คดีหมายเลขดําที่ อ. ๘๔๒/๒๕๕๒ คดีหมายเลขแดงที ่อ. ๕๑๑/๒๕๕๗

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย

ศาลปกครองสูงสุด วันที่ ๒๐ เดือน ตุลาคม พุทธศักราช ๒๕๕๗ นางศันสนีย นาจารย ผูฟองคดี ผูวาราชการจังหวัดกําแพงเพชร ที่ ๑ ปศุสัตวจังหวัดกําแพงเพชร ที่ ๒ จังหวัดกําแพงเพชร ที่ ๓ กรมปศุสัตว ที่ ๔ ผูถูกฟองคดี เรื่อง คดีพิพาทเก่ียวกับความรับผิดอยางอื่นของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่

ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย (อุทธรณคําพิพากษา)

ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ย่ืนอุทธรณคําพิพากษา ในคดีหมายเลขดําที่ ๔๒๔/๒๕๔๙ หมายเลขแดงที่ ๑๒๗/๒๕๕๒ ของศาลปกครองชั้นตน (ศาลปกครองพิษณุโลก) คดีนี้ผูฟองคดีฟองและแกไขเพิ่มเติมคําฟองวา ผูฟองคดีเปนผูประกอบอาชีพ ทําฟารมเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อ ตั้งอยูที่เลขท่ี ๑ หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร โดยเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ผูฟองคดี ไดย่ืนหนังสือยืนยันการเขาเล้ียงสัตวปกใหมของผูประกอบการถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ เพื่อขออนุญาต เขาเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อของบริษัท จรูญฟารม จํากัด จากโรงฟกบริษัท เจริญโภคภัณฑ จํากัด

คําพิพากษา (อุทธรณ)

(ต. ๒๒)

ระหวาง

/จังหวัดลําพูน...

๒

จังหวัดลําพูน จํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว และเขาเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อของบริษัทในเครือ เจริญโภคภัณฑ จํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว ตามลําดับ โดยตอนทายของหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาวระบุขอความวา การเขาเล้ียงสัตวปกของผูประกอบการฟารมเล้ียงสัตวปกจะปฏิบัติตามขอกําหนดของผูถูกฟองคดีที่ ๔ ทุกข้ันตอนในการเคลื่อนยายสัตวปกจากโรงฟกถึงฟารม อยางเครงครัด ทั้งนี้ ในการเล้ียงหากมีความเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมขอเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัทหรือผูประกอบการจะเปนผูรับผิดชอบเอง ตอมา ไดเกิดโรคไขหวัดนกในพื้นที่อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงไดออกประกาศลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ กําหนดเขตพื้นที่อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตโรคระบาดสัตวตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ตอมา ในวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ ไดรายงานตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ วามีสัตวปกตายกะทันหันโดยไมทราบสาเหตุจํานวนมากที่หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ซึ่งการตายของสัตวปกดังกลาวอาจเปนโรคที่สามารถกระจาย ไปยังทองถิ่นอื่นอยางรวดเร็ว เห็นสมควรทําลายสัตวหรือซากสัตวที่อาจเปนพาหะของโรค ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงใหสัตวแพทยเขาตรวจสอบฟารมของผูฟองคดีแลวพบวาไกเนื้อ ของผูฟองคดีที่เล้ียงไวไดตายผิดปกติประมาณ ๑,๗๐๐ ตัว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงส่ังทําลาย สัตวปก (ไกเนื้อ) ของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยทําบันทึกส่ังทําลายสัตวและซากสัตว ลงวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ไวเปนหลักฐาน ผูฟองคดีเห็นวาการที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ทําลาย ไกเนื้อจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย จึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ขอรับการชวยเหลือตามกฎหมาย ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๘ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๔ ขอหารือกรณีดังกลาว โดยผูถูกฟองคดีที่ ๔ มีหนังสือ ดวนที่สุด ท่ี กษ ๐๖๐๔/๒๑๐๔๑ ลงวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ ตอบขอหารือมีใจความสําคัญวา เมื่อไกเนื้อที่ผูฟองคดีเล้ียงไวตายมากผิดปกติประมาณ ๑,๗๐๐ ตัว ในวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ภายหลังที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดประกาศกําหนดใหพื้นที่อําเภอคลองขลุงเปนเขตโรคระบาด ชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ตั้งแตวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ เปนตนไป ผูฟองคดีจึงมีหนาที่ตองปฏิบัติตามมาตรา ๑๙ ประกอบมาตรา ๘ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ หากไมปฏิบัติก็จะมีความผิดและไมอาจไดรับคาชดใชในการ ส่ังทําลายสัตวตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติดังกลาวได นอกจากนั้น ในหนังสือของ ผูฟองคดีในการยืนยันจะเขาเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อที่ระบุวาจะไมเรียกรองคาชดใชใด ๆทั้งส้ินนั้น

/หากผูฟองคดี...

๓

หากผูฟองคดีตั้งใจใหนิติกรรมที่แสดงไวเปนไปตามวัตถุประสงคที่ปรากฏในบันทึกนั้น ก็มีผลผูกพันสามารถบังคับได เวนแตมีขออางหรือขอปฏิเสธใหเปนอยางอื่น จึงขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตรวจสอบขอเท็จจริงประกอบการพิจารณาตอไปดวย ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๔ มีหนังสือ ดวนที่สุด ที่ กษ ๐๖๐๔/๑๒๖๐ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๔๙ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ วากรณีที่ผูฟองคดี ไดทําบันทึกเอกสารไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ วา หากมีการเสียหายจากโรคระบาดสัตวหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินนั้น กรณีถือไดวาผูฟองคดีสละเสียซึ่งสิทธิ ของตนในการไดรับคาชดใชตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ แลว ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงไดแจงผลการพิจารณาของผูถูกฟองคดีที่ ๔ ใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ อุทธรณคําส่ังไมจายเงินคาชดใชกรณีการทําลายสัตวปกท่ีเปนโรคระบาด ตามกฎหมาย ตอมา เมื่อวันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๔๙ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดแจงผลการพิจารณา อุทธรณวาผูฟองคดีไมมีสิทธิไดรับคาชดใช โดยผูฟองคดีไดรับหนังสือดังกลาวเมื่อวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๔๙ ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับผลการพิจารณาอุทธรณดังกลาว จึงนําคดีมาฟองตอศาล ขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ัง ดังนี้ ๑. ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ รวมกันหรือ แทนกันชดใชคาเสียหายจากการทําลายสัตวปกของผูฟองคดี จํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว ในอัตรา รอยละ ๗๕ ของมูลคาความเสียหาย ซึ่งคิดเปนเงิน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท ๒. ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ รับผิดชําระดอกเบี้ยในอัตรารอยละ ๑๕ ตอป ของเงินจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท นับถัดจากวันฟองจนกวา จะชําระเสร็จใหแกผูฟองคดี ๓. ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ รวมกันหรือ แทนกันชําระคาฤชาธรรมเนียมและคาทนายความแทนผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ใหการวา เมื่อป พ.ศ. ๒๕๔๗ เกิดโรคไขหวัดนกระบาด ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงเรียกผูประกอบอาชีพเล้ียงสัตวปกเขารวมประชุมปรึกษาหารือถึงวิธีปองกันไมใหเกิดโรคไขหวัดนกระบาด โดยกําหนดหลักเกณฑวาการเล้ียงในรุนตอไปจะตองเปนระบบฟารมปดและตองปฏิบัติตามระเบียบของผูถูกฟองคดีที่ ๔ และผูประกอบอาชีพเล้ียงสัตวปกตองสัญญาดวยวาหากมีความเสียหาย จากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัท

/หรือผูประกอบการ...

๔

หรือผูประกอบการจะรับผิดชอบเอง ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมไดขูเข็ญหรือบังคับแตอยางใด การดําเนินการดังกลาวนอกจากจังหวัดกําแพงเพชรแลว จังหวัดนครสวรรคก็ไดดําเนินการเชนเดียวกัน และผูประกอบอาชีพเล้ียงสัตวปกทุกรายยินดีปฏิบัติตาม การท่ีผูฟองคดีกลาวอางวาไมไดรับความเปนธรรมจําตองยินยอมตกลงเพราะหากไมยินยอมก็จะไมไดรับอนุญาตให ลงเล้ียงสัตวปกนั้น เปนเพียงขอกลาวอางของผูฟองคดีเทานั้น อีกทั้งกรณีนี้ไมใชปญหาเกี่ยวกับ ความสงบเรียบรอยของประชาชน จึงสามารถบังคับตามขอตกลงดังกลาวนั้นได ผูฟองคดี จึงไมใชผูเสียหายตามกฎหมายและไมมีอํานาจฟองผูถูกฟองคดีที่ ๑ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๓ เปนคดีนี้ นอกจากนั้น ผูฟองคดีไดนําลูกไกลงเล้ียงเมื่อวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ และถูกทําลาย เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ไกแตละตัวยังมีขนาดน้ําหนักประมาณ ๑ กิโลกรัม ราคาตัวละ ไมเกิน ๓๐ บาท คิดเปนเงินทั้งหมด ๕๒๔,๙๔๐ บาท เมื่อคิดเปนรอยละ ๗๕ ของเงินจํานวน ๕๒๔,๙๔๐ บาท จะไดเพียง ๓๙๓,๗๐๕ บาท เทานั้น ไมใชจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท ตามคําขอของผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีที่ ๒ ปฏิบัติราชการในฐานะเปนเจาหนาที่ของรัฐ ปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดและไมเปนการละเมิดตอผูฟองคดี จึงไมตองรับผิดเปนการสวนตัว ผูฟองคดีจึงไมมีสิทธิฟองผูถูกฟองคดีที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีที่ ๒ เปนคดีนี้ สวนผูถูกฟองคดีที่ ๓ เปนหนวยงานของรัฐ ดําเนินการแทนผูถูกฟองคดีที่ ๔ ตามที่กฎหมายใหอํานาจ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงไมตองรับผิด ขอใหศาลมีคําพิพากษายกฟอง ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ใหการวา เมื่อวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๔๗ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดประกาศกําหนดเขตโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (โรคไขหวัดนก) ตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ในพื้นที่ของอําเภอลานกระบือ อําเภอคลองลาน อําเภอไทรงาม และอําเภอเมืองกําแพงเพชร และเมื่อวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๔๗ ไดประกาศเพิ่มเติมในพื้นที่ อําเภอขาณุวรลักษบุรี และก่ิงอําเภอโกสัมพีนคร แตสถานการณโรคระบาดของสัตวปกไมไดคล่ีคลาย ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๑๕ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ออกประกาศกําหนดเขตพื้นที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล ทุกอําเภอของจังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตสงสัยวามีโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา ตั้งแตวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ มีผลใหเจาของสัตวหรือซากสัตวมีหนาที่ตองปฏิบัติตามมาตรา ๑๗ มาตรา ๑๘ และมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ตอมา เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ผูฟองคดีซึ่งประกอบอาชีพฟารมเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อไดทําหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยืนยันเขาเล้ียงสัตวปกใหม ชนิดไกเนื้อของบริษัท จรูญฟารม จํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว

/และชนิด...

๕

และชนิดไกเนื้อของเครือเจริญโภคภัณฑ จํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว ตามลําดับ โดยในตอนทายของ หนังสือทั้งสองฉบับมีขอความวา การเขาเล้ียงสัตวปกของผูประกอบการฟารมเล้ียงสัตวปกจะปฏิบัติตามขอกําหนดของผูถูกฟองคดีที่ ๔ ทุกข้ันตอนในการเคลื่อนยายสัตวปกจากโรงฟก ถึงฟารมอยางเครงครัด ทั้งนี้ ในการเล้ียงหากมีการเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัทหรือผูประกอบการ จะรับผิดชอบเอง ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดตรวจพบวาเกิดโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงไดออกประกาศลงวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ ใหทองที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซาในสัตวปกทุกชนิด ตั้งแตวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ ตอมา เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ อาศัยอํานาจตามความในมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกอบขอ ๘ (๓) (ข) ของระเบียบกรมปศุสัตว วาดวย การทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ ส่ังใหผูฟองคดีจัดการทําลายไกเนื้อในฟารมของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว คิดเปนคาเสียหาย ๑,๕๐๑,๓๒๘ บาท ซึ่งไดมีการบันทึกหลักฐานการทําลายสัตวดังกลาวไว ผูฟองคดีจึงมีหนังสือรองเรียนผานนายอําเภอคลองขลุงถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพื่อขอรับการชวยเหลือตามระเบียบและประกาศของทางราชการ ตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๔ ไดมีหนังสือ ดวนที่ สุด ที่ กษ ๐๖๐๔/๑๒๖๐ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๔๙ แจงผูถูกฟองคดีที่ ๑ วาหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาวเปนการทํานิติกรรมที่ไดกระทําลงโดยใจสมัคร มุงโดยตรงตอการ ผูกนิติสัมพันธข้ึนระหวางบุคคล อันเปนนิติกรรมที่มีเงื่อนไขบังคับกอนเพื่อระงับสิทธิตามกฎหมาย ในการไดรับคาชดใชในการส่ังทําลายสัตวของสัตวแพทย ทั้งผูฟองคดีไดรับทราบและเขาใจขอความในหนังสือนั้นแลว จึงเห็นวาผูฟองคดีสละเสียซึ่งสิทธิของตนในการไดรับคาชดใชตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ สําหรับการพิจารณาชดใชราคาสัตวในการส่ังทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ นั้น เมื่อผูฟองคดีไดทําหนังสือไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ โดยการแสดงเจตนาสละเสียซึ่งสิทธิของตน ในการไดรับคาชดใชตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ แลว และในขณะที่ ผูฟองคดีไดทําหนังสือไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ นั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดออกประกาศลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ กําหนดเขตพื้นที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล ทุกอําเภอของจังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตสงสัยวามีโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (โรคไขหวัดนก) จึงมีผลหามมิใหผูใด

/เคล่ือนยาย...

๖

เคล่ือนยายสัตวปกและซากสัตวปกภายในเขตที่มีการประกาศเขตสงสัยวามีโรคระบาด หรือเคล่ือนยายสัตวปกหรือซากสัตวปกเขาในหรือออกนอกเขตที่มีการประกาศเขตสงสัยวา มีโรคระบาดนั้น เวนแตไดรับอนุญาตเปนหนังสือจากสัตวแพทย สวนการขออนุญาตใหนําสัตวปกเขาเล้ียงใหมของผูประกอบการน้ัน ผูถูกฟองคดีที่ ๔ มิไดกําหนดใหมีการทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใชในการทําลายสัตวปกแตอยางใด การพิจารณาของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ในเรื่องการชดใชคาทําลายไกที่เปนโรคระบาดกรณีของ ผูฟองคดีจึงเปนการดําเนินการตามหลักเกณฑของกฎหมาย และพิจารณาตามความเหมาะสม เพื่อชวยเหลือผูประสบภัยพิบัติตามอํานาจหนาที่ดังกลาวแลว ผูฟองคดีจึงไมเปนผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายที่มีสิทธิฟองคดีนี้ตอศาล ขอใหศาลมีคําพิพากษายกฟอง ผูฟองคดีคัดคานคําใหการวา ฟารมของผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหนําไกเนื้อ เขามาเล้ียงในทองที่อําเภอคลองขลุงเมื่อวันที่ ๑๐ สิงหาคม ๒๕๔๘ ซึ่งในขณะนั้นยังมิไดประกาศกําหนดใหเปนเขตโรคระบาดหรือเขตโรคระบาดชั่วคราว อีกท้ังเขตพื้นที่ดังกลาว อยูนอกเขตพื้นที่ควบคุมและเฝาระวังโรค ฟารมของผูฟองคดีจึงไมอยูในบังคับที่หามเคล่ือนยายสัตวปกหรือซากสัตวปก การนําไกเนื้อเขามาเล้ียงในพื้นที่ดังกลาวจึงไมเปนการกระทําความผิดตอพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ เมื่อไกเนื้อที่ผูฟองคดีเล้ียงไว ตายมากผิดปกติประมาณ ๑,๗๐๐ ตัว ในวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ภายหลังที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดประกาศใหทองที่อําเภอคลองขลุงเปนเขตโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา ผูฟองคดี ไดปฏิบัติตามมาตรา ๑๙ ประกอบมาตรา ๘ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ แลว จึงตองไดรับคาชดใชในการส่ังทําลายสัตวตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติดังกลาว และผูถูกฟองคดีที่ ๔ ก็ยอมรับวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ เปนผูออกหนังสืออนุญาต ใหผูฟองคดีนําสัตวปกประเภทไกเนื้อจํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว ลงเล้ียง และผูถูกฟองคดีที่ ๒ เปนผู ส่ังทําลายไกเนื้อของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว ซึ่งเปนคําส่ังทางปกครอง ที่มีผลใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย ผูฟองคดีจึงเปนผูเสียหายมีอํานาจนําคดีมาฟองได มูลคาความเสียหายจากการทําลายไกเนื้อจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว คิดเปนเงิน ๑,๕๐๑,๓๒๘ บาท เปนคาเสียหายตามความเปนจริง เพราะในการเลี้ยงไกนั้นจะตองนําลูกไกที่มีอายุไมต่ํากวา ๗ วัน ลงเล้ียง หากเล้ียงตอเนื่องจนครบกําหนดระยะเวลา ๔๕ วัน (นับจากวันที่ไกออกจากไข) ก็สามารถที่จะจับขายได และจะมีน้ําหนักเฉลี่ยตัวละ ๑.๘๕ กิโลกรัม ราคาขายกิโลกรัมละ ๕๕ บาท เมื่อผูฟองคดีนําลูกไกลงเลี้ยงเมื่อวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ และถูกทําลายเมื่อวันที่ ๑๖

/กันยายน ๒๕๔๘...

๗

กันยายน ๒๕๔๘ จึงนับอายุการเล้ียงได ๓๘ วัน หากนับรวมวันที่ไกออกจากไขอีก ๗ วัน ก็รวมเปน ๔๕ วัน ครบเกณฑที่สามารถจับขายได สําหรับบันทึกขอตกลงที่ในตอนทาย ของหนังสือดังกลาวนั้นเปนขอตกลงสําเร็จรูป เปนการบังคับผูฟองคดีใหตองยินยอมทําตาม หนังสือดังกลาวจึงเปนเงื่อนไขในการประกอบการสั่งอนุญาต มิใชเปนการตกลงยินยอม บนพื้นฐานแหงความสมัครใจ เปนเงื่อนไขที่สรางภาระเกินสมควร ขอตกลงดังกลาวจึงไมมีผลบังคับ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ใหการเพิ่มเติมวา ขอยืนยันคําใหการของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ตามคําใหการ ฉบับลงวันที่ ๑ กุมภาพนัธ ๒๕๕๐ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ใหการเพิ่มเติมวา เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ อาศัยอํานาจตามความในมาตรา ๑๕ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ กําหนดเขตพื้นที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล ทุกอําเภอของจังหวัดกําแพงเพชรเปนเขตสงสัยวา มีโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (โรคไขหวัดนก) ซึ่งมีผลใหเจาของสัตวหรือซากสัตว มีหนาที่ตองปฏิบัติตามมาตรา ๑๗ มาตรา ๑๘ และมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ดังนั้น ผูฟองคดีจึงตองปฏิบัติตามประกาศของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาว และตองปฏิบัติตาม พระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูฟองคดีจะอางวาในขณะที่ผูฟองคดีนําไกเนื้อเขามาเล้ียงในทองที่อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ยังมิไดมีการประกาศกําหนดใหเขตพื้นที่ อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตโรคระบาดหรือเขตโรคระบาดชั่วคราวมิได สวนการที่ผูฟองคดีเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ เปนผูส่ังใหทําลายไกเนื้อของผูฟองคดี ทําใหไดรับความเสียหาย ผูฟองคดีจึงมีอํานาจฟองนั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐไดใชอํานาจตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกอบขอ ๘ (๓) (ข) ของระเบียบกรมปศุสัตววาดวยการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ ประกาศ ณ วันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๔๗ ส่ังทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดและสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาดในพื้นที่จังหวัด ที่รับผิดชอบได และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ กําหนดใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชในอัตรารอยละเจ็ดสิบหาของราคาสัตวซึ่งอาจขายไดในราคาตลาดทองที่กอนเกิดโรคระบาด โดยใหกรรมการประเมินเปนผูพิจารณา ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ไมมีนโยบายหรือคําส่ังใหหนวยงานในสังกัดมีการทําบันทึกขอตกลง

/หรือเงื่อนไข...

๘

หรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใชในการทําลายสัตวปก หนังสือสํานักงานปศุสัตว จังหวัดกําแพงเพชร ที่ กพ ๐๐๐๗/- เรื่อง เอกสารยืนยันเขาเล้ียงสัตวปกใหมของผูประกอบการ จึงมิไดเปนเอกสารท่ีเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๔ ใชประกอบเปนเงื่อนไขในการพิจารณาอนุญาตหรือไมอนุญาตตามกฎหมาย ทั้งขอความในหนังสือฉบับดังกลาว ในขณะที่ผูฟองคดีย่ืนขออนุญาตเคล่ือนยายสัตวปก เจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดแจงใหผูฟองคดีทราบถึง ข้ันตอนของกฎหมายในการขออนุญาตเคล่ือนยายสัตวปกและภาวการณเกิดโรคระบาดภายในเขตพื้นที่จังหวัดกําแพงเพชรแลว ซึ่งผูฟองคดีไดทราบและเขาใจดี แตไดแสดงเจตนาสละสิทธิในการรับคาเสียหายที่อาจมีข้ึนไดในอนาคต โดยคาดคิดวาเหตุดังกลาวไมนาจะ เกิดข้ึนและตนจะไดรับประโยชนในทางธุรกิจการคา หนังสือฉบับดังกลาวจึงมิไดเปน เงื่อนไขที่เจาหนาที่ไดกําหนดใหผูฟองคดีตองปฏิบัติภายหลังจากมีการออกคําส่ังอนุญาต ใหตามคําขอ ประกอบกับขอตกลงเชนนี้มิไดขัดตอกฎหมายหรือขัดตอความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ผูฟองคดีจึงตองผูกพันตามที่ไดยินยอมสละซึ่งสิทธิในการ รับคาเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ ตามท่ีไดแสดงเจตนาไว ศาลปกครองชั้นตนพิจารณาแลวเห็นวา เมื่อขอเท็จจริงปรากฏวาผูฟองคดี ซึ่งเปนเจาของฟารมสัตวปกชนิดไกเนื้อไดแจงใหปศุสัตวอําเภอคลองขลุงทราบวาไกเนื้อของผูฟองคดีปวยตายกะทันหันโดยไมทราบสาเหตุเปนจํานวนมาก ปศุสัตวอําเภอคลองขลุงจึงเขาตรวจสอบขอเท็จจริงพบวามีไกเนื้อปวยตายกะทันหันจริง และการตายของสัตวปกดังกลาวอาจเปนโรคที่สามารถแพรกระจายไปยังทองที่อื่นอยางรวดเร็ว จึงรายงานให ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ทราบ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณาแลวจึงใชอํานาจตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ส่ังใหผูฟองคดีจัดการทําลายไกเนื้อจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว จึงถือวาผูฟองคดีไดปฏิบัติตามมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ครบถวนแลว อีกท้ังไมปรากฏขอเท็จจริงวาผูฟองคดีไดจงใจกระทําความผิด ตอบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูฟองคดีจึงเปนผูมีสิทธิ ไดรับคาชดใชตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกอบ กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และเมื่อพิจารณาจากเอกสารหลักฐานในคดีแลว หนังสือของผูฟองคดีฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ดังกลาวเปนเอกสารที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดจัดทําข้ึน เมื่อมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ บัญญัติไวชัดแจงวา

/ผูเปนเจาของ...

๙

ผูเปนเจาของสัตวที่ถูกทําลายตองไดรับคาชดใชตามหลักเกณฑและเงื่อนไขอยางไรบาง การท่ี ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จัดทําเอกสารการเขาเล้ียงสัตวปกใหมของผูประกอบการใหผูฟองคดีลงนาม ทั้งสองฉบับขางตน ซึ่งมีขอความในทํานองสละสิทธิของผูฟองคดีที่พึงไดรับการชดใชตามกฎหมาย จึงถือไดวาเปนกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐออกขอกําหนด หรือระเบียบปฏิบัติที่มีผลกระทบตอสิทธิของบุคคลโดยไมสอดคลองหรือเกินกวาที่กฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตวกําหนดโดยไมมีอํานาจตามกฎหมาย หนังสือของผูฟองคดีฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ที่ทําไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงเปนเอกสารที่ไมชอบดวยกฎหมายและไมมีผลผูกพันผูฟองคดี และไมเปนการสละสิทธิ ในการไดรับคาชดใชไกเนื้อที่ถูกทําลายตามท่ีกฎหมายกําหนด การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ส่ังทําลายไกเนื้อของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยไมจายคาชดใชตามกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตวใหแกผูฟองคดี จึงเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย และจากการไตสวน ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ประกอบหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่ กพ ๐๐๐๗/๔๒๐ ลงวันที่ ๑๓ กุมภาพันธ ๒๕๕๒ ที่อางอิงตอศาล เปนขอมูลจากบริษัท เจริญโภคภัณฑอุตสาหกรรม จํากัด ซึ่งเปนบริษัทผูประกอบการเกี่ยวกับการเล้ียงไกที่มีชื่อเสียงมานาน กับขอมูลจากสํานักงาน การคาภายในจังหวัดกําแพงเพชร ซึ่งเปนหนวยงานของรัฐที่รับผิดชอบเกี่ยวกับราคาสินคา อุปโภคบริโภค ขอเท็จจริงจึงฟงเปนยุติวาไกเนื้อของผูฟองคดีที่ถูกทําลายมีน้ําหนักเฉล่ีย ตัวละ ๒.๒๙๑ กิโลกรัม ราคาเฉล่ียกิโลกรัมละ ๓๙.๖๙ บาท ราคาไกซึ่งอาจขายไดในตลาดทองที่กอนถูกทําลายจึงมีราคาตัวละ ๙๐.๙๓ บาท ไกเนื้อถูกทําลาย ๑๗,๔๙๘ ตัว รวมเปนราคาไกที่อาจขายไดเปนเงิน ๑,๕๙๑,๐๙๓.๑๐ บาท คิดเปนคาชดใชรอยละเจ็ดสิบหาของ ราคาดังกลาว คงเปนเงิน ๑,๑๙๓,๓๑๙.๘๐ บาท แตคําฟองของผูฟองคดีมีคําขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชดใชคาเสียหายเปนเงินเพียง ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท ศาลจึงไมอาจพิพากษาเกินคําขอได ศาลปกครองชั้นตนพิพากษาใหผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชดใชคาเสียหายใหแกผูฟองคดี เปนเงินจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท พรอมดอกเบี้ยในอัตรารอยละเจ็ดครึ่งตอปของจํานวนเงินดังกลาว นับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เปนตนไปจนกวาจะชําระเสร็จ ทั้งนี้ภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่มีคําพิพากษา คําขออื่นใหยก และคืนคาธรรมเนียมศาลทั้งหมดใหแกผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๔ อุทธรณวา ตามความในมาตรา ๘ ประกอบมาตรา ๑๐ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ เปนการกําหนดหลักเกณฑเพื่อปองกัน

/และควบคุม...

๑๐

และควบคุมโรคระบาดสัตว ซึ่งเปนภัยพิบัติสาธารณะและอาจเกิดความเสียหายในทองที่อื่นๆ ทั่วประเทศ โดยไดกําหนดหนาที่ของเจาของสัตวตองแจงตอพนักงานเจาหนาท่ีเมื่อสัตว ที่เล้ียงไวปวยหรือตายดวยโรคระบาด หรือปวยหรือตายโดยปจจุบันซึ่งไมทราบสาเหตุ และใหสัตวแพทยมีอํานาจเขาตรวจสัตวหรือซากสัตวตลอดจนสั่งใหทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด หรือเปนพาหะของโรคระบาด กรณีเชนนี้กฎหมายกําหนดใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ซึ่งกรณีตามมาตรา ๘ แหงพระราชบัญญัติ ดังกลาว เปนกรณีที่เกิดโรคระบาดสัตวในเขตท่ียังไมไดประกาศวาเปนเขตโรคระบาดหรือสงสัยวามีโรคระบาด เมื่อมีการส่ังทําลายสัตวตามกฎหมาย จึงกําหนดใหเจาของสัตวมีสิทธิไดรับ คาชดใชตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ซึ่งแตกตางจากกรณีที่บัญญัติไวในมาตรา ๑๕ ถึงมาตรา ๒๐ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ที่มิไดบัญญัติถึงการใหเจาของสัตวในเขตท่ีมีการประกาศวามีโรคระบาดหรือสงสัยวามีโรคระบาดมีสิทธิไดรับคาชดใชเมื่อสัตวแพทยส่ังให ทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด อยางไรก็ตาม แมหากผูฟองคดีจะเปนผูมีสิทธิไดรับคาชดใช แตสิทธิในการไดรับคาชดใชดังกลาวก็เปนสิทธิที่กําหนดไวในทางที่เปนคุณแกเจาของสัตว ที่ไดรับความเสียหาย โดยสิทธิดังกลาวเปนเพียงการกอตั้งสิทธิใหแกผูประสบภัยหรือไดรับความเสียหายใหเขาสูภาวะปกติไดโดยเร็ว ผูมีสิทธิดังกลาวยอมแสดงเจตนาสละสิทธินี้ได และไมถือวาเปนการขัดตอกฎหมายหรือความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ประกอบกับขอเท็จจริงในขณะผูฟองคดีย่ืนขออนุญาตเคล่ือนยายสัตวปก เจาหนาที่ของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดแจงใหผูฟองคดีทราบถึงข้ันตอนของกฎหมายในการขออนุญาตเคล่ือนยายสัตวปกและภาวการณเกิดโรคระบาดภายในเขตพื้นที่จังหวัดกําแพงเพชรแลว ซึ่งผูฟองคดีไดทราบและเขาใจดี แตไดแสดงเจตนาสละสิทธิในการรับคาเสียหายที่อาจมีข้ึนได ในอนาคต โดยผูฟองคดีคาดคิดวาเหตุดังกลาวไมนาเกิดข้ึนและตนจะไดรับประโยชนในทางธุรกิจการคา การลงนามในหนังสือสละซึ่งสิทธิในการไดรับชดใชคาเสียหายดังกลาว จึงมิไดเปนเงื่อนไขที่เจาหนาที่ไดกําหนดใหผูฟองคดีตองปฏิบัติภายหลังจากมีการออกคําส่ังอนุญาต ใหตามคําขอ ผูฟองคดีจึงตองผูกพันตามผลของการแสดงเจตนาจากการที่ผูฟองคดี ไดยินยอมที่จะสละซึ่งสิทธิในการรับคาเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ ตามที่ไดแสดงเจตนาไว กรณีดังกลาวจึงมิอาจนําขอยกเวนของมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ที่วาผูฟองคดีไมไดเปนผูจงใจกระทําความผิดตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ มาใชบังคับในกรณีดังกลาวได อยางไรก็ตาม แมหนังสือ

/ฉบับลงวันที่ ๒๙...

๑๑

ฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ จะเปนขอความสําเร็จรูป แตหากผูฟองคดีเห็นวาเปนการขัดประโยชน ผูฟองคดีก็อยูในวิสัยที่จะขอใหขีดฆาออกได ดังนั้น การอนุญาตภายใตเงื่อนไขที่ผูฟองคดียินยอม จึงมิไดเปนการใชอํานาจของรัฐ ที่เหนือกวาหรือเปนการออกคําส่ังทางปกครองที่มีเงื่อนไข หนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงเปนเอกสารท่ีชอบดวยกฎหมายและมีผลผูกพันผูฟองคดีตามที่ไดแสดงเจตนาไว ขอให ศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษากลับคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตนเปนใหยกฟอง ผูฟองคดีแกอุทธรณวา เมื่อปรากฏวาไกเล้ียงของผูฟองคดีตาย ผูฟองคดีไดแจง เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ ทราบภายในวันเดียวกัน จึงถือไดวาผูฟองคดีไดปฏิบัติตามมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ครบถวนแลว อีกท้ังไมปรากฏขอเท็จจริงใดที่แสดงใหเห็นวาผูฟองคดีไดจงใจกระทําความผิดตอบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ เมื่อผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดใชอํานาจตามมาตรา ๑๘ ประกอบมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ออกคําส่ังทําลายไก จึงตอง จายคาชดใชในการส่ังทําลายไกใหกับผูฟองคดีในอัตรารอยละเจ็ดสิบหาของราคาสัตวที่อาจขายได ในตลาดทองที่ที่เกิดโรคระบาดตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความ ในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และการที่ผูฟองคดีทําหนังสือเมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ไมไดเปนการสละสิทธิในการไดรับคาชดใชไกเนื้อ ที่ถูกทําลายตามท่ีกฎหมายกําหนด แตหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาวเปนแบบที่สํานักงานปศุสัตว จังหวัดกําแพงเพชรไดจัดทําไว มิใชเอกสารที่ ผูฟองคดีไดจัดพิมพข้ึน ประกอบกับ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ไดชี้แจงตอศาลวาไมมีนโยบายหรือคําส่ังใหหนวยงานในสังกัดทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใชในการทําลายสัตวปก หนังสือของ ผูฟองคดีดังกลาวขางตนจึงเปนเอกสารท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดจัดทําข้ึน และเปนการจัดทําเอกสารซึ่งมีขอความในทํานองสละสิทธิของผูฟองคดีที่พึงไดรับคาชดใชตามกฎหมาย เปนกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐออกขอกําหนดหรือระเบียบปฏิบัติที่มี ผลกระทบตอสิทธิของบุคคลโดยไมสอดคลองหรือเกินกวาที่กฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตวกําหนด เปนการกระทําโดยไมมีอํานาจตามกฎหมาย หนังสือของผูฟองคดีฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ที่ทําไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงเปนเอกสาร ที่ไมชอบดวยกฎหมาย และไมมีผลผูกพันใหผูฟองคดีตองสละสิทธิในการไดรับคาชดใช ไกเนื้อที่ถูกทําลายตามท่ีกฎหมายกําหนดแตอยางใด ขอใหศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษายืนตามคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน

/ศาลปกครองสูงสุด...

๑๒

ศาลปกครองสูงสุดออกนั่งพิจารณาคดี โดยไดรับฟงสรุปขอเท็จจริงของ ตุลาการเจาของสํานวน และคําชี้แจงดวยวาจาประกอบคําแถลงการณของตุลาการผูแถลงคดี ศาลปกครองสูงสุดไดตรวจพิจารณาเอกสารทั้งหมดในสํานวนคดี กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ ฯลฯ ที่เกี่ยวของประกอบแลว ขอเท็จจริงรับฟงไดวา ผูฟองคดีเปนผูประกอบอาชีพทําฟารมเล้ียงสัตวปก ชนิดไกเนื้อ ตั้งอยูเลขท่ี ๑ หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร โดยเมื่อป พ.ศ. ๒๕๔๗ ไดเกิดโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) หรือไขหวัดนก ในเขตพื้นที่จังหวัดกําแพงเพชร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ออกประกาศจังหวัดกําแพงเพชร ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ กําหนดเขตพื้นที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล ทุกอําเภอของจังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตสงสัยวามีโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) เมื่อวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ผูฟองคดีไดมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ แจงใหทราบวามีความประสงค จะขอเขาเล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อจํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว ซึ่งเปนไกเนื้อของบริษัท จรูญฟารม จากโรงฟกเจริญโภคภัณฑ และสัตวปกชนิดไกเนื้อจํานวน ๒๐,๐๐๐ ตัว ซึ่งเปนไกเนื้อของเครือเจริญโภคภัณฑ จากโรงฟกจังหวัดลําพูนมาเล้ียงที่ฟารมของผูฟองคดี โดยหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาวมีขอความระบุไววาจะปฏิบัติตามขอกําหนดของผูถูกฟองคดีที่ ๔ ทุกข้ันตอนในการ เคล่ือนยายสัตวปกจากโรงฟกถึงฟารมอยางเครงครัด ทั้งนี้ ในการเล้ียงหากมีการเสียหาย จากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัท หรือผูประกอบการจะรับผิดชอบเอง ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงอนุญาตใหผูฟองคดีเขาเล้ียงไกเนื้อดังกลาว ตอมาทางราชการตรวจพบวาเกิดโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ในทองที่จังหวัดกําแพงเพชร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงอาศัยอํานาจตามความในมาตรา ๑๕ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกาศใหทองที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ในสัตวปกทุกชนิด ตั้งแตวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ เปนตนไป เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ (ปศุสัตวอําเภอคลองขลุง) จังหวัดกําแพงเพชร ไดรายงานผูถูกฟองคดีที่ ๒ วามีสัตวปกจํานวนมากตายอยางกะทันหันโดยไมทราบสาเหตุ ที่หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ซึ่งการตายของสัตวปกดังกลาวอาจเปนโรคที่สามารถแพรกระจายไปยังทองที่อื่นอยางรวดเร็ว เห็นสมควรใหผูถูกฟองคดีที่ ๒

/ส่ังใหทําลาย...

๑๓

ส่ังใหทําลายสัตวที่อาจเปนพาหะของโรคระบาดตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงไดส่ังทําลายไกเนื้อของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมไดจายคาชดใชใหผูฟองคดีในฐานะเปนเจาของสัตวตามที่กําหนดไวในมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูฟองคดีจึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ เพื่อขอคาชดใชหรือรับการชวยเหลือตามที่กฎหมายกําหนด ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําส่ังที่ ๒๓/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ แตงตั้งคณะกรรมการตรวจสอบขอเท็จจริงกรณีดังกลาวเสนอรายงานตอผูถูกฟองคดีที่ ๔ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ พิจารณาแลวเห็นวา กรณีที่ผูฟองคดีไดทําหนังสือตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ วา หากมีการเสียหายจากโรคระบาดสัตวหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดใชใดๆ ทั้งส้ินนั้น เปนการทํานิติกรรมโดยสมัครใจยินยอมเขาเส่ียงภัยเอง นิติกรรมจึงมีผลบังคับตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย และเปนการสละเสียซึ่งสิทธิที่จะไดรับคาชดใชตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ จึงมีหนังสือ ดวนที่สุด ที่ กษ ๐๖๐๔/๑๒๖๐ ลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๔๙ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพื่อแจงผลการพิจารณาใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ อุทธรณคําส่ังไมจายเงินคาชดใชในการทําลายสัตวดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณาอุทธรณแลวมีความเห็นเชนเดียวกับผูถูกฟองคดีที่ ๒ ผูฟองคดี จงึนําคดีมาฟองเปนคดีนี้ คดีมีประเด็นที่จะตองวินิจฉัยวา ผูฟองคดีมีสิทธิไดรับคาชดใชตามที่กฎหมายกําหนดหรือไม เพียงใด พิเคราะหแลวเห็นวา พระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ .ศ . ๒๔๙๙ มาตรา ๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติวา ในทองที่ที่ ยังมิไดประกาศเปนเขตปลอดโรคระบาด ตามหมวด ๒ หรือในทองที่ที่ยังมิไดประกาศเปนเขตโรคระบาด เขตสงสัยวามีโรคระบาดหรือเขตโรคระบาดชั่วคราว ตามหมวด ๓ ถามีสัตวปวยหรือตายโดยรูวาเปนโรคระบาด หรือมีสัตวปวยหรือตายโดยปจจุบันอันไมอาจคิดเห็นไดวาปวยหรือตายโดยเหตุใด หรือในหมูบาน เดียวกัน หรือในบริเวณใกลเคียงกันมีสัตวตั้งแตสองตัวข้ึนไปปวยหรือตาย มีอาการคลายคลึงกัน ในระยะเวลาหางกันไมเกินเจ็ดวัน ใหเจาของแจงตอพนักงานเจาหนาที่ สารวัตร หรือสัตวแพทยทองที่ ภายในเวลาย่ีสิบส่ีชั่วโมงนับแตเวลาที่สัตวปวยหรือตาย มาตรา ๑๐ บัญญัติวา เมื่อไดมี การแจงตามมาตรา ๘ หรือตรวจพบ หรือมีเหตุอันควรสงสัยวาสัตวปวยหรือตายโดย โรคระบาด ใหสัตวแพทยมีอํานาจเขาตรวจสัตวหรือซากสัตวนั้น และใหมีอํานาจออกคําส่ัง

/เปนหนังสือ...

๑๔

เปนหนังสือใหเจาของจัดการด่ังตอไปนี้ (๑)... (๔) ใหทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด หรือสัตว หรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด ตามระเบียบที่อธิบดีกําหนดโดยอนุมัติรัฐมนตรี ในการนี้ใหเจาของไดรับคาชดใชตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวงไมต่ํากวากึ่งหนึ่งของราคาสัตวซึ่งอาจขายไดในตลาดทองที่กอนเกิดโรคระบาด เวนแตในกรณีที่เจาของไดจงใจกระทําความผิดตอบทแหงพระราชบัญญัตินี้ มาตรา ๑๕ บัญญัติวา ในเขตทองที่จังหวัดใดมี หรือสงสัยวามีโรคระบาด ใหผูวาราชการจังหวัดนั้น มีอํานาจประกาศกําหนดเขตทองที่จังหวัดนั้นทั้งหมด หรือแตบางสวน เปนเขตโรคระบาด หรือเขตสงสัยวามีโรคระบาด แลวแตกรณี ประกาศนี้ใหระบุชนิดของสัตวและโรคระบาดไวดวย และใหปดไว ณ ศาลากลางจังหวัด ที่วาการอําเภอ บานกํานัน บานผูใหญบาน และท่ีชุมนุมชน ภายในเขตนั้น มาตรา ๑๘ บัญญัติวา ภายในเขตโรคระบาด หรือเขตสงสัยวามีโรคระบาดตามมาตรา ๑๕ หรือเขต โรคระบาดชั่วคราวตามมาตรา ๑๖ ใหสัตวแพทยมีอํานาจตามมาตรา ๑๐ และใหมีอํานาจ ด่ังตอไปนี้อีกดวย คือ (๑)...(๓)... มาตรา ๑๙ บัญญัติวา ภายในเขตโรคระบาด หรือเขตสงสัยวา มีโรคระบาดตามมาตรา ๑๕ หรือเขตโรคระบาดชั่วคราวตามมาตรา ๑๖ ถามีสัตวปวย หรือตาย ใหเจาของแจงตอพนักงานเจาหนาที่ สารวัตร หรือสัตวแพทยภายในเวลาสิบสองชั่วโมง นับแตเวลาที่สัตวปวยหรือตาย และใหนําความในมาตรา ๘ วรรคสอง มาใชบังคับโดยอนุโลม และมาตรา ๒๐ บัญญัติวา ในเขตทองที่จังหวัดใด ซึ่งไดประกาศเปนเขตโรคระบาด หรือเขตสงสัยวามีโรคระบาด ถาปรากฏวาโรคระบาดนั้นไดสงบลงหรือปรากฏวาไมมีโรคระบาด โดยเด็ดขาด แลวแตกรณี ใหผูวาราชการจังหวัดถอนประกาศเชนวานั้นเสีย กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ขอ ๑ กําหนดวา คาชดใชในการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดหรือสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด ใหจายรอยละเจ็ดสิบหาของราคาสัตวซึ่งอาจขายไดในตลาดทองที่กอนเกิดโรคระบาด และระเบียบกรมปศุสัตววาดวยการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตว ที่เปนพาหะของโรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ ขอ ๕ วรรคหนึ่ง กําหนดวา ในการทําลายสัตวที่เปน โรคระบาด หรือการทําลายสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาดตามระเบียบนี้ ใหผูส่ังทําลายสัตวดําเนินการเพื่อใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชราคาสัตวในอัตราตามที่กําหนดในกฎกระทรวง วรรคสอง กําหนดวา ในกรณีที่เจาของสัตวไดจงใจกระทําผิดกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว เจาของสัตวจะไมไดรับคาชดใชราคาสัตวที่ถูกส่ังทําลาย และในกรณีเชนนี้ ผูส่ังทําลายสัตว ไมตองดําเนินการเพื่อใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชราคาสัตวตามวรรคหนึ่งแตอยางใด

/เมื่อพิจารณา...

๑๕

เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ขางตนแลว กฎหมายดังกลาวมีวัตถุประสงคเพื่อปองกันมิใหโรคระบาดสัตวที่เกิดข้ึนในทองที่จังหวัดใดจังหวัดหนึ่งแพรกระจายไปยังเขตทองที่จังหวัดอื่นๆ จึงใหอํานาจแกผูวาราชการจังหวัด ออกประกาศกําหนดเขตทองที่จังหวัดนั้นทั้งหมดหรือแตบางสวนเปนเขตโรคระบาดสัตวหรือเขตสงสัยวามีโรคระบาดสัตว หากมีสัตวปวยหรือตายในเขตทองที่ดังกลาว เจาของสัตวมีหนาที่ตองแจงใหพนักงานเจาหนาที่ทราบ โดยระยะเวลาการแจงในเขตทองที่ที่ยังมิไดประกาศ เปนเขตโรคระบาดหรือเขตสงสัยวามีโรคระบาด เจาของสัตวตองแจงภายในระยะเวลายี่สิบส่ีชั่วโมงนับแตเวลาที่สัตวปวยหรือตาย แตหากเปนเขตทองที่ที่ไดประกาศใหเปนเขตโรคระบาดหรือเขตสงสัยวามีโรคระบาด เจาของสัตวตองแจงภายในระยะเวลาสิบสองชั่วโมงนับแตเวลาที่สัตวปวยหรือตาย และเมื่อสัตวแพทยเขาตรวจสัตวหรือซากสัตวแลว หากมีการออกคําส่ังใหเจาของสัตวทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดหรือพาหะของโรคระบาด กฎหมายกําหนดใหเจาของสัตวไดรับคาชดใช เวนแตกรณีที่เจาของสัตวจงใจกระทําผิดกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว ขอเท็จจริงปรากฏวาเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ ประกาศใหจังหวัดกําแพงเพชรเปนเขตสงสัยวามีโรคระบาดชนิด เอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ในเขตพื้นที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล ทุกอําเภอของจังหวัดกําแพงเพชร ตั้งแตวันที่ ๕ กุมภาพันธ ๒๕๔๗ เปนตนไป โดยระหวางที่ประกาศดังกลาว มีผลบังคับ ผูฟองคดีไดมีหนังสือฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยืนยันเขาเล้ียงสัตวปกใหมของผูประกอบการ เพื่อขออนุญาต เล้ียงสัตวปกชนิดไกเนื้อที่ฟารมของผูฟองคดี เลขท่ี ๑ หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ อนุญาตใหผูฟองคดีดําเนินการได ปรากฏตามหนังสือ สํานักงานปศุสัตวจังหวัดกําแพงเพชร ที่ กพ ๐๐๐๗/ - ลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันท่ี ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ เอกสารทายคําฟองหมายเลข ๑ และหมายเลข ๒ จึงเปนกรณีที่ผูฟองคดี ไดรับอนุญาตเปนหนังสือใหเคล่ือนยายสัตวเขามาในเขตที่ถูกประกาศใหเปนเขตสงสัยวามีโรคระบาด ตามมาตรา ๑๗ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ตอมา เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ ประกาศใหจังหวัดกําแพงเพชร เปนเขตโรคระบาดชนิดเอเวียน อินฟลูเอนซา (Avian Influenza) ในทองที่ทุกหมูบาน ทุกตําบล อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร ตั้งแตวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๘ เปนตนไป หลังจากที่ประกาศดังกลาวมีผลใชบังคับ เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ ผูฟองคดีไดแจงให

/นายสุดชาย...

๑๖

นายสุดชาย ยอดเมือง เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ (ปศุสัตวอําเภอ) อําเภอคลองขลุง เขาไปตรวจสอบกรณีไกเนื้อของผูฟองคดีปวยตายกะทันหันโดยไมทราบสาเหตุเปนจํานวนมาก ซึ่งผลการตรวจสอบพบวามีสัตวปวยตายกะทันหันจริง และการตายอาจเปนโรคที่สามารถแพรกระจายได จึงรายงานใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดี ทําลายไกเนื้อจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยใชวิธีทางกายภาพและฝงซากสัตว ปรากฏตามบันทึก ส่ังทําลายสัตวและซากสัตว ลงวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ เห็นวา การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะสัตวแพทยตามขอ ๒ (๑๐) ของประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณ เรื่อง แตงตั้ง สัตวแพทยตามพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีทําลายไกเนื้อ จํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว ตามบันทึกส่ังทําลายสัตวและซากสัตว ลงวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๘ นั้น เปนการใชอํานาจตามมาตรา ๑๘ ประกอบมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และขอ ๘ (๓) (ข) ของระเบียบกรมปศุสัตววาดวยการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ ที่ใหอํานาจ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ส่ังใหผูฟองคดีทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดหรือพาหะของโรคระบาด ภายในเขตที่ประกาศเปนพื้นที่โรคระบาดหรือเขตสงสัยวามีโรคระบาดได แตผูฟองคดีจะเปน ผูมีสิทธิไดรับคาชดใชในการทําลายสัตวตามที่กําหนดไวในกฎกระทรวงหรือไม นั้น มาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกอบขอ ๕ วรรคสอง ของระเบียบกรมปศุสัตว วาดวยการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ บัญญัติไววา เจาของสัตวตองไมจงใจกระทําความผิดตอกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว เมื่อขอเท็จจริงปรากฏตามคําใหการของผูฟองคดีในชั้นสอบสวนขอเท็จจริงวาผูฟองคดีไดแจงใหนายสุดชาย เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ (ปศุสัตวอาํเภอ) อําเภอคลองขลุง เขาไปตรวจสอบกรณีไกเนื้อในฟารมของผูฟองคดีปวยตายกะทันหันโดยไมทราบสาเหตุเมื่อวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๘ สอดคลองกับคําใหการในชั้นสอบสวนของนายสุดชาย เจาหนาที่บริหารงานปศุสัตว ๗ รับผิดชอบงานดานปศุสัตวอําเภอคลองขลุงวาไดรับแจงจากสามีของผูฟองคดีกรณีมีไกปวยตาย เมื่อวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๘ ปรากฏตามสําเนาบันทึกรายงานผลการสอบสวนขอเท็จจริง ลงวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๔๘ และจากการใหถอยคําในชั้นไตสวนของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ วาผูฟองคดีในฐานะเจาของสัตวที่ถูกส่ังทําลายไมไดจงใจกระทําความผิดตอบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ปรากฏตามบันทึกถอยคําคูกรณีชั้นไตสวน ลงวันที่ ๒ กุมภาพันธ ๒๕๕๒ ขอเท็จจริงจึงฟงไดวาผูฟองคดี

/ไดดําเนินการ...

๑๗

ไดดําเนินการแจงพนักงานเจาหนาที่ สารวัตร หรือสัตวแพทยภายในเวลาสิบสองชั่วโมงนับแต เวลาที่ไกเนื้อตาย ตามมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และมิไดจงใจกระทําผิดตอบทแหงพระราชบัญญัติดังกลาว เมื่อผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะสัตวแพทย ออกคําส่ังใหผูฟองคดีทําลายไกเนื้อที่เปนโรคระบาดหรือสงสัยวาเปนโรคระบาด จํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยท่ีผูฟองคดีไดปฏิบัติตามบทบัญญัติแหงกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว ทุกประการ และมิไดมีกรณีที่ผูฟองคดีจงใจกระทําความผิดฐานใดฐานหนึ่งตอพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ผูฟองคดีจึงเปนผูมีสิทธิไดรับคาชดใชตามมาตรา ๑๘ ประกอบมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๔ อุทธรณวาผูฟองคดีมีสิทธิไดรับคาชดใชตามกฎหมายเฉพาะกรณีในเขตพื้นที่ที่ยังไมไดประกาศวาเปนเขตโรคระบาดหรือสงสัยวามีโรคระบาดเทานั้น จึงฟงไมข้ึน คดีมีประเด็นที่ตองพิจารณาตอไปวา ผูฟองคดีไดทําหนังสือสละสิทธิในการไดรับคาชดใชไกเนื้อที่ถูกทําลายตามที่กฎหมายกําหนดหรือไม พิเคราะหแลวเห็นวา พระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ มาตรา ๑๐ บัญญัติวา เมื่อไดมีการแจง ตามมาตรา ๘ หรือตรวจพบ หรือมีเหตุอันควรสงสัยวาสัตวปวยหรือตายโดยโรคระบาด ใหสัตวแพทยมีอํานาจเขาตรวจสัตวหรือซากสัตวนั้น และใหมีอํานาจออกคําส่ังเปนหนังสือ ใหเจาของจัดการด่ังตอไปนี้ (๑)...(๔) ใหทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด หรือสัตว หรือซากสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาด ตามระเบียบที่อธิบดีกําหนดโดยอนุมัติรัฐมนตรี ในการนี้ ใหเจาของไดรับคาชดใชตามที่กําหนดในกฎกระทรวงไมต่ํากวากึ่งหนึ่งของราคาสัตวซึ่งอาจขายไดในตลาดทองที่กอนเกิดโรคระบาด เวนแตในกรณีที่เจาของไดจงใจกระทําความผิด ตอบทแหงพระราชบัญญัตินี้ มาตรา ๑๘ บัญญัติวา ภายในเขตโรคระบาด หรือเขตสงสัยวามี โรคระบาดตามมาตรา ๑๕ หรือเขตโรคระบาดชั่วคราวตามมาตรา ๑๖ ใหสัตวแพทยมีอํานาจ ตามมาตรา ๑๐ และใหมีอํานาจด่ังตอไปนี้อีกดวย คือ (๑)...(๓)... และระเบียบกรมปศุสัตว วาดวยการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด และการทําลายสัตวหรือซากสัตวที่เปนพาหะของ โรคระบาด พ.ศ. ๒๕๔๗ ขอ ๕ วรรคหนึ่ง กําหนดวา ในการทําลายสัตวที่เปนโรคระบาด หรือการทําลายสัตวที่เปนพาหะของโรคระบาดตามระเบียบนี้ ใหผูส่ังทําลายสัตวดําเนินการเพื่อใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชราคาสัตวในอัตราตามที่กําหนดในกฎกระทรวง วรรคสอง กําหนดวา ในกรณีที่เจาของสัตวไดจงใจกระทําผิดกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว เจาของสัตว

/จะไมไดรับ...

๑๘

จะไมไดรับคาชดใชราคาสัตวที่ถูกส่ังทําลาย และในกรณีเชนนี้ ผูส่ังทําลายสัตวไมตองดําเนินการ เพื่อใหเจาของสัตวไดรับคาชดใชราคาสัตวตามวรรคหนึ่งแตอยางใด ขอเท็จจริงปรากฏวา ผูฟองคดีมีหนังสือฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยืนยันขอเขาเล้ียงสัตวปกใหมของผูประกอบการ เพื่อขออนุญาตเล้ียงสัตวปก ชนิดไกเนื้อที่ฟารมของผูฟองคดี เลขท่ี ๑ หมูที่ ๕ ตําบลวังบัว อําเภอคลองขลุง จังหวัดกําแพงเพชร โดยทายหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาวมีขอความวา ทั้งนี้ในการเล้ียงหากมีการเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรองขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัทหรือ ผูประกอบการจะรับผิดชอบเอง ซึ่งเอกสารทั้งสองฉบับนี้ ผูฟองคดีอางวาเปนแบบของหนังสือที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จัดทําไวใหผูขออนุญาตทุกรายลงนามและเปนเงื่อนไขที่เจาหนาที่กําหนดใหผูฟองคดีตองปฏิบัติ เมื่อพิจารณาจากการใหถอยคําในช้ันไตสวนของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วาหนังสือฉบับลงวนัที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ เปนแบบฟอรม ที่สํานักงานปศุสัตวจังหวัดกําแพงเพชรไดจัดทําไว มิใชเอกสารที่ผูฟองคดีไดจัดพิมพข้ึน ปรากฏตามบันทึกถอยคําคูกรณีชั้นไตสวน ลงวันที่ ๒ กุมภาพันธ ๒๕๕๒ ประกอบกับ ผูถูกฟองคดี ๔ ชี้แจงขอเท็จจริงตอศาลวาผูถูกฟองคดีที่ ๔ ไมมีนโยบายหรือคําส่ังใหหนวยงานในสังกัดมีการทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใช ในการทําลายสัตว ปรากฏตามหนังสือ ดวนที่สุด ที่ กษ ๐๖๐๔/๒๖๑๓๒ ลงวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ สอดคลองกับคําชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วาผูถูกฟองคดีที่ ๔ ไมมีนโยบาย หรือคําส่ังใหหนวยงานในสังกัดมีการทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิ การไดรับคาชดใชในการทําลายสัตว ปรากฏตามหนังสือ ที่ กพ.๐๐๐๗/๓๘๙๓ ลงวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ เห็นวา เมื่อพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ มาตรา ๑๐ (๔) บัญญัติใหอํานาจผูถูกฟองคดีที่ ๒ ส่ังทําลายสัตวที่เปนโรคระบาดหรือพาหะของโรคระบาดแลว ยังกําหนดหนาที่ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตองดําเนินการใหเจาของสัตวไดรับคาชดใช ตามกฎกระทรวง เวนแตกรณีที่เจาของจงใจกระทําผิดตอกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตว ซึ่งเมื่อไดวินิจฉัยขางตนแลววาไมปรากฏเหตุที่ ผูฟองคดีไดจงใจกระทําผิดตอบท แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ประกอบกับผูถูกฟองคดีที่ ๔ ซึ่งเปนหนวยงานทางปกครอง ผูถืองบประมาณในเรื่องคาชดใชใหแกเจาของสัตวตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ มิไดมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งเปนเจาหนาที่ในสังกัด ทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขใดๆ ในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใชในการทําลายสัตว

/ทั้งผูถูกฟองคดีที่ ๒...

๑๙

ทั้งผูถูกฟองคดีที่ ๒ ก็ไดชี้แจงตอศาลวาผูถูกฟองคดีที่ ๔ มิไดมีนโยบายหรือคําส่ัง ใหทําบันทึกขอตกลงหรือเงื่อนไขในการระงับสิทธิการไดรับคาชดใชในการทําลายสัตวดังกลาว ขอเท็จจริงจึงฟงไดวา หนังสือ ที่ กพ ๐๐๐๗/- ลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และหนังสือ ที่ กพ ๐๐๐๗/- ลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ เรื่อง เอกสารยืนยันเขาเล้ียงสัตวปกใหม ของผูประกอบการ โดยเฉพาะขอความตอนทายของหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาว ที่มีขอความวา ทั้งนี้ ในการเล้ียงหากมีการเสียหายจากโรคระบาดหรือเหตุอื่นๆ จะไมเรียกรอง ขอรับการชดเชยใดๆ ทั้งส้ินจากรัฐบาล โดยบริษัทหรือผูประกอบการจะรับผิดชอบเอง นั้น เปนแบบท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ จัดทําข้ึน ซึ่งเปนการตัดสิทธิของผูฟองคดีที่พึงไดรับการชดใชตามกฎหมาย โดยไมมีอํานาจหรือนอกเหนืออํานาจหนาที่ใหกระทําได หนังสือดังกลาว จึงไมมีผลผูกพันใหผูฟองคดีตองเสียสิทธิไดรับคาชดใชตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ แตอยางใด เมื่อผูฟองคดีเปนผูมีสิทธิไดรับคาชดใชตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติ โรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ และบันทึกของผูฟองคดีฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๔๘ และฉบับลงวันที่ ๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ ที่ทําไวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมเปนการสละสิทธิในการไดรับคาชดใชไกเนื้อที่ถูกทําลายตามที่กฎหมายกําหนด ดังนั้น การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ส่ังทําลายไกเนื้อของผูฟองคดีจํานวน ๑๗,๔๙๘ ตัว โดยไมดําเนินการใหมีการจายคาชดใชตามกฎหมายวาดวยโรคระบาดสัตวใหแกผูฟองคดี จึงเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๔ อุทธรณวาหนังสือทั้งสองฉบับดังกลาว ผูฟองคดีไดทราบและเขาใจ ทั้งหากเปนขอความที่ขัดประโยชนของผูฟองคดีเอง ผูฟองคดีสามารถตัดขอความทิ้งได แตไดแสดงเจตนาสละสิทธิในการรับคาเสียหายโดยมิไดถูกบังคับ จึงมีผลผูกพันผูฟองคดี นั้น เมื่อผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดใหถอยคําในชั้นไตสวนวาบันทึกขอความทั้งสองฉบับเปนแบบฟอรมที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จัดทําข้ึนเอง ผูฟองคดีมิไดจัดทําข้ึน อุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๔ จึงขัดแยงกับการใหถอยคําในชั้นไตสวนของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งเปนเจาหนาที่ในสังกัดของ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ เอง จึงฟงไมไดวาผูฟองคดีสมัครใจที่จะสละสิทธิรับคาชดใชตามกฎกระทรวงตามท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๔ อางในอุทธรณแตอยางใด อุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๔ จึงฟงไมข้ึน สําหรับประเด็นการจายคาชดใชตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๔๙๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ เพียงใด นั้น ในประเด็นนี้

/ผูถูกฟองคดีที่ ๔...

๒๐

ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ในฐานะผูถืองบประมาณในเรื่องคาชดใชใหแกเจาของสัตว ตามมาตรา ๑๐ (๔) แหงพระราชบัญญัติโรคระบาดสัตว พ.ศ. ๒๔๙๙ มิไดอุทธรณโตแยงคําพิพากษาของ ศาลปกครองชั้นตนแตอยางใด ประเด็นจึงเปนอันยุติตามคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน อยางไรก็ตาม ในสวนของการชําระดอกเบี้ยใหแกผูฟองคดีนั้น คดีนี้ผูฟองคดีย่ืนคําฟองโดยขอใหศาล มีคําพิพากษาใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ รับผิดชําระดอกเบี้ย นับถัดจากวันฟองจนกวาจะชําระเสร็จใหแกผูฟองคดี เมื่อผูฟองคดีนําคดีมาฟองตอศาล เมื่อวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ดังนั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๔ จึงตองรับผิดชําระดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟอง คือ ตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๙ มิใชนับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๘ ตามที่ศาลปกครองชั้นตนไดวินิจฉัยไวแตอยางใด การท่ีศาลปกครองชั้นตนวินิจฉัยวาผูฟองคดีควรไดรับดอกเบี้ยในอัตรารอยละเจ็ดครึ่งตอปของเงินตนตามคําฟองนับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เปนตนไปจนกวาจะชําระเสร็จ จึงไมถูกตอง ประกอบกับคดีนี้ผูฟองคดีฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๔ รวมกันหรือแทนกันชดใชคาเสียหายจากการทําลายสัตวปกของผูฟองคดีเปนเงิน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท พรอมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟองจนกวาจะชําระเสร็จ ผูถูกฟองคดีที่ ๔ ย่ืนอุทธรณคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน ขอใหศาลปกครองสูงสุดมีคําพิพากษายกฟอง คดีจึงมีทุนทรัพยในชั้นอุทธรณจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท สวนดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟองจนกวาจะชําระเสร็จยังเปนจํานวนเงินที่ไมแนนอน จึงคิดเปนทุนทรัพยในชั้นอุทธรณไมได ดังนั้น คาธรรมเนียมศาลในชั้นอุทธรณจึงคิดเปนเงินจํานวน ๒๘,๑๕๐ บาท การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชําระเงินคาธรรมเนียมศาลในชั้นอุทธรณจํานวน ๓๐,๒๖๐ บาท จึงเปนการชําระคาธรรมเนียมศาล ไวเกินจํานวน ๒,๑๑๐ บาท ดังนั้น การท่ีศาลปกครองชั้นตนมคีําพพิากษาใหผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชดใชคาเสียหายใหแกผูฟองคดีเปนเงินจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท พรอมดอกเบี้ยในอัตรารอยละเจ็ดครึ่งตอปของจํานวนเงินดังกลาวนับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เปนตนไปจนกวาจะชําระเสร็จ ทั้งนี้ภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่มีคําพิพากษา คําขออื่นใหยก และ คืนคาธรรมเนียมศาลทั้งหมดใหแกผูฟองคดีนั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นพองดวยบางสวน

พิพากษาแกคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตนในสวนที่มีคําพิพากษา ใหผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชดใชคาเสียหายใหแกผูฟองคดีเปนเงินจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท พรอมดอกเบี้ยในอัตรารอยละเจ็ดครึ่งตอปของจํานวนเงินดังกลาวนับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เปนตนไปจนกวาจะชําระเสร็จ เปนใหผูถูกฟองคดีที่ ๔ ชดใชคาเสียหาย

/ใหแก...

๒๑

ใหแกผูฟองคดีเปนเงินจํานวน ๑,๑๒๕,๙๙๖ บาท พรอมดอกเบี้ยในอัตรารอยละเจ็ดครึ่งตอป ของจํานวนเงินดังกลาวนับตั้งแตวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๙ เปนตนไปจนกวาจะชําระเสร็จ นอกจากที่แกใหเปนไปตามคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน กับใหคืนคาธรรมเนียมศาลในชั้นอุทธรณในสวนที่ชําระไวเกินใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๔ นายพรชัย มนัสศิริเพ็ญ ตุลาการเจาของสํานวน ตุลาการศาลปกครองสูงสุด นายไพบูลย เสียงกอง ตุลาการหัวหนาคณะศาลปกครองสูงสุด นายสุเมธ รอยกุลเจริญ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด นายสุชาติ มงคลเลิศลพ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด นางมณีวรรณ พรหมนอย ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

ตุลาการผูแถลงคดี : นายอนุพงศ สุขเกษม

กชมน : ผูพิมพ