每個人都要住 談台灣住宅問題與政策

彭揚凱 都市改革組織

中華民國 專業者 都市改革組織中華民國 專業者 都市改革組織The The OOrganization of rganization of UUrban rban RRe-e-ss

Since 1989~

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關於 OURs

1989 年 無住屋運動

• 台灣第一起由市民發起的都市社會運動。• 以理性與幽默的方式，抗議房價不合理的飆漲。• 1989年 8 月 26日，超過 4 萬名群眾的參與。• 夜宿當時房價最高的台北市忠孝東路四段。

無住屋運動的成果 • 延續都市改革的精神與使命。• 發展長期關心居住議題的社會團體。• 實際走入社區基層，協助民眾解決居住問題。

OURs 做些什麼？• 監督與推動都市政策 ex:文資法、公設容積移轉、都市更新、住宅法、社會住宅 ..

• 協助弱勢團體環境抗爭 ex:十四十五號公園、寶藏巖、樂生療養院、都市原住民部落…

• 關注都市及社區環境議題 ex:古蹟搶救、大巨蛋開發、護樹、日式 / 美軍宿舍與眷村保存 ..

• 教育推廣與專業實踐 ex:課程、設計工作營、特定專案執行 ...

台灣的住宅現象

現象一：高房價現象一：高房價

台北市 新北市

房價所得比16.42 倍

(30 歲以下21.19 倍 )

9.78 倍(30 歲以下13.05 倍 )

貸款負擔率68.10%

(30 歲以下87.84%)

40.54%

(30 歲以下54.10%)

•( 來源： Demographia: Wendell Cox Consultancy, 2011; 中華民國住宅學會， 2010)•東京與首爾為 2009 年之資料，其餘為 2010 年。

城市 房價所得比

香港 11.4

雪梨 9.6

首爾 9.6

溫哥華 9.5

東京 8.8

倫敦 7.2

紐約 6.1

縣市 中位數房價所得比 中位數貸款負擔率台北市 16.42 68.10%

新竹縣 10.25 42.50%

台北縣 9.78 40.54%

台中縣 9.59 39.78%

台中市 8.80 36.50%

新竹市 7.82 32.41%

台南市 7.30 30.28%

高雄縣 7.20 29.86%

桃園縣 6.98 28.93%

高雄市 6.62 27.46%

房價所得比為衡量一地房價合宜與否常用之指標，指的是該地區家戶平均年收入與平均房價之比值。該數值如超過 6 ，可歸為有高房價問題，若超過 9 ，則為問題相當嚴重。

現象二：高空屋率現象二：高空屋率全台空屋： 1,565,359 宅

26.2%

13.8%22.1%

21.0%

- 1990年為 13.3％； 2000年為 17.6％； 2010年為 19.4％。- 空屋率之增長趨勢與長期房價增長趨勢同步！- 住宅中家戶共住率也在上昇： 2000年為 17.4％； 2010年為20.5％

- 房價、空屋率、共住率同步上昇說明整體居住情勢惡化

現象三：高住宅自有率現象三：高住宅自有率

- 依據官方說法，台灣住宅自有率高達 88%(台北市 83％），僅次於新加坡。

- 國際比較美國及加拿大 67％；英國 69％；德國 42％；法國 55％；日本 59％；香港 60％

- 高住宅自有率部分出於社會價值與住宅狀况，部分為政府政策誘導使然。（租屋市場比例為國外1/2-1/3，幾乎沒有社會住宅）

高房價民怨

據官方民調，高房價為十大民怨之首；但另一方面，據官方數據台灣房屋自有率高達 88% 。高自有率代表多數人有房宅，那為何住宅問題又會合成了首要民怨呢？

薪水趕不上房價薪水趕不上房價

• 2010年實質薪資 42,141元，幾乎回到 1999年的水準；同時，月薪兩萬以下勞工高達 103.8萬人，月薪三萬以下者有 359.7萬人，約佔上班族 45%。

1,000USD

Year

NTD

根據跨國房地產顧問公司「 Global Property Guide」的資料，台灣僅次於香港，為過去十年亞洲房價漲幅亞軍，漲幅高達九四％。

台灣的居住結構台灣的居住結構台灣住宅自有率 88% 的真實情境是： 100家户中有 30戶無自宅，其餘 70户擁有 88宅 ( 此為 88%「自有率」之來由 ) ，其中 60户各有一宅， 7 户各有二宅， 3 户各有三宅或更多。

有自宅（ 70% ）

無自宅

家戶權屬分佈示意

• 就無自宅的 30户，可能三分之一為社經極端弱勢，早已放棄擁屋期望，政治上也屬冷漠；但其它三分之二則從有望擁宅變為絕望者，最為憤怒。

• 就自有一宅的 60戶，紙面上財富增加但難利用，因為仍然要住在其中。若想換屋改善居住條件，則因漲價後更為不易。此外，他們本想投資於房地產者可能不得不縮手，而眼看此波漲價利益從手中飛去而集中於富者，而心忿不己。

• 就擁有二宅或更多的 10户，顯然因財富增值為受益者。

高房價民怨解析高房價民怨解析

台灣的住宅問題與政策

住宅問題與國家住宅問題與國家• 資本主義社會的產業結構，將人與土地之間的緊密關係鬆綁，讓勞動力可以自由流動，於是地主／雇用者免去了提供「住居」這項基本義務。

• 資產階級進而通過立法模式，將住宅問題轉嫁到民族國家身上，進而迴避了「是誰造成『住宅短缺』這個問題」的發生。

• 當代「住宅是基本人權」論述，也正是體現此一歷史脈絡，即國家必須對於住宅問題介入干預。

• 國家介入的強度、作法，則關乎其所處特定歷史過程中國家與社會的形構。

• 戰後的台灣都市化過程與都市問題的形成是台灣特殊的經濟發展模型的平行產物。做為發展中國家，加工出口貿易才往往是國家真正關心的政策，相對應的則是國家長期忽視都市土地政策與住宅政策。

• 在冷戰與威權統治的國家與社會的歷史關係下，縱使人們不能以正常薪資在市場中解決住宅服務，但卻缺乏組織他們自己形成政治壓力而得到公部門提供的住宅服務的條件。

• 也由於缺乏國家積極介入歷史脈絡，住宅問題去公共化，變成關乎努力工作、認真儲蓄、置產投資之個人化議題。

台灣的住宅政策歷史形構台灣的住宅政策歷史形構

插曲一：聯合國專家顧問插曲一：聯合國專家顧問

- 應政府申請，聯合國特別基金會派專家顧問前後 15人次於 1964-1971來台

- 任務：調查研究都會化引發之各種問題，提出政策性建議。其中重點課題之一為住宅、資金、土地

- 所提建議中有包括：重徵土地稅以遏制土地投機並作住宅建設財源、住宅法、及專責機構等

- 僅部分建議被採納，主要是國宅政策（ 1975年國民住宅條例），但也未真正落實。

• 80年代末房價狂飆，讓 1989年的無住屋運動竟也成為台灣社會早起的市民運動之一。然而，由於政治條件的歷史限制，技術官僚無能回應，當時國家的粗暴地讓早起的市民社會運動挫敗。

• 89年無住屋運動並沒有根本指認並挑戰住宅的商品性質並形成認識觀點價值改變。緊接而來，國家與資本家新建立的連結關係，也讓住宅的商品性格更為加強了。

• 此後，「購屋利息補貼」成了政府唯一的政策！

插曲二：無住屋運動插曲二：無住屋運動

1) 根本意識型態：住宅為商品，市場萬能論，政府最重要的角色是維持不動產資本市場活絡（提振景氣、鼓勵購屋、寬鬆管制），看不見的手就會實現「住者有其屋」。

2) 問題認知盲點：當前人民的對住宅的民怨是什麼？是房價偏離一般民眾夠購買能力，是政府長期忽略對弱勢民眾之住宅補貼照顧，是不動產炒作獲利缺乏公平合理的稅制機制。

癥結不是住宅供給不足，而是有太多的「假性需求」( 各類投機炒作 ) 造成房價飆漲。換言之，要解決高房價問題就必須從「假性需求」面向來著手，而不是用合宜住宅、現代住宅、放寬房貸優惠等增加供給面手段來因應。

當前住宅政策之迷思與問題當前住宅政策之迷思與問題

3) 政策擬定侷限：供給面手段是錯誤的政策方向，為何這些年來政府卻始終樂此不疲？原因有二：

• 台灣行政部門長久來有「房地產為火車頭產業」迷思，但據包括張金鶚等學者皆有研究指出，台灣房地產並非火車頭工業，特別優厚鼓勵房地產，也未必能帶動總體經濟成長；

• 台灣自八零年代起，業已形成一植基土地房產利益的綿密政商網絡。台灣的住宅政策幾乎與「房產業者利多政策」劃上等號。

4) 政府組織長期弱化• 中央：四級單位－內政部營建署國民住宅組• 地方：都發、城鄉、建設局處下或其他公務體系下的一個科或股的兼辦業務層級

5) 資源不足且分配不當• 住宅政策支出佔 GDP之比例：瑞典 3.9%，荷蘭 3.2%，德

國 1.4%.，而台灣僅 0.23% (含眷改基金預算 ) ；0.053% (不含眷改基金預算 ) 。

• 有限的住宅補貼資源配置過度著重購屋：「購屋補貼」戶數佔歷年所有住宅補貼資源的 97%，而「租屋補貼」戶數僅佔 3%。 （營建署國民住宅組民國 100年度預算，購屋補貼佔 77.73%，租金補貼僅佔 20.48%）

22

• 台灣現行不動產持有稅率（土地稅、房屋稅）約略只是市價的千分之二，約為美國的 1/10。在台北市一間市價一千五百萬的公寓每年繳的稅比一輛 2000CC國產車還少。

• 不動產交易利得稅率更是低的離譜，依據監察院 2011年初一份調查報告，指出豪宅「帝寶」的房屋拍賣案淨賺 1.7億元，依現行稅法計算，卻僅需繳交 158萬元的稅額，換算下來，實質稅率不到 1%；如果這 1.7億元是薪資所得，那麼所需繳交的稅額為 6,941萬元，兩者相距 43.8倍。

• 我們可以說，台灣是全球投機炒房的天堂！從不動產利得私有化（包括建商、投機者、乃至一般所有權人）的角度，華昌宜教授所說「台灣有成為世界上為維護私產權最堅強堡壘的趨勢」，值得省思！ （一方面是持有與利得稅賦極小化，一方面又強調財產權極大化）

不願面對的真相不願面對的真相 ---- 不動產稅制不動產稅制

社會住宅

社會住宅此一國外施行多年然台灣相對陌生的政策，為何在這一波住宅議題中被提出關注，又社會住宅放入台灣現實住宅問題架構中，它的有效性以及實踐的可能何在？

「社會住宅」是什麼？「社會住宅」是什麼？ 社會住宅 (social housing)，在歐洲又稱「社會出租

住宅」 (Social Rented Housing，更強調其「只租不賣」的精神 ) ，是指政府（直接或補助）興建或民間擁有之合於居住標準的房屋，採只租不賣模式，以低於市場租金出租給所得較低的家戶或特殊的弱勢對象的住宅。

簡單的說，社會住宅有以下幾個特點 :

• 服務對象有針對性與優先性 ( 通常為經濟與社會弱勢 )

• 採只租不售模式 ( 包括租用民間房屋 )

• 租金相對低廉

為何要有「社會住宅」？為何要有「社會住宅」？• 社會住宅從歐陸出現起已超過百年的歷史，是源於都市

化過程中住宅市場供需機能之侷限性，致使中低所得者買不起住宅，引起社會矛盾與政治衝突，經過諸多社會改革倡議後，最後採行以政府扮演起住宅市場外的補救角色，以提供「只租不售」的社會住宅來解決弱勢人民的居住問題。即由外部性（不僅只是慈善）的角度來考量社會住宅對於都市環境改善、社會問題舒緩、不同族群整合、政治運作穩定等等，而這也正是十九世紀末社會住宅政策延續迄今的歷史與現實

• 上世紀 80年代福利國家危機與新自由主義風潮的確造成歐陸社會住宅政策有所調整，然焦點在於如何降低龐大公共住宅政策對國家財務的負擔，就社會住宅部分則是減少新增並配合部分私有化政策，但畢竟還是維持一定的住宅存量比例。如英國社會住宅從 30%降到 20%。

社會住宅政策的內容社會住宅政策的內容

完整的社會住宅政策內容應包括：「提供租金補貼」與「增加社會住宅供給」兩部分。

•租金補貼 ( 租屋卷 )

•健全租屋市場政策•住宅歧視排除•配套 ( 如就業、社福 )

•提供只租不售的社會住宅•配套經營管理模式•社福照顧體系

社會住宅

租金補貼

台灣與國際的比較台灣與國際的比較

28

公有出租住宅 私人出租 出租住宅全國

臺北市新北市

0.08%0.6%

0.02%13%

13.88%13.6% 13.0%

東京 (2010) 8.43% 40.55% 48.98%

阿姆斯特丹(2005)

50% 22% 72%

日本(2010)

6.06% 29.77% 35.83%

美國 (2007) 6.2% 25.5% 31.7%

英國 (2001-02)

20%( 註 3) 10% 30%

荷蘭 (2005) 35% 11% 46%

社區居住聯盟

勵馨基金會

伊甸基金會

崔媽媽基金會

老人福利聯盟

康復之友聯盟

台灣勞工陣線

智障者家長總會

陽光基金會

台少盟

社會福利總盟

殘障聯盟

專業者都市改革組織

社會住宅推動聯盟社會住宅推動聯盟Social Housing Advocacy Consortium

2010.8.26

國民黨國民黨

• 2010.10.13

住盟拜會馬總統

• 1 個月後公布了五處社會住宅地點 ( 但到目前為止一處都還沒有動工 )

民進黨民進黨

•反對黨提出社會住宅達 到住宅存量 10%的願景

朝野共同演出朝野共同演出相關法案快速通過相關法案快速通過

• 奢侈稅 (2011.4.15)

• 房地產資訊透明化 (2011.12.13)

• 住宅法 (2011.12.13)

• 面對高房價民怨，這一兩年政府陸續推出興建合宜住宅、奢侈稅、查「三黃一劉」、乃至於通過住宅法立法與實價登錄三法修法，這樣就解決台灣住宅問題嗎？就落實了居住正義嗎？

• 歸根就底，房價飆漲是土地稅制不公造成投機炒作所引發，應該從租稅、金融、土地制度等根本層面進行變革。惟此作法，會衝擊既得利益者的權力結構；在不分藍綠政治人物的實質與想像利害中，此權力結構除土地財團、或其立院的代理人、地方派系的利益交換外，還延伸到高自有住宅率背景下的多數房產持有者的選票動向。前者為不願改革之實，後者為宣稱不能改革的藉口。

• 我們面對的真實情境是， 10%高房價直接（土地財團、炒房投機者）與間接受益者，綁架了 90%其他人民的「居住正義」。社會住宅，由於可適度補償社會極化的被剝奪感，又較不涉及利益結構重分配，成了逃避高房價問題的政策替代品。但可嘆的是，卻還是膺品！

有「居住正義」了嗎？有「居住正義」了嗎？

課題一：政府推動的決心課題一：政府推動的決心

• 依據內政部去年底剛完成的「社會住宅需求調查」，調查出的需求量全台接近 33萬戶，約占全台灣住宅存量的 4%，而目前國內社會住宅僅佔住宅存量 0.08%，只有 6 千餘戶。面對超過30萬戶的落差，目前政府的藍圖裡卻只拿得出已核定的五處社會住宅與浮洲合宜住宅 10%，不過 2 千戶，根本不成比例。

• 反觀我們鄰居韓國，於 2000到 2010十年間，讓社會住宅比率從 2.5%提高到 6.3%（含興建中），平均每四年增加超過 20萬戶。且他們定的目標是， 2018年要達到住宅總量 12%。

 

問題二：社會住宅的興辦模式問題二：社會住宅的興辦模式

政府不想蓋也不想管

希望吸引房地產商興建

不願協助第三部門

追求暴利弱勢保障不足

欠缺誘因不會興辦

第三部門資源不足

A ：興建供給：國外經驗不外兩種，一是由政府直接興辦（如韓國、香港、新加坡，由政府成立公法人來推動興建）；另一是鼓勵民間第三部門（如荷蘭、德國等歐洲國家，透過土地廉租、低利融資等機制）。

利用市場空屋

租屋券模式租稅手段迫使空屋出租

某些類型弱勢者仍租不到

沒有租稅獎勵誘因

政府欠缺改革魄力

B 運用市場空屋：台灣目前有約 150萬戶空屋，但問題是政府迄今從未正視要透過適當機制（如美國，透過租稅誘因及補貼年金機制），讓這些屋主願意將房屋提供出租，且願意租給領取租金補貼的弱勢家戶。

問題三：弱勢住戶保障問題三：弱勢住戶保障

我們不信任政府蓋的住宅

在這裡蓋社會住宅違反都市計畫

我們需要公園及停車場(而非社會住宅 )

社會住宅原則應以弱勢對象優先照顧，但在污名化疑慮偏見下，政府又不願意承諾未來社會住宅入住對象以這些弱勢對象優先（住宅法在民間團體強烈爭取下最後指明定 10%社會住宅優先保障弱勢 ) 。

案例：大龍峒公營出租住宅案例：大龍峒公營出租住宅• 戶數： 110戶• 資格： 20-40歲，家庭年收入158萬以下

• 租金： 11,200 / 21,200 NTD (400/700 USD)

• 弱勢家庭保障： None

怎麼辦？

• 面對結構性的土地與房價問題，及其連動的社會分配兩極化困境，台灣住宅問題的解方出路何在？或應該這樣問，如何讓所謂高房價民怨轉化成逼迫制度改革的社會動員能量。

• 對當下青年世代來說（台北都會區），房價飆漲已讓購屋夢碎，或許是一種摧毀性的創造，有機會讓青年世代對於住宅醞生不同的價值觀點與生活選擇，讓住宅從「商品」回歸到「家」的生活意義來呈現。

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Alvaro Sizas曾說道：「建築師什麼也沒發明，他只是改造了現實。」

面對台灣居住問題之現實需要大家參與動手改造！