НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Кваліфікаційна наукова праця

на правах рукопису

ДОВЖИЧ ЄВГЕН ВІТАЛІЙОВИЧ

УДК 343.102

ДИСЕРТАЦІЯ

ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕТЕКТИВА

НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ

12.00.09 «Кримінальний процес та криміналістика;

судова експертиза; оперативно-розшукова діяльність»

Юридичні науки

Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,

результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело

____________________ Є.В. Довжич

Науковий керівник - Трофименко Володимир Михайлович,

доктор юридичних наук, доцент

Харків - 2019

2

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ 3

ВСТУП 4

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ

НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ У

КРИМІНАЛЬНОМУ СУДОЧИНСТВІ 11

1.1 Місце Національного антикорупційного бюро України в системі

органів запобігання та протидії корупції 11

1.2 Сучасний стан правового регулювання діяльності Національного

антикорупційного бюро України: міжнародний та національний аспект 43

1.3 Особливості реалізації основних принципів діяльності

Національного антикорупційного бюро України 57

Висновки до Розділу 1 68

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВИЙ СТАТУС ДЕТЕКТИВА

НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ 70

2.1. Поняття «детектив» у кримінальному провадженні за

законодавством України та інших держав 70

2.2. Повноваження детектива Національного антикорупційного бюро

України 87

2.3 Гарантії діяльності та відповідальність детектива Національного

антикорупційного бюро України 107

Висновки до Розділу 2 127

РОЗДІЛ 3. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДІЯЛЬНОСТІ

ДЕТЕКТИВА НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО

БЮРО УКРАЇНИ 129

3.1 Особливості початку досудового розслідування детективом

Національного антикорупційного бюро України 129

3.2 Підслідність Національного антикорупційного бюро України 141

3.3 Особливості здійснення досудового розслідування детективом 159

Національного антикорупційного бюро України

3.4 Особливості повідомлення про підозру детективом Національного 175

антикорупційного бюро України

3

Висновки до Розділу 3 184

ВИСНОВКИ 187

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 194

ДОДАТКИ 224

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ

4

АМКУ - Антимонопольний комітет України

ЄРДР - Єдиний реєстр досудових розслідувань

ЄСПЛ - Європейський суд з прав людини

ЗУ - Закон України

ЗСУ - Збройні Сили України

КК України - Кримінальний кодекс України

КПК України - Кримінальний процесуальний кодекс України

КПК України 1960 р. - Кримінально-процесуальний кодекс України 1960 р.

МВС України - Міністерство внутрішніх справ України

НАБУ - Національне антикорупційне бюро України

НБУ - Національний банк України

ОВС - органи внутрішніх справ

ООН - Організація Об’єднаних Націй

ОРД - оперативно-розшукова діяльність

САП - Спеціалізована антикорупційна прокуратура

СБУ - Служба безпеки України

5

ВСТУП

Обґрунтування вибору теми дослідження. На сучасному етапі розвитку

держави вирішення проблеми корупції є одним із пріоритетних завдань для

українського суспільства. Проведення правової реформи, формування довіри до

влади, зростання економічного потенціалу держави, покращення добробуту

громадян неможливі без позитивних зрушень у напрямі подолання корупції.

За даними дослідження Transparency International Ukrain у рейтингу

сприйняття корупції Україна в 2018 році здобула 32 бали зі 100 можливих та

зайняла 120 місце серед 180 країн (2014 рік - 26 балів та 142 серед 175 країн).

Досягненню цих результатів, в значній мірі, сприяло створення таких

антикорупційних інституцій, як Національне антикорупційне бюро України

(далі - НАБУ); Спеціалізована антикорупційна прокуратура та Вищий

антикорупційний суд. Одним із суб’єктів, на який покладено завдання протидії

корупції, є детектив НАБУ який для законодавства України є новим учасником

кримінального провадження з боку сторони обвинувачення, що обумовлює

значний науковий інтерес до дослідження його правового статусу та діяльності.

На даний час цей науковий інтерес підсилюється також з огляду на існуючу

правозастосовну практику, що не завжди є ефективною.

Актуалізація проблем діяльності детектива НАБУ, крім того, обумовлена

й недосконалістю чинного законодавства, яке її регулює, а також

недостатністю її наукового і методичного забезпечення.

До проблематики функціонування системи органів, що здійснюють

заходи щодо запобігання та протидії корупції, у тій чи іншій мірі у своїх

наукових працях зверталися Ю.П. Аленін, О.В. Баулін, О.Ю. Бусол, Є.В.

Вандін, Ю.А. Ваньчик, В.В. Вапнярчук, В.Д. Гвоздецький, О.І.

Добровольський, О.О. Дудоров, В.А. Журавель, Е.Ф. Іскендеров, Д.Г. Заброда,

О.В. Капліна, В.І. Литвиненко, В.В. Луцик, М.І. Мельник, В.О. Навроцький,

В.Т. Нор, К.М. Опак, О.С. Проневич, І.В. Пшеничний, А.І. Рибак, Д.Б.

Сергєєва, С.Р. Тагієв, І.А. Тітко, О.М. Толочко, В.М. Трофименко, Л.Д.

Удалова, С.Б. Фомін, В.Ю. Шепітько, О.Г. Шило, В.В. Шуба, О.М. Юрченко та

ін.

Діяльність детективів НАБУ стала предметом наукового пошуку С.С.

Аскерова, О.В. Баганця, О.А. Банчука, Р.В. Войтюка, І.В. Гловюк, В.О.

Гринюка, Л.М. Лобойка, І.П. Лопушинського, М.А. Погорецького, О.Ю.

Татарова, М.І. Хавронюка, В.І. Цимбалюка, В.І. Чечерського, О.М. Юрченка,

Ю.П. Яновича та ін.

Незважаючи на наявність значної кількості наукових досліджень, які тією

чи іншою мірою стосуються заявленої проблематики, багато існуючих

прикладних та наукових проблем у цій сфері поки що не знайшли свого

вирішення. Це обумовлює актуальність дослідження зазначеної теми і визначає

її доктринальне та практичне значення, що в кінцевому рахунку полягає в

отриманні нових наукових знань щодо процесуального статусу детектива

НАБУ, його діяльності, обґрунтуванні пропозицій, спрямованих на

удосконалення його правового регулювання та забезпечення єдності

правозастосування.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертацію виконано згідно з планом наукових досліджень кафедри

кримінального процесу Національного юридичного університету імені

Ярослава Мудрого та є складовою частиною цільової комплексної програми

«Судова влада: проблеми організації та діяльності» (номер державної реєстрації

0111U000957). Тема дисертаційної роботи затверджена вченою радою

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого 18 березня

2016 року (протокол №9). Тема роботи перезатверджена вченою радою

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого 27 червня

2018 року (протокол №11).

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є отримання нових

результатів у вигляді наукових висновків щодо сутності поняття «детектив»

НАБУ, його процесуального статусу, функцій та місця в системі суб’єктів, що

здійснюють досудове розслідування кримінального провадження, а також

6

формулюванні науково обґрунтованих пропозицій, спрямованих на

удосконалення нормативного забезпечення правозастосовної діяльності даного

суб’єкта кримінального провадження.

Досягнення поставленої мети передбачає необхідність послідовного

вирішення таких дослідницьких завдань:

- сформулювати авторську дефініцію «детектив Національного

антикорупційного бюро України»;

- охарактеризувати правовий статус детектива Національного

антикорупційного бюро України та визначити недоліки його правового

регулювання;

- визначити особливості юридичної відповідальності детектива

Національного антикорупційного бюро України;

- з’ясувати особливості підслідності Національного антикорупційного

бюро України;

- виокремити доктринальні та прикладні проблеми здійснення своїх

повноважень детективом Національного антикорупційного бюро України у

кримінальному провадженні;

- сформулювати науково обґрунтовані пропозиції, спрямовані на

удосконалення нормативного забезпечення процесуальної діяльності детектива

Національного антикорупційного бюро України.

Об’єктом дослідження виступають правові відносини, пов'язані з

діяльністю детектива Національного антикорупційного бюро України.

Предметом дослідження є правові основи діяльності детектива

Національного антикорупційного бюро України.

Методи дослідження. Методологічним підґрунтям наукового

дослідження є сукупність загальнонаукових і спеціальних методів наукового

пізнання, характерних для правової науки.

Історико-правовий метод допоміг дослідити ґенезу нормативної моделі

статусу та компетенції детектива за законодавством різних країн. Діалектичний

метод дозволив розглянути процесуальний статус детектива як цілісне явище,

7

з’ясувати його зміст та кореляційний зв'язок його окремих компонентів.

Системно-структурний метод покладено до основи дослідження процесуальних

відносин детектива НАБУ з іншими учасниками кримінального провадження.

Порівняльно-правовий метод став у нагоді під час аналізу законодавства

іноземних країн, що регулює діяльність детектива в кримінальному

провадженні, який здійснено з метою з’ясування можливої конвергенції

окремих законодавчих конструкцій. Статистичний метод використано при

дослідженні слідчої та судової практики у кримінальних провадженнях, що

належать до підслідності НАБУ.

Усі методи застосовувалися у взаємозв’язку, що забезпечило

достовірність наукових результатів і узгодженість сформульованих у

дисертаційній роботі висновків.

Теоретичну основу дисертації становлять наукові положення, що

містяться у працях українських та зарубіжних дослідників із теорії права,

конституційного права, кримінального процесуального права та

криміналістики, адміністративного права та процесу, цивільного

процесуального права.

Нормативно-правову та інформаційну основу дисертації склали:

Конституція України; міжнародні договори України, згода на обов’язковість

яких надана Верховною Радою України; рішення ЄСПЛ; Кримінальний

процесуальний кодекс України (далі - КПК); закони й підзаконні нормативно-

правові акти України; КПК України 1960 р.; слідча та судова практика;

законодавство іноземних країн.

Емпіричну базу дисертаційної роботи становлять результати

узагальнення матеріалів 170 кримінальних проваджень та судової практики

судів першої та апеляційної інстанцій щодо розгляду скарг на рішення, дії чи

бездіяльність під час досудового розслідування (понад 180 судових рішень,

розміщених в Єдиному державному реєстрі судових рішень).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що робота є

одним із перших у вітчизняній юридичній науці комплексним дослідженням

8

процесуального статусу та діяльності детектива Національного

антикорупційного бюро України у кримінальному провадженні. До

найважливіших положень, що містять наукову новизну, слід віднести такі:

уперше:

- запропоновано авторську дефініцію поняття «детектив НАБУ» як

державного службовця, який уповноважений здійснювати оперативно-

розшукову діяльність та досудове розслідування у кримінальних провадженнях

щодо злочинів, віднесених законом до підслідності НАБУ, а також в інших

справах за рішенням прокурора, який здійснює нагляд за додержанням законів

під час досудового розслідуванням, яке проводиться детективами НАБУ, або

Директора НАБУ та за погодженням із прокурором Спеціалізованої

антикорупційної прокуратури;

- сформульовано ознаки підслідності НАБУ, серед яких виокремлено:

виключність, комплексність, особливий суб’єкт здійснення досудового

розслідування, особливий суб’єкт вирішення спорів про підслідність. Розкрито

зміст кожної із цих ознак;

- з метою забезпечення дотримання норм чинного кримінального

процесуального законодавства України обґрунтована доцільність унормування

можливості оскарження рішення прокурора про визначення підслідності,

зокрема, й постанови прокурора, прийнятої в порядку ч. 5 ст. 36 КПК України;

- аргументовано необхідність розширення кола суб’єктів, які мають

право на затримання особи, якщо є обґрунтовані підстави вважати, що можлива

втеча з метою ухилення від кримінальної відповідальності особи, підозрюваної

у вчиненні тяжкого або особливо тяжкого злочину, та запропоновано внесення

відповідних змін до чинного КПК України;

- запропоновано унормувати можливість створення міжвідомчої групи

слідчих та прокурорів за рішенням Генерального прокурора або його

заступника, що забезпечить ефективність досудового розслідування в окремих

кримінальних провадженнях та дотримання вимог закону щодо належного

суб’єкта збирання доказів;

9

удосконалено:

- аргументацію доцільності надання прокурору права своєю постановою

відсторонювати слідчого від здійснення досудового розслідування;

- обґрунтування доцільності розширення підслідності НАБУ та

віднесення до неї всіх корупційних кримінальних правопорушень;

набули подальшого розвитку:

- доктринальні положення щодо кримінальної процесуальної

відповідальності детектива НАБУ та визначені заходи такої відповідальності,

які можуть бути застосовані до детектива НАБУ;

- наукові пропозиції щодо вдосконалення чинного кримінального

процесуального законодавства України в частині регулювання застосування

попереднього арешту.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що

сформульовані в дисертації висновки можуть бути використані у: науково-

дослідній роботі - для подальшого опрацювання проблеми удосконалення

правового регулювання повноважень детектива НАБУ; у законотворчій

діяльності - в процесі розробки і прийняття законів України про внесення змін

до КПК України у частині нормативного регулювання діяльності детектива

НАБУ; у правозастосовній діяльності - для надання допомоги практичним

працівникам НАБУ, прокуратури та інших відомств; у навчальному процесі -

при викладанні курсу кримінального процесу та інших навчальних дисциплін,

підготовці підручника та навчальних посібників, наукових коментарів тощо.

Апробація результатів дослідження. Дисертацію виконано на кафедрі

кримінального процесу Національного юридичного університету імені

Ярослава Мудрого, обговорено на засіданні кафедри кримінального процесу

Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого та

рекомендовано до захисту.

Основні результати наукового дослідження були оприлюднені на:

Міжнародній науково-практичній конференції «Теорія і практика розвитку

правових інститутів» (м.Київ, 10-11 березня 2016 р.); Міжнародній науково-

10

практичній конференції «Проблеми теорії права і практики правореалізації на

шляху України до ЄС» і практика розвитку правових інститутів» (м.Київ, 25-26

лютого 2016 р.).

Наукові розробки дисертанта впроваджено в навчальну діяльність

Полтавського юридичного інституту Національного юридичного

університету імені Ярослава Мудрого (акт впровадження від 09.09.2019р.) та

навчально-методологічну роботу прокуратури Харківської області (довідка

від 24 вересня 2019 р.).

Структура й обсяг дисертації зумовлені предметом, метою та

завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що

включають десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел та

додатків. Загальний обсяг дисертації становить 229 сторінок, з яких основний

текст 195 сторінок, список використаних джерел (280 найменувань) 31

сторінка, додатки 3 сторінки.

11

РОЗДІЛ 1.

ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ НАЦІОНАЛЬНОГО

АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ У КРИМІНАЛЬНОМУ

СУДОЧИНСТВІ

1.1 Місце Національного антикорупційного бюро України в системі

органів запобігання та протидії корупції

Зараз у всьому світі визнається той факт, що корупція пронизує всі

сфери життя будь-якої країни, незалежно від рівня демократії та соціального

благополуччя, стала транснаціональним явищем. Вона посягає на стабільні

міжнародні відносини між державами, загрожує політичному та соціально-

економічному розвитку, підриває авторитет держави, завдає шкоду мирному

співіснуванню та співробітництву в різних сферах, підприємствам,

організаціям та окремим громадянам. Це явище негативно впливає на

реалізацію конституційних прав та свобод людини і громадянина, на

проведення економічних і соціальних перетворень, викликає недовіру до

державних інститутів, створюючи цим негативний імідж держави на

міжнародній арені. Корупція й наслідки, породжувані нею не лише

перешкоджають належному розвитку суспільства, а й дискредитують право

як основний інструмент регулювання життєдіяльності держави, формуючи в

суспільній свідомості уявлення про беззахисність особи перед владою [131,

с.35].

Корупція призупиняє ріст рівня життя кожного громадянина, загрожує

законності та верховенству права в цілому. Це, у свою чергу, паралізує

ринкову економіку, яка не становить інтересу для інвесторів, і запобігає

процвітанню нації. Наведене дає підстави стверджувати, що корупція ставить

під сумнів безпеку держави загалом.

За роки незалежності Україна пройшла крізь низку трансформаційних

процесів, що ознаменувалися політично-економічними кризами та

12

громадянськими революціями. За останні роки прагнення українського

народу визначилися у контексті європейських соціально-правових стандартів

та демократичних цінностей Заходу. Тим не менш, побудова громадянського

суспільства й становлення правової держави неможливі без викорінення

корупції та встановлення належного контролю за її проявами у всіх сферах

суспільства, органах державної влади, місцевого самоврядування,

правоохоронної сфері тощо.

Між тим незважаючи на низку заходів, які були запроваджені в

державі, у звітах авторитетних міжнародних організацій протягом багатьох

років відзначається, що Україна з часу набуття нею незалежності перебуває

під значним впливом корупції. Вкрай загрозливі масштаби корупції прямо

констатовані у нещодавніх офіційних документах основних міжнародних

партнерів України. Зокрема, Парламент ЄС у резолюції від 17 липня 2014 р.

(2014/2717 (RSP) після підписання Угоди про асоціацію з Україною

констатував, що в Україні «широко розповсюджена корупція та наявна

колосальна тіньова економіка» (пункт 19) [278].

У резолюції від 15 січня 2015 року (2014/2965 (RSP)) Парламент ЄС

висловив позицію, що антикорупційна стратегія, основною метою якої є

нульова терпимість до корупції, вкрай необхідна Україні, і закликав

українську владу вжити заходів щодо «викорінення системної корупції»

(пункт 13) [274]. У 2017 році ПАРЄ у своїй Резолюції 2145 (2017) продовжує

оцінювати корупцію в Україні як «широко розповсюджену» та висловлює з

цього приводу особливу занепокоєність (пункт 10) [279].

У Рейтингу сприйняття корупції Україна дещо покращила свої

показники в 2018 році. Її результат — 32 бали та 120 місце серед 180 країн.

Таким чином Україна здобула ще 2 бали та піднялася на 10 місць (результат

за 2017 рік — 30 балів, 130 місце)

Україна з-поміж своїх сусідів змогла обійти лише Російську Федерацію

(28 балів, 138 місце). Натомість решта мають вищі оцінки: Польща — 60,

Словаччина — 50, Румунія — 47, Угорщина — 46, Білорусь — 44, Молдова

13

— 33 балів [69]. У 2015 та 2016 роках Україна у рейтингу вищезгаданої

організації залишилася у тій самій групі досить корумпованих держав, лише

незначним чином підвищивши свій рейтинг: у 2015 році Україна посіла 130

місце (27 балів) з поміж 168 країн, а у 2016 - 131 місце (29 балів) серед 176

країн [273].

У дослідженні Ernst & Young за 2017 рік Україна зайняла перше місце

за поширеністю хабарництва/корупції у діловій практиці. Наприклад,

принаймні 37% респондентів готові запропонувати грошову винагороду в

обмін на укладення або продовження контракту [66].

Як зазначено в Стратегії національної безпеки України «Україна у

світі, що змінюється», однією з актуальних загроз національним інтересам і

національній безпеці України є високий рівень і системний характер корупції

в інститутах державної влади [175].

Також, в Угоді про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та

Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і

їхніми державами-членами, з іншої сторони [232] боротьбу з корупцією

проголошено одним із головних принципів для посилення відносин між

Сторонами.

Отже сказаним обумовлюється спрямування вектору державної

політики на запобігання та протидію корупції, а відтак створення

налагодженої системи органів, які будуть скоординовані між собою для

реалізації антикорупційних стратегічних завдань. Такий системний підхід

забезпечить поступове зменшення рівня корупції, а в подальшому - її

знищення.

В цьому контексті варто зауважити, що питання корупції є

проблематичним не лише на території України, а й у світі загалом.

Саме тому перш ніж перейти безпосередньо до розгляду загальних

положень діяльності першого в Україні «державного правоохоронного

органу, на який покладається попередження, виявлення, припинення,

розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його

14

підслідності, а також запобігання вчиненню нових» [164], вважаємо за

необхідне в порівняльно-правовому аспекті звернутися до досвіду

зарубіжних країн, які мають досвіт функціонування відповідних інституцій.

Першою країною, яка почала здійснювати заходи щодо боротьби з

корупцією стала Америка. Так, необхідність захищати органи державної

влади від розтлінного впливу корупції змусила уряд США зробити боротьбу

з корупцією одним з пріоритетних напрямів своєї державної політики ще в

XIX ст. США у 1977 р. першими в історії ввели кримінальну відповідальність

за корупцію за кордоном. Глобалізація корупції вимагає транснаціоналізації

боротьби з нею [203, с. 196].

Світовою спільнотою розроблено не лише міжнародне законодавство,

яке визначає основи боротьби з корупцією, але й типи системи органів щодо

запобігання та протидії корупції. У контексті наведеного слід зауважити, що

О.Ю. Бусол вважає, що зразковим є європейський досвід і досвід інших

розвинених країн світу (США, Ізраїль, Південна Корея, Японія) свідчать, що

завдання боротьби з корупцією успішно вирішуються за рахунок ефективної

діяльності прокуратури, поліції та окремих спеціалізованих підрозділів

власне у правоохоронних органах, а також усіх інших правоохоронних та

управлінських структурах держави і громадських формувань. Але для цього

потрібно проводити успішну соціально-економічну політику, мати

ефективну, демократичну та прозору систему державного управління і

незалежні у своїй службовій діяльності правоохоронні органи,

укомплектовані високопрофесійними кадрами з належними повноваженнями

і забезпечені адекватними ресурсами. Деякі науковці вважають, що

переважно тільки країни, що розвиваються, з перехідною економікою, які не

можуть виконати зазначені вище умови та критерії, для боротьби з

корупцією створюють самостійні спеціалізовані структури з

правоохоронними функціями. Як правило, це відбувається під тиском різних

міжнародних організацій і опозиційних партій країни в боротьбі за владу. Це

не стосується самостійних державних органів чи громадських формувань, які

15

виконують аналітичні, координуючі чи профілактичні функції [12, с. 317].

Тим не менш, автором не визначено конкретних моделей побудови

системи органів, що здійснюють заходи щодо запобігання та протидії

корупції, а також критеріїв щодо їх розмежування у контексті позитивного

досвіду європейських країн.

Відтак, К. М. Опак відзначає, що сформувалося 2 основних моделі

органів, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції.

Першими виступають відділи по боротьбі з корупцією в системі

правоохоронних органів. Установи, створені відповідно до цієї моделі,

функціонують у Норвегії (Норвезьке Національне Управління з

розслідування і кримінального переслідування злочинів у сфері економіки та

довкілля ОКОКРІМ), Бельгії (Центральне Управління по боротьбі з

корупцією - ОЦРК), Іспанії (Спеціальна Прокурорська Служба з

переслідування економічних злочинів, що мають відношення до корупції -

АКПО), Хорватії (Управління з попередження корупції та організованої

злочинності - УПКОЗ), Румунії (Національний Директорат з боротьби з

корупцією - НАД) і Угорщині (Центральне Слідче Бюро - ЦІОППС). До цієі

ж категоріі входять структури внутрішньоі безпеки - підрозділ

правоохоронних органів з розслідування корупціі серед своїх співробітників,

наявні, приміром, у Німеччині [135, с. 56].

Щодо другої моделі, то нею слугують багатоцільові агентства по

боротьбі з корупцією з повноваженнями правоохоронних органів. Ця модель

являє собою найбільш яскравий приклад універсального підходу до

вирішення проблеми корупції - поєднання в рамках однієї установи

превентивної та репресивної функції. Установи, що належать до цього типу,

виконують такі завдання: ведення слідчої діяльності, розробка політики в

сфері боротьби з корупцією, аналітична діяльність, допомога в попередженні

злочинів, взаємодія з громадянським суспільством, збір і аналіз інформації,

моніторинг за ходом виконання програми по боротьбі з корупцією. Цю

модель прийнято ідентифікувати з Незалежною комісією проти корупції

16

Гонконгу і Бюро з розслідування корумпованої діяльності Сінгапуру. Успіх

цих двох установ надихнув уряди багатьох країн світу на створення подібних

установ. Ця модель функціонує в Литві (Спеціальна слідча служба - СТТ),

Латвії (Бюро із запобігання та боротьби з корупцією - КНАБ), Новому

Південному Уельсі, Австралії (Незалежна комісія по боротьбі з корупцією),

Ботсвані (Директорат у справах про корупцію та економічні злочини) та

Уганді (Г енеральний Інспектор Уряду). В деяких країнах, наприклад: Кореї,

Тайланді, Аргентині та Еквадорі можна знайти елементи Гонконгської і

Сінгапурської моделі [135, с. 56].

Ю. А. Ваньчик, у свою чергу, стверджує, що реальний

антикорупційний потенціал вдалося запровадити лише двом моделям.

Перша, так звана сінгапурська, або азіатська схема. Головне в ній

відводиться суворому контролю за чиновниками. При цьому

запроваджуються суворі покарання. Друга модель - шведська чи

скандинавська, коли основні зусилля зосереджуються на самій можливості

корупції. Це досягається шляхом зняття обмежень в економіці, максимальної

можливості публічності в державних справах і високих етичних норм, які

ставляться перед чиновниками [17, с. 129]

Україна, здійснюючи антикорупційну політику, пішла схожим шляхом

до того, що почав відбуватися у Словаччині як пострадянській країні,

починаючи з 1998 р. Ця країна здобула свою незалежність у 1993 р. після

розпаду Чехословацької республіки. Реформаторські сили провели декілька

антикорупційних заходів - законодавчих, адміністративних та репресивних.

Цей підхід базувався на вірі в те, що загальний перебіг ліберальних реформ в

економіці та денаціоналізація (роздержавлення) звужують простір для

корупції та «кумівства». Реформістські сили перейшли від підтримки

принципу прозорості на рівні політичних декларацій (що було, звичайно,

важливо, тому що демонструвало бажання вживати необхідних

антикорупційних заходів) до застосування світової програми «Відкритий

Уряд». Цей шлях пролягав від закону про конфлікт інтересів, який забороняє

17

підприємницьку діяльність урядових чиновників під час виконання

державних функцій, до закону про вільний доступ до інформації, який

започаткував зобов’язання державних та муніципальних органів влади

надавати громадянам інформацію про різноманітні аспекти їхньої роботи.

Відбулися значні зміни у системі державних закупівель, які, по-перше,

посилили елементи конкурентоспроможності у залученні коштів з державних

джерел, а, по-друге, підвищили прозорість процесів ухвалення рішень. Всі

контракти, укладені державними установами та муніципальними органами

влади, тепер є у вільному доступі у мережі Інтернет, їх оприлюднення є

обов’язковою умовою чинності. Судові рішення також оприлюднюються в

мережі Інтернет, що створює необхідний антикорупційний тиск на судову

систему [262, с. 19-20].

В Україні прослідковуються схожі моменти. Тим не менш, негативним

вітчизняним досвідом є пізня боротьба із корупцією, яка почалася

проводитися інтенсивніше лише за останні роки. При тому, Україна здобула

свою незалежність на два роки раніше, ніж Словаччина.

Для виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом

візового режиму для України, Законом України від 13 травня 2014 року

№ 1261-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у

сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій

щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України»

[155] внесені зміни у кримінальне законодавство в контексті відповідальності

за корупційні правопорушення, що фактично стало першим кроком нової

віхи розвитку антикорупційного законодавства.

Щодо класифікації системи органів, що здійснюють заходи щодо

запобігання та протидії корупції, перед тим як перейти до аналізу

законодавчих положень, доцільно навести доктринальні підходи до їх

розподілу.

Досить цікаву класифікацію таких суб’єктів пропонує М. І. Мельник .

До них він відносить:

18

1) суб’єкти визначення і забезпечення реалізації антикорупційної

політики держави;

2) суб’єкти законодавчого забезпечення протидії корупції;

3) суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності в сфері протидії

корупції;

4) суб’єкти здійснення правосуддя у справах про корупційні

правопорушення (суд);

5) суб’єкти запобігання корупції;

6) суб’єкти координації антикорупційної діяльності;

7) суб’єкти контролю й нагляду за діяльністю суб’єктів безпосередньої

правоохоронної діяльності у сфері протидії корупції;

8) суб’єкти поновлення законних прав та інтересів фізичних і

юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь;

9) суб’єкти фінансового, матеріально-технічного, інформаційного, науково-

методичного та іншого забезпечення протидії корупції [118, с. 237-238].

Таке бачення системне, але дещо розмите і неадаптоване до практичної

діяльності. І хоч воно може слугувати певним доктринальним орієнтиром,

проте його не варто брати до уваги у сучасний період розвитку України, яка

стратегічно здійснює ряд організаційно-правових заходів для становлення та

розвитку системи органів запобігання та протидії корупції.

О. І. Добровольський, зважаючи на наділений спектр службових

повноважень, поділив таку систему органів на дві великі групи, а саме:

1) суб’єкти, які безпосередньо реалізовують державну політику в сфері

протидії корупції в зазначеній сфері:

- Національне антикорупційне бюро України;

- Служба безпеки України;

- Національне агентство з питань запобігання корупції;

- органи внутрішніх справ;

- органи прокуратури.

2) суб’єкти, які опосередковано реалізовують заходи протидії корупції

19

в органах Державної фіскальної служби України:

- Спеціалізована антикорупційна прокуратура;

- Рада національної безпеки і оборони України;

- Комітет Верховної Ради України з питань запобігання і протидії

корупції;

- Г оловне управління власної безпеки при Державній фіскальній службі

України;

- Міністерство юстиції України;

- громадські організації, діяльність яких має антикорупційну

спрямованість (“По боротьбі з корупцією та незаконною діяльністю”, “Центр

протидії корупції” та інші) [49, с. 78-79].

Вчений позиціонував свою точку зору з аспекту адміністративно-

правового регулювання протидії корупції в органах Державної фіскальної

служби України. Тим не менш, навіть з огляду на таку специфіку,

необгрунтованим видається не віднесення до суб’єктів, які безпосередньо

реалізовують державну політику в сфері протидії корупції, Спеціалізованої

антикорупційної прокуратури.

У свою чергу 2014 року В.Д. Гвоздецький обгрунтував, що суб’єктів,

які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції, доцільно

об’єднати у такі групи:

1) суб’єкти, які визначають антикорупційну політику держави

(Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України,

Національне агентство з питань антикорупційної політики);

2) суб’єкти безпосередньої правоохоронної діяльності у сфері

запобігання і протидії корупції (Національне антикорупційне бюро України

тощо), а також суб’єкти здійснення правосуддя у справах про корупційні

правопорушення;

3) суб’єкти, діяльність яких спеціально або внаслідок виконання інших

функцій спрямована на здійснення попереджувального й обмежувального

впливу на соціальні передумови корупції, запобігання причинам і умовам,

20

що безпосередньо сприяють корупційним правопорушенням (міністерства та

відомства, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування,

громадські організації, підприємства, установи, організації незалежно від

підпорядкованості та форми власності, їх посадові особи, трудові колективи,

засоби масової інформації, окремі громадяни);

4) суб’єкти координації антикорупційної діяльності [37, с. 296-297].

Вважаємо, що такий підхід не є цілком коректним, оскільки стосується

саме діяльності, що в тій чи іншій мірі наближена до проблематики

запобігання та протидії корупції, однак це не є конкретно органи, які реально

здійснюють заходи у вказаній сфері. Так, приміром законодавча функція в

антикорупційній діяльності ВРУ безсумнівно вагома, однак ВРУ не можна

відносити до системи таких органів. Це ж стосується Президента України та

Кабінету Міністрів України. Більше того, при розгляді системи органів, які

здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції недоцільно брати

тих, на яких покладено виключно інформативну функцію у вказаній сфері,

наприклад, Національний банк України чи Антимонопольний комітет

України.

Найбільш широкий підхід у правовій доктрині надано В.І.

Литвиненком, який суб’єктів протидії корупції поділив на десять (по суті,

одинадцять) груп:

- суб’єктам протидії корупції, зарахованим до першої групи,

належить прерогатива визначення внутрішньої і зовнішньої політики

держави, складовою якої є антикорупційна політика, і забезпечення її

здійснення (Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада

України);

- друга група суб’єктів здійснює ініціювання прийняття законів,

спрямованих на забезпечення протидії корупції (відповідно до Конституції

України суб’єктами законодавчої ініціативи є Президент України, Кабінет

Міністрів України, народні депутати України);

21

- третю групу суб’єктів складають відповідно до ст. 1 Закону

України «Про запобігання корупції» спеціально уповноважені суб’єкти у

сфері протидії корупції - органи прокуратури, органи внутрішніх справ

України, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство

з питань запобігання корупції;

- четверта група - суб’єкти безпосередньої правоохоронної

діяльності у сфері протидії корупції, які здійснюють свої повноваження

відповідно до чинного законодавства (органи прокуратури, у т.ч.

антикорупційна прокуратура, органи внутрішніх справ, Служба безпеки

України, Національне антикорупційне бюро України, Державне бюро

розслідувань (за умови його створення);

- п’ята група суб’єктів - це суди загальної юрисдикції, до

компетенції яких належить здійснення судового розгляду справ про

корупційні правопорушення;

- діяльність суб’єктів шостої групи пов’язана із запобіганням

корупції в органах державної влади та органах місцевого самоврядування

(Національне агентство з питань запобігання корупції, Урядовий

уповноважений з питань антикорупційної політики);

- сьому групу суб’єктів складають суб’єкти, які здійснюють

координацію антикорупційної діяльності (розглядаючи корупцію як загрозу

національній безпеці України у сфері державної безпеки, відповідну

координацію суб’єктів забезпечення національної безпеки у протидії загроз

та небезпек здійснює Рада національної безпеки і оборони України);

- восьму групу суб’єктів протидії корупції утворюють органи, що

здійснюють відповідно до ст. 61-64 Закону України «Про запобігання

корупції» запобігання корупції у діяльності юридичних осіб (уповноважений

з антикорупційної діяльності, професіонал з антикорупційної діяльності);

- дев’ята група суб’єктів протидії корупції - це насамперед суди, а

також антикорупційні прокурори, державні органи та органи місцевого

самоврядування, які вживають заходи і ухвалюють конкретні рішення

22

стосовно відшкодування заподіяної корупційними діяннями шкоди,

поновлення порушених ними прав, а також Національне агентство України з

питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від

корупційних та інших злочинів тощо;

- десята група суб’єктів протидії корупції включає в себе

діяльність по науково-методичному та навчальному забезпеченню протидії

корупції (Національна академія наук України, Національна академія

правових наук України, Міністерство освіти і науки України тощо).

Окрему групу з протидії корупції утворюють як вітчизняні, так і

міжнародні громадські об’єднання (відповідно до чинного законодавства та

своєї статутної діяльності) (ГО «Професіоналів з національної безпеки», ГО

«Антикорупційна ліга», МГО «Центр протидії корупції», МГО «Transparency

International») та громадяни України відповідно до своїх конституційних прав

[107, с. 84-91]

На нашу думку, такий розгалужений розподіл є недоречним, оскільки

відбувається не лише зайве смислове навантаження, але й дублювання,

приміром НАБУ у третій та четвертій групі. Позиція вченого полягає у тому,

що в ній передбачено невзаємоузгоджену систему суб’єктів, які в тій чи

іншій мірі причетні до питання протидії корупції, однак де-факто основний

масив їх жодним чином не впливає на її запобігання, а лише опосередковано

стосується. Такий підхід, звісно, має теоретичне значення, проте на практиці

створює плутанину, адже неоднозначно визначає систему досліджуваних

органів.

У нашому дисертаційному дослідженні мова буде вестися здебільш про

органи, які здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції. Для

цього необхідно виходити з положень законодавства, яке неодноразово

змінювалося за останні роки, проте зараз реалізовується в концептуально

окресленому напрямі.

Першою законодавчою спробою класифікувати відповідну систему

органів можна назвати Закон України “Про організаційно-правові основи

23

боротьби з організованою злочинністю”, який ще був прийнятий 30 червня

1993 року, де у ст. 5 нинішньої редакції наведено розподіл системи органів,

які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, в межі якої віднесено

й органи, що здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції

власне у контексті боротьби з нею як організованою злочинністю.

Так, згідно з положеннями наведеного нормативно-правового акту

систему державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою

злочинністю, становлять: а) спеціально створені для боротьби з

організованою злочинністю державні органи; б) державні органи, які беруть

участь у боротьбі з організованою злочинністю в межах виконання

покладених на них інших основних функцій.

До державних органів, спеціально створених для боротьби з

організованою злочинністю, належать: а) Координаційний комітет по

боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президенті України;

в) спеціальні підрозділи по боротьбі з корупцією та організованою

злочинністю Служби безпеки України.

У разі необхідності Верховною Радою України на постійній або

тимчасовій основі можуть бути створені й інші спеціальні органи для

боротьби з організованою злочинністю.

До державних органів, що беруть участь у боротьбі з організованою

злочинністю, належать: а) органи Національної поліції і Служби безпеки

України, крім зазначених у пункті 2 цієї статті; б) органи прокуратури

України; в) органи доходів і зборів, органи Державної прикордонної

служби України та органи державного фінансового контролю; д) органи і

установи виконання покарань та слідчі ізолятори; е) розвідувальний орган

Міністерства оборони України; є) Служба зовнішньої розвідки України; ж)

Національне антикорупційне бюро України [168].

Зважаючи на ряд змін у державній політиці та новий етап

реформування антикорупційного законодавства, яке розпочалося з 2014 р.,

можна стверджувати про застарілість норм у наведеному вище законі і

24

невідповідності реаліям та фактичній ситуації в системі органів, що

здійснюють заходи щодо запобігання та протидії корупції. Більше того, в

такій класифікації НАБУ відводиться останнє місце в ієрархії. Однак це

зумовлено скоріше законодавчою технікою, аніж неправильністю підходу

законодавця.

У звіті про виконання Україною рекомендацій, затвердженому в травні

2009 р., GRECO визнала створення Бюро з питань антикорупційної політики

доказом того, що Україна відкрита для розвитку і впровадження реальної

антикорупційної політики. Крім того, міжнародні експерти зазначили, що

прийняття так званого антикорупційного пакета є важливим кроком у

правильному напрямі. Упродовж тривалого часу Верховна Рада України

зволікала з прийняттям законів, що встановлюють кримінальну

відповідальність за корупцію, зокрема для юридичних осіб, хабарництво осіб

приватного сектора, торгівлю впливом, відповідно до міжнародних

стандартів [12, с. 109].

Хоча це не був спеціально уповноважений орган у сфері запобігання та

протидії корупції, все ж, це був вірний крок у контексті антикорупційної

діяльності в Україні загалом.

В Антикорупційній стратегії на 2014-2017 рр. (яка досі чинна, оскільки

не прийнято нової при наявності проекту такої стратегії на 2018-2020 роки

[179]) не визначено чітко системи органів, що здійснюють заходи щодо

запобігання та протидії корупції, проте зроблено акцент на наступне: В

Україні окремими повноваженнями щодо формування та реалізації

антикорупційної політики наділені кілька інституцій, серед яких -

Національний антикорупційний комітет, Міністерство юстиції України,

Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики. Проте такий

розподіл функцій формування та реалізації антикорупційної політики між

органами з різним правовим статусом та обсягом повноважень не відповідає

міжнародним стандартам щодо органів, уповноважених на її формування та

25

реалізацію, ні за критеріями спеціалізації, ні за критеріями незалежності

[162]. По суті, це поверхневий огляд, хоча згадка є раціональною.

У ЗУ «Про запобігання корупції» у ст. 1 вказано, що до спеціальних

суб’єктів у сфері протидії корупції, до яких віднесено органи прокуратури

(САП), Національної поліції, Національне антикорупційне бюро України,

Національне агентство з питань запобігання корупції [161].

З метою поліпшення соціально-економічного становища держави та

виконання рекомендацій Європейського Співтовариства, 14 жовтня 2014

року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про Національне

антикорупційне бюро України» № 1698-VII, який набрав чинності 25 січня

2015 року. Відповідно до нього було створено новий правоохоронний орган,

діяльність якого спрямована на протидію кримінальним корупційним

правопорушенням, учиненим вищими посадовими особами, уповноваженими

на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та які

загрожують національній безпеці [164].

Це є новелою антикорупційного законодавства, однак варто звернути

увагу на те, що питання створення Національного антикорупційного бюро в

Україні, ще починаючи з 1993 р., час від часу порушувалося політиками.

Подібна до Національного антикорупційного бюро структура, а саме:

Національне бюро розслідувань України, була створена Указом Президента

України Л. Кучми від 24 квітня 1997 р. № 371. Згідно з Указом ця структура

повинна була займатися досудовим розслідуванням особливо важливих

кримінальних справ, пов’язаних з корупцією у верхівках влади. У 1997 р.

Президент України доручив Уряду вирішити питання матеріально-

технічного забезпечення цього Бюро, додавши відповідну статтю витрат до

бюджету 1998 р., але Конституційний Суд України визнав Указ Президента

таким, що не відповідає Основному закону України за низкою статей.

Створення подібних державних органів, на думку Суду, повинно

проводитися законами, а не указами. Але й надалі, розробляючи

законопроекти щодо створення антикорупційного бюро, депутати різних

26

скликань так і не знайшли ідеальної формули, за якою воно мало б

працювати. Свого часу створення такої структури пропонував Комітет по

боротьбі з організованою злочинністю і корупцією в законопроекті «Про

Національне бюро антикорупційних розслідувань України», «спеціалізацією»

якого пропонувалося зробити державних службовців І і II категорій. При

цьому документ містив положення, які ускладнювали боротьбу з корупцією.

Зокрема, передбачалося, що розслідуванням корупційних справ проти

співробітників бюро займатимуться органи внутрішніх справ. Законопроект

так і не отримав підтримки депутатів, так само як і альтернативні законодавчі

ініціативи [12, с. 315-316]. Основною причиною вищенаведеного є

недостатня політична воля й слабкі амбіції щодо протидії корупційній

злочинності серед верхівки влади.

Необхідність створення такого спеціалізованого правоохоронного

органу з боротьби проти корупції передбачено також міжнародними

договорами ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної

конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією) та рекомендаціями Україні

з боку міжнародних організацій (Стамбульський план дій Організації

економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та Групи держав проти корупції

Ради Європи (ГРЕКО)), а також визначено Національною антикорупційною

стратегією на 2011-2015 роки, схваленою Указом Президента України від 21

жовтня 2011 року No 1001/2011 [135, с. 54].

Узагальнення міжнародного досвіду створення та діяльності

спеціалізованих антикорупційних органів вказує на низку переваг і недоліків

від створення окремого антикорупційного органу. До позитивів, зокрема,

належить: 1) можливість досягнення високого ступеню спеціалізації та

професіоналізму; 2) можливість позбавлення можливості неправомірних

впливів (зокрема корупційних) на такий орган завдяки високій автономності

його діяльності; 3) високий рівень громадської довіри; 4) нова інституція має

можливість почати все з чистого аркуша паперу, що дуже складно у випадку

з існуючими правоохоронними органами через корупцію тощо. Найбільшими

27

недоліками вважаються: 1) підвищені адміністративні витрати; 2) наявність

ізольованості та певних бар’єрів у взаємодії з іншими правоохоронними

органами; 3) зниження авторитету інших органів, що не належать до

структури антикорупційного агентства [280]. Таким чином, діяльність НАБУ

відповідає міжнародному досвіду протидії корупції, особливо у тих країнах,

де вона є настільки поширеною, що наявні правоохоронні органи неможливо

адаптувати для впровадження необхідних антикорупційних реформ.

Підґрунтям концепції Національного антикорупційного бюро України

(НАБУ) є американсько-британська модель протидії корупції, яку 2004 року

було запроваджено у Грузії [14]. Історія розвитку антикорупційної політики

Грузії бере початок з 2000 р., коли Президентом Грузії було видано

Розпорядження «Про розробку національної антикорупційної програми», а у

2001 р. - «Про підтвердження деяких першочергових антикорупційних дій».

Згодом створено юридичну особу публічного права «Антикорупційне бюро

Грузії». Новий етап антикорупційних дій розпочався 18 січня 2005 р. зі

створення відповідної робочої групи. Також Президе