절충교역에 대한 미국의 정책과 입법

I. 들어가는 말

걸프전 이후 코소보전, 아프간전, 이라크전 등 최근 전쟁을 통해서 본 현대전은

첨단기술이 접목된 무기체계와 최적의 전쟁수행 시스템을 동시에 갖춘 첨단기술군이

전쟁의 주도권을 장악하는 과학기술전이며, 과학기술력의 우위가 곧 전쟁의 승패를

좌우하게 되었다는 것을 극명하게 보여주었다.

또한 국방과학기술은 무기체계의 질적향상을 가속화시키고 있으며, 세계각국은

복잡화, 정밀화, 고도화되어 가는 무기체계를 개발하는데 연간 수십, 수억불의

거대한 예산을 투입하는 등 국방과학기술력 향상을 위해 노력하고 있는 동시에 첨단

무기체계를 효과적으로 운용할 수 있는 체계발전을 위해 노력하고 있다.

우리나라의 경우 1970 년대부터 국방과학연구소를 주축으로 국방연구개발을 추진해

왔으나, 1980 년대에는 각 군에서 북한과의 전력격차 해소를 위한 조기전력화를

이유로 국내 연구개발보다는 해외에서 직접 무기체계를 도입하는 경우가 증가하였다.

1990 년대 들어서는 국방연구개발 여건의 취약성을 극복하고 국내연구개발의

활성화를 위해 국산무기 우선사용 원칙을 표명하며 국과연을 중심으로 고도 정밀

무기체계의 개발에 필수적인 핵심기술․부품 개발에 노력하였으나, 기술선진국들이

전략적으로 기술이전을 제한함에 따라 핵심기술의 확보와 축적을 이루지 못하였다.

2000 년대 들어 추진되는 무기체계 도입사업도 국내에서 보유하고 있지 않은

첨단기술이 적용된 무기체계를 추진하려다 보니 대부분 국외도입 형태로 추진되고

있으며, 국내 연구개발 사업으로 추진하려고 해도 국내 방산업체의 사업참여 의지가

부족한 실정임에 따라 국내 연구개발에 대한 전반적인 재조명이 필요한 실정이다.

이러한 국외도입형 무기체계 사업의 관행을 과감하게 청산하고 국내 연구개발능력을

획기적으로 향상시켜 독자적 국방과학기술 능력을 구비한다는 취지로 출범하는 것이

바로 방위사업청이다. 방위사업청의 기본규범이 될 방위사업법(안)은 이러한

국외도입형 무기체계 사업을 지양하고 국내연구개발 능력을 획기적으로

증진시키고자 하는 취지의 규정들을 둠으로써, 향후 국방획득제도가 일정부분

해외도입형 무기체계사업 형태에서 국내연구개발형 무기체계사업 형태로 변화할

것이 예상된다.

우리나라가 첨단기술을 획득하고 획득된 기술을 국방연구개발에 적용, 활성화시킬

수 있는 효과적인 방안의 하나는 절충교역을 통한 기술의 획득이다. 현재 국방부에서

운영하고 있는 절충교역제도는 국방과학기술 개발 및 방산부품 제작에 필요한

기술을 해외로부터 획득하는 중요한 창구 역할을 하고 있다. 절충교역은 고가의

무기체계를 해외에서 구매할 때 구매계약과 연계하여 해외업체로부터 기술이전 및

부품제작 역수출, 대응구매를 요구하거나, 관련 산업분야에 필요한 기술이전을

요구하는 일종의 보상무역 거래형태이다.

현재 전세계적으로 절충교역을 추진하는 국가는 100 여개 국에 이르고 있으며,

우리나라는 1983 년부터 무기체계 획득사업 추진시 의무적으로 절충교역을

적용하고 있으나, 절충교역이 무기체계 도입가격을 상승시키고 획득시기를

지연시킨다는 등 절충교역의 유용성에 대한 논란의 소지를 안고 있으며, 국가 정책적

차원에서의 활용실적도 미미한 것으로 평가받고 있다.

우리나라의 무기체계 도입에 있어 거의 절대적인 우위를 점하는 것이 미국산 제품인

바, 미국정부가 세계 각국의 절충교역제도에 대해 어떤 시각으로 바라보고 있으며,

어떤 제도와 정책을 갖고 있는 지 살펴보는 것은 향후 우리의 절충교역제도를

발전시켜나가는 데 있어 매우 중요한 시사점을 제공할 것이라고 생각된다.

아래에서는 절충교역제도에 대한 미국의 제도와 정책방향을 살펴보기로 한다.

II. 절충교역의 개념 및 특성

1. 절충교역의 개념

절충교역(折衷交易, Offset)이란 용어는 2 차 세계대전 이후 미국이 우방국가의

군사력을 지원하기 위하여 소요물자와 병력 등을 무상으로 원조하면서 국제수지

적자가 늘어나자 이를 해소하기 위한 방편으로 등장하게 되었다. 즉, 1960 년대 초반

미국은 독일을 시작으로, 군사력을 원조하기 위해 지원한 비용만큼 미국 무기를

구매하게 함으로써 현금지불이 서로 “상쇄(Offset)"되도록 하기 위해 압력을 행사한

것에서부터 시작된 절충교역은, 고가의 군사장비들을 해외로부터 도입하는데

소요되는 막대한 외화를 절감하고 향후 독자적인 방위산업 체제를 수립하는데

필수적인 기술을 획득하기 위한 하나의 방안으로 제시되었다.

미국정부의 절충교역에 대한 정의로 무기수출통제법(AECA: Arms Export Control

Act) 및 국제무기교역규정(ITAR: International Traffic in Arms Regulation)

에서는 “군수품과 군수 관련 용역의 정부간 또는 정부와 민간업체간의 무기

조달계약을 조건으로 이행되는 산업 및 교역에 관련된 반대급부를 의미한다”라고

정의되어 있으며, 또한 미 국방부에서는 “선택된 국방부 조달소요에 대한 보상으로

미국이 선정한 기준이나 Case by Case 에 의해 외국 정부에 보상의 기회를

제공하는데 사용되는 조건부 교역을 말한다”고 명시하고 있다.

이러한 정의는 세계 최대의 무기 공급국가이면서 동시에 절충교역 제공국가인

미국의 입장에서 내린 것이며, 반면에 무기 구매국이자 절충교역을 요구하는 입장에

있는 우리나라는 방산특조법 제 21 조의 2(군사절충교역)에 법적인 근거를 두고

있고, 국방획득관리규정에서는 “외국으로부터 군사장비, 물자 및 용역을 획득할 때

외국 계약자에게 기술이전 및 부품 역수출 등 일정한 반대급부를 요구하는 조건부

교역”으로 정의하고 있다.

2. 절충교역의 특성

절충교역은 고가의 방산제품을 구매할 경우 상대방에게 관련 부품 또는 관련재 등의

대응구매를 요구하거나 기술이전을 요구하기 위한 거래방식으로 수입과 수출이

연계되어 추진된다는 점을 들어 연계무역(Countertrade)의 한 형태로 취급되고

있다. 연계무역이란 수출자가 기술이나, 노하우, 상품, 장비 등을 수출하고 이와

연계하여 수입자에게 수출가격의 일정한 비율에 해당되는 대응상품을 구매할 것을

약정하는 무역거래 형태라고 할 수 있다. 따라서 둘 이상의 무역당사자간의 제반

의무가 부과되면서, 상품, 용역 및 기술의 이전이 현금거래를 대신하거나 대금의

전부 또는 일부가 현금 이외의 형태로 지불되는 무역형태라고 할 수 있다.

그러나 연계무역(Countertrade)은 수출자와 수입자의 관점에 따라 각각 상이하게

불리우고 있으며 지역별 특성에 따라 영문표현도 Barter, Linked Trade,

Compensation 으로 사용되고 있으며, 국문표현도 연계무역, 구상무역, 대응무역,

개발무역, 조건부무역, 물물교환무역 등으로 다양하게 사용되고 있다. 이렇듯

절충교역을 일종의 연계무역의 특수한 형태로 볼 것인가, 아니면 일반적인

국제무역의 방식과 차별된 군사분야의 고유한 무역형태로 볼 것인가라는 질문에

대해서는 어떤 견해가 옳다고 하는 명확한 답변을 내리기가 어렵고, 각 나라마다

국제무역을 관장하는 기관의 성격에 따라서 보는 관점이 다르다.

절충교역과 연계무역은 구매측과 판매측이 쌍방간 교역을 서로 연계시킨다는 점에서

서로 비슷한 개념에 바탕을 두고 있지만, 그 적용대상와 거래방식에서 차이가 있다.

즉, 절충교역은 쌍방간 거래라기 보다는 군사교역의 관행상 무기를 구매하는 측이

무기를 수입하는 대가로서 판매측에게 일방적인 지원을 요구하는 것으로 통용되고

있기 때문에 절충교역과 연계무역의 관계는 적용대상에 따라 군사교역과 민간교역의

특성으로 구분짓는 것이 바람직할 것이다.

또한 절충교역에 대해 각국이 사용하는 용어도 서로 상이한데, 프랑스는 공정한 보답

(Juste Retour: i.e. Fair Return), 벨기에는 보상(Compensation)이란 말로,

캐나다에서는 응분의 대상(Quid Progue)으로 표현하고 있으며, 우리 국방부에서는

“Offset Program", 또는 ”Military Offset"을 “절충교역계획”이란 용어로 통일하여

사용하고 있다.

III. 절충교역의 형태

절충교역은 추진하는 형태에 따라 공동생산, 면허생산, 하청생산, 해외투자,

기술이전 등이 무기거래에 수반된다. 이에 대하여 미 상무부에서는 합작투자,

직접허가생산(Direct Licensed Production), 하도급 생산, 해외투자, 기술이전 및

기타 구상무역(Counter-trade)으로 구분하고 있으며, 또한 무기체계와의 관련성

여부에 따라 직접 절충교역과 간접 절충교역으로 분류되기도 한다.

1. 직접 절충교역

직접 절충교역은 획득하고자 하는 장비, 물자 및 용역과 직접 관련하여 방산능력

향상을 위한 기회를 획득하는 조건부 교역을 뜻하는 것으로 주로 선진국(수출국)에서

사용하는 부품을 개도국(수입국) 내에서 생산한다는 계약을 통해 이루어진다. 수출국

부품을 수입국에서 생산함에 따라 얻는 효과는 다음과 같다.

(1) 장비구성품 및 부품 등을 생산할 수 있는 기술전수

(2) 운영유지를 위한 수리부속 생산능력 및 정비능력 획득

(3) 타국 장비물량의 국내유치

(4) 생산에 필요한 시설, 장비 및 치공구 획득

또한 직접 절충교역은 부품구매에 대한 합의 외에도 수출국은 거래의 일부로서

기술지원을 제공할 수도 있다.

2. 간접 절충교역

간접 절충교역은 수출국이 수출품과 직접 관련되지 아니한 장비, 물자 및 용역과

관련하여 방산능력의 향상이나, 기타 경제적 측면에서 국익을 도모하는 조건부

무역으로서 수출국이 수입국으로부터 수출품과 직접 관련이 없는 재화를 수입하기로

하였을 경우에 이루어진다. 일반적으로 간접 절충교역을 통해 얻는 이익을 포함하여

다음과 같은 내용으로 이루어진다.

(1) 방산장비, 물자의 판매

(2) 해외 고용기회 창출

(3) 해외 작업물량 획득

(4) 정부권장 일반상품 판매

(5) 기타 국익이 될 수 있는 사항

IV. 주요국의 절충교역 추진정책 및 제도

절충교역은 구매국의 입장에서 전략적으로 이용되고 있어 각국이 처한 상황에 따라

절충교역 추진정책은 매우 다르게 나타나고 있다. 각국별 절충교역 추진정책 및

제도는 다음과 같다.

1. 미국

세계 무기시장을 주도하고 있는 미국은 주로 무기공급자로서 절충교역을 제공하는

입장이다. 따라서 미국은 절충교역을 무기획득 사업과 연계하여 어떻게 전략적으로

활용할 것인가에 대한 공식적인 정책을 수립하고 있지는 않다. 다만, 무기공급자로서

절충교역이 자국에 얼만만큼의 경제적 불이익을 유발하는 지에 대해 더 많은 관심을

기울이고 있다.

미국은 원칙적으로 자유무역주의를 표방하는 국가로서, 국방 부문에서도 자유무역의

원칙을 적용해야 하고, 절충교역과 같은 비효율적 거래관습은 사라져야 한다고

주장하고 있다. 국제 무역에 있어서 제품의 가격과 품질을 놓고 효율적인 경쟁과

공정한 거래가 이루어져야 하는데, 절충교역으로 인해 시장의 자유경쟁 질서가

왜곡되고 있다는 것이다. 미 의회 역시 절충교역으로 인해 미국내 고용이 감소되고

있다는 사실을 들어 규제를 주장하고 있으며, 미 상무성의 수출관리국에서도

자체적으로 데이터베이스를 구축하여 절충교역이 미국 경제에 미치는 영향을

분석하여 주기적으로 보고서를 펴내고 있다.

그렇지만 미국내의 우려와는 달리 절충교역으로 인해 미국의 경제주체들이 입는

피해는 그다지 크지 않으며, 절충교역의 폐단으로 지적되어 온 것들에 대해서 명확한

실증적 증거를 발견할 수 없는 것으로 분석되고 있다. 또한 실질적으로 미국의 무기

생산업체들이 국제 무기시장에서의 판매경쟁에 이기기 위해서는 구매국의 절충교역

요구에 응하지 않을 수 없는 것이 현실이다.

2. 이스라엘

이스라엘 절충교역 정책의 특징은 절충교역을 국가간 산업협력 증진을 위한

수단으로 인식하고, 해외 기업들과의 공동생산 등을 통해서 장기적인 협력관계를

발전시키는데 주안점을 두고 있다. 이스라엘은 자국내 IAI 등 몇몇 기업을 제외한

대부분의 기업들이 독자적으로 갖는 국제경쟁력은 그다지 크지 않다. 따라서

이스라엘의 전략은 절충교역을 통해서 다수의 이스라엘 기업들이 장기적으로 해외의

유수 기업들과 협력관계를 유지하고 기술을 이전받을 수 있는 여건을 조성하는데

중점을 두고 있다.

이스라엘의 절충교역 정책기조는 자국의 기업과 외국 공급업체 상호간에 이익을

달성할 수 있다는 믿음에 바탕을 두고 있다. 실제로 이스라엘은 절충교역을 통해서

상대 국가에게 많은 것을 요구하기도 하지만, 대신에 절충교역을 제공하는 외국의

업체가 이스라엘과의 계약을 통해서 이익을 얻을 수 있도록 기회를 제공한다고 한다.

이는 이스라엘이 절충교역을 단기적 관점에서 보지 않고 상대국과의 관계 개선을

통해 장기적으로 상호이익을 도모하는 수단으로 보기 때문이다.

또한 이스라엘 절충교역 지침상의 의무비율은 35%로 규정되어 있지만 실제로는

융통성을 가지고 절충교역을 추진한다는 점이다. 의무비율을 적용하다보면 협상에서

불리할 수도 있고 당장 필요 없는 기술을 도입하는 경우도 발생할 수 있기 때문이다.

이처럼 외국 공급업체와의 상호이익을 추구하면서 자국 업체의 능력배양을 위한

장기적인 포석에 중점을 둔다는 점과 35%로 규정된 의무비율에 얽매이지 않고

융통성 있게 사업을 추진함으로써 상대국과의 협상시 유리한 위치를 차지한다는

점에서 이스라엘의 절충교역 정책은 우리에게 시사하는 바가 크다.

3. 일본

일본은 절충교역 성과에 있어서 가장 성공적인 국가로 알려져 있다. 또한 절충교역을

활용하는 전략 측면에서도 다른 국가와 차별된 독특한 전략을 추진하고 있다. 일본은

2 차 세계대전 이후 외국의 선진기술을 습득하여 일본의 군사기술을 선진화 한다는

기본방침을 일관성 있게 실천하였다. 따라서 일본은 미국을 비롯한 외국으로부터

무기체계를 단순하게 사들여 오는 것을 억제하고 최대한 일본에서 생산하는 형태를

취하였다.

상업구매 대신 외국에서 기술을 도입하여 자국 내에서 생산하는데 드는 비용을

충분하게 지불하되, 일본의 기술력을 끌어올리는데 필요한 기술에 대해서는

기술도입을 통해서 반드시 성취함으로써 기초적인 기술 능력을 축적한다는

전략이었다. 일본의 이러한 전략은 무기체계의 개발 및 판매에 들어가는 제반

경상비용을 줄이고자 하는 미국의 요구와도 맞물려서 1960 년 - 1988 년 동안에

미국의 주요 무기체계 28 개를 면허생산 하였고, 그 과정에서 관련 무기체계의 제작

및 생산기술을 확보할 수 있었다.

이러한 일본의 절충교역 활용전략을 단적으로 보여주는 사례를 일본의 항공기 산업

발전과정에서 찾아 볼 수 있다. 일본은 항공산업을 육성하기 시작한 초기부터 미국의

군용항공기를 상업구매하는 대신에 기술도입생산 및 면허생산을 추진하면서 동시에

국내에서 항공기를 개발하는 사업을 병행하여 진행하였다. 그 결과 일본의 항공기

관련 기업들은 두가지 문제를 동시에 해결하게 되었다. 즉 항공기 개발 과정에서

어떠한 기술이 핵심기술인지를 충분히 파악할 수 있게 되었고, 부족한 기술은

미국에서 다른 항공기를 구매하거나 기술도입생산하면서 절충교역을 통해 확보하여

축적해 나갔다. 일본이 미국 등 항공산업 선진국으로부터 기술을 이전받아 생산한

항공기는 대표적으로 록히드마틴사의 F-86, F-104, P-3C, 보잉사의 F-4, F-15,

제너럴 다이나믹스사의 F-18 등과 같은 고정익 항공기 분야와 시콜스키사의 CH-

47D, UH-60J, 벨사의 AH-1 등의 회전익 항공기 분야를 들 수 있다.

일본의 절충교역 정책의 특징은 미국의 기술을 도입하여 군사기술과 민수기술을

동시에 발전시켰으며, 이러한 발전을 통해 국방부문에서 민간부문으로 기술․조직의

효율성 등이 이전되는 것이 가능하였고, 역으로 민수기술이 국방분야로의 유입이

훨씬 쉽게 이루어질 수 있었다. 이렇듯 일본의 절충교역 정책이 주는 시사점은

기술적 자급자족이라는 목표를 달성하기 위하여 추진된 면허생산 중심의 절충교역은

무기수출이 금지되어 있는 일본의 상황을 고려한다면 단순히 경제적 또는 군사적

이해를 넘어서 국방산업을 고유의 민간기술을 발전시키기 위한 기술추진체로

사용하고자 하는 목적을 포함하고 있다는 것으로 분석될 수 있다.

4. 대만

대만은 전형적으로 군사적 기술을 획득하기 위해 절충교역을 추진하였으며, 국가의

민간 기술 하부구조를 개선하기 위해 막대한 규모의 국가개발 계획에 참여할 수 있는

기능을 외국기업에 제시함으로써 첨단의 무기기술을 제공하는 동기부여로

이용하고자 하였다. 즉 대만은 기술력 하부구조를 강화하여 선진국의 기술을 모두

흡수할 수 있도록 하였고, 이러한 군사적 기술을 민수로 전환하여 민군 겸용기술로

발전시키려고 하였던 것이다.

또한 군사 안보적 이유로 외교적 고립시 대만의 영공을 통제할 수 있는 항공기의

생산을 위해 외국 항공회사의 매입과 안정적 무기공급을 위한 독자적 무기사업을

개발하는데 초점을 두고 절충교역 정책을 추진하였으며, 더 많은 첨단기술 확보를

통한 경제적 목적을 달성하기 위해서 절충교역을 요구하여 왔다.

대만은 대규모 자본소유 및 다수의 중소기업에 기초한 경제체제의 유연성 등

국방기술 기반을 포함한 전체 기술기반을 개발하는데 있어서 비교적 좋은 위치에

놓여 있다고 할 수 있으나, 현재의 수준이 추가적 기술을 흡수할 수 있는 최정점으로

평가되고 있다.

또한 절충교역을 통하여 무기체계를 자급자족하는 수준과 방산기술 능력을

제고하려는 목표는 제한적인 수준에서 달성되었다고 판단하고 있다. 아울러

면허생산, 공동생산 등 다양한 절충교역을 통하여 대만의 하부구조 능력이 향상되고

있는 것은 사실이지만 연구개발 인력의 부족과 비효율적인 재료구입체계 등으로

절충교역을 통해 이전된 선진기술을 흡수할 능력이 부족하다고 분석되고 있다.

지금까지 살펴본 바와 같이 대부분의 국가에서는 절충교역을 무기획득사업에 있어서

중요한 협상수단으로 보고 있으며, 국가의 방산기반 능력, 기술력, 정치․경제적 여건

등을 고려하여 추진하고 있다. 그리고 대부분의 국가는 방산기반 유지, 고용창출

등과 같은 경제적 효과와 이익을 얻기 위해 절충교역을 활용하고 있다. 한편,

절충교역이 장기적인 관점에서 비효율적이라는 점이 지적되면서 유럽 국가들

사이에는 무기 거래시 절충교역을 면제하는 사례도 있다. 대표적으로 프랑스와

독일을 들 수 있는데 2001 년 한국국방연구원에서 발표한 자료에 따르면 프랑스는

“절충교역은 연구개발의 무덤이다”, 독일은 “절충교역을 수행하면 연구개발을

등한시한다”는 입장을 보이며 절충교역을 적용하지 않는다고 한다. 특정국가에서

절충교역의 비효율성이 비판받고 있는 것도 사실이지만, 대부분의 국가는 자국의

이익을 높이기 위해 절충교역을 적극적으로 활용하고 있는 것이다.

V. 절충교역의 긍정적․부정적 효과

현재 절충교역은 ‘유용하다’라는 의견과 ‘불필요하다’는 상반된 주장이 지속적으로

제기되고 있는 실정이다. 그러나 절충교역이 독일, 프랑스를 제외한 전세계 대부분의

국가에서 추진되고 있다는 것은 절충교역의 유용한 측면이 다소 우위에 있다는 것을

말해주고 있다고 할 수 있을 것이다.

1. 절충교역의 긍정적 효과

(1) 외화절감 효과

절충교역으로 얻을 수 있는 외화절감 효과는 주로 외국으로부터 하청물량이나

수출기회를 통해 창출된 부가가치를 의미한다. 즉, 구성품이나 부품을

하청생산하거나 역수출, 일반물자 수출 등을 통해 외화의 유입 또는 국산대체효과를

가져오는 것을 말한다.

외화절감 효과는 절충교역으로 추진한 국외수출규모 즉, 절충교역을 통해

하청물량을 수주했거나 수출한 총 금액 중 원자재 구매 등을 위해 외국에 지불한

금액을 공제하면 순수한 외화절감 효과가 된다. 1983 년부터 2000 년까지 외화절감

효과를 개략적으로 환산하면 약 13.3 억불이며, 이 중 방산업체가 약 7.7 억불을

차지하는 것으로 나타나 2000 년도를 기준으로 우리나라 방산부문의 연간 총 매출액

3 조 3천억원의 약 2.8%를 차지했던 것으로 나타나고 있다.

(2) 방산기반 유지효과

우리나라가 절충교역으로 추진한 국외수출 규모는 1983 년부터 2000 년 5월까지

총 19 억불로 이 중 방산업체가 참여한 국외수출 및 하청생산 물량은 11 억불로

연평균 약 788 억원으로 연평균 약 500 여명의 고용효과를 가져오는 것으로

나타났다.

그러나 우리나라 방산업체의 기술능력과 생산성 부족으로 절충교역 기회가 있어도

제대로 활용하지 못하고 있는 실정이다. 절충교역이 단지 기회를 제공해 주는

것이라는 점을 감안할 때 외국으로부터 지속적으로 방산물량을 확보하기 위해서는

국내 방산업체의 생산능력과 기반을 선진국 수준으로 끌어올려야 한다.

(3) 기술이전 효과

1983 년부터 2002 년 5월까지 절충교역을 통해 획득한 기술의 평가가치는 총 21

억불로 전체 절충교역 가치의 46.8%를 차지하고 있다. 이는 1993 년부터 1998

년까지 미국에서 무기를 수입한 국가들의 절충교역 유형 중 기술이전이 11%에

불과한 것에 비추어 보면 매우 높은 수치이다.

그러나 절충교역을 통해 필요한 기술을 확보하고 이를 성공적으로 활용한 사례도

있기는 하나, 전체적으로 기술획득에 대한 평가가치는 해외업체에서 제시한 가치를

토대로 조정한 것이면, 기술 수혜자 입장에서의 가치라고 보기 어렵기 때문에

정성적으로 판단할 수밖에 없다.

2. 절충교역의 부정적 효과

(1) 구매비용 상승

절충교역의 부정적 측면으로 가장 많이 거론되는 것은 구매비용 상승이다.

절충교역을 제공해야 하는 국외업체의 입장에서는 절충교역 의무를 이행하는데 있어

불가피하게 비용이 소요된다는 것이다. 실례로 해외교육 프로그램을 제공할 경우

체재비나 항공료 등의 비용이 발생하고 관련 장비를 지원할 경우에도 비용이

수반되는데 이 비용이 기보계약 금액에 반영되어 가격을 상승시키는 요인이 된다는

것이다.

현재 우리나라 절충교역 의무 적용비율은 30%이며, 국외업체가 절충교역 의무를

이행하지 않을 경우 회수하기로 하고 설정해 놓은 채권인 절충교역 계약이행

보증금은 미실행액의 10%이다. 따라서 절충교역 의무를 하나도 이행하지 않을 경우

국외업체가 부담해야 하는 금액은 기본계약 금액의 3% 정도이며, 절충교역의무를

이행하는 것은 실제 발생비용이 3%보다 적기 때문이라 판단할 수 있다.

실제 KF-16 을 도입한 KFP(한국형 전투기) 사업의 경우 절충교역을 30%

적용하였으나 공급업체인 제너럴 다이나믹스사의 사장은 절충교역 이행비율을 1

달러당 4센트, 즉 4%에 불과하며, 대부분의 공급업체가 절충교역 의무 이행시 40%

가량을 하청업체에게 넘긴다고 밝히고 있어 절충교역 의무이행으로 인한 가격

인상부담이 하청업자에게 전가된 것으로 볼 수 있다.

결론적으로 절충교역으로 인한 비용상승 요인은 분명히 존재하나 그 증가분에 대한

정확한 수치는 산출하기 곤란하며, 절충교역 계약이행보증금을 기준으로 고려해

보면 절충교역 추진시 구매비용이 인상될 수 있는 비율은 평균 3-4% 수준으로

판단할 수 있을 것이다.

(2) 그 외 부정적 효과

구매비용 상승 이외 부정적 측면으로는 절충교역 협상에 많은 시간과 노력을

소모하게 되어 사업기간이 장기화될 수 있다는 점이다. 그러나 이러한 문제는

협상과정에서의 기술적 능력에 의해 좌우될 것이지 제도 자체의 문제라고 보기는

어렵다. 실제로 절충교역 추진으로 계약이 지연된 사례는 한 건도 보고되지 않은

것으로 알려지고 있다.

또한 절충교역은 시장의 효율성을 저해함으로써 사업단위별로 단기적인 고려요소에

의해 결정될 수밖에 없기 때문에 장기적인 효과가 고려되지 못한다는 것이 부정적인

효과로 나타나고 있다.

VI. 절충교역에 대한 미국의 정책 및 입법

1. 절충교역제도를 바라보는 미국정부의 시각

절충교역제도에 대한 미국의 정책은 2004 년 7월에 발간된 절충교역보고서에 잘

나타나 있다.

이 보고서에서는,

“국제무기거래에 있어 절충교역의 적용을 감시하고, 국제무기거래의 공정성을

제고하며, 미국의 무기체계의 생산에 외국의 참여가 미국 경제에 해를 끼치지 않도록

하는 것이 미국의 정책이다 (It is the policy of the United States to monitor the

use of offsets in international defense trade, to promote fairness in such

trade, and to ensure that foreign participation in the production of United

States weapons systems does not harm the economy of the United

States.)”

라고 선언하는 미국의 「국방절충교역명세법」의 규정을 적고 있다.

1999 년 이러한 절충교역제도에 관한 정책은 Defense Offsets Disclosure Act

1999 년 법에 수록된 규정들에 의해 보강되었다. 의회는 특별히 아래와 같은 내용을

삽입하였다.

(1) 공정한 비즈니스 환경은 국제거래와 경제적 안정, 그리고 세계의 발전을

진전시키는데 필수적이며, 미국 노동자들과 기업들에게 이익을 가져다 주고, 미국의

국가이익에 부합한다 (A fair business environment is necessary to advance

international trade, economic stability, and development worldwide, is

beneficial for American workers and businesses, and is in the United

States national interest).

(2) 몇몇 경우, 강제적 절충교역 조건은 국제무기거래에 경제적 왜곡현상을

초래하고, 공정성과 경쟁원리를 감소시키며, 특히 중소기업에 해악을 끼칠 수 있다

(In some cases, mandated offset requirements can cause economic

distortions in international defense trade and undermine fairness and

competitiveness, and may cause particular harm to samll-and-medium

sized businesses).

(3) 절충교역의 적용은 미국 무기거래체계의 생산을 외국납품업자에게 더욱

의존하는 결과를 가져올 수 있다 (The use of offsets may lead to increasing

dependence on foreign suppliers for the production of United States

weapons systems).

(4) 미국정부와 긴밀한 몇몇 동맹국들을 포함하여 무기구매국들에 의한 절충교역

요구는, 상쇄하려고 하는 기본계약의 가치와 같거나 초과하여 수출로 인한 잠재적

경제이익을 대단히 완화시키고 있다 (The offset demands required by some

purchasing countries, including some close allies of the United States,

equal or exceed the value of the base contract they are intended to offset,

mitigating much of the potential economic benefit of the exports).

(5) 절충교역 요구는 때로 방산물자계약의 가격체계를 심하게 왜곡시킨다 (Offset

demands often unduly distort the prices of defense contracts).

(6) 어떤 경우에는 미국의 비방산분야에 부정적 영향을 초래할 수 있는

간접절충교역이 미국기업에게 요구되고 있다(In some cases, United States

contractors are required to provide indirect offsets which can negatively

impact nondefense sectors).

(7) 절충교역을 막기 위한 미국의 일방적인 노력은 지금과 같은 글로벌 시대에는

현실적으로 실행이 힘들고, 국제시장에서 미국 방위산업의 경쟁력을 심각하게

훼손할 우려가 있다 (Unilateral efforts by the United States to prohibit offsets

may be impractical in the current era of globalization and would severely

hinder the competitiveness of the United States defense industry in the

global market).

위에서 살펴본 바대로 절충교역을 바라보는 미국의 시각은 한마디로 지극히

부정적이라는 것이다. 즉, 국제무기거래를 왜곡시키며, 미국의 방위산업 경쟁력을

해칠 뿐만 아니라 미국 내 고용을 감소시키며 방산물자의 가격체계를 무너뜨릴 수

있는 위험천만한 외국정부의 요구라고 보고 있는 것이다. 그 기본전제는 절충교역

요구가 공정성을 잃고 있다는 것이다.

2. 절충교역에 관한 미국의 입법

미국의 절충교역에 관한 정책은 미 정부의 범정부간 절충교역조직에 의해 발전되어

왔다. 1990 년 4월 16 일, 대통령은 군수물자수출에 관련된 절충교역에 대해 정책을

발표하였다.

1992 년에는 의회에서 대통령에 의해 발표된 정책의 내용을 반영한 다음과 같은

법을 만들기에 이른다.

즉, 어떤 경우 절충교역제도는 경제적으로 비효율적이며 시장을 왜곡시키므로,

이러한 절충교역의 부정적 효과를 최소화시키고 미국기업이 군수물자 수출경쟁력을

보장할 필요성을 인식한다고 하면서 의회는 아래와 같은 정책을 입법하였다.

(1) 미국 정부의 어떤 기관도 외국정부에게 군수물자를 판매하는 것과 관련하여

미국기업에게 절충교역을 장려하거나 직접 절충교역합의를 체결하거나

미국기업에게 약속하여서는 아니 된다(No agency of the United States

Government shall encourage, enter directly into, or commit United States

firms to any offset arrangement in connection with the sale of defense

goods or services to foreign governments).

(2) 미국정부의 금원은 1992 년 3월 1 일 현재 존재하였던 정책과 절차를

제외하고는, 절충교역 조건부로 되어 있는 안보지원거래를 재정지원 하여서는 아니

된다 (United States Government funds shall not be used to finance offsets

in security assistance transactions, except in accordance with policies and

procedures that were in existence on March 1, 1992).

(3) 이 법의 어떠한 규정도, 미국 정부의 기관이 1992 년 3월 1 일 이전에 체결된

국제합의로부터 파생된 의무를 이행하는 것을 막지는 않는다 (Nothing in this

section shall prevent agencies of the United States Government from

fulfilling obligations incurred through international agreements entered

into before March 1, 1992).

(4) 절충교역을 할 것인지 여부를 결정하는 것과 절충교역을 협상하고 이행하는 것은

해당 기업이 책임을 진다 (The decision whether to engage in offsets, and the

responsibility for negotiating and implementing offset agreements, reside

with the companies involved).

국가안전보장회의(NSC)의 건의를 통해 의회는 위 규정에 대해 대통령이 허용하면

일정한 경우 예외를 둘 수 있도록 하였다.

또한 의회는 대통령으로 하여금 국방장관이 국무장관과 협의하여 국방획득에 있어

절충교역의 부정적 효과를 제한하는 문제를 외국정부와 협의할 수 있는 범정부간

조직체를 이끌도록 하였다.

이처럼 수정된 방위산업법(Defense Production Act Amendments of 1992)에

미국 방산업체들이 절충교역을 체결할 경우 관련자료를 요구하는 규정을 삽입되자,

상무부 수출국(The Bureau of Exoport Administration, BXA)은

국가방위사업기반규정(National Security Industrial Base Regulation)을

개정하여 절충교역 가치가 5,000,000 달러 이상인 절충교역계약에 관련된 제반

자료를 수출국에 보고하는 규정을 만들게 된다. 위 규정은 1994. 12. 2.부터 발효가

되었다. 위 규정에 따라 수출국은 매년 6월 15 일까지 절충교역에 관한

연례보고서를 의회에 제출해야 한다.

이 연례보고서는 미국 방산업체들이 제출한 자료를 바탕으로 종합된 통계자료를

포함하고 있어야 하며, 절충교역이 미국의 국방준비태세․ 산업경쟁력․ 고용, 무역에

미치는 영향을 분석하도록 하고 있다. 연례보고서는 1996 년 5월에 첫 보고서가

작성된 이래 매년 작성되어 보고되었고, 2005 년도 제 9 차 연례보고서가 작성되었다.

3. 절충교역 요구증대 현상에 대한 미 정부의 분석

이렇게 미국정부와 의회가 부정적인 시각으로 바라보는 절충교역을 미국기업이

수용할 수밖에 없는 이유를 위 보고서는 국제무기시장의 냉정한 현실에서 찾고 있다.

즉, 보고서는 냉전종식 이후의 냉엄한 국제무기시장의 현실을 정책당국자들은

감안해야 한다고 조언하고 있다. 냉전이후 무기시장의 글로벌화와 민간상업기술에

현격히 의존하게 된 사실이 미국기업과 외국정부(구매자) 사이의 전통적인 관계에

근본적인 변화를 초래하였다는 것이다. 이러한 변화와 함께 미 국방부의

국방획득예산 감소는 미국 방위산업체들로 하여금 좀 더 공격적으로 세계시장을

향해 내모는 결과를 초래하였다.

특히, 지난 90 년대 이후 전세계적으로 국방지출은 줄어들었고 그에 반해 무기체계

공급자들은 넘쳐 나, 무기체계 공급자가 수요자들을 현격히 초과하였다. 판매기회는

줄어들고 대신 경쟁이 보다 격화되었다. 반면에 무기구매국들은 자국의 방위산업

능력을 제고해야 한다는 압력을 받고 있었고 자주국방을 요구받았다. 이러한 상황은

무기구매국들이 보다 더 절충교역을 요구하는 배경이 되었다.

결국, 90 년대 이후 국제무기시장의 급격한 변화가 당연하고도 필연적으로

무기구매국들의 절충교역 요구증대로 이어진 것이었다. 그렇다면 미국 정부와

의회가 절충교역을 불공정한 것으로 보는 시각도 엄밀하게 말하자면 시장질서라는

관점에서 보자면 옳지 않다고 할 수 있다.

다시 말하면 절충교역의 요구는 시장의 자연스럽고도 필연적인 반응이므로 그

자체가 시장의 공정한 요구인 것이다. 위 보고서는 미국 정부와 의회의

정책담당자들에게 이러한 시장의 현실을 냉정하게 직시하라고 조언하고 있다는

점에서는 다행스런 일이 아닐 수 없다.

4. 절충교역이 미국 방위산업에 미치는 영향

그렇다면 미국 정부와 의회는 왜 이렇게 절충교역에 부정적인 시각을 가지게 된

것일까? 위 보고서에는 미국 방위산업수출이 절충교역에 의해 부정적인 영향을

받았다고 결론짓는 대목이 나온다. 위 보고서에서 분석한 절충교역의 구체적인

영향을 살펴보도록 하자.

(1) 국방준비태세

절충교역은 몇가지 면에서는 미국의 국방준비태세를 제고시키는 효과가 있다.

수출과 수출로 벌어들인 수입은 미국 방위산업체와 미국 외교정책 및 경제적 이익에

매우 중대한 요소이다. 거의 모든 미국 무기체계 구매국들이 판매조건으로

절충교역을 요구하고 있는 것이다. 주요 국방물자의 수출은 미국 방위산업체들로

하여금 시설과 전문인력들을 유지할 수 있도록 간접경비를 부담하는 데 도움을 주고

있고 이러한 시설과 전문 인력들은 미국 내에 비상사태 시 즉각적으로 동원될 수 있다.

또한 수출은 미국 내 하청업자들과 하위단계의 생산업자들에게 추가적인 영업기회를

제공하며, 미국 무기체계 생산업체와 외국 동맹국간에 상호작전능력을 향상시키며

미국의 국제수지 균형에 긍정적으로 작용한다.

절충교역 조건부 수출, 특히 적용비율이 높은 절충교역 조건부 수출은 이상에서

살펴본 바와 같은 수출의 이점들을 상쇄하게 된다. 미국 내 하청업체와

부품공급업체들은 부품생산 조건부 절충교역이나 라이센스 생산조건부 절충교역

수출에 의해 사라져 갔다.

미국 방위산업체들은 때로는 이렇게 절충교역으로 관계를 맺은 해외 공급자들을

장기적인 부품공급자로 대체함에 따라 미국 내 부품공급자들이 설 자리를 잃게 되는

결과도 초래되었다.

(2) 고용

절충교역으로 인해 미국 내 고용에 미친 영향을 정확히 산정하기는 어렵지만 미국

통계청의 자료를 토대로 분석하고 추산할 수 있을 것이다. 2001 년 항공산업의 경우

약 70 억 달러를 절충교역 조건부로 수출하였다. 이러한 수출로 인해 약 42,440

명분의 일자리가 창출될 수 있었음에도 불구하고 절충교역으로 인해 사라졌다고

분석하고 있다.

(3) 비용효과

미국정부와 주계약업체 입장에서는 절충교역의 이득은 별로 없다고 본다. 다만,

유지보수와 부품교체 및 교육훈련 등의 분야에 대해 납품기회가 확대된다고 보고

있다. 또한 몇몇 경우, 이전에는 접근하지 못했던 시장에 영향력을 확대할 수 있는

기회로 여기고 있다.

계약업체 입장에서는 절충교역으로 인해 단순히 기술우위와 가격에 승부를

걸기보다는 고객중심, 경제, 기획, 사업발전과 문화분석 등에 몰두하게 되므로 많은

시간과 노력이 들어 가게 되었다. 이는 당연히 비용의 증대를 수반하는 것이다. 미국

방위산업체들도 절충교역을 해외에서의 사업을 위한 필요악으로 여기고 있다.

절충교역은 단순히 방위산업체 입장에서는 영업비용인 것이다.

절충교역비용을 정확하게 산출하는 것은 매우 어렵다. 여러 가지 여건에 따라 크게

차이 나기 때문이다. 통상적으로 군사무기체계는 대규모 생산라인을 구축하지 않고

주문에 따라 생산하는 주문형 체제이기 때문에 주문량이 많아질수록 단가가 엄청

많이 차이가 나게 된다. 따라서 절충교역으로 인해 국내 생산량이 적어지면 결국

비용은 외국구매자와 미국소비자들이 부담하게 된다.

그럼에도 불구하고 절충교역을 원하는 이유는 외국정부가 무기구매자금의 일부가

자국 내에서 쓰여 지기를 원하기 때문이다. 또한 절충교역으로 기술이전을 받아

자국방위산업 육성을 기할 수도 있고 경제에 도움이 되는 신기술이 유입되며, 자국

부품생산업체들을 잠재적인 외국의 수출파트너로 연결시킬 수 있기 때문이다.

절충교역은 무기이전의 속성을 뒤바꿀 수도 있다. 무기구매절차의 경직성과

비용증가를 야기시킬 수도 있는데, 이는 납품업체가 가장 경제적인 업체로부터

부품을 구매하여 납품하지 못하도록 할 가능성이 있기 때문이다.

공동생산은 절충교역 중에서 미국기업과 구매국 모두에게 가장 선호되는 형태이다.

하지만, 가장 비효율적이고 비용이 많이 드는 절충교역 형태이다. 이는 구매국들이

미국기업들로부터 무기체계를 직접 사는 것보다 훨씬 많은 비용을 부담하는

형태이다. 전부는 아니지만 대부분의 연구개발이 공동생산 합의가 이루어지면

비로소 완성되는 데, 이는 구매국들에게 잠재적으로 이익이 될 수도 있는 것이었다.

게다가, 때로는 동일한 생산라인이 구매국에 설치된다. 공동생산은 결국 미국기업이

생산할 수 있었던 물량을 그만큼 빼앗기는 것이고, 이는 결국 미국과 구매국 내

생산시설 모두 생산비용을 증대시키는 결과가 되는 것이다.

(4) 기술이전

선진기술의 이전이야말로 미국정부의 관심사이다. 이는 두 가지로 나타난다. 첫째는

기술이전이 잘못되었을 경우 미국 방위산업 전반에 경쟁을 증가시켜 미국 방위산업

기반을 침식할 수 있다. 두 번째 관심사는 미국의 전쟁수행능력에 대한 외국의

영향문제인데, 이는 전쟁 시 잠재적으로 구매국의 부품에 의존해야 하기 때문이다.

대부분의 연구에 의하면 전반적으로, 외국기업으로부터 하도급부품생산 물량을 받는

절충교역의 주업체 보다는 미국 내의 하도급 및 부품생산업체 층에서 부정적 영향을

보다 많이 받는 것으로 나타나고 있다. 또한 간접절충교역 보다도 직접 절충교역이

더 부정적 영향을 주는 것으로 나타났다. 주계약 업체가 절충교역 의무를

하도급업체에 떠넘겨 버리기 때문이다.

절충교역은 외국기업과 경쟁을 유도하게 되어 미국기업이 시장에서 퇴출될 위험성을

내포하고 있다. 하도급 중소기업들이 절충교역 최대의 희생자이다. 일단 한번

절충교역의무가 이행되고 나면, 절충교역을 통해 부품생산기술을 익힌 구매국의

기업들이 매우 높은 경쟁력을 보유하게 되고 미국의 방위산업체들이 장기적으로

이들과 부품공급협력업체로 관계를 맺어버리기 때문이다.

(5) 부품준비 부족

절충교역으로 인해 몇 가지 부품들은 더 이상 미국에서 제조되지 않는다. 이는

미국이 원하는 시기에 미국이 원하는 주요한 부품들이 정치나 전쟁 등의 이유로

공급되지 않을 수도 있음을 뜻한다. 이 경우 미국이 미국 내에서 생산하려면 최대 2

년이 소요될 수도 있는 기간이다.

5. 결론

미 상무부는 무기거래에서 절충교역에 대해 장려하지도 규제하지도 않는다는 입장을

보이고 있다. 그러면서도 절충교역이 시장을 왜곡 시킬수도 있음을 지적하고 있다.

그러나 여기서 우리가 분명히 인식하여야 할 것은 미국의 이러한 입장에도 불구하고,

절충교역이 국제무기거래 시장의 현 상황을 충실히 반영하는 결과라는 점이다.

미 상무부가 2004 년도 보고서를 통해 무기거래 절충교역에 대해 특별한 건의나

구제조치를 취할 의도는 없다고 한 점은 특기할 만하다. 또한 어떤 다른

정부기관에서도 대안이나 제안을 한 적도 없다고 하였다. 그러나 미 상무부는 조만간

미국 정부 관련부처와 외국정부에 대해 절충교역이 미치는 영향을 분석하고, 미국의

국방준비태세와 산업경쟁력, 고용, 무역 등에 미치는 효과를 완화하기 위한 방안을

강구할 것이라고 약속하고 있다.

따라서 절충교역을 담당하는 우리나라의 정책부서에서도 이러한 미국 정부의 향후

행보에 대해 면밀히 관찰하고 대응방안을 모색하여야 할 것이다.

c) 박경수 변호사