災難應變組織架構重整與再造

- 從醫療與衛生管理系統談起 -Medical and Health Incident Management System

台北市政府衛生局 張珩

1970 年代加州大火之災後檢討

沒有共同的組織架構 現場及組織之間的通訊非常差 沒有聯合的災難應變計劃過程 缺乏及時且正確的情報 資源運用管理能力不足 沒有預測下一步的能力 ICS

哪一次的災難不是這樣？

災害防治法有許多瑕疵

從 921 迄今我們並沒有明顯的進步

台灣的執行狀況

執行組

後勤組

行政財務組

計畫組

幾乎所有的人都是

通常由執行組自理

災難應變結束後，才出現

事後諸葛亮

台灣的執行狀況

DRS 中部門間之介面與權責模糊不清

尚未建構理想之 DRS, DRP 及 ICS

現有 DRS, DRP 及 ICS 間不見邏輯相關

指揮者不熟悉 DRS, DRP 及 ICS

執行者不熟悉 DRS, DRP 及 ICS

PAPER PLAN SYNDROME

九二一大地震過後國家衛生研究院 - 國際會議國家衛生研究院 - 論壇衛生署科技組 - 研究計劃萬芳醫院 - 國家防災計劃辦公室

學術研究之結果不能應用於

防救災之施政措施

災難

事件之程度超越當地當時系統 (DRS) 之負荷

災難時如果各單位都把自己分內的工作做好，那麼應變

工作共完成了多少？

30 ％災難應變所突發的工作需求，大部分都是是跨部門，且有別於日常的例行

工作- 70% 緊急應變 -

理論災難過後要檢討依據檢討要改進改進後的系統應提升提升後的系統應可應付同級之災變只有更大的災變才足以稱之為災變

現實之問題災難過後之檢討行政系統究責聲浪高避責而衍生遮掩

學界不明真相難以觸及核心問題

現實的問題檢討過後要改進行政系統沒有救災專業幕僚帶領改善災難的痛苦是容易忘記的災難過後的乏力災難關懷之動力難以持續領導者的企圖心不足改革之聲浪與壓力已消失

現實的問題檢討過後要改進學術團体沒有救災之實務經驗不易與行政系統契合計劃易成為紙上作業倡議之改革不易落實

結果不能確認災變中的執行者計劃之內容不能融入執行者平日之作業再度災變時，計劃 (DRP) 不能融入 ICS 中改革計劃仍舊只能是一個計劃

現行災難應變架構以局處部會為主政

當災難規模超出處置能力而需提升應變層級時，以現行的災難應變介面，會產生一

場更大的災變- 以 SARS 中的衛生局為例 -

處理的模式

原則需訂定

災難應變體系(Disaster Response System)

之理想層級與橫向界面

災難應變系統(Disaster Response System)

不同於緊急醫療救護系統

(Emergency Medical Service System)

是否需要 DRS

災難應變體系(Disaster Response System)

專職小組 VS 諮詢小組

災難應變體系(Disaster Response System)

不同於災難醫療體系

(National Disaster Medical System)

是否需要 NDMS

災難醫療體系(National Disaster Medical System)

專職小組 VS 諮詢小組

災難醫療體系(National Disaster Medical System)

主動 VS 被動

ICS vs CDMS利用災變化危機為轉機利用 ICS 重整現有系統明確角色與權責的定位分期規劃災難應變減災 (mitigation)

整備 (preparedness)

救災 (operation)

復建 (reconstruction)

每一項工作，都有其四個面向

運輸任務

誰來做

做什麼需要什麼

如何做

責任沒有計劃 - 計劃者負責沒有教育訓練 -督導者負責沒有執行 - 執行者負責沒有評核 -督導者負責

由上而下vs

由下而上

計劃的形成

指揮系統 (ICS) 在 NDMS之角色四肢—防疫系統緊急醫療救護系統心理重建系統週邊神經－－資訊系統中樞神經－－指揮系統意念－－ 指揮官循環系統－－後勤支援運動－－演習

指揮系統之建立指揮系統—專業人才設計之重要性1. 回溯過去災難所造成之醫療與公衛

之影響並深入瞭解現有救災之資源2. 參與救援國外現有之災難，從中學習其經驗並加植入本國災難應變系統

3. 訂定我國各層級災難應變系統之組織架構

4. 訂定救災組織各層級之作業內容及作業流程

5. 不預警演習6. EIS 之前置

指揮系統之建立立法 (Legitimacy)

知識與教育 (Knowledge & Education)

變通性 (Local variation)

事先共通語言之建立 (Coordination based on common language)-- 不能在現場做 Study

Skill

Level of knowledge

Equipment

Training program

指揮系統之建立

架構標準化作業標準化流程標準化資訊標準化教育訓練標準化人員熟知標準執行之能力與企圖心

指揮系統之建立成功之要件

辦理救災指揮官 (IC) 訓練課程每一人員熟悉災難應變體系 (DRS)、災難應變計劃 (DRP) 及救災指揮系統 (ICS)(Function familiarity)

明確之角色定位 (Clear role definition)

明確之階級制度 (Clear hierarchy)

不預警之演習 (Practice & drill)

設置各層級之專業救災人員

累積經驗擬定計劃整合資源教育訓練專業評鑑全責指揮成立專職救災機構

ICS 之基本概念

災難時如果各單位都把自己分內的工作做好，那麼應變

工作共完成了多少？

30 ％災難應變所突發的工作需求，大部分都是是跨部門，且有別於日常的例行

工作- 救災工作常態化是重要的目標 -

組織架構要件之一Unity of Command

組織架構要件之二Span of Control

太多的人，無法有效管理（ 3-7 人最理想）

Span of Control ( 以 FEMA 之 EOC 為例 )

組織架構要件之三Chain of Command

﹖！

單一的命令鏈是基本要求

組織架構要件之四Line and Staff

平衡第一線作戰及支援人員才能發揮戰力

災難應變組織架構的基本需求 須能在多機構參與之情形提供有效的現場指揮可以在各種的緊急事件中使用 此架構可以適用於各種新的科技 可以迅速地擴展及縮編 定義組織、名詞及程序的基本共通元素 對於現有組織的指揮架構有最少的更動與中斷 必須非常簡單 (Keep It Simple and Stupid)

事件指揮系統 Incident Commander System

情報官Information Officer

安全官Security Officer

聯絡官Liaison Officer

執行部門Operation

後勤部門Logistics

財務部門Finance

計劃部門Planning

指揮官Incident Commander

重點在做不在說

應用實例美國 FEMA 的搜索與救援制度

搜救隊指揮(2)

醫療隊隊長(2)

搜索隊隊長(2)

救援隊隊長(2)

技術工程隊(2)隊長

救援小隊隊長及五名組員

救援小隊隊長及五名組員

技術搜索專家(2)

搜索狗及專家(2)

搜索狗及專家(2)

救援小隊隊長及五名組員

救援小隊隊長及五名組員

醫療專業人員(2)

醫療專業人員(2)

(2)後勤專家(2)通訊專家技術情報專家(2)

重機械及繩索(2)專家

危害物質處理(2)專家

結構工程專家(2)

事件現場支援團隊

美國 EMS 的緊急應變指揮體系C h art T it le

Public Information Officer Liaison Officer

Safety and Security Officer

Damage Assessment andControl Officer

Sanitation SystemsOfficer

FacilityUnit Leader

CommunicationsUnit Leader

TransportationUnit Leader

Materials SupplyUnit Leader

Nutritional SupplyUnit Leader

Logistics Chief

S ituation-S tatusUnit Leader

Labor PoolUnit Leader

Medical S taffUnit Leader

Patient TrackingOfficer

Patient InformationOfficer

NursingUnit Leader

P lanning Chief

TimeUnit Leader

ProcurementUnit Leader

C laimsUnit Leader

CostUnit Leader

Finance Chief

Medical S taffD irector

Surgical ServicesUnit Leader

Maternal ChildUnit Leader

Critical CareUnit Leader

General Nursing CareUnit Leader

Out Patient ServicesUnit Leader

In-Patient AreasSupervisor

TriageUnit Leader

Immediate TreatmentUnit Leader

Delayed TreatmentUnit Leader

Minor TreatmentUnit Leader

D ischargeUnit Leader

MorgueUnit Leader

Treatment AreasSupervisor

Medical CareD irector

LaboratoryUnit Leader

RadologyUnit Leader

PharmacyUnit Leader

CardiopulomonaryUnit Leader

Ancillary ServicesD irector

Staff SupportUnit Leader

Psychological SupportUnit Leader

Dependent CareUnit Leader

Human ServicesD irector

Operations Chief

IncidentCommander

災難應變系統之成敗決定於

專業與專責之指揮官建立

災難應變系統

指揮系統

指揮官之個人臨場表現

災難應變体系的再造就是

政府文化的改革

植入 ICS 之架構於政府之應變機制

為當務之急

結論

學術理念為施政之後盾施政為學術理念之實踐