ТРЕТА ЧАСТ

РЕГИОНАЛНО ПЛАНИРАНЕ И ПРОГНОЗИРАНЕ

Глава девета

Методология на регионалното прогнозиране и планиране

Темата включва представяне на регионалните системи като обект на прогнозиране, планиране и програмиране и в частност: регионалните системи като подсистеми на националната система; функционални подсистеми и тяхното взаимодействие; темите централност и перифериост на регионалните системи; системна интерпретация на модела „център-периферия” и ендогенно развитие на регионалните системи; териториалната основа на регионалното развитие. Представени са показателите за измерване на регионалното развитие както и специфичните принципи, подходи и методи за регионално планиране и в частност:нормативната среда на разработване на регионалните планови документи; принципите и подходите за ефективно регионално планиране и изпълнение на стратегическите планове за регионално развитие; SWOT анализ и други.

1. Регионалните системи като обект на прогнозиране и планиране

1.1. Регионалните системи като подсистеми на националната система

Територията е естествената среда за всяка човешка дейност, предпоставка за

изпълнение на разнообразните функции на общественото в определени пространствени

граници. Тя може да се разглежда в исторически план и като „барометър”, който отразява

измененията, настъпващи в икономическата система. Върху територията рефлектира и

провежданата регионална политика.

Производствените фактори (естествените ресурси, работната сила, капиталите,

техническата инфраструктура, технологиите, даже и капацитетът на организациите) са

неравномерно разположени в пространството и същевременно не са достатъчно подвижни

не само в количествен, но и в качествен аспект. Всяка регионална система се

характеризира със специфичен набор от сектори и дейности. Трудно биха се намерили

регионални системи с напълно аналогична структура и съчетание на секторите и

дейностите. Причините за това се крият както в различията по отношение на географското

положение и нееднаквите природо-климатични условия, така и в степента на усвоеност на

територията, както и в мотиви от социално-политическо естество. Всичко това изключва

възможността структурата на регионалните системи да копират структурата на

националната система или наднационалната – такава каквато е ЕС.

Структурата на регионалните системи е свързана с националната и

наднационалната система, формира се под нейно въздействие, но никога не може да бъде

тъждествена с нея. Регионалните системи изпълняват специфични функции в рамките на

националната система.

1

Националното пространство, разглеждано като национална система, може да се

представи във вид на съчетание от взаимосвързани регионални системи от различен ранг и

техните обособени части, функциониращи в условията на определена автономия.

Функционирането на регионалните системи следва да съответства на глобалната цел на

националната система. Всяка регионална система е тясно свързана с националната чрез

общата парична единица, националния пазар, транспортната, енергийната и

информационна мрежи.

1.2. Функционални подсистеми: взаимодействие

Регионалните системи са сложни социофизически системи, състоящи се от голям

брой взаимосвързани и взаимодействащи си елементи, обединени от общите цели на

функционирането на системата. Тези елементи могат да бъдат обособени в относително

независими подсистеми в зависимост от ролята, която изпълняват – в човешка, културна,

технологична, икономическа, пространствена, политическа и естествена (екологическа)

подсистема1. Особеностите на регионалните системи следва да се търсят в характера на

връзките между обособените функционални подсистеми. Всяка функционална подсистема

заема определено място в общия процес на развитие на регионалната система и изпълнява

строго определени функции. Смущенията в процеса на функциониране, макар и само в

една от обособените подсистеми, води до нарушаване ритъма на функциониране на

регионалната система.

Човешката подсистема включва едновременно човека и връзките, които той

поддържа с останалите индивиди и територията, където протича личния му живот. Тя е в

процес на непрекъснато развитие в количествен и качествен аспект. От една страна,

динамиката на нейното развитие се обуславя в голяма степен от социално-

икономическите условия в регионалната система, които са типични за отделните региони

и от общото социално-икономическо развитие на страната. От друга страна, във

функционален аспект тази подсистема въздейства върху биологичната, социалната и

културната репродукция на индивидите (възпроизводството на населението) в

регионалната система, които определят в най-голяма степен регионалните особености на

развитието.

Следователно налице са сложни връзки между социално-икономическото развитие

на регионалните системи и възпроизводството на населението. Изучаването и

анализирането на тези връзки са необходим етап от работата по разработването на

стратегическите документи, свързани не само с провеждане на адекватна демографска

1 Вж. Revue d’Economie Regionale et Urbaine. Paris, 1988, № 2.

2

политика по региони, но и на политиката за цялостното развитие на регионалните

системи2.

Културната подсистема е сбор от символични светове, които са създадени от

човека. Развитието й не може да се осъществява откъснато от прогреса в световната,

европейската и националната култура. Във функционален план тази подсистема, от една

страна, ориентира и насочва действията на хората, от друта страна – определя техните

възможности за адаптиране, а от трета страна – мотивира желанието им за въздействие

върху самите тях и върху територията, която обитават. Културната подсистема може да се

разглежда като регулиращ елемент на пространствената подвижност на дейностите и

производствените функции.

Технологичната подистема обхваща методите за производство на нови стоки и

услуги, умението за въвеждане на новостите на пазара или умението за използване на

неупотребявани до момента ресурси и др. От функционална гледна точка тази подсистема

съдейства за въвеждането на познанията в сферата на производството. Заедно с

културната подсистема технологичната подсистема моделира икономическия „пейзаж“ и

неговото разнообразие в регионалната система.

Икономическата подсистема трансформира, произвежда и разпределя

необходимите стоки и услуги като използва работната сила, капитала, техниката и

естествените ресурси. От функционирането на тази подсистема зависят икономическото

разделение на труда и равнището на специализация на регионалната система. Те

предопределят появата и развитието на нови икономически териториални конфигурации и

образувания. Равнището на развитие на икономическата подсистема рефлектира върху

способността на регионалната система да влияе върху останалите подсистеми, както и да

улавя и за задържа дейностите и иновациите, да ръководи и управлява мобилността на

населението и неговия трансфер между отделните сектори и подсектори.

Пространствената подсистема представлява, първо, средата на живота и, второ –

опора на икономическата дейност. Нейна съществена функция е тарантирането на локално

взаимодействие и дистанцирана комуникация между центъра и периферията.

Пространствената подсистема има качеството да създава синергичен ефект и

поляризирани полета, които ориентират изтичането не само на хора, но и на капитали и

информация.

2 Не случайно Европейската комисия е възприела за целите на планирането, програмирането, управлението, ресурсното осигуряване, наблюдението и оценката на регионалното развитие да се обособяват райони, които се разделят на нива в съответствие с изискванията на общата класификация на териториалните единици за статистически цели, прилагана в Европейския съюз. Има изискване за минимален брой население от 800 000 до 3 000 000 максимален брой по райони за планиране (NUTS II).

3

Политическата подсистема влияе върху дефинирането на стратегическите

предпочитания в областта на устройството на територията и мобилизира институциите за

тяхното осъществяване.

Еекологичната подсистема осигурява необходимите природни ресурси за

функционирането на цялата социално-икономическа система. Тя включва биосферата,

хидросферата, атмосферата и литосферата.

Регионалните системи не бива да бъдат характеризирани само чрез простото

описание на техните подсистеми, колкото и изчерпателно да е то. Планирането и

регулирането на тяхното развитие предполага познаването и отчитането в максимална

степен на връзките от материален и информационен характер между подсистемите и

формиращите ги елементи, тяхното функционално проявление както по отношение на

вътрешния живот на регионалната система, така и по отношение на външната среда.

1.3. Централни и периферни регионалните системи

За централни и периферни регионалните системи се пише още през четиридесетте

години на ХХ век. Идеята принадлежи на немския географ В. Кристалер3 (1893-1969). Той

поставя началото на разработването на теорията за т. нар. централни места през 1933 г.,

базирайки се на емпирични данни от Южна Германия. В. Кристалер представя

централните места като икономически центрове, снабдяващи с продукция обкръжаващата

ги територия. Като основна причина за възникването на йерархизация на населените места

той разглежда дейностите в сферата на търговията и услугите.4 Въвежда понятието

“радиус на реализацията на услугите и стоките” и ранжира населените места5. Радиусът на

реализацията на услугите и стоките, според него, представлява функция от вида на

продукта, неговата цена, гъстотата на населението, равнището на доходите на

населението, равнището на развитие на транспорта и др.

Възприемайки принципните постановки на В. Кристалер за централните места, А.

Льош предлага нова икономически обоснована система на центрове6, която в сравнение с

тази на Кристалер е по-гъвкава. За извършване на полевите си изследвания А. Льош

използва територията на югозападната част на щата Айова. Според Льош около всеки

3 Christaller, W. Die zentralen Orte in Suddeutschland. Iena, 1933. 4 По-късно Б. Бери и А. Пиатие, следвайки логиката на Кристалер и разширявайки полето на изследване предлагат по-пълно и много по-интересно изследване върху йерархизацията на населените места според търговското привличане. За повече подробности вж.: Berry, B. J. L., W. L. Garrison. Alternate explanation of urban rank-size relationship. Annal. Ass. American geographers, 1948; Piatier, A. Les zones d'attraction commerciale de la region Midi-Pyrenees. Gauthier-Villars, 1971; Piatier, A. Radioscopie des communes de Franse. Paris, Economica, 1979.5 Вж.Бос, Хендрикус. Размещение хозяйства. Перевод с английского В. И. Киселева. М., Прогресс, 1970, с. 42-43.6 Вж.: Льош, А.. Географическое размещение хозяйства. М., Издательство Иностарнной литературы, 1959,

с. 126.

4

главен град има “централни точки”, т.е. центрове на пазарни зони за различни видове

продукти, които са равномерно разположени. А. Льош разглежда размера на

агломерацията във функция от дистанцията от главния град, т.е. размерът на

агломерацията нарастава с увеличаване на дистанцията от големия град. Освен това не е

задължително еднаквите по големина населени места да изпълняват идентични функции и

още - крупните центрове да дублират всички функции на по-малките центрове. Тази своя

постановка той използва за да покаже техниката на локализиране на производството,

измеренията и метриката на границите на площта на пазара чрез създаването на

шестоъгълна решетка.

Именно А. Льош поставя въпроса за необходимостта от постигане на географско

равновесие в икономиката, предопределено от двете основни тенденции, "обусловени

както от интересите на отделните фирми, стремящи се да получат максимална изгода, така

и от интересите на икономиката като цяло, заключаващи се в максималното увеличаване

на независимите икономически обекти"7. В резултат на непрекъсната борба на тези две

сили това, което ще спечели едната страна, се отнема от другата, а точката, която

осигурява равновесие на двете сили, определя местоположението на стопанските обекти.

Схващането за централните места търпи еволюция. Принос в това отношение имат

представителите на регионалната икономическа наука. През последните две десетилетия

на ХХ век се открои разбирането за централни мяста като мяста, имащи подчертано

значение за заобикалящата ги територия, или като за приело върху себе си степента на

важност, която достига в осъществяването на своите централни функции.

На основата на посоченото разбиране за централни места, може да се каже, че в

пространствен план центровете представляват висши йерархически равнища на

централните места, в технико-икономически план – индустриални и третични

пространства, където се произвеждат стоки и услуги с висока добавена стойност, в

технологичен план – те са места за натрупване на нови познания, а в политически план –

пространство за концентриране на националните административни институции,

регулиращи регионалното развитие. Периферията се дефинира като позиция извън

центъра. Тя се противопоставя на центъра. В периферията са концентрирани

второстепенни, подчинени функци. Тя обикновено се разглежда като територия, лишена

от предимства, като зависима или изолирана от технологичното и икономическото

развитие на централните места.

Според традиционната схема „център-периферия” съществено предимство се дава на

неравностойната размяна. Според тази теза, периферията е обречена на застой, защото

7 Пак там, с. 103.

5

центърът има нужда от този застой, за да се развива чрез използване на суровинните

запаси, работната сила и пазарите на периферията. Традиционната концепция, за разлика

от системната интерпретация на модела „център-периферия”, подценява капицитета,

възможностите за развитие на периферията.

1.4. Системна интерпретация на модела „център-периферия” и ендогенно развитие на регионалните системи

В системната интерпретация на модела „център-периферия” се подчертава

значението на комбинирания ефект на ендогенните и пространствено-икономическите

процеси, които засягат главно пространствената подвижност на стоките, факторите на

производството, икономическите дейности и функции, потребителите, иновациите и т.н.

Макар че характерът на тези процеси понякога е несиметричен и може да доведе до

увеличаване на териториалната асиметрия, не е изключено някои от периферийните

райони да достигнат до увеличаване и разнообразяване на производствения си потенциал,

до „освобождаване” от икономическата си зависимост от големите центрове, т.е. до

относителна икономическа автономия.

В старите страни членки на ЕС съществуват добри практики на ендогенно

развитие: област Баден-Вюртенберг в Германия, регионът на Уелс във Великобритания,

регионът Гренобъл-Мейлан, регионът на Торино, Североизгочна и Централна Италия и

др. Икономическият подем например на районите от Североизточна и Централна Италия

се дължи на изключителното стечение на редица обстоятелства: в Североизточна и

Централна Италия има много добре изградена инфраструктура; тези райони са

наследници на голяма традиция в областта на местното самоуправление; специализацията

на икономическите дейности позволява фрагментиране на производствения процес в

малки и средни предприятия, постигнали трайна технологична автономия; силна

експанзията на малките и средните предприятия, изпълняващи даже третостепенни

функции; разширяване дейността на предприятия без социални конфликти;

висококвалифицирана работна сила. От италианския опит може да се направи следния

извод: развитието в периферните райони на центрове за растеж зависи в много голяма

степен от възможността човешкият капитал да осъществява производстената си функция.

Затова обаче е нужна силна политическа воля, мотивирана не само от принципите за

икономическа ефективност, но и от принципа за териториална солидарност.

6

У нас спонтанните процеси на ендогенно развитие са все още малко известни8.

Опитът по създаване и развитие на регионални клъстери в община Севлиево показва, че

предпоставка за това е партньорството между бизнеса и локалните власти за постигане на

конкурентно предимство. Локалните власти могат не само да ускоряват процеса на

формиране на регионални клъстери чрез създаването на благоприятен инвестиционен

климат, но и да участват пряко в клъстерите. Всички участници в регионалните

индустриални клъстери са с допълващи се интереси, между тях съществува взаимна

зависимост, имат хармонизирани бизнесстратегии, в които са балансирани целите и

интересите им, споделят еднакви ценности и управленски практики. Община Севлиево в

резултат на ендогенното и пространствено-икономическото взаимодействие се превърна в

икономическата агломерация. Взаимоотношения между фирмите, между стопанските

субекти и територията икономическата агломерация е ключът за популация на фирмите.

Община Севлиево се развива като еталон на ендогенно развитие в страната9, което се

съпровожда с увеличаване и ефективно използване на природния, икономическия и

човешкия потенциал и едновременно с това да осигурява високо равнище на обслужване

на населението и икономическите субекти. Всичко това води до повишаване на

производителността и конкуретнтоспособността на регионалната икономика.

За интензивиране на развитието на регионалните системи в контекста на

ендогенното развитие у нас е необходимо да се приложи Националната концепция за

пространствено развитие (НКПР) и интегриране на пространственото с регионалното и

секторното планиране чрез териториално координиране на секторните политики,

стратегии, планове и програми. Чрез НКПР трябва да се създаде териториалната основа за

стимулиране на полицентричното развитие на мрежата от градове и подобряване на

връзките между централните и периферните райони.

Като сложни социоикономически системи регионалните системи се различават

значително по своята територия и развитие. Тяхната идентичност, макар и вкоренена в

историята, непрекъснато се изменя. Сведетели сме на това, как с течение на времето

8 На територията на община Севлиево се развиват два клъстера: първият – обединяващ производствени предприятия в областта на санитарната арматура и санитарната керамика, където централна роля изпълнява обединената компания „Идеал Стандарт – Видима”АД, лидер в производството на санитарна арматура и санитарна керамика и управление на дейностите по дистрибуция на продукти в Източна и Западна Европа, както и на търговската дейност на мултинационалната компания „Идеал Стандарт Интернешинъл” в Източна Европа; вторият – в областта на електрооборудването и производството на кабели и проводници с основни компании – „АББ Авангард”, специализирана в инженеринг и производство на оборудване за средно и високо напрежение и сервизни продукти, „ЕМКА” – АД, произвеждаща емайлирани медни проводници, кръгли и правоъгълни медни и алуминиеви проводници с хартиена, стъкловлакнестта и фолийно-вкакнестта изолация и др.

9 По данни на община Севлиева числеността на населението в общината е 41500 жители, от които 26800 обитават в общинския център. В общината през 2011 г. промишлеността заема 76% в общия обем на брутната продукция. Тук функционират 1200 фирми, от които големи фирми със заети лица над 250 човека – 7. Равнището на безработица е 6,1% при средно равнище за страната – 9,97%.

7

регионалните системи еволюират под влияние на новите потребности и идеали. В

годините преди началото на световната финансова и икономическа криза протичаха

противоречиви процеси не само в държавите-членки на ЕС: процеси на деконцентрация на

населението и миграция от градовете към предградията и селата с цел търсене на по-

здравословна и по-малко замърсена околна среда или на повече уют. През последните

години, със задълбочаването на икономическата криза, протичат процеси на концентрация

на населението в големите градове, на миграция от селата и малките градовете към

големите градове с цел търсене на заетост. Тяхната интензивност е различна и водят до

негативни последици по отношение на балансираното устойчиво регионално развитие.

Между районите съществува асиметрия в равнищата на тяхното икономическо и

социално развитие. Асиметрията разнообразява действителността във

вътрешнорегионален и национален план и се проявява най-вече по отношение на

производителността и конкурентоспособността. Асиметрията в регионалното развитие

нараства по време на криза. Асиметрията в регионалното развитие може да се

диференцира като:

Асиметрия в географията. Тя се проявява не само по отношение размера на

територията по нива на районите: NUTS 0, NUTS I, NUTS II и NUTS III, но и по

отношение на местоположение, релеф, води, климат, почви и др.

Асиметрия в демографията. Демографската асиметрия по райони може да

намери израз както в антропогенното натоварване на големите градове и градски

агломерации в резултат на механичния прираст на населението (миграционните

процеси), така и в обезлюдяването на райони от протичащите интензивно

миграционни процеси. Демографската асиметрия може да бъде и резултат от

стесненото възпроизводство на насението, чиято последица са намаляване на

числеността на населението и влошаване на възрастовата структура на

населението. Върху демографската асиметрия, представена с демографската

ситуация, пряко рефлектират демографските събития. Демографската асиметрия

обаче е косвен резултат от социално-икономическите фактори, които влият върху

развитието на демографските процеси, в т.ч. и върху концентрацията на

населението и неговата структура.

Асиметрия в равнището на икономическо развитие. Асиметрия в регионалното

икономическо развитие се наблюдава на ниво райони: NUTS 0, NUTS I, NUTS II и

NUTS III, които са приети за териториална основа за провеждане на държавната

политика за регионално развитие. Разнообразието от фактори, които обуславят

асиметрията в регионалното икономическо развитие могат да се обединят в

8

следните групи: природогеографски фактори; демографски фактори;

икономически фактори (производствен потенциал на районите; степен на

изграденост на техническата инфраструктура, инвестиционна активност)

политически (европейска политика за регионално развитие, държавна политика за

регионално развитие), научно-технически фактори, екологични фактори.

Асиметрия в социалното развитие. Тя е последица от асиметрията в

регионалното икономическо развитие и намира израз в различия по отношение на

равнището на заетост и безработица, номиналните и реалните доходи на

населението, социалния статус на населението и др.

1.5. Териториална основа на регионалното развитие

Според Регламент 1059/2003 г. на ЕС, който е задължителен за всички страни

членки на съюза, нивата на районите са: NUTS 0, NUTS I, NUTS II и NUTS III. Районите

от съответните нива са териториална основа за провеждане на държавната политика за

регионално развитие. Териториалният обхват на районите по нива у нас е определен в

Закона за регионалното развитие (ДВ 50/2008/. Според закона, районите, образуващи ниво

1 са два, а именно: район 1 „Северна и Югоизточна България” с обхват: Северозападен

район, Северен централен район, Североизточен район и Югоизточен район; район 2

„Югозападна и Южна централна България” с обхват: Югозападен район и Южен

централен район. Районите от ниво 1 не представляват административно-териториални

единици.

Районите от ниво 2 също не са административно-териториални единици. Техният

териториален обхват, регламентиран в Закона за регионалното развитие е както следва:

Северозападен район, включващ областите Видин, Враца, Ловеч, Монтана и Плевен;

Северен централен район, включващ областите Велико Търново, Габрово, Разград, Русе и

Силистра; Североизточен район, включващ областите Варна, Добрич, Търговище и

Шумен; Югоизточен район, включващ областите Бургас, Сливен, Стара Загора и Ямбол;

Югозападен район, включващ областите Благоевград, Кюстендил, Перник, Софийска и

София; Южен централен район, включващ областите Кърджали, Пазарджик, Пловдив,

Смолян и Хасково.

За разлика от районите на нива 1 и 2, районите образуващи ниво 3 са

административно-териториални единици и включват територията на отделните области.

Законът допуска на територията на районите от ниво 3 да се обособяват райони за

целенасочена подкрепа от държавата, които обхващат територията на една или повече

съседни общини за концентрация на ресурси за намаляване на вътрешнорегионалните

9

различия в степента на развитие на отделните общини и за постигане на целите на

държавната политика за регионално развитие.

Териториалният обхват на районите за целенасочена подкрепа се определя, като се

отчитат равнището и динамиката на икономическото развитие, структурата на

икономиката, заетостта и безработицата, степента на изграденост на техническата

инфраструктура, демографската, социалната и селищната структура, географското

положение и наличният потенциал за постигане на целите за развитие на съответната

община в областните стратегии за развитие по данни на Националния статистически

институт и на административната статистика на Агенцията по заетостта. В основата на

формирането им стои наличието на някои от следните показатели:

Нетни приходи от продажби на един жител под 70 на сто от средната стойност за

страната за последните три години;

Равнище на средната работна заплата, по-ниско от средната стойност за страната

за последните три години;

Средно равнище на безработица над 105 на сто от средната стойност за страната

за последните три години;

Коефициент на възрастова зависимост над 120 на сто от средната стойност за

страната за последните три години;

Гъстота на населението под 70 души на един квадратен километър;

Над 30 на сто от населените места нямат изградена пътна връзка с асфалтово

покритие помежду си или с общинския център;

Над 30 на сто от населените места са без изградена канализационна мрежа;

Над 30 на сто от населените места ползват питейна вода с отклонение от

качеството, прието като стандарт за страната, или имат режим във

водоснабдяването за последните три години.

Законът допуска промени в териториалния обхват на районите за целенасочена

подкрепа когато са настъпили промени в стойностите на показателите за съответната

община, отчетени в междинните отчетни доклади или в окончателните доклади за

изпълнението на Областните стратегии за развитие. При наличие на промени в

териториалния обхват на районите за целенасочена подкрепа те се отразяват в Областните

стратегии за развитие.

2. Показатели за измерване на регионалното развитие

Проблемите, свързани с измерването, анализа и оценяването на регионалноно

развитие заемат все по-значимо място в теорията и практиката на регионалното планиране

в страните членки на ЕС. След присъединяването на страната ни към ЕС неговите

10

стандарти се възприемат и у нас, при отчитане на специфичния характер на нашите

реалности. При все това, открояват се общоприети основни показатели, които се прилагат

и в българската практика на регионално прогнозиране, планиране и програмиране.

В страните членки на ЕС измерването на регионалното развитие се поставя в

определена зависимост от работните места и заетостта. Заетостта е пряко свързана със

степента на развитие на икономическите сектори - селско и горско стопанство, индустрия

и услуги. По-конкретно заетостта пряко се свързва с:

√ равнището на интензивност на използване на възпроизводимите и

невъзпроизводимите регионални производствени фактори;

√ числеността на населението и неговата възрастова и професионално-

квалификационна характеристика;

√ качеството и стандарта на живота на населението в регионалната система.

Заетостта на регионално равнище се наблюдава по статистически зони ( Северна и

Югоизточна България и Югозападен и Южен централен райои, по райони и области, по

пол, по икономически дейности, по местоживеене, по форми на собственост, по степен на

образование на заетите лица и др. признаци. За да може информацията за заетостта за

служи за целите на прогнозирането, планирането и програмирането е необходимо при

нейното наблюдаване и отчитане да се спазват редица принципни изисквания, като:

приемственост, сравнимост, съпоставимост на данните, последователност на дейностите и

работите по нейното цялостно изграждане.

В своето развитие регионалните системи, поставени даже при относително еднакви

условия, разглеждани в най-широкия смисъл на думата, имат понякога коренно различни

постижения. В голяма степен това се дължи на три съществени фактора:

- специфичната атрактивност, обусловена най-вече от формите и равнището на регионалната

специализация и нейната обвързаност с локализирането на производствата и дейностите;

- количествените и качествените характеристики на съвкупността от локализираните в

региона индустриални сектори;

- трето, количествените и качествените характеристики на техническата инфраструктура

като предпоставка за ефективно усвояване на наличните ресурси, за нормалното

функциониране на пазара и за бързото разпространяване на иновациите в сферата на техниката,

технологиите, организацията на производството, труда и управлението.

За извършване на регионални икономически анализи и прогнози се препоръчва методът

SHIFT AND SHARE ANALYSIS10. Същността на този метод се изразява в сравняване развитието

на заетостта в един регион с една условна заетост, т.е. заетост, която би се получила при условие,

10 Вж.: Schoumaker-Merenne, Bernadette. La localisation des industries. Nathan, 1996, p. 40-42; Bonnet, Jean. Les fortunes diverses du developpement regional. - E c o n o m i e et statistique, 1997, N 307, p. 43-57.

11

че всички индустриални сектори в региона имат растеж, равен на националния11. Общото

отклонение на растежа в конкретната регионална система от растежа в националната

индустриална заетост се декомпозира на два компонента: глобално структурно отклонение и

глобално остатъчно отклонение. Структурното отклонение характеризира глобалния ефект на

регионалната специализация върху прогресиращите и западащите сектори. То се представя като

сума от структурните отклонения по икономически сектори. Глобалният остатъчен ефект от

поведението на развитите сектори в регионалната система характеризира, според

привържениците на този анализ, динамизма и атрактивността на регионалната система. Върху

основата на резултатите от приложението на метода SHIFT AND SHARE ANALYSIS може да се

открои изключително голямото разнообразие от наблюдавани или проектирани състояния в

заетостта на регионалните системи. Например при положителен ефект част от възможните

ситуации могат да се обяснят с атрактивността на регионалната структура и нейното динамично

поведение, с позитивното регионално поведение при наличието на продължаваща по-кратко или

по-дълго време неблагоприятна регионална структура. Силно изразен отрицателен ефект може да

се появи при негативно поведение на регионалната структура, т.е. поведение на вялост, слаба

атрактивност, липса на иновативност и т.н.

Статистическата информация за заетостта се използва многопосочно – за анализ и

оценка на равнището на регионално развитие, за разработване на прогнози, програми,

проекти, планове и актуализиране в процеса на тяхната реализация. Често разглежданата

информация се привлича при обосноваване и вземане на управленски решения в

условията на дефицит на време, внезапно възникнали екстремални ситуации и т. н. Оттук

произтича и необходимостта от по-голяма визуализация на регионалните различия по

отношение достигнатото равнище на заетост и динамиката на изменение. Визуализация

може да се постигне чрез по-широкото използване на картографски, табличен и графичен

материал. Най-новите постижения на компютърния софтуер разкриват големи

възможности в тази насока.

Движеща сила, вътрешен мотив на всяка заетост е създаването на доход. Надежден

показател за измерване на регионалното развитие са показателите "Брутна добавена

стойност на заето лице” и „Нетна добавена стойност на заето лице” В синтезиран вид

преимуществата на показателя НДС се изразяват в следното: постига се еднозначност,

съпоставимост и сравнимост на показателите между регионалните системи и

националното стопанство, между самите регионални формирования, а при възприето в

11 Вж.: Jacquot, A., D. Rajaonarison. D’un recensement a un autre: la redistribution geographique des emplois entre 1975 et 1990. - E c o n o m i e et statistique, 1993, N 270; Bonnet Jean. Les fortunes diverses du developpement regional. - E c o n o m i e et statistique, 1997, N 307, p. 43-57; Fischer, A . Recherches sur la croissance industrielle regionale, la Shift and Share Analysis: etude critique. - A n a l y s e de l’espace, 1973, N 3, p. 18-30.

12

условията на валутен борд съотношение 1 лев равен на 1,95583 евро - между местните

формирования и аналогични регионални системи в страните членки на ЕС; при

декомпозиране на показателя НДС на неговите съставни компоненти регионалното

развитие да се свърже с формите на проявление, със силата и интензивността на

разпределителните и преразпределителните отношения.

Показателят "размер на продажбите" по икономически сектори и икономически

дейности, диференцирани за публичния и частния сектор в регионален разрез, след

показателя за заетост представлява втората най-достъпна мярка за равнище на

икономическо развитие. Неговото наблюдаване, паралелно с показателя "произведена

продукция в обществения и частния сектор", позволява да се създаде по-реалистична

представа за икономическата активност в регионален аспект.

В условията на очертаващата се глобализация във всички сфери на живота на

обществото както държавните и местните органи на управление, така и икономическите

агенти се нуждаят от информация за равнището на концентрация на регионална

икономическа активност. В това направление ориентир е информацията, публикувана в

раздела “Единен държавен регистър на стопанските субекти БУЛСТАТ в Република

България”. Вписването в регистъра БУЛСТАТ на стопанските и другите субекти и най-

вече на активните стопански субекти, осъществяващи дейността си в страната, е важна

стъпка по пътя на създаване на необходимите предпоставки за обективно отразяване

процесите на концентрация на икономическа активност. Адекватното отразяване на

същността на категорията "концентрация на регионалната икономическа активност"

изисква съпоставимост на данните, характеризиращи интензивността на протичане на

процеса на концентрация във времето и пространството по отношение на техния размер,

изразен чрез показателите:

√ средногодишен размер на дълготрайните активи;

√ средногодишна численост на персонала;

√ годишен размер на производството и реализираните продажби.

Сред системата от показатели за измерване на регионалното развитие централно

място заема показателят "брутен регионален продукт" (БРП). Този показател

представлява интерес и като абсолютна величина за региона като цяло, и като

средностатистическа величина - произведен продукт средно на човек от населението.

Брутният регионален продукт е един от основните показатели, който се използва от

правителствата на развитите страни особено при обосноваване проекциите на

регионалната икономическа политика и свързаните с нея мерки за държавно

13

регулиране на регионалното развитие. Чрез показателя БРП регионите се сравняват с

регистрираните средни за страната стойности и да се откроят следните групи региони:

√ водещи региони, т. е. регионите лидери, с размер на БРП, превишаващ с една

втора средния показател за страната;

√ високоразвити региони, региони, при които визираният показател превишава с

една трета средния показател за страната;

√ развити региони, региони при които значението на показателя гравитира около

средното за страната;

√ слаборазвити региони - такива, при които показателят е до една трета по-нисък

от този за страната;

√ силно изоставащи региони - такива, при които показателят изостава с над една

трета от този за страната.

Наблюдаването на брутния регионален продукт - и като абсолютна стойност, и

като средна величина на човек от населението - способства за извеждане на

национално и регионално равнище на прогнозни оценки за ефективността на мерките,

насочени към сближаване на регионалните системи по равнище на показателя в

неговите две измерения. Още по-голям интерес представляват прогнозите, в случаите

когато параметрите, характеризиращи визирания показател, се разположат и във

времето. По такъв начин при лимитиран темп на средния за страната растеж, с по-

голяма или по-малка точност отчитайки взаимодействието между факторите на

растежа, могат да се установят необходимите темпове на растеж на регионалния доход

на човек от населението в изоставащите региони, за да се достигне средното за

България равнище или скъси дистанцията до него.

Информационните потребности на централната и местната власт непрекъснато ще

нарастват вследствие на необходимостта от постигане оптимално съчетаване на

държавното регулиране на регионалното икономическо развитие с местната инициатива.

Ключов в това отношение е проблемът за намирането на баланс, справедлив компромис

при преразпределението на създадения брутен регионален продукт в пряка зависимост от

регионалната ефективност на икономиката.

3. Нормативна среда, принципи, подходи и методи за регионално планиране

3.1. Нормативна среда на разработване на регионалните планови документи

След влизането на Р България в ЕС настъпиха съществени изменения в

нормативната среда на разработване на регионалните планови документи. Те са

продиктувани от необходимостта за ускоряване процесите на териториално сближаване и

14

развитие на страните членки на ЕС и съставящите ги региони. Сред документите, които

обединяват сраните-членки в тази област, важно място заемат:

Териториалният дневен ред на ЕС (2007), който е резултат от усилията на

държавите-членки за създаване на обща политическа рамка, обърната към

проблемите на територията в ЕС.12

Териториалния дневен ред (2009) за постигане на териториално сближаване,

интегриране на глобалните екологични цели в процеса на регионалното и

устройствено планиране и изграждане на информационното общество, в който се

съдържат приоритети, валидни не само за настоящия програмен период, но и за

периода след 2013 г., а именно:13: укрепване на полицентричното развитие и

иновациите чрез мрежа от градове-центрове на региони и други градове; развитие

на нови форми на партньорство и управление на територията на базата на

интегрирани стратегии за развитие на урбанизираните и селските райони;

насърчаване на регионалните клъстери за конкурентоспособност и иновации на

цялата територия на Европа; укрепване и разширяване на трансевропейските мрежи

от транспортен, информационно-комуникационен и енергиен характер); управление

на трансевропейския риск, включително на въздействието от промяната на климата;

укрепване на екологичните структури и културните ресурси като източник на

добавена стойност в развитието.

Териториален дневен ред на ЕС 2020 (2011), с който се поставиха нови акценти върху

приоритетите на регионалното развитие, които са свързани не само с интегрирането на

трансграничните и транснационалните функционални райони, но и с осигуряване на

глобална конкурентоспособност на регионите върху основата на развитие на силни

местни икономики. В него е изведен приоритета за подобряване териториалната

свързаност между хората, общностите и стопанските субекти. С нарастващо значение за

всички териториални нива е интегрирането на глобалните въпроси за опазване на

околната среда, на екологичните, ландшафтните и културните ценности на регионите,

на устройството на територията в процеса на регионалното планиране.

Настъпилите значителни изменения в европейската нормативна и институционална среда14

след разработването на системата от документи за стратегическо планиране на регионалното

развитие – 2005 и 2006 г.15 у нас наложиха през 2008 г. разработването и приемането на ЗРР

12 Израз на това усилие са Европейската перспектива за пространствено развитие (1999), Ръководните принципи за устойчиво пространствено развитие на Европейския континент на СЕМАТ (2002), чрез които се създава основата за идентифициране на диалога със съседните страни, граничещи с ЕС.13 Методически указания за разработване ... С., ноември 2011, с. 19. 14 Вж.: Стратегически насоки за развитие на Общността 2007-2013 г.15 Документите са разработени съгласно Закона за регионално развитие (2004 г.). Постановките на закона са съобразени с целите и принците на регионалната политика на ЕС и регламентите за координация и

15

(2008) и Правилник за негового прилагане. Тези два документа в областта на регионалното

развитие отговарят на нуждите от: съгласуваност с политиката и законодателството за

регионално развитие на ЕС; създаване на по-ефективна система от стратегически планови

документи за управление на регионалното развитие у нас; оптимизиране на институционалната

рамка от органи и структури, свързани с дефинирането, прилагането, наблюдението и оценката

на политиката за регионално развитие и подобряване на координацията с партньорите;

изграждане на ефективна система за наблюдение и оценка на прилагането на регионалната

политика; ефективно взаимодействие на националната и европейската законодателна рамка за

регионално развитие, осигуряващо добро управление и ефикасност на инструментите,

подпомагащи регионалното развитие.

Законът за регионалното развитие (2008 г.) създава условия не само за по-добра

координация на административните структури на централно ниво чрез оптимизиране на

функциите и взаимодействието им по отношение на регионалното развитие, но и за

осигуряване на взаимодействие между органите на регионално и централно ниво. Съществен

момент в това взаимодействие е постигането на съгласуваност на системата от документи за

стратегическо планиране на интегрирано регионално и местно развитие, както и повишаването

на ефективността на регионалната координация на финансовата помощ от Структурните

фондове и Кохезионния фонд на ЕС. С действащото национално законодателство за

регионално развитие се постига: актуализация и прецизиране на целите на регионалното

развитие в съответствие със стратегическата ориентация на кохезионната политика на ЕС за

периода 2007-2013 г.; съгласуваност между процеса на стратегическото планиране и процеса на

програмиране на интервенциите за регионално развитие, вкючително съфинансирани със

средства от фондовете на ЕС, за стратегическо планиране на регионалното развитие; прилагане

на децентрализиран подход за планиране на ресурсите за развитие на районите за целенасочена

подкрепа; оптимизиране на структурата и функциите на органи и административни звена за

подобряване на управлението на регионалното развиие на основата на ефективно партньорство;

създаване на механизъм за регионална координация при изпълнението на оперативните

програми, съфинансирани от фондовете на ЕС, съгласувано с Министерство на финансите;

въвеждане на единна информационна система за управление на регионалното развитие с цел

подобряване на цялостния процес на планиране, наблюдение и оценка на регионалното

развитие и на регионалната политика; обединяване на подзаконовите нормативни документи в

Правилник за прилагане на Закона за регионалното развитие, който създава по-добра

нормативна среда за прилагане на разпоредбите на закона.

използване на Структурните фондове, както и тези за управление на Социалния фонд и Кохезионния фонд на ЕС. Стратегическите планови документи са координирани по отношение на обем, съдържание, времеви и териториален обхват и включват: Националната стратегия за регионално развитие (2005-2015 г.), Регионалните планове за развитие (2007-2013 г.) и Общинските планове за развитие (2007-2013 г.).

16

Дефинираната в ЗРР (2008) система от нормативно регламентирани документи е

насочена към намаляване на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия в

икономическото, социалното и териториалното развитие, създаване на условия за ускорен

икономически растеж и високо равнище на заетост, както и развитие на териториалното

сътрудничество. Управлението на регионалното развитие се свързва преди всичко с

планирането, програмирането, управлението, ресурсното осигуряване, наблюдението,

контролът и оценката на изпълнението на съответните документи. Съществените

моменти, изискванията за осъществяване на ефективно и ефикасно управление на

регионалното развитие са обособени в две основни групи: първо, изискването в цялостния

процес на управлението да се спазват определени принципи, и, второ – осигуряване на

информация, публичност и прозрачност по всички нива на управление на регионалното

развитие. Те са ясно дефинирани в Правилника за прилагане на ЗРР (2008 г.) при

планирането, програмирането, управлението, ресурсното осигуряване, наблюдението,

контролът и оценката на изпълнението на стратегиите, плановете и програмите за

провеждане на държавната политика за регионално развитие.

В съответствие с чл. 17, т.8 на Закона за регионалното развитие (2008 г.) са

Методическите указания за актуализиране на действащите стратегии и планове за

регионално и местно развитие – 2009 г.” във връзка с разработване на актуализирани

документи за изпълнението на Националната стратегия за регионално развитие,

регионалните планове за развитие, областните стратегии за развитие и общинските

планове за периода до 2013-2015 г. В тях се предлага набор от индикатори за наблюдение

и оценка на приноса на стратегическите и плановите документи за регионално и местно

развитие към изпълнението на глобалните екологични цели. В съответствие със ЗРР

(2008) са и Методическите указания за разработване на Национална стратегия за

регионално развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за

развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2014-2020)

и Общински планове за развитие (2014-2020 г).16

3.2. Принципи и подходи за ефективно регионално планиране и изпълнение на стратегическите планове за регионално развитие

16 Методически указания за разработване на Национална стратегия за регионално развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2014-2020) и Общински планове за развитие (2014-2020 г.), одобрени със Заповед № РД-02-14-2402/22.11.2011 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството., С., ноември 2011.

17

Разработването, изпълнението и актуализирането на регионалните стратегически и

планови документи предполага съблюдаването на редица принципи и прилагането наред с

традиционните и на специфични подходи на планиране, както и осъществяването на

проучвания и подготовката на предпланови документи.

В Правилника за прилагане на Закона за регионалното развитие (2008) са

дефинирани както принципите при осъществяване на регионалното планиране, така и

осигурвянето на информация, публичност и прозрачност по нива на планиране, а

именно17:

По отношение на принципите:

Прилагане на единен подход за планиране и програмиране.

Концентрация на ресурси;

Допълване на финансирането от национални публични източници при

финансиране с ресурси от частни източници и от международни финансови

институции.

Междуведомствена координация на дейността на компетентните органи в

процеса на планирането, програмирането и ресурсното осигуряване,

реализацията, наблюдението и оценката на крайните резултати.

Съгласуваност на регионалната политика с другите структуроопределящи

политики, инструменти и действия на международно, национално, регионално и

местно равнище.

Партньорство, публичност и прозрачност на всички нива при осъществяване на

планирането, програмирането, финансирането, наблюдението и оценката на

изпълнението.

По отношение на осигурвянето на информация, публичност и прозрачност по нива

на планиране:

изграждане, поддържане и опериране на единна информационна система за

управление на регионалното развитие.

информиране по подходящ начин обществеността за същността и

съдържанието на плановите документи;

информиране за предприетите действия по изработването, оценяването,

одобряването, приемането, изпълнението, наблюдението и актуализирането на

стратегическите документи.

Основните принципи за прилагане на регионалната политика и използване на

инструментите за подпомагане на регионалното развитие, дефинирани в Методическите

17 Вж.: Чл. 2 от Правилника за прилагане на Закона за регионалното развитие. ПМС № 216 от 02.09.2008. Обн. ДВ бр. 80 от 20.09.2008, изм. ДВ бр. 93 от 24.11.2009 г., изм. ДВ бр. 5 от 19.01.2010 г.

18

указания от 2011 г., са в унисон дефинираните в Правилника за прилагане на ЗРР

принципи на регионално планиране и включват:18:

Ефективно партньорство между националните, регионалните и местните публични

власти, икономическите и социалните партньори, представителите на гражданското

общество;

Взаимодействие между органите на различните нива на управление в подготовката,

изпълнението, наблюдението и оценката на стратегиите, плановете и програмите за

регионално развитие, върху утвърдени принципи и правила за сътрудничество,

споделяне и обмен на информация, опит, резултати и добри практики;

Съответствие с европейското и националното законодателство, приложимо в

областта на регионалното планиране;

Устойчиво икономическо, социално и екологично развитие, превенция и управление

на риска;

Насърчаване на равенството между мъжете и жените, интегриране на

перспективата за равни шансове на половете и премахването на всякакви форми на

дискриминация в процесите на планиране и изпълнение на стратегиите, плановете и

програмите.

Паралелно с основните принципи в процесите на планиране и изпълнение на

стратегии, планове и програми за регионално развитие в Методическите указания за

разработване регионалните стратегии и планове е подчертана необходимостта от спазване

и на допълнителни принципи, сред които по-съществени са19:

Систематично наблюдение, оценка и докладване на напредъка при изпълнение на

стратегическите планови и програмни документи за регионално развитие пред

съответния управляващ орган с оглед организирането и осъществяването на

актуализация на документите;

Ефективно управление и контрол, включително за рационално използване на

финансовите и административните ресурси;

Комуникация със заинтересованите страни за информирането им по отношение на

целите, възможните ползи и резулатите от изпълнението на стратегиите, плановете

и програмите за регионално развитие и др20.

18 Методически указания за разработване на Национална стратегия за регионално развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2014-2020) и Общински планове за развитие (2014-2020 г.), одобрени със Заповед № РД-02-14-2402/22.11.2011 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството., С., ноември 2011, с. 13-14. 19 Вж.: Методически указания за разработване ..., ноември 2011, с. 14.20 Приложението на този принцип не следва да се свежда само до информирането на заинтересованите страни за целите, възможните ползи и резулатите от изпълнението на стратегиите, плановете и програмите за регионално развитие, но и до въвличането им в процеса на разработването им. В качеството на

19

За постигане на хармонично, балансирано и устойчиво развитие на регионите,

както на ниво ЕС, така и в България, се прилагат следните подходи за ефективно

планиране на регионалното развитие:

Стратегически подход, ориентиран към постигане на ограничен брой ключови

средносрочни и дългосрочни цели и приоритети на развитието на регионалните

системи21;

Интегриран подход при идентифициране и формулиране на комплексни действия

за решаване на взаимосвързани проблеми и постигане на целите на регионалното

развитие;

Подход, ориентиран към резултатите с ясна логика на интервенциите и качество

на изпълнението на поставените цели чрез използване на система от критерии и

индикатори за конкретни продукти, резултати и въздействие;

Териториален подход, който се основава на приетата класификация, типология и

зониране на територията с фокус върху постигане на целите на развитието в: по-

слаборазвитите райони, нуждаещи се от социално-икономическо адаптиране и

преструктуриране, градските райони в индустриален преход и определени

изостанали селски територии, териториите с неблагоприятни природни и

демографски характеристики и проблеми като планинските, граничните райони и

районите с ниска гъстота на населението и отрицателни демографски тенденции.

В процеса на стратегическото регионално планиране не трябва да се прилагат

унифицирани подходи поради съществуващи отличителни характеристики на отделните

регионални системи по отношение на: местоположение и разполагаеми природни ресурси,

население и трудови ресурси; схемите на дифиренциране и организиране на територията;

икономически условия свързани с концентрацията и ефективността на функциониране на

стопанските субекти; административно-управленска и социална инфраструктура,

определяща в голяма степен качеството на индивидуалния живот, възможността за заетост

на повече членове на домакинствата, наличието на развит пазар на труда и на

възможности за по-голяма мобилност на работната сила; равнище и динамика на

заинтересовани страни могат да бъдат привлечени: представители на държавната и местната администрация; на бизнес структури, на неправителствени организации (центрове за граждански инициативи), на сферата на обществените услуги, на образователни институции, на медиите и др. По групи заинтересовани страни се търси уникалният им принос в процеса на планирането и значението им при изпълнението на плана, дефинира се стратегията за тяхното привличане.

21 ? Приложението на стратегическия подход в регионалното планиране предполага плановият процес да протича в следните технологически етапи: анализ на вътрешната и външната среда; дефиниране „образа” на бъдещето на регионалната система; дефиниране на стратегически алтернативи и избор на стратегия; избор между стратегическите алтернативи; реализация на стратегията; мониторинг и актуализиране на стратегията.

20

дейността на публичната администрация; наличие на обществено съгласие за „образа” на

бъдещото развитие на регионалната система и др.

3.3. SWOT анализ

SWOT анализът (акроним на анализ на силните и слабите страни, възможностите

и заплахите) води началото си от 1971 г., когато Кенет Ендрюс22 го предлага като подход

за определяне на стратегията за излизане на свободен стоков пазар и добър начин за

фирмата да въвлече своите силни страни за използване на възможностите и да защити

както своите силни страни, така и слабости от съществуващите заплахи. През 80-те

години на ХХ век методът започва да се прилага от регионалните власти в страни от ЕС за

изследване въздействието на сценариите за развитие на структури от публичния сектор.

Впоследствие SWOT-анализът, поради своята ефекивност и простота на приложение

започва да се прилага на различни етапи от разработване на регионалните стратегически и

планови документи – на същинския етап, на етапа предварителна оценка на плана, на

етапа междинна оценка на плана.

Подробният и задълбочен социално-икономически анализ на регионалните системи в

страната, предхождащ разработването на стратегическата част на регионалните планове, се

допълва с резултатите от SWOT-анализа с цел установяване на потенциала, условията на

външната среда, взаимодействията и вземане на решения за приоритизиране на действията

за постигане на устойчиво интегрирано регионално развитие. SWOT-анализът позволява да

се откроят вътрешните силни страни на регионалните системи и техните слабости, както и

възможностите и заплахите на външната среда, пред които са поставени тези системи.

Върху основата на резултатите от анализа се идентифицират варианти не само за

оползотворяване на силните страни и за възползване от възможностите, но и за свеждане до

минимум на слабите страни на вътрешната и заплахите на външната регионална среда.

Формата, в която се отразяват резултатите от стратегическия анализ е отразена на фиг.1. Тя

представя взаимовръзките между квадрантите на вътрешните и външните фактори на матрицата

на SWOT-анализа.

22 Andrews, K. The concept of corporate strategy. Homewood, III, 1971.

21

ВЪТРЕШНИ ФАКТОРИ ВЪНШНИ ФАКТОРИ

1.

(((

Фиг. 1. Опростена схема на SWOT-анализа23.

Изследването на отразените на фиг. 1 взаимовръзки е свързано с осъществяване на

задълбочен анализ на взаимнопресичащите се полета между вътрешните фактори и външните

фактори за регионален растеж и развитие. Върху резултатите от матрицата на решенията могат да

се формулират въпроси за дискусия и избор на приоритети за развитие на регионалните системи

като се използват количествени оценки по всяка от идентифицираните силни и слаби страни,

възможности и заплахи по отношение на следните групи фактори: икономически, финансови,

международни, демографски, социални, културни, технически, инфраструктура, природна среда,

политически, управленски и др.

Чрез матрицата на решенията, в местата където се пресичат редовете и стълбовете по

отношение на най-значимите фактори става възможно да се идентифицират решения,

насочени към отстраняване на проблеми, а именно:

Използване на силните страни на регионалната система за преодоляване на

външните проблеми, произтичащи от средата, в която се развива тя чрез

приложение на диверсификационна стратегия;

Използване на възможностите на външната среда за овладяване на слабите

страни на регионалната система чрез приложение на концентрираща стратегия;

Използване на уникалното съчетание на външнте възможности, външната среда и

силните страни на регионалната система чрез приложение на агресивна стратегия;

Прогнозиране на опасностите от въздействието на външните заплахи при

наличието на слаби страни в регионалната система чрез приложение на защитна

стратегия.

По отношение на SWOT-анализа, който трябва да предшества разработването на

стратегическата част на Регионалните планове за развитие и останалите планови 23 Стратегическо планиране. С., Изд. Инициатива местно самоуправление с подкрепата на Американската агенция за международно развитие, с. 5-2, с.5-3.

22

Силни страни1.2....

Възможности1.2....

Мерки за развитиеРискове

Слаби страни1.2. ...

Заплахи1.2.....

Ограничения

Проблеми

документи на областно и общинско ниво за взимане на адекватни решения и формулиране

на подходяща стратегия за развитие, се предлага да се използва следната схема на

матрицата на SWOT анализа, дадена на фиг. 224.

WOT 2х2 матрицаВъншни фактори

Възможности ЗаплахиВ

ътре

шн

и

фак

тор

иСилни страни

Сигурни решения

Превантивни решения

Слаби страни

Стимулиращи решения

Рискови решения

Фиг. 2. Матрица на SWOT анализа.

В теорията и практиката се препоръчват много модели за SWOT-анализ,

приспособени към различни ситуации на приложение. Независимо от това, те могат да се

представят по един унифициран начин, включващи два основни технологични етапа (фиг.

3). В технологично отношение, както вече се посочи, може да се говори за унифицирана

технология на приложение на модела за SWOT-анализа в регионалното прогнозиране и

планиране. Що се отнася до съдържателната страна на отделните технологични етапи се

констатират редица специфики, които произтичат от равнището, за което се разработват

стратегическите планови документи – национално (Национална стратегия за регионално

развитие), регионално (Регионални планове за развитие, Областни стратегии за развитие,

Общински планове за развитие, Интегрирани планове за градско възстановяване и

развитие).

При разработване на Националната стратегия за регионално развитие следва се

отчитат и включват по подходящ начин резултатите от анализа на националните секторни

политики, както и потенциала на районите в България да допринесат за националното

участие на страната по отношение на количествено определените цели, залегнали в

Стратегията на ЕС “Европа 2020”.

24 Методическите указания за разработване на Национална стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2012-2020), Общински планове за развитие (2014-2020). МРРБ, С., 2011, с. 80.

23

Фиг. 3. Опростен модел на процеса на SWOT анализа на регионално равнище25.

25Фигурата е адаптиран по: Фляйер, К., Б. Бенсуссан. Стратегический и конкурентный анализ. Методы и средства конкурентного анализа в бизнесе. Превод с английского Д. П. Коньковой. М., БИНОМ. Лаборатория знаний, 2005, с. 126.

24

І етап: Идентифициране, анализ и ранжиране на стратегическите проблеми на Външната на регионалната система среда

Етап 2. Спецификация значенията на силните и слабите страни, на възможностите и заплахите и разработване

на стратегия за отстраняване на несъответствията

Вътрешни фактори за растеж и развитие на регионалната ситема

Силни страни Слаби страни

Въ

нш

ни

фак

тор

и з

а р

асте

ж и

раз

вити

е

Въ

змож

нос

ти 1. Вътрешни силни страни в съответствие с външните възможности

2. Вътрешни слаби страни в отношение към външните възможности

Зап

лах

и

3. Вътрешни силни страни в съответствие с външните заплахи

4. Вътрешни слаби страни в отношнеие към външните заплахи

Резултат: Извеждане конкурентните преимущества на регионалните системи и дефиниране на приоритети за развитие (вариращи от безспорни и сигурни за реализация с висока степен на възращаемост до рискови, предполагащи контрол на риска и скъпоструващи за реализиране.

Силни страни Слаби страни1. _________________________________ 1. ______________________________

2. _________________________________ 2._______________________________

3. _________________________________ 3. ______________________________

и т.н. и т.н.

Възможности Заплахи1. _________________________________ 1. ______________________________

2. _________________________________ 2. ______________________________

3. _________________________________ 3. ______________________________

и т.н. и т.н.

В Методическите указания за разработване на Национална стратегия за развитие на

Република България (2012-2022)26 се препоръчва да се прилагат следните примерни

критерии за извършване на SWOT анализа:

1. По отношение на силните страни: местоположение и географски дадености;

природни и културно-исторически ценности; конкурентни икономически предимства;

материални, финансови и човешки ресурси; опит, познания и умения; налична

информация; модерни технологии; иновативност; цени и качество; устойчивост;

ефективно управление и капацитет; реалистични цели и стратегии; други.

2. По отношение на слабите страни: дефицити, дисбаланси и системни проблеми;

липса на конкурентоспособност; достъпност; финансово състояние и осигуреност; липса

на динамика и забавени срокове на изпълнение; управленски капацитет и контрол; липса

на данни и информация; достатъчна прозрачност и предсказуемост; уязвимост; други27.

3. По отношение на възможностите: глобални влияния; развитие на пазарите;

благоприятни тенденции на макро-ниво; развитие на технологиите и иновациите;

регламентиран достъп до финансиране; разширен достъп до информация; партньорства и

сътрудничество, други.

4. По отношение на заплахите: политически ефекти; законодателни ефекти; ефекти

в областта на околната среда, включително климатични; засилена външна конкуренция;

Липса на регулиран достъп до финансови схеми, технологии и информация; Негативни

демографски тенденции; Икономически и финансови кризи; Сезонност; Други.

Препоръчителна литература и други източници:

Бурматова, О.П. Использование SWOT-анализа региональных стратегических разработках. В кн. Проблемы регионального и муниципального управления. Сборник научных трудов под ред. д.э.н. А.С.Новоселов. Новосибирск, РАН СО, 2011, с. 332-356.

Владимирова, Катя. Прогнозиране и планиране. Стратегическо планиране развитието на икономическите системи. С., Университетско издателство „Стопанство”, 2009, с. 168-195.

Методическите указания за разработване на Национална стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2012-2020), Общински планове за развитие (2014-2020). МРРБ, С., 2011.

26 Методическите указания за разработване на Национална стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2012-2020), Общински планове за развитие (2014-2020). МРРБ, С., 2011, с. 55.27 Според Джон Гардън, професор в Университета Куинс, Белфаст „повечето болни организации страдат от функционална слепота по отношение на собствените си слабости. Те не страдат, защото не могат да разрешат своите проблеми, а просто защото не могат да ги видят”. Стратегическо планиране. С., Изд. Инициатива местно самоуправление с подкрепата на Американската агенция за международно развитие, с. 5-4.

25

Стратегия за развитието и за структурното преустройство на българската икономика до 2025 г. Регионален аспект – в контекста на интегрирането на България в европейското икономическо пространство. С., Университетско издателство „Стопанство”, 2004, с. 21-116.

Фляйшнер, К., Б. Бенсуссан. Стратегический и конкурентный анализ. М., БИНОМ, Лаборатория знаний, 2005, с. 124-138.

Глава десета

Стратегическо планиране на регионалното развитие

Темата включва регионалната политика на ЕС и прилагането й за постигане на балансирано и устойчиво развитие на районите и областите и общините в България, в т.ч. кохезионна политика на ЕС (2007-2013 г.) и регионалната политика на ЕС след 2013 г. Представена е системата от документи за стратегическо планиране и програмиране на регионалното както и взаимовръзката между документите за стратегическо планиране и програмиране; Национална стратегия за регионално развитие; регионални планове за развитие; областни стратегии за развитие; общински планове за развитие

Въведение

Осъществяването на основната цел на Стратегия „Европа 2020” за интелигентен,

устойчив и приобщаващ растеж изисква ясно изразено национално и регионално участие,

както и поемане на отговорности по места. Привличането на регионалните и местните

общности както в разработването на стратегическите планови докумени, така и в процеса

на тяхното изпълнение е един от основните източници на „добавена стойност“ за

политиката на сближаване. Прилагането на стратегическия подход при определяне

приоритетните области за устойчиво интегрирано регионално развитие изисква

максимална ангажираност на заинтересованите страни в диалога по политиката на

сближаване и при нейното прилагане на национално и регионално ниво. Именно в

контекстта на постигането на устойчиво интегрирано регионално развитие, координация и

съсредоточаване на интервенциите за подпомагане развитието на районите и общините

предмет на разглеждане тук ще бъдат стратегическите планови документи на различните

териториални нива.

1. Регионална политика на ЕС и прилагането й за постигане на балансирано и устойчиво развитие на районите, областите и общините в България

1.1. Кохезионната политика на ЕС (2007-2013 г.)

След присъединяването на Р България към ЕС от 01.01.2007 г. настъпиха съществени

изменения в икономическите, политическите и международните условия за развитие на

26

регионите в страната.28 Стартира прилагането на кохезионната политика на ЕС за периода

2007-2013 г., която предопредели рамката на развитие на регионите в страните-членки през

изтичащия програмен период. Основна цел на регионалната политика на Европейския съюз е

укрепване на икономическото, социалното и териториалното сближаване (кохезия) на

регионите и държавите-членки чрез намаляване на различията между нивата на

просперитет и постигане на хармонично, балансирано и устойчиво развитие. Политиката

на сближаване на ЕС отразява дневния ред от заседанията на ЕС от Лисабон и Гьотеборг и

е насочена към постигането на три приоритетни цели: конвергенция, регионална

конкурентоспособност и заетост и териториално сътрудничество.

Целта „Конвергенция” се свързва с подкрепа на растежа и създаване на работни места

в най-слабо развитите държави-членки и региони чрез нарастване и подобряване качеството

на инвестирането във физически и човешки капитал, развитие на иновациите и на общество,

основано на знанието, адаптивност към икономическите и социалните промени, опазване и

подобряване на околната среда и административна ефективност. За постигането на тази цел

съществена роля се отрежда на повишаването на капацитета на институциите и

ефективността на публичната администрация, най-вече нейния управленски капацитет за

планиране и програмиране на фондове на ЕС. Структурните фондове и Кохезионният фонд

допринасят за постигането на целта „Конвергенция”. Териториалният обхват на програмите

по цел „Конвергенция” включва районите от ниво NUTS II. Програмите дават възможност по

правило да се обхващат повече от един район. Структурните инструменти на ЕС са насочени

към осъществяване на инфраструктурни проекти, инвестиции в производството и трансфер на

технологии и ноу-хау, както и за развитие на човешкия капитал и информационното

общество в по-малко проспериращи региони и територални общности.

Целта „Регионална конкурентоспособност и заетост” се отнася за райони извън

териториалния обхват на цел „Конвергенция”. Това са райони в които се очаква засилване

на регионалната конкурентоспособност и тяхната атрактивност, на заетостта в тях чрез

прогнозиране на икономически и социални промени, свързани с развитието на търговията,

подобряване качеството на човешкия капитал, иновации и подкрепа за развитието на

обществото на знанието, предприемачество, опазване и подобряване на околната среда,

подобряване на достъпността до района, адаптивност на работещите и бизнеса и развитие

на пазара на труда. Финансирането на регионални програми, които са за изпълнение на

мерки за насърчаване на икономически промени в индустриални, градски и селски

области чрез подобряване на тяхната конкурентоспобоност и атрактивност се осъществява

28 В отговор на политиката на регионално развитие на ЕС при отчитане разпоредбите на европейското право и с цел постигане на взаимнаобвързаност между българското законодателство за регионално развитие и нормативната уредба на ЕС за ефективното й прилагане е Законът за регионалното развитие (2008 г.).

27

по линия на Европейския фонд „Регионално развитие” (ЕФРР). Европейският социален

фонд (ЕСФ), на свой ред, финансира национални програми за изпълнение на мерки за

подпомагане на мобилността и адаптирането на хората към икономическите промени в

съответствие с приоритетите на Европейската стратегия за заетостта. Те са насочени към

осигуряване на пълна заетост, качество и производителност на труда, активно социално

включване.

Целта „Европейско териториално сътрудничество” се обвързва с по-

нанатъшното хармонично и балансирано интегриране на територията на ЕС по пътя на

подкрепа на регионите в ЕС за трансгранично сътрудничество: осъществяване на общи

инициативи на местно и регионално ниво; създаване на транснационални и трансгранични

междурегионални мрежи. Дейностите свързани с постигане на целта „Европейско

териториално сътрудничество” се финансират от ЕФРР.

Стратегическите насоки на Общността за кохезионна политика през периода

2007-2013 г. са водещият документ за прилагане на политиката за икономическо,

социално и териториално сближаване в ЕС. В тях са разписани по-ясно целите на

кохезионната политика и са делегирани по-големи отговорности за тяхното постигане.

Акцентът се поставя върху концентрацията на финансовите ресурси по ограничен брой

приоритети, които оказват влияние върху формулирането и прилагането на регионалната

политика. Дефинираните в Стратегическите насоки на Общността приоритети включват:

„Европа и регионите й – по-добро място за инвестиции и живот”. Конкретното

съдържание на този приоритет се изразява в: разширяване и подобряване на

транспортната инфраструктура; постигане на баланс между опазването на околната

среда и икономическия растеж; увеличаване на дела на възобновяемите

енергоизточници.

„Подобряване на знанието и иновациите с цел растеж”. Приоритетът е насочен

към: увеличаване на инвестициите в научно-изследователската и развойната

дейност; улесняване на иновационните дейности и насърчаване на

предприемачеството; изграждане на информационно общество за всички;

подобряване на достъпа до финансиране на иновационни решения.

„Повече и по-добри работни места”. Приоритетът е с акцент върху увеличаване

на заетостта и модернизиране на системата за социално подпомагане; подобряване

на активността на работната сила и мобилността на пазара на труда; повишаване на

инвестициите в човешкия капитал, подобрено образование и умения; укрепване на

административния капацитет; подобряване на здравеопазването.

28

„Териториално сближаване и сътрудничество”. Съдържанието на този приоритет

се изрязава в насърчаване ролята на градските райони за увеличаване растежа и

заетостта; подкрепа за разнообразяване на икономическите дейности в селските

райони; териториално сътрудничество – трангранично, транснационално и

междурегионално.

1.2. Регионалната политика на ЕС след 2013 г.

В резултат на поуките, извлечени от кризата, държавите-членки на ЕС са изправени

пред предизвикателството да гледат отвъд краткосрочната перспектива. За излизането на

ЕС от икономическата и финансовата криза през 2010 г. бе приета Стратегията „Европа

2020”, в която са дефинирани приоритетите, водещите цели и инициативи за

стимулиране на напредъка по приоритети на ЕС.

Стратегията „Европа 2020” налага нов подход и метод на планиране и

програмиране на регионалното развитие за постигане на координация и обвързване на

различни политики и национални стратегии с подчертан акцент върху териториалната

кохезия.29 България активно участва в прилагането на регионалната политика на ЕС за

постигане на балансирано и устойчиво развитие на районите в страната.

Основните сравнителни характеристики на рамките за развитие на регионите в ЕС

и Р България, които следва да се съобразяват в процеса на регионалното планиране са

представени в динамичен план в Приложение 1.

През плановия и програмен период 2012-2022 г. при стратегическото планиране на

устойчиво интегрирано регионално и местно развитие актуални са следните свързани

въпроси30:

Постигане на съответствие с целите и приоритетите на секторните политики и

стратегии за периода след 2013 г., като се анализират техните териториалните

аспекти и въздействия, възможните синергични ефекти, както и механизмите за

регионална координация и териториална концентрация на ресурсите за развитие;

Дефиниране на общ подход за извеждане и съгласуване на приоритетните области за

подпомагане на регионалното развитие в съответствие с изискванията на европейските

фондове и бъдещите оперативни програми за България;

29 За целта на равнище ЕС се налага разработване на макро-регионални стратегии за интегрирано развитие в рамките на ЕС. За България значение има приемането през 2011 г. на Стратегия на ЕС за развитието на Дунавския регион. Ориентири на кохезионната политика на ЕС се съдържат и в: Приносът на регионалната политика за интелегентен растеж в рамките на Стратегия „Европа 2020” от октомври 2010, в Петия доклад за икономическо, социално и териториално сближаване на ЕС от ноември 2010, в Приносът на регионалната политика за устойчив растеж в рамките на Стратегия „Европа 2020”, в Доклада за напредъка по Стратегия „Европа 2020” и др.30 Методически указания за разработване ..., ноември, 2011, с. 42-44.

29

Интерпретиране и отразяване в стратегиите и плановете за регионално и местно

развитие по подходящ начин на специфичния принос на различни териториални

нива за постигане на общите цели на Стратегията „Европа 2020”, в т.ч. и приносът

на българските райони и общини към европейските цели под формата на

„Регионален и местен дневен ред 2020”, представен чрез конкретни целеви

стойности за достигане към края на 2020 г.;

Интегриране на екологичните аспекти в процеса на стратегическо планиране на

регионално и общинско ниво и предприемане на адекватни действия за очакване и

посрещане на предизвикателствата;

Използване на възможностите на информационното общество в процеса на

стратегическото планиране чрез изграждане на интегрирани информационни

системи за ефективно наблюдение и оценка на резултатите и въздействието в

областта на регоналното и местното развитие и постигане на съвместимост и

взаимодействие между системите за планиране и информационната система за

управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България.

Европейските градове са във фокуса на кохезионната политика и финансовите

инструменти за икономическо, социално и териториално сближаване. Поради това

следва да се търси и прилага интегриран подход за решаване на проблемите на

градското възстановяване и развитие и укрепване на връзката град-регион31;

Отчитане изводите и препоръките, съдържащи се в междинните оценки на

изпълнение на стратегиите и плановете за регионално и местно развитие за

изграждане на единна база данни за реализирани инициативи и проекти.

Ефективността и ефикасността на интервенциите в областта на регионалното и

местното развитие все повече се обуславят от институционалните механизми за

координация и взаимодействие на органите за управление по териториални нива.

2. Системата от документи за стратегическо планиране и програмиране на регионалното развитие

2.1. Взаимовръзка между документите за стратегическо планиране и програмиране

Стратегическото планиране на регионалните системи обхваща разработването и

актуализирането на системата от документи за постигане на устойчиво интегрирано

регионално и местно развитие, в т.ч и на трансгранично, транснационално и

31 Вж.: Методическите насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, С., 2010.

30

междурегионално ниво. Системата от документи за стратегическо планиране на

регионалното развитие обхваща32:

Националната стратегия за регионално развитие

Регионалните планове за развитие

Областните стратегии за развитие

Общинските планове за развитие.

Взаимовръзките между стратегическите и планови документи, пряко свързани с

регионалното развитие (2005-2015; 2005-2013), както по отношение на същностните им

функции, така и от гледна точка на тяхното съдържание и логика на разработване,

приемане, координация и контрол върху изпълнението им са представени в Приложение 2.

Европейската комисия представи в публикуването на Петия доклад за икономическо,

социално и териториално сближаване 33 нови виждания и идеи за подготовката на програмен

период 2012-2022, 2014-2020 г. Те се свеждат основно до създаване на всеобхватна и

координирана обща стратегическа рамка, в която се конкретизирт целите, приоритетите и

необходимите реформи за максимизиране на въздействието на инвестициите, свързани с

политиката на икономическо сближаване на страните от ЕС-27. На Националната програма

за развитие (НПР) „България 2020” като рамков дългосрочен документ за период от 10

години за всички сектори на държавното управление, включително и техните териториални

аспекти и измерения, се отрежда стратегическа роля. Това е видно от схема 134. В практико-

приложен план НПР „България 2020” на всеки конкретен етап на работа върху плановите

документи ще имат водеща роля при определяне на общата стратегическа ориентация на

системата от документи за стратегическо планиране и програмиране на регионалното и

местното развитие. В конкретен план тук става дума за:

32 Вж.: Закон за регионалното развитие, в сила от 21.08.2008 г. Обн. ДВ бр. 50 от 30 май 2008 г., изм. ДВ бр. 47 от 23.06.2009 г., изм. ДВ бр. 82 от 16.10.2009 г., ДВ бр. 93 от 24.11.2009 г. Приемането на страната ни като пълноправен член на ЕС и влизането в сила на ЗРР (2008) и Правилника за приложението му от 2008 г. наложиха актуализиране и усъвършенстване на съществуващата система от стратегически документи. 33 В петия доклад на ЕК от ноември 2010 г. се сочи, че България по показателя брутен вътрешен продукт на човек от населението през първата година на членство - 2007 г. при ЕС-27 = 100 е на последно място – само 37,7% от средното равнище за съюза. По предварителни данни на ЕВРОСТАТ страната ни остава на последно място по този показател и през 2009 г. – с 41% от достигнатото ниво в ЕС-27. България регистрира незначителен, но положителен напредък по този показател след присъединяването й от началота на 2007 г. За този незначителен напрадък има принос административният капацитет за усвояване на средства по предприсъединителните фондове и структурните фондове на ЕС така и тези, свързани с конкурентоспособността на регионите в рамките на ЕС-27, измервана при използване на 60 индикатора.?

Сред първите десет региона, получили най-висок индекс на конкурентоспособност за 2010 г. в България няма район, който да попада в тази група. Тук се нареждат са: Ютреш –Холандия (100), Ховедстаден – Дания (95,9), Северна Холандия (95,4), Лондон (94,3), Стокхолм (94,3), Етела-Сюоми, Финландия (92,6), Южна Холандия (92,4), Ил дьо Франс (92,1), Северен Брабант, Холандия (91,4) и Беркшир, Баск и Оксфордшир (90,1). В дъното на класацията присъстват два региона от Румъния, три региона от Гърция, два региона от Испания, и по един от България, Франция и Португалия. Най-нисък индекс на конкурентоспособност сред българските региони е получил Северозападният район (12,1) и се намира на 7 предпоследно място в ранглистата на регионите по разглеждания показател.

34 Методически указания за разработване ..., септември 2011, МРРБ, с.35.

31

-

Съгласуваност

Стратегически насоки за разработване

Постигане на съответствие

Схема 1. Взаимовръзки между документите за стратегическо планиране и програмиране на регионалното развитие35

При разработване на документите за стратегическо планиране на регионалното

развитие следва да се съобразява финансовата рамка на ЕС за новия програмен период36,

предложена от ЕК през юни 2011 г., която постява акцент върху: основните елементи на

финансовия пакет за периода 2014-2020 г., които имат ключово значение за изпълнение на

35 Изгочник: Методически указания за разработване на Национална стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2012-2020), Общински планове за развитие (2014-2020). МРРБ, С., 201136 Конкретните предложения на ЕК от октомври 2011 г. относно инструментите за финансиране на структурната политика включват общи правила, които са валидни за ЕФРР, ЕСФ, КФ, ЕЗФРСР, ЕФВДР за увеличаване на съвместимостта между тях. Целта на промените в инструментите за финансиране е да се повиши тяхната ефективност и създаде обща стратегическа рамка, гарантираща интегрирано използване на средствата за постигане на общите цели в рамките на Стратегията „Европа 2020”.

32

Стратегия на ЕС „Европа 2020”Обща стратегическа рамка на

ЕС 2014-2020

Национална програма за развитие: България 2020

Договор за партньорство

Национален програмен документ по кохезионна политика на ЕС 2014-2020

Оперативна програма за регионално

развитие 2014-2020 Национална стратегия за

регионално развитие 2012-2022

Други структуроопределя

щи/ секторни политики

Регионални планове за развитие 2014-2020

Областни стратегии за развитие 2014-2020

Общински планове за развитие и програми за реализация

2014-2020

Други/ секторни програми 2014-2020

Стратегията „Европа 2020” – политиката на сближаване, развитието на селските райони и

политиките в областта на морското дело и рибарството; структурните политики да

концентрират финансиране върху по-малък брой приоритети, тясно свръзани със

Стратегията „Европа 2020”.

2.2. Национална стратегия за регионално развитие

Националната стратегия за регионално развитие (НСРР) е стратегически документ,

който дефинира дългосрочните цели и приоритети на държавната политика за регионално

развитие на страната, както и съответствието й с другите структуроопределящи

политики.37 НСРР представлява ключов стратегически документ за постигане на

икономическо и социално сближаване на районите в страната и с районите в ЕС. В нея се

съдържат националните особености и аспекти на регионалното развитие. НСРР има

интегрален характер по предназначение. Тя определя необходимостта от промени и

интервенции в икономическите сектори за създаване на необходимите условия за

постигане на балансирано и устойчиво икономическо и социално развитие на регионите и

преодоляване на съществуващи вътрешнорегионални и междурегионални диспропорции в

развитието на страната.

НСРР за периода 2005-2015 г. е в тясно взаимодействие и връзка със редица други

документи за стратегическо планиране и програмиране на национално ниво: Националния

план за развитие (НПР), Националната стратегическа референтна рамка, Националните

секторни стратегии и приортети, Оперативна програма „Регионално развитие”,

Националната комплексна устройствена схема и секторните схеми за устройство. Тя е

разработена в контекста на НПР с цел съобразяване на основните предвиждания в него.

Заложените в Националната стратегическа референтна рамка приоритети също се

отчитат по подходящ начин в НСРР. Постигането на съответствие на НСРР с

националните секторни стратегии и приоритети има за цел постигане на устойчиво

интегрирано регионално и местно развитие в контекста на целите и приоритетите на

европейската кохезионна политика и перспективите за пространствено планиране. Затова

в този контекст НСРР трябва да се разработва и изпълнява във взаимодействие и

съгласувано с предвижданията на Националната комплексна устройствена схема, както и

със секторните схеми за усторойство на национално и регионално ниво.

В НСРР се очертава общата стратегическа рамка за балансирано и хармонично

развитие на районите у нас. Като главна цел на регионалното развитие за периода до 2015

37 Вж.: Закон за регионалното развитие, в слила от 21.08.2008 г. Обн. ДВ бр. 50 от 30 май 2008 г., изм. ДВ бр. 47 от 23.06.2009 г., изм. ДВ бр. 82 от 16.10.2009 г., ДВ бр. 93 от 24.11.2009 г.

33

г. е изведена постигането на устойчиво и балансирано развитие на регионите в страната.

За постигане на главната цел са формулирани стратегически цели и количествени

индикатори38 , валидни за всички райони.

Дефинираните в НСРР основни цели и приоритети за регионално развитие са

заложени в стратегическата платформа на ОП „Регионално развитие”. Тя е главният

инструмент за насочване на ресурсите и за провеждане на регионалната политика и е

насочена към практическото изпълнение на Приоритет 4 „Подкрепа за балансирано

териториално развитие” на Националната стратегическа референтна рамка.

Стратегическата платформа на ОП „Регионално развитие” е повишаване

конкуретноспособността и привлекателността на регионите и общините и намаляване на

различията между районите от равнище NUTS II чрез подобряване на индустриалната,

жилищната, социалната, екологичната и културната среда на градските райони и

достъпността на селските райони по отношение на пътните, информационните и

комуникационните, както и енергийните мрежи. Изпълнението на стратегията се

осъществява по следните приоритетни оси: устойчиво и интегрирано градско развитие;

рагионална и местна достъпност; устойчиво развитие на туризма; местно развитие и

сътрудничество; техническа помощ.

Националната стратегия за регионално развитие (2012-2022 г.), по аналогия на

предходния планов период, е документ с водещо значение, който определя цялостната

стратегическа ориентация на плановия процес. Тя определя „дългосрочните цели на

държавната политика за регионално развитие на страната, насочени към създаването

на условия за балансирано и устойчиво интегрирано развитие на районите и

общините”.39 Разработва се за 11 годишен период на действие. По време периодът на

действие на НСРР не съвпада с периода на изпълнение на РПР, на ОСР и на ОПР, при

които той е със 7 годишна продължителност. При съпоставяне на двата периода на

действие се установява, че при НСРР той е с четири години по-продължителен, отколкото

при останалите регионални планови документи. Това несъвпадение в периодите на

действие не е случайно. То е продиктувано от необходимостта да се осигури достатъчно

време (две години) за подготовката и приемането на РПР, ОСР и ОПР, както и

осигуряването на време (две години) за отчитане на резултатите и въздействието от

прилагането на документите на регионално и местно ниво. По този начин се осигурява не

само непрекъснатост и приемственост, но и гъвкавост на плановия процес по отношение

на икономическите, социалните и екологичните реалности.

38 Виж Таблица 139 Вж.: Методически указания за разработване ..., септември 2011, С., МРРБ, с. 45.

34

При разработване на НСРР (2012-2022 г) е необходимо да бъдат отчетени

резултатите от междинната оценка за реализацията на документа, която бе разработена в

края на 2010 г., съгласно ЗРР (2008). В междинната оценка се съдържат констатации

относно първоначалните резултати от изпълнението на НСРР, в т.ч. оценки за

ефективност и ефикасност на реализация, констатации по отношение напредъка по

изпълнение на заложените цели и приоритети на регионалното развитие по система от

индикатори40. Тя дава не само препоръки за актуализация на НСРР за периода до 2015 г.,

но и насоки за подготвителната работа, обсъждането и разработването на новия

стратегически документ през периода 2014-2020 г. за устойчиво интегрирано регионално

развитие.

В методически аспект значение за разработването на НСРР (2012-2022 г.) имат

следните обобщени резултати, съдържащи се в Междинния доклад за изпълнението на

Националната стратегия за регионално развитие 2005-2015 г.: визията и главната цел на

НСРР да отразяват потребностите, проблемите и предизвикателствата на районите от ниво

2 и постигане на по-ясно обвързване между целите и приоритетите на стратегията с

целите и приоритетите, които ще бъдат дефинирани в оперативните програми по

политиката за сближаване на ЕС; мерките за развитие да бъдат адресирани и

диференцирани според спецификата на районите от ниво 2, а ресурсите да бъдат насочени

в районите, в които регионалните различия се увеличават, определяне на по-ефективен

механизъм за осигуряване на средства от държавния бюджет за изпълнение на НСРР;

наблюдението и оценката на изпълнение на целите и приоритетите за регионално развитие

да бъде обвързан с мониторинга и оценката на оперативните програми; НСРР да отразява

общата рамка на развитие, която ще бъде очертана от Националната програма за развитие:

България 2020.

Структура и съдържание на НСРР

40 В Междинния доклад за изпълнението на Националната стратегия за регионално развитие 2005-2015 г. по отношение изпълнението на Стратегическа цел 1 Постигане на прелом в развитието на българските райони за планиране чрез инвестиции във физически и човешки капитал и доближаване до средните нива на развитие на регионите в ЕС се констатира, че тя е изпълнена по отношение на макроикономическите показатели. Същевременно се поставя акцент върху необходимостта от диференциране на целевите стойности на индикаторите за наблюдение и оценка по райони от ниво 2 в зависимост от националния и регионалния потенциал за развитие. Динамиката на индикаторите за изпълнение на Стратегическа цел 2 показва тенденция за увеличаване на междурегионалните различия между районите от ниво 2, дължаща се на силно нарастване на различията в БВП, запазване на различията по отношение на заетостта и наличието на структурни предизвикателства по отношение на безработицата, въпреки общото й намаляване. Тенденцията за постигане на Стратегическа цел 3 е оценена като положителна, тъй като съществува висок потенциал за компенсиране на забавянето на изпълнението на част от програмите Нови виждания и идеи за подготовката на програмен период 2012-2022, 2014-2020 гпо цел 3 „Европейско териториално сътрудничество“, по-специално тези за трансгранично сътрудничество (вътрешни и външни граници). Вж.: с. 72 от Междинния доклад, публикуван на сайта на МРРБ – www.mrrb.government.bg.

35

Структурата и съдържанието на НСРР се определят от ЗРР и включва: уводна част,

социално-икономически анализ на районите; цели и приоритети на регионалното

развитие; обща оценка на необходимите ресурси за постигане целите на стратегията;

критерии за оценка на изпълнението на стратегията; стратегически насоки за разработване

или актуализация на регионалните планове за развитие; необходими действия за

прилагане принципа на партньорство и осигуряване на информация и публичност;

приложения.

Социално-икономическите анализи на районите от NUTS II имат за цел разкриване

на регионалните различия и проблемите в регионалното развитие в следните основни

разрези: териториална организация на регионалното развитие, регионална класификация и

обща характеристика на районите; състояние и тенденции в областта на икономическото

развитие на районите; състояние и тенденции в областта на социалното развитие на

районите; състояние и тенденции в областта на екологичното развитие; пространствено

развитие и перспективи; териториално сътрудничество и политика на добросъседство,

включително развитие и прилагане на европейски макроикономически стратегии за

териториално сближаване.

Акцентът при социално-икономическите анализи се поставя както върху

динамиката на процесите на регионално развитие, така и върху мащабите и

характеристиките на промените по райони в резултат на провежданата регионална

политика в страната. В европейски контекст се открояват междурегионалните различия в

икономическото и социалното развитие и по-конкретно по отношение на: растежа на

брутния регионален продукт41, секторната структура на икономиката на районите

представена чрез обема и динамиката на брутната добавена стойност,

конкурентоспособността на районите в европейски план, в заетостта и безработицата,

41 В петия доклад на ЕК от ноември 2010 г. се сочи, че България по показателя брутен вътрешен продукт на човек от населението през първата година на членство - 2007 г. при ЕС-27 = 100 е на последно място – само 37,7% от средното равнище за съюза. По предварителни данни на ЕВРОСТАТ страната ни остава на последно място по този показател и през 2009 г. – с 41% от достигнатото ниво в ЕС-27. България регистрира незначителен, но положителен напредък по този показател след присъединяването й от началота на 2007 г. По оценки на ЕВРОСТАТ България през 2010 е сред страните с най-голямо увеличение на равнището на безработица в ЕС след Литва и Гърция. През 2010 г. дистигнатото равнище на безработица е 10,3% при 6,8% през 2009 и 9% през 2006 г. Най-голям е коефициентът на безработица сред населението от възрастови групи от 15 до 24 (23,2%) и от 25 до 34 години (11,4%) през 2010 г. В сравнение с 2006 г. увеличаването на безработните от тези възрастови групи е с 0,9 и с 2,2 процентни пункта. Що се отнася до нарастването на общия доход на лице в РБългария за периода 2010/2000 г. то е 2,33 пъти. В сравнение с нарастването на разходите на лице за същия период (2,41 пъти) индексът на нарастване на доходите е по-нисък. Ако сравнението се извърши спрямо годината, прехождаща влизането на страната ни в ЕС – 2006 г., то през 2010 г. разликата между двата индекса се стопява. Това е видно от тяхното значение: нарастването на доходите на лице е 1,37 пъти, а на разходите – 1,38 пъти. Вж.: Тонкова, Станка, Маргарита Богданова. Регионални различия в България преди и след присъединяването на страната в ЕС (Сравнителен анализ на доходите и разходите на лице в контекста на Стратегия 2020). – В Икономика и управление, бр. 2, 2011, ЮЗУ „Н. Рилски”, Стопански факултет – Благоевград, с. 24-38.

36

доходите и качеството на живот на населението42, транспортната инфраструктура,

качеството на околната среда, вътрешнорегионалните различия, капацитетът за усвояване

на Структурните фондове и Кохезионния фонд. Чрез анализа се разкриват факторите и

условията, които ги предопределят. Социално-икономическият анализ завършва със

SWOT анализ на районите в страната.

За целите на социално-икономическия анализ на районите, разкриването и

оценяването на междурегионалните и вътрешнорегионалите различия се използват

показатели, които тук ще бъдат подредени съгласно възприетата логика на осъществяване

на аналитичната и диагностична дейност за програмен период 2012-2022 г.43:

Брутен регионален продукт, брутен регионален продукт на човек, брутна

42 България е на последно място в ЕС и по разходи за крайно потребление, което съществува в страните членки спрямо това в България. Спрямо страната, постигнала най-високо равнище на разходите за крайно потребление на едно лице – Люксембург - от ЕС, в България през 2007 г. изостава около 11 пъти, а по отношение на Румъния – изоставането е 1,4 пъти. Макар че ножицата в разходите за крайно потребление спрямо 2001 г. в страната с най-високо превишаване – Люксембург е над 16 пъти, тя се затваря по отношение на България до 9,8 пъти през 2008 г., и започва отново да се увеличава дистанцията. Тази констатация е валидна за по-голямата част от останалите страни членки на ЕС с изключение на Естония, Унгария, Литва и Румъния. Изчисления на авторите са по данни от Eurostat, Final consumption expenditure, Euro per inhabitant, Last update 28-04-2011, Extracted on 29-04-2011 Връзката между разгледаните по-горе индикатори се отразява върху Индекса на човешко развитие (ИЧР), чиито характеристики се съдържат в Доклада за развитие на човека за 2006 г. и 2010 г. на Програмата на ООН. По този показател България е на 54-то място от 177 страни със стойност на ИРЧ от 0.816. Тя попада в групата на държавите с висока степен на човешко развитие и изпреварва Румъния, която е на 60-то място. През последните години станата ни се изкачва с по едно място в класацията по този индекс и по отношение на ранга през 2002 г. (62-ро място) тя напредва значително и е в групата на държавите с висока степен на човешко развитие. И през 2007 година тази тенденция на предвижване напред продължава и станата ни е с ранг 53, докато Румъния остава на достигнатото през предходната година ниво. Първите места в класацията за 2006 г. заемат Норвегия, Исландия, Австралия, Ирландия и Швеция. Забележимо е мястото и на някои от новите страни–членки на Европейския съюз – Словения - 27-мо място, Кипър – 29-то, Чехия – 30-то, Унгария - 35-то. Що се отнася до страни, съседни на България, които не са членки на ЕС Турция е най-отдалечената от България по индекс на човещко развитие с ранг 92 място, а Македония – с ранг 66 място. За Сърбия липсват данни по този показател. Независимо непълнотата на информацията, определено може да се каже, че по показателя индекс на човешко развитие страните от Балканите много бавно се приближават една до друга. В резултат на това различна ще бъде и притегателната способност на страните от Балканите за инвестиции. През 2010 г. настъпват съществени размествания на страните на Балканите по отношение на ИЧР. България (58 място) изостава спрямо Черна гора (49 място), Румъния (50 място), Хърватия (51 място). Първите места през 2010 г. принадлежат на Норвегия, Австралия, Нова Зеландия, Ирландия и Лихтенщайн. Страни като Гърция – 22 място, Австрия – 25 място, Великобритания – 26 място, Чехия – 28 място, Словения – 29 място, Словакия – 31 място, Кипър – 35 място, Унгария – 36 място, Полша – 41 място. Разбира се тук следва да се отчита и фактът, че за изчисляване на индекса е използвана нова методика и в резултат на нейното прилагане се получават по-ниски стойности, отколкото при използване на старата методика. При новата методика изчисляването на жизнения стандарт е на основа на естествен логаритъм от брутния национален продукт (докато при старата методика – брутния вътрешен продукт) на човек от населението в съотношение с покупателната способност. България е на последно място сред страните членки на ЕС и по индекса на щастнието, изчислен за 2007 г.. И ако на първо място е Дания със значение на индекта 8,3, то за България е 5,8. По значение на всемирния индекс на щастието, изчислен за 2009 г., България е на 82 място с индекс 42,04. Вж.: Investing in Europe’s future. Fifth report on economic, social and territorial cohesion. European Union, 2010, p. 116; Всемирен индекс на щастието.43 Вж.: Методически указания за разработване на Национална стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2012-2020), Общински планове за развитие (2014-2020). МРРБ, С., 2011,.с.44-45.

37

добавена стойност44.

Показатели, характеризиращи регионалната хомогенност на услугите,

подкрепящи бизнеса45..

Показатели, характеризиращи състоянието на техническата инфраструктура

– енергийна в т.ч. използването на възобновяеми енергийни източници и

енергийната ефективност и транспортна инфраструктура46.

Технологичен потенциал за растеж47.. Проучват се тенденциите на изменение на

разпределението на тези средства по райони , тяхната регионална концентрация.

Проследява се динамиката на т.нар. „дигитално разделяне”, което е предпоставка

за намаляване/увеличаване на "препятствията от разстоянието" и преодоляване на

отдалечеността, характерни за много периферни райони у нас.

Динамика и структура на инвестициите, в т.ч. и на преките чуждестранни

инвестии, тяхната пространствена локализация. Изследват се факторите, които

обславят териториалната концентрация на инвестициите.

Демографски показатели: численост населението, естествен и механичен прираст

на населението, интензитет на вътрешната и външната миграция на населението48,

44 Чрез тези показатели се измерва достигнатото равнище и динамика на регионалната икономическа активност, както и диференциацията в динамиката на процесите на регионалното развитие, мащабите и характеристиките на промените в икономическото развитие на районите. Съществено е значението на показателя брутна добавена стойност по райони. Чрез този показател се улавят тенденциите на развитие на икономическите сектори по райони, правят се изводи за степента на относителна завършеност на икономическото преструктуриране на районите, за степента на устойчивост на икономическата структура, производителност на труда по райони и икономически сектори

45 Тук се включват показатели за наети лица на 10000 жители от населението във фирми и организации, предлагащи финансови, застрахователни, консултативни, информационни услуги и услуги за търговия с недвижими имоти, изградените бизнес центрове и бизнес инкубатори по райони

46 Сред използваните показатели за анализ на състоянието на енергийната инфраструктура са: степен на изграденост на енергийната мрежа в контекста на новата енергийна политика в ЕС; зависимост от внос на енергийни ресурси; енергийна сигурност; енергийна ефективност по цялата верига от производството и преноса до крайното потребление, внедрени нови информационно-технологични системи за управление на критичната енергийна инфраструктура; инвестиции в енергийна инфраструктура, енергийна сигурност и др. За анализа на транспортната достъпност се използват показатели като: степен на изграденост на пътната мрежа и нейната средна гъстота, разпределение й по видове пътища – автомагистрални мрежи и първокласни пътища, степента на покритието на националната територия с пътища от висок клас. Аналогични показатели се използват и за железопътната мрежа – дължина, гъстота на жп мрежата, степен на изграденост, достъпност до жп транспорт, брой превозени пътници

47 Обуславя се, от една страна, от наличието на университети, научните институти и звена на БАН, аграрни институти, както и ведомствени изследователски структури, а от друга страна зависи от бюджетните разходи, направени за научноизследователска и развойна дейност, като процент от БВП на страната и разходите на частни инвеститори в научноизследователската и развойна дейност

48 Например нетната миграция на населението в България по данни за 2010 г. е отрицателна и възлиза на 24 190 човека. При това числеността на изселилите се от страната жени превишават тези на мъжете с 13 493 души. Най-активно в това отношение е населението във възрастовите групи от 25-39 г. В сравнение с 2007 г., когато страната става член на ЕС отрицателният механичен прираст е по-висок с 22 793 и преобдават изселилите се от страната мъже. В навечението на членството на България в ЕС (края на 2006 г.) само един район в страната е с положителен механичен прираст – Югозападният район (3,01%о). Към края на 2010 г. се наблюдава повишаване на механичния прираст на населението в Югозападния район на 5,15%о. През същата година с положителен механичен прираст е и Североизточният район (0,74%о). С отрицателен механичен прираст по данни за 2006 г. са всичките останали райони в България. Сред тях с най-висок отрицателен механичен прираст са: Северозападният район (-4,36%о) и Северният централен район (-1,00%о). По отношение на 2010 г. се забелязва нарастване в районите с отрицателен механичен прираст: И през тази година с най-висок отрицателен естествен прираст е Северозападният район (-4,27%о), следван от Северния централен район (-3,07%о) и Югоизточния район (-1,5%о). – 5,2%о, Северният централен район – 1,4%о, Южния централен район – 1,2%о и Югоизточният район – 0,8%о. Само два района са с положителен естествен прираст – Югозападният район – 2,8%о и Североизточният район – 1,9%о. В резултат на протичащите миграционни процеси (вътрешна и външна) в страната се увеличава населението в градовете от

38

гъстота на населението, структура на населението по възраст, пол и етническа

принадлежност, коефициент на възрастова зависимост.

Равнище и динамика на икономическа активност, заетост и безработица на

населението, в т.ч. секторен състав на заетостта, образователно и

квалификационно равнище на заетите лица, , доходи на човек или на

домакинство, структура на доходите49.

Показатели, характеризиращи състоянието на околната среда.50

Пространственият анализ се осъществява по отношение: ролята на градовете за

развитието на районите и на отделни зони в тях; полюси на растеж с

транснационално и европейско значение, с национално и с регионално значение;

главни и второстепенни оси на развитие; структура на територията на районите –

урбанизирани зони, слабоурбанизирани зони и зони със специфични потребности;

гранични зони; зони за въздействие и др.

Чрез НСРР се осъществява непрекъснатост, приемственост и гъвкавост на

стратегическия планов процес за поддържане на системата на регионално планиране в

съобразена с реалностите в страната и страните от ЕС състояние. Именно тези реалности

наложиха последните изменения в логическата структура и съдържанието на НСРР.51 Към

70,65% в края на 2006 на 71,62% към края на 2010 г. за сметка на намаляване на населението, обитаващо селата . Тези показатели се използват за сравнения между районите, както и със средните стойности за страната и останалите страни членки на ЕС. Демографският потенциал на регионите е индикатор за последиците от провежданата регионална политика в страната. Той се обуславя както от социално-икономическите условия в регионалната система, които са типични за отделните региони, така и от общото социално-икономическо развитие на страната. Демографският потенциал обуславя биологичната, социалната и културната репродукция на индивидите в регионалната система, които определят в най-голяма степен регионалните особености на регионалното развитие. Следователно налице са сложни връзки между социално-икономическото развитие на регионалните системи и възпроизводството на населението. Ето защо изучаването и анализирането на тези връзки е необходим етап от работата по разработването на стратегическите документи, свързани не само с провеждане на адекватна демографска политика по региони, но и на политиката за цялостното развитие на регионалните системи. Вж.: Тонкова, Станка, Маргарита Богданова. Регионални различия в България ..., цит. произв., с. 25.

49 Изследват се тенденциите на изменение на показателите по райони, установяват се регионалните различия в заетостта и безработицата и се определя характера на ефекта от тях – краткосрочен/дългосрочен, положителен/негативен ефект. Извършват сравнения с показателите, характеризиращи заетостта и безработицата в страната и регионите на ЕС за установяване степента на близост/отдалеченост и изясняване на причините за това.50 Използват се основни контролни показатели за качество на атмосферния въздух - прах, фини прахови частици, серен диоксид, азотен диоксид, тежки метали, както и за други специфични замърсители, съгласно Закона за чистотата на атмосферния въздух. Количеството и качеството на водите се представя паралелно по екологичен статус, източници и видове потребление. Качеството на почвите се представя чрез общата площ на замърсените земеделски земи с тежки метали от промишлена дейност, на земите с трайни насаждения, третирани с препарати за растителна защита, идентифицират се замърсяванията с нефтопродукти, пестициди и други замърсявания извън вече посочените, а именно: депа за битови, производствени и опасни отпадъци; площадки на промишлени и миннодобивни обекти; площадки, свързани с добив и съхранение на нефтопродукти, и площадки, на които се съхраняват негодни за употреба пестициди; инвестиции за опазване и подобряване на околната среда; климатична уязвимост и мерки за справяне с климатичните промени.

51 Методически указания за разработване на ... . С., септември 2011, МРРБ, с.50-51.

39

основните раздели на НСРР се добавя уводна част с цел получаване на пълна, ясна и точна

предства от ползвателите на документа за социално-икономическото състояние на

регионите и как то би се изменило със съчетаване на поставените стратегически цели и

приоритети на регионалното развитие на национално и европейско ниво с резултите от

анализа. По-конкретно, уводната част на НССР включва:

Целите, мястото и ролята на НСРР в цялостната система от документи за

стратегическо планиране на регионалното развитие.

Законовите норми, подхода и принципите, на които се основава.

Отговорностите на институциите и партньорите за разработването и приемането на

стратегическия документ.

Процеса на съгласуване и отразяване на получените коментари, становика и

препоръки.

Очакваните резултати от приемането на документа и използването му за целите на

стратегическото планиране на различните териториални нива.

Социално-икономическият анализ се структурира в следните по-съществени

раздели, подраздели и елементи:

Териториална организация на регионалното развитие, регионална класификация и обща характеристика на районите в България

Анализ на състоянието и тенденциите в областта на икономическото развитие на районите

o Структура на икономиката на районите и сравнителна степен на развитие

o Конкурентоспособност на районите Инфраструктурно развитие

Транспортна достъпност Енергийна инфраструктура, възобновяеми енергийни

източници и енергийна ефективност Телекомуникации и широколентов достъп Водоснабдяване Инфраструктура, свързана с опазване и подобряване на

околната среда: канализация и пречистване на отпадъчните води, управление на отпадъците

Инвестиции в районите Производителност на труда Научно-изследователска дейност, технологично развитие и

иновации Екологична устойчивост Бизнес услуги Предприемачество

o Анализ на състоянието и тенденциите в областта на социалното развитие на районите

Демографско развитие Образование

40

Здравеопазване Социална защита и услуги Заетост, безработица, трудов пазар Доходи на населението Нива на бедност

o Анализ на състоянието и тенденциите в областта на екологичното развитие на районите

Анализ по компоненти на околната среда Инвестиции за опазване и подобряване на околната среда Климатична уязвимост и мерки за справяне с климатичните

промениo Специализиран анализ на пространственото развитие и перспективиo Анализ на териториалното сътрудничество и политиката на

добросъседство, включително развитие и прилагане на европейски макрорегионални стратегии за териториално сближаване като Дунавската стратегия на ЕС, бъдещата стратегия за развитие на Черноморския регион.

За разлика от програмния период 2005-2015 г. през новия програмен период 2012-

2022 г. в аналитичната част на НСРР се обръща особено внимание на пространствения

аспект и секторните политики на развитие, както и на постигнатото въздействие. Акцент

се поставя върху въпросите, свързани с: ролята на градовете за развитието на районите

като цяло и/или отделни зони; влиянието на полюсите на растеж с транснационално и

европейско, с национално и регионално значение; характеристиките и значението на

главните и второстепенните оси на развитие; проблемите и предизвикателствата в

урбанизираните, слабоурбанизираните зони и зоните със специфични нужди; насоките и

приоритетите за градско възстановяване и развитие; проблемите и възможните решения за

развитие на граничните зони, участието в програмите за териториално сътрудничество.

Социално-икономическият анализ трябва да включва и резултати от секторните анализи

като се отчита и спецификата на регионалното развитие.

Социално-икономическият анализ на районите се допълва със SWOT-анализ за

установяване на техния потенциал, условията на външната среда и взаимодействията

между тях, както и за вземане на решения за приоритизиране на действията за постигане

на устойчиво интегрирано развитие. Резултатите от анализа могат да предизвикат

провеждането на дискусии върху стратегически алтернативи на приоритети за избор на

приоритети за развитие.

Стратегическата част на НСРР включва визия, стратегически цели,

приоритети.52 Тя трябва да бъде съобразена освен с резултатите от социално-

52 Главната цел на регионалното развитие за периода до 2015 г. е постигане на устойчиво и балансирано развитие на районите в Република България. Стратегическите цели включват: постигане на прелом в развитието на българските райони за планиране чрез инвестиции във физически и човешки капитал и доближаване до средните равнища на развитие на регионите в ЕС; Намаляване на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия чрез развитие на вътрешния потенциал на регионално и местно ниво; Развитие на териториалното сътрудничество за постигане на териториална кохезия с ЕС и разширяване

41

икономическия анализ на районите и произтичащите от него изводи и с Националната

програма за реформи за постигане на количествените цели на ЕС за интелегентен,

устойчив и приобщаващ растеж, поставени в Стратегията „Европа 2020”, с изводите от

Петия доклад за икономическо, социално и териториално сближаване на ЕК (2010),

Териториалният дневен ред на ЕС (2007), очакваните нови законодателни регулации в

областта на регионалната политика и използването на структурните инструменти на ЕС за

новия програмен период 2014-2020 г., със стратегическите насоки на Общността по

политиката на сближаване, със Стратегията на ЕС за Дунавския регион53.

Стратегическите цели и приоритети за устойчиво интегрирано регионално

развитие се синхронизират с националните приоритети, регионалните потребности на

обществото и неговите очаквания за перспективи по отношение на качество на живота

и развитието на районите и общините в страната. Отчитат се също така изводите от

анализа на социално-икономическото развитие на районите, както и резултатите от

SWOT-анализа и потенциала за развитие на всеки един район. Формулировката на

стратегическите цели и приоритети се съобразява с използваната терминология в

документите на ЕС, което е предпоставка за улесняване идентифицирането на

националните приоритети по отношение на тези предледвани от Общността в областта

на регионалната политика.

Общата оценка на необходимите ресурси за постигане целите на

стратегията включва експертни оценки за четири основни източника на финансови

средства за реализация на НСРР, отчитайки ограниченията при финансиране на

икономическите сектори, произтичащи от законодателството за предоставяне на

държавни помощи, интензитета на допустимата помощ съгласно регионалната карта на

помощта по райони и правилата за защита на конкуренцията при предоставяне на

подкрепа за частния производствен сектор и особено за МСП:

- Национално публично финансиране (републикански, общински бюджети,

както и финансови ресурси от други източници – публични фондове,

предприятия, фондации, асоциации, сдружения и др.);

- Европейски средства (от фондовете на ЕС);

- Международни финансови институции;

на добросъседството и партньорството. 53 Обвързването на целите и приоритетите на НСРР с Дунавската стратегия се осъществява в следните тематични направления: изграждане на свързаност в региона на р. Дунав, с оглед подобряване на моблилността, енергийната свързаност, комуникациите и насърчаване на общуването между хората, културното развитие и туризма; опазване и подобряване на околната среда и ландшафтите в региона; постигане на благосъстояние в региона чрез развитие на конкурентоспособността на производствения сектор и изграждане на общество на знанието; укрепване на институционалния капацитет, сигурността и сътрудничеството на територията на Дунавския регион, в т.ч. на регионално и местно ниво.Вж.: Методически указания за разработване ... , септември 2011, С., МРРБ, с. 57-58.

42

- Частно финансиране ( фирми, банки, застрахователни компании и др.).

Общата многогодишна финансова рамка има индикативен характер за обема на

средствата за целия период и по години, по приоритети и по райони от ниво 2. Крайните

резултати от общата експертна оценка на необходимите ресурси за постигане целите на

НСРР се обощават в таблица.

Критериите за оценка на изпълнението на НСРР се формулират по начин,

позволяващ информационно осигуряване на процеса на разработване на обективната

оценка на постиженията върху система от индикатори и надеждни информационни

източници. Те са за общите условия и изисквания, нормите и стандартите,

характеризиращи качеството на изпълнение на целите и приоритетите. Критериите не се

свързват с количествените постижения. Препоръчва се изборът на конкретни критерии да

се прави в тематичните рамки на пет групи от условия54:

Политически условия и изисквания, свързани с политическа ангажираност,

институционална готовност, административен капацитет, ефективност на системите

за наблюдение и контрол, публичност и прозрачност на действията при провеждане

на политиката за устойчиво интегрирано регионално развитие;

Икономически условия и изисквания за съответствие на специфичното състояние и

равнище на развитие на районите, адаптивност към икономическите промени и

предизвикателства, постигане на конкурентоспособност и иновативност,

мобилизиране на икономически партньори, ефективност и ефикасност на

използваните финансовите ресурси за постигане на целите и приоритетите на

регионалното развитие;

Социални условия и изисквания за социалното включване на уязвими групи от

населението, интегрираност на младите хора, намаляване нивата на бедност,

мобилизиране на социалните партньори и ангажираност на гражданското общество,

социални иновации, достъпност на средата и инфраструктурите и др. за хората с

увреждания и др.;

Екологични условия и изисквания, свързани с устойчивост на планираните мерки и

постигнатите резултати, климатична сигурност и др.;

Териториални условия и изисквания за балансирано, хармонично развитие и

отваряне на територията, интегрирано градско развитие и укрепване връзката град-

регион, териториална достъпност и свързаност, преодоляване на периферността,

използване на възможностите на трансграничното, междурегионалното и

транснационалното сътрудничество и др.

54 Виж Методическите указания за разработване на Националната стратегия за регионално развитие (2012-2022 г.)

43

Избраните критериите за оценка на изпълнението на НСРР се свързват с

отчитането на общи индикатори, върху които ще се изгражда системата за наблюдение и

оценка на регионалната политика и развитието на регионите в ЕС, отчитащи постигането

на целите на Стратегията „Европа 2020”. Освен общи индикатори, могат да бъдат

формулирани и специфични индикатори. Подробният списък на общите индикатори

включва:

за тематична област „Производствени инвестиции”: брой предприятия, получили

безвъзмездна финансова помощ, брой предприятия, поличили друг вид финансова

помощ, брой предприятия, получили нефинансова помощ, брой подпомогнати

нови предприятия, частни инвестиции за съфинансиране на публична финансова

и нефинансова помощ за МСП в евро, брой работни места, създадени в

подпомагани предприятия;

за тематична област „Туризъм”: брой посещения на подпомагани туристически

атракции;

за тематична област „НИРД, иновации”: численост на персонала/изследователите,

работещи в новопостроена или оборудвана инфраструктура за НИРД, в т.ч. брой

на работните места на пълен работен ден, брой предприятия, които си

сътрудничат с подпомагани изследователски институти/звена, частни инвестиции

за съфинансиране/подкрепа на публична помощ за иновационни или научно-

изследователски и развойни проекти в евро, брой предприятия въвели нови за

пазара или значително подобрени продукти в резултат на иновационни или

изследователски и развойни проекти, брой предприятия въвели нови за фирмите

или значително подобрени продукти в резултат на иновационни или

изследователски и развойни проекти;

за тематична област „Базова инфраструктура” съответните показатели.

2.3. Регионални планове за развитие

Регионалните планове за развитие са средносрочни планови документи. Те

определят целите и приоритетите за устойчиво интегрирано регионално и местно развитие

на територията на съответния район в съответствие с предвижданията на НСРР и другите

структуроопределящи политики. За плановия и програмен период (2007-2013 г.)

стратегическата рамка за развитие на българските региони е в съответствие с ключовите

европейски приоритети на регионалната политика, дефинирани в редица документи на

ЕК.55 За следващия период (2014-2020 г.) РПР, който е ключов компонент на системата за

55 Вж.: Стратегически насоки на развитие на Общността за периода 2007-2013 г., Четвъртия доклад за икономическо и социално сближаване на ЕС, Петия доклад за напредъка в областта на кохезионната

44

стратегическо планиране на регионалното развитиеследва да се разработи, от една страна,

в съответствие с регионалната политика на ЕС и с националните цели, от друга страна –

да отразява специфичните условия и потенциал за развитие на съответния район, в т.ч.

спецификата и потребностите от структурно приспособяване и постигане догонващо

средните европейски нива на развитие.

Регионалният план за развитие се разработва за всеки от районите от ниво NUTS II

в съответствие с НСРР, секторните приоритети и инвестициионните намерния на другите

структуроопределящи политики за съответния район.56 Той е документ за стратегическо

планиране на устойчиво интегрирано регионално развитие за 7-годишен период57.

Общите указания за разработване на РПР за следващия планов и програмен период

2014-2020 г. са систематизирани в приложение 3.

Структурата и съдържанието на РПР са дефинирани в ЗРР (2008 г.)58, и

включват:

- Анализ на икономическото, социалното и екологичното състояние и потенциала

за развитие на съответния район;

- Цели и приоритети за развитие на района;

- Обща оценка на необходимите ресурси за реализация на плана;

- Индикатори за наблюдение и оценка на плана;

- Необходими действия по наблюдението, оценката и актуализацията на плана;

- Описание на необходимите действия за прилагане принципа на партньорство и

осигуряване на информация и публичност;

- Предварителна оценка на плана.

В аналитичната част на РПР се представят социално-икономическото и

екологичното състояние и тенденциите в развитието на района, неговият потенциал за

развитие, влиянието на външните и вътрешните фактори, определящи състоянието на

района, важни изводи и прогнози за развитие към 2020 г.59 Особено внимание в тази част

политика, Стратегиите от Лисабон и Гьотеборг и действащите регламенти на Структурните фондове и Кохезионния фонд.56 Вж.: Закон за регионалното развитие, в слила от 21.08.2008 г. Обн. ДВ бр. 50 от 30 май 2008 г., изм. ДВ бр. 47 от 23.06.2009 г., изм. ДВ бр. 82 от 16.10.2009 г., ДВ бр. 93 от 24.11.2009 г.

57 Неговото разработване, съгласуване и актуализиране се организира от Министъра на регионалното развитие и благоустройството съгласно одобрени от него методически указания. Съгласно Правилника за прилагане на ЗРР (2008 г.) в разработването на регионалния план участват представители на Министерство на регионалното развитие и благоустрояването и подпомагат неговото обсъждане и съгласуване в Регионалния съвет за развитие и в специализираните комисии, създадени към него.58 Вж.: Чл.11, ал. 3 на Закона за регионалното развитие, в слила от 21.08.2008 г. Обн. ДВ бр. 50 от 30 май 2008 г., изм. ДВ бр. 47 от 23.06.2009 г., изм. ДВ бр. 82 от 16.10.2009 г., ДВ бр. 93 от 24.11.2009 г.

59 За извършване на аналитичните сравнения за състоянието на районите може се използват, съдържащите се в НСРР (2012-2022 г.) анализи за състоянието на районите, както и информация от НСИ, ТСБ и др. информационни източници, в т.ч. резултатите от извършените междинни оценки за реализацията на РПР,

45

от плана се отделя на анализи и оценки, свързани със структурата на икономиката,

инвестициите; заетостта и производителността на труда; иновациите и технологичното

развитие, изследванията и развойната дейност; развитието на бизнес услугите;

предприемачеството; свързаността и достъпността в района осигурени чрез транспортната

инфраструктура, енергийните мрежи и телекомуникациите и широколентов достъп;

опазването и подобряването на околната среда; развитието на човешките ресурси;

териториалното развитие и перспективите по отношение на използването на земята,

интегрираното градско възстановяване и развитие, осите на пространственото развитие и

др. На основата на система от показатели и SWOT-анализ се извършва диагностична

оценка на състоянието, потенциала и възможностите за развитие на района.

Важно е в аналитичната част да се съдържат изводи, относно:

конкурентоспособността на района, неговата устойчивост и адаптивност към промените;

иновации и възможности за технологично обновяване, ниво на знанията и уменията;

идентичността на района по отношение на ключови показатели в национален и

европейски мащаб; интегрираност на екологичните цели и предимства на

нисковъглеродната икономика; териториални перспективи и свързаност на района,

съгласуваност с възможностите за устройство на територията; отражение върху

вътрешнорегионалните различия; социално включване и социална интеграция; усвоените

средства и регионалното въздействие на оперативните програми, съфинансиране от

фондовете на ЕС.

Възприетите подходи и тяхното съдържание за разработване на стратегическата

част на РПР60 систематизирано са представени в Таблица 5.

Таблица 5. Подходи и съдържание на действията за разработване на РПР

Подходи Действия за реализация на подходите

Верифициране на съответствието на РПР в контекста на реформите на регионалната политика на ЕС

Поддържане на висока степен на съответствие с новата стратегическа и финансова рамка на ЕС за стратегическо планиране, програмиране, финансиране, управление, наблюдение и оценка в областта на регионалната политика.

Планирано намаляване на различията между регионите за постигане на интелектуален, устойчив и приобщаващ икономически растеж и заетост

Подпомагане на изоставащите райони в България, укрепване на вътрешния им потенциал за ускорено адаптиране и развитие;

Прилагане на европейското териториално коопериране, като хоризонтална цел, за развитие потенциала и постигане на свързаност и достъпност на българските

отчитащи напредъка по постигане на поставените цели за интегрирано градско развитие.60 Вж.: Методически указания ..., 2011, с. 74.

46

райони и общини.Ефективно прилагане на принципите на планиране и използване на структурните инструменти на ЕС за регионална политика

Устойчивост на целите и избраните приоритети; ограничаване на броя на приоритетите и концентрация на ресурсите за постигане на реални резултати и позитивни въздействия;

Ефективност и координация на планираните интервенции и финансовите инструменти; логика на интервенциите за развитие – от основната идея до ползите за крайните бенефициенти;

Съгласуваност със секторните политики, особено по отношение на заетостта, равните възможности, опазването и подобряването на околната среда, както и с правилата на конкуренция, възлагането и изпълнението на обществени поръчки; Планиране на интегрирано развитие – хоризонтално по сектори и вертикално по нива;

Осигуряване на многогодишна финансова перспектива и допълняемост на средствата, развитие на публично-частно партньорство и схемите за финансов инженеринг;

Използване на система от индикатори за наблюдение и оценка.

Очаквания и адаптиране към предизвикателствата на следващия период

Ускоряване темповете и циклите на икономическа промяна, свързани с бърз растеж и въвеждане на нови технологии и иновации, както и с периоди на забавяне на икономическото развитие и кризи;

Отчитане на негативни демографски и миграционни процеси – застаряване на населението; засилени миграционни потоци;

Климатични промени, свързани със засушаване, ерозия на почвите и бреговите ивици, наводнения, пожари;

Действия за постигане на енергийна ефективност и намаляване на енергийната зависимост, деверсификация на енергийните източнити, използване на ВЕИ.

Общата оценка на необходимите ресурси за реализация на плана е експертна

оценка за общата финансова рамка на РПР. Тя се разработва по приоритети и години и по

източници на финансиране, в т.ч. от финансово участие на ЕС (ЕФРР, ЕСФ, ЕЗФРСР,

ЕФР), от национално обществено участие (Централния бюджет, местните бюджети, Други

обществени фондове), от частния сектор, от други финансови инструменти (ЕИБ, ЕФВР,

МФИ и др.). Сред фондовете на ЕС, които имат водеща роля по отношение

финансирането на програми, допринасящи за развитието на дадения район има ЕФРР, но

не бива да се подценява допълващото значение на останалите фондове. Тя трябва да бъде

47

балансирана по приоритети за развитие и по източници на финансиране, да осигурява

концентрация на ресурси и да бъде адакватна на макроикономическите прогнози.

Финансовата рамка е предпоставка за постигане на поставените цели и приоритети

за развитие към края на 2020 г. На финансовата рамка следва да се гледа и като на условие

за мобилизиране на допълнителни ресурси от други източници, които не се включение в

експертната оценка. Финансовата рамка може да въздейства върху инвеститорите

(външни и вътрешни) при формиране на тяхната представа за инвестиционния климат в

дадения район и съответните сектори чрез избраните приоритетни области на публично

финансиране. Тя е ориентирана към преодоляване на различията и диспропорциите в

развитието на районите с оглед достигане на средните за регионите на ЕС нива на

развитие.

Системата от индикатори за наблюдението и оценката на изпълнението на

регионалния план се формира като се спазват редица общи изисквания, между които:

коректно дефиниране на индикаторите, адекватно отразяване различни страни на целите и

приоритетите; надеждни индикатори от гледна точка на периодичност и качество на

информационното им осигуряване и др. Тя може да включва основни и специфични

индикатори. Предназначението на основните индикатори/показатели е да служат за

измерване и оценка на степента на постигане на главната и стратегическите цели на

развитие на района и включват такива за: БВП, производителност на труда, равнище на

заетост и безработица, равнище на бедност, демографски показатели, екологични

индикатори и др. Специфичните индикатори (количествени и качествени) са свързани с

оценка степента на постигане на специфичните цели на РПР за реализация на отделни

приоритети. Списъкът с индикаторите за наблюдението и оценката на изпълнението на

РПР се съгласува с НИС и неговите териториални поделения. Между списъка с

индикатори и Единната информационна система за управление на регионалното развитие,

Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС по

оперативните програми, Географските информационни системи е необходимо да

съществува съвместимост.

За подобряване изпълнението на целите и прироритетите за регионално развитие

се разработва система, която включва освен системата от индикатори и действия на

органите за наблюдение, организацията и методите на тяхната работа. Върху основата на

стойностите на индикаторите и техния анализ се проследява постигнатия напредък и се

прави оценка на степента на постигане на целите, извършват се корекции с цел

оптимизиране организацията и методите на изпълнение на РПР, както и на мерките за

осигуряване на информация и публичност.

48

В РПР се включват необходимите действия за прилагане принципа на

партньорство и осигуряване на информация и публичност. Това са действия, които се

осъществяват както в самия процес на разработване на плана, така и действия по време на

изпълнение на плана. По отношение на действията в самия процес на изработване на

плана съществено значение има провеждането на консултации с партньорите,

отразяването на техните предложения и препоръки за подобряване качеството на плана в

съдържателно отношение, за приложимостта на плана. Действията за прилагане принципа

на партньорство и осигуряване на информация и публичност по време на изпълнение на

плана включват не само разработването на комуникационна стратегия за осигуряване на

информация и публичност, но и набелязване на мерки за насърчаване на публично-

частното партньорство при изпълнение на плана, както и за развитие на различни схеми

на финансов инженернинг. Полезни в това отношение са и годишните доклади за

наблюдение изъплнението на РПР, както и междинната оценка, свързани с управлението и

изпълнението на плана. Съществена роля в това отношение могат да играят РСР, както и

общините чрез техните представители в РСР.

Чрез предварителната оценка на РПР се цели да се подобри качеството на плана

от гледна точка на адекватността на стратегическата част на плана, предвидените ресурси

за постигане на целите и приоритетите, ефективността на системата на управление на

плана и съобрязаване на плана с хоризонталните политики за устойчиво и социално

развитие в две ключови насоки: първо, по отношение постигането на социално-

икономическо въздействие на планираните цели и приоритети за развитие на района, и

второ – за позитивно въздействие върху околната среда.

2.4. Областни стратегии за развитие

Областната стратегия за развитие е средносрочен документ за стратегическо

планиране на регионалното развитие на областта (NUTS III) и е тясно свързана с РПР

(NUTS - ІІ) и Общинските планове за развитие (ОПР). Разработва се за 7-годишен период,

съвпадащ с периода на действие на РПР и ОПР и се изпълнява във взаимодействие и

съгласувано с предвижданията на действащите устройствени схеми и планове и

перспективите за пространствено развитие за територията на областта. ОСР определя

целите и приоритетите за устойчиво интегрирано регионално развитие при отчитане на

специфичните областни характеристики и потенциал за развитие.

ОСР се изработва при съблюдаване на актуалното социално-икономическо

състояние на областта и на стратегическата ориентация на регионалната политика в ЕС и

националните цели и приоритети за регионално развитие, в т.ч.: целите и приоритетите на

49

ЕС през програмен период 2014-2020 г., и предвижданията на оперативните програми,

които се разработват в съответствие със стратегическата рамка на регионалната политика

на ЕС; постигане на по-добро съответствие и взаимодействие с РПР и открояване на

стратегически перспективи за реализация на ОПР; ефективна координация и допълване на

секторните цели и приоритети за развитие на областта; развитие на териториалното

сътрудничество за осъществяване на съвместни дейности за постигане целите на

регионалното развитие – от трансграничен, междурегионален и транснационален

характер; идентифициране на подходящи механизми и стимули за насърчаване на

балансирано и устойчиво развитие и концентрация на ресурси в най-

необлагодетелстваните територии и др.

Като приоритетите за развитие на областите за периода до 2020 г., изведени върху

основата на резултатите от междинните оценки на ОСР, извършени през 2010 г. в

контекста на Стратегия 2020 на ЕС, се препоръчват следните: прилагане на иновационни

политики и стратегии; насърчаване на „зелените” нисковъглеродни технологии в

индустриите и бита; развитието на електронното управление; стимулирането на

преобщаващ икономически растеж, включват повишаване на заетостта и качеството на

работните места; равнопоставане участие на социалните групи; създаването и развитието

на конкурентоспособен регионален туристически пазар.61

Структурата и съдържанието на ОСР са определени нормативно в ЗРР и

включват разработване на62:

Анализ на икономическото и социалното състояние на областта

Цели и приоритети за развитие на областта

Обща оценка на необходимите ресурси за постигане целите на стратегията

Териториален обхват на районите за целенасочена подкрепа

Критерии за оценка на изпълнението на стратегията

Стратегически насоки за разработване на целите и приоритетите на общинските

планове за развитие

Описание на необходимите действия по прилагане принципа на партньорство и

осигуряване на информация и публичност.

В анатичната част на ОСР се включват съставни елементи, които я допълват в

съдържателно отношение. По-конкретно става дума за следните елементи: обща

харакеристика на областта/профил на областта; икономика и конкурентоспособност;

социален капитал, социална интеграция и включване; инфраструктурно развитие,

свързаност и достъпност; екологично състояние и рискове; административен капацитет,

61 Методически указания..., С., МРРБ, 2011, с. 8862 Пак там, с. 88.

50

междуинституционална координация и съгласуваност на политиките; SWOT-анализ.

Аналитичната част на ОСР предстява постигнатите успехи и положителните тенденции,

както и продължаващите диспропорции и негативни тенденции през изминалия период на

действие на стратегията. Извеждат се ключовите проблеми и предизвикателства пред

развитието на областта в средносрочен и дългосрочен план, които предопределят

стратегическата част на ОСР – целите и приоритетите за развитие на областта.

При дефинирането на стратегическите цели и приоритети за развитие на

областта се използват следните критерии за: съгласуваност, специфичност, измеримост,

постижимост, реалистичност съобразно ресурсите, времеви граници за постигане на

целите. Съгласуваността, която трябва да се постигне е вътрешна и външна съгласуваност.

Вътрешната съгласуваност е свързана с устоновяване на логическа връзка не само между

целите и приоритетите за тяхната ефективна реализация, но и между целите и

приоритетите за избягване на дублирането на усилия и неефикасното използване на

ресурси, както и на противоречиви и частични въздействия при решаване на

икономическите, социалните и екологичните проблеми. Външната съгласуваност на

стратегическата рамка за развитие на облстта се отнася до отчитане на политическият

контекст и приоритетите на регионалната политика на национално и европейско ниво,

както и до условията за достъп до финансови ресурси за подпомагане на регионалното и

местното развитие. Същевременно областните цели и приоритети трябва да отразяват по

специфичен начин приоритетите, изведени в Стратегията „Европа 2020”, както и

националните цели за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж.

Стратегическата

ориентация в развитието на областта за програмния период 2012-2020 г., без да се

ограничава възможността за включване на други приоритетни оси, е необходимо да

съдържа следните приоритетни оси63:

Развитие на индустриалната политика и подобряване на бизнес средата за

привличане на конкурентоспособни инвестиции в производствения сектор;

Създаване на предпоставки за преминаване към нисковъглеродна икономика,

намаляване на енергийната зависимост от традиционни източници чрез по-

широкото въвеждане на възобновяеми енергоизточници, постигане на енергийна

ефективност и модернизиране на транспортния сектор;

Насърчаване на иновациите и научно-изследователския потенциал чрез

подпомагане на сътрудничеството между образователните, изследователските и

63 Пак там, с. 90-91.

51

райзвойните звена и бизнеса, в т.ч. и чрез международно сътрудничество и

трансфер на нови знания, технологии, продукти и услуги;

Развитие на информационното общество, електронното управление, публичните

електронни услуги и електронния пазар и осигуряване на широколентов достъп за

хората и фирмите;

Адаптиране към промените и модернизиране на пазара на труда като се развива

трудовата мобилност, младежката заетост, професионално-обрадователните

системи, формите за квалификация и преквалификация и учене през целия живот;

Укрепване на социалната интеграция, намаляване на бедността и насърчаване на

социалното включване на непривилегированите групи от населението, с

териториални измерения и адресност;

Развитие на териториалното сближаване и сътрудничеството между регионалните

власти за осъществяване на трангранични и междурегионални инициативи по пътя

на публично-частното партньорство и разширяване на достъпа до източници на

финансиране.

Общата оценка на необходимите ресурси за постигане целите на стратегията се

прави с използването на количествени и качествени методи за определяне на

необходимите финансови средства по източници на финансиране. Тя се систематизира

таблично и представя възможностите за обвързване на приоритетите на ОСР във времето

с източниците за финансиране. И тук, както и при РПР, източниците за финансиране на

регионалното развитие включват:

Национално финансиране от публични източници, в т.ч. републикански и

общински бюджети;

ЕФРР и други фондове на ЕС;

Частни финансови ресурси – местни физически и юридически лица, граждански

организации, в т.ч. и с международно участие и др.;

Международни финансови организации.

Разработената общата оценка на необходимите ресурси за постигане целите и

приоритетите на ОСР трябва да отговаря на изискванията на законодателството за

държавни помощи и на Закона за защита на конкуренцията, както и на видовете,

условията и ограниченията за допустимост на разходите по проекти, които се

съфинансират със средства от ЕС.

Териториалният обхват на районите за целенасочена подкрепа се определя в ОСР

и включват общини, които отговарят на точно определени показатели. Общините, които

попадат в териториалния обхват на районите за целенасочена подкрепа, се категоризират

52

се в зависимост от степента на уязвимост според общото влияние на показателите върху

конкурентоспособността, устойчивото развитие и просперитета им от І до VІІІ категория.

В първа категория се включват общините с висока степен на уязвимост (отговарят на 8

показателя), а в последната осма категория – общини, отговарящи по един показател. С

разработването на програма за реализация на дейности в районите за целенасочена

подкрепа и нейното изпълнение се създават предпоставки за намаляване на вътрешно-

регионалните различия, на диспрорциите и на структурните дефицити по райони и

области в страната.

2.5. Общински планове за развитие

Общинският план за развитие (ОПР) е документ, който се разработва на основание

ЗРР (2008 г.). Той определя средносрочните цели и приоритети на развитието на общината

в съответствие с Областната стратегия за развитие /ОСР/.64 В общинските планове за

развитие се отделя особено внимание на изискванията свързани с разработване

съдържанието на плановия документ в аналитичната и стратегическата му част, като

интегрален документ от националната система за стратегическо планиране на

регионалното и местното развитие у нас. Обръща се внимание на съобразяване със

специфичните условия и изсквания за прилагане на нормативните документи по местното

самоуправление, териториалното устройство, опазването на околната среда, кадастъра,

имотния регистър и др.

Основните моменти, свързани с подхода на разработване на плана са:

Общинският план да се разработва в съответствие с нормативните изисквания в

областта на регионалното развитие, както и с националните и регионалните цели и

приоритети на развитие на страната;

Общините по много от програмите, напр. за текущия програмен период (2007-2013

г.) са преки бенефициенти на помощта от фондовете на ЕС, и е необходимо да

направят по-категорична оценка на резултатите и въздействието на регионалната

политика като цяло;

Като стратегически документ ОПР трябва да обвързва сравнителните предимства и

потенциала за развитие на местно ниво с ясно дефинирана визия, цели и

приоритети;

ОПР е необходимо да отразява общия европейски контекст на политиката за

балансирано и устойчиво развитие на регионите и местните общности в ЕС;

64 За подпомагане на общините при разработването на ОПР (2014-2020) Министерство на регионалното развитие и благоустояването разработи Методически указания, в които са формулирани изисквания по отношение обема и структурата на плана.

53

В европейската практика има утвърдени инструменти за определяне на

индикаторите за отчитане на постигнати резултати и въздействие от прилагане на

мерките и проектите на общинските планове, както и за публичност на плана, за

партьорство при реализиране на интегрираното устойчиво местно развитие. Те

могат да се използват и у нас.

Структурата и съдържанието на ОПР включват65:

- Анализ на икономическото и социалното развитие на общината;

- Целите и приоритетите за развитие на общината;

- Индикативна финансова таблица, обобщаваща необходимите ресурси за

реализация на плана;

- Индикаторите за наблюдение и оценка на плана;

- Необходимите действия по наблюдението, оценката и актуализацията на плана;

- Описание на необходимите действия да прилагане принципа за партьорство и

осигуряване на информация и публичност;

- Програма за реализация на ОПР, с която се конкретизират проектите за неговото

изпълнение, съответните финансови ресурси и звената за изпълнение на проектите;

- Предварителна оценка на плана.

Аналитичната част на ОПР съдържа: обща характеристика/профил на общината;

състояние на местната икономика; развитие на социалната сфера и човешките ресурси;

инфраструктурно развитие, свързаност и достъпност на територията; екологично

състояние и рискове; административен капацитет; SWOT-анализ. Тази част на ОПР е

проблемно ориентирана и е подчинена на извеждането на ключовите икономически,

социални и екологични проблеми и предизвикателства пред развитието на общината,

както и на тенденциите за нейното развитие, отчитайки вътрешния й потенциал и условия

за развитие. Чрез анализа се открояват проблемите и дефицитите, както и целевите сфери

на развитието на общината, които се използват при разработването и обосноваването на

стратегическата част на ОПР.

Целите и приоритетите за развитие на общината. ОПР е интегрален елемент от

националната система на стратегическо планиране на регионалното развитие у нас. В това

му качество той следва да бъде оценяван от гледна точка на неговата адекватност по

отношене постигане на съответствия със стратегическите документи на цялата система на

планиране. За целта е необходимо 66:

65 ЗРР (2008), чл. 13, ал. 2.66 Вж.: Методически указания ..., С., МРРБ, 2011, с. 108-109.

54

Отразяване на стратегическите цели и приоритети на НСРР (2012-2020) и главно

тези, които се отнасят до ключовите области на местното и регионалното развитие

като повишаване на конкурентоспособността и заетостта, инфраструктурното

развитие и достъпността, устойчивостта и социалното включване.

Интегриране на плановите подходи „отдолу-нагоре” и „отгоре-надолу” за

постигане на съответствие на ОПР със стратегическата рамка на РПР, който отчита

специфичните дългосрочни цели и приоритети на развитие на областите и

общините, влизащи в териториалния обхват на съответния район.

Постигане на съответствие на целите и приоритетите на общинското развитие с

приоритетите на ОСР, което е съществено за осигуряване на достъп до финансови

схеми и развитие на териториалното сътрудничество между общини и региони.

Териториалният обхват на районите за целенасочена подкрепа на ниво община се

определя в ОСР, а това е предпоставка за възможности за допълнително

финансиране на проекти.

Отразяване на целите и приоритетите на ЕС в областта на регионалната политика и

целите на Стратегия „Европа 2020”.

Препоръчаните приоритети67 са обобщени в следващата Таблица 6.

Таблица 6. Приоритетни области на политиката за устойчиво интегрирано местно

развитие (2014-2020 г.)

Приоритетни области Съдържание на приоритетните области

1. Създаване на условия за развитие на местни общества на знанието

Създаване на високопродуктивно „общества на знанието” на местно ниво за постигане на определени интегрирани цели на развитието.

2. Подпомагане развитието на вътрешния потенциал на местната икономика и пазари

Насърчаване на местния потенциал и предприемачеството и отваряне на пазара на стоки и услуги за постигане на устойчив икономически растеж. Осигуряване на достъп до финансови ресурси, рисков капитал и схеми на финансов инженеринг в малките и средните общини за развитие на предприемачеството, генерирането на растеж и работни места.

3. Развитие на местния пазар на труда

Увеличаване на броя на участващите хора на пазара на труда и насърчаване разкриването на нови предприятия в общините, интензифициране на процесите по създаване на нови работни места и повишаване адаптивността на работниците и фирмите. Постигане на баланс между гъвкавост и сигурност на пазара на труда.

4. Подкрепа на устойчивото развитие на местната общност и територията

Прилагане на ефективни политики по отношение на околната среда и насърчаване на „нисковъглеродната” икономика, които ще благоприятстват иновациите, създаването на нови работни места и повишаване на конкурентоспобността чрез постигане на по-

67 В Методическите указания , с. 109-110.

55

ефективно използване на ресурсите и създаване на нови инвестиционни възможности.

В индикативната финансова таблица се обобщават необходимите ресурси за

реализация на плана. Тя по същество е финансова рамка на поетите ангажименти по

изпълнение на плана от страна на всички заинтересовани страни, при водещата роля на

органите на местното самоуправление и с помощта на общинската администрация. В

индикативната финансова таблица по приоритети на интегрираното местно развитие до

2020 г. се дава общия и годишния обем на предвидените средства за реализацията им,

както и източниците и структурата на финансовия ресурс, като се отчитат предвидените

мерки и проекти, които ще бъдат включени в програмата за реализация на ОПР. При

разработването на индикативната финансова таблица се отчитат както

макроикономическите показатели на национално, регионално и областно ниво и

тенденциите в социално-икономическото развитие на общината до 2020 г., така и

средносрочните прогнози за общинския бюджет (приходи, разходи, субсидии) и

възможностите за използване на средства от фондовете на ЕС.

За реализиране на приоритетите на плана са допустими три групи финансови

източници:

Местни публични източници: общински бюджет, общински или други местни

публични фондове и бюджетни и извънбюджетни сметки;

Външни публични източници: републикански бюджет, структурни фондове и

Кохезионен фонд на ЕС, Европейски земеделски фонд за развитие на селските

райони, Европейско фонд за рибарство, други източници – банкови институции,

фондове и фондации, програми на ЕС, международни финансови институции,

средства на НПО и др. публични финансови източници;

Частно финансиране: банки, фондове, проекти и средства на фирми и НПО в

частна полза.

От наименованието на таблицата /индикативна или препоръчителна/ следва, че тя

може да претърпи корекции в зависимост както от степента на изпълнение на

приоритетите, така и под влияние на настъпили промени в пазарните условия. Допуска се,

с цел прилагане на гъвкаво управление на използването на финансовите ресурси, да се

извършва преразпределение на средства между отделни приоритети след аргументация на

потребността от това.

Чрез системата от индикатори за наблюдение и оценка на ОПР се отчита не само

напредъка, но и степента на постигане на целите и приоритетите на ОПР по физически и

финансови характеристики. Те се обособяват в две основни групи: индикатори за резултат

56

и индикатори за въздействие. Първата група, индикаторите за резултат се използват за

наблюдение и оценка на изпълнение на приоритетите и мерките за развитие на общината.

За някои от тях индикаторите могат да бъдат предвидени или изпълнявани конкретни

проекти. По възможност индикаторите трябва да бъдат количествено измерими. Втората

група – индикатори за въздействие са свързани с изпълнението на специфичните

стратегически цели и се използват за цялостна оценка на ефективността на избраната

стратегия и политика за устойчиво интегрирано местно развитие на обищината. Използват

се както количествено, така и качествено измерими индикатори, също и индикатори с

качествени оценки за достигната степен в икономическото, социалното и

инфраструктурното развитие на общината и приноса и в развитието на района, към който

принадлежи. Съставя се матрица на индикаторите за наблюдение и оценка на ОПР, по

редовете на която се представят приоритетите, специфичните цели и мерките, а по колони

– съответстващите индикатори, информационните източници, периода на отчитане,

базовата стойност на индикатора и неговата целева стойност. В списъка от индикатори

могат да се включват и такива, които се използват от ЕС за растеж и заетост.

Програмата за реализация на ОПР има оперативен характер. Тя съдържа пакет от

мерки и проекти за постигане целите и приоритетите за развитие на общината, както и

ресурсното осигуряване - финансови ресурси, административни структури за управление.

В програмата се включват и дейностите по наблюдение и оценка на проектите,

индикаторите за изпълнение на програмата и на общинския план за развитие, действията

за осигуряване на комуникация, информация и публичност при осъществяване на мерките

и проектите, които са включени в програмата. Програмата също както и ОПР може да се

актуализира периодично с цел осигуряване на ефективност и ефикасност при изпълнение

на плана и постигане на целите и приоритетите в развитието на общината.

Програмата съдържа следните основни компоненти: оперативни насоки и цели на

програмата (политически, институционални, организационни, информационно-

комуникационни, финансови и контролни интервенции); мерки и предвидени дейности за

осигуряване на схеми за финансиране; списък на проектите; индикатори за конкретни

продукти и резултати; организация и дейности по наблюдението и комуникационен

механизъм.

Отговорностите по организацията на разработване на ОПР са на кмета на

общината. По негово предложение разработеният план се внася за обсъждане и приемане

от общинския съвет. Той ръководи, организира и контролира дейността по изпълнение на

плана. Отговорен е и за организиране изграждането, поддържането и оперирането на

единната информационна система за управление на регионалното развитие на територията

57

на общината. Ежегодно представя годишен доклад за наблюдението на изпълнението на

ОПР за одобряване от общинския съвет и осигурява публичност и прозрачност на ОПР,

както и на действията по неговата реализация.

Препоръчителна литература и други източници:

1. Кузык, Б.Н., В.И.Кушлин, Ю.В.Яковлец. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. М, Экономика, 2011, с. 388-419.

2. Стратегия за развитието и за структурното преустройство на българската икономика до 2025 г., С., Университетско издателство „Стопанство”, УНСС, 2004, с. 78-116.

3. Методически указания за разработване на Националната стратегия за развитие на Република България (2012-2022), Регионалните планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областните стратегии за развитие (2014-2020), Общинските планове за развитие (2014-2020), С., МРРБ, септември 2011, с. 144-165.

Глава единадесета

Пространствено планиране

Темата представя еволюцията на концепциите за пространствено планиране в контекста на регионалното планиране и в частност концепциите и традициите в пространственото планиране и стратегическите аспекти на пространственото планиране. Обект на специално внимание е съществуващата Национална концепция за пространствено развитие (НКПР), както и методологическият подход, използван при разработване на НКПР. Разгледани са взаимовръзка на НКПР с документите за стратегическо планиране на регионалното развитие както и структурата и съдържанието на НКПР. Представени са интегрираните планове за градско възстановяване и развитие (ИПГВР) и в т.ч. интегрираното планиране на градското развитие – приоритетни сфери и териториален обхват; структурата и съдържанието на ИПГВР; отговорностите и етапите на разработване; наблюдението и оценката на реализацията на плана.

Въведение

В условията на членство на Р Бългания в ЕС, когато се преоценяват процесите на

организация на националното пространство и неговата индустриализация, концентрация и

58

урбанизация, пространственото планиране се нарежда между силите, които моделират

територията на страната. Териториалната структура на икономиката, произтичаща от

локализацията на икономическите, демографските и природните ресурси на държавата, не

остават встрани от полезрението на управляващите пространствено-икономическите

процеси. Не се подценяват и качествените критерии за ефективно функциониране на

икономическата система като: качество на живота, екологично равновесие и равнище на

замърсяване на средата за труд, обитаване и отдих.

Новите реалности изискват прилагане на принципно нов подход към устройството,

изграждането и функционирането на националната територия. В синтезиран вид

същността на пространственото планиране се съдържа както в Методическите насоки за

разработване на НКПР на Р България за периода до 2025 г., така и за разработване и

прилагане на ИПГВР – документи, приети и стартирани за изпълнение от МРРБ през 2010

г, които ще бъдат предмет на разглеждане в настоящата глава.

1. Еволюция на концепциите за пространствено планиране в контекста на регионалното планиране

През последните години пространствените планове придобиха редица общи

характеристики, които могат да се обобщят по следния начин: определяне на целите или

даване на предварителни насоки на демографското и икономическото развитие на

територията. Пространственото планиране представлява „водач” за икономическите

агенти и харта за обществения ред. Публичните политики на локалните общности,

произтичащи от пространственото планиране, целят най-често управление на процесите

по използването на земята, създаване на работни места и изграждане на техническа

инфраструктура.

1.1. Концепции и традиции в пространственото планиране

Съществуват различни концепции и традиции в пространственото пласиране.

Условно те могат да се разграничат на три групи:

Либерална американска концепция.

Западноевропейска традиция.

Концепция за териториално-производствените комплекси.

И трите концепции поставят акцент върху връзката между пространственото и

икономическото териториално планиране.

Либерална американска концепция. Според нея на пространственото планиране се

гледа като на част от една интегрална доктрина на икономическия либерализъм, а на

59

пространствените планове – като на документ за пространствено вписване на намеренията

за инвестиране по сфери на дейност. В пространствения план се представят най-

вероятните тенденции при избирането на локализация на частните икономически агенти.

За целта се прави обширно проучване на пазара, което се предоставя на всеки, който би

желал да оптимизира предпочитанията си за локализация. Предполага се, че рационалните

решения на отделните агенти ще доведат до колективния оптимум.

В Америка пространството не е дефицитен ресурс, както в Европа. Докато средната

гъстота на населението в САЩ по данни за 2010 година е 34,7 души на квадратен

километър, в България е 66,4 (2011 г.) души, в Италия – 197, във Великобритания - 253, а в

Белгия и Холандия сътветно 349 и 393 души68. Организирането на пространството в САЩ

чрез свобода на действие е могло да стане още от самото начало. От ХVІІІ век насам

големите източни колониални градове като Бостън и Филаделфия са се развивали и се

развиват и сега, следвайки т.нар. „карирана основ“. Градовете „никнат като гъби” по пътя

на частичното деление. Така например Чикаго се развива, тръгвайки от 12-те ъглови

департамента, разчертани още през 1833 година, и достига до най-голямото световно каре,

без даже да се пречупи през природните дадености на езерото Мичиган и реките. Върху

широките карирани зони, обособени от железопътните линии и големите автомобилни

магистрали, днешните частни агенти са свободни при избирането на локализация на

своята дейност, както техните предшественици от началото на ХХ век. Всеки

предприемач би потърсил най-благоприятното място за настаняване, където според

икономическите разчети или интуицията е възможно да постигне най-голяма полза.

Пространственото планиране в духа на американския либерализъм има за цел

очертаването на най-важните насоки за взимане на решения от многобройните частни

агенти. В САЩ доминира моделът на конкуренцията между общностите, изграден върху

основата на собствени многопосочни маркетингови проучвания.

Западноевропейска традиция. В развита Европа се наблюдава съчетаване на

либералната икономическа доктрина с държавната намеса в пространственото

планиране69. Причините за това могат да се търсят в обстоятелството, че пространството

на стария континент отдавна се е превърнало в дефицитен ресурс и използването на този

ресурс не може да се оставя на чистата случайност на отделните частни решения. В

развитите европейски страни се разработват различни планове за използване на земята и

схеми за устройство на територията на базата на формулиране перспективи за развитие на

дейностите, населението и жилищната политика на територията на общината,

провинцията, областта или друга териториална общност. В Италия в устройствените

68 България 2011. Национален статистически институт. С., 2011, с. 56.69 Вж.: Атали Жак и Марк Гийом. Икономиката на свобода. С., УИ :Св. Климент Охридски”, 1994, с. 129.

60

планове например се фиксират начините на използване на земята в зависимост от

преобладаващата значимост на нейните части, както и локализирането на най-важните

елементи на инфраструктурата, в т.ч. на комуникациите, каналите и хидромелиоративните

съоръжения, определят се зоните, подходящи за създаването на паркове или природни

резервати и др. В Холандия се извършва зониране на територията и се определят целите,

за които може да се използва всяко парче земя за: жилища, учреждения, отдих, фабрики,

ферми, пътища, църкви и т.н. 70

В страните от Западна Европа пространственото планиране фиксира правата върху

земята чрез зониране и локализиране на зоните по видове дейности. То формулира градо-

устройствените правила за изграждане на техническата инфраструктура. Устройствените

планове не противопоставят частните икономически агенти един на друг. Напротив, те са

израз на общинските или градските амбиции – изгражданата техническа инфраструктура с

помощта на държавата да има капацитет, съответстващ на перспективите за растеж. По

този начин общината се ангажира финансово с реализацията на един доброволен проект,

който се вписва в историческата карта на бъдещето. Това се постига чрез: прилагане на

интегрирания и комплексния подход на планиране, т.е. осъществяване на пространствено

планиране взаимообвързано и съгласувано с икономическото, социалното и екологичното

планиране, и комплексно разглеждане на проблемите на територията. В този смисъл на

пространственото планиране се гледа като на териториалната основа на регионалното и

секторното планиране; и приоритетна защита на обществените интереси.

Чрез пространственото планиране в Европа става възможно държавните програми

за развитие на националната техническа инфраструктура да се координират с локалните

елементи и дейности. На практика пространствените планове представляват бъдеща карта

на инфраструктурните проекти.

Концепция за териториално-производствените комплекси (ТПК). Тя е свързана с

търсенето на пътища за повишаване ефективността на функциониране на националното

стопанство на бившия СССР. В средата на 50-те години на 20 век възникват регионални

проблеми, свързани с въвличането в стопанския оборот на крупни източници на нефт, газ

70 В страните от Източна Европа като предпланов документ в продължение на редица години се разработва Генерална схема за териториално разположение на производителните сили (ГСТРПС). В тази схема се съдържат предвиждания за локализацията на отраслите на националното стопанство и производителните сили по регионални системи. В регионалните системи не могат да се изграждат невключени в ГСТРПС обекти. Своеобразно допълнение и доразвитие на ГСТРПС у нас представлява разработеният още през 1979 г. Единен териториално устройствен план (ЕТУП), който през 1985 г. е актуализиран. През 1989 г. се разработва Стратегия за териториално и селищно устройство на РБългария до 2010 г. и след нея, актуализирана през 1990 г. На териториално-устройствените планове се гледа като на „носители на материалната основа, върху която се градят различни инвестиционни инициативи, при съчетаване на обществените и частните интереси”. (Вж.: Каменова, Цвета. Общинските териториално-устройствени планове – основа за стратегическа инвестиционна политика. Демократично и ефективно местно самоуправление, май-юни 1997, с. 33.

61

и други енергийни ресурси. С традиционните методи на отрасловото и териториалното

планиране и управление не е възможно ефективно да се решат посочените проблеми.

Концепцията за ТПК се изгражда върху основата на система от модели за

оптимизиране пространствената структура на регионите, ТПК и промишлените възли.

Като изходен постулат при разработването на системата от модели се възприемат

следните по-съществени обстоятелства71:

Присъствието на централизираното управление на стопанството със значителна

свобода при вземане на решение на равнище от местните органи, т. е. основните

параметри за формиране на териториално-административните единици от

различен ранг се определят на по-горното равнище на управление, а пътищата

за формиране стопанството на територията като цяло се оставят на съответните

административно-териториални органи;

Предварително изясняване на възможното място на изследвания район в

териториалното разделение на труда в страната, т.е. чрез оптимизационни

решения или други методи е разработен вариант на ГСТРПС на

производителните сили на страната;

Разглеждането на ТПК като планово формираща се съвкупност от устойчиво

взаимносвързани и взаимнообусловени пропорционално развиващи се обекти

на различните отрасли на националното стопанство, които са създадени за

съвместно решаване на един или няколко национални проблеми от определен

ранг, концентрирани са върху ограничена компактна територия, притежаваща

ресурси, които да използва ефективно, и има еднна производствена и социална

инфраструктура.

Идеята за ТПК и оптимизирането на пространствената им структура не е чужда за

развитите западни страни.72 Тя привлича вниманието им с следните преимущества:

Пропорционалност в развитието на регионите в дългосрочен план;

Поетапност при решаване на националните проблеми;

Свеждане до минимум на вътрешнорегионалните социални, икономически и

екологични диспропорции и др.

Чрез системата от модели за оптимизиране на пространствената структура на

регионалните системи става възможно изследването на такива важни свойства като

устойчивост, инерционност и еластичност на пространствените структури. Не по-малко

значимо е и изясняването на резервните структури в регионалните системи, позволяващи

71 Бандман, М.К. Идходные позиции методических положений по использованию моделей ТПК в предплановых иследоватиях. В кн. Методы и модели регионального анализа. Новосибирск, 1977, с. 99-101.72 Территориально-производственные комплексы: совершенствование процесса формирования. Новосибирск, издательстов „Наука”, 1986, с. 223-263.

62

непрекъснатост в развитието на икономическата активност, както и възможността да се

отчита агломерациония ефект от локализацията на технологически свързани обекти в

непосредствена териториална близост, многовариантността на предлаганите решения.

1.2. Стратегически аспекти на пространственото планиране

Пространственото планиране се развива по посока на внасянето в него на елементи

от стратегическото планиране. Това е свързано със спазване на четири съществени

принципа: принципът на стратегическите предпочитания; принципът на адаптиране към

околната среда; принципът за оптимално използване на дефицитните ресурси; принципът

на вътрешната динамика на системата.

Принципът на стратегическите предпочитания. Стратегическите предпочитания

трябва да са изключително важни за организацията и използването на националната и

локалната територия. Те образно казано са „носители на бъдещето” и са свързани

помежду си чрез един глобален проект или програма. Стратегическо предпочитание може

да бъде например развитието на техническата инфраструктура и комуникациите в

общината или част от нея. Това предпочитание трябва да намери място в един

проект/програма за реализация. Всеки проект/програма трябва да бъде анализиран и

оценяван най-малко от две гледни точки: първо, по отношението „разходи-ползи” и второ,

на структурните ефекти от изпълнението на проекта в околната среда, разглеждана в

икономически, социален и екологичен аспект. Например анализът и оценката на проект за

реализиране на околовръстен път, целящ облекчаване на трафика в централната градска

част, изисква не само определяне на паричните разходи за изпълнение на проекта, вкл. на

разходите за лихви и на разходите за живеене в комфорт, както и измерване на ползите -

икономия на енергия, време, амортизация, безопасност на движението и др. Съществено е

дефиниране на структурните ефекти от реализацията на проекта – изнасяне на

индустриални и търговски дейности извън територията за обитаване и дневен отдих,

промяна посоката на пътникопотоците, облекчаване на трафика и др.

Екипът, разработващ пространствения план, дава предимство на сигурността при

избора на стратегическо предпочитание, като отчита възможностите и заплахите на

външната среда и силните и слабите страни на регионалната система. Качеството на

стратегическите предпочитания зависят от капацитета на екипа, разработващ плана и на

общинския съвет, който го одобрява. Стратегическите предпочитания за разлика от тези

на нефинансовите организации, трябва да засягат задължително действия с голяма

продължителност - 30 и повече години.

63

Принципът на адаптирането на стратегическите предпочитания към околната

среда. Стратегическите предпочитания се приспособяват към предизвикателствата на

околната среда. За нефинансовите организации например е необходимо да се отчита

еволюцията в технологиите, в демографската среда, в националните и интернационалните

конкуренти, в законовата уредба и др., за определяне пътищата за действие, които им

гарантират успех. В пространствен план обикновено се идентифицират следните

затруднения на околната среда: градовете да излизат извън своите граници, недоволството

на населението в кметствата от концентрацията на капитали, информация и хора в

общински/областни центрове, конкуренцията между областните градове и столичния град,

ерозията на периферийните общински и междуобщински пътни участъци и др.

Принципът за ефективно използване на дефицитните ресурси. Стратегическите

предпочитания, изведени на основата на отчитане на предизвикателствата на околната

среда, се вграждат в програми да ефективно използване на дефицитните ресурси. Докато

за стопанските организации дефицитни ресурси са талантът и парите, то за регионалните

системи това са пространството и финансовите ресурси. Затова стремежът е в търсене на

възможности за оптимално използване на тези ресурси73.

Принципът на вътрешната динамика на системата. Вътрешната система на

организация и функциониране на стопанските организации, противно на обкръжаващата

ги среда, се овладяват все по-добре. Анализът и оценката на миналото поведение на

стопанските организации позволят на мениджърските екипи да реагират адекватно и да

създават организации, подчинени на новите импулси на стратегическите предпочитания.

В пространствен план значението на натрупания опит в анализа на регионалната динамика

е още по-голямо. В този контекст са анализът и оценката на успешните и неуспешните

урбанистични модели, контролът при организирането на градските територии и тяхното

развитие. Не се подценява значението на фактора време. Пространственото планиране,

съчетано с елементи на стратегическото планиране, предполага осъществяване на процес

на планиране, разпределен във времето. Устройствените схеми не се схващат като карта,

73 Например в Италия чрез дефинираните стратегически предпочитания се цели да се постигне оптимално използване на пространството като се фиксират: начините на използване на територията в зависимост от преобладаващата значимост на нейните части; локализацията на най-важните елементи на инфра-структурата, на комуникациите, каналите и хидромелиоративните съоръжения; зоните подходящи за създаването на паркове или природни резервати и др. В Холандия, където пространството е с ясно изразен дефицитен характер, се извършва зониране на територията и се определят целите, за които могат да се използва всяко парче земя: за жилищни нужди, за учлеждения, за отдих, за фабрики, за ферми, за пътища, за църкви и др. Тук земята не може да се използва за други цели, освен за фиксираните в плановете. В Норвегия всеки дългосрочен план за използване на земята фиксира застроените площе, земеделските земи, природните резервати и извънселищните територии. Вж.: Структура и дейност на местните и регионалните власти в Европа. Информационен справочник. С., 1993, с. 70-106. Великобритания се сочи от специалистите регионалисти като една от страните, която след 1975 г. извлича полза от провежданата след 1934 г. регионална политика. Вж.: Aydalot, Phillippe. Economie Regionale et Urbaine. Paris, Economica, 1985, p. 233-237.

64

поставена в рамка, която може да бъде опровергана от фактите във времето. Те се

актуализират, за да отговорят на новите предизвикателства на обкръжаващата ги среда.

2. Национална концепция за пространствено развитие

2.1. Методологически подход при разработване на Националната концепция за пространствено развитие

Европейската политика за пространствено развитие е непосредствено свързана с

постигането на съответствие и съгласуваност между планирането на регионалното

развитие и устройственото планиране на територията. Приложимостта на стратегическите

и планови документи за устойчиво интегрирано регионално и местно развитие,

регламентирани със ЗРР (2008) през програмния период 2007-2013 г. се затруднява от

наличието на дефицити по отношение на стратегическите документи, регламентирани със

Закона за устройство на територията (ЗУТ). Запълването в известна спепен на дефицитите

- както на пространствена визия, така и на пространствена координация на регионалното и

планирането по сектори у нас се осъществи с Методическите насоки за разработване на

Националната концепция за пространствено развитие (НКПР) за периода до 2025 г.74

Основните постановки на методологическия подход, залегнали при разработване на НКПР

са обобщени в табл. 175.

Таблица 1. Методологически подход на разработване на НКПР

Компоненти Съдържание

Мисия Пространствено координиране на процесите, които протичат на националната територия чрез създаване на пространствено-устройствена основа и регулатор за осъществяване на регионалното и секторните планирания на национално равнище в контекста на общоевропейското пространствено развитие за постигане на комплексно, интегрирано планиране.

Създаване на национална рамка за осъществяване на пространственото планиране на по-ниски териториални нива (регионално, областно, общинско) чрез формулирани основните насоки и принципи за провеждане на държавната политика за устройствено планиране.

Визия Формулиране на стратегическите очаквания и приоритети за

пространствено развитие като прогнозен модел за пространствено развитие в рамките на националната територия и в контекста на общоевропейското пространство.

Основна цел Гарантиране на устойчиво развитие и благоприятни условия за живеене, труд и отдих на населението.

Методически цели и Определяне начините за постигане на целите и задачите за устройство на

74 Вж.: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие на Република България за периода до 2025. Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Главна дирекция „Стратегическо планиране на регионалното развитие и административно-териториалното устройство”, С, декември 2010, с. 3.75 Таблицата е съставена от автора на настоящата глава от учебника върху основата на Методическите насоки за разработване ..., С., декември 2010, с. 4-7.

65

задачи територията на национално ниво в контекста на устойчивото и балансирано социално-икономическо развитие и ресурсни възможности;

Интегриране на устройственото планиране с регионалното и секторното планиране по пътя на териториалното координиране на секторните политики, стратегии, планове и програми, с пряко или косвено отношение към пространственото развитие;

Създаване на условия за устойчивост в пространственото развитие, намаляване на диспропорциите по отношение използването на територията при отчитане принципа на регионалната политика за концентрация;

Създаване на териториалната основа за стимулиране на полицентричното развитие на мрежата от градове и подобряване на връзките между централните и периферийните райони, между градовете и околоградската селска територия;

Развитие на инструментариумите за координация на работата по йерархичните равнища на пространственото планиране.

Роля Пространствено координиращ инструмент по отношение на регионалните и секторните пространствено значими стратегии, планове и програми за развитие. Това се постига чрез прилагане пространствени критерии и индикатори за връзка, оценка и съгласуваност на НКПП с остоналите документи за регионално и секторно развитие.

Резултати Дългосрочно устойчиво пространствено развитие до 2025 година и след нея;

Оптимални пространствени условия за реализиране приоритетите на националното социално-икономическо развитие;

Реализиране и защита на публичния интерес в устройството на територията;

Пространствено структуриране на територията в зависимост от бъдещо основно предназначение, определяне на допустимите и забранените дейности и изискванията при използването, опзаването и застрояването чрез режими и сценарии за пространствено развитие;

Пространствено развитие на урбанизираните територии като национална мрежа от населени места, техните взаимовръзки, оси на урбанизация;

Подходящи устройствени предпоставки и условия за изпреварващо развитие на системите на националната техническа инфраструктура и нейното обвързване с европейските коридори и мрежата от населени места;

Опазване на недвижимото културно наследство, развитие на пространствения му потенциал и създаване на необходимите устройствени условия за ефективното му социализиране;

Подходящи пространствени условия за стимулиране на бизнеса.Подходи за национално

пространствено планиране Прилагане на интегриран подход на планиране, т.е. прилагане на

пространствено планиране взаимообвързано и координирано с икономическото, социалното и екологичното планиране;

Публичност, прозрачност и гражданско участие на всяка фаза по целия процес на планиране, обсъждане, приемане, одобряване и прилагане на НКПР;

Балансиране на обществените и индивидуалните интереси, защита на обществения интерес и публичната собственост;

Непрекъснатост на плановия процес като условие за неговата устойчивост във времето. Между обектите на пространственото планиране с материална субстанция (територия, селища, инфраструктура, хора) и процесите, които протичат (урбанизация, дезурбанизация, миграция, пространствени въздействия и намеси и др.) протичат сложни взаимодействия, които налагат периодични корекции на плановите документи.

Националната концепция за пространствено развитие изпълнява ролята на

координиращ инструмент на регионалните и секторните стратегии, планове и програми за

66

развитие. Това се постига чрез прилагане на пространствени критерии и индикатори за

връзка, оценка и съгласуваност с другите документи за регионално и секторно развитие.

Координиращата роля на НКПР е дадена в приложение 1.

В Западна Европа се прилага подход, който се гради върху съвместното

разглеждане на проблемите по устройство на триторията с проблемите на регионалното

развитие. Независимо от това, все още липсват общоевропейски директиви за това.

Отсъствието им в известна степен се компенсира с наличието на общоевропейски

документи, в които са формулирани общи принципи и подходи76.

Сред общоевропейските документи важно място заемат: Стратегията „Европа

2020”, Декларацията от срещата на министрите в Толедо по въпросите на интегрираното

градско развитие (2010 г.), Лайпцигската харта за устойчиви европейски градове (2007 г.),

Териториалният дневен ред на ЕС, Петият доклад за икономическо, социално и

териториално сближаване (2010 г.), Европейската мрежа за наблюдение на

пространственото планиране (ESPON), и др. Съгласно европейската перспектива за

пространствено развитие77 политиката в тази област следва да се опира на три основни

принципа: първо, развитие на полицентрична и балансирана система от градове и

задълбочаване на партньорството между градското и селското пространство, между града

и селото; второ, прилагане на интегрирани схеми на комуникации, които да помагат за

полицентрично развитие на територията на ЕС и да създаван възможности за равни

възможности за достъп до инфраструктура и знание; трето, развитие и опазване на

природата и културното наследство, т.е. запазване и развитие на регионалната

идентичност и поддържане на природното и културното разнообразие на европейските

региони и градове.

2.2. Взаимовръзка на НКПР с документите за стратегическо планиране на регионалното развитие

В качеството си на стратегически документ НКПР се синхронизира по цели и

приоритети със залегналите цели и приоритети в документите за стратегическо планиране

на регионалното развитие: Националната стратегия за регионално развитие, Регионалните

планове за развитие, Областните стратегии за развитие и Общинските планове за

76 В общоевропейските документи са записани изисквания за устойчиво териториално устройство и пространствено развитие на Европейския континент, а именно: насърчаване на териториалното сближаване чрез балансирано социално-икономическо развитие и подобряване на конкуренто-способността; създаване на по-балансирани условия за транспортен достъп; намаляване на посегателствата върху околната среда и опазване на природните ресурси и природното богатство; валоризиране на културното наследство като фактор за развитие и др. Вж.: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие ..., С., декември, 2010, с. 12.77 Пак там, с.12.

67

развитие, националните секторни стратегии, планове и програми. Взаимовръзката между

тях е дадена в приложение 2.

Националната концепция за пространствено развитие доразвива по подходящ

начин залегналата в НСРР цел за намаляване на междурегионалните и вътрешно-

регионалните различия. Това се постига чрез прилагане на различни подходи на

пространственото балансиране на регионалното и урбанистичното развитие, стимулиращи

както развитието на градски центрове (балансьори на столичния град), така и укрепване

функциите и ролята на мрежата от големи и средни градове, на малките градове за

устойчивото развитие на селските райони.78

В НКПР намират отражение специфичните цели на Оперативна програма

„Регионално развитие” (ОПРР), имащи пряко отношение към задачите на НКПР, а

именно: изграждане на устойчиви и динамични градски центрове, свързани с техните по-

слабо урбанизирани периферни територии; осигуряване на по-добър достъп до пътни и

инженерни мрежи за изостаналите райони; повишаване на регионалния туристически

потенциал за развитие и маркетинг на устойчиви, разнообразни, специфични за региона

туристически продукти; мобилизиране на регионалните и местните технически и

институционални възможности и ресурси за осъществяване на политиките за регионално

развитие. Отразяват се в НКПР не само приоритетните оси на ОПРР като устойчиво и

интегрирано градско развитие; регионална и местна достъпност; устойчво развитие на

туризма; местно развитие и сътрудничество; техническа помощ, но и пространствено-

плановите особености на ОПРР, свързани с:

градските центрове и урбанизираните ареали като двигатели на развитието и

средство за преодоляване на вътрешнорегионалните различия – чрез НКПР трябва да

се постигне прецизиране на обхвата на урбанистичните ареали и урбанистични ядра по

пътя на изясняване ролята на градовете-центрове и ползата от тяхното развитие за

прилежащите им територии;

инвестициите, насочени към градските центрове и техните прилежащи зони,

балансирани на териториален принцип с оглед укрепване на полицентричния модел на

мрежата от градски центрове;

прилагане на териториалния подход за постигане на интегрирано местно и

регионално развитие и постигане на пространствено-балансиран модел.

78 За намаляване на междурегионалните различия на ниво ІІ в Методическите насоки за разработване на НКПР основателно се извежда ролята не само на градовете с национални и междунардни функции като София, Пловдив, Варна и Бургас, но и на градове като Русе, Стара Загора, Плевен и др. А в по-далечна перспектива и на Видин, Монтана и/или Враца като центрове за развитие в Северозападния район, на Благоевград като специфичен център в Югозападния район. Що се отнася до периферните райони, за които е необходимо да се приложат мерки за пространствено стимулиране, това са градове като Петрич, Сандански, Харманли, Царево, Каварна, Свищов, Лом, Дупница, Казанлък, Карлово и др.

68

Взаимовръзките на НКПР с другите оперативни програми синтезирано намират израз

в следното79: с ОП „Конкурентостособност” – териториално локализиране на мерките на

програмата в НКПР и по обратно – чрез НКПР - посочване на подходящата териториална

основа за реализиране на интервенциите за подпомагане както развитието на НИРД, така

и за изграждането на подходяща иновативна бизнес инфраструтура, насърчаването на

бизнес кооперирането, развитието на регионални клъстери и др.; ОП „Транспорт” налага

структуриране на националната територия чрез усъвършенстването на инфраструктурата

на транспортните оси и коридори, които трябва да бъдат отчетени при разработването на

НКПР, оценявайки пространственото въздействие на предвидените конкретни операции и

проекти, както и интегрирането на националната транспортна мрежа с европейската и на

съседните страни от Югоизточна Европа /ЮИЕ/; ОП „Околна среда” оказва съществено

въздействие върху координацията на мерките по опазване и подобряване състоянието на

водните ресурси, развитието на екологичната инфраструктура, управлението на

отпадъците и др. в териториален аспект, и, в резултат на разработването на НКПР могат

да бъдат препоръчани други допълнителни мерки и дейности с подчертани териториални

проекции, включително и такива по изпълнение на международни ангажименти в

областта на опазване на околната среда; Националният стратегически план за развитие на

селските райони, Националната програма за развитие на селските райони, Националната

програма за рибарство и аквакултури. Териториално координирани в НКПР трябва да

бъдат и секторните стратегии, прогнози, програми и планове за развитие.

2.3. Структура и съдържание на НКПР

Националната концепния за пространствено развитие включва постановки за

следните териториални нива: европейско ниво; национално ниво; регионално ниво и по

изключение областно и общинско ниво. На европейско ниво постановките са свързани с

определяне ролята и мястото на страната в общоевропейското пространствено развитие, в

т.ч. в спецификата на територията на Югоизточна Европа, на Балканите, на Дунавския и

Черноморския регион, Беломорския и Адриатическия регион.80 На националнално ниво

НКПР определя териториалната структура за извеждане на пространствените проблеми на

развитието и формулирането на устройствени политики, режими и показатели по типове

територии. В НКПР се разглеждат пространствените взаимоотношения по релациите:

централни-периферни райони; градски-селски територии; застроени-свободни и защитени-

79 За повече подробности вж.: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие ..., С., МРРБ, декември 2010, с. 20-21.80 Вж.: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие ..., С., декември 2010, с. 23.

69

незащитени пространства; лесно дотъпни-трудно достъпни територии; интензивно-развиващи

се-изостанали /западнали/ територии.

В съдържателно отношение НКПР обхваща следните основни компоненти81:

териториален анализ на демографското развитие и управлението на човешките

ресурси и устройствени мерки за смекчаване на последствията от демографския

дисбаланс в териториалната структура;

пространствено развитие на териториалната структура с анализи, прогнози и модели за

усъвършенстване на пространственото развитие на: урбанизационните процеси и

селищна мрежа (по-конкретно разглеждане на градовете-центрове в йерархичната им

съподчиненост, агломерационните ядра и ареали, оси и коридори за урбанистично

развитие, в т.ч. национално значими елементи на социалната инфраструктура);

пространствено развитие на неурбанизираните територии (горски, земеделски, водни

площи и акватория, в т.ч. и крайбрежна акватория); пространствено развитие на

производствените дейности и бизнеса (национално значими и отражението им върху

икономическото развитие, териториалната структура и околната среда); пространствено

развитие на туризма в национален мащаб (позитивни и негативни въздействия,

териториални диспропорции и отражения върху природните ресурси, възможности и

ограничения); пространствено развитие на транспортната инфраструктура (с национално

и европейско значение, както и със значение за районите от ниво 2 и на връзките между

тях), пространствено развитие на инженерната инфраструктура (с национално и

европейско значение, както и със значение за районите от ниво 2).

Пространствено развитие и режими на опазване на природни и културни

национални ценности (опазване на недвижимо културно наследство,

социализиране и развитие на неговия потенциал, опазване на околната среда и

водите в контекста на защитените територии.

Националната концепция за пространствено развитие съдържа аналитична и

стратегическа част, а именно:

Анализ на съществуващото състояние на устройство на територията. Анализът на

пространственото развитие се ориентира в посока за разрешаване на главните

пространствени диспропорции – концентрация-деконцентрация, център-периферия,

селищна (урбанизирана) среда – природна среда, ускоряване или забавяне на

развитието чрез инфраструктурния подход;

81 За повече подробности вж.: Методически насоки на разработване на ..., с. 28-30.

70

Визия, стратегия и модел на пространствено развитие (териториална структура по

функционален признак, начин на трайно използване, селищна мрежа, социална и

техническа инфраструктура и др.

Чрез аналитичните проучвания се систематизира информацията за състоянието на

основните елементи на територията и тенденции в динамиката в тяхното развитие в

ретроспективен аспект, потенциалите за развитие и техните стимулатори и ограничители,

както и проблемите в развитието на елементите на територията. Във връзка с тяхното

осъществяване се прави избор на информацията, която ще се използва и нейното

осигуряване. Съществено значение при информационното осигуряване на аналитичните

проучвания има дефинирането не само на начините за обвързване на информационното

осигуряване на планирането на регионалното развитие с пространственото планиране, но

и на прилаганите методи за анализ и оценка на териториалните последствия от

регионалните и секторните политики на развитие в страната, на тенденциите в

регионалното развитие и подкрепата им от провежданите устройствени решения.

Анализът на пространственото развитие трябва да съдържа изводи, обобщения и

заключения свързани с: кризисни процеси и явления и тяхното проявление върху

територията; баланса на територията на национално, регионално и областно ниво;

проблемите на агломерациионните тенденции на главните урбанистични центрове

(София, Пловдив, Варна, Бургас, Русе, Стара Загора, Плевен и др.); прогностични модели

и варианти за бъдещо пространствено развитие с техните сравнителни предимства на база

на избрани критерии за сравнение и оценка с оглед избор на приоритетно решение.

3. Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие

Интегрираните планове за градско възстановяване и развитие заемат ключово

място в стратегиите за развитието на процесите в пространството. Тези планове се

разработват в съответствие с документите, приети на Неформална среща на министрите,

отговарящи за развитието на градските райони и териториална кохезия от 24-25 май 2007

година: Териториален дневен ред на Европейския съюз и Лайпцигска харта за устойчиви

европейски градове.82 Съгласно чл. 17, ал. 9 от ЗРР (2008) Министърът на регионалното

развитие и благоустройството осигурява Методически насоки за разработване и прилагане

на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие.83

82 В Лайпцигската харта се открояват две главни цели: за по-широко използване на подходите на политиката за интегрирано развитие на градските райони; и за отделяне на специално внимание на необлагодетелстваните, изостаналите зони/части в рамките на градовете. А в Декларацията от Толедо, приета през юни 2010 г., акцент се поставя върху политиката на ЕС за градско развитие през програмния период 2014-2020 г. за приемственост в политиката и прилагане на интегриран подход по отношение на градското развитие, като задължително условие за възползване от финансовите инструменти на ЕС.

71

3.1. Интегрирано планиране на градското развитие – приоритетни сфери и териториален обхват

Политиката за интегрирано развитие на градските райони е процес, при който се

координират пространствените, секторните и времевите измерения на основните области от

градското развитие. Тази политика е основната предпоставка за реализиране на стратегията

на ЕС за устойчиво развитие. Интегрираното развитие на градовете се реализира чрез планове

за градско възстановяване и развитие. Именно чрез тях се осигурява пространствена, времева

и фактическа координация и интеграция на различни политики и ресурси за постигане на

дефинирани цели с използване на специфични финансови инструменти.

Плановете се разработват от местните администрации на много широка обществена

основа с непосредствено участие и ангажиране, както на икономическите субекти и

професионалните сдружения, така и на всички заинтересовани структури на гражданското

общество, специфични обществени групи и на населението в цялост. Тяхното активно

участие в проекти и програми на местно равнище от етапа на планирането до етапа на

тяхното осъществяване е особено важен фактор за успех. Партньорството на местно ниво е

един от основните източници на добавена стойност за политиката на градско възстановяване

и развитие чрез мобилизиране на усилията и знанията на участниците.

Интегрираният план за градско възстановяване и развитие (ИПГВР), „ ... е план за

икономическо и социално развитие или възстановяване на населено място – град или част от

него, разработен за прилагането на оперативна програма „Регионално развитие”, както и на

други оперативни програми, финансиращи проекти в градовете.”84. Той представлява

съвкупност от свързани във времето и пространството проекти, действия и инвестиционни

намерения, които се прилагат в определени градски зони за въздействие в градовете,

принадлежащи към целева група, определена от ОПРР, чрез които да се постигне

подобряване на стандарта на живот, облика на града, икономическата му жизненост,

екологичната устойчивост и социалната активност в съответствие със съременните

изисквания за развитие на европейските градове. В целевата група са включени 36 града85 -

центрове на градски агломерационни ареала.

По същество ИПГВР интегрира политики и обединява разнородни участници за

тяхното съвместно провеждане. Планът допринася за реализация на визията и стратегията

83 Вж.: Методически насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие. С., МРРБ, юли 2010 г.

84 Съгласно &1, т.6 на допълнителните разпоредби на Закона за регионалното развитие (2008 г.)85 София, Пловдив, Стара Загора, Бургас, Варна, Русе, Плевен, Благоевград, Гоце Делчев, Кюстендил, Перник, Смолян, Велико Търново, Добрич, Ловеч, Петрич, Търговище, Велинград, Дупница, Лом, Разград, Хасково, Видин, Казанлък, Монтана, Свищов, Шумен, Враца, Карлово, Пазарджик, Силистра, Ямбол,Габрово, Кърджали, Панагюрище, Сливен. Вж.: Оперативна програма „Регионално развитие (2007-2013), ОП „Регионално развитие”, Приложение 3а – Териториален обхват на градските агломерационни ареали.

72

за развитие на града, респективно за превръщане в реалност на конкретните приоритети

на развитието, залегнали в общинския план за развитие, общия устройствен план и др.

стратегически планови документи. ИПГВР е:

план за икономическо и социално развитие или възстановяване на населено място

– град или част от него;

ефективен инструмент на урбанистичната политика, координиращ секторните

политики;

предпоставка за прилагане на оперативните програми и планиране на финансовите

ресурси: структурните и кохезионния фондове на Европейския съюз, от общинския и

републиканския бюджети, от национални програми, частни инвестиции, финансови

инженерингови инструменти като JESSICA, JASPERS, JEREMIE и други специфични

инструменти;

отразява основните приоритети, заложени в документи от по-високо йерархическо

равнище – ОСР, НСРР, РПР, НПР на България 2020, Стратегия „Европа 2020”, и

осигурява координация със секторните политики на ниво град – Общ устройствен

план, ОПР, НПР.

Чрез ИПГВР се цели постигане на трайно подобряване на икономическото,

социалното и екологичното състояние на дадена градска територия чрез интеграция на

всички дейности в плана. В резултат на интеграцията на заложените в плана дейности и

взаимовръзката между отделните елементи на процесите свързани с тях се постига

синергетичен ефект на въздействие на плана. Сенергичният ефект многократно превишава

ефектите, които биха се получили при самостоятелното осъществяване на дейности по

отделните сфери – икономическа, социална, екологична. Смисълът от разработването на

интегрираните планове се изразява в постигане на максимален ефект при минимизиране

на разхода на ресурси от различни източници и своевременното включване на ведомства,

компании и организации, които имат отношение към градското развитие, в резултат на

интегрираните и съгласуваните по цели, време и територия изразходване на ресурсите.

Приоритетните сфери на интегрираното планиране, за които планът генерира

решения на конкретни проблеми на физическата среда и/или функционирането на

градските системи обединява, включват: икономическо развитие (подкрепа за малки и

средни предприятия и малки предприемачи; увеличаване на иновационния капацитет на

града; стимулиране на публично-частните партньорства; инвестиционна подготовка на

територията за бизнес и строителство; повишаване квалификацията на работната сила);

социална интеграция (борба с безработицата и повишаване нивото на заетост чрез

образование; подобряване битовите условия за социално слабите групи от населението;

73

подпомагане на равните възможности; равни условия за достъп в градовете; общностно

планиране и общински системи за социални услуги; интеграция на групите в

неравностойно положение; инфраструктура за повишаване сигурността); околна среда

(опазване водата, въздуха, земята и защита от шум; повишаване качествата на градския

пейзаж; създаване на нови паркове и реконструкция на градски зелени площи; превенция

на риска; енергийна ефективност и възобновяеми енергийни източници; предотвратяване

и отстраняване на екологични щети; сметосъбиране); качествена градска среда

(обновяване на изоставени градски зони за бизнес и услуги; промяна и обновяване на

занемарени или недостатъчно използваеми зони; повишаване качеството на важните

публични пространства в градовете; повишаване качеството на жилищните и публичните

обслужващи зони; създаване и/или повишаване качеството на инфраструктурата за

култура и отдих; възстановяване и поддръжка на сгради - паметници на културата, в които

са настанени обекти на социалната инфраструктура); достъпност (смяна на приоритетите

в транспорта в полза на меките форми на транспорт (пешеходство, колоездене); развитие

на екологичен и енергоспестяващ масов обществен пътнически транспорт (МОПТ);

създаване и укрепване на системи за интегриран МОПТ в градовете и агломерационните

ареали; инвестиции в технически организационни мерки за управление на МОПТ);

самоуправление (интегриран подход към устойчивото развитие на градовете; гражданско

участие; мрежи и обмяна на опит за добри практики).

Интегрираният план за градско възстановяване и развитие се разработва:

за целия град, център на агломерационен ареал, с включени в него една или повече

отделни части на града и/или една или повече подсистеми на градската среда,

които са самостоятелни обекти на планиране, управление и контрол. В тези случаи,

като предмет на плана са включени повече от една зона на въздействие. Тази

разновидност на плана се разглежда като цялостен ИПГВР.

или за част от града като обособена територия, наречена „зона за въздействие”.

Разработваният ИПГВР за част от града носи наименованието локален ИПГВР.

Разновидността на ИПГВР, която ще се възприеме за разработване, зависи от

решението на Общинския съвет. По преценка на местната администрация и Общинския

съвет за даден град могат да бъдат разработени и повече от един самостоятелни локални

ИПГВР. Основните характеристики на плановите документи, разработвани на общинско

равнище са дадени в таблицата по-долу.

Таблица 1

Матрица на основните характеристики на общинските планови документи*

Основни характеристики

Общински план за развитие

Общ устройствен план на града Интегриран план за градско възстановяване и развитие

74

на документитеВремеви обхват

Средносрочен планов план и може по време да съвпада с ИПГВР.

Документ с дългосрочна визия за развитие от минимум 20 години напред.

Средносрочен планов документ.

Териториаленобхват на

Действа на територията на цялата община. Включва всички насе-лени места.

Дава всеобхватна стратегическа визия за развитие на целия град.

Разработва се за част/и от територията (зона/и за въздействие) на едно населено място. Програмен документ с конкретни параметри за развитие на зоната/ни за въздействие и планирана ресурсна осигуреност на изпълнение.

* Таблицата е съставена от автора на настоящата глава по информация, съдържаща се в Методическите насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, С., 2010, с. 4.

При разработването на ИПГВР се спазват редица принципи и изисквания86:

устойчивото развитие на градовете и на агломерационните ареали и да допринася

за прилагането на тези принципи в обхвата на конкретните територии.

пространственото развитие, съчетаващо социално-икономическото и

инфраструктурното развитие на градовете и урбанизираните им зони, определени с

актуалното устройствено планиране на същите.

приемствеността и доразвитието в посока реализация на другите стратегически

и планови документи на регионалното развитие и на териториалното устройство.

реалистичността, съобразно финансовия и административен капацитети на

съответната община.

максималната концентрация на ресурсите и синергичен ефект.

най-широко гражданско участие, което да обхваща както населението в неговата

цялост по въпросите от общоградско значение, така и на специфични групи,

носители на групови интереси по териториален, етнически, възрастов или друг

признак, а също така и представителните структури на бизнеса.

обвързаността и ефект върху хоризонталните въпроси - устойчивост, равен

достъп, околна среда.

прозрачността и партньорството между местните и регионалните власти,

неправителствения сектор, частните инвеститори, както и във взаимодействие с

Управляващия орган на ОПРР при разработването и прилагането на ИПГВР.

съобразяването и при възможност да допринасят за развитието на регионалните

връзки на града – в обхвата на агломерационния ареал и в по-широк териториален

обхват, като осигурява условия за партньорство между отделни общини по

дейности, които са от общ интерес.

екологосъобразността, т.е. ИПРВР да се съпровожда от преценка за

необходимостта от екологична оценка и оценка за съвместимост.

86 Вж.: Методически насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, С., 2010, с.8.

75

3.2. Структура и съдържание на интегрираните планове за градско възстановяване и развитие

За подпомагане на общините при разработване на ИПГВР през 2010 г. в

Министерство на регионалното развитие и благоустройството са разработени

Методически насоки за разработване и прилагане на плановете. В тях особено внимание

се отделя на целевия и проблемен анализ на ситуацията с цел идентифициране на части

от градската територия, чиито проблеми следва да бъдат решавани чрез прилагане на

инструментите на интегрираното планиране. Подчертана е необходимостта от изясняване

представата на общината за визията развитие на града до 2020 г., чиято реализация

следва да бъде подпомогната от ИПГВР. Същественото тук е, че визията се отнася до

обосноваването на зоните за въдействие, което е резултат от целевия и проблемен анализ

на настоящата ситуация. Поставя се въпросът за преценяване на необходимостта от

извършване на екологична оценка87, както и извеждане на решение за вероятната степен

на отрицателно въздействие, когато е преценено, че е необходимо извършване на оценка

на съвместимостта степента на отрицателно въздействие88 от екологична гледна точка.

Структурата и съдържанието на ИПГВР, определена в Методическите насоки за

разаработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие,

одобрени от Министъра на Регионалното развитие и благоустройството, включва: увод; и

три части: Целеви анализ за определяне на зона/и за въздействие и тематична/и област/и;

Предвиждания на плана; Управление реализацията/прилагането на плана; Приложения.

В уводната част се представя предназначението на плана в политически и правен

контекст, както и европейските и национални документи, изясняващи принципите и

приоритетите на регионалната политика. Описва се накратко процесът на разработването

на плана и участниците, основните принципи, върху които е изграден. Предназначението

на увода е широката общественост, която е краен адресат и по презумпция участва в

процеса на изготвяне и прилагане на ИПГВР, да получи първоначална ориентация.

Трите основните части на ИПГВР се формират от съставни структуроопределящи

елементи, които допълват не само съдържанието на плана, но също така позволяват да се

осъществява както наблюдение на прилагането на плана чрез индикатори за наблюдение и

оценка, така и оценката на резултатите от неговата реализация. Връзката между тях е

представена на следващата блок схема 1. Обхватът и съдържанието на част първа, Целеви

87 Оценката се извършва съгласно Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми.88 Вж.: Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони.

76

анализ за определяне на зона/и за въздействие и тематична/и област/и, дефинирани в

Методическите насоки за разаработване и прилагане на интегрирани планове за градско

възстановяване и развитие (2010 г.) имат ориентировъчен характер. Те зависят, от една

страна от териториалния обхват на въздействие на плана, а от друга страна, от

специфичните условия на обхваната градска територия за възстановяне и развитие. Това

означава, че за всеки отделен случай ИТПВР ще бъдат изпълнени с различно съдържание

в зависимост от специфичните условия на градската територия. Същевременно в тях

трябва да се съдържат изводи, които да бъдат достатъчни за формиране стратегията на

плана и обективно определяне на зони за въздействие.

Тематичното съдържание, определено като примерно в Методическите насоки за

разаработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие

(2010 г.), се обуславя от конкретните условия в общината/града. То включва: обща

характеристика на града, общината и агломерационния ареал; демографски параметри и

политика по човешките ресурси, заложена в ОПР и общинските специализирани програми.

икономика, вкл. инвестиционна активност; социална сфера с акцент върху предоставянето на

социални услуги и изявените проблеми на „включването” на изолирани/маргинални социални

групи; духовна сфера, вкл. културно-историческото наследство; държавно управление,

неправителствен сектор, обществен ред и сигурност; околна среда; селищна мрежа,

устройство и изграденост на градската среда; жилищен сектор; природни и антропогенни

рискове; техническа инфраструктура, вкл. комуникационно-транспортна система;

специфични функции – важи за черноморските и крайдунавските общини и общините с

доминираща курортна функция; влияние върху градското развитие на големи

инфраструктурни проекти с регионално и национално значение, предвидени за реализация на

територията на общината; визия и целева част на ОПР; инвентаризация, вкл. по отношение на

териториалната им локализация на актуални проектни идеи, разработени проекти, вкл. такива

получили финансиране или реализирани в последно време; осигуреност на територията с

действащи устройствени планове.

77

Информационно осигуряване

Целеви и проблемен анализ

Идентифициране на градски територии и/или подсистеми в неудовлетворително състояние, с негативни тенденции в развитието и/или с

нереализиран потенциал

Анализ

Схема 3. Блок-схема на Интегриран план за градско възстановяване и развитие89

Върху основата на резултатите от Целевия анализ за определяне на зона/и за

въздействие и тематична/и област/и се правят изводи относно наличието на градски

територии и/или подсистеми в неудовлетворително състояние, с негативни тенденции в

развитието и/или с нереализиран потенциал, решаването на чиито проблеми изисква

интегриран подход и се избират зона/и за въздействие и тематична/и област/и, вкл.

приложения начин на определянето им – характеристики и проблеми за решаване с

ИПГВР. Именно от откроените територии и/или подсистеми в неудовлетворително

състояние, с негативни тенденции в развитието и/или с нереализиран потенциал, се

определят зоните за въздействие, които са обектът на ИПГВР.

В част втора - Предвиждания на плана се съдържат: Стратегия на плана –

обосновка на стратегия, специфични цели и насоки за постигането им; Описание на

плана като съвкупност от специфични цели, проекти и действия, участниците в плана,

партньорствата, обществено участие и т.н. (извършва се текстово и във формата на

„Индикативен списък”); Финансово осигуряване реализацията /прилагането на плана,

89 Източник: Методическите насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, С., 2010, с.7.

78

Определяне на зони за въздейстие и/или тематични области

Избор на стратегия, в т.ч. на специфични цели

Формулиране на програми и проекти

Реализация на плана

Управление, вкл. мониторинг

Обратни връзки и условия за развитие на плана, респективно актуализация

Разработване

Реализация

бюджет на плана; Административен капацитет за реализацията/прилагането на плана;

Използвани процедури на обществено участие и партньорство при разработването на

плана и мерки за осигуряване прозрачност при изпълнението му; Очаквани резултати от

прилагането на плана, вкл. очакван синергичен ефект, принос към постигане на целите на

ОПРР, положително въздействие в по-широкия обхват на агломерационния ареал,

позитивно влияние върху хоризонталните въпроси/политики. Анализ на риска; Резултати

от екологичната оценка и от оценката за съвместимост на ИПГВР и отразяването им в

окончателния му вариант; Програма/и за реализация/прилагане на ИПГВР и включените

в него зона/и за въздействие и тематична/и област/и (бизнес план/ове).

В част трета - Управление реализацията/прилагането на плана се дава организацията

на управлението, прави се описание на индикаторите за наблюдение и оценка на

прилагането на плана и се представя в технологичен аспект системата за наблюдение,

оценка и отчитане на прилагането на плана, както и на общественото участие в

наблюдението и оценката на прилагането на плана и оценката на резултатите от прилагането

му. Описва се технологията на актуализация на ИПГВР и на планиране през следващия

програмен период.

Планът включва задължително приложения, а именно: Схема на града с очертана/и

определената/ите зона/ за въздействие и тематична/и област/и; Други графични материали,

таблици и текстове се оформят като приложения по преценка на разработващия екип.

3.3. Отговорности и етапи на разработване на ИПГВР. Наблюдение и оценка на реализацията на плана

Отговорността за разработването на ИПГВР е на Кмета на общината, а изработването

му се осъществява от общинските администрации с привличане на експерти и консултантски

екипи или от експерти, в зависимост от наличния административен капацитет на общинската

администрация. Необходимо да се осигури обществено участие и обществено обсъждане чрез

включване на обществени и браншови организации на всички фази от неговото изработване и

прилагане. Начинът на разработване на ИПГВР се определя от Кмета – само със

административения капацитет на общината и/или с привличане на външни екперти или

консултантски фирми90. С негова заповед се сформира работна група, отговорна за

подготовката, изготвянето и одобряването на ИПГВР. В нейните правомощия е определянето

на етапите, необходимите практически действия по разработването на плана и програмата-

график за работа. Общинският съвет по предложение на кмета на общината взема решение за

изработване на плана, както и за неговото финансиране.

90 При разработването на плана от външни експерти или консултантски фирми се прилага процедура на обществена поръчка, съобразно Закона за обществените поръчки и съпътстващата го нормативна уредба.

79

Работната група по изработване на ИНПГВР извършва Целевия и проблемен анализ

на настоящата ситуация. Той има за цел определяне на зона/и за въздействие и тематична/и

област/и се извършва главно на основата съдържащата се в стратегически документи визия за

социално-икономическото развитие на града, в т.ч. и в Общинския план за развитие и

Общинския устройствен план аналитична информация и прогнози. Паралелно с това при

извършване на целевия анализ се отчитат целите, стратегията и приоритетните оси на

Оперативна програма „Регионално развитие”. Тогава когато са настъпили съществени

изменения в икономическото и социалното развитие на общините, както и промени в

общинските устройствени планове, съдържащите се в тях анализи трябва да се актуализират,

допълват и конкретизират, съобразно предназначението на ИПГВР. Целевият анализ за

определяне на зона/и за въздействие и тематична/и област/и се извършва на три нива –

град, община, агломерационен ареал. С анализа се цели определяне на:

Онези части от градската територия, за решаването на чиито проблеми се

изисква прилагане на инструментите на интегрираното развитие и на първо

място - на интегрираното планиране;

Проблемни градски подсистеми, които са съществена предпоставка за постигането

на целите на социално-икономическото развитие на града и общината;

Възможностите, по пътя на решаване проблемите на проблемните градски

територии и подсистеми, за положително въздействие върху решаването на

дефинирани проблеми в развитието на агломерационния ареал.

Целевият и проблемен анализ завършва с обоснована зона/и за въздействие. Работната

група дава описание на: използваните критерии при определянето им; основните

характеристики и параметри като териториален обхват, брой обекти и др.; проблемите за

решаване с ИПГВР. При дефиниране броя и обхвата на зоните за въздействие трябва да се

съобразяват инвестиционните възможности на участниците: общинския и републиканския

бюджет, от национални програми, частни инвестиции, акто и финансове инженерингови

инструменти като JESSICA, JASPERS, JEREMIE и др. инструменти, които ще бъдат валидни

за програмен период 2014-2020 г. за страните членки на ЕС.

В методическите насоки за разработване и прилагане на ИПГВР зоната за въздействие

се дефинира като „... особена градска територия с определено основно функционално

предназначение, със сходни характеристики и състояние на физическата среда, социална и

етническа структура на населението и характер и структура на основните фондове.”

Обособени са три групи зони за въздействие91, а именно:

91 Критериите за определянето на зоните за въздействие са дефинирани по видове зони. Зоните с преобладаващ социален характер трябва да отговарят на поне един от всяка от трите групи критерии: Състояние на техническата инфраструктура и околната среда; Социално-икономически; Физически и икономически параметри на жилищния фонд. Зоните с потенциал за икономическо развитие трябва да

80

Зони с преобладаващ социален характер – градски територии с преобладаващи

жизнени функции.92 В качеството на признак за интегрираност са възприети

проблемите на обитаването, разглеждайки комплексно състоянието на жилищната

среда, в т.ч. степен на изграденост, състояние на техническата и социалната

инфраструктура, качества на жизнената среда. Те се характеризират с

незадоволително състояние на техническата инфраструктура и околната среда, с

наличие на социално-икономически проблеми и лоши физически и икономически

параметри на жилищния фонд и др.

Зони с потенциал за икономическо развитие – са определени като „градски

територии с преобладаващо предназначение за производствени и други бизнес

дейности с функционални и средови характеристики и състояние на техническата

инфраструктура, неудовлетворяващи инвестиционното търсене за развитие на

съществуващите и на нови икономически дейности, както и на неусвоени теренети

с такова предназначение, определено с устройствените планове, с техническа

инфраструктура, нуждаеща се от реконструкция, с нарушени екологични

параметри и др.

Зони на публични функции с висока обществена значимост могат да бъдат:

централната част на града, централните пешеходни зони и други зони с налична

или възможна концентрация на функции с публичен характер с висока обществена

значимост (административни и обществени функции), зони с преобладаващ брой

сгради с административни и обществени функции, както и наличие на сгради –

недвижими културни ценности. Тези зони са с лошо състояние на техническата

инфраструктура, на улиците, благоустояването и озеленяването, неудовлетворяващ

обществен градски транспорт, незадоволително състояние на сградния фонд,

нарушени екологични параметри и др.

Работната група след извършване на целевия и проблемен анализ на ситуацията в

общината за извеждането на зоните за въздействие пристъпва към изработване на

стратегията и целите на ИПГВР. Стратегията на ИПГВР е в рамките на дефинираната

отговарят на поне три от следните седем критерия: концентрация на икономически дейности; наличие на инвестиционен интерес; наличие на свободни терени в границата на зоната; наличие на техническа инфраструктура, нуждаеща се от обновяване, рехабилитация или реконструкция; необходимост от изграждане/доизграждане на довеждащата техническа инфраструктура, осигуряване достъп до зоната; предвидени терени в действащите устройствени планове за икономически/бизнес функции за развитие на произвоства и предприятия; среда с нарушени екологични параметри. Зоните на публични функции с висока обществена значимост - поне на три от критериите за: състояние на сградния фонд, техническата инфраструктура, елементите на градската жизнена среда, ниската степен на енергийна ефективност и наличие на среда с нарушени екологични параметри. Вж.: Приложение 1 към Методическите указания ..., с. 2. 92 За определяне на зоните с преобладаващо социален характер се използват критерии, посочени в чл. 17 от Регламент на ЕК № 1828/2006 г., които са допълнени с други критерии от Приложение 1 към Методическите указания, съобразно местните условия.

81

обща визия за развитието на града да се преодолеят несъответствията и изоставането на

градски територии и подсистеми, в т.ч. и градски територии със социални проблеми или

да се реализират ресурси с потенциал за удовлетворяване на потребности от общоградско

значение за постигане на визията. Целта на ИПГВР е да се подпомогне осъществяването

на визията за развитието на града чрез реализация на проекти в градски територии в

неудовлетворително състояние, с негативни тенденции в развитието и/или с нереализиран

потенциал, с привличане и координирано управление на разнородни инвестиции.

На този етап от работата по плана се обосновава стратегия, общи и специфични

цели. Същественото при извеждане на стратегията на ИПГВР е по определените зони за

въздействие да се конкретизира частта от визията за развитие на града, която ще се

подпомогне, кои приоритети ще се постигнат от действащите стратегически планови

документи от всички нива, включително и секторните стратегии. Планът се представя

като съвкупност от специфични цели, мерки, проекти, действия, финансово осигуряване

реализацията/прилагането на плана, бюджет на плана, структура/организация за

реализация/прилагане на плана и списък на участниците (заинтересованите страни) в

обществените обсъждания и използвани процедури на обществено/гражданско участие и

партньорство при изработване на плана и мерки за осигуряване на прозрачност при

изпълнението на плана. Неразделна част от плана в този раздел са очакваните резултати от

прилагането на плана, синергичният ефект и въздействие на плана в по-широк обхват на

общината и в контекста на района от ниво 2 като цяло, влияние върху хоризонталните

политики. Тогава когато е приложима екологична оценка и оценка за съвместимост на

ИПГВР, резултатите от оценките се отразяват в окончателния вариант на плана.

За всяка зона за въздействие, предвидена в ИПГВР се разработва програма за

реализация, която съдържа анотация (извадка от стратегическата част на плана, отнасяща

се до конкретната зона на въздействие, предмета на програмата за реализация, проектите

за постигане на целта, очакваните резултати); индикативен списък на програмата за

реализация (проекти и дейности, предвидени за зоната на въздействие с параметри за

проектна готовност, размер на инвестиците, източници за финансиране: безвъзмездна

финансова помощ по Структурните и Кохезионния фондове, общински и републикански

бюджет, национални програми, частни инвестиции и други източници като финансовите

инженерингови инструменти), оперативен план (календарен график за изпълнение на

проектите и съответните дейности), бюджет (разработват се бюджети за всеки проект на

ниво дейности, вкл. и дейностите по управление на проекта, които се интегрират на ниво

програма за реализация за зона), план-график за реализация на проектите в зоната на

82

въздействие (по проети и календарни месеци, с отговорно звено/организация/структура);

управление и контрол на програмата за реализация на зоните за въздействие.

Проектът на ИПГВР се дава за публично обсъждане. Работната група преценява

кои от направените предложения и препоръки да бъдат отразени в проекта. Общинският

съвет одобрява ИПГВР. В случаите, когато за изпълнението му се предвижда финансиране

на проекти по операция 1.4. „Подобряване на физическата среда и превенция на риска” на

ОПРР е необходимо одобрение на плана и от Управляващия орган на програмата за

административно съответствие и за допустимост и приемливост.

Наблюдението на реализацията на ИПРВР включва следните основни дейности по

разглждане и периодичен преглед на:

индикаторите за наблюдение на изпълнението на плана;

напредъка в изпълнение на плана;

резултатите от изпълнението на проектите и степента на постигане на

стратегията на плана;

установяване и очертаване на тенденции, проблеми с особена важност,

ограничители, перспективи за развитие;

резултатите от междинната оценка, ако е приложимо;

предложенията за преразпределение на средствата по проектите;

финансов одит.

Кметът на общината ежегодно представя на заседание на Общинския съвет доклад за

хода на изпълнение на ИПГВР и за постигнатите междинни резултати по проекти и като

цяло. За осигуряване на прозрачност и паралелен контрол по реализацията на плана се

създава възможност за обществено участие по два начина93: първият – със самостоятелна

паралелна процедура, осъществена от обществен комитет, на който се предоставя

непрекъснато цялата информация за хода на изпълнение на плана и вторият – чрез участие на

представители на обществеността в работната група за изработване на ИПГВР, а при повече

проекти – с участие на представители на обществеността в организационните звена/екипи на

управлението им.

Препоръчителна литература и други източници:

Морозова, Т. Г., Иванова, Н. В., Комов, В.Э. и др. Городкое хозяйство. Учеб. пособие. – М. ИНФРА-М, 2010, с. 62-108 и с.166-194.

93 Методическите насоки за разработване и прилагане на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие, С., 2010, с.14-15.

83

Тикунов А.В. Интегральные показатели пространственных моделей развития стран мира. – URSS Москва, 2009, с. 27-48

Методически насоки за разработване на Националната концепция за пространствено развитие на Република България за периода до 2025 г. С., МРРБ, 2010 г. с. 49-53.

Методически насоки за разработване и прилагане на интегрираните планове за градско възстановяване и развитие. С., МРРБ, 2010, приложенията. Портер, Э, Майкл. Конкуренция. Обновленное и расширенное издание. Москва-Санкт-Петербург-Киев, 2010, с. 207-256, с. 465-504.

Проблемы регионального и муниципального управление. Под ред. д.э.н. А.С.Новоселов. Новосибирск, РАН, СО, 2011 г., с. 368-385.

84

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 към глава 10. Характеристики на рамките за развитие на регионите в ЕС и България

Политика на сближаване за периода 2007-2013 г.

Стратегически цели на Общността за кохезионна политика през периода 2007-

2013 г.

Средносрочни цели на РБългария за програмен

период 2007-2013 г./ стратегически

приоритети

Главна цел и стратегически цели на регионалното развитие в

РБългария 2007-2015 г. (НСРР)/ Базови индикатори за постигане

на целите

Приоритети на Стратегия „Европа

2020”

Водещи цели с критично значение за успеха на ЕС до

2020

Ключови цели на развитието, дефинирани в стратегическата част на

Националната програма за развитие на „България 2020”

Приоритетни цели:Конвергенция – подкрепа на растежа и създаване на работни места в най-слабо развитите държави-членки и региони;

Регионална конкурен-тоспособност и заетост – прогнозиране и насърчаване на промените;

Териториално сътрудничество – стимулиране на хармонично и балансирано развитие на територията на ЕС.

Приоритети, влияещи върху формулирането и прилагането на регионалната политика: „Европа и регионите й – по-добро място за инвестиции и живот” за разширяване и подобряване на транспортната инфраструтура; баланс между опазването на околната среда и икономическия растеж; увеличаване на дела на възобновяемите енергийни източници.

Подобряване на знанието и иновациите с цел растеж: увеличаване на инвестициите в НИРД; улесняване на иновационните дейности и насърчаване на предприемачеството; изграждане на информационно общество за всички; подобряване достъпа до финансиране на иновационни решения.

Повече и по-добри работни места: увеличаване на заетостта и модернизиране на системата за социално подпомагане; подобряване адаптивността на работната сила и мобилността на пазара на труда; повишаване на инвестициите в човешки капитал, подобрено образование и умения; укрепване на административния капацитет; подобряване на здравеопазването.

Териотиално сближаване и сътрудничество: насърчаване ролята на градските региони за увеличаване растежа и заетостта; подкрепа за разнообразяване на икономическите дейности в селските региони; териториално сътрудничество – трансгранично, транснационално и междурегионално.

Средносрочни цели:Засилване на конкурен-тоспособността на иконо-миката с оглед постигане-то на висок и устойчив растеж – средногодишен темп на растеж на БВП за периода 5,73%, БВП на чо-век от населението спрямо средните стойности за ЕС – 51,2%.Развитие на човешкия капитал с цел осигуря-ване по-висока заетост, доходи и социална ин-теграция – заетост (въз-раст 15-64 г. ) – 64%, безработица (възраст 15+) – 7%.

Стратегически приоритети:1. Подобряване на базисната инфра-структура.

2. Повишаване качест-вото на човешкия ка-питал с акцент върху заетостта.

3. Насърчаване на предприемачеството, благоприятна бизнес среда и доброто управ-ление.

4. Поддържане на ба-лансирано терито-риално развитие.

Главна цел за периода до 2015 г.:Устойчиво и балансирано раз-витие на регионалното разви-тие

Стратегически цели:1. Постигане на прелом в разви-тието на българските райони чрез инвестиции във физически и човешки капитал и доближаване до средните равнища на развитие на регионите в ЕС.

2. Намаляване на междуре-гионалните и вътрешно-регио-налните различия чрез развитие на вътрешния потенциал на ре-гионално и местно ниво.

3. Развитие на териториалното сътрудничество за постигане на териториална кохезия с ЕС и разширяване на добросъседство и партньорство.

Базови индикатори:Достигане на БВП на човек от населението от 29% през 2003 г. (ЕС-25=100%) до над 40% от средния за регионите в ЕС-27.Нарастване на равнището на заетост от 52,5% през 2003 г. до над 65% и около 60% за жените.Достъп до широколентови комуникации на не по-малко от

Интелигентен растеж – изграждане на икономика, основаваща се на знания и иновации;Устойчив растеж – насърчване на по-екологична и по-конкурентоспособна икономика с по-ефек-тивно използване на ресурсите;

Приобщаващ растеж – стимулиране на икономика с високи равнища на заетост, която да доведе до социално и териториално сближаване.

Заетост за 75% от населението на възраст 20-64 годиниИнвестиции в научноизследователска и развойна дейност в размер на 3% от БВП на ЕС

Постигане на целите 20/20/20 по отношение на климата и енерегията, включително намаляване на емисиите с допълнителни 30% при възможност;

Дял на преждевременно напусналите училище под 10% и дял на младото поколение със завършено третично образование (висше) от най-малко 40%;

Намаление на застрашените от бедност с 20 млн. души.

Повишаване качеството на човешкия капитал чрез адекватно образование и качествено здравеопазване;

Изграждане на адекватна инфраструктура, осигуряваща оптимални условия за развитие на икономиката;

Повишаване на конкурентоспособността на икономиката чрез осигуряване на благоприятна бизнес среда, ориентация към иновативни решения и намаляване на ресурсната зависимост;

Намаляване на бедността и повишаване качеството на социалните услуги.

85

30% от населението.

86

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 към гл.10. Взаимовръзки между стратегическите и планови документи (2005-2015 г.), пряко свързани с регионалното развитие94

Стратегически планови

документи

Функция на документа

Съдържание на документа Органът, отговорен за изработване, координация и

контрол

Органът, който приема

документа

Свързани документи

Национална стратегия за регионално развитие

Определя дългосроч-ните цели и приори-тети на регионалната политика на Р Б.

- Социално-икономически анализ;- Цели и приоритети за регионално развитие;- Обща оценка на ресурсите;- Критерии за оценка на изпълнението;- Стратегически насоки за разработване на регионалните планове за развитие;- Действия за прилагане на принципа на партньорство, информация и публичност.

Министър на Регионалното развитие и благоустройството

Министерски съвет

Национален план за развитие

Национална оперативна програма „РегионалноРазвитие”

Програмата предлага набор от интегрира-ни мерки, които да допринесат за пости-гане на дългосрочни-те цели за развитие на страната, като съ-щевременно включ-ват и териториалните фактори на растежа.

- Контекст на европейската и националната политики;- Социално-икономически анализ на българските региони;- Цели и стратегия;- Описание на приоритетните оси;- Разпоредби за управление и изпълнение;- Изграждане на капацитет за успешно изпълнение;- Финансови разпоредби;- Приложения.

Министър на регионалното развитие и благоустройството

Министерски съвет (след обсъждане и одобряване от Регионалния съвет за развитие)

Национален план за развитие

Национална стратегическа референтна рамка

Областна стратегия заразвитие

Определя целите и приоритетите за развитие на областта и мерките за постигането им.

- Анализ на икономическото и социалното състояние на областта;- Цели и приоритети за развитие на областта;- Оценка на необходимите ресурси;- Териториален обхват на районите за целенасочена подкрепа;- Критерии за оценка изпълнението на стратегията;- Стратегически насоки за разработване на общинските планове за развитие;- Действия за прилагане на принципа на партньорство, информация и публичност

Областенуправител

Областен съветза развитие (след обсъждане и одобряване от Регионалния съвет за развитие)

Националнастратегия за регионално развитие

Регионален план за развитие

Определя средно-срочните цели и приоритети за регио-нално развитие на съответната терито-рия.

- Анализ на икономическото, социалното и екологично състояние и потенциала за развитие;- Цели,приоритети и мерки за развитие;- Райони за целенасочено въздействие;- Размер на необходимото

Министър на регионалното развитие и благоустройството (териториални звена в Министерство на регионалното развитие и благоустройството)

Министерски съвет (след обсъждане и одобряване от Регионалния съвет за развитие)

Националнастратегия за регионално развитие;Секторни стратегии за развитие на територията

94 Tonkova, Stanka, Elka Vasileva. Système de développement regional en République de Bulgarie. Management & Gouvernance (Entreprises-Territoires-Sociétés), Cahiers Internationaux du Réseau PGV, №3, 2010, p. 48-69.

87

ресурсно осигуряване, в т.ч. по райони за целенасочено въздействие;- Предварителна оценка;- Индикативна финансова таблица, обобщаваща необходимите ресурси;- Ред за консултиране с партньорите.

Общински план за развитие

Определя средносрочните цели и приоритети за развитието на общината, отчитайки нейната специфика и потенциал за развитие.

- Анализ на състоянието;- Приоритети, цели и мерки;- Съвместни дейности и проекти със съседни общини;- Индикативна финансова таблица, обобщаваща възможните ресурси;- Ред и начин за осигуряване на информация и публичност.

Кмета на общината Общински съвет

Областна стратегияза развитие

Програма за реализация на общинския план за развитие

Конкретизира Об-щинския план за раз-витие и предвиж-дафинансовите ресурси за тяхната реализация.

Конкретизиране на:- мерките и проектите за тяхното изпълнение;- финансовите ресурси;- звената за изпълнение на проектите;- дейностите за информация и публичност,контрол и оценка на изпълнението.

Кмета на общината Общински съвет

Общински план за развитие

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 към глава 10. Ключови условия и действия при разработване съдържанието на РПР95

Ключови условия при разработване на

РПР

Действия, свързани с разработване на РПР

1.Осигуряване на съответствие със специфичните нужди от развитие на района и с целите на политиката на сближаване в ЕС и политиката на регионално развитие на национално ниво (2014-2020 г.)

Ключови действия:- Анализ и оценка на въздействието от прилагането на регионалната политика: въздействие на законодателство, на институционални промени, на националните стратегии и програми за териториално въздействие върху социално-икономическото развитие на района.- Отчитане на промените във вътрешните и външните социално-икономически условия за развитието на района.- Постигане на адекватна стратегическа ориентация, качество и приложимост на плана за изпълнение на ясни инвестиционни приоритети в съответствие със Стратегия „Европа 2020” и новата стратегическа и законодателна рамка на ЕС за периода до 2020 г.

2. Разработване и прилагане на комуникационни механизми по отношение провеждането на регионалната политика в

Необходими действия:- Определяне на опростена и ефективна институционална рамка за наблюдение, оценка и актуализация на плана.- Осигуряване на достатъчно форми и стимули за мобилизиране участието на партньорите за постигане целите за развитие на района.

95 Таблицата е разработена върху основата на специфичните изисквания за разработване на РПР, съдържащи се в Методически указания за разработване на ..., С., МРРБ, 2011, с. 69-70.

88

съответния район - Разработване на съпътстващи комуникационни стратегии и провеждане на информационни кампании с ясен фокус върху заинтересованите страни и целеви групи.

3. Изграждане на информационна платформа на регионалното планиране и управление с цел ефективно прилагане на плана

Препоръчителни действия:- Изграждане на регионален механизъм за следени и отчитане на качествените и количествените показатели за изпълнение на плана и постиганите резултати и въздействия.- Доизграждане, развитие и използване на Единната информационна система за управление на регионалното развитие, разработена на национално равнище.

4. Ефективна регионална координация при изпълнение на програми и проекти на територията на района за постигане на устойчиво интегрирано развитие

Необходими действия:- Укрепване ролята на РСР за осъществяване на регионалната координация, включително по отношение прилагането на помощта от фондовете на ЕС през следващия програмен период.- Координиране на действията на партньорите за интегриране на глобалните екологични въпроси в процеса на планиране, избягване на потенциалните рискове от климатичните промени и постигане на климатична сигурност.- Осигуряване на техническо съдействие и форми на консултиране в процеса на планиране, наблюдение и оценка.

5. Засилено внимание и проучване на териториалния аспект на развитието на района

Препоръчителни действия:- Вземане на стратегически решения и планиране на мерки в контекста на целите и приоритетите на Териториалния дневен ред на ЕС и Лайпцигската харта за устойчиви европейски градове и други национални и европейски документи за пространствено развитие.- Отчитане на влиянието, планирането на развитието и обновяването на големите градове на територията на района като двигатели на растежа, заетостта и иновациите; укрепване на връзката град-регион за решаване на общи проблеми.

89

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 към глава 11. Координираща роля на националната концепция за пространствено планиране.96

96 Източник: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие ..., С., декември, 2010, с. 10.

90

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 към глава 11. Взаимовръзка на НКПР с документите за стратегическопланиране на регионалното развитие.97

Основните принципи за прилагане на регионалната политика и използване на

инструментите за подпомагане на регионалното развитие включват98:

Ефективно партньорство между националните, регионалните и местните публични

власти, икономическите и социалните партньори, представителите на гражданското

97 Източник: Методически насоки за разработване на Национална концепция за пространствено развитие ..., С., декември 2010, с. 14.98 Методически указания за разработване на Национална стратегия за регионално развитие на Република България (2012-2022), Регионални планове за развитие на районите от ниво 2 (2014-2020), Областни стратегии за развитие (2014-2020) и Общински планове за развитие (2014-2020 г.), одобрени със Заповед № РД-02-14-2402/22.11.2011 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството., С., ноември 2011, с. 13-14.

91

общество, особено в сферата на опазването на околната среда и насърчаването на

равните възможности;

Взаимодействие между органите на различните нива на управление в подготовката,

изпълнението, наблюдението и оценката на стратегиите, плановете и програмите за

регионално развитие, върху утвърдени принципи и правила за сътрудничество,

споделяне и обмен на информация, опит, резултати и добри практики;

Съответствие между европейското и националното законодателство, приложимо в

областта на регионалното развитие;

Насърчаване на равенството между мъжете и жените, интегриране на идеята за

равни шансове на половете и премахването на всякакви форми на дискриминация в

процесите на планиране и изпълнение на стратегиите, плановете и програмите;

Устойчиво развитие, чрез опазване и подобряване на околната среда и ефикасно

използване на ресурсите, адаптиране и намаляване на въздействието на

климатичните промени, превенция и управление на риска, преодоляване на

последствията от бедствия.

Паралелно с основните принципи в процесите на планиране и изпълнение на

стратегии, планове и програми за регионално развитие в Методическите указания за

разработване регионалните стратегии и планове е подчертана необходимостта от спазване

и на допълнителни принципи, сред които по-съществени са99:

систематично наблюдение, оценка и докладване на напредъка при изпълнение на

стратегическите планови и програмни документи за регионално развитие пред

съответния управляващ орган с цел организиране и осъществяване на актуализация

на документите;

ефективно управление и контрол, включително за рационално използване на

финансовите и административните ресурси;

комуникация със заинтересованите страни за информирането им по отношение на

целите, възможните ползи и резулатите от изпълнението на стратегиите, плановете и

програмите за регионално развитие и др.

99 Пак там, с. 14.

92

За постигане на хармонично, балансирано и устойчиво развитие на регионите, както

на ниво ЕС, така и в България, се прилагат следните подходи за осъществяване на

ефективно планиране на регионалното развитие:

Стратегически подход, ориентиран към постигане на ограничен брой ключови

средносрочни и дългосрочни цели и приоритети на развитието;

Интегриран подход при идентифициране и формулиране на комплексни действия за

решаване на взаимосвързани проблеми и постигане на целите;

Подход, ориентиран към резултатите с ясна логика на интервенциите и качество

на изпълнението на поставените цели чрез използване на система от критерии и

индикатори за конкретни продукти, резултати и въздействие;

Териториален подход, който се основава на възприета класификация, типология и

зониране на територията с фокус върху постигане на целите на развитието в по-

слаборазвитите райони, нуждаещи се от социално-икономическо адаптиране и

преструктуриране, градските райони в индустриален преход и определени

изостанали селски територии, териториите с неблагоприятни природни и

демографски характеристики и проблеми на планинските и граничните райони, на

районите с ниска гъстота на населението и отрицателни демографски тенденции.

Настъпилите значителни изменения в европейската нормативна и институционална

среда100 след разработването на системата от документи за стратегическо планиране на

регионалното развитие – 2005 и 2006 г.101 у нас наложиха през 2008 г. разработването и

приемането на ЗРР (2008) и Правилник за негового прилагане. Тези два документа в областта

на регионалното развитие отговарят на необходимостта от: съгласуваност с политиката и

законодателството за регионално развитие на ЕС; създаване на по-ефективна система от

стратегически планови документи за управление на регионалното развитие у нас;

оптимизиране на институционалната рамка от органи и структури, свързани с дефинирането,

прилагането, наблюдението и оценката на политиката за регионално развитие и подобряване

на координацията с партньорите; изграждане на ефективна система за наблюдение и оценка на

100 Вж.: Стратегически насоки за развитие на Общността 2007-2013 г.101 Документите са разработени съгласно Закона за регионално развитие (2004 г.). Постановките на закона са

съобразени с целите и принците на регионалната политика на ЕС и регламентите за координация и използване на Структурните фондове, както и тези за управление на Социалния фонд и Кохезионния фонд на ЕС. Стратегическите планови документи са координирани по отношение на обем, съдържание, времеви и териториален обхват и включват: Национална стратегия за регионално развитие (2005-2015 г.), регионалните планове за развитие (2007-2013 г.) и общинските планове за развитие (2007-2013 г.).

93

прилагането на регионалната политика; ефективно взаимодействие на националната и

европейската законодателна рамка за регионално развитие, осигуряващо добро управление и

ефикасност на инструментите, подпомагащи регионалното развитие.

Законът за регионалното развитие (2008 г.) създава условия не само за по-добра

координация на административните структури на централно ниво чрез оптимизиране на

функциите и взаимодействието им по отношение на регионалното развитие, но и за

осигуряване на взаимодействие между органите на регионално и централно ниво.

Съществен момент в това взаимодействие е постигането на съгласуваност на системата от

документи за стратегическо планиране на интегрирано регионално и местно развитие,

както и повишаването на ефективността на регионалната координация на финансовата

помощ от структурните фондове и Кохезионния фонд на ЕС. С действащото национално

законодателство за регионално развитие се постига: актуализация и прецизиране на целите

на регионалното развитие в съответствие със стратегическата ориентация на кохезионната

политика на ЕС за периода 2007-2013 г.; съгласуваност между процеса на стратегическото

планиране и процеса на програмиране на интервенциите за регионално развитие,

вкючително съфинансирани със средства от фондовете на ЕС, за стратегическо планиране

на регионалното развитие; прилагане на децентрализиран подход за планиране на

ресурсите за развитие на районите за целенасочена подкрепа; оптимизиране на структурата

и функциите на органи и административни звена за подобряване на управлението на

регионалното развиие на основата на ефективно партньорство; създаване на механизъм за

регионална координация при изпълнението на оперативните програми, съфинансирани от

фондовете на ЕС, съгласувано с Министерство на финансите; въвеждане на единна

информационна система за управление на регионалното развитие с цел подобряване на

цялостния процес на планиране, наблюдение и оценка на регионалното развитие и на

регионалната политика; обединяване на подзаконовите нормативни документи в

Правилник за прилагане на Закона за регионалното развитие, който създава по-добра

нормативна среда за прилагане на разпоредбите на закона.

Разработени и одобрени са Методически указания102 за актуализиране на

действащите стратегии и планове за регионално и местно развитие – 2009 г. Чрез тях се

доразвива методологическата база за планиране, дават се конкретни указания за

102 На основание на чл. 17, т. 8 от ЗРР (2008 г )

94

структурата и съдържанието на актуализираните документи за изпълнение на стратегиите и

плановете за регионално и местно развитие до края на периода на тяхното действие.

Приетият Териториален дневен ред на ЕС (2007) е документ, който обединява

сраните-членки около провеждането на политиката за териториално сближаване и

развитие.103 Териториалното сближаване, интегрирането на глобалните екологични цели в

процеса на регионалното и устройствено планиране и изграждането на информационното

общество се съдържат в Териториалния дневен ред (2009), включващ приоритети, валидни

не само за настоящия програмен период104, но и за периода след 2013 г.105:

Укрепване на полицентричното развитие и иновациите чрез мрежа от градове-

центрове на региони и други градове;

Развитие на нови форми на партньорство и управление на територията на базата

на интегрирани стратегии за развитие на урбанизираните и селските райони;

Насърчаване на регионалните клъстери за конкурентоспособност и иновации на

цялата територия на Европа;

Укрепване и разширяване на трансевропейските мрежи от транспортен,

информационно-комуникационен и енергиен характер;

Управление на трансевропейския риск, включително на въздействието от

промяната на климата;

Укрепване на екологичните структури и културните ресурси като източник на

добавена стойност в развитието.

103 Териториалният дневен ред на ЕС (2007) е резултат от усилията на държавите-членки за създаване на обща политическа рамка, обърната към проблемите на територията в ЕС. Израз на това усилие са Европейската перспектива за пространствено развитие (1999), Ръководните принципи за устойчиво пространствено развитие на Европейския континент на СЕМАТ (2002), чрез които се създава основата за идентифициране на диалога със съседните страни, граничещи с ЕС.104 С приемането на Териториален дневен ред на ЕС 2020 (2011) бяха поставени нови акценти върху приоритетите на регионалното развитие, които са свързани не само с интегрирането на трансграничните и транснационалните функционални райони, но и с осигуряване на глобална конкурентоспособност на регионите върху основата на развитие на силни местни икономики. Изведен е приоритетът за подобряване териториалната свързаност между хората, общностите и стопанските субекти. С нарастващо значение за всички териториални нива е интегрирането на глобалните въпроси за опазване на околната среда, на екологичните, ландшафтните и културните ценности на регионите, на устройството на територията в процеса на регионалното планиране. В съответствие с чл. 17, т.8 на Закона за регионалното развитие (2008 г.) са Методическите указания за актуализиране на действащите стратегии и планове за регионално и местно развитие – 2009 г.” във връзка с разработване на актуализирани документи за изпълнението на Националната стратегия за регионално развитие, регионалните планове за развитие, областните стратегии за развитие и общинските планове за периода до 2013-2015 г. В Методическите указания ... (2009) се предлагат набор от индикатори за наблюдение и оценка на приноса на стратегическите и плановите документи за регионално и местно развитие към изпълнението на глобалните екологични цели.

105 Методически указания за разработване ... С., ноември 2011, с. 19.

95

96