Российской Федерации wwf 1 · 2010-12-15 · 5 уровень...

1

Первые результаты рейтинга качества государственного управления в субъектах

Российской Федерации под эгидой WWF России (по данным за 2009 год) 1

Н. Шматков, А. Белякова (WWF России); А. Григорьев (МСОЭС); М. Семенова, Е. Фивей-

ская (НРА)

Введение

Согласно новому Лесному кодексу, принятому в 2006 году, основные функции и

полномочия по охране, защите и контролю за использованием лесов переданы субъектам

Российской Федерации. Возлагая на регионы полномочия по лесоуправлению, Лесной ко-

декс не предусматривает механизмов оценки качества их реализации, не формулирует

критериев, по которым оно должно оцениваться, не подразумевает наличия в разных ре-

гионах различных экологических, экономических и социальных условий, определяющих

целевое назначение лесов, и не предусматривает механизма отзыва полномочий в случаях,

если регионы не справляются с возложенными на них обязанностями.

В качестве вклада в решение проблемы отсутствия надежных механизмов оценки

управления лесами Всемирный фонд дикой природы (WWF России) и Национальное рей-

тинговое агентство (НРА), ведущее российское независимое рейтинговое и рэнкинговое

агентство, проводят рейтинг государственного управления лесами в субъектах Российской

Федерации. Проведение рейтинга осуществляется при активной поддержке Рослесхоза.

Всемирный фонд дикой природы имеет опыт управления рейтинговыми проектами,

которые стали важными вехами в оценке развития и совершенствовании лесного сектора,

как за рубежом, так и в России. В 2000 г. WWF International реализовал пионерную работу

по рейтингу лесоуправления 19 европейских государств2. В 2002-2005 годах WWF России

разработал и осуществил проект по определению экологического рейтинга лесопромыш-

ленных компаний России3. Результаты этого рейтинга широко использовались самыми

разными заинтересованными сторонами, в том числе для оценки инвестиционной привле-

кательности бизнеса, и явились стимулами для экологизации деятельности компаний.

2 http://assets.panda.org/downloads/Report_Jan2000.doc

3 http://www.wwf.ru/data/publ_period/forest_mag11/10.pdf

http://assets.panda.org/downloads/Report_Jan2000.doc

http://www.wwf.ru/data/publ_period/forest_mag11/10.pdf

http://www.wwf.ru/data/publ_period/forest_mag11/10.pdf

2

Рейтинг качества государственного управления лесами в субъектах Российской

Федерации проведен НРА в 2010 году по данным за 2009 год. В рейтинге качества госу-

дарственного управления лесами участвовали 77 субъектов Российской Федерации из 81

приглашенных к участию (все субъекты, кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Получен-

ные результаты позволяют сделать выводы об общем состоянии государственного управ-

ления в целом по каждому региону (рейтингом выделены три группы регионов – с высо-

ким качеством управления, средним и ниже среднего), а также о состоянии управления по

основным блокам (группам показателей), таким как организация лесоуправления и лесо-

пользования, правоприменение в лесном секторе, обеспечение высокого качества лесных

ресурсов, экономическая эффективность управления лесами, экологическая устойчивость

управления и участие общественности в управлении лесами по каждому региону (каждо-

му региону по каждой группе показателей присвоен рейтинг с буквенным обозначением

А, В и С, характеризующий выше среднего, среднее и ниже среднего качество управления

лесами). Не получены данные от Московской, Томской, Тульской областей и Камчатского

края.

Цели и задачи

Рейтинг является первой в России попыткой независимой вневедомственной оцен-

ки управления лесами. В отличие от предыдущих оценок управления лесами на уровне

регионов, сделанных, например, Рослесхозом, в рейтинге учтен широкий спектр показате-

лей, касающихся самых различных – экологических, социальных и экономических – ас-

пектов управления лесами.

Главная цель рейтинга – проведение комплексной и независимой оценки управле-

ния лесами на региональном уровне для анализа экологической, социальной и экономиче-

ской устойчивости лесоуправления в долгосрочных интересах граждан России.

Задача рейтинга – привлечь внимание федеральных и региональных органов вла-

сти, а также широкой общественности к необходимости обеспечения устойчивого лесо-

пользования и к существующим на региональном уровне проблемам лесного сектора для

того, чтобы затем определить возможные пути их решения. Рейтинг призван служить от-

крытости, информационной наполненности и прозрачности деятельности участников лес-

ного сектора, поможет проследить динамику качественных изменений и позволит судить

об инвестиционной привлекательности сектора.

Рейтинг направлен не только на оценку деятельности органов управления лесами,

но и прежде всего на комплексную оценку государственного управления лесами, вне за-

3

висимости от ведомственной принадлежности лесов. Например, были учтены показатели

развития особо охраняемых природных территорий (ООПТ), целый ряд экономических

показателей и показателей, связанных с правоприменением в лесном секторе. Также до

некоторой степени учтены усилия частного сектора в области совершенствования управ-

ления лесами (через оценку сертифицированных площадей), причем во внимание принято

то, что развитие лесной сертификации во многом обусловлено наличием или отсутствием

поддержки этого процесса со стороны региональных органов власти. Важно отметить, что

рейтинг не является прогнозом развития региона.

В задачи рейтинга не входит поиск отстающих и виноватых. Наоборот, он ориен-

тирован на создание предпосылок для конструктивного диалога по проблемам лесного

сектора как на уровне отдельных регионов, так и страны в целом. Частью проекта являет-

ся широкое обсуждение результатов рейтинга на семинарах регионального и федерально-

го уровней, которые будут организованы под эгидой WWF России с целью обсуждения

актуальных вопросов о совершенствовании управления лесами и самой методике рейтин-

га. В семинарах смогут принять участие представители как органов управления лесами,

так и лесного бизнеса, общественных и научных организаций, СМИ.

Целевые группы

Федеральные и региональные власти. Результаты рейтинга и использованные кри-

терии оценки важны для высших федеральных и региональных органов власти, в том чис-

ле, для оценки эффективности инвестиций. На основании результатов рейтинга губерна-

торы, президент и правительство, законодательные органы власти могут наглядно опреде-

лить пробелы в конкретных сферах управления лесами, имеющиеся как в отдельных субъ-

ектах Российской Федерации, так и на уровне федеральных округов. Результаты рейтинга

особенно важны для губернаторов, поскольку они позволяют не только оценить с помо-

щью независимого механизма состояние управления лесами в своем субъекте, но и срав-

нить уровень управления с соседними.

Органы управление лесами. Подход и методика рейтинга может полностью или

частично использоваться для оценки качества управления лесами как на федеральном

уровне при оценке эффективности государственного управления лесами в субъектах Рос-

сийской Федерации, так и на уровне федеральных округов, в самих субъектах, а ряд эле-

ментов методики – и при оценке управления лесами на уровне лесничеств.

Компании лесного сектора, инвесторы. Рейтинг предоставляет крупному и сред-

нему бизнесу дополнительный механизм оценки привлекательности инвестиций в кон-

4

кретных регионах, а также позволяет оценить уровень рисков в конкретных направлениях

деятельности (например, в обеспечении легальности лесоматериалов).

Агентства и фонды международного развития, крупные неправительственные ор-

ганизации. Организации, реализующие проекты в сфере совершенствования лесопользо-

вания, вовлечения общественности в управление лесами, борьбы с нелегальным лесополь-

зованием, сохранением лесов, могут с успехом использовать результаты рейтинга для оп-

ределения региональных приоритетов своей деятельности, выявления проблем, связанных

с лесоуправлением и лесопользованием, оценки готовности органов управления лесами к

ведению диалога.

Широкая общественность. Общественные организации, включая экологической и

социальной направленности, организации коренных малочисленных народов, учебно-

образовательные учреждения, объединения предпринимателей, любители природы и все

те, кто не равнодушен к судьбе российских лесов, могут получить из результатов рейтинга

информацию о состоянии управления лесами в своем субъекте и в соседних, понять сфе-

ры, в которых управление лесами имеет много недостатков, и добиваться от региональных

властей изменения ситуации.

Методика

Общий подход

Критерии оценки разработаны рабочей группой под эгидой WWF России, в состав

которой вошли представители государственных органов управления лесами (Минсельхоз

России4, Рослесхоз), общественных организаций (Ассоциация экологически ответствен-

ных лесопромышленников России, Гринпис России, Кировский центр лесной сертифика-

ции, МСОЭС, Российская национальная инициатива Лесного попечительского совета,

Профсоюз работников лесных отраслей Российской Федерации, Торгово-промышленная

палата РФ), учебных и научных центров (ВИПКЛХ, ВНИИЛМ), лесного бизнеса (Архан-

гельский ЦБК, Группа «Илим»), отраслевых информационных агентств.

Суть методики расчета рейтинга заключается в определении результирующего по-

казателя, который характеризует уровень лесоуправления, статистическими и математи-

ческими методами, а также экспертными оценками. Результатом оценки, отражающим

4 На момент разработки методики Минсельхоз России осуществлял функции по

определению государственной политики в сфере лесоуправления и лесопользования.

5

уровень лесоуправления, является буквенное обозначение (А, В, С) – один из уровней

шкалы индивидуального рейтинга.

В рейтинге используется 38 показателей, характеризующих экономические, эколо-

гические и социальные аспекты устойчивости управления лесами (см. приложение). Ос-

новным принципом расчета индивидуального рейтинга является расчет результирующей

оценки региона на основе проведенного анализа, который базируется на оценке показате-

лей из шести основных блоков. Под блоками понимается объединение однородной ин-

формации, определяющей тот или иной фактор (формальный и неформальный) в рамках

анализа лесоуправления:

1. Организация лесоуправления и лесопользования.

2. Правоприменение в лесном секторе.

3. Обеспечение качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов.

4. Экономическая эффективность управления лесами.

5. Обеспечение экологической устойчивости управления лесами.

6. Участие общественности в управлении лесами.

Рейтинг проводится путем количественного и качественного анализа информации

из открытых источников, а также из материалов анкетирования органов государственной

власти в субъектах Российской Федерации. Рейтингование заключается в выставлении

баллов по каждому показателю, входящему в анализируемый блок, с последующим их

суммированием. Итоговая оценка – это сумма баллов по каждому рассматриваемому бло-

ку. Рейтинг определяется количеством баллов, исходя из максимального количества, по-

лученных в результате оценки блоков анализа. Индивидуальный рейтинг региона – мно-

гофакторная итоговая оценка слагаемых (показателей) лесоуправления. Для облегчения

восприятия результат индивидуального рейтинга выражен в буквенной форме, соответст-

венно шкала рейтинга также буквенная. Каждый уровень шкалы характеризует тот или

иной уровень рейтинга и уровень показателей в блоке в рамках кластера. В пределах кла-

стера каждому блоку показателей присвоен рейтинг от А1 до С, подразумевающий:

А1 – высокое качество управления

А2 – качество управления выше среднего

В1 – средний уровень качества управления

В2 – качество управления ниже среднего

С – низкий уровень качества управления

На основании изучения собранных материалов региону присваивается рейтинг – от

A (качество государственного управления лесами выше среднего уровня, подразумеваю-

щий предпосылки для обеспечения устойчивого управления лесами в долгосрочных инте-

6

ресах общества, высокую инвестиционную привлекательность лесного сектора) до С

(уровень управления ниже среднего).

Кластеризация регионов

Рейтингом учтены географические особенности регионов, результирующие крите-

рии оценки, ключевые финансовые показатели, а такие промежуточные данные, как весо-

вые коэффициенты, обеспечивают наиболее взвешенный подход в процессе определения

значения рейтинга. Для получения сопоставимых результатов все субъекты Российской

Федерации разделены на четыре группы (кластера). Для их кластеризации использовался

один основной показатель – лесистость, а также дополнительный показатель – степень ос-

воения лесных ресурсов.

Кластер I (малолесные). Включает субъекты с лесистостью < 20 %: Астраханская

область, Белгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Курская об-

ласть, Липецкая область, Оренбургская область, Орловская область, Ростовская область,

Самарская область, Саратовская область, Тамбовская область, Тульская область, Ставро-

польский край, Республика Дагестан, Республика Калмыкия.

Кластер II (многолесные лесопромышленные). В этот кластер вошли лесопро-

мышленные субъекты, где лесистость > 40 %: Амурская область, Архангельская область,

Владимирская область, Вологодская область, Ивановская область, Иркутская область, Ка-

лужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Ленин-

градская область, Нижегородская область, Новгородская область, Сахалинская область,

Свердловская область, Смоленская область, Тверская область, Томская область, Тюмен-

ская область, Ярославская область, Забайкальский край, Красноярский край, Пермский

край, Приморский край, Хабаровский край, Еврейская автономная область, Ханты-

Мансийский автономный округ – Югра, Республика Алтай, Республика Бурятия, Респуб-

лика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Удмуртская Республика, Респуб-

лика Хакасия.

Кластер III (среднелесные освоенные). Включает регионы, в которых лесистость

варьирует в пределах 15–40 %. Для них характерна высокая плотность населения и высо-

кая степень освоения лесных ресурсов: Брянская область, Калининградская область, Кур-

ганская область, Новосибирская область, Московская область, Омская область, Пензен-

ская область, Псковская область, Рязанская область, Ульяновская область, Челябинская

область, Алтайский край, Краснодарский край, Республика Адыгея, Республика Башкор-

тостан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская

7

Республика, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика

Татарстан, Чеченская Республика, Чувашская Республика.

Кластер IV (малоосвоенные). Включает нелесопромышленные субъекты с леси-

стостью 35–55 %, в которых в силу суровых природных условий и низкой экономической

доступности наблюдается низкий объем заготовки древесины с 1 га покрытых лесом зе-

мель: Магаданская область, Мурманская область, Республика Саха (Якутия), Республика

Тыва, Камчатская область, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Система весов и оценок

На основании разработок экспертной группы, работавшей под эгидой WWF Рос-

сии, НРА создана система весов и оценок качества лесоуправления в регионах. Рейтинго-

вая модель предлагает разностороннюю оценку показателей лесоуправления: организация

лесоуправления и лесопользования; правоприменение в лесном секторе; обеспечение вы-

сокого качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов; экономическая эффектив-

ность управления лесами; обеспечение экологической устойчивости управления лесами;

участие общественности в управлении лесами. Таким образом, анализу подвергнутся не

только аспекты эффективности управления лесным хозяйством в традиционном понима-

нии, но и такие важнейшие показатели, как степень обеспечения экологической и соци-

альной функций лесов и устойчивость управления лесами в долгосрочной перспективе.

Как уже отмечено выше, для присвоения рейтинга лесоуправления рассматриваются

шесть основных блоков. Блоки имеют равнозначный вес в совокупной оценке (см. табли-

цу).

Значимость блоков анализа (групп показателей)

Название блока Доля в сово-

купной оцен-

ке, %

Организация лесоуправления и лесопользования 17

Правоприменение в лесном секторе 17

Качество лесных ресурсов и жизнеспособность лесов 17

Экономическая эффективность управления лесами 16

Экологическая устойчивость управления лесами 17

Участие общественности в управлении лесами 16

Весовая оценка блоков находится в идентичной градации. Это позволяет рассмат-

ривать различные показатели, входящие в рейтинг лесоуправления, в относительно рав-

8

ных долях, что требуется в первую очередь для разносторонней оценки субъекта. В рам-

ках оценки многочисленных показателей данный метод является одним из наиболее эф-

фективных, что обусловлено невысоким весом каждого показателя, причем с существен-

ным снижением погрешности модели.

Итог по блоку включает в себя сумму баллов по всем входящим в него показателям

с присвоенным коэффициентом веса для каждого показателя относительно совокупной

оценки (в ней каждый показатель равнозначен). При этом стоит отметить, что не все пока-

затели использовались для каждого кластера: например, показатель, характеризующий

развитие института аренды лесов для рекреации, не используется в оценке субъектов ма-

ло- и среднелесных кластеров. В таких случаях его вес делится поровну между оставши-

мися показателями (см. приложение).

Результаты

Рейтинг качества государственного управления лесами проведен НРА в 2010 г. по

данным за 2009 год. Он охватил 77 субъектов Российской Федерации5 из 81 приглашен-

ных к участию (все субъекты, кроме Москвы и Санкт-Петербурга). Его результаты позво-

ляют сделать выводы об общем состоянии государственного управления в целом по каж-

дому региону (рейтингом выделены три группы регионов – с высоким качеством управле-

ния, средним и ниже среднего), а также о состоянии управления по основным блокам

(группам показателей), таким как организация лесоуправления и лесопользования, право-

применение в лесном секторе, обеспечение высокого качества лесных ресурсов, экономи-

ческая эффективность управления лесами, экологическая устойчивость управления и уча-

стие общественности в управлении лесами по каждому региону (по каждому региону по

каждой группе показателей присвоен рейтинг с буквенным обозначением А, В и С, харак-

теризующим высокое, среднее и ниже среднего качество управления лесами).

5 Данные по Ненецкому автономному округу объединены с данными по Архан-

гельской области.

9

Краткие выводы

Рейтинг показал, что независимая оценка качества управления лесами на уровне

субъектов Российской Федерации весьма актуальна как для самих субъектов, так и для

федеральных органов власти. Значимость рейтинга для региональных властей, в первую

очередь для органов управления лесами, характеризуется высокой степенью участия в

рейтинге. Несмотря на неоднократные обращения в органы управления лесами и пись-

менные запросы губернаторам, не получены данные только от Томской, Тульской облас-

тей, Камчатского края и …Московской области.

Участие в рейтинге показывает на открытость органов управления лесами, желание

выявить сильные и слабые стороны управления лесами с помощью независимой оценки и

ежегодно отслеживать динамику совершенствования управления лесами.

Неучастие в рейтинге, по всей видимости, означает нежелание ознакомить незави-

симые организации с качеством управления лесами на региональном уровне, вызванное,

скорее всего, невысокой достоверностью данных о состоянии лесов, низкой приоритетно-

стью лесного сектора среди других сфер деятельности, некомпетентностью специалистов,

недостаточным качеством управления лесами, серьезными конфликтами, связанными с

использованием лесов.

Рейтинг выявил существенные недостатки в сфере информирования населения о

состоянии лесного сектора, об участии общественности в управлении лесами. Например,

выяснилось, что органы управления лесами в 7 % субъектов Российской Федерации не

имеют официальных сайтов в Интернете. В их числе и Московская область.

Региональные нормативные акты приняты во всех регионах. Однако через Интер-

нет можно ознакомиться с ними на официальных сайтах органов управления лесами менее

чем в половине субъектов. Очень сложно требовать выполнения законов и постановлений,

когда затруднительно даже ознакомиться с их текстом. Все регионы отчитались о разра-

ботке и утверждении лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Однако в менее

половины случаев население и другие заинтересованные стороны не могут ознакомиться с

этими документами в Интернете, а на них в соответствии с Лесным кодексом должно быть

основано все лесное хозяйство и использование лесов. Кроме того, не редкость, когда лес-

ные планы регионов выглядят на сайтах не как официальный документ с подписями руко-

водящих лиц и печатями, а как текстовые файлы, иногда с внесенной в них правкой. Это

отражает поспешность составления таких важных документов. Единичны случаи разме-

щения на сайтах картографических материалов, наиболее полезных общественности и

10

другим заинтересованным сторонам для контроля, например, за легальностью лесополь-

зования. Но в некоторых регионах они есть, и это очень позитивные результаты.

Кроме того, в единичных случаях выявлено наличие в субъектах эффективно дей-

ствующих общественных лесных (экологических) советов при региональных органах

управления лесами. При этом Общественный экологический совет Рослесхоза существует

и устойчиво работает с 2005 года. На его заседаниях представители общественных орга-

низаций и руководство Рослесхоза регулярно обсуждают наиболее важные и острые про-

блемы, которые интересуют общественность. Безусловно, работа Совета не идеальна: к

сожалению, некоторые решения не выполняются, информационный обмен нередко идет

только в одну сторону. Тем не менее новый руководитель Рослесхоза В. Н. Масляков в

выступлении на заседании Совета 18 ноября 2010 года подтвердил линию на развитие со-

трудничества с общественными организациями, поэтому необходимо подумать о распро-

странении этого опыта на региональный уровень. Безусловно, это улучшит качество

управления лесами в субъектах Российской Федерации.

Рейтинг свидетельствует о ненадежности статистической информации по мно-

гим показателям, как предоставляемой регионами, так и имеющейся в открытом досту-

пе. Знакомство с информацией о состоянии лесов, уровне их охраны, работе с обращения-

ми граждан вызвало при подсчете рейтинга множество вопросов, на которые специали-

стам и общественности еще предстоит получить ответы, в том числе и в ходе планируе-

мых на начало 2011 года семинаров по обсуждению результатов рейтинга. В аналогичных

по степени развития находящихся по соседству регионах, где природные условия прибли-

зительно одинаковы, величины ряда лесохозяйственных показателей, например средняя

площадь лесных пожаров (по данным за 2009 год), отличаются во много раз. Вполне веро-

ятно, что это различие может быть частично связано с искаженной статистической отчет-

ностью.

Проблемы, связанные с искаженной статистической отчетностью, ярко отражены и

в таком разделе рейтинга, как количество обращений граждан, связанных с лесами, и ко-

личество ответов на них. Все регионы отчитались в том, что ответы даны ими на все об-

ращения, но различия между регионами по количеству обращений впечатляют. Регион-

«рекордсмен» по этому показателю сообщил о почти 35 тыс. письменных обращений гра-

ждан в органы управления лесами, на все из которых были даны ответы. Интересно, что

количество обращений в остальных регионах очень редко достигает 2-3 тыс., а обычно

составляет несколько десятков, редко – сотен. Причина столь низкой активности граждан

заслуживает внимания. Также важно проследить за динамикой этого показателя, сравнив

для европейской части России данные 2009 и 2010 годов, когда десятки миллионов жите-

11

лей нашей страны осознали необходимость наличия эффективной системы борьбы с лес-

ными и торфяными пожарами.

Представленные регионами сведения о численности сотрудников, осуществляю-

щих государственных контроль, о количествах проведенных проверок, выявленных нару-

шений, судебных дел, суммах начисленного и взысканного ущерба, – это тема для отдель-

ного анализа. В нынешнем виде эти данные с большой осторожностью могут быть ис-

пользованы при составлении рейтинга. Есть повод тщательно проанализировать качество

такой статистики, отражающей уровень правоприменения в секторе, и соотнести ее с ре-

альным положением дел в регионе. Остается открытым и вопрос, каким образом учиты-

вать в рейтинге степень развития коррупции в лесном секторе регионов, в том числе кор-

рупционных скандалов, которые непременно отражаются в средствах массовой информа-

ции. В связи с тем, что в мировой лесной торговле начали широко использоваться между-

народные индексы оценки коррупции, вероятно, следует изучить возможность их приме-

нения и по отношению к регионам России.

Если система учета данных о состоянии лесов и лесохозяйственных показателях, а

также в определенной степени о мерах по охране природы (наличие списков редких и ис-

чезающих видов, программ их инвентаризации, региональных ООПТ, сведений об их ру-

ководстве и даже финансировании) в регионах относительно отлажена, то сведения о со-

стоянии лесопромышленного комплекса можно характеризовать, к сожалению, как обры-

вочные. Например, большинство регионов не располагает информацией о том, какая доля

заготавливаемой на их территории древесины перерабатывается в самом регионе, а какая

вывозится за его пределы. Очень неполные данные были предоставлены по такому важ-

ному показателю, как размеры инвестиций в лесной сектор.

Несмотря на то, что на высоком руководящем уровне регулярно говорится о необ-

ходимости развития и поддержки малого бизнеса, только в единичных случаях сообщены

сведения о наличии конкретных региональных программ поддержки малого бизнеса в

лесной сфере. Малый бизнес может и должен стать одним из важных легальных источни-

ков доходов жителей лесных поселков.

Регионы сообщают весьма приблизительные данные о площади лесов, сертифици-

рованных по одной из ведущих мировых систем – системе Лесного попечительского сове-

та (FSC). А ведь эти показателем можно гордиться! Он свидетельствует о том, что высо-

кий уровень управления лесами, причем и в социальном, и экологическом аспекте, под-

твержден на международном уровне. Оказалось, что о сертификации во многих регионах

имеют довольно смутное представление, поэтому при составлении рейтинга пришлось

использовать открытые данные Представительства FSC для России и СНГ.

12

Трудности

Рейтинг открыт для критики и совершенствования. Безусловно, несмотря на пред-

принятые усилия, учтены не все возможные показатели. Отдельные показатели рейтинга

могут, наоборот, быть избыточными и (или) не в полной мере характеризовать уровень

управления лесами. Как отмечалось выше, вызывает сомнение статистическая информа-

ция о ряде показателей. Кроме того, не все показатели могут быть однозначно интерпре-

тированы.

На этапе разработки методики эксперты, представляющие разные заинтересован-

ные стороны (например, бизнес, органы управления лесами и природоохранные организа-

ции), пришли к консенсусу по интерпретации ряда показателей (наибольшее осуждение

вызвали вопросы, связанные с рубками ухода и статусом лесничеств в разных регионах),

поэтому некоторые показатели, которые первоначально планировалось использовать в

рейтинге, были исключены.

Не удалось провести запланированное на 2009 год пилотное исследование для от-

работки методики: из семи пилотных регионов только один (Иркутская область) предос-

тавил данные, поэтому некоторые аспекты методики остались непроработанными к мо-

менту проведения рейтинга.

К сожалению, по отдельным важным группам критериев, таким как критерии соци-

альной и экологической устойчивости, не выявлен достаточно большой набор показате-

лей, по которым бы в открытых источниках имелась достаточная и сопоставимая инфор-

мация. Таким образом, выбор показателей был ограничен прежде всего возможностью по-

лучения достоверной, полной и сопоставимой информации. При сборе данных НРА

столкнулось с серьезными сложностями, связанными с полнотой и надежностью предос-

тавляемой или имеющейся в открытых источниках статистической информацией, необхо-

димой для определения отдельных показателей: данные по таким показателям, как уро-

вень травматизма работников лесного сектора, развитие малого бизнеса по использованию

лесных ресурсов и ряду других, либо совсем недоступны, либо сомнительны, поэтому со-

циальная устойчивость управления лесами была оценена в основном через степень вовле-

чения населения в управление лесами.

При анализе установлено низкое качество информации, предоставленной многими

регионами: у некоторых показателей была нарушена размерность (например, смешаны га

и тыс. га), некоторые данные отсутствовали, причем дополнительные запросы, сделанные

НРА в регионы по каждому такому случаю, не всегда способствовали прояснению ситуа-

13

ции. НРА и WWF оценили достоверность полученных от регионов сведений: данные, вы-

зывающие сомнение, проверены по альтернативным открытым источникам либо исклю-

чены из расчета, при этом вес исключенного показателя перераспределен между другими

показателями в группе.

Сейчас рейтингом учитываются только три показателя, которые характеризуют

эффективность борьбы с лесными пожарами и их предотвращения: представляемые ре-

зультаты подсчитаны на основе данных за очень спокойный в пожарном отношении 2009

год, кроме того, и сама методика разрабатывалась в 2009 году. Это повлияло на то, что

рейтинг, по всей видимости, не в полной мере отразил готовность регионов к пожаро-

опасному сезону 2010 года.

Планируемые в начале следующего года семинары по обсуждению результатов

рейтинга с участием всех заинтересованных сторон помогут всесторонне рассмотреть и

доработать методику рейтинга.

Дальнейшие действия

По всей вероятности, вопросы обеспечения высокого уровня лесоуправления, ус-

тойчивости лесопользования и комплексного развития лесопромышленного комплекса

преследуют долгосрочные интересы населения, что неразрывно связано с обеспечением

экономической, экологической, и социальной устойчивости, и в современных условиях

должны не относиться к ведению отдельных региональных ведомств, а быть в центре

внимания руководителей регионов. В дальнейшем при рейтинговании необходимо преду-

смотреть шаги, направленные на более активное участие в этой работе руководителей

субъектов Российской Федерации. Сведения, полученные в ходе подготовки и при обсуж-

дении результатов рейтинга, несомненно, послужат мощной основой для дальнейших

дискуссий не только о состоянии и будущем российских лесов и охраны природы, но и о

важнейших вопросах устойчивого регионального развития. Эта работа будет способство-

вать также повышению уровня информационной открытости, улучшению качества пре-

доставляемых регионами данных о состоянии лесов нашей страны и качества ведения

лесного хозяйства.

Как и предусматривалось, рейтинг качества государственного управления лесами –

это многостадийный процесс. Примером многостадийности служат международные про-

цессы по лесам, такие как Монреальский и Панъевропейский6, в которых Россия прини-

6 В 1993 году в Хельсинки состоялась Конференция на уровне министров по защи-

те лесов в Европе (MCPFE), положившая начало так называемому Хельсинскому (Панъ-

14

мает участие. Так, работа над уточнением и совершенствованием набора критериев и ин-

дикаторов устойчивого управления лесами умеренной и бореальной зон ведется с 1994

года К настоящему времени подготовлена вторая редакция набора критериев и индикато-

ров.

Неотъемлемой частью данного проекта является широкое обсуждение результатов

рейтинга на семинарах регионального и федерального уровней, которые будут организо-

ваны в начале 2011 год под эгидой WWF России с целью рассмотрения проблемных во-

просов о совершенствовании управления лесами и самой методики рейтинга. В семинарах

смогут принять участие представители органов управления лесами, лесного бизнеса, об-

щественных и научных организаций, СМИ. После доработки методики по результатам об-

суждений в середине 2011 года будет проведен второй рейтинг качества управления леса-

ми в субъектах Российской Федерации. Это позволит не только оценить качество лесо-

управления по данным за 2010 год, но и начать прослеживать динамику показателей и

сделать выводы о совершенствовании управления лесами в регионах как в целом, так и по

отдельным группам показателей.

WWF России готов безвозмездно передать методику расчета рейтинга заинтересо-

ванным сторонам и участвовать в работе по ее дальнейшему использованию. Мы надеем-

ся, что рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации, прово-

димый WWF России и НРА, будет содействовать совершенствованию экономически, эко-

логически и социально устойчивому управлению лесами как на региональном, так и на

федеральном уровне.

По всем вопросам и предложениям, связанным с рейтингом управления лесами, не-

обходимо обращаться в НРА.

европейскому) процессу по лесам. Подробнее об этом процессе можно узнать на сайте

секретариата конференции http://www.foresteurope.org/rus/

http://www.foresteurope.org/rus/

15

ПРИЛОЖЕНИЕ

Использование показателей оценки состояния государственного управления

лесами по кластерам регионов7

1. Организация лесоуправления и лесопользования

Показатель

Кластеры регионов

Малолесные Среднелесные Многолесные

освоенные Малоосвоенные

1.1. Списочная числен-

ность работников лесни-

честв и лесопарков в со-

отношении c лесопокры-

той площадью региона,

чел/тыс. га

Да Да Да Да

1.2. Соотношение разме-

ра среднемесячной опла-

ты труда работников в

лесничествах (лесопар-

ках) и размера среднеме-

сячной оплаты труда в

организациях и учрежде-

ниях бюджетной сферы в

регионе

Да Да Да Да

1.3. Доля площади земель

лесного фонда, передан-

ных в аренду для заго-

товки древесины, в об-

щей площади эксплуата-

ционных лесов, %

Нет Да Да Да



ных в аренду для осуще-

ствления рекреационной

деятельности, в общей

площади земель лесного

фонда, %

Нет Нет Да Да

7 Примечание ко всем блокам приложения: «Да» – показатель используется; «Нет»

– показатель не используется.

16



ных в аренду для осуще-

ствления всех иных ви-

дов лесопользования (за-

готовки пищевых ресур-

сов, ведения охотничьего

хозяйства и проч.), в об-

щей площади земель лес-

ного фонда, %

Да Да Да Да


лесного фонда, на кото-

рые имеются лесоустрои-

тельные материалы не

старше 10 лет, к общей


фонда, %

Да Да Да Да

2. Правоприменение в лесном секторе





2.1. Количество прове-

рок, организованных ор-

ганами власти субъектов

Российской Федерации,

осуществляющих полно-

мочия в области лесных

отношений в расчете на

одного человека, осуще-

ствляющего государст-

венный лесной контроль

и надзор, шт/чел.

Да Да Да Да

2.2. Доля возбужденных

судебных дел, связанных

с нарушениями лесного

законодательства, в об-

щем количестве зафикси-

рованных случаев нару-

шений лесного законода-

тельства, %

Да Да Да Да

2.3. Доля взысканного

ущерба в общей сумме

ущерба, %

Да Да Да Да

17

2.4. Наличие региональ-

ных инициатив по пре-

дотвращению незакон-

ных рубок и нелегально-

го оборота древесины

Да Да Да Да

2.5. Численность долж-

ностных лиц, осуществ-

ляющих государствен-

ный лесной контроль и

надзор, в соотношении с

лесопокрытой площадью,

чел/га

Да Да Да Да

3. Обеспечение качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов





3.1. Отношение площади

лесов на землях лесного

фонда, погибших за год

по различным причинам,

к лесопокрытой площа-

ди, %

Да Да Да Да


лесов, погибших за год

от лесных пожаров, к

лесопокрытой площади,

%

Да Да Да Да

3.3. Средняя площадь

одного пожара, тыс. га

Да Да Да Да


земель лесного фонда,

пройденных лесными

пожарами, к лесопокры-

той площади, %

Да Да Да Да

3.5. Количество пожаров

в соотношении с лесопо-

крытой площадью, шт./

тыс. га

Да Да Да Да

3.6.1. Отношение пло-

щади естественного ле-

совосстановления к

площади сплошных ру-

бок, %

Нет Да Да Нет

18


щади искусственного

лесовосстановления к

площади сплошных ру-

бок, %



щади естественного ле-

совосстановления к

площади лесов, погиб-

ших по различным при-

чинам, %



щади искусственного

лесовосстановления к

площади лесов, погиб-

ших по различным при-

чинам, %



рубок ухода в молодня-

ках к общей площади

выборочных рубок, %

Да Да Да Да

4. Экономическая эффектиновсть управления лесами





4.1. Коэффициент пре-

вышения установленных

ставок платы за ед. объ-

ема древесины над ми-

нимальной ставкой пла-

ты за ед. объема древе-

сины


4.2. Соотношение лесно-

го дохода (платы за ис-

пользование лесов) и за-

трат на ведение лесного

хозяйства (за исключе-

нием резервных лесов),

%


4.3. Соотношение объе-

ма субвенций из феде-

рального бюджета и фи-

нансирования из регио-

нального бюджета, %

Да Да Да Да

19

4.4. Освоение расчетной

лесосеки (допустимый

ежегодный отпуск леса),

% (соотношение объема

заготовленной древеси-

ны и расчетной лесосе-

ки)


4.5. Развитие автотранс-

портной инфраструкту-

ры, км лесных дорог на 1

га земель лесного фонда


5. Обеспечение экологической устойчивости управления лесами





5.1. Доля площади лес-

ных земель в границах

федеральных ООПТ в


фонда региона, %

Да Да Да Да

5.2. Доля лесных земель

в границах региональ-

ных ООПТ в площади

земель лесного фонда

региона, %

Да Да Да Да

5.3. Объем финансиро-

вания региональных

ООПТ в соотношении с

площадью лесных зе-

мель в границах регио-

нальных ООПТ, руб/га

Да Да Да Да

5.4. Наличие админист-

раций (дирекций) ООПТ

Да Да Да Да

5.5. Доля лесов, серти-

фицированных по меж-

дународно признанным

системам, в площади зе-

мель лесного фонда, %


5.6. Наличие официаль-

но утвержденных спи-

сков редких и исчезаю-

щих видов животных и

растений или региональ-

ных красных книг и про-

Да Да Да Да

20

грамм инвентаризации

редких видов

5.7. Доля ОЗУ в площа-

ди земель лесного фонда

региона, %

Да Да Да Да

5.8. Доля лесных земель,

переведенных в иные

категории земель, в


фонда, %

Да Да Нет Нет

6. Участие общественности в управлении лесами





6.1. Информационная

открытость системы

лесоуправления:

а) наличие у регио-

нального органа

управления лесами

сайта или страницы в

Интернете;

б) наличие в открытом

доступе (на сайте или

странице в Интернете)

региональных законов

в сфере охраны, ис-

пользования и воспро-

изводства лесов;

в) наличие в открытом

доступе (на сайте или

странице в Интернете)

лесных планов, лесо-

хозяйственных регла-

ментов лесничеств,

отчетов о деятельности

лесопромышленного

комплекса по годам

Да Да Да Да

6.2. Участие общест-

венности в управлении

лесами:

а) наличие на сайте

органов управления

лесами механизма для

Да Да Да Да

21

работы с обращениями

граждан;

б) наличие в регионе

общественных советов

для обсуждения во-

просов лесоуправле-

ния и лесопользования

6.2. Наличие упомяну-

тых неправительст-

венными обществен-

ными организациями,

СМИ, профсоюзами

конфликтных ситуа-

ций в лесном секторе,

связанных с обеспече-

нием населения досту-

па к древесине, недре-

весным, пищевым и

рекреационным лес-

ным ресурсам и дея-

тельностью малого ча-

стного бизнеса, трудо-

выми конфликтами

Да Да Да Да

6.3. Наличие упомяну-

тых неправительст-

венными обществен-

ными организациями,

СМИ конфликтных

ситуаций в лесном

секторе, связанных с

реализацией прав ко-

ренных малочислен-

ных народов Севера,

Сибири и Дальнего

Востока на традици-

онное пользование

лесными ресурсами

(для регионов с места-

ми их традиционного

проживания)


__________________________

1 Материалы взяты с официального сайта WWF России. Код доступа:

http://www.wwf.ru/about/what_we_do/forests/forestrating/rating2010/

http://www.wwf.ru/about/what_we_do/forests/forestrating/rating2010/

Российской Федерации wwf 1 · 2010-12-15 · 5 уровень...

Documents