第三章 公共部门绩效管理的基础• 一、本章主要内容• 在现代社会，财政压力、劳动力改变、对浪费的抵制以及新

技术的成长等因素，都促使公共部门向私人部门学习，引进如何创建高绩效组织的管理方法即绩效管理。

• 尽管公共部门引入绩效管理还存在一些障碍和异议，而绩效管理对公共绩效和服务水平的提高已是勿庸置疑的事实。

• 根据公共部门和私人部门的差异，以及公共部门绩效管理和私人部门绩效管理的差异，本章主要着重论述公共部门绩效管理的基础，进而剖析公共部门成功引入绩效管理的基础。

二、本章知识结构• 公共部门绩效管理的角色

• 公共部门（政府） • 第三部门机构• 社会公众• 公共部门人力资源管理部门

• 公共部门绩效管理的目标• 公共部门目标体系• 公共部门目标制定的基本流程

• 公共部门绩效管理的工作分析• 公共部门绩效管理工作分析的涵义• 公共部门工作分析的原则与内容• 公共部门工作分析的方法与程序

三、学习目标

• 理解：• 公共部门承担绩效管理主体的合理性分析。• 公共部门承担绩效管理主体可能产生的问题。• 第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性。• 社会公众担任公共部门绩效评估主体的利弊分析。

• 掌握：• 公共部门的概念。• 绩效管理与人力资源管理的差异。• 工作分析的概念。• 科学的工作分析对于公共部门实施绩效管理的意义。• 公共部门工作分析的原则。

• 了解：• 公共部门绩效管理目标的分类。• 公共部门目标责任体系的构建• 公共部门绩效管理目标制定的流程。

四、知识点拨

• （一）重要概念• 1. 公共部门：是指所有的管理公共事务、公共

资源以及提供公共服务的部门或机构。

• 2. 工作分析：是对组织中某个特定工作职务的目的、任务或职责、权利、隶属关系、工作条件、任职资格等相关信息进行收集与分析，以便对该职务的工作作出明确规定，并确定完成该工作的所需要的行为、条件、人员的过程。

（二）知识引导• 1. 公共部门承担绩效管理主体的合理性分析。• （ 1 ）公共部门（政府）对现代社会发展的支撑作用

。公共部门已经作为市场经济的重要补充力量在社会的发展中起着重要支撑作用。

• （ 2 ）公共部门对绩效管理的迫切需要。• 鉴于公共部门在市场经济发展中的重要地位，进入

20 世纪后，政府功能也出现了大幅度扩张。随着公共部门功能扩张和财政支出的压力，公共部门逐渐意识到提高政府绩效、服务水平以及建立政府使用资源的责任机制的重要性。绩效管理也正是在这个层面上被提上公共部门管理的议程。

• （ 3 ）公共部门自身的特点。

• 公共部门绩效管理归根到底还是对公共部门自身的管理，无论是管理手段、管理方法还是管理者素质、管理责任都归结为公共部门。因此，公共部门绩效管理必须针对自身特点进行具体管理。

• 公共部门绩效管理是对传统公共行政体制的突破性改革，触及公共行政体制的根本性问题。一般国家在条件不成熟的情况下都不会直接进行大规模绩效管理改革，这样，公共部门自身管理改革就成为唯一可供选择的改革方式。

• 由公共部门自身承担绩效管理的主体角色，避免了外在压力对公共行政改革的冲击，也更容易为政府雇员所接受。绩效管理本身不是对绩效结果的攀比，而是以绩效衡量作为绩效改进基础，进而持续推进绩效和提高服务水平。

接上页• 公共部门自身担任绩效管理的主体既能够根据各个部门的特点

制定有衡量价值的绩效标准，也有助于排除外来压力，从而对本部门考核起到客观的作用。

• 同时，公共部门存在权威性，利用公共权威能够保障绩效管理由上至下成功推行。许多国家的实践都表明，权威体制对推进绩效管理的作用不可忽视。英国、美国的政府再造运动都利用了高层机构和领导的积极作用，在全国范围内实施绩效管理。尤其在中央核心部门，权威体制和权威机构对绩效管理的成功实施有直接的影响和作用。

• 根据公共部门自身的特点，公共部门承担绩效管理主体有现实可能性和必要性，在改革之初，政府起的领导和推动作用则显得更为明显。

2. 公共部门承担绩效管理主体可能产生的问题。

• （ 1 ）公共部门制定自己的绩效衡量指标体系固然具有针对性，也很容易排除那些较难衡量或该部门认为不应该衡量的指标。

• 一般认为，公共部门拟定适合自身的绩效衡量指标体系比较具有可操作性和针对性。但同时，公共部门也是特殊的利益群体，对那些较难衡量或者该部门认为不应该衡量的指标，公共部门往往会不予考虑。而恰恰又是那些难衡量或者认为不应该衡量的指标才能真正体现公共部门的绩效和服务质量。

• 政府管理对象的复杂和社会服务的特殊性都使政府绩效指标设计成为一项困境，如公众满意感的衡量。

• 从技术角度看，这些指标体系设计在一定程度上可以通过现代信息技术手段解决。因此，制定绩效衡量指标体系的关键仍在于公共部门及其管理者对绩效管理的态度。

• 由于设置统一指标体系的可能性不高，在给予不同公共部门制定指标自主权的同时，公共部门出于对考核程序、结果的考虑，不一定会把那些难衡量或者认为不应该衡量的指标纳入指标体系。这样，绩效考核往往就沦于形式，失去了评估作用和激励作用。

• （ 2 ）公共部门制定组织绩效目标或者绩效计划也更容易偏向于组织所能实现的目标。

• 不同部门有不同的组织绩效目标，统筹部门不可能拥有那么多资源和精力进行一一监管。这样，就为公共部门自主制定绩效计划创造了惰性空间。

• 原则上绩效管理不是要对结果进行评比，而是对绩效结果的管理。

• 从员工角度看，绩效管理就无非是种考核与评比。公共部门也是如此，不仅包括各个公共部门，也包括政府雇员，都会在潜意识中注重绩效结果带来地评比效应，制定低于组织所能实现的绩效计划也就成为可能。

3. 第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性

• 承认第三部门机构在公共部门绩效管理过程中的作用是许多国家政府再造运动的普遍做法之一。

• 传统官僚机构在绩效信息收集、处理方面不仅缺乏专业技术和管理技能，也可能缺乏某种公正性。

•借助非营利组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的评估，第三部门承担公共部门绩效管理主体的可能性就急剧提高了。

• 第一，非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。• 许多国家为推进政府绩效评估，通行的方法就是确定独立机构。这些独立机构的性

质就相当于非营利组织，一方面独立的专业机构能够利用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价；另一方面通过专业机构的独立评估，避免了部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。

• 第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体，其性质不同与一般第三部门。独立的专业评估机构首先是为公共部门服务的，也就不可避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国家绩效评审委员会就兼有公共部门和第三部门的特点。

• 第三，除了专业绩效评估机构以外，一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。

• 绩效管理以顾客满意感作为衡量绩效的重要指标之一，关注市场信息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实施的外在基础。我国第三部门机构发展还很不健全，没有建立专业绩效评估机构，各行业的非营利组织也大都依赖于政府，形成了特殊的“制度工具”。而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有情况看，公共部门绩效管理还是可以发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协会、皮具行业协会等。

• 第四，非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。• 在理论上，非营利组织独立于政府机构以外，具有自身相对独立的组织机

构、制度和人员，是公民个人的集合体，体现出现代公民社会的内涵。• 但无论是国外还是国内，非营利组织的权力始终是不同于政府机构的。• 一方面，非营利组织缺乏强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺乏声音。

• 另一方面，非营利组织本身组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金的增值保值、人员的素质等，都造成非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。

• 当然，“公共部门”这个概念包括了政府和非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理，换言之，非营利组织要能够有效地发挥中介者的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度，通过绩效管理实施提高非营利组织的工作效率和服务质量。尤其在服务质量方面，建立在道德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责任。

4. 社会公众担任公共部门绩效评估主体的利弊分析。

• （ 1 ）公众参与公共部门绩效管理具有一定的合理性和积极意义。

• 第一，社会公众对政府业绩测评更具有客观性主张。• 传统公共部门自己对自己的测评受到了广泛质疑，社会公众（包括非营利

组织）的参与测评被认为是较真实、客观的测评。尤其在社区治理层面，公众对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和较多的意见反馈。

• 第二，公民角色转换对现代民主政治发展具有重要意义。• 在公共部门绩效管理领域，公民所扮演的角色不再是投票者或者被管理者

，更多的是积极的公共事务参与者。从民主政治发展的观念看，公民参与被认为是民主政治的重要表现形式。

• 把公民作为公共部门绩效管理主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠道，而且改变了传统管理者与被管理者之间的关系，公民有了更多的主动权和自主权，至少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公民意志，而政府绩效管理也必须通过公民意愿表达和对政府的有效绩效测评才能成功实施。

• （ 2 ）但同时我们也应该看到，公众承担公共部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因素的。

• 第一，公民参与绩效测评的机会和意愿受到公共部门权威体制的影响。

• 公共部门需要主动公开绩效测评，为公民参与绩效测评提供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测评结果信息的运用也影响到公民参与的积极性。

• 如果公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会影响到公众参与绩效管理的热情。

• 第二，公民素质会在很大程度上影响公民参与绩效测评的过程和结果。

• 包括不同社会阶层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都可能有不同的参与观念。成为公共部门绩效管理主体，从被管理者到负责任的公民，也意味着对公民素质要求的提高。

• 我国公共部门引入绩效管理还没有进入全面改革阶段，公民对如何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有形成正确的认识。

• 单纯的绩效测评对普通公民而言，就如同一道程序。执行与不执行只是任务问题，无关公民责任和顾客满意，也就无法起到提高政府绩效水平和服务水平的作用。应该说，公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长期培育和成长，需要一个较为长的过程和周期。

5. 绩效管理与人力资源管理的差异。• （ 1 ）管理对象不同。• 绩效管理以绩效 (物 )为管理对象，围绕与绩效有关的工作事项进行管

理，对人的管理是因为人的因素影响到绩效；

• 而人力资源管理以人力（人）为管理对象，强调人才的有效使用和开发创新。

• 不同的管理对象，决定了不同的管理程序和管理理念。

• 绩效管理着眼于绩效，不管是组织绩效还是个人绩效，都以绩效提高为目标，人力资源有效管理是绩效管理的一部分，但不是绩效管理的全部。

• 绩效管理涉及人力资源管理与人力资源有效使用的那部分，不是说绩效管理比人力资源管理范围更广，两者并不在同一比较层面。

• 应该说，绩效管理利用了人力资源管理中与提高个人和组织绩效有关的管理项目，从而对绩效进行更有效的管理。

（ 2 ）管理环境不同。

• 绩效管理在更广泛意义上强调以外部市场需求和顾客满意作为衡量绩效的标准，是一种市场化管理，以外部市场环境变化作为管理外部环境，同时结合外部变化制定组织目标和个人目标计划。

• 人力资源管理是组织内部的管理，根据组织目标制定人力资源引进、考核、开发等工作计划，在外部市场环境变化与组织目标、个人目标之间关系调整方面没有像绩效管理那么强烈。

• 绩效管理在应对市场需求变化方面负有直接责任，不仅关系到组织的绩效和服务，也关系到组织的生存。从这个意义上看，绩效管理是一种特殊的组织战略管理，直接面向市场需求变化、顾客满意感以及员工绩效和服务水平。

（ 3 ）战略地位不同。• 正如前面所说，绩效管理从战略高度对人、事、物的全流程进

行有效管理，是组织战略管理的一方面。

• 通常认为绩效管理作为组织战略管理的重要组成部分，对组织从全局角度考虑组织发展具有极为重要的意义。

• 外部市场环境、顾客满意感、人力资源开发、组织内部参与、管理者素质，绩效管理几乎涵盖了与组织绩效、个人绩效提高的所有方面，也与组织未来发展栖息相关。

• 人力资源管理是根据组织目标对人力资源有效使用进行综合管理，从范围上讲，并没有绩效管理那么广泛，但也是组织得以持续发展的基础，尤其为组织绩效管理实施提供了一些前置性准备。

6. 公共部门绩效管理目标的分类。• （ 1 ）按公共部门的目标内容来分，分为：常规目标

、解决问题的目标、创新目标、个人开发目标、组织开发目标。

• （ 2 ）按照目标的项目范围来划分，分为：营业目标、财务及控制目标、人事目标、其他目标。

• （ 3 ）按照公共部门目标的层次性来划分，分为：宏观、中观和微观三个层面。

7. 如何构建公共部门目标责任体系？

• (1) 目标分解• 确定总目标，从公共部门的最高层开始，先由组织最高管理层根据公共部

门的愿景使命与战略制定出具体的战略目标与总任务。为了将这个战略目标与总任务落到实处，公共部门必须要进行目标分解。

• 在讨论和协商中把总目标分解为不同部门和层次的具体目标与计划。这个程序从最高领导的直接下属开始，自上而下，逐级传递，但不是简单的重复传达，而是自己的目标与上级的目标和二为一的产物，带有各级的特点与方法。

• 这样，将公共部门的战略任务从高到低，逐步分解，一级一级向下“压”，最终确定所有岗位的目标责任体系。当然，在“压”的过程中，并不排除上下级间要做充分的沟通与协商，以调动下级积极主动承担任务的热情。

• 现代公共部门也处于一个激烈竞争的氛围，因此必须采用这种目标确定模式，将市场的竞争压力一级一级传递下去，形成以顾客导向为驱动的目标设定模式。

• (2) 共同协商• 共同协商是绩效管理参与原则的体现，该方法是为了保证目标

责任执行的有效性，在确定岗位的目标责任体系时，由该岗位的履行者与其部门领导共同来确定，由于该岗位的履行者积极参与了岗位目标的设定，执行起来也就比较积极主动。

• (3) 对于一些工作任务比较规范的岗位，直接通过工作说明书、工作规范书等来确定。

• 工作说明书和工作规范书直接确定了具体岗位的目标责任。通过规范化、程序化、标准化的，描述，能够让人员相对准确地了解自己岗位工作应该达成的目标和必须行使的责任。工作说明书和工作规范书的内容会在本章第三节进一步阐述。

8. 公共部门绩效管理目标制定的流程。

• （ 1 ）拟订目标。• 拟订目标按照从上到下逐步分解的原则，将各个层次的目标责

任分解成每一个人的具体指标。

• 分解中上下级要进行面谈与充分协商，上级既要尊重下级部属的个人意见，同时也要唤起下属来主动力争更大的绩效目标。

• 主管要让下属明白自己所担负的目标对实现总目标的重要意义，增强下属实现目标的责任感。

• 同时直接主管与下属在磋商共同拟订目标要项外，还要确认各项目标的重要性系数。

（ 2 ）复审目标。

• 虽然绩效目标的拟订是按照从上到下的原则制定的，但有效的复审也是必要的。有问题的绩效目标应该返回重新拟订。

• 上级还可以复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标。上级要查明目标的分解过程是否严密和协调，需要哪些用人、用钱和对外交涉的权力，使下级有相应的手段去实现工作目标。同时，明确目标责任需要确立授权等级。

• 授权等级可划分为下面 4 种情况：• ①根据自己提出的行动方案，独立完成之；• ②需向主管提出行动方案建议，在得到批准后独立完成之；• ③向主管提出行动方案建议，在得到批准后协助一起完成；• ④向主管提出行动方案建议，由主管来决定完成。授权等级决定着目标责

任的大小。授权越大，其目标的重要性及权重越大。

（ 3 ）确认目标。

• 目标经审核确认后成为正式的绩效考评目标表，也可以以工作计划书或其他形式的绩效文件表现，一式三份，主管、下属各一份，一份由人力资源 /行政部归档，作为期末绩效考评的主要参照。

• 如环境发生变化，需要对绩效目标加以修正时，必须报请部门领导批准。• 目标变动不宜太多，除非在业务上确需增加某一项目或某一目标确已无存

在必要而应予以删除时，可以变动。

• 当然，在绩效管理实践过程中，我们的工作仅仅停留在确认目标这一阶段，目标只是绩效考评的基本参照，但还不是绩效考核的指标依据。

• 绩效考核以具体的绩效指标为考核依据，单纯的目标还无法构成绩效考核的基本内容。但绩效目标制定对绩效管理而言无疑有着举足轻重的作用。

9. 公共部门工作分析的原则。• （ 1 ）系统原则。• 在对某一工作进行分析时，要注意该工作与其他工作的关系以及该工作在整个组织中所处的地位，从总体上把握该工作的特征及对人员的要求。

• （ 2 ）动态原则。• 一方面，工作分析前，要根据市场环境和社会需求变化设置不同的岗位和

要求，使公务员的工作内容和职责符合社会对公共部门的期望，以适应竞争复杂的市场环境变化，提高公共部门的形象和社会支持率；

• 另一方面是工作分析后，动态原则意味着工作分析的结果并不是一成不变的，根据战略意图、环境的变化、业务的调整，经常性地对工作分析的结果进行调整。

• （ 3 ）目的原则。• 工作分析中，要根据工作分析的目的，确定工作分析的侧重点。工作分析

的内容由其目标决定，公共组织的目标一是提高政府效率和服务水平，二是减少资源浪费，获得社会公众支持。

• （ 4 ）经济原则。• 经济原则也有两层涵义，• 一是指工作分析本身需要本着经济性原则，根据工作分析的目的，采用合

理、精简的方法，减少不必要的人力物力浪费；• 二是指工作分析所分析的工作，也要按照经济原则，保证该岗位的工作不至于浪费大量资源。

• 公共部门财政赤字是实施绩效管理的很大部分原因，作为绩效管理的基础，工作分析设置岗位的职责权利和承担的责任都需指向经济原则。

• （ 5 ）职位原则。• 工作分析的出发点应从职位即岗位出发，分析职位的内容、性质、关系、环境以及人员胜任特征，即完成这个职位工作的从业人员需具备什么样的资格、条件以及应该承担的责任等，而不是分析在岗的人员是怎样的情况。这是工作分析中较容易陷入的误区之一。

• （ 6 ）应用原则。• 工作分析为人员招聘、选拔培训、考核、激励等都提供了现实依据。因此

，应用原则要求工作分析的结果，即工作描述与任职说明，能够用于公共部门具体管理。同时，工作分析一旦形成工作说明书后，管理者就必须严格按工作说明书的要求进行管理。

（三）重点、难点问题解析• 1. 第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性分

析• 承认第三部门机构在公共部门绩效管理过程中的作用

是许多国家政府再造运动的普遍做法之一。• 传统官僚机构在绩效信息收集、处理方面不仅缺乏专业技术和管理技能，也可能缺乏某种公正性。

• 借助非营利组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的评估，第三部门承担公共部门绩效管理主体的可能性就急剧提高了。

• 第一，非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。• 许多国家为推进政府绩效评估，通行的方法就是确定独立机构

。这些独立机构的性质就相当于非营利组织，一方面独立的专业机构能够利用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价；另一方面通过专业机构的独立评估，避免了部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。

• 第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体，其性质不同与一般第三部门。

• 独立的专业评估机构首先是为公共部门服务的，也就不可避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国家绩效评审委员会（ NPR ）就兼有公共部门和第三部门的特点。

• 第三，除了专业绩效评估机构以外，一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。

• 绩效管理以顾客满意感作为衡量绩效的重要指标之一，关注市场信息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实施的外在基础。

• 我国第三部门机构发展还很不健全，没有建立专业绩效评估机构，各行业的非营利组织也大都依赖于政府，形成了特殊的“制度工具”。

• 而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有情况看，公共部门绩效管理还是可以发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协会、皮具行业协会等。

• 第四，非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。• 在理论上，非营利组织独立于政府机构以外，具有自身相对独立的组织机构、制度和人员，

是公民个人的集合体，体现出现代公民社会的内涵。

• 但无论是国外还是国内，非营利组织的权力始终是不同于政府机构的。

• 一方面，非营利组织缺乏强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺乏声音。

• 另一方面，非营利组织本身组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金的增值保值、人员的素质等，都造成非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。

•当然，“公共部门”这个概念包括了政府和非营利组织。

•非营利组织内部也存在绩效管理，换言之，非营利组织要能够有效地发挥中介者的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度，通过绩效管理实施提高非营利组织的工作效率和服务质量。

•尤其在服务质量方面，建立在道德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责任。

2. 社会公众担任公共部门绩效管理主体的利弊分析• （ 1 ）公众参与公共部门绩效管理具有一定的合理性和积极意

义。• 第一，社会公众对政府业绩测评更具有客观性主张。• 传统公共部门自己对自己的测评受到了广泛质疑，社会公众（包括非营利组织）的参与测评被认为是较真实、客观的测评。尤其在社区治理层面，公众对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和较多的意见反馈。

• 第二，公民角色转换对现代民主政治发展具有重要意义。• 在公共部门绩效管理领域，公民所扮演的角色不再是投票者或

者被管理者，更多的是积极的公共事务参与者。• 从民主政治发展的观念看，公民参与被认为是民主政治的重要表现形式。把公民作为公共部门绩效管理主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠道，而且改变了传统管理者与被管理者之间的关系，公民有了更多的主动权和自主权，至少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公民意志，而政府绩效管理也必须通过公民意愿表达和对政府的有效绩效测评才能成功实施。

• （ 2 ）但同时我们也应该看到，公众承担公共部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因素的。

• 第一，公民参与绩效测评的机会和意愿受到公共部门权威体制的影响。• 公共部门需要主动公开绩效测评，为公民参与绩效测评提供合法、迅速的渠道。公

共部门对绩效测评结果信息的运用也影响到公民参与的积极性。

• 如果公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会影响到公众参与绩效管理的热情。

• 第二，公民素质会在很大程度上影响公民参与绩效测评的过程和结果。

• 包括不同社会阶层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都可能有不同的参与观念。成为公共部门绩效管理主体，从被管理者到负责任的公民，也意味着对公民素质要求的提高。

• 我国公共部门引入绩效管理还没有进入全面改革阶段，公民对如何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有形成正确的认识。

• 单纯的绩效测评对普通公民而言，就如同一道程序。执行与不执行只是任务问题，无关公民责任和顾客满意，也就无法起到提高政府绩效水平和服务水平的作用。

• 应该说，公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长期培育和成长，需要一个较为长的过程和周期。

3. 科学的工作分析对于公共部门实施绩效管理的意义。• 第一，人事机构缺乏科学工作分析直接影响到公共部门绩效管理实施成功与否。

• 绩效管理的核心是绩效考核和绩效评估，所依据的绩效指标体系不是管理者凭空确定的。

• 按照绩效管理民主参与、市场管理的理念，绩效指标体系建立在员工对组织目标的认同、参与、市场需求以及员工本身工作职责的基础上。所确定的绩效指标体系既是员工参与组织管理的过程，也是组织对员工工作任务、职责的要求。

• 工作分析利用科学计量的方法（面谈、观察、民主测评等），整个过程就是收集员工意见和让员工参与组织的过程，体现了民主参与和科学管理的原则，所形成的职务说明书既是组织对员工的期望，也是员工对职责和个人绩效目标的认同。

• 实施绩效管理的前提是要收集绩效信息，在缺乏专业绩效管理机构的情况下，利用人力资源管理部门的工作分析内容和结果，也是短期内实施绩效管理有效的措施和方法。

• 而公共部门人事机构同样面临缺乏科学工作分析的困境，长期以来人事机构的工作重心都围绕人员招聘和人员考核，对公务工作始终没有运用科学的方法来分析。绩效指标体系也往往忽略各个工作岗位的实际。这样，人事机构缺乏科学工作分析就直接影响到公共部门绩效管理实施的成功与否。

• 为保证公共部门绩效管理逐步、持续地推进，人事部门吸收企业管理地工作分析方法对公务岗位进行科学工作分析也就成为首当其冲的任务。

• 第二，公共部门工作分析是绩效指标建立和绩效考核的基础。

• 正如前面所说，公共部门绩效管理改革中，建立专门的绩效评估和管理机构在时机和费用上都存在一定问题。

• 以我国绩效管理改革实践为例，大都以内部改革为主，成立独立的对政府绩效进行评估的绩效管理机构在人力、物力、技术及社会压力方面都面临难题。这样，人事机构就在公共部门绩效管理改革初期承担了极为重要的职责。

• 工作分析是绩效管理的基础，公共部门工作分析是绩效指标建立和绩效考核的依据，也就是公共部门绩效管理的基础。认识到工作分析的重要性是绩效管理在公共部门广泛开展和得到社会支持的前提。

• 通过工作分析，可以明确公务工作各个岗位的工作目的、任务、职责、权力、隶属关系、工作条件、任职资格以及承担的责任。

• 相对于传统人事部门简单的职务说明，工作分析对公务员的职责权利做了明确规定，有助于公务员全面了解公共组织的目标、个人所要达到的绩效目标以及应该承担的责任和可能获得的奖励。

• 可以说，工作分析在公共部门中不仅是绩效考核机制和奖惩激励机制的依据，也为公共部门形成责任政府、服务政府的形象提供了科学的依据。

五、思考题

• 1. 公共部门承担绩效管理主体的合理性以及可能产生的问题 ?

• 2. 第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性分析。

• 3. 社会公众担任公共部门绩效评估主体的利弊分析。

• 4. 工作分析对于公共部门实施绩效管理的意义。

六、网上冲浪

• 六、网上冲浪• 重视社会公众评议是当代政府部门绩效评价的发展方

向，中国政府正在努力建设服务型政府，以公众满意度测量为核心的第三方评价，越来越成为服务型政府绩效评价体系中不可缺少的一部分。什么是第三方评价？第三方评价有什么特点？第三方评价对服务型政府建设有哪些促进作用？请看兰州大学管理学院院长、兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任包国宪教授的观点。《政府绩效考核：以公众满意度为核心衡量目标》， http://news.xinhuanet.com/politics/2008-02/19/content_7628512.htm

第四章 公共部门绩效的指标• 一、本章主要内容

• 公共绩效管理的核心是绩效评估，而绩效指标体系又是绩效评估的基础。由此，构建绩效指标体系就成为公共部门绩效管理重要前提准备之一，没有科学的绩效指标体系，绩效考核就无法正常进行，绩效管理也就失去了在提高绩效和服务水平方面的积极意义。

• 认识到绩效指标体系的重要性也是公共部门绩效管理实施的基础，而科学的绩效指标体系完全建立在有效的工作分析基础之上。

• “公共部门组织目标——工作分析——绩效指标——绩效评估”，整个过程就是如何贯彻绩效管理的过程，前面三个步骤即是绩效管理的基础。

• 由于绩效指标在公共部门绩效管理基础中占据重要地位，本章将绩效指标单独列出来，着重论述绩效指标建立的标准，如何建立以及我国一些公共部门绩效指标建立的具体情况。

二、本章知识结构

•公共部门绩效指标的特点• 绩效指标的涵义及构成要素• 公共部门绩效指标的特点• 公共部门绩效指标体系的内容

• 公共部门绩效指标体系设计的原则与步骤• 西肖尔的组织效能评价标准• 公共部门绩效指标体系设计的原则• 公共部门绩效指标体系设计的步骤

• 公共部门绩效指标体系的模式• 美国公务员的“考绩”模式• 日本公务员考核的“勤务评定”模式• 我国公共部门绩效指标体系的建立• 我国公共部门绩效指标体系的问题与改进

三、学习目标 • 理解：

• 我国公共部门绩效指标体系建立存在的主要问题• 健全公共部门绩效指标体系的对策建议

• 掌握：• 公共部门绩效指标的特点• 向社会提供服务的部门的指标内容• 向社会提供服务的部门的指标内容• 政府内部管理的指标内容• 设置公共部门绩效评估的通用指标时必须遵循的原则

• 了解：• 绩效指标的构成要素• 公共部门绩效指标体系设计的步骤• 美国公务员的“考绩”模式• 日本公务员考核的“勤务评定”模式

四、知识点拨• （一）重要概念• 1. 绩效指标：是指与员工或者雇员绩效产出有

关的考核项目，它与员工的工作内容相关，并建立在工作分析的基础上。

• 2.考评要素：指考评对象的基本单位，根据被考评者在工作中各项要求来设定。

• 3.考评标度：是指考评要素或要素标志的程度差异与状态的顺序和刻度。

（二）知识引导• 1. 绩效指标的构成要素。• 绩效指标包含三个要素：考评要素、考评标志和考评标度。

• 绩效考评指标 = 考评要素 + 考评标志 + 考评标度

• 考评要素是指考评对象的基本单位，根据被考评者在工作中的各项要求来设定。

• 考评标志揭示考评要素的关键可辨特征，有不同的分类方式。从考评标志揭示的内涵来看，可以分为客观形式、主观形式、半客观半主观三种，如产品合格率、次品率等均属于客观指标，而顾客满意率属于半客观半主观指标。

• 考评标度是考评要素或要素标志的程度差异与状态的顺序和刻度。分为量词式标度（多、较多、少等）、等级式标度（优、良、中、及格等）、数量式标度（ 100 分、 90 分、 80 分等）、定义式标度（如规定 A 表示工作表现优秀，顾客满意度高； B表示工作表现良好，顾客满意度较高……E表示工作表现差，顾客极不满意等）。

2. 公共部门绩效指标的特点。

• （ 1 ）可衡量性。• 通过建立可衡量的指标，能够明确了解公务员的绩效水平，并帮助他们对自己的绩

效形成准确认识，以持续提高绩效水平，达到对绩效进行有效管理的目的。当然，公共部门大部分面对的是无法衡量的指标。遇到这种情况，可以使用如“优、良、差”，或是“不及格”之类的多阶段标准，来衡量绩效水平。

• （ 2 ）全面性。• 绩效指标应确保可以综合反映被考核者的工作全貌，包括个人品质和工作态度等方

面。绩效指标的全面性一是为公共部门提供全方位管理绩效的手段，二是为公务员全面发展、积极提高绩效提供一种预期目标，有助于公共部门整体绩效和服务形象的提升。

• （ 3 ）独立性。• 这是从绩效指标建立如何保证科学性的角度指出的特点。考核的指标在同一个层次

上应该相互独立，没有交叉。如果绩效指标之间存在交叉，就有可能带来绩效综合考核结果的不公正性或者无效。

• （ 4 ）民主性。• 绩效管理以民主参与为主要特点，因此，绩效指标制定也应充分体现民主

性的特点。• 这里有两层含义，• 一是指绩效指标制定过程要让公务员充分参与制定，以得到他们的支持、

理解和合作；• 二是绩效指标本身应该体现民主因素，如考虑不同部门的具体情况，不同

工作岗位的具体要求等，但绝不是不同任职者的具体要求体现。

• （ 5 ）一致性。• 绩效指标与绩效目标存在一定差异，绩效目标是针对个人而定的，它的制

定应依个人的经验、技术、性格的不同而各异；绩效标准则是按照工作本身来建立的，不管做这项工作的人是谁，所定的标准都是一致的。

• （ 6 ）变动性。• 绩效指标的合理性建立在民主参与制定和不断变动的前提基础上。这就是说，绩效指标并不是一成不变的。当影响公务员工作的各项因素或者组织外部环境发生变化时，组织的战略目标也可能因此发生变化，绩效指标也就随之而变。

3. 向社会提供服务的部门的指标内容。• （ 1 ）投入指标。投入指标是衡量为实现某一目标而消耗的人力、物力、财力等指标

。投入包括劳动、材料、设备、供给、资金。投入指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的各种资源、服务的需求是非常重要的。如，对困难职工进行帮困补助所花费的资金。

• （ 2 ）产出指标。产出指标是指公共服务部门提供的服务内容或产品数量 ,反映为提供服务或生产产品做出努力的程度。如，垃圾清理、处理的吨数 , 绿地的面积等。

• （ 3 ）效果指标。效果指标是指“公共服务供给之后产生的效果” ,反映出一段时间后 (工作计划完成后 )条件或环境的改进。效果包括短期效果和长期效果。效果指标可以反映出政府工作是否达到原定的目标。如参加再就业培训人员在参加培训后就业的人数。

• (4) 合适度指标。合适度指标报告政府提供的服务与群众需要的契合度。例如 ,需要进行再就业培训的人数及比率 ,如果需要进行再就业培训的人很少 ,那么政府就没有必要进行大范围的培训。这涉及政府与公众的沟通有效性问题。

• (5) 质量指标。质量指标反映公众对公共服务部门提供服务的满意程度，它表明政府提供公共服务的态度、使用的方法与手段、管理能力等。具体的质量指标包括确定性、准确度、竞争性、敏捷性。质量测定主要包括两个方面 :一是对合目的性的测定 ,二是对公众 (顾客 )满意度的测定。

4. 政府内部管理的指标内容。

• （ 1 ）遵守纪律性指标。遵守纪律性指标是指部门是否按法律、法规、规章及政府工作部门内部规范的规定来完成工作。比如 :某政府部门 (机构 )内的出勤率、某政府部门 (机构 )受内部纪律处罚的次数。

• （ 2 ）投入指标。投入指标是指为完成某项工作所耗费的资源 ,即政府机关投入的劳动力和时间。例如 :制定一个内部规范的人数和时间

• （ 3 ）及时性指标。及时性指标即是否按照要求或计划规定的时间定期进行服务。如 :人事部门是否按时进行工作人员的业务培训。

• (4) 程序改进指标。程序改进指标是指工作的程序是否过于复杂以至导致工作效率不高或工作成本的不经济 ,是否具有改进的必要。如，档案的管理程序是否过于复杂。

• (5) 内部工作人员满意度。主要指公共部门内部管理的有效性，如人员对培训是否满意，对薪酬制度的满意程度等。

5. 设置公共部门绩效评估的通用指标时必须遵循的原则。

• （ 1 ）目的性原则。• 绩效指标形成的基本来源是组织的战略目标，绩效管理本身是组织目标和

个人目标付诸实施并进行管理的一种新方式，围绕组织目标，将组织目标分解到个人绩效指标中，这是绩效管理得以提高个人绩效和组织绩效的原因所在。

• 绩效指标设计的首要原则就是必须围绕公共部门的战略目标，确保绩效指标能够体现公共部门的发展要求，有助于公共部门组织目标和个人目标的实现，并在维护社会稳定、促进社会公平、保障公共部门人力资源发展的层面上，体现公共部门绩效指标的目的性和明确的导向性。

• （ 2 ）客观性原则。• 在确定考核指标时 ,尽可能多地采用可以客观量化的数据 ,避免或减少那

些由于考核人对指标的个人理解不同而易产生偏差的指标。比如同样是“优、良、合格、不合格”等标准 ,不同的考核人对这些标准的理解会有偏差 ,同样的一个员工 ,对于某项相同的工作 , 甲考核人可能会选择“良” ,乙考核人可能会选择“合格”。一般情况下，“投诉率”、“出勤率”、“培训率”比“与公众的沟通能力”、“服务质量”、“工作态度”等易于评价 ,同时也易于让被评估人接受评估结果 ,并帮助他们清晰地了解到自己的不足和所距标准值的差距。

• (3) 公平性原则。• 公平性原则与客观性原则是紧密联系在一起的。客观性原则要求制定绩效指标时尽量避免评估者的主观因素，从而形成客观公正的评估结果。

• 因此，公平性原则就要求制定绩效指标尽量全面、周密、合理、公正，要注意排除那些被考核人无法控制的因素，以保证整个绩效评估结果的公平性和可接受性。

• 同时，相对公平的绩效指标有助于激励公务员为提高绩效而付出主观努力。反之，缺乏客观公正性的绩效指标会导致实际实施效果偏差，不利于绩效管理的持久实施。

• （ 4 ）“硬”指标与“软”指标相合的原则。• 绩效具有多维性，因此，绩效评估的指标应既有硬指标，又有软指标。所谓“硬”指标是指可量化的指标，其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软”指标是指难以具体量化的公众满意度，其中以社会评价为主要内容，评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。

6. 公共部门绩效指标体系设计的步骤。

• （ 1 ）工作分析（岗位分析）• （ 2 ）工作流程分析• （ 3 ）初步确定绩效指标• （ 4 ）修订绩效指标

7. 我国公共部门绩效指标体系建立存在的主要问题。

• （ 1 ）公共部门绩效指标的客观、全面和量化程度很难把握。

• （ 2 ）在绩效指标体系制定过程中容易受到领导因素的影响。

• （ 3 ）把绩效指标体系设计仅仅看成是公共部门人力资源管理部门的职责。

• （ 4 ）绩效指标体系不统一。

8. 健全公共部门绩效指标体系的对策建议。

• （ 1 ）承认公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用。

• （ 2 ）适当依靠一些中介组织或专家，对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见。

• （ 3 ）公开制定绩效指标体系。• （ 4 ）向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。• （ 5 ）绩效指标体系的设计应从强调经济发展转向经

济、自然和社会协调发展，确保我国可持续发展道路的实现。

（三）重点、难点问题解析• 1. 我国公共部门绩效指标体系建立存在的主要问题。• （ 1 ）公共部门绩效指标的客观、全面和量化程度很难把握。

• 一是公共部门的很多工作内容与服务有关，其工作结果也不是可以用简单的数据来表达的。如某街道办事处的工作人员某天在某个社区协调关系，调节矛盾。这个协调过程可能需要一个小时或者半天时间。这样，我们就很难拿什么标准去衡量这个工作环节，对于这项工作的结果也很难表述。

• 二是公共部门人员对量化的绩效指标可能存在抵触心理。

• （ 2 ）在绩效指标体系制定过程中容易受到领导因素的影响。• 公共部门人力资源管理部门长期以来缺乏工作分析，没有形成所谓的“职务说明书”等正规制度。同时，公共部门官僚文化的存在使基层人员很难准确地表达自己的工作意愿和期望，而公共部门的组织目标也是缺乏相互沟通的，往往由领导安排了算。

• 在这种情况之下，制定出来的绩效指标就无法准确反映绩效管理的要求，可能仅仅是领导意志的反映。如在确立绩效指标的权重问题上，大部分公共部门忽视了公共部门工作实际的需求及专家的专业意见，可能就凭领导的主观意见加以划分。

• （ 3 ）把绩效指标体系设计仅仅看成是公共部门人力资源管理部门的职责。

• 人力资源管理部门承担绩效管理主体有一定合理性和便利性，但绩效管理并不是人力资源管理，人力资源管理只是绩效管理的一部分内容。

• 由人力资源管理部门来承担绩效管理和绩效指标体系设计的主体存在某种片面性，使绩效管理失去了从组织整体考虑组织未来发展的战略性质，从而使绩效管理无法发挥其战略作用。

• 如果由人力资源管理部门来组织设计绩效指标体系，就容易陷入人力资源管理的误区，将绩效管理等同于人力资源管理。

• 而实际上，我们都知道，绩效管理是组织的战略管理，需要从高层到低层的全面协作和沟通。绩效指标体系设计也是如此，不能将这个任务看成仅仅是公共部门人力资源管理部门的职责，而是需要主管领导的支持和全体公务人员的参与，共同来制定这套绩效指标体系。

• （ 4 ）绩效指标体系不统一。• 一方面，不同部门之间的绩效指标体系还没有形成一致性。这里有各个公共

部门工作内容不同的问题。而另一方面，即使在同一部门内部也没有形成统一的绩效指标体系。

•

2. 健全公共部门绩效指标体系的对策建议。• （ 1 ）承认公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用。• 通过人力资源管理部门大力开展岗位分析工作。绩效指标的第一来源就是工作分析，工作分

析是人力资源管理部门的职责。做好了岗位分析工作，能够奠定绩效指标设计的基础，也能够在一定程度上排除体制、领导意志的干扰，从而形成相对客观、公正的绩效指标。

• （ 2 ）适当依靠一些中介组织或者专家，对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见。• 这种做法有助于形成客观、公正、量化的绩效指标，使绩效指标体系排除领导等人为因素的影响，也更容易让领导层和基层公务员接受。

• （ 3 ）公开制定绩效指标体系。• 如果条件允许，可以通过问卷调查、座谈、个别访谈的形式进行绩效指标设计之前的初步调查。需要明确的是绩效管理是组织的战略管理，每个部门和每位人员都要求相互沟通和参与，以此来保证绩效指标体系的公正、客观。

• （ 4 ）向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。• 绩效管理是以顾客导向为基础的管理，尤其在绩效考核过程中，社会公众的意见将成为评议

的重要内容。因此，所设计出来的绩效指标要是能够简单易懂的，并能够让社会公众迅速理解作出判断的。这就需要公共部门通过一定的途径向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。这种做法还可以了解社会公众的意愿和需求，进而反映到绩效指标体系设计中。

• 我国公共部门绩效指标体系还有待继续完善，是一个长期完善发展的过程。这里有体制方面的原因，也有观念上的原因。以上只是简略地谈了一些改进建议，具体的方法和措施涉及绩效管理整个流程，而不仅仅是绩效指标体系设计这个问题。

五、思考题• 1. 公共部门绩效指标体系的内容• 2.我国公共部门绩效指标体系建立存在的主要

问题• 3.健全公共部门绩效指标体系的对策建议

六、网上冲浪• 1. 《中国政府绩效评估研究》课题组于 2004年提

出了一套包含 33项指标的政府绩效评估指标体系，同学们可做了解参考。《我国政府绩效评估指标浮出水面政府》 http://news.sohu.com/20040802/n221307989.shtml

• 2. 何凤秋《地方政府绩效评估指标体系构建原则及技术选择》， http://www.rky.org.cn/CN/News/2007-12/EnableSite_ReadNews2616436871197993600.html