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Expediente 428 - 2014 Sentencia 011 - 2015 Voto 011 - 2015
Sentencia número 011-2015. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las catorce horas con veinticinco minutos del veintitrés de enero de dos mil quince.
Recurso de apelación presentado por el señor XXX, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad XXX., auxiliar de la función pública modalidad transportista aduanero, contra la resolución de la Aduana de Limón RES-AL-DN-1857-2014 del once de julio del 2014.
RESULTANDO
I.- Mediante resolución RES-AL-DN-940-2014 del 24 de enero del 2014, la Aduana
de Limón inició procedimiento sancionatorio contra la sociedad XXX, S.A., auxiliar
de la función pública aduanera, modalidad transportista aduanero, a efecto de
determinar la comisión o no de la infracción administrativa regulada en el artículo
145 de la Ley General de Aduanas (en adelante LGA), por incumplir el plazo de
permanencia en estacionamiento transitorio de las unidades de transporte MRKU-
079377-8 y MRKU-668526-3 y sus mercancías. (Folios 17 – 22).
II.- Con escrito 04289 presentado en la aduana portuaria el día 03-06-2014, la
empresa transportista expresa su oposición al traslado de cargos de la siguiente
forma: (Folios 23 - 27)
Señala incongruencias en el motivo y parte dispositiva del acto de apertura, al
considerar que su representada no puede movilizar los contenedores sin el DUA
de tránsito 80-15.
Estima lesionados los principios procesales del régimen sancionador y de
legalidad, en vista de que la Aduana no se pronunció sobre las nulidades del acto
administrativo.
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Su representada desconoce la intimación e imputación de cargos situación que
afecta su efectiva defensa.
Solicita se declare la nulidad absoluta del proceso porque la administración omite
señalar la trascendencia tributaria y aduanera del caso, y tal elemento lo considera
indispensable para poder aplicar la sanción, por lo cual pide la nulidad de todo lo
actuado en este caso y se archive el expediente.
Autoriza al señor XXX, para que asista a la abogada autenticante en el estudio del
proceso, recolección de pruebas, así como en las etapas recursivas y fotocopiar el
expediente hasta el agotamiento de la vía administrativa.
Adjunta certificación emitida por la Notaria Pública Licda. XXX respecto al poder
que ostenta el señor XXX en la empresa recurrente.
Señala para atender notificaciones el fax XXX.
III.- Con resolución RES-AL-DN-1857-2014 del 11-07-2014 la Aduana de Limón
dictó el acto final del procedimiento sancionatorio determinando que en autos se
configuró la infracción contenida en el artículo 145 de la LGA y le impone al
transportista aduanero una multa de mil ochocientos pesos centroamericanos,
para un monto total de ¢404.800,00. (Folios 29 - 43).
IV.- En fecha 12-09-2014, la sociedad investigada presenta ante la Aduana de
Limón los recursos de reconsideración y apelación contra el acto final,
manifestando lo siguiente: (Folios 44 - 49)
Reitera los argumentos del escrito de oposición al traslado de cargos, agregando
que la naviera está materialmente imposibilitada para autorizar tránsitos o
traslados en Tic@, por lo que los contenedores ingresados a zonas portuarias y
estacionamientos transitorios, solamente el consignatario cuenta con la
documentación para trasladarlos al régimen de importación.
Las unidades de transporte vacías y las que contienen mercancías, que están
destinadas al régimen aduanero de exportación o libre circulación, no tienen límite
de permanencia, siempre y cuando se encuentren debidamente identificadas y
ubicadas.
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Argumenta que la naviera o transportista marítimo, no están autorizados para
confeccionar declaraciones de tránsito, porque los encargados de realizarlas son
los auxiliares transportistas que han caucionado para tal efecto.
Estima que el acto de apertura no es claro sobre el objeto y los hechos por los
cuáles se pretende imponer la sanción.
V.- Con resolución RES-AL-DN-2917-2014 del 28-10-2014 la Aduana portuaria
declara sin lugar el recurso de reconsideración por considerarlo extemporáneo y
en el acto declara sin lugar los alegatos de nulidad, manteniendo la sanción
impuesta. En el acto procede a emplazar a la empresa recurrente para ante este
Tribunal en el término de 10 días hábiles conforme lo dispone el artículo 200 LGA.
(Folios 51 - 78).
VI.- Mediante Acuerdo 0091-2014-H del 09-12-2014 el señor Ministro de
Hacienda nombra a la Licda. Xinia Villalobos Orozco, miembro especialista
suplente, por las vacaciones legales de la Licda. Céspedes Zamora. (Folio 92)
VII.- En las presentes diligencias, se han observado las prescripciones legales en
la tramitación del recurso de apelación.
Redacta el Lic. Gómez SánchezCONSIDERANDO
I.- Objeto Trata este asunto del procedimiento sancionatorio instruido por la
Aduana de Limón contra la empresa XXX., en su condición de auxiliar de la
función pública aduanera en la modalidad transportista aduanero, al determinar
que se hizo acreedor de la sanción prevista en el artículo 145 de la Ley General
de Aduanas (en adelante LGA), consistente en una multa de mil cuatrocientos
pesos centroamericanos, por incumplir el plazo de permanencia en
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estacionamiento transitorio de las unidad de transporte MRKU-079377-8 y MRKU-
668526-3 y sus mercancías.
II.- Sobre la admisibilidad del recurso de apelación: Para el caso y visto el
expediente instruido por la Aduana de Limón, establece el Tribunal que se
cumplen los presupuestos procesales que son necesarios para constituir un
procedimiento válido y tener por admitido el recurso de apelación. El recurso de
apelación se tiene como bien presentado dentro del término de ley regulado en el
artículo 198 de la LGA, conforme los argumentos que se desarrollan
seguidamente, además quién lo interpone cuenta con la capacidad procesal para
intervenir en el procedimiento a favor de la empresa sancionada en su condición
de Apoderado Generalísimo sin límite de suma, comprobada en expediente a folio
28.
III.- Sobre la violación al debido proceso Revisado el expediente sometido a
conocimiento del Tribunal, se determina que la Aduana de Limón mediante
resolución, RES-AL-DN-1857-2014 del 11-07-2014 dictó el acto final del
procedimiento sancionatorio determinando contra la empresa XXX., en su
condición de auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad transportista
aduanero, al concluir sobre la responsabilidad por incumplir el plazo de
permanencia en estacionamiento transitorio de las unidades de transporte
señaladas y sus mercancías, imponiendo la sanción regulada en el artículo 145
de la Ley General de Aduanas. Sin embargo consta a folio 43 que la notificación
de ese acto se realizó al señor XXX, quien no cuenta con autorización expresa
para tal efecto, teniendo por acreditado en autos que la empresa señalo como
medio para atender notificaciones el facsímil XXX.
Así las cosas el escrito 6976 recibido en la aduana portuaria el 12-09-2014, debe
considerarse a todo efecto legal presentado en tiempo conforme lo disponen los
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artículos 198 y 272 de la Ley General de Aduanas y su correlación con el numeral
247 de la Ley General de la Administración Pública, en cumplimiento del debido
proceso y legítima defensa. Por lo tanto, resulta claro para este Tribunal que el A
Quo no podía declarar inadmisible el recurso de reconsideración por
extemporáneo al dictar la resolución RES-AL-DN-2917-2014 del 28-10-2014,
utilizando como argumento el hecho de no haber cumplido el interesado el plazo
de quince días regulado en el artículo 198 de la LGA, sin tomar en cuenta el
defecto de notificación en que incurrió al notificar a persona ajena al proceso
sancionador, cuando le consta que la sociedad investigada había señalado por
escrito un número de facsímil donde atender notificaciones en este asunto. En
consecuencia, debe devolverse el asunto para que autoridad aduanera conozca
los argumentos presentados, en respeto del debido proceso y defensa que le
asiste a la empresa interesada, y satisfacer la etapa procesal necesaria y
fundamental del proceso por ella instruido, y no hacer nugatorio el ejercicio de
defensa en respeto del principio de legalidad por el que se rige toda actuación de
la Administración Pública (artículos 11 de la Constitución Política y 108 del
CAUCA).
En este extremo resulta oportuno citar el desarrollo jurisprudencial de la Sala
Constitucional1 donde ha venido aclarando de manera sistemática el contenido y
alcance de los elementos básicos del debido proceso, definiendo que se deben
brindar garantías mínimas al administrado. Ahora bien, en ese sentido ha
manifestado que no toda lesión a las formalidades procesales implica
necesariamente violación al debido proceso o al derecho de defensa, toda vez que
resultan lesivas a este principio únicamente aquellas transgresiones que sean de
tal magnitud que coloque al administrado en un efectivo estado de indefensión,
que le impida acceder a la efectiva tutela de sus derechos, en concreto al derecho
de defensa, tal y como lo es el derecho a recurrir y conocer los fundamentos
1 Ver Voto #15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 y Voto #7093 de las 16:03 horas del 6 de enero de 1993.
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concretos por los cuáles los rechaza, ya que al formar parte integral del derecho a
ser oído, encuentra la oportunidad del afectado de expresar sus razones no solo
antes y sino después de la emisión del acto administrativo que sea lesivo,
interponiendo los recursos que el ordenamiento jurídico le concede al efecto.
Sobre el punto en la resolución No. 4448 de la Sala Constitucional de las 5:02 p.m.
25 de marzo de 2008 indicó: “Este Tribunal Constitucional, en reiteradas
ocasiones, ha examinado los elementos básicos constitutivos del debido proceso
constitucional en sede administrativa. Fundamentalmente, a partir de la sentencia
No. 15-90 de las 16:45 hrs. del 5 de enero de 1990 y en repetidos
pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho lo siguiente:
“(...) el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch ) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (...)" (El resaltado no es del original)
Asimismo la Sala Constitucional a través del Voto No.1739-92 de las 11:45 horas
del 1 de julio de 1992 sobre el derecho que tiene el administrado de recurrir la
decisión dictada señaló: "Cabe advertir, asimismo, que el derecho de defensa debe ser
no sólo formal, sino también material, es decir, ejercido de hecho, plena eficazmente, lo
cual implica además como aspecto de singular importancia, el derecho de hacer uso de
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todos los recursos legales o razonables de defensa, sin exponerse a sanción ni censura
algunas por ese ejercicio, ..." (El resaltado no es del original)”
En consecuencia la posición de la Aduana de rechazar el recurso de
reconsideración por haberse interpuesto en forma extemporánea, constituye un
efecto que lesiona en forma directa derechos fundamentales de la recurrente, por
constituir una violación grave y clara al derecho de defensa, que lo coloca en un
evidente estado de indefensión, puesto que le eliminó una etapa procesal,
infringiéndose una formalidad sustancial del procedimiento por violación del debido
proceso, por lo que este Tribunal procede con base en lo dispuesto en los
artículos 165, 166, 169 y siguientes, 223, 247 Ley General de la Administración
Pública, 198 y 272 de la LGA, a declarar la nulidad de todo lo actuado con
posterioridad al dictado del acto final, para que la Aduana proceda a conocer el
recurso de reconsideración interpuesto por la recurrente.
POR TANTO
De conformidad con los artículos 198, 200 y 205 a 210 de la Ley General de
Aduanas, Por mayoría este Tribunal declara la nulidad de todo lo actuado con
posterioridad al dictado del acto final. Proceda la Aduana a conocer el recurso de
reconsideración. Se ordena la devolución del expediente a la oficina de origen.
Voto salvado del Lic. Reyes Vargas quién declara la nulidad de la resolución
venida en alzada. Voto salvado de las licenciadas Villalobos Orozco y Contreras
Briceño quienes anulan todo lo actuado con posterioridad al dictado del ato final. Y
de previo a resolver lo que en derecho corresponda le ordena a la Aduana de
Limón que informe y remita a este Tribunal los elementos de prueba que
demuestren la ausencia del Gerente al momento de dictar el acto final. Se remiten
los autos a la oficina de origen.
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Notifíquese a la sociedad recurrente, al medio señalada en expediente siendo éste el facsímil XXX; y a la Aduana de Limón por el medio disponible.
Loretta Rodríguez MuñozPresidente
Elizabeth Barrantes Coto Xinia Villalobos Orozco
Desiderio Soto Sequeira Dick Rafael Reyes Vargas
Shirley Contreras Briceño Luis Gómez Sánchez
Voto salvado de las Licenciadas Villalobos Orozco y Contreras Briceño: Nos separamos del voto de mayoría en el presente caso, que
corresponde a la sentencia número 011-2015, expediente Nº428-2014, de
este Tribunal, toda vez que no compartimos la decisión de la mayoría, sino
que estimamos que en el presente caso, los defectos procesales,
concretamente la errónea notificación de los actos, se da a partir de la
comunicación del acto final, y por eso resolvemos la nulidad de todo lo
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actuado con posterioridad al acto final, para que se proceda a notificar
correctamente dicho acto a la empresa recurrente. Y además en razón de
que tal acto fue emitido por el Subgerente de la Aduana de Limón, debe
ésta demostrar ante esta sede, la ausencia del Gerente al momento de
emitirse el acto final. Lo anterior con base en lo siguiente:
Resulta evidente que después de emitido el acto final, se han dado
problemas con la notificación, porque siendo el acto final, el que impone la
sanción a la empresa XXX, no se le notificó correctamente a la empresa
afectada, sino que fue puesto en conocimiento del señor XXX, (ver folio 43 vuelto), quien no sido acreditado en expediente para actuar en nombre de
la empresa XXX ni para recibir notificaciones en su nombre, sin que la
aduana justifique su actuar. Resulta totalmente cuestionable tal proceder,
desde el punto de vista jurídico para la aduana de Limón, toda vez, que
estando ante el ejercicio de facultades punitivas por parte de la
Administración, debe con mayor razón cerciorarse del cumplimiento de las
garantías del derecho penal para el presunto infractor, y en este caso
resulta grosera la indefensión generada a la empresa XXX, al haber
notificado el acto final, en una persona que no está acreditada en
expediente para recibir notificaciones en nombre de dicha empresa.
Nótese que si bien es cierto en el escrito de alegatos contra el acto final,
que corre de folios 23 a 27, la empresa “ autoriza al Licenciado en Derecho y Asistente de Agente Aduanero, XXX (ver folio 26), mayor de
edad, soltero, portador de la cédula de identidad número 6-132-600, para
que asista a la Licenciada XXX Abogada autenticante de este proceso, y proceda al estudio de este proceso, recolección de pruebas, así como a las Etapas Recursivas, y proceda a fotocopiar dicho expediente hasta su finiquito y Agotamiento de la Vía Administrativa”. Sin
embargo, no lo autoriza para recibir notificaciones en este caso, sino que de
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manera clara y expresa a folio 27 indica que señala como lugar para oir notificaciones el fax de la Notaria Autenticante XXX.
Así las cosas, en criterio de las suscritas resulta grosera la nulidad
cometida por la Aduana al notificar el acto el final por medio de una persona
cuya participación no está autorizada en expediente, por lo que los plazos
no pueden correr en contra del administrado, si fue la misma Aduana la que
no le notificó debidamente los actos que le perjudican.
Recuerde la Aduana de Limón, lo dispuesto por el artículo 247, numeral 1
de la LGAP, que indica:
“1.La comunicación hecha por un medio inadecuado, o fuera del lugar debido, u omisa en cuanto a una parte cualquiera de la disposición del
acto, será absolutamente nula y se tendrá por hecha en el momento en que gestione la parte o el interesado, dándose por enterado, expresa o implícitamente, ante el órgano director competente…”
Partiendo de ello, dado que en el presente caso en efecto la notificación se
realizó por un medio inadecuado, para todo efecto legal, la comunicación
se tendrá por hecha, en el momento mismo en que el interesado acude al
procedimiento dándose por enterado del acto emitido en su contra.
Así respecto de los defectos formales que presenta la notificación, debemos
como premisa inicial, partir de lo que ya ha venido señalando este
Colegiado desde sus inicios (ver sentencias 48 y 49 del año 2000), en el
sentido de que con la notificación de los actos, se busca poner en
conocimiento de las partes o de los terceros, las actuaciones de la
Administración, en especial aquellos que tiendan a afectar derechos
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subjetivos o intereses legítimos, con la finalidad de no causar indefensión2.
Por este mismo motivo, la notificación se ve rodeada por una serie de
formalidades, cuya omisión conllevan la nulidad, siempre y cuando no se
haya cumplido la finalidad que con ella se busca. Prueba de ello es que la
misma LGAP, sanciona con nulidad absoluta cuando se incumplen ciertos
requisitos al momento de practicarse la notificación, sin embargo, la misma
ley dispone, que aún cuando existan tales vicios, la nulidad se tiene por
convalidada en el momento en que el afectado se da por enterado y se
apersona al procedimiento.
Por lo expuesto y a tenor de lo estipulado por los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, 128, 131, 132 y 133 y concordantes, 158 y siguientes, 165 a
172, 223 y 348 de la Ley General de la Administración Pública, debe anularse todo
lo actuado con posterioridad al acto final y debe proceder la Aduana de Limón a
notificar el acto final al Transportista Naviero XXX. . Y además en razón de que tal
acto fue emitido por el Subgerente de la Aduana de Limón, debe ésta demostrar
ante esta sede, la ausencia del Gerente al momento de emitirse el acto final
Xinia Villalobos Orozco Shirley Contreras Briceño
Voto salvado del Máster, Licenciado Dick Rafael Reyes Vargas. No comparte
el suscrito lo resuelto y por ello salvo mi voto con sustento en las siguientes
consideraciones.
2 Rodolfo Saborío, en su libro Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo, dice respecto del acto de
notificación: “ el acto administrativo que tiene como fin poner en conocimiento de las personas
interesadas un acto administrativo anterior que les afecta particularmente. Como acto de comunicación
que es, tiene independencia sustancial con respecto al acto comunicado, por lo cual, en caso de defecto
no incidirá sobre la validez de este último sino tan solo sobre su eficacia.”
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Nulidad por vicio en la competencia. Dispone el artículo 129 de la Ley General
de la Administración Pública que el acto debe dictarse por el órgano competente y
por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo. De forma tal que,
dictado el acto, como en el presente caso, por sujeto no habilitado al no concurrir
el presupuesto de hecho establecido en la norma para su intervención legal, se
genera un vicio en elemento formal sujeto del acto administrativo y en el motivo
mismo.
Consiste el vicio en el hecho de que, el caso, aparece el Subdirector General de
Aduanas o el Sub Gerente de la Aduana dictando el acto INICIAL O FINAL del
procedimiento. En efecto, a la fecha de intervención de la instancia de cita,
disponía el numeral 12 de la Ley General de Aduanas que La Dirección General
de Aduanas estará a cargo de un Director General y de un Subdirector y que él
último sustituirá al primero en sus ausencias. Dispone además la norma sobre el
Subdirector que desempeñara, además, las funciones que se le otorguen por vía
reglamentaria o aquellas que le delegue su superior sea el Director. Por su parte,
el Reglamento a la Ley de cita se limita a reiterar lo ya dispuesto cuando dispone
que el Subdirector está subordinado al Director General y lo reemplazará en sus
ausencias, agregando que, para que opere dicho reemplazo, bastará la actuación
del Subdirector para luego reiterar lo relativo a la posibilidad de ejercer funciones
mediante delegación agregando que tales podrán ser temporales o permanentes.
En idéntico sentido y respecto de las Aduanas, sus gerentes y subgerentes
dispone el numeral 35 del RLGA, por lo que a los efectos del presente análisis es
indiferente si el mismo se origina en la Aduana o en la Dirección General de
Aduanas.
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De las normas de cita importante hacer dos distinciones respecto de la actuación
del Subdirector. La primera cuando actúa en razón de la “ausencia” del Director y
segundo cuando lo hace por “delegación” sea esta temporal o permanente.
En el primer caso, la ausencia del Director (o Gerente de Aduana) puede ser
temporal como por ejemplo en los casos de vacaciones, incapacidad por
enfermedad, suspensión disciplinaria para el ejercicio del cargo; o puede serlo
también permanente cuando muere, renuncia o es destituido y no existe
nombramiento de sustituto por el resto del periodo de nombramiento o ad interin;
finalmente dicha ausencia puede ser de naturaleza legal como por ejemplo en los
casos de impedimento, excusa, recusación, etc., casos en los cuales el funcionario
debe ausentarse (alejarse, separarse) del conocimiento del asunto especifico y
debe ser, como bien indica el RLGA reemplazado por el Subdirector (o
Subgerente de la Aduana). Importante señalar que es única y exclusivamente en
los supuestos de éste primer caso en análisis, es decir, el de la “ausencia” respecto del cual el Reglamento a la Ley General de Aduanas Decreto Ejecutivo
Numero 25270 (RLGA) en su artículo 8 (35 en caso de las Aduanas) dispone que:
“Para que opere dicho reemplazo bastará la actuación del Subdirector (Subgerente en caso del art. 35).”. Lo anterior no significa que, en los asuntos e
que intervenga no deba dejarse constancia de las razones de su intervención, sino
y más bien dicha disposición lo está en función de lo innecesario de acto de
investidura alguno u otro de esencia autorizativa a los efectos, pues responde a la
lógica de la naturaleza de su función. No obstante, el señalamiento del
presupuesto de hecho especifico que en cada caso autoriza su intervención, si
debe ser señalado a los efectos de la eventual comprobación del motivo del acto
en lo que a la competencia concierne cuando tal sea impugnada por parte
interesada alegando la inexistencia de dicho motivo (art. 133 LGAP), dado que tal
no constituye siquiera un acto discrecional sino un elemento del acto y aún siendo
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tal es objeto de contralor por el superior en la vía recursiva o por el Juez de lo
Contencioso.
En el segundo caso, la delegación, sea ésta temporal o permanente, debe ser
conteste con lo estatuido en los numerales 89 a 92 de la LGAP y darse por escrito.
Tener claro, tal cual se indicó supra que no aplica en éste supuesto el artículo 8
del RLGA cuando dispone que: “Para que opere dicho reemplazo bastará la actuación del Subdirector.”, pues tal reemplazo únicamente opera en materia de
ausencia.
Contestes con los antecedentes jurídicos de cita y sus consideraciones expuestas,
en el caso observa el suscrito la intervención del Sub- Gerente de la Aduana,
cuando dicta la resolución inicial sin que en las mismas se mencione
justificativamente en forma alguna, los presupuestos de hecho que respalden la
intervención del funcionario, por lo que carece el acto de motivo respecto de la
competencia ejercida. Lo anterior constituye un vicio de nulidad absoluta, que
declarase a los efectos de subsanar el procedimiento y lograr el fin propuesto
como en efecto hace el suscrito.
En razón a lo anterior y siendo que contestes con el numeral 11 y 223 de la Ley
General de la Administración Pública existen omisiones sustanciales del
procedimiento cuya nulidad declaro en esta instancia retrotrayendo los efectos a la
gestión inicial a efecto de que proceda la Aduana previo a resolver conforme el
procedimiento establecido en los artículos 102, 192 y 196 citados.
DICK RAFAEL REYES VARGAS
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