ªØ´Ë¹Ñ§Ê×Í ¡ÒÃÊÓÃǨͧ¤�¤ÇÒÁÃÙ�à¾×èÍ¡Òû¯ÔÃÙ»»ÃÐà·Èä·Â　

ชดหนงสอ การสำรวจองคความรเพอการปฏรปประเทศไทย

การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอม ขององคกรปกครองสวนทองถน

วรญญ เสนาส

การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอม ขององคกรปกครองสวนทองถนนายวรญญ เสนาส

ขอมลทางบรรณานกรมของสำนกหอสมดแหงชาต

วรญญ เสนาส.

การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครอง

สวนทองถน.-- กรงเทพฯ : เปนไท, 2556.

64 หนา.

1. กฎหมายสงแวดลอม. I. ชอเรอง.

344.046

ISBN 978-616-329-009-0

ทปรกษา: สม ศกด ชณห รศ ม สม เกยรต ตง กจ วา น ชย ยวด คาด การณ ไกลบรรณาธการสำนกพมพ: อธคม คณาวฒบรรณาธการเลม:อาทตย เคนมบรรณาธการศลปกรรม: ณขวญ ศรอรโณทยออกแบบปก: จนจรา แกวตาพสจนอกษร: ครบน วงษชนบรรณาธการโครงการ:ปกปอง จน วทย กองบรรณาธการโครงการ: สกล ฤทธ จนทร พม ภท ชา ดวง กลด ตะวน มานะกล

จดพมพและเผยแพรโดยสำนกงานปฏรป (สปร.) 126/146 ชน 4 อาคาร 10 ชนสถาบนบำราศนราดร ซอยตวานนท 14 ถนนตวานนท อำเภอเมอง จงหวดนนทบร 11000โทรศพท 0 2965 9531-3 โทรสาร 0 2965 9534 www.reform.or.th www.v-reform.org

หนงสอ ชด น เปน สวน หนง ของ โครงการ

การ สำรวจ องค ความ ร เพอ การ ปฏรป ประเทศไทย

โดย คณะ ทำงาน เครอ ขาย วชาการ เพอ การ ปฏรป

คณะ กรรมการ สมชชา ปฏรป

1บทนำ

5วรญญ เสนาส

กระบวนการกระจายอำนาจและหลกการปกครอง

ตนเอง (Decentralization and Local Self-government)

สงผลใหเกดการขยายบทบาทขององคกรปกครองสวนทอง

ถนใหมความเชอมโยงกบประชาชน แนวความคดในการ

จดการปกครองทองถนของไทยจงเกดขนจากฐานความคด

ในการจดการบำรงเมอง รกษาความสะอาดและจดสราง

สาธารณปโภคตางๆ ซงถอเปนสวนหนงของการปรบปรง

ประเทศใหทนสมย ตอมาเมอภายหลงการประกาศใช

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540 จนถง

ปจจบน การปกครองทองถนของไทยและการกระจาย

อำนาจมพฒนาการเปนไปอยางตอเนอง ไมวาจะพจารณา

จากแงมมเชงเปรยบเทยบกบการปฏรปองคกรปกครองสวน

ทองถนของไทยทเกดขนในอดตหรอพจารณาจากลกษณะ

โครงสราง ความหมายและคณคาของการปกครองทองถน

ของประชาชนสะทอนใหเหนวาการปกครองทองถนของไทย

มพฒนาการและมพลวตทสงมาก1การกระจายอำนาจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถนยคปจจบนไดดำเนนการอยาง

เปนรปธรรมชดเจนนบตงแตปพ.ศ.2542เปนตนมาโดยม

กระบวนการถายโอนภารกจจากหนวยงานราชการสวนกลาง

1 นครนทร เมฆ ไตรรตน และ คณะ, โครงการ เสรม สราง ขด ความ สามารถ ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน เพอ สนบสนน การก ระ จา ย อำ นาจ และ ธร รมาภ บาล ทอง ถน (กรงเทพฯ: สถาบนวจย และ ให คำ ปรกษา แหง มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2552) หนา 7

6 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

และสวนภมภาคไปสสวนทองถนตามพระราชบญญตกำหนด

แผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถน พ.ศ. 2542 และตามเจตนารมณรฐธรรมนญ

พ.ศ.2540และพ.ศ.2550ทกำหนดนโยบายพนฐานให

รฐสนบสนนการกระจายอำนาจมการกำหนดรปแบบการ

ดำเนนงานใหมความชดเจนมคณะกรรมการกระจายอำนาจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน(กกถ.)2มแผนการดำเนน

งานแผนปฏบตการกระบวนการตดตามและกลไกสนบสนน

อยางเปนระบบ จนกระทงปจจบน ภายใตรฐธรรมนญแหง

ราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 กยงคงใหความสำคญกบ

การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ม

บทบญญตกำหนดอำนาจหนาทในการจดบรการสาธารณะ

มการกำหนดการจดสรรภาษระหวางรฐและองคกรปกครอง

สวนทองถน ซงกอใหเกดความเปลยนแปลงตอวถชวตของ

ประชาชนในหลากหลายมตนำไปสการจดบรการสาธารณะ

2 การ ประกาศ ให ม พระ ราช บญญต กำหนด แผน และ ขน ตอน การ ก ระ จา ยอำ นาจ ให แก องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน พ.ศ. 2542 ซง ม ผล บงคบ ใช ภาย หลง จาก ท ได ประกาศ ใน ราช กจ จา นเบกษา ฉบบ กฤษฎกา เลม 116 ตอน ท 114 ก วน ท 18 พฤศจกายน พ.ศ. 2542 กำหนด ให ม คณะ กรรมการ การก ระ จา ยอำ นาจ ให แก องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน (กกถ.) เพอ ให เปน ไป ตาม มาตรา 284 ของ รฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 ตอ มา ม การ ประกาศ ใช รฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ซง เปน ฉบบ ใน ปจจบน และ ยง คง หลก การ เดม ใน หมวด ท 14 การ ปกครอง ทอง ถน มาตรา 283 วรรค สาม ท กำหนด ให ม กฎหมาย กำหนด แผน และ ขน ตอน การก ระ จา ยอำ นาจ

7วรญญ เสนาส

และการจดโครงสรางพนฐานเพอบรการประชาชน

การขบเคลอนการกระจายอำนาจดานจดการ

สงแวดลอม สอดรบกบปญหาดานการจดการสงแวดลอม

ทเปนปญหาใหญและมความรนแรงสง เนองจากทผานมา

ภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนในดานสงแวดลอม

ยงอยใน“ขนตน”และเปนการปฏบตในเชงพนฐานตามแกไข

ปญหารายวนนอกจากนยงขาดการทำงานรวมกนเปนเครอ

ขายโดยการกำกบดแลสภาพสงแวดลอมในระดบขององคกร

ปกครองสวนทองถน ซงเปนระดบปฏบตการนน จำเปน

อยางยงทจะตองรบรปญหาสงแวดลอม ชนด “วนตอวน”

และสามารถตอบสนองปญหาไดอยางรวดเรวทนใจ องคกร

ปกครองสวนทองถนจงอยในฐานะทจะชวยยกระดบคณภาพ

ชวตและคณภาพของการใหบรการและปดชองวางความ

ไมเปนธรรมเหลานนใหเกดขนได3

3 ดเรก ปทม ส ร วฒน และ กอบ กล รา ยะ นาคร, การ ขบ เคลอน องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน เพอ การ จด บรการ สาธารณะ ท ด (กรงเทพฯ: บรษท ท คว พ จำกด 2552)

8 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

2สถานการณการจดการสงแวดลอม ของประเทศไทย

9วรญญ เสนาส

สถานการณทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

ของประเทศไทยไดรบผลกระทบโดยตรงจากกระบวนการ

เปลยนแปลงทเกดขนในบรบทโลกทงเรองการเปลยนแปลง

สภาพภมอากาศ การเพมขนของประชากร การพฒนาทาง

เศรษฐกจทมงเนนการเจรญเตบโต ทำใหมการใชประโยชน

จากทรพยากรธรรมชาตทเกนศกยภาพในการรองรบบวก

กบปจจยการบรหารจดการทเกดขนภายในประเทศ ขณะท

ขดความสามารถในการบรหารจดการไมสามารถนำมาใชได

อยางมประสทธภาพ นำไปสความเสอมโทรมของแหลง

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม สงผลตอระบบนเวศ

โดยรวมอยางตอเนองกอเกดเปนภยคกคามในทกดานตนทน

ทกสงทกอยางในประเทศไทยสงขนนบตงแตตนทนการผลต

ไปถงตนทนของการมและใชชวตอยางปกตสข

ผลกระทบทสำคญของกระบวนการเปลยนแปลงดาน

สงแวดลอมดงกลาว กอใหเกดชองวางทางนโยบายในการ

บรณาการการอนรกษสงแวดลอมกบการพฒนาทางเศรษฐกจ

โดยเฉพาะในมตโครงสรางความสมพนธระหวางหนวยงานท

เกยวของ ทงหนวยงานทรบผดชอบดานสงแวดลอมโดยตรง

และหนวยงานทมภารกจในการดแลและบรการสาธารณะ

แกประชาชนตามการแบงเขตพนทบรหารปกครอง ทใน

ปจจบนมแนวโนมวาหนวยงานรบผดชอบทงหลายขาดการ

บรณาการเชอมโยง สงผลใหการกำหนดแนวทางนโยบาย

แนวการปฏบต ตลอดจนการใชกลไกและเครองมอเปนไป

10 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

อยางแยกสวนไมมประสทธภาพระบบการจดการขอมลดาน

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมยงไมเปนมาตรฐานไม

ครอบคลมและขาดการเชอมโยงกบขอมลดานเศรษฐกจและ

สงคมในขณะทกฎหมายทเกยวของจำนวนมากกออกแบบมา

เฉพาะทรพยากรรายสาขาขาดประสทธภาพในการบงคบใช

ไมมความเปนธรรมและไมโปรงใส นอกจากน ยงมปญหา

การทจรตคอรปชน และความไมเปนธรรมในการจดสรร

ทรพยากรสงผลใหเกดความไมไววางใจในการบรหารจดการ

ของภาครฐกระทบตอคณภาพสงแวดลอมและความเปนอย

ของประชาชนภาคประชาชนขาดความเชอมนตอการพฒนา

อตสาหกรรมและการแกไขปญหาสงแวดลอมของภาครฐจน

ในทสดกลายเปนความเหลอมลำอนเกดจากการผลกภาระ

ความเสอมโทรมของสภาพแวดลอมใหแกประชาชน

จากยทธศาสตรการจดการทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอมอยางยงยน ของแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาต ฉบบท 11 พ.ศ. 2555-2559 ระบสาเหตความ

ขดแยงเชงนโยบายและความออนแอในการบรหารจดการของ

ภาครฐทเกยวของกบทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมนน

ประกอบไปดวย4ประเดนสำคญไดแก4

1) นโยบายการอนรกษทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอมกบนโยบายการพฒนาเศรษฐกจมความขดแยง

4 แผน พฒนา เศรษฐกจ และ สงคม แหง ชาต ฉบบ ท 11 พ.ศ. 2555- 2559

11วรญญ เสนาส

ในทางปฏบต โดยเฉพาะนโยบายสงเสรมอตสาหกรรมท

เปดรบการยายฐานการผลตของอตสาหกรรมทกอมลพษ

สง สงผลใหทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมรอยหรอ

เสอมโทรมในทางกลบกนรฐธรรมนญพ.ศ.2550มาตรา

67วรรค25 อาจสงผลใหการพฒนาโครงสรางพนฐานหรอ

การลงทนขนาดใหญดำเนนการไดยากขนซงแมจะเปนผลด

ตอทรพยากรธรรมชาต แตกลบเปนขอจำกดตอการพฒนา

อาทโครงการพลงงานไฟฟาทมความจำเปนและอางเกบนำ

5 รฐธรรมนญ แหง ราช อาณาจกร ไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 67 (สทธ อนรกษ บำรง รกษา และ ได ประโยชน จาก ทรพยากรธรรมชาต) “สทธ ของ บคคล ท จะ ม สวน รวม กบ รฐ และ ชมชน ใน การ อนรกษ บำรง รกษา และ การ ได ประโยชน จาก ทรพยากรธรรมชาต และ ความ หลาก หลาย ทาง ชวภาพ และ ใน การ คมครอง สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวดลอม เพอ ให ดำรง ชพ อย ได อยาง ปกต และ ตอ เนอง ใน สง แวดลอม ท จะ ไม กอ ให เกด อนตราย ตอ สขภาพ อนามย สวสดภาพ หรอ คณภาพ ชวต ของ ตน ยอม ได รบ ความ คมครอง ตาม ความ เหมาะ สม การ ดำเนน โครงการ หรอ กจกรรม ท อาจ กอ ให เกด ผล ก ระ ทบ ตอ ชมชน อยาง รนแรง ทง ทาง ดาน คณภาพ สง แวดลอม ทรพยากรธรรมชาต และ สขภาพ จะ กระทำ มได เวน แต จะ ได ศกษา และ ประเมน ผลก ระทบ ตอ คณภาพ สง แวดลอม และ สขภาพ ของ ประชาชน ใน ชมชน และ จด ให ม กระบวนการ รบ ฟง ความ คด เหน ของ ประชาชน และ ผ ม สวน ได เสย กอน รวม ทง ได ให องคการ อสระ ซง ประกอบ ดวย ผ แทน องคการ เอกชน ดาน สง แวดลอม และ สขภาพ และ ผ แทน สถาบน อดมศกษา ท จดการ การ ศกษา ดาน สง แวดลอม หรอ ทรพยากรธรรมชาต หรอ ดาน สขภาพ ให ความ เหน ประกอบ กอน ม การ ดำเนน การ ดง กลาว สทธ ของ ชมชน ท จะ ฟอง หนวย ราชการ หนวย งาน ของ รฐ รฐวสาหกจ ราชการ สวน ทอง ถน หรอ องคกร อน ของ รฐ ท เปน นตบคคล เพอ ให ปฏบต หนาท ตาม บทบญญต น ยอม ได รบ ความ คมครอง”

12 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ขนาดใหญเปนตน

2) กลไกการบรหารไมมประสทธภาพ ขาดการ

บรณาการขาดเอกภาพและความโปรงใสเนนการสงการและ

ควบคม ขาดกระบวนการมสวนรวมของทองถนและชมชน

โดยเฉพาะการจดการทรพยากรนำและปาไม การบงคบใช

กฎหมายไมเขมงวด ไมเปนธรรม และไมโปรงใส เกดความ

ไมเทาเทยมกนและเออตอการทำลายทรพยากรธรรมชาต

ในบางกรณนอกจากนการดำเนนงานตามแผนยงขาดความ

ตอเนอง

3)การขาดองคความรและระบบขอมลททนสมยของ

ภาครฐ ทำใหการบรหารจดการของภาครฐไมมประสทธผล

เชนระบบฐานขอมลทดนและการใชทดนการบกรกทำลาย

ปา ตลอดจนการขาดองคความรทางวทยาศาสตรดาน

ผลกระทบและการเปลยนแปลงระบบนเวศ

4) มาตรการดานสงแวดลอมทเกยวของกบการคา

เพอแกไขปญหาโลกรอนทจะซบซอนและทวความเขมขน

มากยงขนรวมทงกระแสแรงกดดนของประชาคมโลกจะสง

ผลใหประเทศไทยตองเตรยมพรอมรบภาระในการลดการ

ปลอยกาซเรอนกระจกในอนาคตอนใกล การเจรจาภายใต

อนสญญาสหประชาชาตวาดวยการเปลยนแปลงสภาพ

ภมอากาศเพอหาขอสรปเกยวกบกรอบพนธกรณในอนาคต

ในการลดกาซเรอนกระจก รวมทงการใชมาตรการกดกน

ทางการคาทงทเปนมาตรการภาษและไมใชภาษเพอแกไข

13วรญญ เสนาส

ปญหาจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศมาตรการดาน

การกำหนดมาตรฐานดานสงแวดลอม และขอบงคบในการ

เปดเผยขอมลปรมาณคารบอนหรอขอมลการใชนำบนฉลาก

สนคาหรอแหลงทมาของทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

ทใชเปนวตถดบในการผลตสนคาทงทเปนมาตรการฝายเดยว

และความรวมมอในกรอบทวภาคของหลายประเทศ ทำให

การผลตทงดานเกษตรอตสาหกรรมและบรการของประเทศ

ตองปรบเปลยนวธการใหเปนมตรกบสงแวดลอมมากขน

จากสถานการณดานทรพยากรธรรมชาตและสง

แวดลอมทเปนอย รวมถงความเสยงและแนวโนมในอนาคต

ทตองเผชญแลว จำเปนตองมกลไกและเครองมอทม

ประสทธภาพในการบรหารจดการ เพอใหประเทศสามารถ

ลดความเสยงและมความพรอมในการบรหารจดการเพอให

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมเปนฐานทมนคงในการ

พฒนาประเทศลดความเหลอมลำสรางความเปนธรรมในการ

เขาถงทรพยากรและสนองตอความตองการของประชาชน

และชมชนทองถนเปนสำคญ

14 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

3ความกาวหนาของการกระจายอำนาจ กบบทบาทการจดการสงแวดลอม

ของทองถน

15วรญญ เสนาส

แมวาประเทศไทยไดดำเนนนโยบายการกระจาย

อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) มาเปน

เวลากวาหนงทศวรรษภายหลงการประกาศใชรฐธรรมนญ

พ.ศ. 2540 กระบวนการกระจายอำนาจและการถายโอน

ในมตตางๆเกดขนอยางเปนรปธรรมจำนวนมากแตกระนน

กตาม กระบวนการกระจายอำนาจดงกลาวกยงมลกษณะ

ไมเพยงพอโดยเฉพาะอยางยงหากเปรยบเทยบกบพฒนาการ

และความกาวหนาทางดานการเมองการปกครองซงเมอหาก

พจารณาจากโครงสรางความสมพนธทางอำนาจแลวรฐไทย

ทมลกษณะรวมศนยมาอยางยาวนานสงผลใหองคกรปกครอง

สวนถนเปนสถาบนการเมองทออนแอ ดอยคณคาและไมม

ความหมาย การเมองระดบชาตและการเมองระดบทองถน

แทบจะกลายเปนสงเดยวกนเพราะการเมองในระดบทองถน

นนมภารกจมบทบาทหนาททจำกดสงผลใหความตองการ

และขอเรยกรองตางๆของประชาชนพงเปาไปทการเมองใน

ระดบชาตหรอการเมองในสวนกลาง จงคลายกบวาเปนการ

เปลยนเอาการเลอกตงทวไปในระดบชาตใหเสมอนเปนการ

เลอกตงในระดบทองถน เพราะการตดสนใจเลอกสมาชก

สภาผแทนราษฎรครงใดๆ กตาม ยอมเกดจากปจจยความ

สามารถของผสมครคนนนในการดงเอางบประมาณจาก

สวนกลางมาจดสรรใหแกประชาชนในทองถนของตนเอง

เปนสำคญ6

6 เอนก เหลาธรรมทศน, เหตอยททองถน: ปญหาการเมองการปกครองทระดบชาตอนเนองจากการปกครองทองถนทไมเพยงพอ (กรงเทพฯ: ศนยศกษาและพฒนาการปกครองทองถน, 2543)

16 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

การประเมนความกาวหนาของการกระจายอำนาจนน

สามารถกระทำไดในหลากหลายมต ทงมตดานโครงสราง

มตดานภารกจหนาท มตดานการคลง มตดานการบรหาร

บคคลและมตดานการกำกบดแลโดยหลกแหงการปกครอง

ทองถนนนกเพอใหมการปกครองตนเองตามเจตนารมณของ

ประชาชนในทองถนดงทบญญตไวในรฐธรรมนญพ.ศ.2550

มาตรา283ซงไดระบใหองคกรปกครองสวนทองถนมอำนาจ

หนาทโดยทวไปในการดแลและจดทำบรการสาธารณะเพอ

ประโยชนของประชาชนในทองถน โดยมความเปนอสระ

ในการกำหนดนโยบายการบรหารการจดบรการสาธารณะ

การบรหารงานบคคลการเงนและการคลงและมอำนาจหนาท

ของตนเองโดยเฉพาะซงหากพจารณาเฉพาะมตดานภารกจ

หนาทแลว จะพบวาภารกจหนาทขององคกรปกครองสวน

ทองถนมความสมพนธโดยตรงกบการกระจายอำนาจและ

ความเปนอสระรวมถงความเปนสถาบนขององคกรปกครอง

สวนทองถน อกทงการจดบรการสาธารณะตางๆ ซงจดทำ

โดยองคกรปกครองสวนทองถนยอมสงผลกระทบโดยตรง

ตอประชาชนอยางหลกเลยงไมได จงทำใหปจจยดานการ

มสวนรวมเปนดชนชวดความกาวหนาและความสำเรจทม

ความสำคญยง

ในดานหนงแลว ภารกจหนาทขององคกรปกครอง

สวนทองถนถอเปนตวสะทอนระดบของการกระจายอำนาจ

(DegreeofDecentralization)และความเปนอสระ(Local

17วรญญ เสนาส

Autonomy) ขององคกรปกครองสวนทองถนวามมากนอย

เพยงใดทงนหากภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน

มภารกจกวางขวางกยอมสะทอนใหเหนถงระดบของการ

กระจายอำนาจทมอยสงและหากอำนาจในการจดทำภารกจ

ดงกลาว องคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการดำเนน

ภารกจของตนโดยทราชการสวนกลางสามารถควบคมกำกบ

ดแลแตเพยงกวางๆ กยอมสะทอนถงระดบความเปนอสระ

ขององคกรปกครองสวนทองถนทมอยสง

ในอกดานเราจะพบวาภารกจหนาทสามารถสะทอน

ถงความเปนสถาบนทางการเมองการปกครองขององคกร

ปกครองสวนทองถนดวยวามความสำคญตอสงคมการเมอง

โดยรวมอยางไรโดยหากองคกรปกครองสวนทองถนมอำนาจ

ในการจดทำภารกจหนาทอยางกวางขวางและเปนภารกจ

ทสำคญตอชวตความเปนอยของประชาชนกจะทำใหองคกร

ปกครองสวนทองถนสามารถพฒนาสความเปนสถาบนทม

ความสำคญตอสงคมการเมองโดยรวม

และหากพจารณาในอกดาน นอกไปจากการจดแบง

ตามเขตพนทแลวการจดแบงตามภารกจหนาทยงเปนปจจย

สำคญตอการกำหนดโครงสรางของระบบการปกครองทองถน

นนหมายถง การกำหนดชนภายในระบบการปกครองสวน

ทองถน(TierSystem)วาองคกรปกครองสวนทองถนใดจะ

อยโครงสรางสวนบน(UpperTier)องคกรปกครองสวนทอง

ถนใดจะอยโครงสรางสวนลางเชนหากเปนองคกรปกครอง

18 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

สวนทองถนขนาดใหญ กยอมหมายถงภารกจหนาทในการ

ดแลพนททกวางใหญครอบคลมชมชนทหลากหลายภารกจ

ทจดทำมขอบขายกวางขวาง อาศยศกยภาพในดานตางๆ

ในการดำเนนการ7

ภารกจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนคอผล

พวงของความเปลยนแปลงและพฒนาการของรฐโดยรวม

แมวาประเทศไทยจะมการปกครองสวนทองถนมากกวา

100ปแลว8ซงในชวงทเกดวธคดใหมในการจดการปกครอง

ของประเทศ นนคอ รฐนอกจากจะมหนาทในการรกษา

ความสงบเรยบรอยของประเทศแลว ยงตองมหนาทในการ

บำรงเมองดวย ทงสงเสรมการทำมาหากน การปรบปรง

ระบบคมนาคมและการรกษาความสะอาดและสขอนามย

ของประชาชนแมวากาลเวลาจะเปลยนแปลงไปภาพลกษณ

ขององคกรปกครองสวนทองถนกมไดเปลยนแปลงไปมาก

7 วสนต เห ลอ ง ประ ภสร, องค ประกอบ ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน: ภารกจ หนาท องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน(นนทบร: สถาบน พระ ปกเกลา, 2547), หนา 1

8 การ จด ตง สขาภบาล กรงเทพฯ ป 2440 โดย ใน พระ ราช กำหนด สขาภบาล กรงเทพฯ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440)กำหนด อำนาจ หนาท ของ สขาภบาล กรงเทพฯ ไว 4 ดาน ไดแก 1) การ ทำลาย ขยะ มลฝอย 2) การ จด ท ถาย อจจาระ ปสสาวะ ของ ประชาชน 3) การ จด หาม ตอ ไป ภาย หนา อยา ให ปลก สราง หรอ ซอม โรง เรอน ท จะ เปน เหต ให เกด โรค ได และ 4) การ ขน ยาย สง โสโครก และ สง รำคาญ ของ มหาชน ไป ให พน เสย ซง จะ เหน ได วา ภารกจ หนาท ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน ใน รป แบบ สขาภบาล จะ ม ภารกจ คอน ขาง จำกด มาก โดย มง เนน เฉพาะ การ บำรง รกษา ความ สะอาด เรยบรอย ของ บาน เมอง เปน หลก

19วรญญ เสนาส

นก แมวาภารกจจะมการขยายตวมากขน แตกเปนไปอยาง

จำกด โดยเฉพาะหากพจารณาตวบทกฎหมายจะพบวาม

การกำหนดภารกจเอาไวกวาง แตในทางปฏบตแลวทองถน

ยงคงจำกดกจกรรมของตนเองแตเพยงบางดานเทานนดงนน

ความเปลยนแปลงทเกดขนมเพยงการขยายภารกจหนาทของ

ทองถนรปแบบตางๆ ใหเปนไปตามความจำเปนของแตละ

ยคสมย

จนกระทงภายหลงการเปลยนแปลงทางการเมองใน

เหตการณในเดอนพฤษภาคมพ.ศ.2535รปธรรมของความ

เปลยนแปลงดงกลาวไดแกรฐธรรมนญพ.ศ.2540ซงวาง

กรอบกตกาการเมองการปกครองใหเปนประชาธปไตยมาก

ยงขนโดยเฉพาะการสงเสรมกระบวนการกระจายอำนาจให

แกองคกรปกครองสวนทองถนโดยขอกำหนดทางกฎหมาย

แสดงใหเหนวาอำนาจในการจดทำภารกจหนาทขององคกร

ปกครองสวนทองถนเปนไปตามขอบญญตในกฎหมายซงจะ

ระบถงกจกรรมทองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ

สามารถทำได ซงสามารถพจารณาไดจาก กฎหมายแมบท

ทตราขนสำหรบองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบตางๆ

ในปจจบนไดแก

1) พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด

พ.ศ.2540และทแกไขเพมเตม

2)พระราชบญญตเทศบาลพ.ศ.2496และทแกไข

เพมเตม

20 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

3)พระราชบญญตสภาตำบลและองคการบรหารสวน

ตำบลพ.ศ.2537และทแกไขเพมเตม

4)พระราชบญญตกรงเทพมหานครพ.ศ.2528และ

ทแกไขเพมเตม

5)พระราชบญญตเมองพทยาพ.ศ.2542

ซงหากพจารณาแลวจะพบวา กฎหมายดงกลาว

ใหอำนาจในการดำเนนกจกรรมหรอจดบรการสาธารณะ

แกองคกรปกครองสวนทองถนไวคอนขางกวางขวาง ทงน

ลกษณะภารกจตามกฎหมายขางตน สามารถแบงออกเปน

4กลมประเภทใหญไดแก

1)ภารกจหนาททตองจดทำหมายถงภารกจทตอง

จดทำหรอจดใหมขนภายในพนทรบผดชอบของตน

2) ภารกจหนาททอาจจะจดทำ หมายถง ภารกจท

กฎหมายเปดโอกาสใหทองถนสามารถดำเนนการจดทำได

หากทองถนมความพรอมและมศกยภาพเพยงพออนเปนผล

มาจากศกยภาพและความสามารถทแตกตางกนขององคกร

ปกครองสวนทองถนในแตละพนท9

9 สวน ใหญ ภารกจ หนาท ดง กลาว มก ม ปจจย เรอง ราย ได และ ฐานะ ทางการ คลง ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน เขา มา เกยวของ นน หมายความ วา องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน ใด ท ม ราย ได มาก ก สามารถ จด ทำ ภารกจ ได มาก และ หลาก หลาย ขณะ เดยวกน ก ไม เปนการ บงคบ ให องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน ขนาด เลก ตอง แบก

21วรญญ เสนาส

3) ภารกจทไดรบมอบหมาย หมายถง รฐในฐานะ

รฐบาลมหนาทในการการดแลภารกจในภาพกวางของ

ประเทศ มมาตรฐานและใชเงนลงทนจำนวนมาก ขณะ

เดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนกทำหนาทในฐานะ

องคกรทใกลชดกบประชาชนในพนทแตหลายครงเกดความ

ซำซอนระหวางการจดทำภารกจระหวางรฐบาลและองคกร

ปกครองสวนทองถน

4) ภารกจทไดรบการถายโอนจากราชการสวนกลาง

และสวนภมภาค อนเปนผลมาจากกฎหมายอยางนอยสอง

ฉบบไดแกกฎหมายรฐธรรมนญและพระราชบญญตกำหนด

แผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถน พ.ศ. 2542 ซงผลของกฎหมายดงกลาวทำให

มการจดตงคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถนขนตรงตอนายกรฐมนตร10

การกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทอง

ถน อยางเปนรปธรรมในระดบนโยบาย โดยนอกจากจะม

การบญญตกฎหมายทเกยวของกบการกระจายอำนาจ ยงม

แผนการกระจายอำนาจและแผนปฏบตการกระจายอำนาจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพอกำหนด แจกแจงและ

รบ ภาระ มาก เกน ไป

10 นครนทร เมฆ ไตรรตน และ คณะ, โครงการ เสรม สราง ขด ความ สามารถ ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน เพอ สนบสนน การก ระ จา ยอำ นาจ และ ธร รมาภ บาล ทอง ถน (กรงเทพฯ: สถาบนวจย และ ให คำ ปรกษา แหง มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2552) หนา 31

22 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

กำหนดขนตอนการดำเนนงานใหมความชดเจนมากยงขน

นอกจากนยงมแผนงานตางๆ ออกมาเพอสนบสนนการ

กระจายอำนาจใหแกทองถน เชน การกระจายอำนาจทาง

การคลงการจดระบบบรการสาธารณะและการปรบบทบาท

ความสมพนธของราชการสวนกลาง สวนภมภาคและสวน

ทองถนซงสามารถพจารณามตการกระจายภารกจถอเปน

การกระจายงานทงในสวนของราชการสวนกลางและราชการ

สวนภมภาคมายงองคกรปกครองสวนทองถน ดวยการเพม

อำนาจหนาทตามกฎหมายและการถายโอนภารกจทรฐและ

องคกรปกครองสวนทองถนมอำนาจหนาทในเรองเดยวกน

ตวอยางรปธรรมในเชงนโยบาย ภายหลงจากมการ

ประกาศใชแผนกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทอง

ถนรฐมพนธกจจะตองถายโอนภารกจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถนจำนวนทงสน245ภารกจภายในระยะเวลา10

ป(พ.ศ.2544-2553)ซงถอเปนการกระจายงานทงในสวน

ของราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคมายงสวนทอง

ถนดวยการเพมอำนาจหนาทตามกฎหมายและการถายโอน

ภารกจทราชการสวนกลางและองคกรปกครองสวนทองถน

มอำนาจหนาทในเรองเดยวกนจากหนวยงาน57กรม15

กระทรวงและ1สวนราชการทไมสงกดสำนกนายกรฐมนตร

กระทรวงทบวงซงมการถายโอนไปแลว181ภารกจยงคง

เหลอทยงไมถายโอนและทยอยถายโอนอก63ภารกจและ

ขอถอนเรอง1ภารกจ

23วรญญ เสนาส

ผลจากการดำเนนการถายโอนภารกจดงกลาวเปนไป

อยางตอเนองโดยมเปาหมายในการกระจายอำนาจดานการ

คลงโดยรฐจะตองจดสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ไมตำกวารอยละ 35 ของรายไดของรฐบาลภายใน

ปงบประมาณ254911ซงการกระจายอำนาจและกระบวนการ

11 เพงอาง, หนา 2

ภารกจถายโอน จำนวนภารกจทเกยวกบการจดการ สงแวดลอม

จำนวน

1 ดานโครงสรางพนฐาน 87 การผงเมองและการควบคมอาคาร 6

2 ดานการสงเสรมคณภาพชวต 103การจดใหมและการดแลรกษาสวนสาธารณะ

1

3ดานการจดระเบยบชมชนและการรกษาความสงบเรยบรอย

17 - -

4ดานการวางแผนการสงเสรมการลงทนพาณชยกรรมและการทองเทยว

19

การจดทำแผนพฒนาทองถนระบบขอมลเพอการวางแผนการควบคมดแลโรงงานการสงเสรมการทองเทยว

9

5ดานการบรหารจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม

17การอนรกษทรพยากรธรรมชาตการควบคมและบำบดมลพษการดแลทสาธารณะ

17

6ดานศลปะวฒนธรรมประเพณและภมปญญาทองถน

2 การดแลรกษาโบราณสถาน 2

รวมภารกจ 245เรอง รวมภารกจ 35เรอง

ถายโอนภารกจทกลาวมาขางตนน พบวาไมประสบความ

สำเรจตามเปาหมายทตงไวยงคงมการดำเนนการในลกษณะ

ตารางท1แสดงภารกจถายโอนใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน

ทมา: แผน ปฏบต การ กำหนด ขน ตอน การก ระ จา ยอำ นาจ ให แก อปท.

24 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

แบบคอยเปนคอยไป ทงนดวยขอจำกดหลายประการ จง

สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนแตละพนทมศกยภาพ

ในการดำเนนการดานสงแวดลอมแตกตางกน

25วรญญ เสนาส

26 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

4บทบาทขององคกรปกครองสวนทองถน กบการจดการสงแวดลอม

27วรญญ เสนาส

ในชวงกอนการประกาศใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2540

มใชวาองคกรปกครองสวนทองถนไมมบทบาทในดาน

สงแวดลอมเลย ดงจะเหนไดจากบทบาทของสขาภบาลและ

เทศบาลในอดต ทมหนาทดแลเรองการจดการขยะมลฝอย

และสงปฏกล รวมถงเรองสงแวดลอมในชมชนเปนหลก12

แตหากพจารณาจากภายหลงรฐธรรมนญพ.ศ.2540เปนตนมา

บทบาทองคกรปกครองสวนทองถนในการจดการสงแวดลอม

มบทบาทตงแตการจดการขยะมลฝอย การกำจดสงปฏกล

ตลอดจนการจดการทรพยากรธรรมชาต โบราณสถานและ

การทองเทยวทองถนตอมาเมอมการประกาศใชรฐธรรมนญ

พ.ศ.255013บทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนกชดเจน

12 บทบาท ของ องคการ บรหาร สวน ตำบล ใน การ จดการ สง แวดลอม กอน หนา การ ประกาศ ใช รฐธรรมนญ พ.ศ. 2540 คอ หนาท ตาม พ ระ ราช บญญต สภา ตำบล และ องคการ บรหาร สวน ตำบล พ.ศ. 2537 โดย มหนา ท ใน การ คมครอง ดแล และ บำรง รกษา ทรพยากรธรรมชาต ใน เขต พนท รบ ผด ชอบ ของ ตน ทงน พระ ราช บญญต ดง กลาว ถก แกไข ใน ป พ.ศ. 2546 เพอ ให ม ประสทธภาพ มาก ยง ขน

13 รฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ม บทบญญต ท เกยวของ กบ การ ปกครอง ทอง ถน ปรากฏ ใน หมวด 14 ท วา ดวย การ ปกครอง สวน ทอง ถน ตงแต มาตรา 281-290 โดย เฉพาะ มาตรา 290 ท เกยวของ กบ การ จดการ สง แวดลอม วา “องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน ยอม ม อำนาจ หนาท สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวดลอม ตาม ท กฎหมาย บญญต กฎหมาย ตาม วรรค หนง อยาง นอย ตอง ม สาระ สำคญ ดง ตอ ไป น (1) การ จดการ การ บำรง รกษา และ การ ใช ประโยชน จาก ทรพยากรธรรมชาต และสง แวดลอม ท อย ใน เขต พนท (2) การ เขาไป ม สวน รวม ใน การ บำรง รกษา ทรพยากรธรรมชาต และ สง แวดลอม ท อยนอก เขต พนท เฉพาะ ใน กรณ ท อาจ ม ผลก ระ ทบ ตอ การ ดำรง ชวต ของ ประชาชน ใน พนท ของ ตน

28 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

มากยงขนไปอกทงในแงการจดการการบำรงรกษาและการ

ใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในพนท

ทองถนของตน

นอกจากน บทบาทขององคกรปกครองสวนทอง

ถน ยงพจารณาไดจากประกาศคณะรฐมนตรเมอวนท 22

เมษายน 2540 และหนงสอกระทรวงมหาดไทย ดวนมาก

ทมท0305/ว1787ลงวนท4มถนายน2540เรอง

มาตรการและแนวทางแกไขปญหาทดนและการบกรกปา

ไมโดยใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทคมครองดแล

และบำรงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม โดยให

พจารณาจดสรรงบประมาณสนบสนนเพอการคมครองดแล

และรกษาปาไมอกดวย14

อยางไรกด แมวาจะมการถายโอนภารกจดาน

สงแวดลอมใหแกองคกรปกครองสวนทองถนในการจดการ

ดแลสงแวดลอมในแตละพนทแลว แตบทบาทขององคกร

ปกครองสวนทองถนในภารกจดงกลาวยงคงมการดำเนนการ

ไปอยางคอยเปนคอยไป ทงนดวยขอจำกดหลายประการ

(3) การ ม สวน รวม ใน การ พจารณา เพอ รเรม โครงการ หรอ กจกรรม ใด นอก เขต พนท ซง อาจ ม ผลก ระ ทบ ตอ คณภาพ สง แวดลอม หรอ สขภาพ อนามย ของ ประชาชน ใน พนท (4) การ ม สวน รวม ของ ชมชน ทอง ถน”

14 ปยะ พงษ บษบ งก, นโยบาย และ การ จดการ สง แวดลอม บน ฐาน ของ ทน ทาง สงคม ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน: แนวคด และ วธ การ บรหาร งาน ท เปน เลศ (Best Practices) (นนทบร: วารสาร สถาบน พร ะปกเกลา ป ท 7 ฉบบ ท 2 พ.ค.-ส.ค. 2542), หนา 84-115

29วรญญ เสนาส

ไมวาจะเปนความรของบคลากร งบประมาณ ผบรหาร

องคกรปกครองสวนทองถนรวมทงระบบการบรหารจดการ

สงแวดลอมในเชงนโยบายระดบชาต ดวยขอจำกดเหลานจง

สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมศกยภาพในการดำเนนการ

ดานสงแวดลอมแตกตางกนองคกรการปกครองสวนทองถน

ในแตละพนทมลกษณะทางกายภาพ สภาพภมศาสตร

เศรษฐกจและสงคมตลอดจนทรพยากรตางๆแตกตางกน

ดงนน แมวาจะมการจดโครงสรางขององคกรปกครองสวน

ทองถนทเหมอนกนเกอบทวทงประเทศยกเวนแตในบางเขต

เมองทมการปกครองทองถนในรปแบบพเศษนน กสงผลให

ศกยภาพของการบรหารองคกรหรอการจดการทรพยากร

ของตนเองมความแตกตางกนองคกรปกครองสวนทองถนจะ

ดำเนนการจดการสงแวดลอมไดมากนอยเพยงไรขนอยกบวา

องคกรปกครองสวนทองถนม“บทบาท”อยางไรในการจดการ

สงแวดลอม โดยเฉพาะหากกลาวถง “บทบาท”ขององคกร

การปกครองสวนทองถนในการจดการสงแวดลอม สามารถ

จำแนกไดเปน4ลกษณะคอบทบาทดำเนนการบทบาท

สงเสรมบทบาทประสานงานและบทบาทสนบสนน15

15 สำนกงาน นโยบาย และ แผน ทรพยากรธรรมชาต และ สง แวดลอม, ชด คมอ การ บรหาร จดการ ทรพยากรธรรมชาต และ สง แวดลอม ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน (กรงเทพฯ: ช นวฒน การ พมพ, 2542)

30 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

1) บทบาท การ ดำเนน การ ในการจดการสงแวดลอมในเขตพนทจงหวดใดจงหวด

หนง องคกรปกครองสวนทองถนทกรปแบบตองดำเนนการ

ดงน

(1) จดทำแผนพฒนาทองถนของตนเองตามกรอบ

แนวทางของระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการจดทำ

และประสานแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

2546

(2) จดทำโครงการจดการคณภาพสงแวดลอม

เพอเสนอเขาสระบบแผนปฏบตการเพอจดการคณภาพ

สงแวดลอมในระดบจงหวด

(3)สามารถจดจางและซอบรการจากหนวยงานอนๆ

จากภาคเอกชน หนวยงานของรฐ หรอองคกรปกครองสวน

ทองถนอนๆแลวแตกรณในการจดการดานสงแวดลอม

ในฐานะองคการบรหารสวนจงหวดทดแลเขตพนท

ทองถนครอบคลมทงจงหวด องคการบรหารสวนจงหวด

จะมบทบาทดงน

(1) องคการบรหารสวนจงหวดจดทำระบบขอมล

เพอการวางแผนการเปนศนยรวบรวมขอมลดานการจดการ

สงแวดลอมขององคกรสวนทองถนทกแหงในเขตพนท

จงหวด

(2) กรณทเปนพนทคาบเกยวกนระหวางองคกร

31วรญญ เสนาส

ปกครองสวนทองถนในเขตจงหวด เทศบาล หรอองคการ

บรหารสวนตำบลทจะตองรวมดำเนนการในการคมครอง

ดแลและบำรงรกษาสงแวดลอม การปองกนและแกไขภาวะ

มลพษ องคการบรหารสวนจงหวดมบทบาทในการดำเนน

การเชนการจดตงและดแลระบบบำบดนำเสยรวมการกำจด

มลฝอยและสงปฏกลรวมเปนตน

(3)องคการบรหารสวนจงหวดมบทบาทในลกษณะ

เปนเครอขายหลกในการเชอมโยงแผนงานโครงการดาน

สงแวดลอมทดำเนนการโดยองคกรปกครองสวนทองถนใน

เขตจงหวด

กรณทเปนเขตเทศบาลและองคการบรหารสวนตำบล

มบทบาทหนาทในเขตพนททรบผดชอบคอ

(1) จะตองคมครอง ฟนฟ และบำรงรกษา

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในเขตพนททรบผดชอบ

รวมถงการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต การดแล

รกษาทสาธารณะ การบำรงรกษาทางบก ทางนำ และทาง

ระบายนำและรกษาความเปนระเบยบเรยบรอย

(2) จะตองปองกนและแกไขภาวะมลพษในเขตพนท

รบผดชอบเชนการกำจดมลฝอยสงปฏกลและนำเสย

(3)จะตองตดตามตรวจสอบและเฝาระวงสงแวดลอม

ในเขตพนท

32 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

2) บทบาท การ สง เสรม องคกรปกครองสวนทองถนทกรปแบบมบทบาทใน

การสงเสรมในการจดการสงแวดลอมในดานตางๆดงน

(1) สงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการรวม

บำรงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมในเขตพนท

(2) สงเสรมสทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและ

ชมชนในการอนรกษและการไดประโยชนจากทรพยากร

ธรรมชาตและความหลากหลายทางชวภาพ และในการ

คมครองสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม

3) บทบาท การ ประสานบทบาทในการประสานสวนใหญเปนขององคการ

บรหารสวนจงหวด ซงองคการบรหารสวนจงหวดจะตอง

ประสานในดานตางๆคอ

(1) ประสานจดทำแผนพฒนาทองถนตามกรอบ

แนวทางของระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการจดทำ

และประสานแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

2546เพอไปจดทำแผนพฒนาจงหวดในภาพรวมตอไป

(2) ประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถนอนตลอดจนประสานการทำ

กจกรรมรวมกนระหวางทองถนอนในเขตจงหวด

(3) กรณการจดการสงแวดลอมทคาบเกยวระหวาง

จงหวดองคการบรหารสวนจงหวดมบทบาทในการประสาน

33วรญญ เสนาส

กบองคการบรหารสวนจงหวดในเขตจงหวดอนๆนน

4) บทบาท สนบสนน บทบาทในสวนน กยงเปนขององคการบรหารสวน

จงหวดซงมบทบาทในการจดสรรงบประมาณและสนบสนน

การพฒนาทองถนแกองคกรปกครองสวนทองถนในเขตพนท

ดงน

(1) สนบสนนงบประมาณใหแกราชการสวนกลาง

และสวนภมภาคในดานการจดการสงแวดลอม เฉพาะกรณ

ทอยในอำนาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดทจะตอง

ดำเนนการเองแตไมสามารถดำเนนการเองไดเนองจากเปน

งานปฏบตซงจะตองใชเทคนควชาการสงและหนวยงานของ

รฐนนมความสามารถทจะดำเนนการไดดกวาและผลของการ

ใหการสนบสนนนนจะเปนประโยชนตอการดำเนนงานของ

องคการบรหารสวนจงหวด

(2) สนบสนนงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถนอนในจงหวด ในกรณทเรงดวนและจำเปนในการ

จดการสงแวดลอมหากไมดำเนนการจะตองกอใหเกดความ

เสยหายอยางรายแรงตอประชาชนในเขตพนท

(3) สนบสนนงบประมาณใหแกประชาคม องคกร

ประชาชนเพอสงเสรมความสามารถในการดำเนนการโดย

ใหประชาคม/องคกรประชาคมใชศกยภาพของตนเองในการ

บรหารจดการสงแวดลอมในลกษณะรวมคด รวมทำ รวม

34 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

รบผลประโยชนมากกวาการสนบสนนในลกษณะของการให

สงของหรอการเขาไปดำเนนการแทนซงเปนการดำเนนการ

ระยะสนและไมยงยน

จากบทบาททง4ประการขางตนจะเหนไดวาองคกร

ปกครองสวนทองถนตางมบทบาทในการจดการสงแวดลอม

ในเขตพนททมความแตกตางกนทงนโดยพนฐานวาในเขต

พนทองคกรปกครองสวนทองถนใด องคกรปกครองสวน

ทองถนนนจกตองมบทบาทในการจดการสงแวดลอมในเขต

พนทตน ในกรณพนทคาบเกยวระหวางกน ทงในเขตพนท

ภายในจงหวดหรอระหวางจงหวดจงเปนบทบาทขององคการ

บรหารสวนจงหวดในการประสานงานและดำเนนการในกรณ

ทคาบเกยวนน

แตอยางไรกด ในทางปฏบตทเกดขนจรง องคกร

ปกครองสวนทองถนกบการบรหารจดการสงแวดลอมกอาจม

ขอขดแยงกนไดโดยเฉพาะในการเคลอนไหวดานสงแวดลอม

ของประชาชน เชน กรณการตอตานการเปดปดเขอนราศ

ไศลจงหวดศรสะเกษกรณพพาทเรองนำทเกดขนในบรเวณ

อางเกบนำแมมาน จงหวดแพร การตอตานเขอนของชมชน

สะเอยบจงหวดนานเปนตนโดยองคกรปกครองสวนทองถน

นน นอกจากจะไมมแนวทางสนบสนนขบวนการของภาค

ประชาชนแลวหรอทำหนาทตวกลางไกลเกลยยงทำหนาท

รวมกบภาครฐทงหนวยงานในสวนกลางและสวนภมภาคและ

รวมกบภาคเอกชนทงหลายในการขดขวางการเรยกรองของ

35วรญญ เสนาส

ภาคประชาชนเหลานนสะทอนใหเหนวาการกระจายอำนาจ

ไดกลายไปเปนการกระจายระบบอำนาจนยมหรอการทำให

เปนระบบราชการมากยงขน เปนการเพมกลไกของราชการ

สวนกลาง เปนผลใหระบบราชการมขนาดใหญขน สะทอน

ปญหาวาองคกรปกครองสวนทองถนไมทำหนาทเปนองคกร

ของชมชนทองถนอยางแทจรงในการปกปองผลประโยชน

ทสำคญของชมชน

36 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

5ลกษณะสำคญของปญหาสงแวดลอม กบความทาทายขององคกรปกครอง

สวนทองถน

37วรญญ เสนาส

ภายใตวาทกรรมการพฒนาใหทนสมย (Moderniza-

tion) ซงเนนการพฒนาจากบนลงลาง โดยมตวเลขทาง

เศรษฐกจและมาตรฐานการดำรงชวตของพลเมองเปนตวชวด

ในการขบเคลอนสทศทางการพฒนาดงกลาวซงการพฒนา

ตามแนวทางดงกลาว คอ การมองปญหาคนจนในชนบทวา

เกดจากความโงเขลา เกยจครานและตกอยในสภาวะพงพา

เปนหลกและเชอวาสามารถพฒนาดวยการกำหนดนโยบาย

มหภาค โดยเฉพาะหากเมอระดบมหภาคพฒนา ระดบ

จลภาคกจะพฒนาตามลำดบไปดวย หรอเปนการสงผลใน

ระดบมหภาคสระดบจลภาคอกทอดหนง (Trigging-down

Effect) ผลจากการดำเนนนโยบายในแนวทางดงกลาว สง

ผลตอนโยบายอตสาหกรรมในภาพรวม คอ มงเนนการ

สงเสรมอตสาหกรรมทขาดการควบคมผลกระทบภายนอก

ทเหมาะสม เชนการประเมนผลกระทบสงแวดลอม (Envi-

ronmentalImpactsAssessment:EIA)

ภายใตกระบวนทศนใหมของการจดการสงแวดลอม

ท กลาวถงการพฒนาทางเลอกหรอการพฒนาอยาง

ยงยน(Alternative Development/Sustainable Develop-

ment) ซงกอนหนานนไดเกดวกฤตจากการพฒนาทเนน

มตของการใชประโยชนจากฐานทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอมเปนหลก โดยขาดมตของการสงวน (Preserva-

tion)การอนรกษ(Conservation)และการพฒนา(Develop-

ment)เพราะเมอยงมการพฒนายงมการใชประโยชนมการ

38 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ทำลายสงแวดลอม ขาดการมสวนรวมนำไปสการรวมศนย

และเปนมาตรฐานเดยว หากแตการพฒนาทางเลอก มอง

วาการพฒนามไดเปนเสนตรงเสนเดยว หากแตยงคงมการ

พฒนาในแบบอนและทางเลอกทมการกลาวถงมากทสดคอ

การพฒนาอยางยงยน

ลกษณะธรรมชาตของปญหาทรพยากรธรรมชาต

และสงแวดลอม มลกษณะทสำคญอย 3 ประการ คอ

(1) ลกษณะขามแดน (Transboundary) (2) ลกษณะ

ขามสอกลาง (Transmedia) และ (3) ลกษณะขามสวน

งาน (Transsectional)16เนองจากสภาพโดยธรรมชาตและ

ปญหาสงแวดลอมไมไดเกดขนและสงผลกระทบเฉพาะใน

พนทใดพนทหนงตามการแบงเขตการบรหารหรอปกครอง

เทานนฐานความคดแบบเดมในการบรหารจดการทตงอยบน

หลกการของการจดรปแบบการบรหารตามเขตการปกครอง

(Administrative Boundary) ซงเปนรปแบบทมรฐเปน

ศนยกลางของการบรหารจดการโดยเนนความเปนเอกภาพ

ในขณะทความคดทปรากฏในรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 นน

เนนการกระจายอำนาจการบรหารจดการดวยหลกความ

ยงยนและการมอบอำนาจไปยงระดบการตดสนใจทเหมาะสม

16 James Connelly and Graham Smith, Politics and the Environment: From Theory to Practice (London: Routledge, 1999), หนา 288

39วรญญ เสนาส

ทสด(Subsidiarity)17อกนยหนงกคอขอบเขตตามระบบนเวศ

มความสำคญเชงบรหารจดการเหนอขอบเขตพนทปกครอง

การบรหารจดการจงไมจำเปนตองเปนรปแบบเดยวกนในทก

ทองถนความแตกตางของสภาพแวดลอมจงเปนปจจยสำคญ

ในการกำหนดรปแบบและเงอนไขของการบรหารจดการ

ดงนน เครองมอทางนโยบาย จะตองเปดโอกาสใหความ

หลากหลายโดยไมยดตดกบความเปนเอกภาพ เชน ปญหา

มลพษทางอากาศซงอาจสงผลกระทบแพรกระจายในบรเวณ

กวางขามเขตพนทปกครองขององคกรปกครองทองถนหลาย

แหงสงใหการจดการและแกไขปญหาจำเปนตองอาศยหนวยงาน

ทเกยวของหลายหนวยหลายสวนงาน

สภาพปญหาเชนนชใหเหนวา การบรหารจดการ

สงแวดลอมจะไมสามารถจำกดอยในแตละเขตพนทปกครอง

อกตอไป คำถามสำคญ องคกรปกครองทองถนจะสามารถ

ดำเนนการจดการกบปญหาทมลกษณะขามเขตแดนแบบนได

17 การ มอบ อำนาจ การ ตดสน ใจ ไป ยง ระดบ ท เหมาะ สม นน เปน แนวคด ทมา จาก ผล ของ การ ตอ รอง กน ใน Maastricht Treaty ของ ประเทศ สมาชก สหภาพ ยโรป ซง เกด ขน ใน ชวง ตอน ตน ค รสต ทศวรรษ 1990 จน กลาย เปน แนวคด ท ยดถอ กน มา ใน ฐานะ เปา หมาย ทางการ เมอง อาจ พจารณา ได เปน สอง ลกษณะ หนง การ ตความ เชง สถาบน การ มอง อำนาจ ไป ยง ระดบ ท เหมาะ สม นน คอ การ มอง อำนาจ การ ตดสน ใจ ไป ยง ระดบ ท กอ ให เกด การ ตดสน ใจ ณ ระดบ ลาง ทสด ท สอด คลอง กบ การ บรรล วตถประสงค สอง การ ตความ เชง คณภาพ และ การเมอง พจารณา วา แรง ขบ เคลอน การ ดำรง อย อยาง ยงยน เปนก ระ บวน การ ท จำเปน สำหรบ กระบวนการ สราง ประชาธปไตย (Democratization)

40 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

หรอไมและอยางไรโดยหากพจารณาภายใตกรอบกฎหมาย

ทมอยในปจจบน ซงอาจเกดปญหาสงแวดลอมทคาบเกยว

หลายพนทเขาดวยกนองคกรปกครองทองถนมอำนาจหนาท

ทจะเขาไปมสวนรวมไดในสองกรณคอกรณทหนง เมอการ

บรหารจดการนอกเขตพนทนนอาจมผลกระทบตอการดำรง

ชวตของประชาชนในเขตพนทของตนและกรณทสอง เมอ

มการพจารณาโครงการหรอกจกรรมทอาจมผลกระทบตอ

คณภาพสงแวดลอมหรอประชาชนในพนท แตสงทาทาย

ในการบรหารจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวน

ทองถนในกรณดงกลาวนนตองอาศยปจจยเกอหนนหลาย

ประการมาสนบสนนทสำคญไดแก

1)รปแบบและเงอนไขของการดำเนนการทเหมาะสม

ซงไมจำเปนตองเปนรปแบบเดยวกนหมดทกทองถนหรอ

ทวประเทศแตควรมความหลากหลายตามความแตกตางกน

ของสภาพธรรมชาตและปญหาของแตละทองถน

2)การประสานงานของผมสวนเกยวของในทกระดบ

ทจะตองมความตงใจและจรงใจทจะรวมมอกนจดการปญหา

โดยอาศยพนฐานของความเขาใจในลกษณะธรรมชาตของ

ปญหาสงแวดลอมไมใชเขตพนทการบรหารปกครอง

3) การเปดโอกาสใหประชาชนและองคกรชมชน

ทองถนทมสวนเกยวของทงโดยตรงและโดยออมไดเขามาม

สวนรวมในการบรหารจดการสงแวดลอมนบตงแตการรเรม

วางแผนไปจนถงการปฏบตการและการประเมนตดตามผล

41วรญญ เสนาส

การดำเนนการ ซงจะชวยใหเกดความรสกเปนสวนหนงของ

ความเปนเจาของรวมกนไมใชหนาทของคนใดคนหนง

ภายใตขอจำกดของการบรหารจดการทองคกร

ปกครองทองถนหลายแหงเผชญอยณขณะน ไมวาจะเปน

ดานทรพยากรบคคล งบประมาณ ยอมอาจทำใหการบรรล

เปาหมายเพอการบรหารจดการสงแวดลอมขามแดนเปน

ไปไดยาก ศกยภาพและความสามารถขององคกรปกครอง

ทองถนในการบรหารจดการสงแวดลอมขามแดนพนทจงมได

มขอบเขตเฉพาะความสามารถตามกรอบกฎหมายทกำหนด

ไวเทานน แตยงหมายถงความสามารถในการบรหาร และ

ภาวะความเปนนกบรหารทสามารถจดการปญหาททาทาย

เชนนไดดวย นนยอมตองอาศยการพฒนาความรและการ

เปลยนแปลงทศนคตทเปดมมมองกวางขวางขนยอมรบความ

แตกตางและหลากหลายทางความคดของผอน เพอชวยกน

ทำงานดานสงแวดลอมเพอทองถนสวนรวมตอไป18

ผลสะทอนของการพฒนาในรปแบบบรบทใหมท

เกดขนกจะขบเนนให“แนวทางการมสวนรวมของประชาชน”

ในนโยบายสงแวดลอมมความสำคญมากขน ประชาชน

18 โสภารตน จารสมบต. องคกรปกครองสวนทองถนกบปญหาสงแวดลอมขามเขตแดน. กรงเทพธรกจ. วนองคารท 18 ตลาคม 2548. (ระบบออนไลน) แหลงทมา http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2005q4/article2005oct18p7.htm

42 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

สามารถมสวนรวมในการทำประชาพจารณในโครงการ

สาธารณะ ประเมนผลกระทบสงแวดลอม รวมวางแผน

บรหารจดการและรวมตดตามประเมนผล โดยเฉพาะใน

เชงรปธรรม การมสวนรวมของประชาชนในการจดการ

สงแวดลอมนนปรากฏชดเจนขนในรฐธรรมนญพ.ศ.2550

43วรญญ เสนาส

44 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

6ปญหาและอปสรรคขององคกรปกครอง สวนทองถนในการจดการสงแวดลอม

45วรญญ เสนาส

6.1 กลม ปญหา ใน เชง กฎหมาย ระเบยบ และ วธ ปฏบต1.บทบญญตของกฎหมายทเกยวของกบสงแวดลอม

ไมสงเสรมบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนในการเขา

มามสวนรวมในการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม

เทาทควร โดยเฉพาะพระราชบญญตสงเสรมและรกษา

คณภาพสงแวดลอมพ.ศ.2535แตกไดมความพยายามในการ

แกไขปญหาดงกลาวคอการยกรางพระราชบญญตสงเสรม

และรกษาคณภาพสงแวดลอม (ฉบบท...) พ.ศ. ... ในสวน

ทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน19 โดยนบตงแต

การบงคบใชรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 กยงมไดมกฎหมาย

ตามบทบญญตของ มาตรา 290 ของรฐธรรมนญแหงราช

อาณาจกรไทยออกมาแตอยางใด ซงการออกกฎหมายตาม

บทบญญตของรฐธรรมนญไดถกบงคบดวยมาตรา303ทระบ

ใหคณะรฐมนตรทเขามาบรหารราชการแผนดน ตองดำเนน

การจดทำหรอปรบปรงกฎหมายตามหมวด14การปกครอง

ทองถน และเพอใหเปนไปตามบทบญญตในรฐธรรมนญ

19 จด ประชม ใน วน ท 7 เมษายน 2553 ณ โรงแรม รา มา การ เด น จด โดย สำนก สง เสรม วชาการ รฐสภา และวทยาลย พฒนาการ ปกครอง ทอง ถน สถาบน พระ ปกเกลา จง ได จด ทำ โครงการ ศกษา วจย เพอ ยก ราง กฎหมาย สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวดลอม ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน โดย ได ดำเนน การ ไป จนถง ขน ตอน การ เปด เวท รบ ฟง ความ คด เหน เพอ ประกอบ การ ยก ราง กฎหมาย วา ดวย การ สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวดลอม ของ องคกร ปกครอง สวน ทอง ถน ซง ผ เขยน ได เขา รวม ประชม ให ความ เหน ใน กระบวนการ รบ ฟง ความ คด เหน น

46 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ภายในระยะเวลา2ปนนจงจำเปนจะตองมการดำเนนการ

เพอใหเปนไปตามกฎหมายรฐธรรมนญมาตรา290โดยเรว

และเนองดวยลกษณะของปญหาสงแวดลอมทรนแรงและ

สงผลกระทบในวงกวางองคกรปกครองสวนทองถนจงอยใน

ฐานะองคกรทถกคาดหวงใหเขามามบทบาทในการดำเนน

การนเพอแกไขและบรรเทาปญหาตลอดจนรบมอกบความ

ทาทายใหมๆในอนาคต

โดยสาระสำคญของประเดนทางกฎหมายทเกยวของ

ไดแก

1) การจดทำแผนยทธศาสตรสงแวดลอมระดบทอง

ถน โดยเฉพาะการสรางกลไกหรอมาตรการถวงดลการใช

ดลพนจของรฐมนตร ในการจดทำแผนยทธศาสตรระดบ

ทองถนทกำหนดใหรฐมนตรโดยคำแนะนำของคณะกรรมการ

ควบคมมลพษสามารถกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถน

ทประสบปญหาสงแวดลอมจดทำแผนยทธศาสตรสงแวดลอม

แลวนำไปผนวกไวกบแผนปฏบตการเพอการจดการคณภาพ

สงแวดลอมระดบจงหวดเพอจะไดรบการพจารณาจากคณะ

กรรมการสงแวดลอมแหงชาต ซงอาจกลายเปนเครองมอ

ทางการเมองเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนทเปน

ฐานเสยงเขาถงงบประมาณไดงายขน

2) องคการบรหารสวนจงหวดควรมบทบาทในการ

จดทำแผนยทธศาสตรสงแวดลอม เพอใหเกดการทำงาน

บรณาการรวมกนขององคกรปกครองสวนทองถนทเกยวของ

47วรญญ เสนาส

กำหนดยทธศาสตรในเชงปองกนและกำหนดความสมพนธ

ระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนใหด

3) การปรบปรงโครงสรางของคณะกรรมการกองทน

สงแวดลอมโดยควรเพมอธบดกรมสงเสรมการปกครอง

ทองถนเขามารวมเปนกรรมการพจารณาจดสรรเงนกองทน

4)การกำหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมอำนาจ

ระงบยบยงจดการกบผกอมลพษในพนทหรอยบยงการ

กอสรางโรงงานอตสาหกรรมในพนททอาจกอมลพษ เพอ

แกไขปญหาสงแวดลอมทอาจจะเกดขนไดอยางทนทวงท

เพราะเทาทผานมาองคกรปกครองสวนทองถนทำหนาทเพยง

อนมตแบบแปลนการกอสรางโรงงานอตสาหกรรมใหเปนไป

ตามมาตรฐานโยธาเทานน ซงอำนาจในการอนมตเปนของ

กรมโรงงานอตสาหกรรม ประกอบกบพระราชบญญตการ

สาธารณสขทใหดำเนนการปรบกบผกอมลพษวาดวยเหต

เดอดรอนรำคาญกมคาปรบทนอยมากซงไมมผลตอการหยด

กอมลพษแตอยางใด

5) การกำหนดใหผบรหารขององคกรปกครองสวน

ทองถนมอำนาจในการประกาศเขตควบคมมลพษ โดยไม

จำเปนตองเสนอคณะกรรมการสงแวดลอมแหงชาต

ทงน ทประชมเหนวา ควรจะมการยกรางพระราช

บญญตการสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอมของ

องคกรปกครองสวนทองถนฉบบใหมขนมาเปนการเฉพาะ

เพอกำหนดอำนาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน

48 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ใหมความชดเจนและมความเปนไปไดจรงในทางปฏบต

รางกฎหมายฉบบนจงเสมอนเปนกฎหมายกลางทมความ

เชอมโยงกบกฎหมายอนทเกยวของโดยจะระบอำนาจหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถนในภาพรวม คลายคลงกบ

พระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจ

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนพ.ศ.2542ทกำหนดแผน

และใหอำนาจองคกรปกครองสวนทองถนดำเนนกจกรรม

บางอยางได

2.บทบญญตกำหนดโทษฝาฝนขอบญญตทองถน

แมวาองคกรปกครองสวนทองถนจะมอำนาจในการออกขอ

บญญตทองถนแตหากการฝาฝนขอบญญตไมมโทษหรอมบท

ลงโทษทตำเกนไปอาจสงผลใหคนทวไปไมใหความสำคญตอ

ขอบญญตทองถน

3.การบงคบใชกฎหมาย กฎหมายของราชการ

สวนกลางสวนมากมอำนาจครอบคลมกจกรรมของทองถน

หลายอยาง แตขณะเดยวกนราชการสวนกลางกขาดกลไก

และบคลากรในการบงคบใชกฎหมายนน ขณะทพบวาการ

บงคบใชขอบญญตทองถนกเปนไปไดยาก เนองจากอาจ

กระทบตอฐานคะแนนเสยงของผบรหารองคกรปกครองสวน

ทองถนนนๆ

อกประเดนหนงทเกยวของคอ การใหอำนาจองคกร

ปกครองสวนทองถนในการเรยกขอมลขาวสารจากสถาน

ประกอบการในฐานหนวยผลต ททำใหเกดของเสยและวธ

49วรญญ เสนาส

การกำจดของเสย20รวมทงอำนาจในการตรวจวดมาตรฐาน

การตรวจวดการปลอยมลพษจากแหลง (Point-source

Pollution)หรอบทบาทการเปนอนญาโตตลาการในกรณ

พพาทระหวางโรงงานกบประชาชน แตปญหาคอ ไมไดม

การทำประกาศกฎกระทรวงและวธการรายงานขอมลของ

20 พระ ราช บญญต สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวด ลอม พ.ศ. 2535 มาตรา 80 “เจาของ หรอ ผ ครอบ ครอง แหลง กำเนด มลพษ ซง ม ระบบ บำบด อากาศ เสย อปกรณ หรอ เครอง มอ สำหรบ ควบคม การ ปลอย ทง อากาศ เสย หรอ มลพษ อน ระบบ บำบด นำ เสย หรอ ระบบ กำจด ของ เสย ตาม มาตรา 68 หรอ มาตรา 70 เปน ของ ตนเอง มหนา ท ตอง เกบ สถต และ ขอมล ซง แสดง ผล การ ทำงาน ของ ระบบ หรอ อปกรณ และ เครอง มอ ดง กลาว ใน แตละ วน และ จด ทำ บนทก ราย ละเอยด เปน หลก ฐาน ไว ณ สถาน ท ตง แหลง กำเนด มลพษ นน และ จะ ตอง จด ทำ รายงาน สรป ผล การ ทำงาน ของ ระบบ หรอ อปกรณ และ เครอง มอ ดง กลาว เสนอ ตอ เจา พนกงาน ทอง ถน แหง ทอง ท ท แหลง กำเนด มลพษ นน ตง อย อยาง นอย เดอน ละ หนง ครง การ เกบ สถต ขอมล การ จด ทำ บนทก ราย ละเอยด และ รายงาน ให ทำ ตาม หลก เกณฑ วธ การ และ แบบ ท กำหนด ใน กฎ กระทรวง ใน กรณ ท ระบบ บำบด อากาศ เสย ระบบ บำบดนำ เสย หรอ ระบบ กำจด ของ เสย หรอ อปกรณ และ เครอง มอ ดง กลาว ใน วรรค หนง จะ ตอง ม ผ ควบคม ตาม ท เจา พนกงาน ควบคม มลพษ กำหนด ให ผ ควบคม มหนา ท ดำเนน การ ตาม ท กำหนด ไว ใน วรรค หนง แทน เจาของ หรอ ผ ครอบ ครอง ให ผ ได รบ ใบ อนญาต รบจาง ใหบรการ บำบด นำ เสย หรอ กำจด ของ เสย มหนา ท ตอง ดำเนน การ เชน เดยว กบ เจาของ หรอ ผ ครอบ ครอง แหลง กำเนด มลพษ ตาม วรรค หนง” มาตรา 81 “ให เจา พนกงาน ทอง ถน รวบรวม รายงาน ท ได รบ ตาม มาตรา 80 สง ไป ให เจา พนกงาน ควบคม มลพษ ซง ม อำนาจ หนาท ใน เขตทอง ถน นน เปน ประจำ อยาง นอย เดอน ละ หนง ครง และ จะ ทำความ เหน เพอ ประกอบ การ พจารณา ของ เจา พนกงาน ควบคม มลพษ เสนอ ไป พรอม กบ รายงาน ท รวบรวม สง ไป นน ดวย กได”

50 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

สถานประกอบการใหองคกรปกครองสวนทองถนในฐานะเจา

พนกงานสงแวดลอมทองถนไดดำเนนตามนนได

6.2 กลม ปญหา ใน เชง โครงสราง และ สถาบน1.ปญหาจากการกำหนดสถานภาพ อำนาจหนาท

บทบาททไมเหมาะสมหรอเกอหนนตอการกระจายอำนาจ

และการดำเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน

โดยเฉพาะอยางยงทปรากฏในการทำงานของสภาทองถน

ซงไมสามารถแสดงบทบาทไดอยางเขมแขงและเกอหนน

ตอการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถนได รวมถง

จำนวนและทมาของสมาชกกไมสอดคลองกบขนาดของ

องคกรปกครองสวนทองถน รวมถงปญหาอนๆ ทกระทบ

ตอการบรหารจดการสงแวดลอมเชนงบประมาณบคลากร

แผนงานเปนตน

2.ปญหาทเกยวของกบความสมพนธระหวางรฐกบ

ทองถนและความสมพนธภายในและระหวางองคกรตางๆ

ทเกยวของกบการกระจายอำนาจกระบวนการกำหนด

โครงสรางความสมพนธในการปฏบตงานขององคกรปกครอง

สวนทองถนถอเปนหวใจสำคญของการปกครองสวนทองถน

เพราะโดยสภาพตามกฎหมาย องคกรปกครองสวนทองถน

สามารถดำเนนการไดอยางอสระความเปนอสระดงกลาวม

ไวเพอใหทองถนสามารถจดระบบการปกครองทสอดคลอง

กบปญหาและความจำเปนในการพฒนาพนทโดยมฐานคด

51วรญญ เสนาส

ทวาทองถนยอมเขาใจปญหาและความตองการของประชาชน

มากกวาสวนกลาง ขณะเดยวกนความสมพนธระหวาง

สวนกลางและสวนทองถนกยงคงมความสำคญไมนอย

โดยปกตแลวนน องคกรปกครองสวนทองถนถอ

กำเนดขนในฐานะเปนหนวยการปกครองยอยๆ ของรฐ จง

จำเปนตองมการกำหนดความสมพนธกบรฐบาลเอาไวอยาง

ชดเจน โดยการจดความสมพนธดงกลาว ตองอาศยตวบท

กฎหมายรองรบ เพอใหเกดอำนาจบงคบ (Enforcement)

และสามารถปฏบตไดจรงหากพจารณากรณของการปกครอง

ทองถนของไทยทมลกษณะเปนรฐเดยวมการปกครองสวน

ภมภาค โดยเฉพาะการรวมศนยอำนาจอยางยาวนานมา

ตงแตอดต (CentralizedCounties)แตในปจจบนไดมการ

กระจายอำนาจไปสทองถน(DecentralizedCounties)ซง

หมายความวาการปกครองสวนภมภาคยงมอย แตอาจลด

ระดบความสำคญลงไปเรอยๆ ซงในอดตนน สวนภมภาค

จะทำหนาทในการดแลสวนทองถนตามคำสงของสวนกลาง

แตภายหลงจากการกระจายอำนาจและการถายโอนภารกจ

และความรบผดชอบทำใหสวนภมภาคมบทบาทนอยลงทำ

หนาทในฐานะผประสานงานผกำกบดแล(Regulator)เพอ

ใหทองถนไดปฏบตไปตามกฎหมาย

โครงสรางความสมพนธระหวางสวนกลางและสวน

ทองถนถอเปนความสมพนธหลก (Main Body of Rela-

52 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

tion) ของโครงสรางความสมพนธทงหมด ซงคณลกษณะ

ทดจะตองเกอหนนใหเกดประสทธภาพใน 3 ดาน คอ (1)

บทบาทอำนาจหนาทในการบรการประชาชน(2)ดานการ

บรหารการเงนการคลง(3)ดานกระบวนการจดการททำให

เกดการพงตนเองได21

21 อดม ทม โฆ สต, การ ปกครอง ทอง ถน สมย ใหม: บท เรยน จาก ประเทศ พฒนา แลว (กรงเทพฯ: บรษท แซท โฟร พรน ตง จำกด)

ประเดน

สวนทองถน: ระดบปฏบตในจงหวดและพนท

ผดแล: ผปฏบตเชงบรณาการของจงหวด

เทศบาล อบต.: ผ ปฏบต ใน พนท

1. ระดบ ชน การ จดการ

และ องคกร ท รบ ผด ชอบ

ระดบ จงหวด โดย องคการ บรหาร สวน

จงหวด ม ฐานะ เปน นตบคคล

เทศบาลและ อบต.

มฐานะเปนนตบคคล

2. พนธกจ

2.1 ระดบชน

การจดการ (Tier)

2.2 พนธกจสำคญ

(Mission of Resposibility)

- อบจ. ใน ระดบ การ ประสาน งาน

และ สนบสนน การ ปฏบต

- บรณ า การ พนธ กจ

- แกไข ปญหา ใน สวน ท เทศบาล

และ อบต. ดำเนน การ ไม ได

- สนบสนน เทศบาล และ อบต.

- ผลก ดน นโยบาย กระจาย อำนาจ

- ระดบ ปฏบต ใน พนท เขต รบ ผด

ชอบ ของ เทศบาล และ อบต.

- ใน ฐานะ นตบคคล ของ รฐ

- สนอง นโยบาย ของ สวน กลาง

- รบ การ กำกบ ดแล

- ผลก ดน รบ มอบ และ ปฏบต

ให เปน ไป ตาม พนธ กจ กระจาย

อำนาจ

ตารางท2แสดงพนธกจขององคกรปกครองสวนทองถน

ทมา: ปรบปรง จาก ขอ เสนอ ใน การ ปรบปรง ความ สมพนธ ระหวาง สวน กลาง สวน ภมภาค

และ สวน ทอง ถน ของ ประเทศ ใน อดม ทม โฆ สต, การ ปกครอง ทอง ถน สมย ใหม: บท เรยน

จาก ประเทศ พฒนา แลว (กรงเทพฯ: บรษท แซท โฟร พรน ตง จำกด), หนา 359-371

53วรญญ เสนาส

แนวโนมของการบรหารงานในปจจบนความสมพนธ

ระหวางรฐกบประชาชนในการจดระเบยบการปกครอง

เปนไปในลกษณะทไมอาจแยกขาดจากกนได เกยวของกบ

ชมชน สงคม เศรษฐกจ การจดการสงแวดลอมบนพนฐาน

ของหลกธรรมาภบาลและการมสวนรวมของประชาชน โดย

ในกระบวนการตดสนใจและดำเนนการทางดานสงแวดลอม

จะตองใหความสำคญกบภาคประชาชนชมชนทองถนและ

ผมสวนไดเสยอยางเทาเทยมและเปนธรรมในการรบรขอมล

ขาวสาร กำหนดนโยบายและตดสนใจรวมกบภาครฐ นำไป

สความโปรงใสและเกดประสทธภาพในการดำเนนงานตรวจ

สอบและจดการลดขอขดแยงทเกดขนรวมทงนำไปสความ

เขมแขงขององคกรทองถน ชมชนและการพฒนาการเมอง

ประชาธปไตยในเวลาเดยวกน

การจดการปญหาสำคญของโครงสรางการปกครองยงคง

มผลกระทบตอการปกครองสวนทองถนแมวาระบบการ

บรหารราชการแผนดนของไทยจะมการปรบปรงเปลยนแปลง

อยางตอเนองแตระบบการบรหารดงกลาวกไมมประสทธภาพ

เทาทควรการขาดเอกภาพในการดำเนนงานทองถนภายหลง

จากทมการประกาศใชพระราชบญญตแผนและขนตอนการ

กระจายอำนาจพ.ศ.2542ทำใหงานปกครองสวนทองถน

ครอบคลมกจกรรมของทกกระทรวง รวมภารกจทมการ

กระจายอำนาจ6ดาน245กจกรรมทำใหงานและภารกจ

54 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ของทองถนคาบเกยวกบทกกระทรวง แตโครงสรางเดมของ

กรมและทองถนนนไมไดปรบปรงใหสอดคลองกบภารกจ

ทไดกระจายอำนาจไปสองคกรปกครองสวนทองถนดวย

ทำใหขาดการประสานงานเชอมโยง ขณะทความสมพนธ

ขององคกรปกครองสวนทองถนกบจงหวดและอำเภอเปน

ไปในลกษณะสงการ เสมอนวาองคกรปกครองสวนทองถน

เหลานนเปนหนวยงานใตบงคบบญชา ทำใหขาดความเปน

อสระอนถอเปนการละเมดหลกการสำคญของการปกครอง

สวนทองถน

55วรญญ เสนาส

56 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

7บทสรป

57วรญญ เสนาส

ความขดแยงของสงคมอนเนองมาจากความไม

เปนธรรมและความขดแยงอนเนองมาจากการจดการ

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมมแนวโนมสงขนเพราะใน

ปจจบนปญหาดานสงแวดลอมนบวนยงทวความรนแรงมาก

ยงขนขณะเดยวกนประชาชนยคใหมกตนตวกงวลและเดอดเนอ

รอนใจเกยวกบสภาพปญหาทอาจสงผลกระทบตอวถชวต

ประกอบกบการเตบโตอยางไรทศทางและละเมดคณภาพชวต

ของประชาชนโดยมตวอยางใหเหนเชงประจกษปรากฏใหเหน

เชนเขตอตสาหกรรมมาบตาพดจงหวดระยอง

องคกรปกครองสวนทองถนในฐานะองคกรทใกลชด

กบประชาชน มภารกจหนาทรบผดชอบตอพนทในทองถน

และยงรบผดชอบทางการเมองตอประชาชนในเขตพนทนนๆ

แตหากพจารณาการทำงานในปจจบนพบวางานกำกบดแล

สงแวดลอมนนยงกระจกและรวมอำนาจโดยราชการสวน

กลาง ซงไมสามารถบรรเทาแกไขปญหาทอาจกระทบตอวถ

ชวตของประชาชนไดอยางทนทวงท ไมทนตอสถานการณ

และปญหาทเกดขน

สาระสำคญของกระบวนการกระจายอำนาจคอการ

สงผานจากสวนกลางไปยงสวนทองถน มไดมจดมงหมายท

จะสรางรฐอสระภายใตรฐปจจบนหรอเปนการสงผานอำนาจ

ใหแกกลมการเมองใดเปนพเศษแตเทาทเปนอยจรง การ

กระจายอำนาจภายใตการอปถมภกอใหเกดระบบทไม

พงประสงคผนำทองถนกลบเปนผไดรบอำนาจมากขน เขา

58 การกระจายอำนาจกบการจดการสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

ถงทรพยากรมากขน ไดรบสถานะทางสงคมทสงกวาคนใน

ทองถนทวไปกลายเปนสวนหนงของระบบราชการเชนเดยว

กบรฐในสวนกลาง ไมคำนงถงประสทธภาพและความแตก

ตางของแตละพนทคำถามสำคญทสดคอชมชนทองถนไดรบ

การพฒนาและมคณภาพชวตทดขนหรอไม องคกรปกครอง

สวนทองถนมศกยภาพและความสามารถในการเผชญหนา

กบปญหาและความทาทายในอนาคตทงในมตดานทรพยากร

มนษยสงคมการเมองและสงแวดลอม

ความสำคญขององคกรปกครองสวนทองถนในการ

บรหารจดการสงแวดลอมจะตองเปลยนจากระบบราชการ

ทองถนไปสองคกรของทองถนทมสวนรวมของประชาชน ม

ประสทธภาพในการบรหารจดการ สะทอนเปาหมายสำคญ

ของการกระจายอำนาจ นนคอการสงเสรมความเปนอย

ทดและความมนคงในชวตของคนทองถน จงจำเปนตอง

มการทบทวนกระบวนการและประเมนผลอยางตอเนอง

สมำเสมอ

การกระจายอำนาจและการจดการสงแวดลอมของ

องคกรปกครองสวนทองถนในทศวรรษหนา จงควรเปนการ

ปกครองทองถนทมประสทธภาพ มศกยภาพและขดความ

สามารถในการบรหารจดการ ความแตกตางระหวางองคกร

ปกครองสวนทองถนทงในแงรปแบบขนาดขององคกรตลอด

จนสภาพแวดลอมทางการเมองเศรษฐกจทแตกตางกนลวน

สงผลตอศกยภาพในการบรหารจดการและขบเคลอนนโยบาย

59วรญญ เสนาส

ดานสงแวดลอม ปญหาดานการจดการสงแวดลอมจะเปน

ปญหาใหญและมความรนแรงสงองคกรปกครองสวนทองถน

จงอยในฐานะทจะชวยยกระดบคณภาพชวตและคณภาพของ

การใหบรการและปดชองวางความไมเปนธรรมและลดความ

เหลอมลำเหลานนใหเกดขนได

กฎหมาย ระเบยบ แผน งานรฐธรรมนญ แหง ราช อาณาจกร ไทย พ.ศ. 2550

พระ ราช บญญต กำหนด แผน และ ขน ตอน การก ระ จา ยอำ นาจ ให แก องคกร

ปกครอง สวน ทอง ถน พ.ศ. 2542

พระ ราช บญญต สง เสรม และ รกษา คณภาพ สง แวดลอม แหง ชาต พ.ศ. 2535

แผน พฒนา เศรษฐกจ และ สงคม แหง ชาต ฉบบ ท 11 พ.ศ. 2555-2559

แผน ปฏบต การ กำหนด ขน ตอน การก ระ จา ยอำ นาจ ให แก องคกร ปกครอง สวน

ทอง ถน

แผนการ จดการ คณภาพ สง แวดลอม พ.ศ. 2550-2554

บรรณานกรม

หนงสอโก วทย พวง งาม. การปกครองสวนทองถนไทย:หลกการและมตใหมใน

อนาคต,กรงเทพฯ: วญญชน, 2548

ดเรก ปทม ส ร วฒน และ กอบ กล รา ยะ นาคร. การขบเคลอนองคกรปกครอง

สวนทองถนเพอการจดการบรหารสาธารณะทด. กรงเทพฯ:

บรษท ท คว พ จำกด,2552

ชย อนนต สมทร วณช. ธรรมาภบาลการมสวนรวมของประชาชนและ

กระบวนการทางดานสงแวดลอม.กรงเทพฯ: โรง พมพ เดอน ตลา,

2544

ถวล วด บร กล. การมสวนรวม:แนวคดทฤษฎและกระบวนการ.

กรงเทพมหานคร: บรษท พาณชพระนคร (2535) จำกด, 2550

ธเนศวร เจรญเมอง. 100ปการปกครองทองถนไทยพ.ศ.2440-2540.

กรงเทพมหานคร: โครงการ จด พมพ คบไฟ, 2540

ปยะ พงษ บษบ งก. นโยบายและการจดการสงแวดลอมบนฐานของทนทาง

สงคมขององคกรปกครองสวนทองถน:แนวคดและวธการบรหาร

งานทเปนเลศ(BestPractices). กรงเทพ: วารสาร สถาบน พระ ปกเกลา

ป ท 7 ฉบบ ท 2 พฤษภาคม-สงหาคม, 2542

นครนทร เมฆ ไตรรตน และ คณะ.โครงการเสรมสรางขดความสามารถของ

องคกรปกครองสวนทองถนเพอสนบสนนการกระจายอำนาจและ

ธรรมาภบาลทองถน. กรงเทพฯ: สถาบนวจย และ ให คำ ปรกษา แหง

มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2552

มง สรรพ ขาว สอาด. จดเปลยนสงแวดลอมไทย:การวเคราะหชองวาง

นโยบาย. เชยงใหม: ลอ คอน ดไซน เวรค, 2552

ยง ยทธ พง วงศ ญาต. รายงานการวจยความสามารถในการอนรกษสง

แวดลอมของสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบลในเขตจงหวด

ภาคกลาง. กรงเทพฯ: มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2544

วทยาลย พฒนาการ ปกครอง ทอง ถน สถาบน พระ ปกเกลา. รายงานการวจย

การศกษาผลกระทบตอภาคประชาชนจากการจดบรการสาธารณะ

ขององคกรปกครองสวนทองถนตามนโยบายกระจายอำนาจส

องคกรปกครองสวนทองถน:ศกษาเฉพาะกรณองคการบรหารสวน

ตำบล(อบต.), 2547

วสนต เห ลอ ง ประ ภสร. องคประกอบขององคกรปกครองสวนทองถน:

ภารกจหนาทองคกรปกครองสวนทองถน. นนทบร: สถาบน

พระ ปกเกลา, 2547

สมคด เลศ ไพฑรย. การกระจายอำนาจตามพระราชบญญตกำหนดแผน

และขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

พ.ศ.2542. พมพ ครง ท 2. นครปฐม: มสเตอร กอปป, 2543.

โสภา รตน จาร สมบต. นโยบายและการจดการสงแวดลอม. กรงเทพฯ:

โรง พมพ มหาวทยาลย ธรรมศาสตร, 2551

โสภา รตน จาร สมบต. ศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนในการ

จดการสงแวดลอม. กรงเทพ: วารสาร สถาบน พระ ปกเกลา ป ท 9 ฉบบ

ท 1 มกราคม-เมษายน, 2554

สำนกงาน นโยบาย และ แผน ทรพยากรธรรมชาต และ สง แวดลอม กระทรวง

ทรพยากรธรรมชาต และ สง แวดลอม. ชดคมอการบรหารจดการ

ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถน

เลมท1. กรงเทพฯ: ช นวฒน การ พมพ, 2542.

สำนกงาน ปลด กระทรวง มหาดไทย สถาบน ดำรง ราชา น ภาพ. รายงานการ

ศกษาวจยเรองกระจายอำนาจของกระทรวงทบวงกรมลงส

ภมภาคและทองถน. กรงเทพมหานคร: เสมา ธรรม, 2543.

อดม ทม โฆ สต. การปกครองทองถนสมยใหม:บทเรยนจากประเทศ

พฒนาแลว. กรงเทพฯ: บรษท แซท โฟร พรน ตง จำกด, 2553

เอนก เหลา ธรรม ทศน. เหตอยททองถน:ปญหาการเมองการปกครองท

ระดบชาตอนเนองจากการปกครองทองถนทไมเพยงพอ. กรงเทพฯ:

ศนย ศกษา และ พฒนาการ ปกครอง ทอง ถน, 2543

James Connelly and Graham Smith.Politics and the Environment: From

Theory to Practice. London: Routledge, 1999

อนๆ โสภา รตน จาร สมบต. องคกรปกครองสวนทองถนกบปญหาสงแวดลอม

ขามเขตแดน. กรงเทพ ธรกจ. วน องคาร ท 18 ตลาคม 2548. (ระบบ

ออนไลน) แหลง ทมา [http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2005q4/

article2005oct18p7.htm]