Федеральная контрактная система США: darpa

Порядок подготовки конкурсных процедур и

сопровождения исполнения контрактов в

федеральной контрактной системе США

Опыт DARPA

2013

Порядок подготовки конкурсных процедур и сопровождения исполнения контрактов в федеральной

контрактной системе США. Опыт DARPA 2

От составителя

Настоящий материал представляет собой часть уникальной книги В.А.Федоровича

и А.П.Патрона «США: государство и экономика», посвященной опыту государственного

хозяйствования, функционирования федеральной контрактной системы и

государственного рынка США.

Оригинальная книга представляет собой фундаментальное исследование известных

экономистов-международников, которое детально рассматривает и обобщает опыт

государственного хозяйствования, функционирования федеральной контрактной системы

и государственного рынка США. Значительное место отведено институту

государственных представителей. В основу работы легли многолетние труды профессора,

доктора экономических наук В.Л.Федоровича и работы кандидата экономических наук

Л.П.Патрона.

Технологии управления единым циклом планирования, размещения и исполнения

государственных контрактов (контрактные системы) используются во многих странах в

целях обеспечения государственных. Характерными особенностями национальных

контрактных систем является широкое применение методик планирования обеспечения

государственных нужд, мониторинга цен, библиотек типовых контрактов, механизмов

контроля исполнения контрактов, процедур оценки результатов исполнения

государственных контрактов, специализированных информационных ресурсов

управления контрактными системами.

Описанные в материалах книги данные о механизмах и организации Федеральной

контрактной системы США, как правило, нельзя найти в Рунете, но их изучение

совершенно необходимо для понимания все системы государственного заказа

инновационных исследований в США, и в особенности – для понимания феномена

DARPA с точки зрения порядка организации конкурсных процедур.



Федеральная контрактная система США

Контрактная система США создана в 1921 году и является одной из старейших

государственных контрактных систем. Объем бюджетных средств, которые управляются в

рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США.

Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно

деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования,

размещения и исполнения государственного заказа (FAR - Federal Acquisitions regulations),

которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл

планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Организационная структура ФКС США

ФКС США характеризуется разветвленной организационно-функциональной

структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США,

координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис

государственного заказа США учрежден в 1974 году как структурное подразделение

Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции

по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения

государственного заказа.

Основным исполнительным элементом ФКС США является институт

государственных представителей (Contracting Officer) в органах федеральной власти.

Должность государственных представителей предусмотрена в структуре управления

каждого государственного заказчика.

Основные функции государственного представителя заключаются в следующем:

мониторинг исполнения государственного контракта;

обеспечение исполнения положений государственного контракта;

утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;

изменение государственного контракта;

закрытие государственного контракта.



Непосредственный контроль деятельности подрядчика ведет организатор

производства (technical officer) в подчинении государственного представителя. Именно

организатор производства готовит все предложения по ключевым решениям

государственного представителя и выполняет следующие основные функции –

проведение инспекций с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а

также представительство интересов государства по контролю за деятельностью

подрядчика.

В структуре ФКС США, важную роль играют сертифицированные публичные

бухгалтеры (certified public accountants). Создание такого института связано с тем, что

разветвленная структура государственных контрактов требует постоянного мониторинга.

Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная идентификация рисков

увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в

ходе исполнения государственных контрактов. Сертифицированные публичные

бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.

Подрядчики ведут детальный план-график исполнения государственного

контракта, позволяющий, в том числе, сопоставлять достигнутый результат с

информацией о произведенных затратах.

Планирование обеспечения государственных нужд в США

Интеграция закупок в бюджетный процесс начинается на самых ранних стадиях

посредством составления предварительных планов закупок (AAP – Advance Acquisition

Program). Законодательство детально регламентирует процесс составления AAP, который,

помимо других элементов, должен также включать в себя оценку потребностей в

бюджетных средствах, обоснование источника их происхождения и составление графика

выделения необходимых средств при осуществлении закупки. Дополнительные

ограничения на финансирование закупок определяются частью 32.7 FAR. Так, например,

государственным служащим запрещено осуществлять или выдавать разрешения на

проведение закупок (заключение контрактов) без письменного подтверждения

ответственных финансовых органов о наличии достаточных средств на эти цели (статья

32.702 FAR).



Основным инструментом процесса планирования государственных закупок

является составление прогнозных планов1. При составлении прогнозного плана закупок в

рамках предварительного планирования необходимо «составить команду, состоящую из

экспертов, которые в дальнейшем будут отвечать за основные аспекты осуществления

закупок - контрактацию, юридическое сопровождение, бюджетные вопросы,

техническую документацию»2. Таким образом, уже в рамках составления

предварительных заявок, планы закупок должны содержать точные стоимостные оценки

предстоящих закупок при реализации отдельных проектов, которые в дальнейшем будут

интегрированы в бюджет.

Прогнозные планы ориентированы, прежде всего, на крупные закупки как товаров,

так и работ/услуг (для каждого министерства и ведомства устанавливается свои

пороговые значения)3. Более мелкие закупки осуществляются из операционного бюджета

(текущих расходов) министерств, определяемого исходя из аналогичных расходов

прошлых периодов.

Общая схема планирования выглядит следующим образом.

Структурные подразделения министерств и ведомств составляют прогнозные

планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.

На уровне министерства служба по закупкам суммирует все входящие заявки и

формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право утвердить

входящие заявки, отклонить их, или потребовать уточнения потребности. Затем

предварительный план закупок направляется на утверждение.

Руководитель министерства, ведомства утверждает предварительный план закупок,

тем самым, превращая его в утвержденный план закупок. В случае необходимости,

утвержденный план закупок может быть дополнен новыми заявками или принят новый

план закупок.

1 Такого рода документы не имеют устоявшегося названия и по-разному именуются в различных

министерствах и ведомствах: PFP – Preliminary Forecast Plan (предварительный прогнозный план) в

Министерстве иностранных дел США или CMP – Contract Management Plan (план управления проектом) в

Министерстве энергетики США. Для целей данного документа используется термин «прогнозный план

закупок». 2 Часть 7.104 (а) FAR.

3 Для проектов на сумму более 7 млн. долл. для Министерства обороны США, 5 млн. долл. для НАСА и

Министерства энергетики США, 2 млн. долл. для прочих министерств и ведомств составление прогнозных

планов является обязательным по федеральному закону о закупках. Министерства самостоятельно

устанавливают, какие проекты внутри министерств требуют аналогичной процедуры. Как правило, это

проекты на сумму более 100 тыс. долл. США.



Утвержденные планы закупок министерств и ведомств становятся основой для

составления федерального бюджета на предстоящий период.

Утвержденные закупочные планы министерств и ведомств играют и другую

важную роль. Поскольку они являются документами общего пользования (помещаются на

сайты министерств в сети Интернет), то через них потенциальные поставщики товаров

(работ, услуг) могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности

государственных органов, что заметно расширяет круг возможных участников и

способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок.

Частным случаем прогнозных планов можно считать PPBS (Planning, Programming

and Budgeting System) – систему планирования, программирования и бюджетирования,

принятую для проведения закупок в системе Министерства обороны США.

На этапе планирования PPBS основной акцент делается на операционные вопросы

и, в целом, повторяет процесс составления прогнозных планов по отдельным проектам. На

втором этапе – программировании – специалисты разбивают отдельные проекты на

составные части и увязывают их с шестилетним финансовым планом Министерства

обороны США, известном как План обороны на предстоящие годы (FYDP – Future Years

Defense Plan). На третьем этапе – бюджетирования - финансисты осуществляют привязку

отдельных элементов плана обороны к бюджетным планам министерства, которые в

агрегированной форме направляются Президенту, а затем утверждаются Конгрессом

США.4

Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы

предварительного планирования обеспечивается специальными информационными

ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная

система предварительных планов закупок).5 Портал выполняет двойную функцию. С

одной стороны, он обеспечивают унификацию формы всех вводимых в него

предварительных заявок, что облегчает процесс их дальнейшей обработки. С другой

стороны, портал является депозитарием, на базе которого происходит процесс

агрегирования заявок для их последующего включения в предварительный план

расходной части федерального бюджета. Нормативные документы министерств

предусматривают, чтобы предварительные планы закупок (а) обязательно были занесены

4 Директива Министерства обороны США «О системе планирования, программирования и бюджетирования

(PPBS)» №7045.14 от 22 мая 1984г. 5 FAAPS – Forecast Advance Acquisition Plan System. Доступен по адресу http://fido.gov/doc/aap/default.asp.

http://fido.gov/doc/aap/default.asp



в базу данных FFAPS; и (б) пересматривались и уточнялись в системе FAAPS не реже, чем

каждые 6 месяцев.6

Формы и модели государственных контрактов в США

Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС США, насчитывает

более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов, которые

можно разделить на следующие типы:

- проведение прикладных НИОКР, приобретение и создание новейших видов

технологий, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники;

- фундаментальные исследования;

- промышленное производство серийной продукции;

- инженерно-строительные и архитектурно-технические работы;

- поставки стандартных товаров или сырья;

- предоставление финансовых услуг (банковские кредиты, залоги, инвестиционное

участие, страхование);

- оказание юридических и консалтинговых услуг;

- транспортное обслуживание;

- управление федеральной собственностью;

- жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение,

теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Используются две принципиально разные экономические модели государственного

контракта – контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Используются и

гибридные контракты – например, так называемые «результативные» контракты

(предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик

имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене),

а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула

цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, 6 См., например, Меморандум Министерства торговли США «Инструкции по составлению плана

предварительных закупок на 2010 фискальный год» от 9 марта 2009г.



объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления

результата).

Используется унифицированные формы государственных контрактов, каждая из

которых должна включать в себя следующие части:

A. Преамбула.

B. Требования к товарам, работам, услугам.

C. Содержание работы.

D. Упаковка и маркировка.

E. Порядок проведение контрольных инспекций и последующей приемки

результатов работы.

F. Показатели качества, схемы обеспечения качества товаров, работ и услуг,

требования к надежности.

G. Порядок администрирования контрактом (структура управления и

обязательства каждой организационной единицы, порядок учета затрат и

расчетов).

H. Уникальные контрактные обязательства.

I. Контрактные оговорки.

Федеральный контракт в американской практике выполняет более широкий спектр

функций в сравнении с обычным представлением о таком документе. Помимо

стандартных разделов, в него включаются положения экономической, промышленной,

внешнеторговой политики федерального правительства. Например, это могут быть

положения трудового законодательства, касающиеся распорядка трудового дня, равного

права на труд, ограничения приобретения комплектующих в отдельных странах,

обязательства приобретения отдельных комплектующих и материалов, необходимых для

изготовления изделий по государственному контракту централизованно в рамках

Администрации общего обслуживания США.

Таким образом, федеральная контрактная система США является дополнительным

элементом проведения экономической и правоприменительной политики (последнее - на

основе «подключения» не только административной и уголовной, но и контрактной

ответственности).



Мониторинг государственных контрактов

Акт «Об Офисе государственного заказа США», принятый 1974 году, потребовал

от Административно-бюджетного управления создать систему сбора информации о

федеральных государственных контрактах. Федеральный банк данных о государственных

контрактах был создан в 1978 году. Пользователями информации из банка данных

является Конгресс, Счетная палата США, исполнительные органы государственной

власти, а также широкая общественность. Модернизация программно-аппаратной

структуры Федерального банка данных о государственных контрактах была проведена в

2003 году. По ее результатам Web-сайт Федерального банка данных позволяет

генерировать как стандартные отчеты, а также конструировать свои отчеты, выбирая

наиболее интересные пользователю отчетные показатели.

Текущие тенденции развития ФКС США

В настоящее время в США проводится реформа ФКС, основными направлениями

которой являются:

Первое, сокращение использования контрактов с возмещением затрат (как

наиболее подверженных рискам увеличения сметной стоимости). В соответствии с

Инструктивным письмом Административно-бюджетного управления США в большинстве

случаев должен применяться государственный контракт с фиксированными ценами. В то

же время, в тех случаях, когда специфика закупаемого товара, работы, услуги, изделия

обуславливает высокий уровень неопределенности, несомненной является

целесообразность использования контракта с последующей компенсацией затрат. Однако,

в настоящее время государственные заказчики применяют такой тип контракта и для

закупок стандартной продукции, что недопустимо.

Второе, привлечение потенциальных исполнителей на основе извещений о

заинтересованности, к формированию технических требований.

Третье, использование механизма конкурентных переговоров в целях проведения

предварительного due diligence (комплексной экспертизы) проекта, для выполнения

которого планируется заключение государственного контракта.

Четвертое, проведение закупок комплексных услуг в отличие от закупки

составляющих работ и сырья. При этом орган исполнительной власти должен провести



анализ с целью разграничения в технических требованиях стандартизируемой и

нестандартизируемой продукции с целью снижения уровня неопределенности и

диверсификации типов контрактов, используемых для достижения задач

проекта/программы. Например, если ведомство реализует сложный проект, необходимо

выделить стадию предпроектных работ (контракт с компенсацией затрат (так называемый

контракт оплаты времени и материалов), разработки проекта (контракт затраты-плюс-

премия) и серийное производство (контракт с фиксированной ценой). При этом,

необходимо отметить, что наилучшей альтернативой является реализация такого проекта

в рамках единого гибридного государственного контракта.

Пятое, определение уровня неопределенности на базе формализованных методик и

использование контрактов с возмещением затрат только в случае высокого уровня

неопределенности. В случае использования такого типа контракта предусматривается

формирование рабочей группы органа исполнительной власти, состоящей из

государственного представителя, менеджера проекта, технического заказчика работы в

целях разработки формализованной системы стимулов, обеспечивающих экономию затрат

и повышение качества предоставляемых товаров, работ и услуг.

Шестое, отслеживание результатов деятельности и репутационной истории

подрядчика посредством создания соответствующей информационной среды. Для этого

создана автоматизированная информационная система мониторинга предыдущей

результативности поставщиков, определены должностные лица, ответственные за ведение

ведомственных учетных систем мониторинга результативности деятельности

подрядчиков. Начиная с 1 февраля 2010 года, Офис государственного заказа США

проводит регулярные оценки степени соблюдения правил ведения ведомственного

сегмента информационной системы результативности подрядчиков.

Реализуется также комплекс мероприятий, направленных на отбор подрядчиков,

способных предоставлять наиболее качественные товары, работы, услуги, для чего

проверятся прошлая деятельность подрядчиков перед подписанием нового контракта с

ним.

Характерной тенденцией ВПК США последних десятилетий является

консолидация оборонного бизнеса, формирование группы крупнейших оборонных

холдингов, таких как Boeing, Raytheon, Northrop Grumman, Lockheed Martin, General

Dynamics и BAE Systems (Великобритания).



Появление столь сильных игроков позволяет американским компаниям ВПК иметь

более сильную переговорную позицию во взаимоотношениям с субподрядчиками.

Фактически, речь идет о рынке с олигополистической конкуренцией, что в ряде случаев

чревато с точки зрения завышения стоимости оборонных контрактов.

По мере повышения требований к генеральным военным подрядчикам и уровня

НИОКР, усиливается консолидация среди конечных поставщиков продукции военного

назначения. Однако, фактически, консолидационные процессы продвигаются вниз по

производственной цепочке. Дело в том, что Министерство обороны по согласованию с

Административно-бюджетным управлением США стало вводить ряд коммерческих

инноваций, включая концепцию стратегических закупок (implementing strategic sourcing),

управление цепочками поставок и проч., что требует «рационализации» работы с

поставщиками.

Обычно это приводит к консолидации поставщиков, концентрации на некоторых,

лучших из них и долгосрочных партнерских отношениях с поставщиками, что, в свою

очередь, приводит к улучшению показателей, в том числе сокращению общих расходов,

улучшению качества, ответственности и надежности как для покупателя, так и для

поставщика.



Исполнители в системе федеральных контрактов

Современная хозяйственная деятельность федеральных ведомств США наглядно

свидетельствует, что если корпорация-подрядчик планирует связать свою хозяйственную

деятельность с федеральным правительством, а она возможна только на контрактной

основе, то она автоматически вступает в контакт с государственным представителем,

будь это заявка корпорации на участие в будущих торгах или переговоры о получении

возможного заказа федеральной казны на поставки любого вида товаров и услуг.

При этом особую важность имеет знание корпорацией-подрядчиком

государственной политики и различных ограничений, налагаемых государством на своего

представителя и его команду, прежде всего в области формирования параметров военно-

технического и научно-технического контрактов или заказа на стандартные коммерческие

товары и услуги.

Если корпорация — военно-промышленная или научно-техническая фирма или

университет четко представляет себе функции государственного представителя, равно как

и свои, то она, естественно, не должна предъявлять государственному представителю

нереальные требования. Более того, и это особенно важно, корпорация-подрядчик должна

быть способна помогать государственному представителю «пробиваться», по признанию

американских экономистов, сквозь джунгли бюрократических ограничений в процессе

переговоров по военно-промышленным или научно-техническим контрактам.

Хозяйственная практика США также показывает, что после того, как корпорация-

подрядчик получает контракт, от нее требуется постоянное взаимодействие с

государственным представителем по управлению контрактом до его завершения. В тоже

время, если складывается для государства необходимость, или это диктуется его

интересами, или корпорация-подрядчик срывает выполнение федерального контракта, то

государство-заказчик как суверен может, в отличие от практики коммерческого рынка, в

одностороннем порядке прекратить действие контракта. Для частного сектора в его

корпоративной практике такие действия одностороннего порядка недопустимы. Что же

касается государственного рынка товаров и услуг, то в этом случае, в силу юридической и

экономической сложность этого этапа управления федеральным контрактом, как

показывает хозяйственная деятельность федеральных ведомств США, на сцену выходит

государственный представитель по прекращению федерального контракта. В его функцию

входит, как требует закон, проведение всеобъемлющих переговоров по взаимному

урегулированию материальных претензий сторон, подчас предельно острых и нередко



влекущих за собой крупные затраты со стороны государства-заказчика или финансовый

ущерб со стороны корпорации-подрядчика.

Такие переговоры чрезвычайно важны и необходимы при прекращении

крупномасштабных, долгосрочных, военно-технических или научно-технических

программ федерального правительства, в выполнении которых, помимо корпорации —

главного подрядчика, обычно участвуют сотни и тысячи его субподрядчиков и вендоров

из различных сфер хозяйства современной Америки.

Вот почему, на первый взгляд, краткий анализ государственного хозяйствования

США в этой сфере через призму деятельности института государственных представителей

на самом деле отражает общую картину управления процессом создания и приобретения

вооружения, товаров, услуг и НИОКР в Америке. Это последовательный трехэтапный

процесс: размещение контракта — управление контрактом — прекращение действия

федерального контракта.

По закону эти этапы осуществляются раздельно тремя категориями

государственных представителей. Однако эти функции в случае необходимости может

успешно выполнять и один государственный представитель. Такая практика допускается в

управлениях Министерства обороны США и в военных ведомствах — ВМС, ВВС, Армии

США, а также в тесно связанных с ними федеральных учреждениях — Министерстве

энергетики и NASA.



Государственный рынок

Вполне уместен вопрос: что отличает государственного представителя

(Contracting Officer) по размещению федеральных контрактов на государственном рынке,

его торгах от других многочисленных категорий многомиллионной федеральной

бюрократии Америки? Хозяйственная практика показывает, что им может быть как

военнослужащий, так и гражданское лицо, но символом особой хозяйственной власти —

оплачивать федеральный контракт — служит государственный сертификат о его

назначении.

Вручение этого документа — ответственная процедура, и по американским

законам служит подтверждением того, что данное лицо обладает особым опытом и

знаниями в области государственной предпринимательской деятельности и что ему

предоставляется особое, исключительное право выступать в качестве государственного

представителя по всем вопросам создания и приобретения товаров и услуг для нужд

государства. Сертификат подтверждает, что «его обладателю делегировано

исключительное право хозяйствования как индивидуальному лицу от соответствующего

главы федерального ведомства США, для которого он осуществляет свою

деятельность».

Федеральный закон устанавливает, что ни один служащий федерального

правительства США, вне зависимости от его должности в государственной иерархии или

военных ведомствах, не имеет права обязывать то или иное министерство или ведомство

страны выполнять контрактные обязательства, если он не назначен государственным

представителем. Как напоминают об этом американские правоведы — эксперты

«контрактной индустрии, «будь это лицо в звании генерала или министром обороны, или

даже членом кабинета министров, закон гласит, что никто из них не имеет права



обязывать федеральное правительство США расходовать средства казны и выполнять

федеральный контракт, если это лицо не является государственным представителем,

обладающим соответствующим сертификатом».

Американские экономисты и правоведы, эксперты государственного

хозяйствования, исходя из многочисленных хитросплетений и сложностей контрактной

практики, а подчас и противоречий федерального законодательства, обращаясь к лидерам

«контрактной индустрии», предупреждают о различных препонах на пути хозяйственной

деятельности. «Корпорация — военный подрядчик или исполнитель программ НИОКР, —

напоминают профессора Д. Пейс и В. Ример, — имеющие дело с таким

правительственным персоналом, как управляющие программами, аудиторы, инспекторы

и другие служащие этой категории, должна быть чрезвычайно бдительна и осторожна

в своей реакции на запросы с их стороны, если в какой- либо мере затрагивается цена или

выполнение параметров военного, военно-технического или научно-технического

контракта, пока не получено согласие государственного представителя в поддержку или

утверждение действий или обращений членов его команды».

Касаясь важнейшей роли государственного представителя и его аппарата, нельзя не

заметить, что, помимо организации, управления, контроля и реализации федеральных

контрактов, он является особым связующим и планирующим центром в контрактной

индустрии. Ведь исполнение государственных заказов на все виды товаров и услуг

стоимостью свыше 2 тыс. долл., находящихся в хозяйственной власти государственного

представителя, одновременно контролируется компьютерной системой его банка данных.

Это позволяет постоянно контролировать весь процесс производства и хозяйственной

деятельности корпораций- подрядчиков, связанных с выполнением федеральных

контрактов в сфере хозяйственной власти государственного представителя.



Помимо постоянного аккумулирования и анализа всей статистической информации

о ходе реализации федеральных контрактов в автоматизированных системах и банках

данных государственного представителя, каждое федеральное ведомство, в свою очередь,

централизованно осуществляет сбор и анализ данных по всем проводимым ими

государственным заказам на все виды товаров, услуг и НИОКР на всей территории США.

Хотя федеральное законодательство и ограничивает контроль и вмешательство

государства-заказчика в хозяйственную деятельность (особенно в финансовые и

бухгалтерские операции) корпорации-подрядчика, получившей федеральный контракт с

твердо фиксированной ценой на открытых торгах, тот же закон делает исключение для

федеральных контрактов на создание и приобретение систем вооружения, проведение

военно-технических и научно-технических программ, а также программ, имеющих

стратегическое значение для ведущих федеральных министерств, ведомств и агентств.

В число таких федеральных программ входят контракты Министерства обороны,

NASA, Министерства энергетики, Министерства торговли и входящего в него Управления

телекоммуникаций и информации, Национального научного фонда, Министерства

внутренних дел (в США это министерство осуществляет управление федеральными

государственными землями и землями индейских резерваций, ведает вопросами охраны

окружающей среды и использования природных ресурсов страны), Министерства

транспорта и входящей в него Администрации морского транспорта, Администрации

общих служб и Государственного департамента.

Обращение к правительственным документам, материалам Конгресса США,

отчетам федеральных ведомств и судебных органов, а также к публикациям широкой

американской печати дает возможность воссоздать довольно детально картину

функционирования этого особого института внутри государственного хозяйственного



аппарата федерального правительства США. Итак, каково же реальное место

государственного представителя в процессе создания и приобретения вооружений,

товаров, услуг и НИОКР для государственных нужд США?



Торги и размещение контрактов

Государственный представитель по размещению контрактов (Contracting

Procurement Officer - CPO) действует, согласно закону, как представитель федерального

правительства США (и от его имени) для приобретения вооружений, товаров, услуг и

НИОКР, чтобы обеспечить выполнение хозяйственных функций государственного

ведомства. Его права и обязанности предусматривает Свод федерального регулирования:

«Он обязан не только обеспечивать публикацию условий государственных заказов или

осуществлять первоначальные переговоры по размещению федеральных контрактов, но

и проводить все их изменения, вносить поправки, продлевать и разрешать их

продолжение». Разумеется, все это на этапе присуждения контракта на торгах и его

первоначальной реализации.

DARPA в большинстве случаев привлекает внешних государственных

представителей, но в структуре Агентства также существует специальная Группа

государственных представителей по размещению контрактов в составе отдела Contracts

Management Office – CMO, самостоятельно заключающей около 25% всего объема

госконтрактов.

В решении этих многоплановых и ответственных задач государственного

хозяйствования важнейшее место занимают торги, параметры и, особенно, цена

контракта. Причем, право заключения государственного контракта, по федеральному

закону Клингера-Коэна 1995 г. «О реформе Федеральной контрактной системы»,

предусматривает для государственного представителя новую «вилку стоимости»

утверждаемых им контрактов в более расширенных по сравнению с прошлым размерах.

Для государственного представителя военных ведомств США эта «вилка»

устанавливается от 2 тыс. до 10 млн. долларов, а гражданских – от 2 тыс. до 5 млн.

долларов. Таковы масштабы личной финансовой ответственности государственного

представителя. Свыше этого «потолка», т.е. от 10 (или 5) млн. до 100 млн. долл. Цена

контракта утверждается заместителем главы федерального ведомства, министерства или

агентства США, а свыше 100 млн. долл. – главой соответствующего ведомства.

Переговоры по федеральным контрактам, их присуждение, как и выбор корпорации-

подрядчика, особенно по крупномасштабным, долгосрочным и капиталоемким заказам



военных федеральных ведомств США, как указывается в Своде федерального

регулирования, - «сложный и подчас длительный процесс, требующий от

государственного представителя глубоких знаний и умения находить в критических

ситуациях альтернативные решения, учитывая интересы обеих сторон».

Авторитеты государственного хозяйствования и федерального контрактного права

профессора Д. Пейс и В. Риемер, авторы настольных трудов для корпораций БПК,

называют эти переговоры «особого рода искусством». Государственный представитель,

как показывает практика США, а также требования федерального и

внутриведомственного регулирования, постоянно опирается в своей деятельности по

размещению контрактов на особую команду. Она, по существу, является мощным и

разветвленным аппаратом управления контрактом, представляющим интересы

государства, общества, корпоративного сектора, «контрактной индустрии», но главное —

государственно-контрольных органов США.

В состав этой команды, как требует закон, входят:

1) эксперт-советник — покупатель;

2) советник-аналитик рыночной конъюнктуры и цен;

3) управляющий проектом (программой);

4) эксперт-финансист — специалист по бюджетному планированию;

5) государственный инспектор на предприятии — исполнитель федерального

контракта;

6) юрисконсульт или судья-адвокат;

7) правление Совета директоров по выбору корпорации федерального

подрядчика;

8) комитет по федеральной политике заказов.

Каковы же в начале ХХI века функции каждого члена этой многоплановой

команды государственного представителя США по приобретению вооружения, товаров,

услуг и НИОКР для нужд федеральной казны?

1. Эксперт-советник — покупатель. Государственный представитель на первом

этапе должен опираться в своей хозяйственной деятельности на особого эксперта,

общепризнанного в государственном аппарате и известного в «контрактной индустрии»

как «покупатель».

Единственное отличие его от государственного представителя то, что «покупатель»

не обладает государственным сертификатом, который утверждает его как законного



представителя юридическое лицо государства. Фактически «покупатель» может

осуществлять все функции государственного представителя, но не имеет права

подписывать федеральный контракт. Он ведет переговоры, определяет объемы работ по

контракту, а также рассматривает заявки и предложения от корпораций-конкурентов,

ведет переговоры по ценам контракта, его элементам, масштабам трудозатрат и оплаты

труда. В его функции входят контроль и оценка спецификаций и других параметров

контракта. Но только государственный представитель несет окончательную

ответственность, обобщает суть и характер государственного заказа и придает ему

значение и силу как федеральному контракту, т.е. как государственному документу.

Кстати сказать, «покупатель» обычно (такова хозяйственная практика федеральных

ведомств США) имеет титул — представитель государственного представителя.

В DARPA функции эксперта-советника – покупателя, как и функции

государственного представителя, выполняет отдел Contracts Management Office (CMO),

который в свою очередь делится на группу технологий, группу систем и группу

прототипов.

2. Советник-аналитик рыночной конъюнктуры и цен. Для оказания постоянной

помощи государственному представителю в переговорах по вопросам ценообразования и

конъюнктуры рынка в его команду обычно входят один-два специалиста по ценам и

рыночной конъюнктуре. Для контрактов, размещаемых на основе «открытых торгов»,

анализа цен по элементам контракта обычно в полной мере не требуется. Ведь заявки от

корпораций-подрядчиков поступают в запечатанном виде, а конкуренция на торгах

обычно обеспечивается на основе действия установленного принципа — контракт

присуждается участнику, требующему за свои услуги или товар наименьшую цену.

Разумеется, в данном случае речь не идет о системах вооружения программах НИОКР, о

высоких технологиях или контрактах с высокой степенью экономического или научно-

технического риска. Здесь цена учитывается наравне с другими параметрами контракта:

качеством продукта, его техническим совершенством, прорывом в технологиях. Таким

образом, анализ ценообразования по контракту требуется, в соответствии с

государственным регулированием, только для определенных категорий приобретаемых

товаров и услуг, ныне размещаемых на конкурентных торгах, которые до середины 90-х

годов ХХ века носили, согласно федеральному законодательству, название — «закрытые

торги» (Negotiated procurement).

В тех же случаях, когда финансовый анализ необходим, аналитик цен выполняет

две ответственные хозяйственные функции: во-первых, он должен проверять и



подтверждать все затраты по элементам издержек производства корпорации-подрядчика

— участника торгов (его нормы трудозатрат, их соответствие утвержденным

государственным стандартам, нормы и величину косвенных расходов, все счета по

заказам товаров или услуг на стороне, величину издержек производства субподрядчиков и

т.д.).

Во-вторых, он должен проверять элементы ценообразования по контракту и

подтверждать, что они точно рассчитаны корпорацией-подрядчиком для осуществления

работы. В этом качестве, как отмечают эксперты государственного хозяйствования,

советник-аналитик по ценам постоянно работает в тесном сотрудничестве с другим

членом команды государственного представителя — управляющим проектом

(программой). Только в тесном сотрудничестве эти два постоянных члена команды могут

реально оценить, что, например, 45 тысяч часов труда инженерно- технического и научно-

технического персонала более соответствуют реальным производственно-

технологическим условиям корпорации-подрядчика, и установить, что затребованные

заводом корпорации 75 тысяч часов на эти работы заведомо завышены. Или, например,

решить, возможна ли по ходу работ по контракту замена дорогостоящего компонента или

сборка системы, указанные корпорацией-подрядчиком в его счете на приобретаемые

материалы, на менее дорогостоящие изделия. Такие хозяйственные решения не

принимаются государственным представителем до тех пор, пока советник-аналитик цен и

управляющий проектом не рассмотрят подробные обоснования со стороны корпорации-

подрядчика всех этих затрат, чтобы окончательно принять решение в отношении точности

размеров всех элементов издержек производства корпорации-подрядчика по данному

контракту.

В DARPA функции советников-аналитиков рыночных цен несет группа

финансового анализа отдела COMPTROLLER (COMP) в составе 5 человек, которые

отвечают за финансовый и бюджетный анализ.

3. Управляющий проектом (программой). Этот член команды государственного

представителя обязан учитывать все разнообразие предложений, исходящих от

инженерно-технического и научно-технического аппарата управления федерального

ведомства заказчика, т.е. тех, кто изначально формулирует потребности приобретения и

производства товаров и услуг, необходимых для выполнения функций того или иного

министерства или ведомства. Пакет документов, который определяет начальный этап

всего процесса создания и приобретения вооружения, товаров, услуг или НИОКР, в

хозяйственной практике США носит название — «запрос на покупку». Он обычно



формулируется в управлениях проектов (программ) федеральных ведомств. Это

управленческое звено в разных федеральных ведомствах называется по-разному,

например, в 70—80-х годах ХХ века в НАСА это был отдел программы «Аполлон», в

ВМС — отдел основных инженерных работ, а в ВВС и в Армии США — отдел программ

создания систем. В рамках нашей работы, представляющей основы хозяйственной

деятельности государственного представителя, научно-технический советник

рассматривается как управляющий проектом (программой).

Именно управляющий проектом контролирует бюджет (смету) размещения

контрактов на создание систем вооружения, аэрокосмических или термоядерных

технологий. Управляющий проектом не только предлагает государственному

представителю, что покупать на стороне, т.е. заказывать у других корпораций, но в

огромной мере определяет, какая из корпораций-подрядчиков в порядке всестороннего

отбора заслуживает присуждения военного, научно-технического или

общехозяйственного контракта. Поскольку, в соответствии с федеральным

законодательством, «конкурентные торги» ‘на размещение контрактов на вооружение,

товары, услуги и НИОКР и присуждение контракта корпорации-победителю построены на

принципе учета совокупных критериев (цена и другие факторы), то именно управляющий

проектом в команде государственного представителя играет важнейшую роль при

окончательном выборе корпорации-подрядчика. Именно он :на рабочем уровне вносит

первоначальные предложения и рекомендации государственному представителю по

выбору корпорации-подрядчика среди многочисленных конкурентов на торгах, детально

оценивая характер и масштабы их заявок.

Уровень научно-технических или инженерно-технических знаний управляющего

программой, как отмечают американские экономисты и управленцы, тесно связанные с

«контрактной общиной», дает ему особое право: взвешивать преимущества предложений

одной корпорации перед другой и определять в конечном счете в чью пользу решается

процесс переговоров на торгах. Именно управляющий проектом (программой) несет в

США основную ответственность за все оборонные и военно-технические работы на всех

стадиях выполнения федерального контракта.

Именно руководители (менеджеры) программы DARPA – фигуры наиболее

известные и легендарные. Всего в штатном расписании их насчитывается около 90

человек. Тем не менее, точно такие же руководители программ с таким же функционалом

есть и в других государственных агентствах и ведомствах. Особенность руководителя



программы DARPA – в тщательном отборе его кандидатуры и высоких требованиях к его

квалификации и опыту.

4. Эксперт-финансист — специалист по бюджетному планированию. Команда

государственного представителя обязательно включает этого эксперта; его обязанности

сводятся к контролю ассигнованных бюджетных средств, которые составляют в

повседневной практике смету расходов управляющего проектом (программой). В тех

случаях, когда управляющий проектом (программой) намерен израсходовать часть своих

бюджетных средств (сметы) на поставки или услуги, он оформляет письменный запрос на

покупку, который поступает эксперту финансисту по покрытию этих средств в рамках

бюджета проводимого проекта и в тех размерах, которые будут, по оценке управляющего

программой, необходимы для проведения соответствующего заказа на товары или услуги.

Когда федеральный военный или научно-технический контроль по контракту

осуществляется в полной мере, именно эксперт-финансист определяет объем

ассигнований, подлежащих возмещению корпорации-подрядчику за издержки

производства, и выделяет их с точным учетом затрат подрядчика в соответствии с ценой

контракта.

В DARPA функции экспертов-финансистов несет группа бюджетного анализа

отдела COMPTROLLER (COMP) в составе 5 человек, которые отвечают за бюджетный

анализ.

5. Государственный инспектор на предприятии. Если корпорация-подрядчик

требует от государства-заказчика, в соответствии с планом-программой федерального

контракта, обеспечить поставку или получение от казны (ведомства-заказчика)

материалов, сырья, инструментов, вооружения или других различных материальных

средств для выполнения оборонного, военно-технического или научно- технического

контракта, то в управление контрактом вступает государственный инспектор на

предприятии — еще один постоянный член команды государственного представителя.

Он несет особые функции и обязан лично обеспечивать финансовые ресурсы в

рамках бюджетных ассигнований по федеральному контракту для приобретения

государственного .имуществ, используя в этих целях: 1) контракт на лизинг или аренду; 2)

контракт на закладные; З) контракт на предоставление в эксплуатацию государственной

собственности, оборудования, имущества или других материальных ценностей, кроме

земли.



Сдачу земли в аренду из государственных фондов государственный инспектор

обязан обеспечивать на основании особого федерального контракта — долгосрочной,

среднесрочной или краткосрочной аренды государственных земель. Он же имеет право

непосредственно обеспечивать и получать государственное имущество или материальные

ресурсы из государственных фондов, фондов индустриального или материально-

технического снабжения, принадлежащих Администрации общих служб США (АОС) или

непосредственно федеральному ведомству- заказчику.

6. Юрисконсульт или судья-адвокат. Для обеспечения государственного

представителя постоянными экономико-правовыми рекомендациями (а федеральное

контрактное право и государственное хозяйствование США чрезвычайно сложны) в

команду государственного представителя обязательно входит особое юридическое лицо

— юрисконсульт или судья-адвокат, т.е. советник по федеральному контрактному праву.

Внутри команды план-программа реализации контракта поступает от государственного

представителя судье-адвокату для анализа и подготовки объявления в СМИ о начале

работ, параметрах контракта и его спецификаций для корпораций-подрядчиков. Чтобы

гарантировать, что все эти документы юридически правомерны и сформулированы точно

в соответствии с законом и государственным регулированием, этот член команды также

обязан проверять и подтверждать присуждение и выдачу федерального контракта в

соответствии с законом, т.е. наличие всех обязательных статей контракта, включенных в

его структуру. В частности, обязательное включение в военно-технические, научно-

технические и инженерно- строительные контракты особого раздела о патентных правах и

применении научно- технических данных, которые являются интеллектуальной

собственностью федеральной казны, корпорации-подрядчика или третьей стороны. В

процессе выполнения контракта и создания новых товаров, а также при проведении

особых заказов — архитектурно-строительных и других инженерно-технических работ

необходимо разрешение на применение этой интеллектуальной собственности.

После того, как федеральный контракт окончательно разработан государственным

представителем, он вновь возвращается к судье-адвокату для окончательного

подтверждения юридического соответствия этого государственного документа

действующему федеральному законодательству. Кстати сказать, эта процедура

юридического оформления федерального контракта предельно жестко регламентирована

государственным регулированием и особым пакетом законов.

Утвержденный государственным представителем федеральный контракт является

особым финансовым документом, обязывающим федеральную казну его оплатить. Он же,



в соответствии с тем же федеральным законодательством и широко распространенной

хозяйственной практикой со стороны корпораций- подрядчиков — широко привлекать с

третьей стороны внебюджетные средства и другие финансовые источники для оплаты

своих нужд — имеет еще одно практическое применение. Контракт одновременно служит

и инструментом кредитно-денежных операций: залога, кредита или займа для

корпорации-подрядчика. Эти средства корпорация-подрядчик получает, в соответствии с

законом, преимущественно в крупнейших финансовых институтах или в других частных

корпорациях Америки. Их перечень официально утверждается банками Федеральной

резервной системы США как особый источник внебюджетных средств для выполнения

федеральных программ обеспечения государственного, военного и гражданского

потребления.

Судья-адвокат незаменим и как юридический советник государственного

представителя в тех случаях, когда в связи с началом выполнения контракта, и особенно с

прекращением его либо по требованию государства, либо по вине корпорации-подрядчика

(дефолт) складывается конфликт интересов, т. е. хозяйственный спор о взаиморасчетах,

претензиях или противоречиях, подлежащих обязательному разрешению

административным или судебным порядком — в соответствии с решением одной из

сторон.

Судья-адвокат также несет особую ответственность за «больную тему», особенно в

60—90-е годы в государственной научно-технической и военно-технической политике: за

«патентную чистоту» в инженерно-технической или научно- технической деятёльности

корпораций — главных подрядчиков и их субподрядчиков, осуществляющих военно-

технические или научно-технические программы- контракты для различных федеральных

военных или гражданских ведомств США. Она детально регламентирована Конгрессом в

федеральном законодательстве. В данном случае речь идет, прежде всего, о тех

федеральных контрактах, которые связаны с созданием и разработкой новых военных или

гражданских технологий или с осуществлением программ НИОКР. Причем, федеральное

патентно-лицензионное законодательство по заказам казны на НИОКР радикально

отличается от государственного патентно-лицензионного законодательства в частном

секторе. Речь идет об открытиях или изобретениях корпораций-подрядчиков —

исполнителей программ НИОКР или третьих лиц, оплаченных из федерального бюджета,

т.е. об интеллектуальной собственности казны или корпорации- подрядчика. Его

положения автоматически включаются во все контракты как особый раздел — «Патенты,

изобретения, научно-технические данные». Незнание этих требований, их нарушение



грозит корпорации-подрядчику и команде государственного представителя в случае

нарушения патентных прав использования интеллектуальной собственности государства,

корпорации-подрядчика или третьей стороны длительными и дорогостоящими судебными

разбирательствами, а подчас и многомиллионными санкциями и даже прекращением

контракта.

Деятельность и знания этого члена команды особенно важны, как утверждают

американские экономисты, для предоставления государственному представителю

фундаментальных рекомендаций по огромному комплексу юридических проблем,

постоянно возникающих перед ним в процессе переговоров и в начале выполнения

федерального контракта и связанных подчас с многомиллиардными затратами сторон.

Будь это перерасчеты по военно-техническим или научно- техническим программам,

федеральные, штатные или местные налоги или другая форма ответственности сторон по

контракту, или, наконец, — а это «извечная тема» государственной хозяйственной

практики — взаиморасчеты и взаимные претензии в связи с прекращением федерального

контракта.

В DARPA функции юрисконсульта несет отдел General Counsel (OGC) в составе 3

человек, которые отвечают за все юридические вопросы.

7. Правление Совета директоров по выбору корпорации — федерального

подрядчика. Хозяйственная практика федеральных ведомств в процессе переговоров о

присуждении федерального контракта, ежегодно растущий контроль Конгресса, а равно и

выступления американской печати, обусловили постоянно возрастающую роль Правления

Совета директоров по выбору корпорации-подрядчика в институте государственных

представителей.

Как правило, это Правление состоит из ведущих научно-технических специалистов

и экспертов в области управления федеральной контрактной системой, .причем не

обязательно из состава отдела или управления программ соответствующих федеральных

ведомств, которые осуществляют эти государственные заказы. На практике такое

Правление служит двум целям:

1) обеспечивает рассылку и направление минимально необходимому числу

корпораций — участников «конкурентных торгов» предложений о предоставлении

исходных заявок на контракт;

2) обеспечивает выбор на торгах необходимого числа корпораций- конкурентов,

обладающих требуемыми производственно-технологическими и научно-техническими



кадрами, и, естественно, способных выполнить военно-технический или научно-

технический контракт на создание высоких технологий, проведение программ НИОКР

или другие важные по своему характеру федеральные контракты.

Это же Правление проводит постоянный анализ эволюции или динамики

предложений-заявок, вносимых корпорациями-подрядчиками в процессе торгов или

переговоров. Цель этого мониторинга — верификация, т.е. строгое подтверждение

решений управления или отдела проектов соответствующего федерального ведомства-

заказчика и государственного представителя, размещающего федеральный контракт, о

целесообразности их совместного решения, т.е. выбора корпорации-подрядчика,

признание контракта успешным, точным, юридически законным, экономически

эффективным и наиболее приемлемым для государства- заказчика.

Практика показывает, что подобное Правление Совета директоров как важная

часть команды государственного представителя (его специальный консультативный

орган) может быть образовано либо внутри ведомства-заказчика, либо, например, в

управлении Министерства обороны США (или других военных или гражданских

федеральных ведомств или агентств).

8. Комитет федеральной контрактной политики. Этот консультативный орган

— своего рода последняя инстанция в аппарате государственного представителя по

размещению заказов федеральной казны. Его функция носит особый характер и в

огромной мере обращена на выполнение постоянных требований Конгресса об экономии

государственных средств, обеспечении широкой гласности размещения заказов

федеральной казны и на строгое выполнение статутов, законов и государственного

регулирования функционирования федеральной контрактной системы и государственного

рынка США.

Эта функция сводится к верификации — проверке и подтверждению

справедливости традиционного заявления государственного представителя при

размещении заказов, как это принято говорить в кругах «контрактного сообщества США:

«Заключил хорошую сделку для федерального правительства». Комитет, в свою очередь,

должен отмечать все правильные решения и действия государственного представителя и

исключать при размещении данного контракта на торгах требования корпорации-

подрядчика, не соответствующие интересам ведомства- заказчика.

Еще одна особая функция данного консультативного органа — анализ параметров

контракта, предлагаемых государственным представителем, с целью определения полного

соответствия его статей всему комплексу государственной политики:



Конституции, государственному регулированию, федеральному законодательству и

политике военных и научно-технических ведомств США. Ведь федеральный контракт,

особенно на создание, производство и приобретение вооружений, товаров, услуг и

проведение НИОКР, это «Свод законов США в миниатюре», содержащий 210— 220

общих обязательных и специальных статей государственного регулирования. Этот

государственный документ, помимо плана-программы, сметы расходов, научно-

технической, технологической и производственной документации (приложений к

контракту), детально регламентирует хозяйственную деятельность корпорации —

главного подрядчика и всех категорий его субподрядчиков на 5—8 лет вперед! Особенно

по крупным оборонным или. военно-техническим заказам федеральной казны. Например,

долгосрочный контракт ВВС СВIА в 1970-х годах авиаконцерну «Макдоннел—Дуглас»

(главному подрядчику-исполнителю программ на создание и производство тяжелого:

транспортного самолета С-5А) с технической документацией весил 450 т, а его

разработка, по официальным данным, заняла 55 тысяч часов научно- инженерного труда.

Нельзя не подчеркнуть в этой связи, что подобная тщательная и многоступенчатая

система присуждения федерального контракта и его контроль на первом этапе диктуются,

помимо других важнейших политических, социальных, военных и внешнеполитических

факторов, финансовыми масштабами многих сотен федеральных контрактов и широтой

их распространения, т.е. охвата отраслей экономики США. Нельзя не вспомнить и другое,

а именно: если на заре государственного хозяйствования США, в начале ХХ века, цена

контракта Пентагона инженерам-изобретателям братьям Райт на создание первого в мире

аэроплана для оборонных нужд страны составила 40—50 тыс. долл., а выполнение

контракта заняло б месяцев их совместного труда, то в конце ХХ века контракт ВВС США

только на один первый вариант трансконтинентального бомбардировщика В-1, несущего

на борту водородную бомбу, стоил около 2 млрд. долл., а вся программа на его



разработку, испытания и производство на протяжении последующих пяти лет 60

самолетов в 29 штатах США достигла общей стоимости 120 млрд. долларов.

И под этим контрактом по закону стояла подпись государственного представителя,

разместившего этот многомиллиардный контракт в условиях острейшей борьбы в

Конгрессе и Белом доме и предельно острой конкуренции на торгах, в которых

участвовали крупнейшие банковские институты — совладельцы БПК, аэрокосмические,

военно-технические и военно-промышленные корпорации США конца ХХ века. А сам

контракт в широкой американской печати получил название контракт века.



Приложение. Организационная структура DARPA

Федеральная контрактная система США: darpa

Documents