01. contexto neerlandés

El contexto de la Cooperación Holandesa en Bolivia1

Dirk Kruijt

Mayo de 2013

1 El contenido de esta contribución se basa en la literatura mencionada en la bibliografía y, además, en entrevistas a profun-didad con nueve exfuncionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos, que durante su carrera estuvieron destinados en La Paz (véase Anexo). Se solicitó adicionalmente opiniones por escrito a los ex embajadores holandeses y exjefes de cooperación (véase Anexo). Documento editado por Mabel Franco.

Índice1. Antecedentes ................................................................................................................................................ 3

2. Canales de financiamiento ........................................................................................................................... 5

3. Políticas generales de cooperación al desarrollo de los Países Bajos ................................................... 7

a. 1973-1997 ............................................................................................................................................... 7

El legado de Pronk 7

b. 1997-2010................................................................................................................................................ 8

La política de Herfkens 8

Las prioridades de Koenders 9

c. Las nuevas políticas de cooperación 2010 ....................................................................................... 10

4. El Programa en Bolivia ............................................................................................................................... 12

a. Etapa de arranque: 1969-1980 ............................................................................................................ 12

b. Etapa de extensión: 1983-1999 .......................................................................................................... 12

c. Etapa de ajuste: 1999-2010 ................................................................................................................. 14

d. Etapa de cierre, 2011-2013 .................................................................................................................. 17

Bibliografía .......................................................................................................................................................... 18

Índice de cuadrosRecuadro 1. Direcciones y direcciones generales

del Ministerio de Asuntos Exterioresde los Países Bajos ....................................................... 4

Recuadro 2. Contenido resumido del informe del WRR ............................................................................. 10

Cuadro 1. Distribución porcentual del presupuesto

de la cooperación internacional de los Países Bajos a partir de 2012 ................................... 5

Cuadro 2 Desembolso por sector en Bolivia, 2000–2012 ...................................................................... 17

El contexto de la Cooperación Holandesa en Bolivia / DIRK KRUIJT 3

1. ANTECEDENTES

La cooperación al desarrollo de los Países Bajos tiene dos raíces históricas: la herencia cristiana-colonial y la experiencia de la reconstrucción de Europa Occidental en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial2.

La tradición de las misiones cristianas ha sido un primer factor influyente. En la época colonial, durante el siglo XIX, las iglesias católicas y protestantes (lutera-nas y calvinistas) siguieron la tradición normativa de “evangelización con desarrollo”, vale decir, la conver-sión a la religión católica o protestante acompañada de desarrollo local: educación e infraestructura educativa, servicios de salud y construcción de hospitales. Esa tra-dición evangelizadora se mantuvo hasta los años sesen-ta del siglo XX y se vio fortalecida por la Teología de la Liberación que, sobre todo, influyó en el segmento católico y cristiano de la sociedad neerlandesa.

En ese marco se fundaron dos organizaciones de de-sarrollo privado: Cebemo (Organización Católica para la Cooperación al Desarrollo), luego Cordaid (Catholic Organisation for Relief & Development Aid, original-mente una extensión de la pastoral eclesiástica), e ICCO Organización Intereclesiástica para la Cooperación al Desarrollo, relacionada hasta la fecha con el Consejo Mundial de Iglesias). La ola de secularización ini-ciada en los sesenta hizo que la herencia cristiana se tradujese en fundaciones semejantes, como NOVIB (Organización Holandesa para la Cooperación al Desarrollo, posteriormente Oxfam-NOVIB con carác-ter social demócrata) e HIVOS (Instituto Humanístico para la Cooperación al Desarrollo, influido por el movi-

2 En la exposición se siguen los textos de De Groot, Koonings y Kruijt (1997), Hoebink (2008), Hoebink, Willems y Muskens (2008), Kruijt y Koonings (1988) y Visser (2009).

miento humanista secular). En los setenta del siglo XX, esas entidades se transformaron en cofinanciadoras de fundaciones, organizaciones y movimientos activistas, así como de una gran variedad de organizaciones no gubernamentales (ONG) en el Tercer Mundo. Todas ellas forman hoy el llamado “sistema de cofinanciación” de ONG, en la mayoría de los casos, y de organizaciones y movimientos sociales.

Alrededor de esas cuatro cofinanciadoras se estable-ció una red de instancias más especializadas, como los bancos de microcrédito Triodos y Oikokredit, y fueron sumándose entidades tales como Plan Holanda, Terres des Hommes y Both Ends, entre otras. Surgió también el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV), originalmente integrado por expertos voluntarios y que después de cierto tiempo se profesionalizó y fue incorporado como ente autónomo a las estructuras ins-titucionales del Ministerio de Asuntos Exteriores; éste sigue subsidiándolo, aunque en 2016 el SNV tendrá que funcionar de manera independiente.

El ente estatal para la cooperación al desarrollo, SNV, se creó en los sesenta como organización de asis-tencia al “Tercer Mundo”, según fueron considerados muchos países de América Latina, Asia y África duran-te la trayectoria descolonizadora de los años cincuenta y ochenta del siglo pasado.3 La organización fue incorpo-rada formalmente al Ministerio de Asuntos Exteriores para brindar servicios de asistencia técnica y de asis-tencia financiera. La creación de tales servicios adoptó la lógica desarrollada por EEUU respecto de Europa Occidental inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, a través del Plan Marshall orientado a la refacción y construcción de infraestructura dañada y obras públicas modernizantes.

3 En los años noventa, “Tercer Mundo” desapareció paula-tinamente del vocabulario oficialista, sobre todo después de la implosión del “Segundo Mundo” de la ex Unión Soviética y los países socialistas que en su conjunto con-formaron el Pacto de Varsovia. Luego, con el surgimiento de China y de otros países BRIC (Brasil, Rusia, India y China), el término “Tercer Mundo” fue dejado de lado. Un par de años se habló de la “cooperación Norte-Sur” y la “cooperación Sur-Sur”. En la segunda década del siglo XXI, con la configuración de nuevos bloques económicos y políticos en América Latina y el Caribe (Mercosur, Alba, Unasur, Celats), la diferencia entre países desarrollados y subdesarrollados o el Norte global y el Sur global está desapareciendo.


Recuadro 1

Organización del Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos

• Dirección General Cooperación Europea

- Directorado Medio Ambiente, Agua, Clima y

Energía

- Directorado Integración Europea

- Unidad de Política Cultural Internacional

- Unidad de Asesoramiento Estratégico

- Directorado Europa

- Directorado de Asuntos Consulares y Política

Migratoria

• Directorado General Cooperación Internacional

- Directorado Medio Ambiente, Agua, Clima y

Energía

- Directorado Instituciones Multilaterales y

Derechos Humanos

- Directorado Estabilidad y Asistencia Humanitaria

- Oficina de Cooperación Internacional Directorado

Desarrollo Social

- Directorado Desarrollo Económico Sostenible

- Centro para Favorecer las Importaciones de

Países en Desarrollo Directorado África Sub-

Sahara

• Directorado General Asuntos Políticos

- Directorado Políticas de Seguridad

- Oficina Asuntos Políticos

- Directorado Instituciones Multilaterales y

Derechos Humanos

- Directorado Estabilidad y Asistencia Humanitaria

- Directorado Asia y Oceanía

- Directorado Hemisferio Occidental Directorado

África del Norte y Oriente Medio

- Directorado África Sub-Sahara

• Directorado General Política Económica en el Exterior

- Directorado Empresariado Internacional

- Directorado Ordenamiento del Mercado

Internacional y Política Comercial

- Directorado Diplomacia Económica y Transición

Fuente: BuZa (2012c).

El servicio financiero aplicó así la misma modalidad del Plan Marshall: transferencia de fondos volumino-sos para obras de infraestructura y luego para soporte presupuestario (general o sectorial). El servicio técnico consistió durante décadas en el envío de expertos a los países receptores de la ayuda externa, sea funcionarios del sector público con determinadas experiencias para asistir como asesores a sus homólogos locales, sea jó-venes académicos procedentes de las universidades que debían fortalecer la educación superior y la investiga-ción.

En el transcurso de los años, varias veces se ha in-tentado establecer un servicio u oficina de coopera-ción al desarrollo internacional distinto del diplomá-tico, como tienen, por ejemplo, Alemania, Australia, Canadá, EEUU, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Japón, Noruega y Suecia, entre otros países. Pero esos planes fueron siempre entorpecidos.4 En los ochenta se realizó el proceso de integración del servicio de coope-ración con el resto de los funcionaros del Ministerio de Asuntos Exteriores y se estableció la siguiente estructu-ra: servicios diplomático y consular, de la cooperación internacional y de los funcionarios dentro del depar-tamento5. Se estableció asimismo una serie de directo-rados regionales y temáticos, sistema que varias veces fue ligeramente reorganizado, pero que básicamente funciona hasta hoy. En la actualidad (mayo de 2013), responde al siguiente organigrama (ver Recuadro 1).

De todas maneras, y a pesar de la integración formal uno de los cuatro directorados generales corresponde a la cooperación internacional (DGIS)6 , persistió la se-paración de tareas dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores, con diferencias claras entre diplomáticos de carrera y funcionarios de cooperación en términos de capacidad, dedicación y pautas de carrera profesional. Con el tiempo, sin embargo, se ha visto cada vez más a funcionarios provenientes del área de cooperación asu-miendo tareas diplomáticas y viceversa.

4 El último esfuerzo se hizo en 2011, con la publicación del informe sobre la cooperación del Consejo Científico del Gobierno neerlandés (WRR, 2010).

5 Véase BuZa (Sigla en Holandés para Ministerio de Asuntos Exteriores) (2012b).

6 Véase BuZa (2012c).


Cuadro 1

Distribución porcentual del presupuesto de la cooperación internacional de los Países Bajos a partir de 2012

CANALES DE FINANCIAMIENTO PORCENTAJE

Bilateral (gobierno a gobierno) 30%Multilateral o sea: ONU y sus agencias, Unión Europea, banca multilateral 24%Fundaciones, cofinanciadoras de ONG, organismos de cooperación educativa y universitaria, gremios

laborales, etc.

23%

Empresas privadas 6%Otros rubros 17%

Fuente: BuZa (2012d).

2. CANALES DE FINANCIAMIENTO

A partir de la década del setenta, primer periodo del mi-nistro de Cooperación al Desarrollo, Jan Pronk (1973-1977), la ayuda provista por el Gobierno de los Países Bajos se asignó por distintos canales: bilateralmente, a través de organismos multilaterales, cofinanciadoras, empresas privadas y otros; hasta el presente, este sis-tema se mantiene prácticamente inalterado. Datos de 2012 demuestran que cerca del 80% del presupuesto de cooperación, equivalente al 0,7% del PIB holandés, se canaliza a través de la ayuda bilateral, organismos mul-tilaterales y entidades cofinanciadoras (ver Cuadro 1).

La cooperación bilateral se proporciona a través de las Embajadas. Es una cooperación de país a país, pero mediante diferentes actores, tales como ministerios o entidades descentralizadas del gobierno, agencias lo-cales de la Organización de Naciones Unidas (ONU), ONG y fundaciones locales, universidades, sector pri-vado e instituciones de carácter religioso.

La ayuda multilateral puede ser canalizada a tra-vés de contribuciones regulares o “fondos especia-les” localizados en el Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otros. El Gobierno de los Países Bajos uti-liza esta vía de contribución para tener cierta influencia en la agenda de los organismos multilaterales. Como éstos usan el sistema de cuotas financieras, los mayores aportantes tienen relativa ventaja e influencia.

La cooperación a través de las cofinanciadoras fue establecida con el propósito de fortalecer la voz de la sociedad civil en los países beneficiarios, dado que, su-puestamente, aquéllas poseen una sensibilidad especial para entender las necesidades de los pobres y de las ONG activistas. Las cuatro cofinanciadoras tuvieron un importante papel en América Latina; orientaron su trabajo a la colaboración y promoción de la sociedad civil, a veces en armonía con la ayuda bilateral (léase Embajadas) y otras en plena competencia con ésta.

La asistencia técnica a través del SNV prestó apoyo en forma de asesoría, pero también a través de exper-tos expatriados que (co) dirigían proyectos, en muchos casos por “ejecución directa” y monitoreados por la Embajada.

Otra modalidad fue la de los expertos suplementa-rios que actuaban como asesores en el sector público. El programa de becas para profesionales y los progra-mas de intercambio entre universidades holandesas y de los países en vías de desarrollo es administrado por NUFFIC (Organización Neerlandesa de Cooperación Internacional en Educación Superior).


Como parte de las actividades de la cooperación al desarrollo operan también bancos de inversión (como el FMO) e instituciones especializadas que mantienen contactos con entidades homólogas en América Latina y el Caribe, Asia y África.

Durante los años setenta y ochenta del siglo XX, la cooperación bilateral y del SNV tuvo como orienta-ción principal el envío de expertos individuales o por equipos, especialmente a América Latina. La mayoría de ellos se autorreclutó y mostró una orientación pro-gresista. Esas personas querían contribuir a la eman-cipación de pueblos indígenas y cooperar con los mo-vimientos sociales. Era la época de la Teología de la Liberación y de la teoría de la dependencia, por lo que un alto porcentaje de expertos compartía esas ideas.

Cuando trabajaban individualmente, se ubicaban en las instituciones del sector público, en las universida-des y en las oficinas de los gobiernos locales. Cuando lo hacían por equipos, eran generalmente empleados en programas de desarrollo rural integral, rama que durante dos décadas (entre los años sesenta y setenta) se puso muy en boga en los Países Bajos.7 En aquellos años, “desarrollo” era casi sinónimo de emancipación económica y social de “pequeños campesinos”, de pre-ferencia indígenas. Los jefes de los equipos de expertos de los Países Bajos podían disponer de recursos y del equipamiento necesario para encarar su trabajo.

Los expertos cooperantes muchas veces competían y/o influían en líderes políticos y dirigentes de las re-giones donde desarrollaban su labor. Esas personas estuvieron en Perú, principalmente en la zona andi-na, en Colombia y en Bolivia, donde la ayuda se con-centró en departamentos de altiplano y valles, y en Centroamérica, donde emergieron programas de larga duración y de presupuesto abundante. Vistos en retros-pectiva, esos programas merecieron la inversión de mu-cho dinero y mucho entusiasmo, aunque sin considerar la sostenibilidad. Apenas el donante cerraba el progra-ma, desaparecía gran parte de la institucionalidad, sin

7 Basado en comentarios y entrevista con Rob Visser (2009) , asesor hasta 2010 en materia de ciencia en el Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos.

probabilidad de dar continuidad a las actividades y obras promovidas.

El número de proyectos dirigidos por expertos ex-patriados individuales se fue reduciendo y se empezó a terciarizar la implementación de programas a través de organizaciones locales, ONG también locales, mu-nicipios y agencias de la ONU que operaban en el país receptor.8 A finales de los ochenta y en los noventa del siglo XX se empleó a expertos “temáticos” en los equi-pos de las diferentes Embajadas, lo que llevó a una “sec-torialización” de la cooperación prescrita por La Haya. Esto implicó la colaboración a “sectores”, generalmente dentro del ámbito público, con apoyos financieros más globales y pensados en el fortalecimiento de las capaci-dades propias y de la institucionalidad. Con este enfo-que implementado desde 1999 desaparecieron las mo-dalidades de asistencia técnica que no había aportado suficientemente a dicho fortalecimiento por la falta, en la mayoría de los casos, de transferencia de capacidades y conocimientos por parte de los expertos expatriados.

Desde mediados de los años sesenta y hasta los ochenta del siglo XX, gran parte de los países europeos cuestionó las dictaduras militares en América Latina, las que al calor de la doctrina de la “seguridad nacional” habían obtenido respaldo de los políticos y diplomáticos en Washington. Mientras que EEUU apoyaba militar, económica y políticamente a los gobiernos autoritarios de la región, los países nórdicos y de Europa Occidental expresaron mucho más simpatía por la democracia y los movimientos sociales, tanto aquéllos vinculados con la izquierda armada como los civiles moderados. Las entidades cofinanciadoras y las contrapartes de la cooperación bilateral desplegaron estrategias de finan-ciamiento discreto y respaldo a los movimientos lati-noamericanos de resistencia a las dictaduras.

Una vez restablecida la paz en los diferentes países latinoamericanos, la cooperación holandesa canalizó abundantes fondos para el proceso de redemocratización y fortalecimiento de las instituciones democráticas.

8 Véase IOB (1989).


3. POLÍTICAS GENERALES DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO DE LOS PAÍSES BAJOS

En todo el periodo descrito en este documento se puede identificar cuatro momentos importantes que están re-lacionados con gestiones de tres ministros y un vicemi-nistro: Pronk, Herfkens, Koenders y Knapen, respecti-vamente. Cada uno de ellos marcó cambios importan-tes en la cooperación de loa Países Bajos en general y el trabajo de la Embajada en específico.

a. 1973-1997

El legado de PronkLa influencia del ministro Jan Pronk fue determinan-te. Alumno del primer premio Nobel en Economía, Jan Tinbergen, fue ministro de Cooperación al Desarrollo durante 14 años en dos periodos (1973-1977 y 1989-1997). Era dueño de un amplio conocimiento y, al haber ejercido el cargo por tanto tiempo, en cierto momento tenía más dominio técnico de la materia que la gran mayoría de sus funcionarios.

En su primer período formuló una serie de priorida-des y procedimientos que han quedado vigentes hasta

la fecha.9 Siguiendo las ideas de Tinbergen y de dife-rentes vertientes de la teoría de la dependencia, Pronk analizó las diferencias de desarrollo entre el Norte y el Sur como producto de la desigualdad y la dependencia. Su idea central fue buscar el camino hacia la autonomía y la independencia (self reliance) de los países pobres.

La cooperación al desarrollo debía contribuir a la lu-cha contra la pobreza, la desigualdad y la emancipación de las masas oprimidas y excluidas, sobre todo las del área rural. Tenía que establecerse un nuevo orden eco-nómico internacional basado en la industrialización, el comercio y precios justos para las materias primas, la transferencia de tecnología y el control de empresas transnacionales. Se acopló de manera permanente, por ley, el volumen y recursos de la cooperación al 1,5% del Producto Interno Neto (PIN). Cada uno de los suceso-res de Pronk trató de modificar el enfoque, sobre todo en relación con la independencia económica, la soli-daridad con los movimientos sociales y el suavizar de los ajustes estructurales, pero tanto la ideología formal como los procedimientos básicos quedaron tal cual ha-bían sido formulados por el ministro.

En su segundo período, Pronk publicó tres planes estratégicos que dejaron también una profunda hue-lla10. Estableció una relación entre pobreza crónica y conflictividad, tanto al interior de un estado como en-tre estados. Definió el aporte de la cooperación en el 0,7% del Producto Interno Bruto (PIB), con la principal motivación de librar una lucha sostenible contra la po-breza11. La cooperación se expandió a un total de 120 países a objeto de “poder participar en la mesa de ne-gociación mundial”. En ese marco, el Gobierno de los Países Bajos comenzó a ubicarse como uno de los países de más significativo respaldo a los esfuerzos por lograr el desarrollo en el mundo.

Durante los dos períodos del ministro Pronk, el Gobierno de los Países Bajos pudo jactarse de ser el “país líder” en materia de cooperación internacional, reputación que mantuvo tal vez hasta la segunda mitad de los noventa del siglo XX en el círculo de los países donantes.

9 Escribió dos libros sobre sus ideas (Pronk, 2005, 2008).10 BuZa (1990, 1993, 1996).11 Véase http://www.parlement.com/id/vg09llfvqayy/j_p_

jan_pronk (consultado el 6 de enero de 2013).

http://www.parlement.com/id/vg09llfvqayy/j_p_jan_pronk

http://www.parlement.com/id/vg09llfvqayy/j_p_jan_pronk


Pronk visitó gran parte de los países que priorita-riamente recibieron ayuda y aprovechó para instruir de forma personal a los expertos neerlandeses, vincu-lados a proyectos e instituciones locales, sobre el com-portamiento “activista” que debían adoptar y su papel de “facilitadores” en favor de los pobres, especialmente de los pobres rurales. Esta orientación para asumir el trabajo como “misión” contribuyó a generar una cierta mística, bastante perceptible, en las filas de los funcio-narios dedicados a la cooperación en La Haya. Similar mística manifestaron los funcionarios (y expertos en Embajadas) encargados de los temas género y medio ambiente. Algunos años más tarde sería establecido que, como parte del aporte a la cooperación, el 0,1% del PIB fuese destinado al tema medioambiental.

La década de los noventa del siglo XX fue el perío-do de la formación de plataformas, tanto para medio ambiente como para género. Se reflejaba así el inicio de los cambios en la sociedad neerlandesa. Una vez esta-blecida la institucionalidad para encarar esos temas en el Ministerio de Asuntos Exteriores, los funcionarios responsables dedicaron mucha atención al desarrollo de programas y estrategias de transversalización de los mismos dentro de la política de cooperación. Otro tema emergente en este período fue la atención creciente de los derechos humanos y la participación en misiones de paz. A fines de los noventa, el Ministerio de Asuntos Exteriores formó nuevas direcciones e instancias en ese sentido, con énfasis en las misiones de paz y en coor-dinación con el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas de los Países Bajos. El tema de “buen gobier-no” y/o “gobernabilidad” llegó también a captar la aten-ción de la cooperación neerlandesa.

En 1995 se tomó la decisión de descentralizar el pro-ceso de toma de decisiones sobre la implementación de la ayuda bilateral desde el Ministerio de Asuntos Exteriores a las Embajadas. Éstas adquirieren así una gran autonomía y su trabajo se facilita, tanto en materia de adecuación de la ayuda bilateral a las características del país receptor, como en términos de disponer de ma-yor flexibilidad para el apoyo. A partir de ese momen-to, en La Haya sólo se aprueba la programación de las Embajadas en líneas generales, conforme a los marcos establecidos para los planes anuales y multianuales. Estrategias, proyectos y programas, así como la orien-tación de la colaboración, se definen en las Embajadas.

b. 1997-2010

La política de HerfkensLa ministra Eveline Herfkens reorganizó parte de la cooperación al incorporar el Enfoque Sectorial que en-fatiza su accionar en el respeto del principio de “apro-piación” (ownership) del país beneficiario. Este enfoque surgió porque se vio que el apoyo era muy disperso, que se destinaba a países en los que no se cumplía con los criterios básicos de gobernabilidad, que faltaba coor-dinación entre donantes y que los países no tenían el liderazgo. Herfkens redujo drásticamente el número de países priorizados, los que fueron seleccionados to-mando en cuenta sus niveles de pobreza y gobernabi-lidad. El objetivo era dar mayores niveles de liderazgo local en la definición de las políticas sectoriales. Se asu-mía que varios donantes iban a apoyar dichas políticas de manera coordinada y alineada, preferiblemente con presupuesto. La promoción de este enfoque a nivel de la cooperación holandesa data de 1999, cuando comenzó a enfatizarse en la necesidad de elegir un máximo de tres sectores por país. La ventaja, al parecer, es que se logró trascender desde los apoyos puntuales bajo la mo-dalidad de proyectos hacia ayudas más estructuradas, de mayor envergadura y duración y bajo el marco de una activa coordinación entre varios donantes dedica-dos a áreas concretas, por ejemplo, educación y salud.

La selección de los países no fue del todo transpa-rente; la mitad no cumplía con el criterio de buenos niveles de gobernabilidad, imprescindible para poder implementar el enfoque sectorial. Había una presión para desarrollar rápidamente la nueva política, lo que fue complicado por la falta de capacidad, tanto a nivel de las Embajadas como de los gobiernos de los distintos países. La introducción del Enfoque Sectorial también estuvo acompañada por fuerte presión de cierre de anti-guos apoyos, lo que obligó a la salida repentina y brusca de algunos proyectos de calidad. El cambio de proyectos a programas, promovido por el enfoque sectorial, no es-tuvo acompañado de la sistematización de experiencias y conocimientos. Las Embajadas adoptaron algunas es-trategias para convertir temas en sectores y sectores en temas, juntando o renombrando algunas actividades, no sin grandes dificultades. Además, el proceso de se-lección fue sobre todo una decisión de las Embajadas y no necesariamente con base en la demanda.


El Gobierno de los Países Bajos jugó un papel de vanguardia en la implementación del enfoque secto-rial, pues los demás donantes tenían procedimientos más complicados y consideraban que en los países aún había muchos riesgos relacionados con la falta de capa-cidades.

Los ministros sucesores de Herfkens no modifica-ron en gran medida la política de cooperación basada en el enfoque sectorial, aunque sí redujeron el número de países priorizados. Introdujeron, después de sep-tiembre de 2001, la combinación de “misiones militares de paz” con “misiones de desarrollo” bajo una fórmula mágica denominada tres D (defensa, diplomacia y desa-rrollo), que fue financiada por la cooperación. La defen-sa (a cargo de los militares) debía procurar la seguridad, los diplomáticos debían asistir en la búsqueda de solu-ciones políticas y los funcionarios del desarrollo tenían que coordinar actividades dirigidas al mejoramiento de la economía y la sociedad. Esta noción se presentó como el “enfoque holandés” (Dutch Approach).

En 2005 fue proclamada la Declaración de París con el objetivo de mejorar la eficiencia y efectividad de la cooperación. El enfoque sectorial, todavía vigente, tenía ya varios elementos de esa declaración que el Gobierno de los Países Bajos tomó muy en serio. Trató, en tal sen-tido, de implementar modalidades de apoyo en favor de la armonización, coordinación y alineamiento junto a otros donantes, sea a través de canastas u otro tipo de mecanismos de financiamiento conjunto interagencial. De manera formal o informal, el Gobierno de los Países Bajos tendió importantes lazos de colaboración con los países nórdicos, europeos, Canadá y otros. En América Latina procuró desarrollar su trabajo con Suiza, Suecia, Dinamarca, Alemania, España, Reino Unido, Canadá y EEUU. La coordinación con la ayuda norteameri-cana fue bien apreciada en el Ministerio de Asuntos Exteriores, no sólo por el peso de la potencia estadou-nidense en la región, sino porque influía positivamente en la carrera individual de los diplomáticos.

La armonización entre donantes ha resultado be-neficiosa para los países receptores de la ayuda, puesto que ya no tienen que tramitar de manera individual, con cada donante, los requisitos para acceder a dona-ciones y préstamos; además, los requisitos son ahora únicos para todos los donantes que apoyan de manera conjunta un programa. Hay un alto nivel de concerta-

ción entre los donantes dentro de cada país, en vez de una armonización de criterios y procedimientos en sus respectivas sedes.

Entre las desventajas de la armonización destaca la mayor concentración de esfuerzos de coordinación entre donantes, algo que demanda la conformación de canastas y otro tipo de instrumentos de financiamiento interagencial conjunto, al punto de descuidar el relacio-namiento y coordinación con las contrapartes.

Las prioridades de KoendersEl ministro Bert Koenders (2007-2010) siguió la política de las 3D y subrayó la necesidad de asistir con progra-mas de apoyo a los llamados estados frágiles. Aplicó este enfoque en países en conflicto y en los de posconflicto, entre otros Afganistán, y enfatizó en la colaboración pacífica y benevolente entre los militares y los funcio-narios de desarrollo. Koenders resaltó también el tema de género, más específicamente los derechos sexuales y reproductivos y los grupos GLBT (Gay, Lesbianas, Bisexuales y Trans). Para él, cultura es una parte integral de la cooperación al desarrollo y las actividades que las Embajadas implementen tienen que mantener relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este periodo se realizó el estudio del Consejo Científico Holandés para la Política Gubernamental, “Menos pre-tensiones, más ambiciones” (WRR, 2010), que fue un insumo muy importante para hacer grandes cambios en las políticas de cooperación.

Ese estudio refleja el espíritu que desde hace un tiempo había estado cambiando la tónica de la coopera-ción internacional. En vez de enfatizar en una motiva-ción ideológica (de solidaridad internacional y motivos caritativos), ahora, junto con la necesidad de promover mayor efectividad de la ayuda, destacaba el interés pro-pio, aquél orientado a encarar un cambio en beneficio del sector privado de los Países Bajos, especialmente el empresarial medio. Siempre hubo fondos e instrumen-tos para favorecerlo; pero estaban al margen de los de la cooperación. Ahora se generaba un nuevo debate sobre la conveniencia o no de mezclar la ayuda internacional con el comercio exterior. A partir de ese momento, la influencia del Ministerio de Economía (el baluarte gu-bernamental del empresariado desde siempre) comen-zó a crecer. Fue significativo el peso de esa entidad en noticias, planes de gobierno sobre la cooperación, así


como en el nombramiento de funcionarios encargados del comercio y exportación de bienes y servicios, ubica-dos en puestos estratégicos dentro de las Embajadas y consulados generales.

c. Las nuevas políticas de cooperación 2010En 2010 llegó al poder, por primera vez después de la Segunda Guerra Mundial, un gobierno de coalición de tres partidos de derecha. Entre otras medidas, hubo un recorte del presupuesto de la cooperación que quedó en 0,7% del PIB en vez del 0,8%. Se redujo a quince el número de países priorizados y se impuso un enfoque orientado a promover mayor vinculación entre coope-ración y comercio. Gran parte del cambio en la polí-tica de cooperación al desarrollo fue preparado por el Ministerio de Economía, bajo la dirección de un ex Ministro de Asuntos Exteriores que quería restar im-portancia al Ministerio de Asuntos Exteriores. Fue nombrado un ministro para este último, pero se modi-ficó el cargo del viceministro, que pasó a ser de “comer-cio y cooperación internacional”.

Ese cambio drástico reflejó, en gran medida, el de-terioro de la reputación de la cooperación que si en los años setenta y ochenta había sido considerada como necesidad moral, en la primera década del siglo XXI era vista, por una parte creciente de la sociedad neer-landesa, como un lastre y un desperdicio de fondos. No hubo, en todo caso, una discusión pública sobre la política contemporánea de cooperación al desarrollo. Ese viraje, además, fue soportado por el informe crí-

tico del Consejo Científico Holandés para la Política Gubernamental (WRR) sobre el carácter y logros de la ayuda (ver Recuadro 2).

A pesar de que las recomendaciones y críticas no tuvieron pleno respaldo analítico ni sustento empírico, la proposición fundamental fue la fusión de intereses del empresariado con los del desarrollo en países del Sur. Los autores recomendaron un servicio externo al lado del Ministerio de Asuntos Exteriores, a través de la creación de una entidad especializada y más profe-sional. Esta última recomendación no fue seguida por las autoridades de entonces, pero el informe fue utili-zado por el gobierno de aquel periodo (2010-2012) para cortar, disminuir y reorientar la ayuda al desarrollo. El mismo gobierno decidió el cierre de una serie de Embajadas cuya existencia se explicaba sobre todo por la cooperación al desarrollo. La justificación de los re-cortes presupuestarios para este campo fue acompa-ñada por nuevas prioridades12: (1) Seguridad y orden mundial de derecho; (2) problemas y manejo de agua; (3) seguridad alimentaria y (4) derechos y salud sexual y reproductiva. La argumentación enfatizaba en el hecho de que en estos cuatro puntos “el Gobierno de los Países Bajos podría hacer la diferencia”.

A finales de 2012, las elecciones nacionales resta-blecieron la fórmula de gobiernos de coalición de cen-tro-derecha y de centro-izquierda; pero igualmente se llegó a un nuevo acuerdo de recortes presupuestarios en la cooperación, equivalentes a 1.000 millones de eu-ros, lo que deberá aplicarse en un lapso de cuatro años.

12 BuZa (2011).

Recuadro 2

Contenido resumido del informe del WRR

Recomendaciones:

1. La ayuda tiene que ser dirigida al desarrollo económico y procesos de modernización.

2. La ayuda tiene que ser más específica y definida en base de un estudio del contexto del país. Tiene que

ser profesional y desarrollar capacidades y conocimientos. Debe utilizarse más expertise técnico y menos

financiamiento. Hay que involucrar a empresas y conocimientos específicos de los Países Bajos. Es preciso

mejorar la eficiencia a través de la disminución del número de países a diez.

3. Debe presentar mayor coherencia, apoyar procesos de democratización; dar mayor énfasis a intereses comunes

entre donantes y países receptores.

Fuente: WRR (2010).


El nuevo cargo de la autoridad responsable del tema es Ministro para Comercio Exterior y Cooperación al Desarrollo, lo que muestra el énfasis que a nivel guber-namental se otorga a ambos rubros.

La reducción del número de países beneficiarios de 33 a 15 y el cierre de diez Embajadas como parte de

los recortes ha tenido un impacto fuerte en América Latina, donde se decidió cerrar cinco Embajadas y tres programas de cooperación bilateral. Entre esos países está Bolivia. Las organizaciones de cofinanciamiento, sin embargo, sequirán presentes en la región y el país, aunque también sufrieron grandes recortes.


4. EL PROGRAMA EN BOLIVIA13

a. Etapa de arranque: 1969-1980La historia de la cooperación internacional para el desarrollo en Bolivia empezó en los años cincuenta. EEUU destinó entonces fondos básicamente al sector agropecuario y, cuando en los años sesenta del siglo XX lanzó el programa para América Latina “Alianza para el Progreso”, operó también con una oficina propia en Bolivia. Aunque durante toda esa década predominó la cooperación estadounidense, hubo apoyo, en menor medida,de las agencias de la Organización de Naciones Unidas (ONU).

La cooperación holandesa empezó con un perfil bajo. Algunos expertos (voluntarios) del SNV se hicie-ron presentes en el país desde 1969 y ya había ayuda a través de organismos multilaterales y de las organiza-ciones de cofinanciamiento. El apoyo se destinó princi-palmente a ONG bolivianas.

En la década del setenta del siglo XX, con el gobier-no de facto de Hugo Banzer Suárez, varios cooperantes, entre ellos de los Países Bajos, fueron expulsados del país. Las actividades en esa época estaban dirigidas al desarrollo rural, al fortalecimiento de grupos indígenas campesinos, microempresas y derechos humanos. La ayuda tenía un enfoque asistencialista orientado a pro-

13 En este acápite se utilizan datos de un manuscrito/pre-sentación en power point de Van Dam (2012). Y también los datos y apreciaciones de IOB (1998a, 1998b, 2005). Además, fueron consultados documentos de la Embajada del Reino de los Países Bajos (2005, 2007, 2010, 2011).

gramas de educación popular y formación de cuadros dentro de organizaciones de base y sindicatos, para que pudiesen enfrentar la dictadura.

Durante el régimen dictatorial del general Luis García Meza (1980) se suspendió la cooperación14. El Gobierno de los Países Bajos no fue el único en adoptar tal medida, puesto que también instituciones multila-terales como el BM (Banco Mundial) y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y muchos donantes bi-laterales tomaron la misma decisión.

b. Etapa de extensión: 1983-1999En 1984 se tomó la decisión de restablecer las relaciones de cooperación bilateral con Bolivia, debido principal-mente a los efectos negativos que dejó tanto una inten-sa sequía en todo el territorio boliviano, como la crisis económica y las expectativas relativas al retorno de la democracia.

Se organizó una “oficina de cooperación” en La Paz, en 1988, dependiente formalmente de la Embajada en Lima. El Ministerio de Asuntos Exteriores quería im-pulsar proyectos en regiones donde hubiesen eleva-dos niveles de pobreza. El origen fue un Programa de Desarrollo en los Andes de Sudamérica, que empezó a operar en 1986 en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia y que otorgó particular atención al desarrollo rural y apoyo al pequeño productor campesino e indígena. En Bolivia, la ayuda se concentró de manera intensa en el altiplano15. En 1993, la oficina fue elevada al rango de Embajada, con la tarea principal de coordinar la coope-ración bilateral en Bolivia.

Hasta antes de 1983 no había una cooperación de gobierno a gobierno, puesto que la ayuda era canaliza-da a través del SNV, agencias de la ONU y las cuatro ONG cofinanciadoras. El volumen de la cooperación bilateral (asistencia técnica y financiera) comenzó a crecer desde aquel año. Entre 1980 y 1989, la ayuda holandesa llegó a canalizar un aporte total de 113 mi-llones de dólares americanos16; el desembolso se hizo con el propósito de lograr la “reducción de la pobreza, mediante crecimiento socio-económico balanceado y

14 Sobre la larga tradición de gobiernos militares en Bolivia, véase Dunkerley (1984).

15 IOB (1998a: 95-106).16 IOB (1989b: 5-6).


la democratización”17. También el apoyo fue dirigi-do a diferentes fondos existentes (entre ellos, el Fondo Social de Emergencia y el Fondo de Inversión Social) y al alivio de la deuda externa; en esa época se apor-tó a la balanza de pagos. Asimismo, el apoyo para la compra de aviones Fokker, de fabricación neerlande-sa, y también se importó medicamentos, fertilizantes y focos Philips.

Un monto apreciable (431 millones de dólares americanos) de asistencia financiera fue proporcio-nado a Bolivia en los años noventa del siglo XX18. En este periodo la ayuda se concentró paulatinamente en cuatro departamentos del país (Cochabamba, Potosí, Chuquisaca y Tarija) y en la ciudad de El Alto, a través de proyectos de alivio a la pobreza urbana.Desde prin-cipios de los noventa, la oficina en La Paz optó por pro-yectos e iniciativas para beneficiar a la población rural, campesina e indígena, y también promovió proyectos en otras regiones del país, sea en apoyo de parques na-turales, bosques tropicales y educación básica en tierras bajas, sea en la realización de seminarios orientados al fortalecimiento de organizaciones de base y población indígena.19

En los años noventa, periodo en el que la ayuda ho-landesa estuvo enfocada en el proceso de redemocrati-zación, regía aún la “ejecución directa” de proyectos por parte de expertos holandeses o por delegación del SNV. Como fue usual en América Latina, predominó la mo-dalidad de la asistencia técnica y financiera a “proyec-tos” en los que expertos bilaterales, de origen neerlan-dés, colaboraron con su contraparte boliviana; muchos de esos proyectos fueron administrados directamente por asesores técnicos neerlandeses. La Embajada era un actor que tenía ya una preferencia por canastas de do-nantes, en tanto promovía una coordinación entre éstos aún antes de la Declaración de París. Entre 1990 y 2001, Bolivia recibió anualmente un volumen de cooperación total que representaba el 9% de su PIB20.

17 IOB (1989a: 17).18 IOB (1998c: 3, 56-59).19 Entrevistas con el experto sectorial Marten de Boer, con

la experta sectorial Monique Bouman, con el embajador Norbert Braakhuis y con el experto sectorial Ronald Siebes. Y entrevista y comentario del experto sectorial Jan-Kees Verkooyen.

20 IOB (2005: 9).

Puede percibirse una preferencia en esa década por la producción agropecuaria y el desarrollo rural, la educación, apoyo a las pequeñas y medianas empre-sas (Pymes) urbanas y rurales (que luego desapareció), y la conservación y protección del medio ambiente. Tempranamente también se trabajó en proyectos afines a la temática “mujer y desarrollo”.

En este mismo periodo, los Países Bajos concen-tró el 50% de su asistencia en dos reformas del go-bierno boliviano: la participación popular y la refor-ma de la educación21. El apoyo al sector educativo fue una constante años antes de la implementación prescrita por la política de cooperación de La Haya. La Embajada en Bolivia fue parte del apoyo bajo la modalidad de cofinanciamiento, con la participación del BM y Suecia. Ese interés por la educación se ha mantenido hasta hoy.

El sector salud atrajo también inversión. La Embajada contribuyó a la creación de un hospital en El Alto, ciudad que, dado su elevado crecimiento de-mográfico, lo necesitaba con urgencia; el centro obtu-vo pronto gran popularidad22. En la etapa estudiada se implementaron proyectos, relativamente desconecta-dos entre sí, en las regiones rurales con énfasis en la producción agrícola. Como contrapartes estuvieron el gobierno central, prefecturas, municipalidades, organi-zaciones de ONU, instituciones religiosas, universida-des y centros de investigación, ONG y organizaciones de la sociedad civil23.

En general, se buscó brindar apoyo a las reformas nacionales estructurales, como la participación popu-lar y la descentralización administrativa.

Al margen de la cooperación más tradicional (inversión en la economía y la sociedad, apoyo a las instituciones democráticas y al sector público), la Embajada empezó a destinar un porcentaje del presu-puesto a la cultura, desde 1990, con la incorporación de elementos de la cultura indígena (radio Tiawanacu, museo Tanga Tanga en Sucre, historia de los pueblos originarios)24. En años posteriores, “cultura” fue rede-

21 IOB (2005: 15).22 Entrevista con Monique Bouman, ex funcioanaria y segun-

da secretaria de la Embajada en La Paz.23 Véase también IOB (2007).24 Entrevista con Monique Bouman, ex funcionaria y

segunda secretaria de la Embajada en La Paz.


finida como “música clásica y moderna, y arte con-temporáneo”25.

En 1996 fueron seleccionados 19 municipios en Cochabamba, Potosí, Tarija y Chuquisaca, para el Programa de Apoyo a los Gobiernos Municipales (PAGM). Una contribución valiosa para el país fue la promoción del Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB), cuyos beneficiarios llegaron a tener puestos claves en varios gobiernos, entre otros en el del presidente Evo Morales26.

En términos cuantitativos, la asistencia fue bastante voluminosa: entre 1990 y 1999 se desembolsaron 431 millones de dólares americanos.

En cierto momento, el número de proyectos se hizo tan grande, que la Embajada decidió no iniciar nue-vos. Tal situación coincidió con el cambio de gobierno: Gonzalo Sánchez de Lozada entregó el mando a Hugo Banzer (esta vez elegido democráticamente). En los Países Bajos se decidió paralizar nuevas inversiones en el sector de salud y ya se iniciaba un proceso de impul-so del Enfoque Sectorial, el que tendría grandes conse-cuencias para la cooperación holandesa.

c. Etapa de ajuste: 1999-2010El proceso de implementación del Enfoque Sectorial promovido por la ministra Herfkens implicó, como se ha dicho, una reducción del número de países be-neficiarios. Bolivia se mantuvo debido a sus elevados niveles de pobreza, la continuidad de la política de es-tabilización y la promoción de reformas institucionales en la gestión del presidente Sánchez de Lozada (cuyas consecuencias positivas fueron reconocidas, como la Ley de Participación Popular de 1994), y la consolida-ción de la democracia después de un largo período de gobiernos dictatoriales y autoritarios. Desde el punto de vista de los funcionarios de la Embajada que tran-sitaron por las distintas etapas de la ayuda, es evidente que la aplicación del mencionado enfoque representó un cambio brusco y contundente en la forma de otorgar

25 Entrevista con Eran Nagan, ex funcionario y segundo secretario de la Embajada en La Paz.

26 Este programa fue lanzado desde La Haya y el funcionario que lo hizo fue nombrado Embajador en Bolivia (Martin de la Bey). La primera publicación del PIEB tenía como tema la historia indígena. La segunda publicación se refirió a la reforma educativa.

la ayuda. La transición no dio lugar a la sistematización de lo aprendido, así como tampoco hubo tiempo para realizar una evaluación del fin de un ciclo y del cierre de antiguos proyectos.

El Enfoque Sectorial implica que el gobierno del país receptor de la ayuda formule una política para un sec-tor específico y genere un marco para el apoyo con-junto de diversas fuentes y por periodos definidos. Esas fuentes actúan bajo los principios de armonización y de liderazgo del país receptor, y establecen acuerdos con-juntos sobre la ayuda con el gobierno respectivo. Un sector se define como “un conjunto coherente de acti-vidades a nivel macro, meso y micro en determinados marcos institucionales y presupuestarios para los que el gobierno del país receptor ha formulado políticas”. Este enfoque se aplicó desde 1999, con el objetivo de aumen-tar la eficacia de la ayuda; reconociendo la conducción de la política sectorial y la definición de un presupuesto plurianual por parte del país receptor susceptible de re-cibir el apoyo de varios donantes (IOB, 2005).

El Enfoque Sectorial, que exige una coordinación estrecha y apunta a una división de trabajo entre agen-cias, y que demanda el respeto del liderazgo del gobier-no del país receptor, en la política de los Países Bajos tenía las siguientes características:

- Una concentración en un máximo de tres sectores por país receptor.

- El apoyo sectorial debe sujetarse a la demanda del país receptor, respetando prioridades y posibilida-des en dicho país.

- Debe alentarse la participación de organizaciones sociales y promover diálogo social.

- La forma ideal de las finanzas bajo el Enfoque Sectorial es un marco presupuestario general. Sólo en caso de malas condiciones (por ejemplo mala gobernanza) el apoyo podría continuar provisional-mente.

- Se debe prestar atención a los cuellos de botella del sector a nivel macro, como las finanzas públicas. Deben tomarse en cuenta temas priorizados por los Países Bajos: buena gobernanza, género, desarrollo institucional y medio ambiente.

- Un enfoque de armonización de políticas, normas y procedimientos entre todos los donantes y de alinea-ción (sintonización entre el donante y el país recep-


tor), a fin de promover el sentido de pertenencia o de apropiación (ownership) por parte del país receptor de la ayuda y la reducción de costos de transacción (IOB, 2012).

En el caso de Bolivia, el enfoque fue implementa-do con rapidez y sin posibilidad de una estrategia de salida que ayude a suavizar los efectos de los cambios. El resultado fue la transformación apresurada de una impresionante cantidad de proyectos aislados hacía el escenario de algunos programas. Seis sectores de in-tervención fueron debatidos y se acordó trabajar en un máximo de tres, luego de un proceso de discusión inter-na, con expertos y autoridades de Bolivia. Una vez ele-gidos y aprobados, se reorganizó también la estructura de la Embajada, de manera que por sector quedó un ex-perto expatriado y un experto boliviano27. Sin embargo, se decidió incluir en el programa de cooperación de la Embajada tres “temas transversales”: género, asuntos indígenas medio ambiente. Hubo, en la primera mitad de la década, un experto para el mainstreaming interno de los tres temas transversales28. Una vez consolidada la selección de los sectores, se empezó a trabajar en inicia-tivas orientadas al apoyo presupuestario general.

Los sectores elegidos fueron los de educación (para continuar con el apoyo ya existente, pero con reajustes en la priorización)29, gobernabilidad (para apoyar el de-sarrollo institucional, democracia, derechos humanos y descentralización) y desarrollo productivo rural (con un cambio en la priorización, pues se dejaba de lado el apoyo a pequeños campesinos pobres para favorecer a productores agrícolas con orientación al mercado). Se pensó en respaldar un cuarto sector: asistencia a la pequeña y mediana empresa (Pymes), pero, a solicitud del Gobierno boliviano, no se dio curso, pues el BID había lanzado un programa nacional al respecto30. Para seguir cubriendo necesidades nacionales, la Embajada

27 Entrevista con el experto sectorial Marten de Boer. En el plan anual 2001 (Embajada, 2000: 7) se menciona “exper-tos transversales en género, medio ambiente, pueblos indígenas y desarrollo institucional”.

28 Entrevista con el experto sectorial Jan-Kees Verkooyen.29 Educación en Bolivia sirvió en La Haya como modelo para

llegar al apoyo sectorial en países de África (entrevista con Ronald Siebes, experto sectorial).

30 IOB (2005: 17).

creó entre 1999 y 2004 otro tema transversal: medio ambiente. Algunos programas en este rubro y en el de agua fueron parte del sector de desarrollo productivo rural. Género y emancipación fue añadido como tema transversal durante la segunda mitad de la década de 2000.

En 2002, el Ministerio de Asuntos Exteriores en La Haya publicó un documento que limitaba a dos el número de sectores en Bolivia. Por tanto, descentra-lización y gobernabilidad se transformó en un tema transversal y así se promovió la continuidad de pro-gramas31.

En 2004, una carta al Parlamento boliviano, pro-veniente del Ministerio de Asuntos Exteriores, definió un solo sector de ayuda: educación, y en el plan mul-tianual se confirmó esa reducción.32 Sin embargo, se reconocían dos temas transversales: gobernabilidad y medio ambiente. En los hechos, la Embajada “protegía” educación y desarrollo productivo (la existencia de dos sectores fue mencionada en documentos posteriores) y añadía temas transversales como gobernabilidad y me-dio ambiente. En 2005 surgió la Declaración de París, un compromiso relacionado con el Enfoque Sectorial y con los siguientes principios:

- Apropiación: Los países socios o receptores de la ayuda ejercen una autoridad efectiva sobre sus po-líticas de desarrollo y estrategias y coordinan accio-nes de desarrollo.

Los países socios deben ejercer su liderazgo desarro-llando e implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios procesos consultivos. Las estrategias deben ser traducidas en programas operativos, priorizados y orientados a re-sultados. Además, los países socios deben dirigir la coordinación de la ayuda en todos los ámbitos, así como los otros recursos del desarrollo, en diálogo con los donantes y fomentando la participación de la sociedad civil y del sector privado.

- Alineamiento: Los donantes basan todo su apoyo en estrategias, instituciones y procedimientos naciona-les de desarrollo de los países socios.

31 Embajada (2002).32 Embajada (2005a).


Los donantes deberán basar su apoyo en estrate-gias de los países socios y en revisiones periódi-cas de la puesta en práctica de dichas estrategias. Además, los donantes deberán proceder bajo un marco único común destinado a alcanzar resulta-dos duraderos, utilizando sistemas y procedimien-tos del país socio de la manera más extensa posible, entre otros.

- Armonización: Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces. Los donantes deben aplicar, donde sea po-sible, disposiciones comunes a escala nacional para planificar, financiar (por ejemplo, disposiciones de financiamiento conjuntas), desembolsar, supervi-sar, evaluar e informar al gobierno sobre las acti-vidades de los donantes y los flujos de ayuda. El uso incrementado de modalidades de ayuda basa-da en programas puede contribuir a este esfuerzo. Los donantes deben trabajar juntos para reducir el número de misiones de campo y de análisis de diagnóstico duplicadas y separadas, promoviendo el adiestramiento conjunto para compartir las lec-ciones aprendidas y construir una comunidad de prácticas.

- Gestión orientada a resultados: Administrar los re-cursos y mejorar la toma de decisiones orientada a resultados. Los países socios se comprometen a re-forzar los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y procesos presupuestarios anuales y mul-tianuales. Establecer marcos de supervisión orienta-dos a resultados de acuerdo con dimensiones clave de las estrategias de desarrollo nacionales y secto-riales y que estos marcos sigan un número de indi-cadores de fácil gestión, cuyos datos son disponibles sin costes excesivos.

Los donantes, por su parte, se comprometen a vin-cular la programación y los recursos con los resul-tados y alinearlos con los marcos de evaluación del desempeño de los países socios, evitando introducir indicadores de desempeño que no sean coherentes con las estrategias de desarrollo nacionales de los países socios. Además, los donantes deberán armo-nizar sus requerimientos del concepto de supervi-sión y realización de informes con los países socios, ponerse de acuerdo en formatos comunes para in-formes periódicos, de la manera más extensa posi-

ble, hasta que puedan confiar más ampliamente en los sistemas de evaluación estadística y supervisión de los países socios.

- Responsabilidad mutua: Donantes y socios son res-ponsables de los resultados del desarrollo.

Los países socios se comprometen a reforzar el papel del Parlamento en las estrategias de desarrollo na-cional y/o los presupuestos, así como fomentar en-foques participativos involucrando sistemáticamen-te a un amplio abanico de actores del desarrollo en el momento de formular y evaluar el progreso en la implementación de las estrategias de desarrollo na-cional. Los donantes se comprometen a proporcio-nar información transparente y completa en tiempo oportuno sobre los flujos de ayuda con el objetivo de que las autoridades de países socios puedan presen-tar informes presupuestarios completos a sus parla-mentos y ciudadanos.

Con la implementación del Enfoque Sectorial, el Reino de los Países Bajos ya estaba cumpliendo con varios principios de la Declaración de París. Los prin-cipios de gestión orientada a resultados y responsabi-lidad mutua, que eran los menos avanzados, formaron parte del plan multianual 2008–2011. En dicho plan fueron incorporados tres sectores: educación, medio ambiente y desarrollo productivo sostenible. Además, los temas transversales de descentralización y de emancipación33. En los últimos años, el desembolso anual promedio fue de alrededor de 34 millones de dólares americanos.

En el marco de la Declaración de París, la Embajada contribuyó sustantivamente a la creación del GruS (Grupo de Socios para el Desarrollo de Bolivia), ór-gano de consulta y armonización interna de los do-nantes. Y también promovió un estudio sobre moda-lidades de ayuda, que fue entregado al Ministerio de Planificación34. Preparó asimismo un documento de análisis sobre las canastas, modalidad que fue muy uti-lizada por la Embajada, y mostró que tenía pros y con-tras y que implicaba altos costos de transacción para los donantes.

33 Embajada del Reino de los Países Bajos (2007a).34 Entrevista con el ex funcionario experto sectorial de la

embajada en La Paz, Jan-Willem Le Grand.


Para apreciar el peso relativo en términos financie-ros, se presenta la evolución de los desembolsos por sec-tor y tema entre los años 2000 y 2012 montos desembol-sados hasta septiembre de 2012, ver Cuadro 235.

d. Etapa de cierre, 2011-2013Con la decisión de los Países Bajos de cerrar el pro-grama de cooperación al desarrollo y su Embajada en Bolivia, ésta ha iniciado una estrategia de salida. Se pueden ver claramente en esta decisión las reco-mendaciones del informe del WRR, ref lejadas en una serie de ajustes y cambios en las políticas de coope-ración:

- Reducir el presupuesto de la ayuda oficial al desa-rrollo de 0,8% del PNB (Producto Nacional Bruto) al 0,75% en 2011 y al 0,7% en 2012.

- Reducir el número de países priorizados para la ayu-da de 33 a 15, dando prioridad a los países más po-bres y los países en conflicto o posconflicto.

- Mejorar la calidad de la ayuda a través de profesio-nalización y flexibilización de los contratos de tra-bajo; mayor relacionamiento con centros de conoci-miento y el mundo empresarial.

- Enfatizar el apoyo en sectores económicos en vez de los sectores sociales.

35 Agradecimiento a Janette Trujillo por el montaje de los cuadros por año.

- Utilizar mejor los conocimientos neerlandeses y priorizar cuatro ejes en los que el Reino de los Países Bajos tiene un valor agregado: seguridad y orden jurídico; seguridad alimentaria; agua; salud y dere-chos sexuales y reproductivos.

La Embajada en La Paz no elaboró, por tanto, un nuevo plan estratégico multianual, sino una estrategia de salida que toma como punto esencial el cierre res-ponsable. Esto ha implicado evitar la destrucción de ca-pital, mantener niveles de coordinación con contrapar-tes, donantes y gobierno, respetar compromisos esta-blecidos (también en el caso de que éstos sigan después del cierre) y hacer una sistematización de experiencias y lecciones aprendidas luego de 25 años de cooperación bilateral a Bolivia.

La fecha de cierre del programa de cooperación y de la Embajada es el 31 de diciembre de 2013. El proceso está en marcha y la mayoría de las actividades terminarán antes de esa fecha, previéndose la transferencia de acti-vidades que todavía continúen después del cierre. Se está implementando además un proceso de acompañamien-to de las actividades que por el alejamiento de los Países Bajos encuentran problemas de sostenibilidad. Después del cierre la Embajada en Lima asumirá un papel regio-nal, siendo responsable para Ecuador, Bolivia y Perú.

Cuadro 2

Desembolso por sector y/o tema en Bolivia, 2000–2012 (en millones de dólares americanos)

SECTORES/AÑOS 2000/2001 2002/2003 2004/2005 2006/2007 2008/2009 2010/2011 2012* TOTAL

Educación 7.6 15.6 21.9 30.2 31.9 24.5 8.2 139.9Medio Ambiente 20.8 8.7 6.9 15.5 21.2 31.8 8.0 112.9Gobernabilidad 17.2 9.7 13.6 9.7 14.3 13.1 3.5 81.1Desarrollo Productivo Sostenible 8.2 7.2 10.4 13.5 12.6 22.5 9.6 84.0Género y Emancipación 1.4 1.8 0,03 - 0.5 2.7 1.5 7.93Cultura 0.2 0.2 0.2 0.7 0.7 1.2 0.07 3.27Otros 4.5 2.6 0.4 0.9 1.2 0.9 0,1 10.6Total 59.9 45.8 53.5 70.5 82.4 96.7 30.9 439.7

Fuente: Sistema financiero interno de la Embajada del Reino de los Países Bajos.

*2012, desembolsos hasta septiembre.


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http://www.ncdo.nl/sites/default/files/Factsheet Geschiedenis OS.pdf


1. Exfuncionarios de la Embajada de los Países Bajos entrevistadosMarten de Boer, experto sectorial 1998-2002, La Haya,

2 de noviembre de 2012.Rob van den Boom, experto sectorial, 2008–2012, La

Haya, 29 octubre de 2012.Monique Bouman, segunda secretaria 1996-2000, La

Haya, 1 de noviembre de 2012.Norbert Braakhuis, primer secretario 1990–1993, luego

embajador, La Habana, 30 de noviembre de 2012.Francis Kettenis, experta sectorial 1996-2000, La Haya,

29 de octubre de 2012.Le-Grand, La Haya, Jan-Willem, experto sectorial,

2005 – 2008, La Haya, 2 de noviembre de 2012Eran Nagan, segundo secretario, La Haya, 1 de noviem-

bre de 2012.

Ronald Siebes, experto sectorial 2000-2003, La Haya, 1 de noviembre de 2012.

Jan-Kees Verkooyen, experto sectorial, 2001–2005, Amsterdam, 26 de octubre de 2012.

Rob Visser, consejero asesor en materia de ciencia, Utrecht, 24 de octubre de 2012.

Laurent Umans, experto sectorial, 2005–2008, La Haya, 29 de octubre de 2012.

2. Exfuncionarios de la Embajada que mandaron comentarios por escritoHarmen van Dijk, segundo secretario (2007–2009).To Tjoelker, jefa de cooperación (2007–2011).Jan-Kees Verkooyen, experto sectorial.Wieck Wildenboer, embajador.

Anexo

01. contexto neerlandés

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