미국의 환경책임과 생태손해 -...

미국의 환경책임과 생태손해

박 시 원*1)

<국문초록>

우리나라는 환경피해 구제를 강화하기 위하여 2014년 12월 환경오염피해 배상책임 및 구제에

관한 법률 을 제정하였다. 이 법은 신속·공정하고 실효적인 피해구제제도를 확립하기 위해서 환경

오염피해에 대한 배상책임을 명확히 하고, 피해자의 입중부담을 경감하는 방법을 채택하고 있다. 이에 따라 오염원인자 부담원칙을 구현할 수 있도록 무과실책임과 인과관계추정 법리를 명문화하

고, 환경오염 위험성이 높은 시설은 환경책임보험에 가입하도록 의무화하여 배상책임 이행을 위한

실효성을 높이고자 하였다. 그러나 동법은 기본적으로 사적 영역에 속하고 민법 의 특별법적 성격을 가지기 때문에 환경

오염에 따른 ‘자연환경 그 자체에 대한 피해’에 대해서는 별도로 규율하고 있지 않다. 이에 향후

우리나라 환경법제 내에서 자연환경 그 자체에 대한 피해를 구제할 수 있는 법리를 갖춰나가기

위한 준비 작업으로 일찍부터 자연환경에 대한 손해배상법제를 마련한 미국의 법제도를 살펴볼

필요가 있다. 특히 미국은 1970년대 초반부터 1990년까지 자연자원의 손해배상책임법제를 여러

연방법 제정을 통해 발전시켜왔고 자연자원의 손해산정 방법론에 관한 세부적인 규칙을 2008까지

대대적으로 개정하면서 풍부한 논의를 진행한 바 있다. 우리나라 환경오염피해 배상책임 및 구

제에 관한 법률 제14조에서도 처음으로 자연환경에 대한 배상 가능성을 명문화하였으나 이 조항

의 정확한 적용 범위, 적용 가능성, 구체적인 책임의 구성 요건에 대해서는 환경법학자들 사이에

서도 의견이 분분하다. 현재 우리나라는 1970년대 초반 자연자원 손해배상이라는 개념을 처음 법

에서 소개했지만 구체적인 규칙을 마련하지 않았던 미국의 상황과 비슷하다고 할 수 있다. 미국은 6개의 연방법을 통해 점진적으로 자연자원손해배상책임법의 적용대상, 청구권자의 범위,

손해배상금의 범위, 손해산정 방법론 등을 확장시켜왔다. 적용대상으로는 처음에는 해상 및 해안

지역의 유류오염피해에 한정하였으나 점차 유류 및 다양한 유해물질로 인한 피해지역으로 범위를

확대하였다. 청구권자의 범위는 처음에는 연방정부기관에서 주정부기관, 나아가 판례를 통해 지방

정부까지 확대하였다. 손해배상금은 자연자원의 금전적 손해에만 한정하다가 복구를 위한 필요한

금액, 평가를 위해 사용한 금액, 나아가 원상복구가 완료되기까지 과도기적 상황에서 자연자원 손

실로 인해 발생한 손해액까지 포함하는 것으로 확장되었다. 손해산정 방법론은 시장가치에 연동되

어 금전배상만 허락하다가 온전한 복구를 위해 필요한 금액으로, 자연자원의 에코시스템이 제공하

는 서비스를 복구하는 비용으로 확대되었다. 이러한 미국의 40년간의 法制史는 논의를 이제 막

시작하는 우리나라에 유용한 시사점을 준다.

DOI: 10.18215/elvlp.22..201902.31* 강원대학교 법학전문대학원 교수

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주제어 : 자연환경피해, 자연환경피해배상책임, 환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률, CERCLA, 미국 자연자원손해배상

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 미국 자연자원 손해배상법의 발전 과정

Ⅲ. CERCLA에서 자연자원 손해배상책임

Ⅳ. 미국 자연자원 손해배상법의 실무적 쟁점

Ⅴ. 시사점과 결론

Ⅰ. 서론

우리나라는 환경피해 구제를 강화하기 위하여 2014년 12월 ｢환경오염피해 배상

책임 및 구제에 관한 법률｣을 제정하였다. 이 법은 신속·공정하고 실효적인 피해구

제제도를 확립하기 위해서 환경오염피해에 대한 배상책임을 명확히 하고, 피해자의

입중부담을 경감하는 방법을 채택하고 있다. 이에 따라 오염원인자 부담원칙을 구

현할 수 있도록 무과실책임과 인과관계추정 법리를 명문화하고, 환경오염 위험성이

높은 시설은 환경책임보험에 가입하도록 의무화하여 배상책임 이행을 위한 실효성

을 높이고자 하였다.

그러나 동법은 기본적으로 사적 영역에 속하고 ｢민법｣의 특별법적 성격을 가지

기 때문에 환경오염에 따른 ‘자연환경 그 자체에 대한 피해’에 대해서는 별도로

규율하고 있지 않다. 이에 향후 우리나라 환경법제 내에서 자연환경 그 자체에 대

한 피해를 구제할 수 있는 법리를 갖춰나가기 위한 준비 작업으로 일찍부터 자연

환경에 대한 손해배상법제를 마련한 미국의 법제도를 살펴볼 필요가 있다. 특히

미국은 1970년대 초반부터 1990년까지 자연자원의 손해배상책임법제를 여러 연방

법 제정을 통해 발전시켜왔고 자연자원의 손해산정 방법론에 관한 세부적인 규칙

을 2008까지 대대적으로 개정하면서 풍부한 논의를 진행한 바 있다.

우리나라 ｢환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률｣ 제14조에서도 처음으로

자연환경에 대한 배상 가능성을 명문화하였으나 이 조항의 정확한 적용 범위, 적

용 가능성, 구체적인 책임의 구성 요건에 대해서는 환경법학자들 사이에서도 의견

미국의 환경책임과 생태손해 _ 박시원 ∣33∣

이 분분하다. 현재 우리나라는 1970년대 초반 자연자원 손해배상이라는 개념을 처

음 법에서 소개했지만 구체적인 규칙을 마련하지 않았던 미국의 상황과 비슷하다

고 할 수 있다. 따라서 자연환경 그 자체의 피해배상 법원리를 전개해 나가기에

미국의 초창기 법제를 연구할 가치가 있다. 본고에서는 미국의 자연자원손해배상책

임법의 전개과정을 살펴보고(Ⅱ장), 미국에서 책임법의 적용 범위가 가장 넓어 다

양한 판례와 활발한 학술적, 실무적 논의를 촉발시킨 종합환경대응배상책임법

(Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act,

CERCLA)을 중심으로 분석하고자 한다(Ⅲ장). 특히 자연자원 손해배상 이행과정에

서 실무상 쟁점이었던 손해산정방법론에 관한 미국 법제의 변화를 고찰하고(Ⅳ장)

이를 바탕으로 미국 자연자원손해배상책임법의 특징을 고찰하고 한국에 주는 시사

점을 간략하게 덧붙이고자 한다(Ⅴ장). 이 글의 한계는 미국 자연환경손해 책임법

제에 대한 분석에 초점을 맞추고 있어 한국 자연환경 책임법제 발전과정의 상세한

논의, 개별 조항의 분석 및 향후 발전 방향에 대한 상세한 논의는 후속 연구를 통

해 진행하고자 함을 미리 밝힌다.

Ⅱ. 미국 자연자원 손해배상법의 발전 과정

1. 보통법 하의 자연자원 손해배상

미국은 보통법(common law) 및 제정법(statutes) 하에서 자연자원 피해에 대한

손해배상청구가 가능하다. 보통법 하에서는 소유권이나 재산권을 기초로 “실제 법

익을 갖춘 당사자 (real party in interest)”가 자연자원의 손해를 일으킨 오염자를

상대로 손해배상 청구권을 갖는다.1) 자연자원 손해배상책임을 규율하는 보통법상

이론은 무단침입(trespass), 사적 불법방해(private nuisance), 공적 불법방해(public

nuisance), 과실(negligence), 엄격책임(strict liability) 등이 있으며2), 이는 보통법상

환경판례에서 활용되는 전형적인 불법행위 (torts) 이론들이기도 하다. 자연자원의

손해배상액을 평가하는 방법으로는 피해 입은 자연자원의 시장가치 감소액이 주로

1) William Roush, “Who are proper parties in a common law action?” § 25:2 Natural Resource Damage Claims in Toxic Torts Practice Guide (2018).

2) William Roush, “What common law legal theories for recovery are available?” § 25:3 Natural Resource Damage Claims in Toxic Torts Practice Guide (2018).

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활용되며 일부 제한적인 경우에 피해 입은 자연자원을 원래상태로 복구하는데 드

는 비용이 인정되기도 한다.3) 복구비용이 인정되는 경우에도 복구비용이 자연자원

의 시장가치 감소액을 초과할 수 없으며,4) 특수한 경우 예외적으로 원고의 특수한

이익이 침해되었다고 인정되는 경우 “합리적인” 한도 내에서 시장가치 감소액보다

높은 금액의 복구비용을 청구할 수 있다.5)

불법행위 이론을 기초로 한 보통법의 자연자원 손해배상 청구는 원고적격 인정

여부, 원상회복보다 금전적 배상의 우선 적용, 금전 배상 시 시장가치에 의존한 피

해산정,6) 인과관계 입증 등의 이유로 책임요건을 증명하기 어렵고, 소송결과를 예

측하기 어려워 소송비용이 높다는 단점이 있다.7) 이러한 소송상의 어려움에도 불

구하여 보통법을 활용한 자연자원 손해배상 청구는 현재에도 미국에서 활용되고

있다. 실제 1990년 이후 CERCLA의 재원이 되는 Superfund 금액이 급격히 감소하

며 EPA가 CERCLA를 활용하여 정화조치 명령을 내리는 사례가 감소하자 (따라서

후속조치로 진행되는 자연자원 손해배상 청구 사례가 감소하자) CERCLA와 유사

한 주 입법이 마련되어 있지 않은 주(州)에서는 주 정부가 보통법을 활용하여 오

염당사자들에게 자연자원의 손해배상 청구 소송을 진행한 바 있다.8) 전통적인 불

3) William Roush, “What are natural resource damage values at common law?” § 25:4 Natural Resource Damage Claims in Toxic Torts Practice Guide (2018).

4) 불법행위로 인한 손해배상 사례에서 일반적으로 복구비용과 시장가치 감소액 둘 중 낮은 비용만 인정된다. 차량 사고의 경우 사고난 차량을 수리하여 복구하는데 드는 비용이 해당 차량의 시장가치보다 높다면 일반적인 경우 복구비용 대신 시장가치 감소액(이 경우 해당 차량의 시장가격)만이 인정되는 것과 같은 논리이다.

5) 시장가치는 거의 없지만 심미적인 천연의 숲을 원래 그 모습대로 유지하기를 바라는 원고의 “특수 이익”이 인정되어 복구비용이 인정된 사례로는 Heninger v. Dunn, 101 Cal App 3d 858, 162 Cal Rptr 104, 109 (1980). 실무에서는 시장가치와 복구비용을 비교하는 것보다 복구비용의 “합리성”을 두고 다투는 경우가 대부분이다. Roush (2018) § 25:5.

6) Kathleen Schmid, “The Depletion of the Superfund and Natural Resource Damages”, 16 New York University Environmental Law Journal (2008), pp. 496-497.

7) 불법행위법(Torts)의 인관관계 입증책임 정도는 가장 엄격하고 전통적인 “but-for test”(원인자의 행위가 없었다면 피해도 없었을 것임을 증명해야 함)부터 훨씬 완화된“contributing factor test”(피해에 일정 기여했다는 것만 증명하면 됨)까지 다양하다. Schmid (2008), p. 498.

8) 불법행위법을 활용하여 자연자원손해배상 청구 소송 중 잘 알려진 판례로는 뉴멕시코 주정부가 General Electrics(GE)를 포함한 기업을 상대로 지하수 오염 피해 배상을 위해 주 정부의 불법행위 법에 따라 진행한 소송이 있다. 결론적으로 법원은 뉴멕시코 주정부의 주장을 모두 기각하였다. 불법행위법에 따른 주요 배상은 경제적 가치 감소에 대한 배상인데, 뉴멕시코 주정부는 해당 지하수를 경제적으로 활용할 계획이 없기 때문에 뉴멕시코 주정부가 경제적 피해를 입증하지 못했다고 판시하였다. 경제적 가치가 없는 자


법행위법을 활용한 자연자원손해배상 소송은 여러 가지 한계가 있음에도 불구하고

주요 연방 제정법에서는 자연자원 손해배상에서 사인(私人)의 청구를 금하고 있어

이를 활용할 수 없는 사적 당사자, 그리고 피해의 성격이 제정법의 적용 범위와

맞지 않아 제정법을 활용할 없는 정부 당사자들은 앞으로도 보통법에 기초한 자연

자원 손해배상 소송을 계획 진행할 것으로 예상된다.9)

2. 자연자원 손해에 관한 연방 제정법의 전개 과정

자연자원 손해에 관한 미국의 책임법 원리는 다양한 연방 제정법 입법과정을

통해 발전하였다. 판례법에서 확립된 공공신탁이론(public trust doctrine)을 기초로

1973년 이후 6개 법의 제ㆍ개정 과정을 통해 자연자원 손해배상 법원칙의 적용

범위를 지속적으로 확장시켜왔다. 청구당사자, 손해배상 대상, 손해산정방법론이

확대되었다. 자연자원 손해(natural resource damages)라는 개념 자체가 처음 도입

된 것은 1973년 ｢알래스카 경유 파이프라인 권한부여법｣(Trans-Alaska Pipeline

Authorization Act, TAPAA)에서이다. 이후 1974년 ｢심해항법｣(the Deepwater

Porter Act), 1977년 ｢청정수질법｣ 개정법에서도 자연자원 손해배상에 관한 규정

이 포함되었으며 특히 청정수질법에서는 자연자원의 범위가 확장되었다. 1980년

제정된 종합환경대응배상책임법 (Comprehensive Environmental Response,

Compensation and Liability Act, CERCLA), 1988년 ｢해양보호ㆍ연구 및 보전구역

에 관한 법률｣(Marine Protection, Research and Sanctuaries Act) 개정법 및 1990년

제정된 ｢유류오염법｣ (Oil Pollution Act, OPA)에서는 대상 오염물질, 청구 당사자

범위, 손해배상 범위가 본격적으로 확대되며 미국 자연자원 손해배상의 법원칙이

완성되었다. 아래에서는 미국 제정법에서 자연자원 손재배상 조항이 확장되어간

세 단계를 설명하고 언급된 각 제정법의 자연자원 손해배상 조항의 특징을 간략

히 살펴본다.

(1) 1단계: 자연자원 손해배상 입법례의 기틀 마련

연자원의 경우 배상에 한계가 있다는 점에서 보통법 상의 불법행위법을 활용한 소송의 한계를 알게 해주는 사례이기도 하다. Schmid (2008), pp. 498-499. 해당 소송에 대한 자세한 판례 분석은 Patrick E. Tolan, Jr. “Natural Resource Damage Under CERCLA: Failures, Lessons Learned and Alternatives”, 38 New Mexico Law Review 409(2008) 참고.

9) William Roush, “The continuing vitality of common law claims and remedies” § 25:5 Natural Resource Damage Claims in Toxic Torts Practice Guide (2018).

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1) 알래스카 경유 파이프라인 권한부여법

1973년 제정된 ｢알래스카 경유 파이프라인 권한부여법｣(이하 TAPAA)은 알래스

카 북부지역의 유정에서 추출한 정유를 남부 해안지역으로 수송할 수 있도록 파이

프라인 건설을 허용하는 것을 골자로 하는 법이다. 이 법은 파이프라인 건설회사

가 “피해지역의 소유권과 관계없이 피해를 입은 공적, 사적 당사자 모두에게 토지,

구조물, 어류, 야생동물, 생물 혹은 다른 형태의 자연자원에 피해를 입히는 경우,

그리고 그 자연자원이 알래스카 원주민이나 단체, 또는 기타 당사자가 최저생활

혹은 경제적 이익을 위해 의존하고 있는 자연자원일 경우, 과실여부와 관계없이

모든 손해배상에 대한 엄격책임을 진다”고 명시하고 있다.10) 또한 알래스카 정유

를 수송하는 선박의 소유주나 운영자에게도 “공적, 사적 개인 및 법인 당사자가

입은 정화조치 비용을 포함한 모든 피해에 대해 배상책임”을 지우고 있다.11)

TAPAA는 자연자원의 손해배상에 관한 내용을 담은 첫 시도였다는 점에 큰 의미

를 진다. 그러나 ①자연자원의 정의를 특정 지역, 특정 집단의 경제성과 연관된 자

연자원으로 한정하고 있다는 점, ②경제적 피해 이외의 자연자원 자체의 손해에

대해 적용 범위가 모호하다는 점, ③배상범위가 정화조치 및 경제적 가치의 손상

만을 배상하도록 제한한다는 점에서 피해 자연자원의 온전한 복구에는 못 미친다

고 평가할 수 있다. 실제 TAPAA의 이행에 관한 내무부의 행정규칙은 명시적으로

‘손해’(damage)의 정의를 ‘경제적 손해’라고 제한하였다.12)

그럼에도 불구하고 TAPAA는 기존의 규제법에 한정되었던 환경법과 다르게 처

음으로 자연자원 손해의 배상 책임을 명시하였고, 오염자부담원칙을 구현하고, 보

통법과 다르게 엄격책임을 명시하였다는 점에서 의미 있는 입법 선례라고 할 수

있다.13)

10) “strictly liable to all damaged parties, public or private, without regard to fault for such damages, and without regard to ownership of any affected lands, structures, fish, wildlife, or biotic or other natural resources relied upon by Alaska Natives, Native organizations, or others for subsistence or economic purpose” 43 U.S.C. §1653(a) (강조 필자).

11) “liable for all damages, including clean-up costs, sustained by any person or entity, public or private” 43 U.S.C. §1653(c)(1).

12) 43 C.F.R. §29.1(e).13) Barry Breen, “Citizen Suits for Natural Resource Damages: Closing a Gap in Federal

Environmental Law”, 24 Wake Forest Law Review 851, pp. 855-856 (1989).


2) 심해항법

1974년에 제정된 ｢심해항법｣(Deepwater Port Act, 이하 DPA)은 명실공히 최초로

자연자원 손해에 대한 연방 실체법상 손해배상 청구권을 보장한다. DPA가 배상청

구권을 허용하는 자연자원의 손해라 함은 “심해항에서 발생한 유류 유출로 인해

개인이 입은 혹은 해양 및 연안 환경의 자연자원이 입은 모든 피해”라고 정의한

다.14) 또한 이후 제정된 모든 연방법에서 차용하는 모델로서 DPA는 정부기관이

공공신탁이론에 따라 수탁자로서 자연자원 손해배상을 청구할 수 있는 권한을 명

시한다. 이에 따라 교통부 장관은 “공공을 대표하여 해양환경의 자연자원의 수탁자

로서 손해금액을 배상받을 수 있으며”, “배상액은 반드시 적절한 연방 혹은 주 정

부 기관이 자연자원을 복구 및 복원하기 위한 용도”로 사용되어야 한다는 의무를

명시한다.15)

미 의회는 TAPAA를 제정하고 일 년 뒤 DAP를 입법하여 인간의 경제적 효용

과 관련한 자연자원의 손해배상만을 인정했던 TAPAA 접근방식에서 벗어나서 자

연자원 그 자체로의 가치 훼손에 대한 배상이 이루어져야 함을 강조하였다. 교통

부가 행정규칙을 마련할 때에도 이러한 자연자원의 범위 확대를 강조하였다.16) 미

의회도 DPA 제정 당시 자연자원 손해배상에 관한 새로운 법적 책임이 상당히 큰

법적 변화라는 것을 인지하고 있었고, 동 법의 자연자원 손해배상 책임 조항이 환

경오염을 대처하는 새로운 책임법의 모델법으로 자리매김하기를 희망한다고 밝히

기도 하였다. 이러한 배경에는 사회적으로 환경보호에 관한 관심이 높아지고 환경

자체에 법인격을 부여할 수 있다는 혁신적인 아이디어들이 목소리를 얻고 있던

1970년대 초반의 시대적 상황을 생각해 볼 수 있다.17)

DPA의 자연자연 손해배상 책임법리는 후에 발전하게 된 다른 자연자원 손해배

상 입법의 기본형식이 되었다. 그럼에도 불구하고 DPA 자체는 널리 활용되지 못

14) 33 U.S.C. §1517(m)(2)15) 33 U.S.C. §1517(i)(3)16) 33 C.F.R. §137.503(b)17) 자연자원 손해배상소송에서 자연자원을 활용하지 못해 경제적, 심미적 피해를 입을 인간

에게만 청구권을 인정할 것이 아니라 보다 직접적으로 피해를 입을 자연환경 자체에 원고적격을 부여해야한고 주장한 유명한 논문, Stone, “Should Trees Have Standing? - Toward Legal Rights of Nature Objects” 45 Southern California Law Review 450 (1970), 이 논문에 영향을 받아 더글라스 대법관이 작성한 유명한 반대의견 Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972), Tribe, “Ways Not to Think about Plastic Trees: New Foundations for Environmental Laws, 83 Yale Law Journal 1315 (1974) 등 참조.

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했다. 동 법에 따라 건설허가를 받은 심해항은 루이지애나 해양 유류항 하나뿐이

었기 때문에, 이 법을 활용한 소송도 활발하지 않았다.

(2) 2단계: 책임 범위 및 청구권자의 확대

1) 청정수질법

1977년 미 의회는 유류 오염에 보다 철저하게 대비하기 위하여 ｢청정수질법｣(Clean Air Act, 이하 CWA)를 개정하였다. CWA이전에도 ｢연방수질오염방지법｣(The Federal Water Pollution Control Act)에서 연방정부가 유류 배출시 제거비용

을 오염자에게 청구할 수 있는 권한을 부여하고 있었으나 1977년 CWA 개정작업

을 통해 자연자원 손해배상의 대상을 단순히 제거비용 뿐만 아니라 유류배출 및

유해물질 배출로 인해 피해를 입은 자연자원의 “복구 및 대체비용”(restoration or

replacement of natural resources damaged)까지 확대하였다.18) DPA가 항구지역에만

적용되던 자연자원 손해배상법이라면 CWA의 1977년 개정법은 모든 미국 영토내

의 수자원(United States waters)에 적용된다. DPA와 마찬가지로 CWA 개정법은

배상액은 “적절한 연방 혹은 주 정부 기관이 자연자원을 복구 및 복원하거나 나아

가 비슷한 자연자원을 확보하기 위한 용도”에 사용하여야 한다.19)

또한 CWA 개정법은 공공신탁이론에 따라 연방 정부 뿐만 아니라 주 정부도 수

탁자로서 자연자원 손해배상의 청구권자가 될 수 있다고 명시하고 있다. DPA 하

에서 연방 교통부 장관을 수탁자로 선정한 것에 비교하여 수탁자 및 자연자원 손

해배상 청구권자를 전격적으로 확대한 것이다.20)

2) 종합환경대응배상책임법

1980년 제정된 ｢종합환경대응배상책임법｣(Comprehensive Environmental Response

and Compensation Liability Act, 이하 CERCLA)는 미국 환경책임법의 범위와 대상

을 획기적으로 확대시킨 법이다. CERCLA는 유해물질을 환경에 유출시킨 책임당

사자에게 “자연자원에 대한 피해, 파괴, 손실”(damages for injury to, destruction

of, or loss of natural resources)에 대한 배상책임을 묻는다. CERCLA의 특징은 기

존 법들과 비교하여 자연자원의 피해대상을 넓혔다는 점이다. 기존의 자연자원 손

해에 관한 법률이 기본적으로 유류오염에 의한 피해에 한정되어 있다면 CERCLA

18) 44 U.S.C. §1321(f)(4)19) 44 U.S.C. §1321(f)(6)20) Id.


는 유류 오염 뿐 아니라 유해물질로 인한 오염 피해까지 대상을 확대하였다. 그

결과 1980년대 10년동안 미국 연방환경청(EPA)은 30,844개에 이르는 유해물질 폐

기지역이 CERCLA의 적용을 받을 수 있다고 밝혔다. 80년대 이후 CERCLA는 환

경법 실무영역에서 큰 영향을 주어 많은 법률 실무가들이 CERCLA 적용에 관한

업무를 담당하게 되었다.21)

CERCLA의 또 다른 특징은 오염지역 자연자원손해배상청구를 할 수 있는 원고

의 범위를 확장했다는 점이다. 법률에서는 CWA 개정법과 마찬가지로 연방 정부

와 주 정부에게 자연자원의 수탁자로서 손해배상 청구를 시작할 수 있는 권한을

부여하고 있지만 이후 판례를 통해서 지자체 정부(local government)도 청구권자가

될 수 있는 가능성을 열었다.22)

3) 1986 CERCLA 개정법 (수퍼펀드 개정 및 권한부여법)

CERCLA가 제정되고 수 년이 지나서도 자연자원손해배상 관련 행정규칙을 마련

해야하는 의무를 받은 미국 내무부(Department of Interior)는 행정규칙을 마련하지

않았다.23) 행정부가 법 이행을 미적거리는 동안 미 의회는 1986년 CERCLA의 주

요 책임규정에 대해 권한을 재확인하고 자연자원손해책임법 이행을 촉진ㆍ강화하

는 개정작업을 마무리하였다.24) ｢수퍼펀드 개정 및 권한부여법｣(Superfund

Amendment and Reauthorization Act, 이하 SARA)에서 의회는 연방 행정부가 자연

자원손해배상 청구 이행을 신속하게 할 수 있도록 의무사항을 추가하였다. 이에

따라 정화조치를 담당하는 연방 환경청(EPA)은 내무부 장관이 지정한 자연자원 수

탁자에게 잠재적 피해지역을 반드시 고지하고, 이들을 정화조치를 계획하는 단계에

서부터 참여시켜야 한다.25) 또한 수탁자인 연방 행정기관은 오염책임자들과의 화

해과정에 반드시 초대되어야 한다.26) 마지막으로 1986년 개정법은 자연자원손해배

21) Breen (1989), p. 859-860.22) 지자체의 CERCLA 원고적격을 인정한 판례로는 City of New York v. Exxon Corp., 697

F. Supp. 677 (S.D.N.Y. 1988); 633 F. Supp. 609 (S.D.N.Y. 1986); Mayer of Boonton v. Drew Chem Corp., 621 F. Supp. 663 (D.N.J. 1985) 참고.

23) 미국 의회가 자연자원의 손해에 대한 피해배상 및 원상복구에 관한 CERCLA라는 적용범위가 획기적으로 넓은 책임법을 마련하였지만 레이건 대통령 당시 연방 행정부는 이 법의 이행에 관해 매우 소극적인 태도를 취한 것으로 알려져 있다. 환경문제에 큰 관심이 없던 레이건 행정부의 정치적 성향과도 관련이 있다. Breen (1989), p. 865-866.

24) 42 U.S.C. §§ 9601-75 (Supp. V).25) 42 U.S.C. §§ 9604(b)(2)(Supp. V), 42 U.S.C. §§ 9622(j)(Supp. V)26) 42 U.S.C. §§ 9607(f)(2)(B)(Supp. V)

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상 청구권자를 연방 및 주정부뿐만 아니라 인디언 부족까지 확대시켰다.27)

4) 해양보호ㆍ연구 및 보전구역에 관한 법률

1988년 개정된 ｢해양보호ㆍ연구 및 보전구역에 관한 법률｣(Marine Protection,

Research and Sanctuaries Act, 이하 MPRSA)은 CERCLA에 비해 매우 협소한 분

야의 자연자원손해를 다루고 있지만, 한 가지 의미에서 CERCLA보다 자연자원손

해 범위를 한 단계 확장시켰다. 보호가치가 매우 커서 인간의 접근이 제한된 청정

해안지역을 보호하기 위한 목적으로 제정된 동 법의 적용을 받는 해변은 1988년

개정 당시 8개가 존재하였다.28) 1988년 개정법에 따르면 “보전지역의 자연자원을

파괴하거나 손실을 야기하거나 피해를 입힌 자”는 “그 자연자원의 손해에 배상책

임을 진다.”29) 이 전의 자연자원손해 관련법은 유류와 유해물질로 인한 피해만을

규정하고 있었던 반면, MPRSA 개정법은 피해 물질의 종류에 구해 받지 않고 모

든 종류의 자연자원손해에 관한 책임법을 규정하였다는 점에서 자연자원손해법의

한 단계 발전이라고 할 수 있다.

(3) 3단계: 손해산정 방법의 확대

미국의 여타 환경법은 배상청구, 유지청구, 과태료, 형사처벌 등 다양한 청구원

인을 허용하고 있다. 이에 비해 미국 자연자원 손해배상 책임법의 독특한 점은 손

해배상의 청구 핵심이 “자연자원의 온전한 원상복구”(make environmental whole)라

는 점이다. 따라서 원상복구를 어떻게 정의할 것인가가 매우 중요한 법적 쟁점이

다.30) 이는 다시 두 가지 질문으로 귀결될 수 있다. ①어떤 피해까지 피해로 볼 것

인가 (what to measure), ②피해를 어떻게 산정할 것인가(how to measure).31) 어느

피해까지 포함할 것인가라는 첫 번째 질문은 자연자원의 피해만 포함할 것인지,

피해를 평가하는데 드는 비용까지 포함할 것인지, 그리고 원상복구가 완성되기까지

임시적이고 추가적인 피해까지 포함할 것인지가 쟁점이다. 두 번째 질문과 관련하

여서는 자연자원의 회복에 드는 물리적인 비용을 산정하는 것이 보다 정확한 산정

법인지, 아니면 자연자원이 인간에게 주는 경제적 효용가치만을 산정하는 것이 보

27) 42 U.S.C. §§ 9604(f)(1)(Supp. V) 1986년 당시 미국 인디언 부족의 수는 약 500여개 정도였다. Breen (1989), p. 863 참고.

28) Breen (1989), p. 863.29) 16 U.S.C. §§ 1443(a)(1). 30) Breen (1989), p. 864.31) Id.


다 정확한 산정법인지에 대한 논란이다. 일반적으로 자연자원의 경제적 손실비용이

원상회복에 소요되는 비용보다 낮다. 손해산정은 자연자원 손해배상 책임법제에서

가장 복잡하고 어려움 이론적, 실무적 쟁점이다. 이에 대한 본격적인 논의는 진행

되지 않다가 CERCLA에서야 비로소 논의가 시작되었다 할 수 있다.

1) 자연자원손해에 관한 초기 연방법

TAPAA, DPA 및 CWA 개정법 등 CERCLA 이전의 자연자원손해 관련 법률에

서는 손해액 산정 범위 및 산정 방법에 관한 논의가 많지 않았다. TAPAA와 DPA

법률에서는 구체적인 사항을 명시하지 않았고, 다만 DPA 제정 당시 의회 회의록

에 따르면 자연자원 손해배상 책임의 범위는 “피해 입는 자연자원을 복원하거나

대체할 책임”이라는 언급이 있다. 그리고 이 표현은 3년 뒤 CWA 개정법을 만들

때 법률로 명시된다.32) 법률로 명시되지 않았지만 CWA 개정작업 중 의회는 자연

자원의 물리적 복원이 불가능할 경우 비슷한 자연자원을 확보할 비용이 손해액으

로 볼 수 있다고 논의했던 기록이 있다.33) 그리고 이 문구는 CERCLA에서 법률로

명시된다. 따라서 미국 의회에서 논의 내용이 당시 해당 법에 포함되지는 않을지라

도 후속 법에 명시되는 패턴을 보이고 있다. 논의가 풍부해지면서 처음에는 파격적

이라고 생각했던 아이디어들이 구체적으로 후속 법에 포함되는 구조이다. 자연자원

손해에 대한 논의를 발전시키는 과정에 있는 우리나라에도 시사하는 바가 크다.

2) CERCLA 이행을 위한 내무부의 행정규칙

미국 연방 내무부는 CERCLA 하의 자연자원 손해배상책임과 관련한 행정규칙을

마련해야할 의무를 부여받았으나, 앞에서 언급했듯이 규칙제정 시한인 3년을 훌쩍

넘은 6년만에야 규칙을 제정 공표하였다. 기본적으로 레이건 행정부 하에서 내무

부는 의회가 제정한 CERCLA 법에 관해 우호적이지 않았으며, 열심히 법률을 이

행할 의지가 부족했다.34) 내무부 규칙인 손해산정과 관련한 다양한 쟁점을 다루면

서 매우 보수적이고 협소한 의미의 산정만을 포함하였다. 예를 들어, 손해배상액을

산정할 때 청구인은 자연자원의 경제적 손실 비용과 원상회복에 소요되는 비용 둘

중 더 낮은 금액만을 (결과적으로 대부분의 경우 경제적 손실 비용) 손해비용으로

산정할 수 있도록 하였다. 뒤에서 부연하겠지만, 내무부의 산정규칙을 후에 판례를

32) 33 U.S.C. §§ 1517(m)(2). 33) H.R. CONF. REP. No. 831, 95th Cong., 1st Sess 92, reprinted in 1977 U.S. Code

Cong & Admin. News 4326, 4467. 34) Breen (1989), p. 865-866.

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통해 원상회복을 강조한 모법의 입법목적과 상충하여 위법한 규칙이라고 판결 받

고 수정된다.

3) 산정방법에 대한 법제 완성

1985년 의회는 아직 내무부가 이행 규칙을 완성하기도 전에 CERCLA를 전면개

정하기로 결정한다. 1986년 완료된 대부분의 중요한 개정 내용은 EPA의 정화조치

방법 및 수퍼펀드 운영에 관련한 내용이었지만 자연자원손해배상 책임법 관련한

논의도 진행되었다. 우선 개정 전 법률에서는 CERCLA에서 자연자원 손해배상금

이 상실된 자연자원과 서비스를 복원, 대체, 취득하기 위해서만 사용할 될 수 있다

는 점, 그리고 배상금내에 손해평가 비용이 포함된다는 점을 언급하고 있다.35) 개

정 과정에서 의회 기록을 살펴보면, 복구비용과 손해평가 비용뿐만 아니라 복구가

완료되기까지의 기간 동안 자연자원의 손실로 인한 피해도 배상금에 포함되어야

한다는 언급이 있다.36) 대개 복구과정에 수년에 걸쳐 진행되기 때문에 그 기간 동

안 복구되지 않은 상태의 자연자원의 손실에 대해 별도의 배상이 없다면 이는 온

전한 의미의 원상복구(make environmental whole)라고 볼 수 없다는 것이다.

또한 1986년 개정된 CERCLA에서는 산정방법이 자연자원 손해배상에서 중요한

쟁점이 될 것임을 인지하고 중요한 조항을 추가하였다. 수탁자는 손해산정을 함에

있어 행정부의 손해산정에 관한 규칙을 그대로 따를 필요는 없으나 적절한 절차에

따라 마련한 내무부의 손해산정방법 규칙대로 손해산정을 한 경우(methods

specified under duly premulgated regulations) 손해산정방법론을 둘러싼 다툼이 있을

때 법원은 수탁자의 손해산정방법론의 합법성에 관해 “반박이 가능한 추

정”(rebuttable presumption)을 인정한다고 명시한 점이다.37) 손해산정방법론을 둘러

싼 다양한 다툼에 대비하여 행정부의 규칙에 명시될 내용에 힘을 실어준 것이다.

CERCLA 개정 과정에서 있었던 손해배상금 포함 내용은 후에 MPRSA 개정법

과 유류오염법(Oil Pollution Act of 1990, 이하 OPA)에 그대로 명문화된다. 1988

년 개정된 MPRSA에는 자연자원 손해의 배상 범위를 보다 명확하게 언급하고 있

다. 첫째, 손해배상금은 보호지역을 복원, 복구, 혹은 유사한 자연자원을 취득하는

데 드는 비용과 복구 혹은 취득 과정동안 보호지역의 손상된 가치를 포함하여, 둘

째, 만약 피해입은 보호지역을 복구하거나 대체할 수 없는 경우 보호지역 자연자

35) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).36) H.R. REP. No. 253 (IV), 99th Cong. 1st Sess. 50 (1985). 37) 42 U.S.C. § 9607(f)(2)(C).


원의 금전적 가치로 구성된다. 셋째, 보호지역의 자연자원 손해를 측정하는 비용이

포함된다.38) MPRSA 명문규정은 CERCLA 개정 시 논의를 포함하여 손해배상금의

범위를 확대하였다는 점에서 의미 있다. 또한 복원이 우선적으로 고려되어야 하고

그것이 불가능할 때에야 복원 대신 금전배상을 받을 수 있다는 복원의 우선순위가

처음으로 정립되었다.

또한 MPRSA의 피해산정액 구성요건은 1990년 OPA에도 반복된다. 첫째, 피해

자연자원을 복원, 복구, 대체, 혹은 유사한 자연자원을 취득하는데 드는 비용, 둘

째, 복원 기간 동안의 송상된 자연자원의 상실 가치, 셋째, 손해를 측정하기 위한

합리적 비용이 포함된다.39) OPA의규정은 미국 연방법에서 확립된 손해산정액이

확대되어온 결과물이라고 할 수 있다.

Ⅲ. CERCLA에서 자연자원 손해배상책임

앞에서 미국 보통법 및 연방 제정법에서 자연자원 손해배상 책임법이 전개되어

온 과정을 살펴보았다. 자연자원 손해배상에 관한 규정을 담고 있는 연방법 중에

서 적용범위가 가장 넓어 다양한 판례가 축적되고 이론적 토론을 촉발시킨 것은

CERCLA이다. 이에 CERCLA에 대해 집중적으로 살펴본다.

미국은 환경피해에 대한 관심이 높아지며 1960년 후반부터 다양한 연방 규제법

들이 제정되었다. 성장 위주의 경제성장이 환경에 미치는 부정적 영향과 이로 인

해 인류가 감내해야 하는 유형무형의 피해를 인식하면서 의회는 다양한 분야의 환

경오염 규제법을 빠르게 만들기 시작하였다.40) 그러나 새롭게 제정된 일련의 환경

규제법 만으로는 자연환경 훼손 문제가 근본적으로 해결되지 않는다는 점이 분명

했다. 1970년대 말 발생된 Love Canal 사건은 미국 전역을 충격으로 빠트렸다. 토

양에 오랜 시간 축적된 유해화학물로 인하여 토양과 지하수가 오염되어 그 매립지

에 건축된 주택단지에 살고 있던 Love Canal 지역주민들이 심각한 건강상의 피해

38) 16 U.S.C.A. §1432(6).39) 33 U.S. Code § 2706(d)(1)(A)-(C).40) 환경영향평가제도를 중심 내용으로 하는 최초의 연방 환경법인 국가환경정책법(National

Environmental Policy Act, NEPA)이 1969년 제정된 이후 1970년 청정대기법(Clean Air Act, CAA), 1972년 청정수질법(Clean Water Act, CWA), 1976년 폐기물관리에 관한 자원보존복구법(Resource Conservation and Recovery Act, RCRA)이 차례차례 제정되었다.

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를 호소하였고, 피해 양상이 심각해지자 1978년 뉴욕주정부가 거주이전명령을 발

령하고 연방정부는 재난지역으로 선포하는 등 미국 사회를 뒤흔든 환경오염사건이

었다.41) 현행 환경규제법만으로 제2의 Love Canal 사건을 예방할 수 없다고 판단

한 미국의회는 대응책으로 1980년 CERCLA를 제정하였다.

CERCLA는 유해물질이 자연으로 배출되거나 배출될 우려가 있는 경우 대통령에

게 대응조치를 취할 수 있는 권한을 부여한다. 대통령은 미국 연방 환경청

(Environmental Protection Agency, EPA)으로 하여금 오염지역의 실태를 종합적으

로 조사ㆍ파악하고 위험 정도가 심각한 지역을 우선적으로 정화하도록 하고 그 재

원 마련을 위한 근거 규정을 두었다.42) 또한 오염의 책임당사자에게 정화조치 비

용에 대한 무과실ㆍ연대ㆍ소급책임을 부과한다.

1. 자연자원 손해의 청구

1980년 의회는 CERCLA를 제정하면서 자연자원 손해에 대한 청구를 가능하도

록 규율하였다. CERCLA 규정에 따르면 유해물질 오염의 책임당사자는 ①정부에

의해 소요된 오염물질의 제거 및 시정조치, ②정부이외의 제3자에 의해 지출된 일

체의 대응비용, ③피해와 관련한 건강평가 또는 건강영향조사 비용 뿐만 아니라

④‘자연자원에 피해, 파괴 또는 손실과 이를 평가하기 위한 합리적 비용’에 대하여

책임이 있다.43)

오염물질을 제거하는 것은 자연자원의 복원을 위한 첫 단계이며, 경우에 따라서

는 그것만으로 자연자원이 복원되는 결과를 가져올 수 있다.44) 따라서 넓은 의미

에서 제거비용도 자연자원을 회복하기 위한 복원비용에 포함되고 따라서 자연자원

손해에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 위 CERCLA 조항에서 주목할 것은 오염물

질의 제거비용과 자연자원의 손해를 구분하고 있다는 것이다. CERCLA 하에서 청

구권자들은 제거조치를 담당하는 EPA 혹은 위임 받은 여타 연방 및 주 행정기관

41) James Salzman and Barton Thompson, Environmental Law and Policy, 4th Ed. Foundation Press, p. 248.

42) 재원은 정부 예산과 책임당사자들의 비용 환수를 통해 형성되는데 이 신탁기금을 수퍼펀드(Superfund)라고 한다. 한상운, “미국에서의 환경책임 및 환경보험에 관한 연구”, 미국헌법연구, 제27권 제2호, (2016) 404면.

43) “damages for injuries to, destruction of, or loss of natural resources, including the reasonable costs of assessing such injury, destruction, or loss resulting from such a release.” 42 U.S. Code § 9607(a)(C).

44) 윤효영, 위의 논문, 218면.


이 제거조치를 실행한 후에야 아직 회복되지 않고 남아 있는 자연자원의 손해를

평가하고 그 배상을 청구할 수 있다.

2. 청구권자

CERCLA에 의한 자연자원손해 배상청구는 전적으로 일반 공중을 대신하여 자연

자원의 공공수탁자인 연방 정부, 주 정부 또는 인디언 부족에 의하여 제기된다.45)

대통령이나 주지사는 각각 자연자원의 공공수탁자로서 행정기관이나 공공기관을

지명하여야 하며, 이들에 의하여 지명된 공무원이나 행정기관만이 자연자원 피해에

대한 손해배상청구를 할 권한이 있다.46) 따라서 CERCLA에 따르면 개인이나 환경

단체와 같은 사적 당사자는 자연자원손해에 대한 배상청구를 제기할 원고적격이

없다.47) 이 점에서 일정 요건을 갖춘 환경단체에게 공익환경소송의 원고적격을 인

정한 독일의 연방자연환경보호법과 차이가 있다.48) CERCLA 법안을 논의하던 당

시 법안 초안에는 수탁자인 행정기관 뿐 아니라 私人도 청구권자에 포함되었으나

타협과정에서 사적 당사자는 삭제되고 행정기관인 수탁자만 남게 되었다.49)

판례에서는 한 명 이상의 수탁자가 자연자원손해 배상청구 하는 것을 허용하고

있다.50) 따라서 연방 정부, 주 정부, 또는 인디언 부족이 오염지역에 대해 공동 수

탁자라면 각각 따로 배상 청구를 진행할 수 있다. 수탁자는 책임당사자로부터 지

급받은 배상금을 상실된 자연자원과 서비스를 복원, 대체, 취득하기 위해서만 사용

할 수 있다.51)

45) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).46) 주 정부 소속 기초지자체는 주지사로부터 지명을 받을 때에만 수탁자로서 청구권을 갖는

다. William Roush, “What natural resource damages exist under CERCLA” § 25:8 Natural Resource Damage Claims in Toxic Torts Practice Guide (2018), p.3.

47) Artesian Water Co. v. New Castle County, 851 F.2d 643, 649 (3d Cir. 1988); Lutz v. Chromatex, 718 F. Supp. 413, 419 (M.D. Pa 1989), 윤효영, 위의 논문, 202면에서 재인용.

48) 독일의 환경단체소송을 소개한 글은 김현준, “환경 司法액세스권과 환경단체소송”, 환경법연구 제32권 2호 (2007) 참조.

49) Michael Walker, “CERCLA’s Natural Resource Damage Provisions: A Loophole for Private Landowners?”, 9 Administrative Law Journal of The Americak University, 425, p.428.

50) 이중 청구를 막으면서도 공동 수탁자들에게 공평한 배상을 허용하기 위해서 관리 영역의 비율로 나누어 손해액을 결정할 수 있다. Coeur D’Alene Trive v. Asarco, Inc., 280 F. Supp. 2d 1094, 1116 (D. Idaho 2003).

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3. 책임당사자

CERCLA에 따라 연방 정부 등 수탁자가 오염의 제거비용과 자연자원손해에 대

하여 배상청구를 할 수 있는 상대방을 잠재적 책임당사자(Potentially Responsible

Party, PRP)이라고 하며, 네 가지 범주로 나눌 수 있다. ①시설 또는 선박의 현재

소유자 또는 운영자, ②유해물질의 배출 당시 그러한 유해물질이 배출된 시설의

소유자 또는 운영자, ③자기 소유의 유해물질을 다른 당사자가 소유ㆍ운영ㆍ보관하

고 있는 시설에서 처리ㆍ취급하기 위하여 계약이나 합의를 한 자, 또는 ④취급시

설, 소각용 선박 또는 부지로 유해물질을 운송하기 위해 이를 수령하거나 했던 자

이다.52)

CERCLA 규정에 따라 네 가지 범주에 해당하는 책임당사자는 정화비용에 관한

한 엄격책임(strict liability), 연대책임(joint and several liability), 소급책임

(retroactive liability)을 부담한다.53) 즉, 책임당사자는 위법이나 과실 등이 없었다는

이유로 책임을 회피할 수 없으며 오염된 부지에서 발견된 유해폐기물을 배출하였

다는 사실만으로 책임을 진다(엄격책임). 또한 기본적으로 오염은 분리하기가 어렵

다는 원칙하에 다수의 책임당사자 가운데 한 사람이 그 부지의 모든 책임을 질 수

있다(연대책임).54) 양적(110갤런 미만의 액체, 200파운드 미만의 고체 유해폐기물),

질적(가정용 폐기물 등) 경미한 기여를 한 책임당사자에게 정화비용의 분담책임을

제외하고 있다.55)

51) 42 U.S. Code § 9607(f)(1). 52) 42 U.S. Code § 9607(a)(1)-(4).53) CERCLA에서는 정부가 오염피해에 대한 정화조치 비용을 청구하는 경우 별도의 입증책

임 요건을 명시하지 않았다. 입법 초안에서는 “엄격, 연대책임”이라는 표현이 있었으나 타협과정에서 이 표현이 삭제되었고 대신 CERCLA는 입증책임에 관해 유류피해대응책에 관한 CWA의 제311조를 인용하고 있다. 동 조항은 보통법(common law)에서의 엄격, 연대책임에 관한 원칙을 인용하고 있다. 즉, 에둘러서 엄격, 연대책임을 표현한 것이다. 판례에서는 CERCLA의 엄격, 연대책임을 적용한 결과 원고는 과실, 의도를 입증할 필요가 없고 단순히 배출이 있었고 이로 인한 피해를 보여주면 입증책임은 책임당사자에게 전환되어 책임당사자가 배출, 인과관계, 혹은 피해가 없었음을 증명해야 한다.

54) 초기 판례에서는 부진정연대책임을 엄격히 적용하였으나 오염피해에 대한 기여가 상대적으로 작은 책임당사자에게도 연대하여 전체 배상책임을 부과하는 것에 대한 형평성 문제가 계속해서 제기되자, 이후 판례에서는 책임당사자가 책임의 정도를 분할 할 수 있다는 것을 입증하도록 하고 기여의 정도에 따라 배상범위를 분할하는 것을 인정하고 있다. 하지만 많은 경우 장시간 누적된 오염의 기여도를 정확히 산정하는 것이 어렵다. Burlington Northern & Santa Fe Railway v. United States 556 U.S. 599 (2009).

55) 42 U.S. Code § 9622(g), § 9607(o), § 9607(p).


CERCLA에서 가장 논란의 여지가 있는 것은 소급책임으로 CERCLA 제정 이전

에 합법적으로 이루어진 행위에 대하여도 정화 비용의 책임을 질 수 있다는 점이

다. 형평의 문제를 제기할 수 있다. 그러나 CERCLA의 소급적용 규정은 전면적인

개정작업을 거친 1986년 Superfund Amendments and Reauthorization Act (SARA)

법률에도 변화 없이 살아남았다.56) 과거에 법의 부재로 불법행위는 아니었지만 유

해물질 배출과 오염피해를 야기하며 경제적 이득을 취한 과거의 소유주 및 운영자

가 정화조치 비용을 부담하는 것이 국민 세금으로 책임을 배분하는 것보다 형평하

다는 것이 논리의 골자다.57) 그러나 정화비용이 아닌 자연자원 손해비용에 관한한

CERCLA 규정에서 오염피해가 온전히 1980년 12월 11일 CERCLA 제정 이전에

발생한 경우 손해배상 책임이 없다고 명시하고 있어58) 자연자원손해에 관한한 소

급적용의 논란은 없다.

4. 책임의 요건59)

수탁자들이 CERCLA에 따른 자연자원손해에 대한 배상을 책임당사자에게 청구

하기 위해서는 ①선박이나 시설로부터 유해물질이 배출되고 ②그로 인하여 ③자연

자원에 대한 ④피해, 파괴, 손실이라는 손해가 발생하여야 한다. 이를 분설하면 다

음과 같다.

(1) 유해물질의 배출

CERCLA의 유해물질(hazardous substances)이란 CWA상의 유해물질과 독성오염

물, 자원보전복수법(RCRA)상의 유해폐기물, CAA상의 유해대기오염물질, 독성물질

관리법(Toxic Substances Control Act)상의 급성유해화학물질을 모두 포괄한다. 이

에 추가하여 EPA가 CERCLA의 집행을 위해 추가적으로 규정한 유해물질도 포함

되므로 그 범위가 상당히 넓다.60)

56) 소급책임을 합헌이라고 결정한 판례의 논리 등 자세한 논의는 한상운, 위의 논문, 418면을 참조.

57) Salzman & Thompson, p. 254. 58) 42 U.S. Code § 9607(f)(1). “There shall be no recovery under the authority of subparagraph

(C) of subsection (a) where such damages and the release of a hazardous substance from which such damages resulted have occurred wholly before December 11, 1980.”

59) 윤효영, 위의 논문, 204-206면 참고.60) 42 U.S. Code § 9601(14).

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이러한 오염물질이 선박이나 시설로부터 배출되거나 배출될 위험이 있는 경우

책임이 성립된다. 배출(release)라는 용어도 매우 포괄적인 의미로 사용되고 있으며

모든 종류의 선박과 육상, 그리고 해상시설이 포함된다.61)

(2) 자연자원의 정의

CERCLA의 자연자원 손해배상 청구가 가능하려면 개인적 법익이 아닌 자연자원

에 손해가 발생하여야 한다. CERCLA에서 자연자원이란 ‘토지, 어류, 야생생물, 생

물군, 공기, 물, 지하수, 상수원 및 기타 자원’으로서, 미연방, 주 또는 지역 정부,

외국 정부, 인디언 부족이 소유ㆍ관리ㆍ신탁하고 있거나 이들에게 연관되어 통제되

고 있는 것으로 정의된다.62)

따라서 사인인 개인이나 단체가 소유권 등 권리를 가지는 자연자원은 CERCLA

에 따른 배상청구가 인정되지 않음을 알 수 있다. 반드시 공공신탁자가 해당 자연

자원을 소유해야만 하는 것은 아니고, 연방법, 주법, 지자체조례, 인디언 부족 법에

따라 수탁자가 해당 자연자원에 대한 일종의 소유권, 관리, 신탁, 통제를 하고 잇

다는 것을 증명하면 CERCLA의 적용을 받는다. CERCLA의 자연자원 손해배상과

관련하여 집행을 담당하는 내무부(Department of Interior, DOI)의 규칙에 따르면

수탁자는 자연자원과 수탁자와의 법적 관계를 주장하고 이는 공공 검토와 의견의

대상이 된다.63)

(3) 자연자원의 ‘피해, 파괴 또는 손실’

수탁자는 자연자원의 피해, 파괴 또는 손실(injury to, destruction of, or loss of

natural resources)이라는 손해가 발생한 경우 배상책임을 물을 수 있다. CERCLA

에는 자연자원의 ‘피해’ 등에 대한 정의가 없으나, CERCLA의 자연자원 손해평가

에 관한 내무부 규칙에서 이를 ‘자연자원의 생존능력이나 그 화학적 또는 물리적

상태가 장기적으로 또는 단기적으로 측정 가능한 불리한 변화’64)로 정의한다. 즉

배상이 인정되는 자연자원 손해는 토지, 어류, 야생생물, 공기, 물 등의 물리적 또

는 화학적 피해이며, 서식지나 종 개체군의 상태와 이들이 의존하는 생태적 과정

61) 42 U.S. Code § 9601(22).62) 42 U.S. Code § 9601(16).63) 43 CFR § 11.32(a)(2)(ⅲ)(A). 64) 43 CFR § 11.14(ⅴ).


에서의 부정적 변화와 관련된다.

내무부의 행정규칙에 따르면 피해를 입증하기 위해서 ①불리한 변화에 대한 구

체적이고 실증적인 증거, ②수질기준 또는 배출허용기준과 같이 행정기준의 미준수

증거를 제시할 수 있다. 후자의 경우 오염물질이 일정한 환경기준을 초과하여 배

출되었다는 사실이 자연자원의 피해, 파괴, 손실을 입증한다.65)

(4) 인과관계

State of Ohio v. DOI 사건에서 법원은 CERCLA에서 정부의 정화조치 비용의

경우 전통적인 인과관계 원칙을 수정하려는 의회의 입장이 문서상 분명히 표현되

었던 반면, 특정 배출이 생태적 피해를 야기하였다는 사실에 대한 입증 기준을 특

별히 완화하려는 증거는 찾아볼 수 없고, 따라서 자연자원 손해의 경우 보통법상

의 전통적인 인과관계의 기준이 완화된 것으로 보기 어렵다고 결론지었다.66) 그러

나 이후 U.S. v. AVX 사건에서는 피고의 유해물질 배출이 자연자원의 손해에 대

한 ‘기여 요인’(contributing factor)이었다는 것을 증명한다면 배출과 손해 사이의

인과관계가 증명된 것으로 볼 수 있다고 판시하였다.67) 이는 Ohio v. DOI 판례에

서 보다 인과관계 입증정도가 완화되었음을 의미한다.

5. 자연자원 손해의 배상 범위

CERCLA에서 자연자원 손해배상금이 피해 입은 자연자원과 서비스를 복원, 대체,

취득하기 위해서만 사용할 될 수 있다는 점, 그리고 배상금내에 손해평가 비용이

포함된다는 점을 언급하고 있다.68) 앞에서 설명하였듯이 OPA에서는 자연자원 손해

의 배상 범위를 보다 명확하게 언급하고 있다. 첫째, 피해 자연자원의 등가물을 복

원, 복구, 대체 또는 취득하는 비용, 둘째, 복원 기간 동안의 그러한 자연자원의 가

65) 예를 들어 법원은 식품의약국(FDA)이 해산물 소비와 관련하여 설정한 ‘허용 기준’ (tolerance level)을 초과하여 PCB가 배출된 경우 어류와 수중 생물이 피해를 입은 것으로 볼 수 있다는 정부의 주장을 받아들였다. United States v. AVX Corp. 716 F. Supp. 676, 685 (D. Mass 1989).

66) 윤효영, 위의 논문, 204-206면 참고.67) 자세한 내용은 Sanne H. Knudsen, “The Long-Term Tort : In Search of a New Causation

Framework for Natural Resource Damages”, 108 Northwestern University Law Review 475(2014), pp. 522-523.

68) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).

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치에서의 감소, 셋째, 그러한 손해를 측정하기 위한 합리적 비용이 포함된다.69)

6. 배상책임의 제한

CERCLA는 개별 배출 사고에서 정화조치 비용과 자연자원의 손해액을 합한 총

금액의 상한($50 million)을 정하고, 책임당사자에게 그 범위에서 손해배상책임을

제한할 수 있도록 한다.70) 그러나 배출 사고가 책임 당사자의 중대한 과실이나 고

의적 위법행위(wilful misconduct) 또는 책임당사자의 연방안전, 운영기준 위반행위

에 기인하거나, 책임 당사자가 사고를 보고하지 않거나 충분한 이유 없이 합리적

인 조치와 지원을 하지 않는 경우 등에는 책임제한권은 상실된다.71) 또한 판례에

서는 “개별 배출 사고”를 넓게 해석하여 같은 책임당사자라고 하더라도 여러 차례

반복적이고 지속되는 배출 사고에 대해서 별도로 손해액을 계산하여 동일 책임당

사자가 $50 million 이라는 상한을 넘는 손해액을 배상하도록 판시하기도 한다.72)

앞에서도 언급했듯이 자연자원 손해배상 청구에 관해서는 소급 적용되지 않고

온전히 1980년 12월 11일 이전에 발생한 피해에 관해서는 CERCLA 책임을 묻지

않는다.73) 그러나 판례에서는 “온전히”, “이전에 발생한 피해”라는 용어를 좁게 해

석하여 피해 발생사고 이후에도 계속하여 배출이 진행되었다면 CERCLA의 손해배

상책임이 적용된다고 판시한바 있다.74)

Ⅳ. 미국 자연자원 손해배상법의 실무적 쟁점

CERCLA가 제정된 지 약 40년이 지났다. Love Canal이라는 끔직한 환경재난을

경험한 미국 의회는 친비지니스 공약으로 정권교체에 성공한 레이건 대통령의 취

임 직전, 카터 행정부의 레임덕 시절 급하게 제정되었다. 주요 쟁점에 대한 심도

깊은 논의가 부족하였고, 법 자체도 통과를 위해 의원들의 합의를 급하게 마무리

69) 33 U.S. Code § 2706(d)(1)(A)-(C).70) 42 U.S. Code § 9607(c)(1).71) 42 U.S. Code § 9607(c)(2).72) United States v. Montrose Chem. Corp., 835 F. Supp. 534, 542 (1993).73) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).74) In re Alleged PCB Pollution of Achshnet River & New Bedford Harbor, 716 F. Supp.

676, 685-86 (D. Mass, 1989).


하다보니 매끄럽게 작성되지 않았다.75) CERCLA는 오염책임자에게 정화책임과 별

도로 자연자원 손해에 대한 배상책임을 폭 넓게 적용한다. 다양한 잠재적 책임당

사자에게 엄격책임, 연대책임을 적용하며, 책임을 회피할 수 있는 면책조항은 제한

적이다.76) 따라서 잠재적 책임당사자로 지목되는 순간 책임을 회피하기 힘들다. 자

연자원 손해배상의 법리적 논리가 비교적 간단한 반면, 이를 실무에서 집행하는

과정에서 관련 행정기관의 다년간의 시행착오와 어려움이 있었다.

학자들과 실무가들은 CERCLA의 자연자원 손해배상청구 조항이 환경보전 영역

에서 엄청난 잠재력을 갖춘 ‘잠자는 거인’라는 평가하였다.77) 이 자연자원 손해배

상 제도가 잘 활용되기만 한다면 오염 책임 당사자인 기업들은 CERCLA의 정화

비용과는 비교할 수 없는 막대한 자연자원 손해배상금을 내야한다는 두려움을 느

끼게 되었다.78) 그러나 1995년 행정기관 설문자료에 따르면, 관련 공무원들도

CERCLA의 자연자원 손해에 대한 배상금이 엄청나게 증가할 것으로 예상했지만

실제 1995년까지 진행된 자연자원 손해배상청구소송은 CERCLA 전체 청구소송에

서 약 5~10%만 차지하는 것으로 나타났다.79) 그 이유로는 또한 대부분의 자연자

원 손해배상이 배상책임을 둘러싼 EPA와 책임당사자 간의 화해 과정에서 해결되

며 이 중에서도 절반가량은 자연자원 손해배상책임을 묻지 않았다.80) 1990년 이후

75) 1980년 제96회 의회에서 환경손해 책임법에 대한 논의가 진행되던 중 1980년 11월 레이건 후보가 대통령 선거에 당선되었다. 동시에 상원 선거에서도 공화당이 승리하였다. 당시 상원과 하원 모두를 장악하던 민주당 의원들은 다음해 1월 대통령 취임전까지 법안을 통과시키기 위해 당시 상정되어있던 다양한 법안을 정합하게 통합하지 못하고 상원에서 논의 중이던 법안 초안을 대대적으로 타협하여 부랴부랴 통과에 성공한다. Jeffrey M. Gaba, “The Private Causes of Action under CERCLA: Navigating the Intersection of Sections 107(a) and 113(f)”, Michigan Journal of Environmental & Administrative Law, Vol 5:1 (2015), 122.

76) 천재지변(act of God), 전쟁(act of war), 그리고 책임당사자와 관계가 없는 제3자가 원인을 제공한 경우에 한정되고 그나마 천재지변이나 제3자 원인자의 경우도 좁게 해석된다. Id., at 249-255.

77) Patrick E. Tolan, Jr. “Natural Resource Damage Under CERCLA: Failures, Lessons Learned and Alternatives”, 38 New Mexico Law Review 409(2008), 409.

78) 특히 미국 역사상 최악의 유류사고라고 알려진 Exxon Valdes 사건에서 화해 결과 자연자원 손해배상금 명목으로만 Exxon은 $900 million을 지불하면서 자원자원 손해배상책임에 대한 관심이 높아졌다. Patrick E. Tolan, Jr., Id., at 409.

79) Natural Resource Damage Claims Constitute Only 1 Percent of Cleanup Costs, Official Says, 26 Envt Rep (BNA) 448 (June 23, 1995).

80) 자연자원 손해배상청구를 하지 않은 이유는 정화조치를 통해 자연자원이 회복될 것이 예상되거나 애초에 자연자원의 피해가 존재하지 않는다고 판단했기 때문이다. U.S. Gen. Accounting Office, Superfund: Outlook for and Experience with Natural Resource

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CERCLA 정화조치 명령의 재원인 Superfund가 고갈되면서 EPA의 정화명령 조치

가 소극적으로 집행 된 것도 자연자원 손해배상 청구 사건의 감소 이유가 될 것이

다.81) 아래에서는 지난 40년간 실무에서는 어떤 논의들이 진행되었는지 살펴보기

로 한다.

1. 자연자원손해 평가방법론

CERCLA에서 자연자원 손해는 주요 복원(primary restoration)과 보상적 복원

(compensatory restoration), 그리고 손해 평가 비용을 합한 금액으로 산정된다. 주요

복원은 자연자원을 피해가 없었더라면 존재하였을 기준선(base line)으로 회복시키

는 데 소요되는 비용이며, 보상적 복원은 복원기간 동안의 자연자원의 가치 감소

를 산정한 비용이다.82) 보상적 복원은 시민들이 피해로 인해 자연자원을 적극적으

로 사용하지 못해 발생하는 손실비용(loss of active uses)83) 뿐만 아니라 자연자원

을 지금 소비하거나 사용하지 않지만 자연자원의 존재만으로 효용을 얻는 소극적

사용, 혹은 비사용 손실비용(loss of passive uses)을 모두 포함한다. 자연자원의 가

치를 어떻게 평가할 것에 대해서 오랜 논쟁이 있었다.

미국 내무부는 CERCLA에서 위임받아 자연자원손해에 관한 규칙을 제정하면서

보상적 복원을 평가하기 위해 자연경제학에서 발전된 경제적 가치평가기법들을 도

입하였다.84) CERCLA의 자연자원 손해 평가에 관한 1차 내무성 규칙은 비용 효과

Damage Settlements, RCED-96-71 at 4-5 (1996). 81) Kathleen C. Schmid, “The Depletion of The Superfund and Natural Resource Damage”

16 New York University Environmental Law Journal 483 (2008).82) 윤효영, 앞의 논문 211면.83) 적극적 사용의 손실비용에는 레크리에이션 사용(낚시, 수영), 소비를 위한 사용(사냥, 광

물채취), 상업적 사용(교통수단) 등을 하지 못하는 시민들의 손실비용이 포함된다. Allan Kanner, “National Resource Restoration”, 28 Tulane Environmental Law Journal 355(2015), 363.

84) 경제적 가치평가기법(economic valuation approaches)에는 ⅰ)상업적 수산자원과 같이 피해 자연자원에 대한 시장이 존재할 경우 그 시장가격을 직접 대입하여 손해액을 산정하는 시장가격법(market pricing method), ⅱ)해수욕장과 같이 직접적인 시장은 존재하지 않지만 해당 자연자원을 이용하기 위하여 시민들이 소요한 여행시간과 비용을 피해 자원의 가치로 추정하는 여행자비용법(travel cost method), ⅲ)인접 해수욕장으로 인한 아파트의 가격 상승분을 그 해수욕장의 가치로 추정하는 것과 같이 자연자원의 가치를 관련 시장재화의 가격상승 효과로 추정하는 헤도닉가격법(Hedonic pricing method), ⅳ)직간접적으로 관련 시장재화가 존재하지 않거나 비사용가치를 추정하기 위한 방법으로 대표적인 조건부가치평가법(contingent valuation method, CVM) 등이 있다. CVM은 설문조


적인 평가 방법론 사용과 경제적 효율성을 추구하였다. 이를 위하여 동 규칙은 ①

수탁자들에게 주요 복원과 보상적 복원 중 어느 하나만을 배상받을 수 있도록 하

고, 그 두 가지 금액 중 더 적은 금액으로 배상액을 제한하였다. 이를 이른바

‘lesser rule’이락 한다. ② 복원기간 동안 자연자원이 제공하는 서비스의 손실에 대

한 손해, 즉 보상적 복원을 평가하는 방법으로 시장가격을 최우선으로 하는 우선

체계를 수립하였다. 먼저 수탁자가 해당 자연자원을 평가할 수 있는 서비스 시장

이 상당히 비경쟁적이라는 것을 입증할 수 없는 한, 그 손해액은 시장가격으로 제

한되었다. 만약 비경쟁적 시장이라는 것을 입증할 수 있는 경우, 수탁자들은 ‘연방

토지 취득에 대한 통일된 감정평가기준’을 적용하여 자연자원 서비스의 가치를 감

정평가 해야 한다. 마지막으로 감정평가 방식도 부적절한 경우에만 여타 비시장

가치평가 방법들을 활용하여 자연자원의 손해액 평가가 허용되었다. ③또한 보상적

복원에 비사용가치는 포함하지 않았다.85) 비사용가치의 무분별한 산정은 자칫 수

탁자에게 횡재(windfall profit)가 될 수 있다는 우려 때문이었다.

이러한 CERCLA의 내무부 규칙은 1989년 Ohio v. DOI86) 기념비적인 판결이후

대폭 수정되었다. Ohio 판결에서 법원은 CERCLA의 입법목적은 오염피해를 입은

자연자원을 원상태로 복구하는 것이며 이를 달성하기 위해서 금전적 배상보다 중

요한 것은 복원이라고 강조하였다. 따라서 주요 복원과 보상적 복원 중 더 적은

금액만을 선택하여 배상받게 한 내무부 규칙은 모법과 상충한다고 판시했다. 또한

CERCLA 제정 당시 의회는 대부분 자연자원은 이를 정확하게 반영할 수 있는 시

장이 부재하다는 점을 알고 있었다.87) 따라서 시장가격을 최우선으로 하는 내무부

의 손해배상산정 방식도 법에 위배된다고 판시하였다. Ohio 판결 이후 미국의 자

연자원 손해 평가법은 일대 전환점을 맞이하였다.

2. 금전적 배상에서 복원으로 패러다임 전환

사를 이용하여 자연자원의 선호 정도를 지불의사(willingness to pay)를 통해 금전적으로 추정하는 방법으로 1960년대 중반 이후 경제학에서 대표적인 비시장가치의 측정 방법으로 인정받아 왔으나 지불의사 추정액이 과대평가되기 쉽고 설문자의 소득 수준, 환경에 대한 인식 정도 등에 따라 편차가 크다는 점 등에서 비판이 많았다. 윤효영, 앞의 논문 214-216면 참조.

85) 윤효영, 앞의 논문, 211-212면 참조.86) Ohio v. DOI, 880 F.2d 432, 438(D.C. Cir. 1989).87) “[F]rom the bald eagle to the blue whale and snail darter, natural resources have values

that are not fully captured by the market system.” Id., 463.

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내무부는 Ohio 판결이후 손해평가 규칙 조항을 개정하는 작업에 착수하였고 자

연자원의 복원에 중점을 두는 방향으로 후속 입법이 이루어졌다. 특히 1990년 유

류오염법(OPA) 제정되고 이를 이행하기 위한 NOAA의 행정규칙이 보다 복원에

충실한 손해 평가 방법론을 포함하자 이후 CERCLA의 이행기관인 내무부의 규칙

개정에도 큰 영향을 미쳤다. 이 중에서도 서식지 등가성 분석법(Habitate

Equivalency Analysis, HEA)는 이전의 경제적 가치평가기법의 여러 단점을 보완할

수 있는 방법론으로 학계와 실무계에서 크게 환영받았다. 서식지 상응 분석법은

1995년 NOAA의 규칙에 처음 소개되어 2000, 2006년 두 번의 수정 과정을 거쳤

으며 2008년 내무부의 규칙에도 도입되어 자연자원 손해 산정의 주류 방법론으로

자리 잡았다.88)

서식지 등가성 분석법의 기본 개념은 피해를 입은 자연자원과 동등한 서비스를

제공하는 복원 및 대체 사업에 소요되는 비용을 산정하여 이를 손실된 자연자원

의 가치로 평가하는 것이다. 즉, 손실액 산정의 핵심과제는 자연자원이 기준선

(base line)으로 복원될 때까지 그 피해로부터 손해를 입은 지역(서식지)이 제공하

는 모든 서비스 가치를 동등하게 제공할 수 있는 복원 사업을 준비하는 것이 된

다. HEA는 자연자원이 제공하는 서비스를 원상 복구하는 것을 핵심으로 한다. 이

를 위해서는 피해를 입은 서식지나 자연자원이 제공하는 서비스를 규명하는 것으

로부터 시작된다.89)

HEA 방법은 기존의 경제적 가치평가 방법론등과 비교하여 여러 장점을 갖는다.

첫째, 자연자원을 시장가치로 평가하는데 드는 어려움을 아예 회피할 수 있다. 해

당 자연자원의 시장가치가 애초에 없거나 매우 불충분한 경우, 혹은 시장가치를

추정하는 방법론들이 부정확한 경우(예를 들어 설문을 바탕으로 하는 조건부가치

평가방법) 자연자원의 가치를 평가하는 방법들은 비판을 받아왔다. HEA는 시장가

치를 처음부터 고려하지 않기 때문에 이러한 비판으로부터 자유롭다. 기존의 경제

적 가치평가방법은 복원을 위해 수탁자가 두 번의 가치 환산 작업을 해야 했다면

(①유형무형의 자연자원 서비스를 금전적 가치로 환산할 때 한 번, ②책임당사자로

부터 회수한 손해배상액을 복원작업비용으로 환산할 때 한 번), HEA는 이러한 번

거로운 작업을 아예 건너뛴다.90) 둘째, 빠른 복원작업을 유도할 수 있다. 복원작업

88) 윤효영, 앞의 논문, 215면; Allan Kanner, p. 37589) 윤효영, 앞의 논문 216면; 이준서, “ 환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률 상 자

연환경훼손의 복원 가능성”, 환경법연구, 제40권 제3호 (2018).90) Allan Kanner, pp. 375-376.


에 드는 비용자체가 손해배상액의 기초가 되므로 수탁자는 손해배상액을 산정하기

위해 처음부터 복원작업을 계획해야한다.91) 셋째, 보상적 복원 비용을 산출하는 데

에 있어 시민들의 사용가치 및 비사용가치의 손실뿐만 아니라, 해당 자연자원이

제공하는 물리적, 화학적, 생물학적 조건들을 포함하는 일체의 생태적 서비스의 손

실까지 복원할 수 있다는 점이다.92) 넷째, 기존의 경제적 가치평가기법을 기초로

손해배상액을 산정할 때에는 사용되는 가정, 방법론이 복잡하고 어려워 일반 시민

들이 이해하기 어려웠다면 HEA의 복원중심 평가방법론은 우선 이해하기 쉽다.93)

HEA 방법론을 활용하여 자연자원 손해배상액을 선정한 구체적인 사례로는 미국

아이다호 주의 폐광된 블랙버드 광산 주변의 팬더크릭(Panther Greek) 유역 피해

사례가 있다. 1992년 수탁자인 아이다호 주정부는 자연자원손해액을 산정하기 위

해 우선 피해를 입지 아니한 유사지역의 자원조건을 기준선으로 하고, 피해의 지

표종으로 치누크 연어(chinook salmon)의 감소량을 선택하였다. 조사 당시 연어는

모두 사라진 뒤였다. 이에 수탁자와 이해관계자는 자연자원 손해에 대한 주요 복

원 및 보상적 복원의 규모를 결정하는 기준으로 봄과 여름에 부화하는 치누크 연

어를 택하였다. 2년 반 동안 연어 서식처를 복원하여 연어가 회귀하도록 만들기

위해서는 손해배상액이 $60 million이라고 결정, 광산주의 동의를 받아냈다.94)

위의 블랙버드 광산 사례에서도 알 수 있듯이 HEA가 완벽한 손해배상 산정 방

법론은 아니다. 우선 피해를 입은 자연자원과 완전하게 동등한 서비스를 제공하는

기준이 되는 서식지를 설정하는데 어려움이 있고, 설정한다고 하더라도 피해 이전

의 자연자원의 서비스를 온전하게 똑같은 수준으로 복원하는 프로젝트를 구성하기

어려운 점이 있다. 블랙버드 광산 사례에서도 연어 산란 복구가 팬더 크릭 자연자

원의 모든 서비스 복원과 일치한다고 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 HEA는 하루

빨리 자연자원이 원상회복되도록 하는 것에 손해배상의 중점을 두었다는 점에서

자연자원손해배상법의 진일보한 개선으로 평가되고 있다. 자연자원 손해 평가의 초

기에는 손실된 자원의 손해액 추정에 더 중점을 두어 왔다면, HEA 방법론을 활용

하면서 생태계가 제공하는 다양한 서비스에 관련한 정보를 나누고 논의를 거듭하

면서 점차 수탁자(정부기관), 책임당사자(산업계), 지역주민 및 자연자원 손해배상

91) Id. 92) 이준서, 앞의 논문. 93) Allan Kanner, p. 376. 자연자원 손해 배상을 둘러싼 소송은 평가방법론을 둘러싼 양측

전문가들의 전쟁으로 비화되는 경우가 흔했다. 94) 최미희, “자연자원 손해배상론: 미국 제도와의 비교”, 환경법연구, 제23권 제1호(2001),

292-293면.

∣56∣　환경법과 정책 제22권(2019.2.28)

전문가 등의 이해관계자들은 효율적인 복원 쪽으로 중점을 두는 쪽으로 변화하였

다. 생태계 서비스에 대한 많은 정보를 접하면서 가치판단의 기준도 달라진다는

것을 알 수 있는데, 이혜관계자들이 생태계의 구조, 기능 및 서비스에 대한 정보와

이해력이 높아지면서 복원에 대한 추진력이 높아졌다고 평가할 수 있다.95)

Ⅴ. 시사점 및 결론

1. 공공신탁이론과 수탁자의 역할

미국의 공공신탁이론은 판례를 통해 발전한 미국 환경보호이론의 특징이다. 공

공신탁이론의 골자는 “공동체의 존속과 번역에 필수적인 자원은 일반 국민의 이익

을 위하여 그 소유자에게 신탁되어 있다”는 것이다.96) 이 법리에 따라 정부는 중

요한 자연자원을 시민들을 위하여 신탁 받아 현재 세대와 미래 세대를 위해 보호

해야할 신인의무(fiduciary obligation)를 진다.97)

미국의 자연자원 손해 배상청구는 환경보호를 위한 법원칙으로 확립된 공공신탁

이론의 기본 이념을 근거로 하고 있다.98) CERCLA에서 자연자원손해배상 소송의

원고적격을 연방, 주 또는 인디언 부족으로 제한하고 이들 수탁자에게 ‘공중을 대

신하여’ 행동할 책임을 부담시키고 있다.99) 자연자원의 정의를 ‘연방, 주 그리고

인디언 부족이 소유하거나 관리되거나 신탁에 의해 보유하거나, 이와 관련하여 기

타 관리되는 것’으로 명시하여100) 기존 환경규제법에서 소유권이나 재산권을 통해

피해구제를 받을 수 없는 영역의 자연자원 보호 의무를 수탁자에게 지우고 있다.

또한 수탁자들에게 자연자원손해 배상금 전액을 오직 피해 자연자원을 복원, 대체

또는 취득하는데 사용하도록 함으로써 공중에게 직접적으로 혜택이 돌아가도록 한

95) 최미희, 앞의 논문, 293면. 96) 조홍식, “공공신탁이론과 한국에서의 적용가능성” 법제, 제45권 제5호, 6면. 97) 박태현ㆍ이병천, “‘커먼스로서 기후시스템과 공공신탁법리”, 법학논총, 제40권 제2호

(2017), 295-206면. 미국 법원은 사회 변화에 따른 수요를 충족시키기 위해 공공신탁법리가 적용될 수 있는 대상의 범위를 확장시켜왔다. 초기 판례는 어업과 항해, 그리고 교역에 필요한 수자원에 한정했다면 현재에는 생물다양성, 야생 동식물의 서식지, 심미성 그리고 휴양과 같은 현대의 관심사항을 보호하는데 까지 인정하고 있다.

98) 윤효영, 앞의 논문, 217면. 99) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).100) 42 U.S. Code § 9601(16)


조항101)은 자연자원이 공공신탁 재산이라는 점을 부각시킨다.

이러한 이론적 배경을 기초로 미국의 자연자원 손해 배상법제는 생태적 재난지

역을 복원하고 이를 통하여 공중에게 가치 있는 생태 서비스를 원상회복시키고자

한다. CERCLA 이행을 위한 내무부 규칙에서도 “수탁자들은 해당 자연자원 손해

에 고려되는 복원 조치의 유형을 검토한 후에 환경과 공중을 원상회복시킬 수 있

는 복원 조치의 규모를 결정해야 한다”고 명시하고 있다.102)

공공신탁이론은 손실된 자연자원을 원상회복해야하는 이유와도 연결된다. 수탁자

들이 신탁재산인 자연자원을 현재 및 미래 세대의 사용을 위하여 유지하고 증진시

킬 신인의무가 있기 때문이다. 특히 미래 세대들의 향유가치를 위하여 손실된 자

연자원의 원상회복은 매우 중요하다. 수탁자의 신인의무를 고려했을 때, 수탁자인

국민들이 낸 세금이 아니라 오염자로 하여금 자연자원의 복원 비용을 부담하도록

해야 한다는 점도 수탁자의 신인의무이기도 하다.103)

2. 광범위한 자연자원 손해배상 범위

미국의 CERCLA는 오염물질의 제거 및 정화조치에 드는 비용과 자연자원 손해

를 구분한다. 오염물질이 배출된 경우 CERCLA의 주무부처인 EPA가 우선적으로

인간의 건강과 환경을 보호하는 제거 및 정화조치를 취한다. 자연자원 손해는 정

화조치 이후에도 회복되지 못한 자연자원의 손실이 있는 경우 산정된다. CERCLA

의 자연자원 손해배상 작업을 담당하는 내무부는 공중의 수탁자로서 환경과 공중

을 원상회복시키기 위해 자연자원의 손해배상청구를 할 수 있다.104)

미국의 자연자원 손해 배상법제에서 배상이 허용되는 손해의 범위는 상당히 넓

다. CERCLA에 따르면 손해를 평가하는데 드는 비용(평가비용)과 사고 이전의 상

태로 자연자원을 복원하는 비용(주요 복원)은 물론이고, 복원기간 동안의 자연자원

의 상실된 사용 및 비사용가치(보상적 복원)가 배상 범위에 포함된다.105)

101) 42 U.S. Code § 9607(f)(1).102) 15 CFR § 990.53(d).103) Allan Kanner, pp. 357-358. 104) 제거 및 정화조치 비용과 자연자원 손해를 구분하는 미국 법제는 이를 모두 환경손해라

는 개념으로 포섭하는 유럽의 법제와 차이를 보인다. 윤효영, 앞의 논문, 218면. 105) CERCLA에서 자연자원의 상실 가치가 책임 범위에 속한다는 점에서 유럽의 환경지침

의 책임범위(손해 방지, 제거, 정화)보다 넓다. 윤효영, 앞의 논문, 219면.

∣58∣　환경법과 정책 제22권(2019.2.28)

3. 복원 중심의 손해액 산정방식

CERCLA가 제정된 1980년 이후 미국 정부는 비용효과성과 경제적 효율성을 강

조하며 자연자원의 손실을 시장가치 중심으로 산정하였다. 그러나 1989년 Ohio 판

례를 기점으로 복원 중심의 산정방식을 우선하여 사용하고 있다. CERCLA 이행을

위한 내무부의 규칙은 자연자원의 상실가치를 추상적인 방법으로 계량화하는 대신

복원사업에 소요되는 비용을 자연자원의 상실가치로 평가하도록 유도하고 있다.

HEA와 같은 새로운 평가 방법을 개발하고 우선적으로 사용함으로서 자연자원이

사회에 제공하는 생태계 서비스의 가치를 포착하고 이를 통해 자원의 원상회복이

라는 입법 목적을 보다 충실하게 달성하고자 한다.106)

4. 손해 평가 과정의 협력적 거버넌스와 공중 참여 보장

CERCLA의 내무부 규칙에 따르면 자연자원의 손해배상액을 평가하는 과정은 네

단계를 거친다. ①첫번째 단계는 사전평가단계이다. 이 단계는 오염배출이 실제 발

생했는지, 오염배출이 자연자원손해를 발생시킬 정도 규모인지, 손해액을 평가할

만한 충분한 정보가 있는지 신속히 판단하여 정식 평가 단계를 진행할 것인지 여

부를 결정하는 단계이다. 또한 이 단계에서 과거 정화조치가 있었는지, 다른 행정

기관이 이미 조치를 시행하고 있는지 알아보고 관련 행정기관과의 협력을 시작하

는 단계이기도 하다. ②수탁자가 사전평가단계를 거쳐 정식 평가단계를 시작하기로

결정하였다면 두 번째 단계인 평가준비단계가 시작된다. 평가준비단계는 합리적이

고 과학적인 평가체계, 평가방법를 활용하여 비용효과적인 평가를 실행할 수 있게

준비하는 단계이다. 평가준비초안이 준비되면 일반시민 및 책임당사자들에게 공개

하고 검토의견을 받아야 하며, 최종 평가준비서에서 검토의견에 대한 답변 및 수

정내용을 밝혀야 한다. 이러한 준비 및 계획단계를 거쳐 수탁자는 ③평가를 실행

하고 ④평가 후에는 평가보고서를 작성한다.107)

손해평가과정이 상당한 비용과 오랜 시간이 소요되기 때문에 손해평가 초기부터

이해관계자들의 협력 작업이 권장된다. 자연자원 손해 사건에는 연방정부, 주정부,

106) Id. 107) George A. Rusk et al., “Natural Resource Damage: Liability IMpolications for the

Mining and Energy Industry”, 23 Energy & Mineral Law Institute ch. 11 (2003), pp. 357-362.


인디언부족 등 다양한 수탁자가 복수 청구 가능성이 있기 때문에 협력 작업 수탁

자와 책임당사자 모두에게 유리하다. 평가 초기부터 정보를 신속하게 공유할 수

있어 효율적이고 경제적인 손해 평가가 가능하다. 이러한 이유로 내무성은 자연자

원 손해 평가 절차에 책임당사자의 참가를 보장하고 있다.108) 나아가 EPA가 정화

조치를 취하는 사고 초기 단계에 수탁자들이 참가하여 자연자원 손해를 평가하는

것이 작업의 효율성 및 자연자원의 신속한 복원을 위해 중요하기 때문에, EPA에

게 사고 후 즉시 수탁자에게 자연자원의 손해 가능성을 통지하고 EPA가 진행하는

현장 조사와 화해 협상에 참가시킬 것을 명한다.109) 이러한 협력적 거버넌스는 소

송에 이르지 않고 신속한 화해에 이르게 한다.110)

5. 한국의 자연환경손해책임배상법의 발전을 위한 시사점

미국은 1970년대 초반부터 1990년까지 자연자원의 손해배상책임법제를 여러

연방법 제정을 통해 발전시켜왔고 자연자원의 손해산정 방법론에 관한 세부적인

규칙을 2008까지 대대적으로 개정하면서 풍부한 논의를 진행한 바 있다. 우리나

라 ｢환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률｣ 제14조에서도 처음으로 자연환

경에 대한 배상 가능성을 명문화하였으나 이 조항의 정확한 적용 범위, 적용 가능

성, 구체적인 책임의 구성 요건에 대해서는 환경법학자들 사이에서도 의견이 분분

하다. 현재 우리나라는 1970년대 초반 자연자원 손해배상이라는 개념을 처음 법에

서 소개했지만 구체적인 규칙을 마련하지 않았던 미국의 상황과 비슷하다고 할

수 있다. 미국에서 6개의 연방법을 통해 점진적으로 자연자원손해배상책임법의 적

용대상, 청구권자의 범위, 손해배상금의 범위, 손해산정 방법론 등을 확장시켜왔

다. 적용대상으로는 처음에는 해상 및 해안지역의 유류오염피해에 한정하였으나

점차 유류 및 다양한 유해물질로 인한 피해지역으로 범위를 확대하였다. 청구권자

의 범위는 처음에는 연방정부기관에서 주정부기관, 나아가 판례를 통해 지방정부

까지 확대하였다. 손해배상금은 자연자원의 금전적 손해에만 한정하다가 복구를

위한 필요한 금액, 평가를 위해 사용한 금액, 나아가 원상복구가 되기 전까지 자

108) 윤효영, 앞의 논문, 220-221면. 109) Id. 110) 1995년 보고서에 따르면 98개의 자연자원손해 화해 사건이 있었고, 그 중 48개 사건에

서는 책임당사자에게 복원조치를 명하였고, 나머지 50개 사건에서는 총 $106 million의 손해배상액이 청구되었다. George A. Rust et al., p. 366.

∣60∣　환경법과 정책 제22권(2019.2.28)

연자원이 손실되어 발생한 손해액까지 포함하는 것으로 확장되었다. 손해산정 방

법론은 시장가치에 연동되어 금전배상만 허락하다가 온전한 복구를 위해 필요한

금액으로, 자연자원의 에코시스템이 제공하는 서비스를 복구하는 비용으로 확대되

었다. 또한 미국의 자연자원 손해배상책임의 확대 과정에서 의회의 논의 과정 자

체도 흥미롭다. 6개의 연방법을 제정하는 과정에서 처음에는 의회에서 논의만 하

고 법에 명시하지 못했던 내용을 차례차례 후속 법에 명시하였다. 논의가 풍부해

지면서 처음에는 파격적이라고 생각했던 아이디어들이 구체적으로 후속 법에 포함

되는 경험을 반복하였다. 이러한 미국의 40년간의 法制史는 논의를 이제 막 시작

하는 우리나라에 유용한 시사점을 준다. 자연자원 손해에 대한 논의가 지금 우리

현실에는 과격하게 들릴지라도 이러한 논의를 확대 재생산하면서 법의 영역으로

포섭될 수 있기를 희망해 본다.

투고일자 2019.01.27. 심사일자 2019.02.14. 게재확정일자 2019.02.15.


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∣64∣　환경법과 정책 제22권(2019.2.28)

<Abstract>

Environmental Liability and Natural Resource Damage of United States

Park, Si-Won*111)

Korea passed “Environmental Pollution Damage Liability and Recovery Act” in

December, 2014. This Act purposes to establish a fast remedy for environmental

damage, clarify the liability, and lower the burden of proof in environmental

damage cases. Therefore, this Act promulgates strict liability and presumption of

causation, and obligates potential responsible parties to acquire liability insurance.

As a result, it is expected to execute “polluter pays principle” more rigorously

and promote effectiveness of finding liability.

However, this Act basically seeks civil penalty, as a special legislation under a

traditional Torts law system in Korea. Therefore, it is very difficult to apply the

liability to natural resource damages. In Korea, the discussion over the

importance of natural resource damage liability to ensure the high level of

natural resource protection. Therefore it is timely and important to study the

earlier stage of US natural resource damage liability laws. US has developed

natural resource damage liability from the eariler 70s and has continued to

improve and expand the applicability of natural resource damage claims under

various US federal legislations.

Article 14 of “Environmental Pollution Damage Liability Act” describes the

possibility of natural resource damage liability but it is not clear when and how

this article may play out in real life. The definition of natural resource, the

context where the article may be applicable, and the specific cause of action are

ambiguous in the text, which created different opinion by legal scholars in

Korea. This is very similar when the U.S. started to promulgate the natural

resource damage liability in laws in early 70s.

U.S. has expanded the applicability of natural resource damage liability for the

* Professor, School of Law, Kangwon National University


past decades through six federal legislations. In particular, the scope of resources

applicable, the plaintiffs, the scope of damages, and the measure of damages

have been incrementally expanded. The marine and water resources by oil

pollution had been recognized as resources under the laws have been extended to

any public natural resources polluted by oil or hazardous substances. Plaintiffs

were expanded from federal government agencies only to federal, state, local and

Indian Tribes. Damages now include money damages, cost for restoration, cost

for assessment and interim damages during the restoration process. The measuring

methodologies applicable now include monetary valuation as well as

restoration-focused methodologies. These experiences of incremental expansion

gives a good insight to Korea’s development process for new natural resource

damage legal principles and practices.

Key words : Natural environmental damage, natural environmental damage liability, Environmental Pollution Damage Liability and Recovery Act, CERCLA, US natural resource damage liability

미국의 환경책임과 생태손해 -...

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