1 35º congresso - 2014 são sebastião/sp novembro de 2014 planejamento, execução e...

1

35º Congresso - 2014

São Sebastião/SPNovembro de 2014

Planejamento, Execução e Transparência do Orçamento

Ricardo Rocha de Azevedo

[email protected]

mailto:[email protected]

3

George Osborne - Chancellor of the Exchequer (Orçamento de 2014)

Alistair Darling - Chancellor of the Exchequer (Orçamento de 2010)

’Budget day’ – Inglaterra

1974-1979 1983-1989

4

’Budget day’ – Brasil

Prefeitura de Porto Alegre (Entrega do PLOA 2015) Prefeito: José Fortunati

Foto: Ricardo Giusti/PMPA

Ministra Miriam Belchior - Entrega do PLOA 2015 ao presidente do Congresso, senador

Renan Calheiros - Foto: Geraldo Magela

Prefeitura de São Bernardo do Campo (Entrega do PLOA 2015) Prefeito: Luiz

Marinho Foto: Oscar Jupiraci

5

Evolução do orçamento - fases recentes

1988

Constituição Federal

2000

LRF

Primeiros ciclos de planejamento com o formato atual (PPA/LDO/LOA)

1964

Lei 4.320

Fase pós-constitucional

2005

A STN passa a normatizar o conteúdo da LDO e do PPA por portarias federais

Publicação das primeiras versões do manual do TCE-SP sobre planejamento

1988-2001

Pri

nci

pais

mar

cos

Cic

los

Evo

luçã

o

2002-2005 2006-2009 2010-2013

Fase orçamentária tradicional

Ciclos orçamentários com cobrança eletrônica pelos órgãos de controle externo

2008

Publicação da NBC TSP 16.3 – Planejamento

A LRF define o conteúdo mínimo do PPA e da LDO

A Constituição cria o formato do ciclo de planejamento vigente (PPA / LDO / LOA)

A Lei 4320 cria a formatação atual da Lei OrçamentáriaAnual (LOA)

O CFC publica uma norma contábil sobre o planejamento público sob o enfoque contábil

1998

EC 19/98

A EC 19/98 inclui o conceito de eficiência no art. 37

Fase de adequação

Fase inicial do orçamento por resultados

2014-2017

3º ciclo da fase de orçamento por resultadosFonte: AZEVEDO & AQUINO (2014)

6

Reflexão:

orçamento inicialX

alterações no orçamento

...como está o planejamento dos municípios hoje?

7

Planejamento fiscalResultado Primário

até 100.000 habitantes N=3212

Resultado Primário

até 1.000.000 habitantes N=239

Resultado Nominal


Resultado Nominal

até 1.000.000 habitantes N=139

Ano: 2012 Meta prevista ÷ executada

Educação


Urbanismo


Saúde


Encargos


ERR

Decorre de subestimação na receita?

ERR

Planejamento por funçãoAno: 2012 Despesa empenhada ÷ despesa fixada

9

Execução do orçamento acima da previsão inicial (2012)

Média do Brasil: 13,3%

2007 2008 2009 2010 2011 2012N 4092 3841 3949 3731 3364 3145Até 100.000 hab 3827 94% 3592 94% 3689 93% 3476 93% 3123 93% 2906 92%

até 20% 3099 81% 2460 68% 3020 82% 2679 77% 2478 79% 2218 71%de 20% a 40% 644 17% 947 26% 596 16% 684 20% 571 18% 590 19%de 40% a 80% 79 2% 173 5% 72 2% 107 3% 71 2% 86 3%Acima de 80% 5 0% 12 0% 1 0% 6 0% 3 0% 12 0%

Acima de 100.000 hab 265 6% 249 6% 260 7% 255 7% 241 7% 239 8%até 20% 224 85% 193 78% 205 79% 201 79% 196 81% 189 79%

de 20% a 40% 31 12% 50 20% 50 19% 50 20% 39 20% 44 23%de 40% a 80% 10 4% 5 2% 5 2% 4 2% 6 15% 6 14%Acima de 80% 0 0% 1 0% 0 0% 0 0% 0 0% 0 0%

Média 12.0% 16.1% 11.8% 13.5% 12.9% 13.8%Mín 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%Máx 99.8% 125.3% 85.2% 192.1% 128.4% 182.0%DP 10.7% 13.4% 10.4% 11.8% 10.9% 12.4%Metodologia adotada: a tabela apresenta o percentual de execução do orçamento acima da previsão inicial


Acima de 80% !!

10


2007 2008 2009 2010 2011 2012N 4094 3843 3949 3735 3365 3148Até 100.000 hab 3829 94% 3592 93% 3689 93% 3478 93% 3123 93% 2908 92%

até 20% 1814 47% 1434 37% 1667 44% 1339 35% 1475 39% 1413 37%de 20% a 40% 1715 45% 1855 48% 1730 45% 1823 48% 1387 36% 1280 33%de 40% a 80% 275 7% 276 7% 276 7% 298 8% 239 6% 196 5%Acima de 80% 25 1% 27 1% 16 0% 18 0% 22 1% 19 0%

Acima de 100.000 hab 265 6% 251 7% 260 7% 257 7% 242 7% 240 8%até 20% 146 55% 121 46% 118 45% 117 44% 124 47% 121 46%

de 20% a 40% 95 36% 100 38% 121 46% 113 43% 90 34% 97 37%de 40% a 80% 23 9% 28 11% 19 7% 24 9% 28 11% 21 8%Acima de 80% 1 0% 2 1% 2 1% 3 1% 0 0% 1 0%

Média 23,4% 24,9% 23,6% 25,1% 23,7% 23,5%Mín 0% 1,1% 2,0% 4,1% 0,00% 0,00%Máx 200,0% 200,0% 200,0% 197,5% 198,5% 196,9%DP 14,9% 14,5% 13,40% 13,3% 14,7% 15,1%

Média do Brasil: 25%

Alterações entre as funções de governo em relação ao inicial

Acima de 100% !!

11

Precisão das receitas...a realidade dos pequenos municípios

FPM

ICM

SIP

VAAno: 2012 – Municípios até 100.000 habitantes

IPTU

ISS

ITBI

Controle e informação (+)(-)

N=2807

N=2809

N=4121

N=2846

N=2844

N=2840

Transferências Constitucionais Receitas própriasMáxima Precisão(em torno de 1,0)

12

Precisão das receitas...não é diferente da realidade dos maiores

FPM

ICM

SIP

VAAno: 2012 – Municípios entre 100.000 e 1.000.000 habitantes

IPTU

ISS

ITBI

Controle e informação

N=227

N=227

N=237

N=227

N=227

(+)(-)N=227

Transferências Constitucionais Receitas próprias

13

Quem elabora o planejamento nos pequenos municípios de SP

14

Participação popular e Legislativa nospequenos municípios de SP

15

...discussão apresentada:orçamento inicial

Xalterações posteriores no orçamento

O orçamento inicial (Lei inicial do orçamento) deve ser preciso?

16

Orçamento inicial Alterações na LOA

• Participação popular (art. 44 Estatuto das Cidades)

• Audiências públicas (art. 48 LRF)

• Aprovação pelo Legislativo(CF; Lei 4320/64)

• Transparência / publicidade(CF, art. 37)

•Alterações por decreto

•Quase sempre sem audiências públicas

• Possui publicidade reduzida se comparada à LOA inicial

17

(...) estas alterações deverão percorrer os mesmos caminhos da sua elaboração inicial, ou seja, deverá haver a transparência e discussão com a sociedade através de audiências públicas encaminhando-as à Câmara Municipal para a ampla discussão e aprovação (...)

18

‘Possíveis’ causas...

Legislativo (falta de conhecimento

técnico e existência de

alianças com o Executivo*)

Baixo enforcement por

parte dos Tribunais *

Conselhos sociais não exercem

influência sobre o orçamento *

Ineficiência na implantação da Lei 4.320/64 (e

não na lei!)

Baixos incentivos para um

orçamento preciso

Falta de capacitação *

Existência de limites genéricos

no PLOA

Falta da existência de

controle interno

Modelo atual de planejamento

possui problemas(PPA, LDO, LOA)

Falta de sistemas de informação de

custos

Falta de um setor exclusivo para o planejamento

Existência de incrementalismo*, que beneficia a

ineficiência

19

Possíveis consequências..

Incentivos para a adoção de estratégias* no

orçamento

Diminuição da Transparência

Diminuição do controle externo e social

Diminuição da negociação entre as

Secretarias e órgãos no momento adequado

Aumento do endividamento

20

• Descrédito!(...) as necessidades de reforma (no orçamento) se justificam também pelo atual momento de descrédito que o orçamento público tem atravessado, onde tem havido uma supervalorização da fase da execução orçamentária, em detrimento da fase de elaboração orçamentária.

(REZENDE & CUNHA, 2013)

equilíbrio previsibilidade

compreensão

vitalidade democrática

4 qualidades básicas do orçamento para se obter credibilidade

Possíveis consequências..

21

“(...) estão convivendo dois “Brasis” em conflito: há o Brasil do planejamento, que faz PPA, que pensa aonde quer chegar, que delineia programas com objetivos, indicadores de desempenho, metas físicas; e há o Brasil pré-constitucional, que trabalha estritamente na Lei 4.320, que não tem PPA de fato, pois sua lógica é orçamentária apenas e o orçamento é, de certo modo, transposto para o PPA ou este é só uma peça de boas intenções (...)

(...) em geral o PPA é uma soma de quatro orçamentos, basicamente. O município faz orçamentos para quatro anos, junta tudo e chama de PPA...

(Peres, 2010)

22

Santos (2011) concluiu que o modelo anterior do PPA não contribuiu para o planejamento das ações do Estado de forma estratégica; não viabilizou a ação pública adequadamente; e não conseguiu acompanhar de maneira satisfatória o cumprimento das metas estabelecidas para as ações do governo.

SANTOS, Eugênio Andrade Vilela dos. O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA. Diálogos para o Desenvolvimento. A reinvenção do planejamento governamental no Brasil. Organizador: José Celso Cardoso Jr. Brasília Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2011. p. 307-336. Brasília, 2011.

23

Novo modelo de planejamento“O período entre 2000 e 2011 representou um marco para o planejamento governamental ao compreender três Planos Plurianuais (PPAs) comprometidos com questões como a responsabilização pelo gasto público, a organização, a gestão e a transparência da ação governamental”

http://www.planejamento.gov.br

(...) em que pese a relevância dos avanços obtidos, a experiência de implementação do PPA evidenciou algumas fragilidades conceituais e estruturais do modelo (...)

24

Novo modelo de planejamento

“... O sentido geral das mudanças é o da busca por um caráter mais estratégico para o Plano (...)

http://www.planejamento.gov.br

“As categorias a partir das quais o Plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. “

25

Questão:

A (simples) troca do modelo atual de elaboração do planejamento traria melhora nos resultados

para os municípios?

26

Resumo do que foi discutido:

• A imprecisão no orçamento inicial é alta, tanto nas receitas quanto nas despesas.

• Já existe outro modelo de planejamento, que a União, alguns estados e municípios já adotam.

• O modelo atual é relativamente recente (3º ciclo apenas).

• O planejamento dos municípios geralmente é centralizado.

• Ineficiências nos controles, sobretudo o legislativo.

27

COMISSÃO DE PLANEJAMENTO

Art. 1º - Fica instituída a Comissão de Planejamento Orçamentário do Município de Pitangueiras sob a Coordenação Geral da Secretaria Municipal de Fazenda para elaborar e acompanhar os instrumentos de Planejamento do Município, compreendidos o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei orçamentária Anual.

28

COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES

29


Município

Governo Central

GovernosEstaduais

Informações

PDF, XML

...de forma tempestiva...

Prestações de contas

XML, txt, XBRL, etc.

Prestações de contas (AUDESP, SISTN, SIOPS, SIOPE, SICONFI, etc.)Necessidade: compartilhamento de informações

30

COMPARTILHAMENTO DE INFORMAÇÕES Total de Receitas dos municípios em 2012

TransferênciasConstitucionai

se Legais

ICMS 73.799.739.757,11 19,32% 49,24%FPM 57.784.193.057,40 15,13%FUNDEB 43.690.789.006,76 11,44%IPVA 12.760.832.496,10 3,34%

Receitas Próprias

ISS 39.789.518.435,14 10,42% 23,84%IPTU 19.222.835.040,63 5,03%Multas e Juros de Mora 4.789.416.354,62 1,25%Contribuições ao RPPS 6.070.930.491,50 1,59%Serviços 8.050.844.598,00 2,11%Receitas Patrimoniais 13.125.927.114,74 3,44%

Fundo a fundo

SUS 29.946.280.968,78 7,84% 10,12%FNDE 6.954.816.945,56 1,82%FNAS 1.763.561.297,49 0,46%

Outras

Contribuições 10.951.462.141,47 2,87% 16,80%Compensações financeiras 7.570.639.223,66 1,98%Transferências de Capital 12.642.971.689,56 3,31%Outras Receitas 32.995.136.177,15 9% Total 381.909.894.795,67 100,00% 100,00%

31

Receita do ICMShttps://www10.fazenda.sp.gov.br/DIPAM/ConsultaIndice/DipamFiltroConsultaIndice.aspx

Ano Base

Valor Adicionado

(R$)

Var.% VA

População Var.% Pop.

Receita Tributária

(R$)

Var.% R.T.

Área Cultivada

(ha)

Var.% A.C.

Área Inundada

km2

Var.% Inun.

Índice Área

Proteção

Var.% A.P.

Índice Participação

Var.% I .PAR.

2012 3.917.312.989 15,49 208.662 0,00 95.084.415 -2,15 76.451,53 3,12 0,02 0,00 0,000000 0,00 0,44273553 0,66

2011 3.391.776.794 3,58 208.662 0,00 97.176.626 21,50 74.136,30 0,00 0,02 0,00 0,000000 0,00 0,43982574 -0,86

2010 3.274.414.336 15,50 208.662 14,35 79.984.041 23,19 74.136,30 0,00 0,02 0,00 0,000000 0,00 0,44364229 -0,27

2009 2.834.990.238 1,47 182.471 0,00 64.929.217 2,52 74.136,30 0,00 0,02 0,00 0,000000 0,00 0,44485930 2,08

2008 2.794.024.895 23,60 182.471 0,00 63.333.946 15,07 74.136,30 -3,40 0,02 0,00 0,000000 0,00 0,43580610 6,47

2007 2.260.515.346 100,00 182.471 100,00 55.039.786 100,00 76.748,20 100,00 0,02 100,00 0,000000 0,00 0,40933580 100,00

No exemplo acima, extraído de um município, vemos que entre 2011 e 2012 o índice variou + 0,66%.


https://www10.fazenda.sp.gov.br/DIPAM/ConsultaIndice/DipamFiltroConsultaIndice.aspx



32

Receita do ICMSCaso do Estado do Paraná...


33

Como melhorar o planejamento dos municípios?

Pergunta de 1 milhão!!

Sugestões?

34

REFERÊNCIASAZEVEDO, R.R. AQUINO, A.C.B. O Estado Atual do Planejamento em Municípios de Pequeno Porte. Anais do Congresso ENANPAD 2014. Rio de Janeiro: 2014.

AZEVEDO,R.R. Imprecisão na estimação orçamentária dos municípios brasileiros. 2014. Dissertação (Mestrado em Controladoria e Contabilidade) - Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade de Ribeirão Preto, Universidade de São Paulo, Ribeirão Preto, 2014.

SUGIURA, P.M.U. Orçamento Público: Uma visão transparente. São Paulo: IOB Folhamatic, 2014.

FILHO, J.E.B. Orçamento Aplicado ao Setor Público: linguagem simples e objetiva. 2. ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2013.

NUNES, S. P. P. Os 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal e o Projeto de Lei de Qualidade Fiscal. Controladoria Geral do Município do Rio de Janeiro. Cadernos da Controladoria, 2010.

REZENDE, F.; CUNHA, A. A reforma esquecida: Orçamento, Gestão Pública e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2013.

SOF, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Manual Técnico de Orçamento - MTO 2015. Acesso em novembro/2014. Disponível em: < http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/mto_2015_1a_edicao-150514.pdf >

TCE-SP. Manual básico Lei Orçamentária Anual – LOA. São Paulo: 2009.

35

35º Congresso - 2014

São Sebastião/SPNovembro de 2014

Planejamento, Execução e Transparência do Orçamento

Ricardo Rocha de Azevedo

[email protected]

mailto:[email protected]

1 35º congresso - 2014 são sebastião/sp novembro de 2014 planejamento, execução e...

Documents