationof regulatory frameworks and norms on the quality of suchservices and meeting of recipients' requirements. It wasdetermined the factors (internal and external) that affect theimplementation of social services quality management. Thecurrent state of social services quality management in Ukrainewas declared as negative. It is due to drawbacks in the legaland regulatory frameworks on public administration mechanisms

115

of social services (licensing, standardization, certification,financing, social contracting, etc.). The special attention is drawnto eliminate urgently the shortcoming, which makes it impossibleto implement some provisions in the Law of Ukraine On SocialServices. It was determined the priorities for improvement ofsocial services quality management in Ukraine. It was drawnattention to the need for the formation of an active position toassess the social services quality by its recipients.Key words: мechanisms of control quality, social services,inspection on quality, quality management principles, SStU, ISO.

В статье на базе терминологического анализа определеносущность механизмов государственного управления каче-ством социальных услуг – выполнение нормативных требо-ваний к качеству таких услуг, удовлетворение ими их полу-чателей. Выделены факторы (внешние и внутренние), вли-яющие на осуществление управления качеством соци-альных услуг. Современное состояние управления каче-ством социальных услуг в Украине признано негативным,что вызвано недостатками в нормативно-правовом урегули-ровании механизмов государственного управления соци-альными услугами (лицензирования, стандартизации, сер-тификации финансирования, социального заказа и др.). Ак-центируется внимание на необходимости безотлагательно-го устранения этих недостатков, которые не позволяют реа-лизовывать отдельные положения Закона Украины "О со-циальных услугах". Определены перспективные направле-ния усовершенствования управления качеством социальныхуслуг в Украине и обращено внимание на необходимость вформировании активной позиции в оценке качества соци-альных услуг их получателями.Ключевые слова: механизмы государственного управлениякачеством, социальные услуги, контроль качества, принци-пы управления качеством, ДСТУ, ISO.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важ-ливими науковими та практичними завданнями. Упродовж двохостанніх десятиріч в Україні проведено цілу низку трансформаційу різних сферах суспільного життя. Утім система соціального об-слуговування населення, важливою складовою якої є соціальні по-слуги, залишається чи не найменш реформованою сферою в нашійдержаві. Незважаючи на те, що в далекому 2003 р. було прийнятоЗакон України "Про соціальні послуги" [7], система надання со-ціальних послуг і дотепер є недостатньо ефективною [8].

116

Сьогодні в Україні принципово важливим питанням у час-тині взятих державою соціальних гарантій, реалізації права гро-мадян на соціальне забезпечення є визначення рівня якості со-ціальних послуг. Відсутність де-факто та де-юре встановлених ізатверджених на рівні держави показників якості соціальних по-слуг не дають отримувачам соціальних послуг змоги оскаржуватиїх якість, а розпорядникам соціальних видатків – ефективно тараціонально фінансувати надання таких послуг. У контексті ви-кладеного вище і актуалізується потреба в проведенні більш ґрун-товного дослідження аспектів якості соціальних послуг в Україні,результати якого мають теоретичне та практичне значення.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділення не-вирішених раніше частин загальної проблеми. Джерельною базою на-писання статті є низка наукових праць, публікацій вітчизняних ученихі дослідників, які аналізували різні аспекти категорії "якість" та систе-ми соціальних послуг. Питання теорії та практики управління якістюсоціальних послуг уразливим категоріям населення вивчалися експер-тами Українського Фонду соціальних інвестицій (далі – УФСІ) [6].

Я.Бєлєвцова в дисертаційному дослідженні [1] аналізує су-часний стан надання соціальних послуг на рівні місцевих органіввлади та пропонує механізм підвищення якості соціальних послугна місцевому рівні, який базується на модернізованій системі уп-равління їх якістю (відповідно до стандарту ISO 9001:2001). Скла-довими такого механізму є [1, с. 3]: створення спеціального підроз-ділу (відділ з контролю якості соціальних послуг); налагодженняпостійної взаємодії з отримувачами соціальних послуг; організа-ція співпраці з постачальниками соціальних послуг; безперервнепокращення функціонування відповідних підрозділів (суб'єктів),що надають соціальні послуги; управління якістю соціальних по-слуг; незалежне оцінювання системи якості соціальних послуг.Автором на підставі аналізу зарубіжного досвіду зроблено висно-вок, що у світовій практиці застосовуються різні підходи до уп-равління якістю соціальних послуг та їх удосконалення.

Кращому розумінню питань управління якістю адміністра-тивних і соціальних послуг сприяли також роботи таких вітчизня-них дослідників і науковців, як Ю.Ажнюк, Т.Калита, С.Міщенко,Л.Сідельнік, І.Студеняк, І.Чучка, Ю.Шаров, С.Ягудін та ін.

117

Написанню статті передувало ґрунтовне вивчення авторомширокого спектра соціальних проблем, питань розроблення та реалі-зації соціальної політики в Україні, вітчизняної системи соціальногозахисту населення та її складової – соціальних послуг, різні аспектияких розкриваються в наукових роботах, публікаціях таких учених ідослідників, як С.Бандур, К.Батигіна, Н.Болотіна, Н.Борецька, К.Ва-щенко, Н.Власенко, О.Власюк, І.Гнибіденко, С.Горбунова-Рубан, В.Го-шовська, А.Гриненко, А.Колот, М.Кравченко, І.Курило, Е.Лібанова,О.Макарова, М.Мокляк, О.Новікова, О.Палій, О.Петроє, О.Піщулі-на, О.Савченко, Ю.Саєнко, Т.Семигіна, Б.Сташків, В.Скуратівський,П.Ситнік, В.Трощинський, Н.Ярош, І.Ярошенко та ін.

Незважаючи на існування цілої низки наукових праць і пуб-лікацій, в яких розкриваються різні аспекти надання соціальнихпослуг, питання управління якістю соціальних послуг, зокрема йогосутності та сучасного стану здійснення в Україні, залишаються наузбіччі проведення наукових досліджень. Викладене вище сталопідставою для вибору теми статті та актуалізує потребу в прове-денні відповідного дослідження.

Мета дослідження полягає в розкритті сутності державно-го управління якістю соціальних послуг, в оцінці сучасного стануйого здійснення та визначенні перспективних напрямів його удос-коналення в Україні.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. З метоюадекватного розуміння базових понять, які використовуються в про-цесі проведення дослідження, має сенс подати їх визначення.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про соціальні послуги"[7] соціальні послуги – це комплекс заходів з надання допомогиособам, окремим соціальним групам, які перебувають у складнихжиттєвих обставинах і не можуть самостійно їх подолати. Склад-ними Законом визнаються життєві обставини, спричинені інвалід-ністю, віком, станом здоров'я, соціальним становищем, життєви-ми звичками і способом життя, внаслідок яких особа частково абоповністю не має (не набула або втратила) здатності чи можливостісамостійно піклуватися про особисте (сімейне) життя та братиучасть у суспільному житті.

Міжнародною організацією зі стандартизації [10, с. 9–10]запропоновано низку пов'язаних із категорією "якість" визначень,

118

які сповна можна поширити на поняття "соціальні послуги", ос-кільки їх у вітчизняному законодавстві та в науці державного уп-равління поки що не існує, а саме:

– якість – сукупність характеристик, які описують здатністьтовару чи послуги відповідати вимогам користувачів;

– система якості – сукупність організаційної структури,відповідальності, процедур, процесів та ресурсів, які забезпечу-ють здійснення загального керівництва якістю послуг;

– управління якістю послуг – методи та види діяльності опе-ративного характеру, які застосовує керівництво для виконаннявимог щодо якості послуг;

– показник якості послуги – кількісна характеристика однієїабо кількох властивостей послуги, які найбільше ілюструють до-сягнення результату;

– рівень якості послуги – відносна характеристика якості,яка базується на порівнянні фактичних значень із нормативнимизначеннями показників якості.

Державний стандарт України (ДСТУ) – нормативний доку-мент, що діє на території України і застосовується всіма підприєм-ствами незалежно від форм власності та підпорядкування, грома-дянами – суб'єктами підприємницької діяльності, органами дер-жавної виконавчої влади [11, с. 144].

Базуючись на викладеному вище та на наукових джерелах[3, c. 5; 10, с. 25], можна сформулювати такі дефініції:

– якість соціальної послуги – сукупність характеристик такоїпослуги стосовно здатності задовольняти встановлені та передба-чувані потреби її отримувача*; сприйняття отримувачем такої по-слуги, його задоволеність нею; відповідність показників якостітакої послуги вимогам нормативних актів;

– стандарт якості соціальної послуги – нормативно-право-вий акт, що встановлює вимоги до якості такої послуги; сукупністьякісних і кількісних характеристик і процесів, які повинні бутизабезпечені під час надання послуги;

– рівень якості соціальної послуги – відносна характеристи-ка якості такої послуги, яка базується на порівнянні фактичних

__________* Отримувач соціальної послуги – фізична особа, яка перебуває у складних життє-

вих обставинах та якій безпосередньо надаються соціальні послуги.

119

значень показників її якості з нормативними значеннями цих по-казників;

– система управління якістю соціальної послуги – сукупністьорганів і суб'єктів управління, які під час управління якістю такоїпослуги взаємодіють за допомогою матеріально-технічних, інфор-маційних та інших засобів.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про соціальні послуги"[7] показники якості соціальних послуг – це сукупність показників,які використовуються для оцінювання діяльності суб'єктів, щонадають соціальні послуги, які ґрунтуються на позитивній резуль-тативності соціальних послуг відносно її одержувачів і ступенязадоволення їх потреби в цих послугах.

Здійснюючи термінологічний аналіз, варто відмітити, щоособливістю соціальної послуги порівняно з будь-яким продук-том, виробом є її нематеріальність, що суттєво ускладнює визна-чення інструментів, які б ефективно вимірювали її якість. З огля-ду на зазначене якість соціальних послуг складно визначити без-посередньо та в шкалі одиниць. Як правило, якість таких послугоцінюється на базі результатів опитування (анкетування, інтерв'ю)їх отримувачів, незалежних експертних спостережень і оцінок.Тому на практиці якість соціальної послуги уподібнюється з тер-міном "якість надання соціальної послуги", який пов'язаний ізпоняттями "результативність" та "ефективність" такої послуги",під якими розуміють співвідношення між визначеними завдання-ми, досягнутими результатами і витратами, спрямованими на за-безпечення цих результатів [2, с. 368].

Посилаючись на окремі факти та аргументи щодо сучасно-го стану надання соціальних послуг в Україні, які викладено напочатку статті, можна зробити припущення, що здійснюваний вУкраїні стратегічний курс державної політики щодо забезпеченнявисокого рівня соціальних стандартів життя українців має базува-тися не на екстенсивному збільшенні обсягів соціальних видатківіз державного і місцевих бюджетів, розширенні соціальних виплату грошово-матеріальних формах, спектра пільг і категорій осіб,що їх отримують, а передусім, на радикальному підвищенні якостінадання соціальних послуг.

120

Незважаючи на те, що у ст. 13 Закону України "Про соціальніпослуги" [7] визначено, що місцеві органи виконавчої влади, органимісцевого самоврядування здійснюють контроль за цільовим ви-користанням бюджетних коштів та якістю надання соціальнихпослуг, на практиці не розроблено та не впроваджено наразі інстру-менту контролю за якістю таких послуг. У цьому контексті та зметою підвищення соціальних стандартів і рівня життя в Українісповна резонним видається, що наукове обґрунтування категорії"якість соціальних послуг" і на цій базі розроблення та вжиття напрактиці відповідних заходів у цьому руслі дасть змогу органічнопоєднати два ключових вектори, складові державної політики –економічне зростання та соціальний розвиток.

Проаналізуємо більш ґрунтовно основні складові та процесиуправління якістю соціальних послуг, а також середовища, в яких ціпроцеси відбуваються. На думку автора, управління якістю соціаль-них послуг можна розглядати принаймні на таких двох рівнях, а саме:на рівні держави (макрорівень); на рівні суб'єкта, що надає соціальніпослуги (мікрорівень). Є сенс розпочати аналіз з останнього.

Надання соціальних послуг здійснюється через механізмсоціального замовлення на договірних засадах. Замовником со-ціальних послуг* (далі – Замовник) є держава, яка формулює певнітехнічні завдання, які мають включати в себе конкретні парамет-ри якості соціальної послуги, її максимальну вартість, розрахова-ну відповідно до законодавства, очікувані результати тощо. Післярозміщення оголошення такого замовлення на конкурс та за ре-зультатами проведення відповідного тендера визначається йогопереможець, виконавець замовлення – суб'єкт, що надає соціальніпослуги** (далі – Суб'єкт), з яким укладається угода щодо наданнясоціальної послуги (далі – Угода). Замовник бере на себе зобов'я-зання здійснювати фінансування і контроль за виконанням дого-вору, моніторинг та оцінку якості надання соціальних послуг, а

__________* Замовник соціальних послуг – орган виконавчої влади АРК, місцева держадміні-

страція (її структурний підрозділ), виконавчий орган міської (міста республіканського АРК іобласного значення) ради, який є розпорядником бюджетних коштів та уповноважений наукладання договорів щодо залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг.

** Суб'єкт, що надає соціальні послуги – юридичні особи та фізичні особи-підприємці, які відповідають встановленим Кабміном України критеріям діяльностісуб'єктів, що надають соціальні послуги.

121

Суб'єкт несе відповідальність за забезпечення параметрів якості,обсягів соціальних послуг, які можуть визначатися як технічнимизавданнями в Угоді, так і безпосередньо відповідними державни-ми стандартами якості такої послуги.

З метою забезпечення встановлених параметрів якостіСуб'єкт справляє цілеспрямований, організуючий вплив, різні видидіяльності або, інакше кажучи, здійснює управління якістю послуг.Процес управління детермінований та здійснюється з урахуваннямвпливу цілої низки факторів, базові з яких проілюстровано на ри-сунку. Можна виокремити зовнішні та внутрішні фактори.

Модель системи управління якістю надання соціальноїпослуги на мікрорівні

До базових зовнішніх факторів, що впливають на процесуправління якістю соціальних послуг (див. рисунок), слід віднес-ти такі як: нормативно-правове забезпечення цієї сфери; соціаль-на політика; економічні фактори (умови ринку, конкуренція, еко-номічний розвиток та ін.); технологічні фактори (сучасні техно-логії, інновації та ін.); демографічний (чисельність, старіння,смертність населення та ін.).

122

До базових внутрішніх факторів процесу управління якістюсоціальних послуг слід віднести (див. рисунок): фінансування;матеріально-технічне забезпечення; кадрове забезпечення; інфор-маційно-аналітичне забезпечення. Перераховані чинники склада-ють "ядро" процесу управління якістю соціальних послуг. Важли-вими складовими процесу управління якістю соціальних послугє: визначення цілей, завдань; планування; розроблення стратегійщодо надання таких послуг та їх реалізація; здійснення моніто-рингу, оцінки та внутрішнього контролю за якістю таких послуг;постійне удосконалення аспектів надання соціальних послуг.

Важливе значення в процесі управління якістю соціальнихпослуг має зовнішній контроль, який спрямований на визначеннярівня задоволення отримувача соціальною послугою, оцінку рівняїї якості, підтвердження відповідності показників якості послугита її сертифікації. Зовнішній контроль за якістю соціальних по-слуг можуть здійснювати: центральні органи виконавчої влади вмежах їх компетенції в закладах системи соціального захисту на-селення, охорони здоров'я, освіти, культури, які мають державнепідпорядкування; органи місцевої виконавчої влади, які є Замов-ником соціальних послуг, у закладах місцевого підпорядкуваннясистеми соціального захисту населення, охорони здоров'я, освіти,культури та недержавних Суб'єктів. Контроль за якістю соціаль-них послуг можуть здійснювати і незалежні інспекції (аудити),громадські об'єднання, батьківські комітети та ін. Результати кон-тролю направляються до ЦОВВ або місцевої влади, що відаютьпитаннями надання соціальних послуг та оприлюднюються.

Контролю підлягає якість усіх соціальних послуг, визначе-них правовими актами законодавчими та підзаконними – відповід-ними державними стандартами, встановленими нормами, вимо-гами. Метою контролю за якістю соціальних послуг є перевіркавідповідності якості цих послуг установленим нормам і вимогам.

Показники якості соціальних послуг мають характеризува-ти [10, с. 28–29]: рівень задоволеності отримувачів; досягненнярезультату надання послуги, корисний ефект від послуги для от-римувача; доступність (територіальна, фінансова, процедурна таін.); відповідність потребам; індивідуальний підхід; безпека таздоров'я отримувачів; правдивість, повнота, зрозумілість, зміст і

123

доступність інформації; рівень залучення/включення та мож-ливість вибору для отримувачів. Оцінка та контроль якості со-ціальних послуг здійснюється за такими основними критеріями:відповідність потребам отримувачів; повнота, своєчасність таякість надання таких послуг, відповідно до вимог нормативнихдокументів та стандартів якості; результативність надання послуг(ступінь вирішення матеріальних і нематеріальних проблем отри-мувачів таких послуг, підвищення їхнього фізичного, морально-психологічного стану, вирішення побутових, правових та іншихпроблем у результаті взаємодії тощо); рівень досягнення норма-тивних показників якості. Порядок проведення контролю якостісоціальних послуг має бути закріплений у відповідних правилах.

Факторами, що впливають на якість надання соціальнихпослуг, крім поданих на рисунку і підлягають контролю, є такі [2,с. 567; 9, с. 2; 10, с. 28]:

– укомплектованість установи Суб'єкта належною кількістюфахівців, наявність у них відповідного рівня кваліфікації та досві-ду роботи;

– процедури навчання, умови організації праці, підтримкита мотивації (зарплата, система стимулів тощо) персоналу устано-ви Суб'єкта;

– інфраструктура (параметри приміщення, відповідністьйого вимогам санітарного та пожежного нагляду тощо) та техніч-не оснащення установи Суб'єкта (архітектурна доступність, ти-пові та спеціальні прилади, обладнання, апаратура тощо);

– наявність і стан ведення документації, відповідно до якоїнадається послуга, функціонує Суб'єкт;

– максимальна спрощеність і прозорість процедур надання та-ких послуг, які визначені в правилах, порядку їх надання, доступністьі відкритість інформації про таку послугу, установу Суб'єкта;

– наявність системи внутрішнього та зовнішнього контро-лю за діяльністю установи, управління якістю соціальних послуг.

Виокремлюють кілька рівнів якості надання соціальних по-слуг, а саме: державний; регіональний; місцевий (локальний); га-лузевий; мережевий; персональний (конкретного фахівця). Кри-терії оцінювання якості надання соціальних послуг класифікуютьна: якісні (рівень компетентності та досвід спеціаліста, що надає

124

такі послуги; індивідуальний підхід до отримувача послуги; до-тримання морально-етичних норм тощо) та кількісні (статистичніпоказники надання таких послуг за певний період; витрати на їхнадання; час очікування послуги та тривалість її надання тощо).

Вирізняють такі принципи управління якістю [11, с. 94; 6,с. 11–20], які, на думку автора, можливо екстраполювати на сферунадання соціальних послуг, використовувати Суб'єктами для удос-коналення відповідних показників якості.

Зорієнтованість на задоволення потреб отримувача.Суб'єкт в оцінці своєї діяльності великою мірою залежить від от-римувачів соціальних послуг, що зумовлює потребу в адекватно-му розумінні, оцінці очікувань, потреб і запитів останніх, умінніпередбачати, прогнозувати такі потреби, якісно задовольняти їх ісвоєчасно виконувати вимоги отримувачів. У цьому контексті важ-ливими є партнерські відносини, обмін інформацією між Суб'єктомі отримувачами та конструктивна взаємодія між ними.

Належне лідерство та керівництво. Керівники повинні чітковстановлювати цілі, стратегічні напрями та завдання діяльностіСуб'єкта, створювати та підтримувати сприятливу для діяльностіперсоналу атмосферу, оцінювати і мотивувати працівників тощо.

Залучення персоналу до ухвалення рішень. Працівники різнихланок установи є людським капіталом, який визначає ефективністьїї діяльності та якість надання соціальних послуг. Кваліфікованіпрацівники є важливим ресурсом у процесі ухвалення рішень. Авідтак керівництво установи повинне стимулювати та активно за-лучати персонал до цього процесу, наділяти його відповіднимиповноваженнями, використовувати його знання, вміння і досвіддля покращення якості соціальних послуг та ефективності діяль-ності установи в цілому. Важливо також, щоб рішення, які прий-маються, базувалися на фактах, результатах аналізу, експертнихоцінках якості соціальних послуг, опитуваннях, відгуках, побажан-нях, зверненнях і скаргах отримувачів та ін.

Процесний і системний підходи до управління. Досягненнявизначених цілей, очікуваних результатів якості соціальних послугбуде більш ефективним, якщо діяльність Суб'єкта базується на вка-заних підходах. Інакше кажучи, управління якістю соціальнихпослуг – чітко спрямована на певний процес діяльність як на ок-

125

ремі, взаємопов'язані його складові, так і на систему в цілому (див.рисунок). Такі підходи дають Суб'єкту змогу функціонувати більшрезультативно та ефективно для забезпечення надання належногорівня якості соціальних послуг.

Постійне удосконалення. Суб'єкт у своїй діяльності має по-стійно прагнути до вдосконалення якості соціальних послуг, якаполягає, зокрема, у впровадженні раціоналізаторських пропозицій,інноваційних методів роботи, сучасних технологій, оптимізаціїрізних процесів, усуненні виявлених у процесі аудиту, перевірокнедоліків якості таких послуг, мінімізація ризиків тощо.

Взаємовигідні відносини з постачальниками та партнерами.У своїй діяльності Суб'єкт та його постачальник є взаємозалежни-ми один від одного, а відтак стосунки між ними мають бути взаємо-вигідними. І, навпаки, погіршення відносин між ними, яке пов'я-зане з невиконанням взятих на себе зобов'язань, іншими непоро-зуміннями та проблемами, може негативно впливати на результа-ти їхньої діяльності. Тому слід уникати подібних непорозумінь,зміцнювати взаємодовіру, дотримуватися виконання взятих на себезобов'язань, проводить щорічну оцінку постачальників соціаль-них послуг тощо.

Варто відмітити, що наведені вище принципи покладено воснову міжнародних стандартів системи управління якістю ISO,які входять також і до стандартів серії ДСТУ ISO. На сьогодні цістандарти є широко визнаним у світі інструментом управління,що дає змогу будь-якій організації підвищувати якість послуг, за-безпечувати прозорість в управлінні, задовольняти потреби спо-живачів та ефективно функціонувати в умовах ринку. Ці стандар-ти встановлюють на міжнародному рівні єдиний підхід до оціню-вання системи якості та регламентують відносини між виробни-ками та споживачами товарів і послуг. Ці стандарти базуються нажорсткій зорієнтованості на потреби та очікування споживача.

Згідно з ДСТУ ISO 9001-2001 "Системи управління якістю.Вимоги", Суб'єкт повинен установити, задокументувати, впрова-дити і підтримувати систему управління якістю та постійно поліп-шувати її результативність відповідно до певного державного стан-дарту. Суб'єкт має: визначити рівень компетентності персоналу таорганізувати його підготовку; забезпечувати належну поінформо-

126

ваність із завданнями, реєструвати відомості про освіту, професійнупідготовку і кваліфікацію; визначити процеси, необхідні для сис-теми управління якістю, та їх застосування на всіх рівнях устано-ви, визначити послідовність і взаємодію цих процесів, критерії таметоди, здійснювати їх моніторинг, вимірювання й аналіз, вжива-ти заходів щодо покращення якості таких послуг.

Емпіричний досвід, набутий автором у ході професійноїдіяльності, та результати аналізу джерельної бази статті дають йомупідстави оцінити сучасний стан управління якістю соціальнихпослуг в Україні на макрорівні як незадовільний. Підставами длятакого висновку є недостатнє правове врегулювання цілої низкимеханізмів державного управління соціальними послугами, яківідповідно до положень Закону України "Про соціальні послуги"[7] мають бути закріпленими в підзаконних правових актах, вве-дені в дію та запроваджені на практиці, основними з яких є: ліцен-зування соціальних послуг; стандартизація та сертифікація; дер-жавні стандарти соціальних послуг; соціальне замовлення; фінан-сування; інспектування; акредитація та ін.

З огляду на викладене вище до ключових напрямів удоско-налення системи управління якістю надання соціальних послугслід віднести:

– розроблення та впровадження механізмів державного уп-равління соціальними послугами, віднесення надання соціальнихпослуг до важливої складової соціальної політики;

– впровадження та забезпечення функціонування ринковихмеханізмів, умов у сферу соціальних послуг (конкуренція, мож-ливість вибору отримувачем Суб'єкта, маркетинг і закупівля со-ціальних послуг тощо);

– партнерські взаємовідносини і міжсекторальне партнерство(у суспільному трикутнику "держава–громадськість–бізнес"), кон-сультування з громадськістю щодо надання соціальних послуг тазворотний зв'язок між Суб'єктами, отримувачами та Замовником;

– широке та активне залучення отримувачів, громадськості,зацікавлених сторін до розроблення заходів щодо надання соціаль-них послуг, прийняття відповідних рішень (тендерні закупівлі,конкурси у цій сфері, оцінювання якості надання соціальних по-слуг тощо);

127

– впровадження інноваційних технологій надання соціаль-них послуг, методик оцінювання їх якості та інших нововведень.

Важливо також відмітити, що система управління якістюсоціальних послуг має були спрямована на: запобігання складнимжиттєвим обставинам, що змушують осіб із числа уразливих со-ціальних груп звертатися до держави забезпечити їм надання со-ціальних послуг; запобігання і мінімізацію ризиків виникненнята своєчасне виявлення таких обставин; активізацію життєвої по-зиції отримувачів щодо вибору шляхів і самостійного подоланняними життєвих труднощів.

Результати дослідження сутності та сучасного стану управ-ління якістю соціальних послуг в Україні дають змогу сформулю-вати такі висновки.

1. Термінологічним аналізом встановлено, що сутність уп-равління якістю соціальних послуг полягає в діяльності держав-них і недержавних інститутів, суб'єктів, що надають соціальніпослуги, яку спрямовано на виконання нормативних вимог доякості таких послуг, задоволення ними їх отримувачів. Виявлено,що на механізми державного управління якістю соціальних по-слуг впливають зовнішні та внутрішні фактори.

2. Емпіричний досвід автора та результати здійсненого встатті аналізу дають йому підстави негативно оцінити сучаснийстан здійснення державного управління якістю соціальних послугв Україні. Зокрема, це зумовлено недостатнім врегулюванням підза-конними правовими актами цілої низки механізмів державногоуправління соціальними послугами, а саме: ліцензування соціаль-них послуг; стандартизації, сертифікації та акредитації; соціаль-ного замовлення; фінансування; інспектування та ін.

3. Визначено, що перспективними напрямами удосконален-ня механізмів державного управління якістю соціальних послуг вУкраїні є: розроблення та впровадження механізмів державногоуправління соціальними послугами; впровадження у сферу со-ціальних послуг і забезпечення функціонування ринкових умовта механізмів; партнерство щодо надання якісних соціальних по-слуг між представниками суспільних секторів; участь отримувачів,надавачів соціальних послуг і зацікавлених сторін у процесі роз-роблення та прийняття рішень щодо надання соціальних послуг;

128

упровадження в систему соціальних послуг інновацій, нововве-день. З'ясовано, що впровадження у вітчизняну систему соціаль-них послуг механізмів управління якістю має супроводжуватисязміною в ставленні отримувачів соціальних послуг до суб'єктів,що надають такі послуги, формування активної громадської по-зиції в оцінці якості отриманих послуг.

Перспективи подальших досліджень вбачаємо: у вивченнімеханізмів та інструментів державного управління соціальнимипослугами (фінансування, нормативно-правове забезпечення, со-ціальне замовлення, ліцензування, стандартизація, акредитація,консультування з громадськістю, інформаційно-аналітичне забез-печення, кадрове забезпечення, науково-прикладне та освітнє за-безпечення та ін.); в аналізі відповідного зарубіжного досвіду таможливостей його впровадження у вітчизняну практику наданнясоціальних послуг.

Список використаних джерел1. Бєлєвцова Я. С. Механізм підвищення якості соціальних

послуг на рівні місцевих органів влади : автореф. дис. … канд.держ. упр. : спец. 25.00.02 / Бєлєвцова Я. С. – Харк. регіон. ін-тдерж. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. – Х.,[б. в.], 2011. – 20 с.

2. Все про соціальну роботу : навч. енциклопед. словник-довідник / за ред. В. М. Пічі. – Вид. 2-ге, випр., переробл. та до-пов. – Львів : "Новий Світ-2000", 2013. – 616 с.

3. Егорова Е. С. Качество услуг социально-экономическойорганизации : монография / Е. С. Егорова. – Тамбов : Изд-во Тамб.гос. техн. ун-та, 2007. – 88 с.

4. Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка,ефективна держава. Програма економічних реформ на 2010–2014роки [Електронний ресурс] // Президент України : офіц. Інтернет-представництво. – 2013. – 30 жовт. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_1.pdf

5. Іляш О. Щодо перспективних напрямів підвищення якостісоціальних послуг в Україні : аналіт. доп. [Електронний ресурс] /О. Іляш // Нац. ін-т стратег. дослідж. : веб-сайт. – 2014. – Режимдоступу : http://www.niss.gov.ua/articles/763

129

6. Управління якістю соціальних послуг: теорія та практи-ка. Досвід мікропроектів УФСІ з інноваційних соціальних послуг /М. Карлсон, Л. Сідельнік, С. Міщенко та ін. – К. : Укр. Фонд соц.інвестицій, 2007. – 99 с.

7. Про соціальні послуги : Закон України від 19 черв. 2003 р.№ 966-IV (із змінами, внесеними згідно із 8 законами в 2004–2012 рр.) // Офіц. вісн. України. – 2003. – 1 серп. – (№ 29). – С. 52. –Ст. 1435.

8. Про схвалення Стратегії реформування системи наданнясоціальних послуг : Розпорядження Кабінету Міністрів України від8 серп. 2012 р. № 556-р // Офіц. вісн. України. – 2012. – 20 серп. –(№ 61). – С. 71. – Ст. 2482.

9. Социальное обслуживание населения. Контроль качествасоциальных услуг. Основные положения. Национальный стандартРоссийской Федерации ГОСТ Р 52496-2005. – М. : Стандартин-форм, 2006. – 9 с.

10. Стандарти соціальних послуг : зб. док. – Кн. 2 / за ред.Л. Л. Сідєльнік. – К. : ТОВ "ЛДЛ", 2007. – 232 с.

11. Студеняк І. П. Основи стандартизації та сертифікаціїтоварів і послуг / І. П. Студеняк, Ю. М. Ажнюк, І. М. Чучка. – К. :Кондор, 2007. – 152 с.

130

ЗМІСТ

ФІЛОСОФІЯ, МЕТОДОЛОГІЯ, ТЕОРІЯТА ІСТОРІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ...................................... 3Т. В. Федорів. Особливості інформаційного забезпеченнянепопулярних державних рішень .............................................................. 3Є. О. Романенко. Публічна комунікація як засіб транспарентностідержавного управління ............................................................................. 15

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА, СЛУЖБА В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГОСАМОВРЯДУВАННЯ ............................................................................ 27Т. В. Серьогіна, Н. Г. Сорокіна. Напрями імплементаціїгуманістичних цінностей до публічної служби ...................................... 27

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ................................. 37С. В. Щербина. Державна політика формування та розвиткувнутрішнього агропродовольчого ринку України .................................. 37Ю. С. Горбань. Суб'єкти екологічного врядування ЄС:наднаціональний рівень ............................................................................ 51Ю. Ф. Лавренюк. Стан та шляхи реалізації антикорупційноїполітики України ....................................................................................... 63М. В. Семененко. Інноваційно-інвестиційна діяльністьу національній економіці: сучасний стан та шляхи вдосконалення ...... 76

РЕГІОНАЛЬНЕ УПРАВЛІННЯ ТА МІСЦЕВЕСАМОВРЯДУВАННЯ ............................................................................ 85В. Д. Полтавець. Аналіз правового регулювання міжмуніципальногоспівробітництва в Росії ............................................................................. 85

ПОЛІТОЛОГІЯ І ПРАВО ...................................................................... 93М. А. Гирик. Інституціоналізація участі громадяну здійсненні державного управління в Україні ....................................... 93

СОЦІАЛЬНА І ГУМАНІТАРНА ПОЛІТИКА ................................ 103А. В. Дакал. Державна політика щодо захисту прав дітей:комунікативний аспект ........................................................................... 103К. В. Дубич. Механізми державного управління якістюсоціальних послуг в Україні ................................................................... 114

131

Н а у к о в е в и д а н н я

Збірник наукових працьНаціональної академії державного управління

при Президентові України

В И П У С К 1/2014

Заснований у 1998 році

Свідоцтво про державну реєстрацію серії КВ № 8114від 11 листопада 2003 року

Передплатний індекс видання – 22454

Виходить 2 рази на рік

Київ, НАДУ

Відповідальний за випуск В. А. ДонРедактори: С. М. Шиманська, С. Г. Крушельницька

Коректор С. Г. КрушельницькаТехнічний редактор Н. Ю. Копайгора

132

Підп. до друку 16.09.2014.Формат 60 х 84 /16. Обл.-вид. арк. 6,9. Ум.-друк. арк. 7,6.

Тираж 300 пр.

Видавництво Національної академії державного управлінняпри Президентові України.

03680, Київ, вул. Ежена Потьє, 20, тел. 456-67-93.E-mail: vydav@academy.gov.ua

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003.