Правовые основы местного самоуправления

Реформы МСУ в России в 1993-2009гг.

• Конституция РФ (1993г.)• Федеральный закон от 28.08.1995 № 154• Европейская Хартия местного

самоуправления (Ратифицирована РФ 05.05.1998г.)

• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131

Концепция ФЗ №131

• Приближение органов МСУ к населению - формирование МСУ на поселенческом уровне

• Устранение нефинансируемых мандатов - четкое разграничение полномочий по уровням власти и бюджетной системы

• Повышение экономического потенциала МСУ

• Стимулирование развития гражданского общества - создание механизмов повышающих заинтересованность граждан в самоорганизации

Ключевые направления реформ на местном уровне в 2003-09 гг.

• Изменение территориальной организации МСУ (введение поселенческой модели МСУ)

• Установление полномочий для МО разного типа (поселение, муниципальный район, городской округ)

• Изменение структуры органов МСУ (состава, полномочий, способов формирования)

• Наведение порядка в ресурсах муниципальных образований (финансовые, имущественные, земельные)

• Текущие проблемы решения вопросов местного значения– Жилищной и градостроительной политики– Социальной политики – Экономического развития

Модель территориальной организации МСУ

4 типа муниципальных образований

1. Поселение (городское /сельское)

2. Муниципальный район

3. Городской округ

4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения - Москва, Санкт-Петербург

1- 3 типы муниципальных образований равны по статусу перед законом, с собственными полномочиями

Количество муниципальных образований до реформы и к моменту вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ

(01.01.2006г.)

Муниципальные образования

2005 год 2006 год

всего в т.ч. вновь образованные

Городские округа 1601 522 18

Муниципальные районы

900 1802 238

Городские поселения 443 1756 1295

Сельские поселения 8789 19892 10720

Внутригородские районы

- 236 -

Всего 11733 24208 12251

Проблемы территориальной организации

Беспорядок с границами:• либо вовсе отсутствуют, либо маркированы

приблизительно• иногда являются предметом спора соседей

(межэтнические споры)• проблемы «спецтерриторий»• требуются значительные ресурсы органов

государственной власти субъектов РФ на определение, описание и утверждение границ МО

• адаптация старой административной сетки к новой схеме

• Нужно ли МСУ на территории всей страны (в Канаде - нет)

Проблемы территориальной организации (2)

Проблемы статуса МО:• Попытка ликвидировать городские округа (Иркутская

область, Ленинградская область)• Превращение всех районов в городские округа

(Сахалинская область, Свердловская область, Калининградская область)

• Попытки превратить районы в продолжение «вертикали» государственной власти

• Создание новых муниципальных субъектов (агломерации, укрупнение поселений)

• Искусственное объединение значительного числа сельских поселений с городом и создание единого городского округа в целях укрупнения муниципальных образований

Территориальная организация МСУ - некоторые выводы

• Незавершенность территориальных преобразований (по 131-ФЗ – к 01.01.09 г., сейчас - пролонгация)

• Новая модель территориальной организации МСУ решая вопрос доступности населения к органам власти, не обеспечила доступности населения к услуге и не гарантировала экономическую стабильность МО

• Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента

• Противоречие: разнообразие страны - унифицированная система

Дискуссия по дальнейшему развитию двухуровневой модели МСУ в России

Три разных подхода: • Первый – оставить разграничение полномочий в

существующей концепции ФЗ №131 и попытаться сохранить независимость поселений от районов со своим кругом вопросов

• Второй – усилить поселенческий уровень, закрепив за ним все вопросы местного значения, а на уровне района сформировать низовой уровень государственной власти.

• Третий – вернуться к советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района.

Компетенция МСУ

Определяется перечнем: вопросов местного значения (ст.14-16 131-

ФЗ) полномочий органов МСУ (ст. 17 131-ФЗ)

А также наделением муниципалитетов отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для их выполнения ресурсов

Состав вопросов местного значения

• Вопросы местного значения различаются по типам муниципальных образований:– вопросы поселений – 31 позиция– вопросы муниципальных районов – 27 позиций

– вопросы городских округов – 36 позиций (объединяют поселения и районы)

! - Изменение перечня (год назад, соответственно, 27, 24 и 32)

Состав вопросов местного значения

К вопросам местного значения относятся:• оказание общественных услуг (например, обеспечение

малоимущих граждан, ведение архивов, утверждение местной нормативной базы землеустройства и др.)

• организация оказания общественных услуг (например, электро-, газо-, теплоснабжения, водоснабжение и водоотведение, благоустройство и пр.)

• создание условий для оказания услуг (услуги транспорта, связи, общественного питания, жилищное строительство и пр.). Новое – поддержка МСБ.

• участие в оказании услуг (например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций)

• распоряжение ресурсами, необходимыми для решения этих вопросов (управление местным бюджетом, местными налогами и сборами, и имуществом)

Права органов местного самоуправления МО на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего типа МО

Условия:• участвовать в осуществлении иных вопросов и

государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (кроме предусмотренных в ст.19 131-ФЗ - Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями )

• только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)

Разграничение полномочий

Удалось: развести полномочия между типами

муниципальных образований изменить принцип определения вопросов

местного значения: связать полномочия с видами бюджетных услуг, а не с видами собственности

изменить принципы наделения МСУ отдельными государственными полномочиями

ограничить возможность исполнения вопросов местного значения государственными органами

Разграничение полномочий

Не удалось: Избежать ошибок усредненного подхода

(полномочия поселений) Сохранить гибкий подход к расширению

полномочий снизу вверх (закрытый список) Предусмотреть финансовое обеспечение

технических проблем разграничения имущества, территории

Обеспечить 100% гарантию МСУ финансового обеспечения переданных госполномочий

Отсутствие изменений в финансовой обеспеченности полномочий при условии введения новых вопросов местного значения

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

• Местный референдум – в целях решения непосредственно населением важнейших вопросов местного значения

• Муниципальные выборы – для избрания депутатов, избираемых должностных лиц МСУ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании

• Сход граждан – для решения вопросов местного значения в небольших поселениях (до 100 чел.)

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (2)

• Правотворческая инициатива граждан (порядок устанавливается местным нормативным актом)

• Территориальное общественное самоуправление - самоорганизация по месту жительства, для решения местных вопросов

• Публичные слушания - для обсуждения муниципальных правовых актов (устав, бюджет, планы и программы развития МО, вопросы о преобразовании МО)

• Собрание, конференция, опрос граждан и др., не противоречащие законодательству формы

Классификация органов МСУ• Порядок устанавливается уставом МО, в 131-ФЗ – общие

положения, нормативы по численности, исключительная компетенция

• По типу исполняемых функций:

– Представительный орган (совет, дума и др.)

– Исполнительно-распорядительный орган

(администрация)

– Глава МО – может избираться населением и возглавлять

администрацию, либо возглавлять представительный

орган. Может избираться из состава депутатов и

возглавлять представительный орган (+ «глава

администрации» по контракту)– Контрольный орган муниципального образования и

прочие, согласно уставу

Местная администрация(линейно-функциональная схема)

Функциональные Отраслевые Территориальные Вспомогательные

Службы: Отрасли: Районные администрации в городе

Аппарат администрации и его подразделения

финансовая ЖКХэкономическая транспортправовая здравоохранение

информационная образование

по управлению имуществом

соцзащита

по управлению землей и др.

культура и др.

Структурные подразделения

Плюс к этому – особые органы для выполнения делегированных госполномочий, а также совещательные административные структуры при главе МО (коллегия)

Риски данной организационной модели МСУ

• Обязательное разделение представительной и исполнительной ветвей власти на уровне МСУ – межличностный конфликт

• Отношение населения к выборам главы МО из состава депутатов

• Во вновь образованных поселениях непонимание населением необходимости формирования выборных органов, мало потенциально возможных лидеров

• Риск формирования ОМСУ на однопартийной основе

Экономическая основа МСУ

Состав: Муниципальное имущество Средства местных бюджетов Имущественные права муниципальных

образований

Муниципальное имущество

• В составе муниципального имущества может находиться:– Имущество для решения вопросов местного значения– Имущество для осуществления переданных

государственных полномочий– Имущество для обеспечения деятельности органов

МСУ

• Состав отличается по типам муниципальных образований в соответствие с перечнем вопросов местного значения

• Прочее имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено

В собственности поселений могут находиться

1) имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения

2) автомобильные дороги местного значения

3) жилищный фонд социального использования

4) пассажирский транспорт

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий ЧС

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта

В собственности поселений могут находиться11) имущество, предназначенное для организации

благоустройства и озеленения территории поселения12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых

отходов и мусора;13) имущество для организации ритуальных услуг и содержания

мест захоронения;14) имущество, предназначенное для официального

опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;17) имущество, предназначенное для создания, развития и

обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении

Муниципальное имущество: проблемы

• Остается спорной проблема состава муниципального имущества

• Перепрофилирование должно было завершиться к 01.01.2008 г., отчуждение – к 01.01.2009 г. Сейчас – пролонгация

• Проблемы с инвентаризацией, паспортизацией, рыночной оценкой, государственной регистрацией - организационные и финансовые

• Сомнительные подходы (Башкортостан – вся собственность была объявлена государственной с возможностью постепенной передачи на местный уровень)

Муниципальное имущество: проблемы (2)

• Перекос в объеме и качестве передаваемого имущества от МО государству (РФ и субъекту РФ) и от государства в МО

• При разграничении имущества муниципальных районов и поселений, первые передают, прежде всего, имущество, требующее затрат, а имущество, приносящее доход, оставляют за собой

Муниципальные земли

• К 01.01.2009 г.: – Разграничение собственности на землю – работа

в начальной стадии– Проведение силами органов МСУ

инвентаризации, межевания, формирования и постановки на кадастровый учет участков

• К 01.01.2010 г. – Разработка и утверждение Генеральных планов,

правил землепользования и застройки. По федеральному законодательству, при отсутствии Правил органы МСУ не смогут принимать решения по предоставлению участков под застройку.

• Проблема финансирования всех этих работ!• Сейчас – пролонгация.

Местные бюджеты: доходыДоходы:• Собственные - на осуществление полномочий органов МСУ по

решению вопросов местного значения• Субвенции на осуществление переданных государственных

полномочий

Состав собственных доходов МСУ:• Средства самообложения граждан• Доходы от местных налогов и сборов• Части доходов от региональных и федеральных налогов и сборов• Безвозмездные перечисления с других уровней бюджетов (дотации на

выравнивание бюджетной обеспеченности, иные средства финансовой помощи)

• Доходы от муниципального имущества• Часть прибыли муниципальных предприятий• Штрафы• Добровольные пожертвования• Иные поступления в соответствие с законодательными нормами

• Закреплённые местные налоги и сборы– Земельный налог – Налог на имущество физических лиц– Местные сборы

• Перечисления по регулирующим федеральным и региональным налогам

Налоговые доходы

Доли зачисления налогов в бюджеты муниципальных образований, %

Поселения Муниципальные районы

Городские округа

Земельный налог 100 100 100Налог на имущество физических лиц

100 100 100

Налог на доходы физических лиц

10 20 (для межселенных территорий - 30)

30

Единый налог на вмененный доход

____ 90 90

Единый сельскохозяйственный налог

30 30 (для межселенных территорий - 60)

60

* Канада – 83% собственных источников, в том числе 52% - налог на недвижимость, 17% - гранты вышестоящих уровней управления

Финансовая автономия муниципальных образований

Низкий уровень

• Местные налоги обеспечивают только 12,2% доходов МО (11% - земельный, 1,2% - на имущество физлиц)

«Плохое качество» местных налогов• По собираемости• По стимулированию к развитию налоговой базыНевозможность «маневра»• Закрытый список местных налогов• Права по изменению ставок местных налогов изменяют доходы не

более чем на 5%Зависимость от вышестоящих уровней• Не решена проблема закрепления на долгосрочной основе

нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов• Искусственная дотационность. Более 90% МО дотационные

• Зависимость от трансфертов в 2003-2008 гг. РАСТЕТ

• Механизмы выравнивания – дотационные вместо налоговых

Местные бюджеты: расходы

Расходы:• Осуществляются самостоятельно, но в формах,

предусмотренных Бюджетным кодексом РФ

Муниципальный заказ• Органы МСУ или уполномоченные ими муниципальные

учреждения выступают заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и услуг

• Муниципальный заказ оплачивается из средств местного бюджета

• Порядок исполнения муниципального заказа регламентирован уставом МО и нормативными актами органов МСУ в соответствие с федеральным и региональным законодательством

Направления расходования бюджетных средств

Текущие расходы– Управленческие расходы (содержание аппарата)– Финансирование муниципального хозяйства– Финансирование социально-культурной сферы– Расходы по обслуживанию долга по муниципальным займам

и ссудам

Капитальные расходы (строительство, ремонт, инновации)

Расходы на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ

Для муниципальных районов: оказание поддержки бюджетам поселений

Резервный фонд на финансирование непредвиденных расходов (чрезвычайные ситуации и пр.)

Пути повышения эффективности расходов местного бюджета

• Переход на БОР• Повышение эффективности работы МУ и МУПов• Нормирование расходов на оказание отдельных

видов муниципальных услуг• Оптимизация тарифов, расширение сектора платных

услуг• Привлечение частного бизнеса к оказанию

муниципальных услуг (муниципальный заказ и др. формы)

• Поддержка внедрения ресурсосберегающих технологий в муниципальном хозяйстве

• Усиление контроля за расходованием бюджетных средств

Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

Управление полномочиями:• Субъекты РФ наделены правом в переходный

период своим законом ограничивать объем полномочий органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований и передавать исполнение данных полномочий другим муниципальным образованиям (например: от поселений – муниципальным районам)

• Во многих регионах под административным давлением региональной власти поселения передавали исполнение своих полномочий муниципальным районам (особенно в сферах формирования бюджета, земельных отношениях, предоставления ресурсоемких услуг)

Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

Большинство субъектов РФ в ходе переходного периода:

• ограничили поселения в вопросах распоряжения ресурсами (налоги, бюджет, имущество, земля);

• ограничили поселения в вопросах, касающихся предоставления жизнеобеспечивающих и ресурсоемких услуг (коммунальное обслуживание, дороги, транспорт, услуги учреждений культуры, в

т.ч. библиотечное обслуживание)

Практика переходного периода в реализации ФЗ№131

ПРОБЛЕМЫ• Несовершенство судебной защиты МСУ• Обюрокрачивание ОМСУ (формальный подход к

проведению публичных слушаний, отказ от референдумов, противостояние депутатов и населения)

• Происходит постепенное огосударствление МСУ

Что мешает реформе МСУ• Недоверие к институту МСУ со стороны региональных

органов власти («все мэры – воры»)• Нестабильность российского законодательства (всего за

годы реализации 131-ФЗ 32 закона с поправками, около 200 поправок (последние изменения от 23.07.2008)

• Слабость институтов общественной защиты МСУ (ассоциаций, союзов, независимого аудита и т.п.)

• Слабое ресурсное ( финансовое и кадровое) обеспечение ОМСУ по решению вопросов местного значения

• Слабая информированность населения об институте МСУ• Неверие населения в возможность влияния на принятие

решений по вопросам местного значения