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1. 과학기술정책의 패러다임 변화와 거버 스

I. 서론

기술 변화와 확산이 빨라지고 사회 분야로 기술 신이 확산되면서 그 향도 매우 다

양화되고 심화되고 있다. 기술 신은 새로운 산업을 출 시키고 산업구조를 바꿀 뿐 아니라

보건·의료, 교육, 국방, 환경 등 사회 반에 큰 변화를 일으키고 있다. 과거 과학기술을 경

제, 산업 발 으로 연계하는 것을 핵심으로 했던 기술 신정책이 이제는 사회 복지, 지역개

발, 교육 문화 등에서도 주요 정책 의제로 부상되고 있다. 다시 말해 과거 부문 정책으로 자

리 잡았던 신정책이 이제는 부문 정책을 넘어 모든 정책의 기반을 구성하는 하부구조형

정책으로 환되고 있는 것이다.

핀란드 등 EU 국가들은 이러한 변화에 응하여 새로운 시각에서 신을 수립하고, 핵

심 의제로 신 거버 스의 요성을 제기하고 있다 (EC, 2002; OECD, 2005; Boekholt,

2004; Boekholt & Arnold et al, 2002; Arnold & Boekholt, 2003; Edler & Kulmann, 2003).

그동안 경제정책, 산업정책에 비해 상 으로 요도가 낮았던 기술 신정책을 국정운 의

핵심으로 추진하면서 거버 스의 요성이 제고되고 있는 것이다. 특히 기술 신의 특성상

할권과 경계가 불분명하고 첩되어 나타나기 때문에 타 부처와의 조 정책호환성 문

제가 매우 요해지고 있으며, 시스템 체에 걸친 학습을 진하기 한 거버 스의 개선

이 요구된다. 이에 각 국가들은 구체 으로 원활한 정책 통합 조정을 가능하게 하는 시

스템 개편과 함께 응성과 민주성을 강조하는 참여 거버 스를 강조하고 있다.

우리나라도 ｢과학기술 심사회 구축｣을 주요 국정과제의 하나로 제시하고, ｢제2의 과학기

술입국 실 ｣을 정책목표로 하고 있다. 과학기술부장 을 부총리로 격상하고, 과학기술 신

본부(차 )를 설치했으며, 과학기술부와 과학기술 신본부에서 범부처 인 과학기술 신정

책의 기획․조정․평가기능을 담당하도록 설계하 다. 과학기술 신 안과제를 신속하게

의, 조정하기 해 과학기술 계장 회의 신설･운 해 왔으며, 국가연구개발 산 편성의

문성을 제고하고 략 투자･집행을 해 국가과학기술 원회(국과 )에 국가연구개발사

업에 한 산조정･배분권을 부여하 다. 특히 료, 기업, 학의 문가 혹은 시민사회의

참여가 효과 으로 이루어지는 참여형 거버 스의 제도화가 부분 으로 도입되는 등 거버

스의 요성이 기술 신정책에서도 강조되고 있다.

이러한 에서 이 에서는 과학기술정책 패러다임의 변화 과정을 기술 신정책의 진화

과정으로 보고, 최근 제3세 기술 신정책에서 제시하는 주요 정책 의제와 쟁 을 논의하

고자 한다. 이와 함께 제3세 기술 신정책의 에서 우리나라 과학기술정책의 변화 내

용을 살펴보고, 이를 바탕으로 우리나라가 앞으로 지향하여야 할 과학기술 거버 스에 해

서 논의하고자 한다.

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II. 기술 신정책의 진화

과학기술정책 패러다임의 환은 기술 신정책의 진화과정으로 볼 수 있다. 개 기술

신정책은 3단계를 거쳐 진화해 왔다고 보고 있다(OECD, 2005). 각 세 별 기술 신정책의

특징은 다음과 같다.

1. 제1세 기술 신정책

제1세 기술 신정책은 연구실에서의 과학 활동을 통해 새로운 지식이 창출되면 그 지식

이 응용되어 상업 성과가 나타나 기술 신이 이루어진다고 본다. 즉 신과정을 기 연구

➝ 응용 개발연구 ➝ 신 확산을 통해 상업화에 이르는 선형 과정(linear)으로

악하기 때문에 기술 신의 주요 원천은 연구 는 과학 활동이 된다. 기 연구, 응용 개

발연구, 신 확산 사이에 계를 설정하고 있고, 신을 진하는 데에는 기 연구가

요하다는 을 강조한다. 기 연구와 응용 개발연구, 상업화 활동 사이의 상호작용과 피

드백은 시하지 않는다.

따라서 제1세 신정책은 과학기술의 발 과정에서 요한 분야를 선정해서 자원을 투

입하여 지식의 흐름을 만들어내는 승자 뽑기(picking winners) 정책이었다. 이를 통해 자연

스럽게 지식이 생산부문으로 흘러들어가 기술 신이 진된다고 보았다. 따라서 선진국들은

기술 신과정의 가장 앞부분인 기 연구에 자원을 투입하는 정책이 요하 고, 망 있는

과학 분야를 선정하여 인 ·물 자원을 공 하는 정책에 을 두었다. 반면 후발국의 경

우 기 연구 능력이 취약하기 때문에 특정 기술을 표 (targeting)으로 삼고 이에 집 투자

하는 형태로 정책이 추진되었다. 유망한 기술 분야를 선택하여 집 지원함으로써 산업발

을 진하고자 했다는 것이다(Gibbons, 2001; OECD, 2005; EC, 2002).

따라서 제1세 기술 신정책은 신원천의 다양성을 인지하지 못하고 기 연구만을 강조

했다는 비 을 받았다. 기술 신을 이끌어내는 원천으로서 개발과정, 생산과정, 마 과정

에서 축 된 지식도 매우 요하다는 을 간과한 것이다. 즉, 기 연구, 응용 개발, 생

산, 매 과정에서 일어나는 상호작용을 고려하지 않았다는 것이다. 그래서 지식이 창출되

고 달되는 메커니즘, 지식을 상업화하는 데 필요한 능력의 요성 등이 정책의 핵심요소

로서 제 로 고려되지 못하 다. 다시 말해 과학기술지식의 공 에만 이 맞추어져 있

어 지식이 창출·확산·활용되는 제도 틀과 과정에 해 블랙박스 인 근을 할 수 밖에

없었다는 것이다(성지은․송 진, 2007).

2. 제2세 기술 신정책

제2세 기술 신정책은 기술 신의 시스템 특성을 인식하여 ‘ 신체제(innovation

system)론’ 근을 취한다. 즉, 학, 연구소, 기업, 수요자, 공 자 등 다양한 신 주체들

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이 지식과 정보를 교환하고 력하는 활동, 즉 신주체들간의 상호작용을 통해 신이 이

루어진다고 보는 것이다. 제1세 기술 신정책과는 달리 기 연구와 응용연구 등 기술

신활동의 계는 요하지 않으며 각 활동을 수행하는 주체들 사이에는 네트워크 계가 형

성되어 일정한 패턴을 따라 기술 신이 이루어진다고 본다. 이에 따라 신주체들이 효과

인 지식의 창출과 확산 시스템을 구축하면 그 신체제는 좋은 성과를 나타내게 되는 것

으로 본다. 같은 자 과 인력이 투입되어도, 기술 신 활동이 조직되는 방식을 규정하는 기

술 신체제의 특성에 따라 신의 방향과 속도, 성과가 달라진다는 것이다. 따라서 기술

신정책의 상이 과학기술활동을 직 으로 수행하는 연구소, 학, 기업을 넘어 기술 신

활동에 자원을 공 하는 융기 , 교육훈련기 은 물론 기술 신의 환경을 결정하는 사회

제도, 문화 등으로 확장되고 있다(Marceau, 2001).

제2세 기술 신정책은 기술 신이 효과 으로 이루어질 수 있는 체제 구축에 정책의

이 맞추어져 있다. 이에 따라 지식의 창출과 확산에 합한 기업 간 상호작용 방식, 산

학연 력시스템, 신활동을 효과 으로 수행할 수 있는 기술 인력의 육성, 융시스템의

설계 등이 주요 정책 과제이다. 한, 유망한 기술 개발 그 자체 보다 그 기술이 지속 으로

개발·활용될 수 있는 ‘ 신생태계’ 조성이 정책의 핵심 과제가 되었다. 따라서 정부의 역할

은 특정 분야를 표 화(targeting)하여 유망 기술을 개발하는 것을 넘어 그 기술을 효과 으

로 개발·활용할 수 있도록 신주체들을 조직화하는 것까지를 포 하고 있다. 즉, 특정 기술

개발을 목표로 하는 연구개발사업의 경우에도, 해당 기술의 개발뿐만이 아니라 그 기술을

효과 으로 개발·확산, 활용할 수 있는 신주체들의 조직화가 수반되어야 하는 것이다. 따

라서 이 경우 기술과 제도의 공진화(co-evolution)라는 으로 정책이 수립, 추진된다

(Gibbons, 2001; Marceau, 2001: EC, 2002).

그러나, 제2세 기술 신정책도 그 목 을 산업경쟁력 확보, 경제발 등에 국한하고 있

다는 비 을 받고 있다. 이로 인해 신을 진하기 한 정책(policy for innovation)에

이 맞추어지고 산업과 과학기술 역을 넘어 다른 분야에서 정책문제를 해결하기 한

신활동(innovation for policy)은 충분히 고려되지 않고 있다. 를 들어, 기술 신을 통한 고

령화 련 문제의 해소, 기술 신과 양극화의 문제에 한 응 등이 미흡하다는 것이다(성

지은․송 진, 2007).

3. 제3세 신정책

제3세 기술 신정책은 제2세 처럼 기술 신을 시스템 에서 근한다. 그러나 기

술 신정책의 목표가 경제·사회 수요를 반 으로 응하는 것으로 확장된다. 따라서

시민사회, 공공서비스 역 등이 기술 신체제의 주요 구성요소로 등장하며, 기술 신과

향을 주고받는 모든 경제·사회 부문으로 정책 상이 확 된다. 즉 경제 측면만이 아니라

환경, 에 지, 자원, 보건·의료, 복지 공공서비스, 교통, 안 , 국방 등 사회·안보 측면까지

도 신활동과 연계시켜 악하는 것이다.

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이에 따라 기술 신에 한 이해 계자(stake-holders)가 다양화되고, 거버 스가 요한

주제로 등장한다. 신활동에 여하는 주요 주체들이 확장되면서 기술 신 련 의사결정

구조의 변화가 주요 의제로 등장하는 것이다. 과학기술 련 신주체들이 의사결정을 주도

하던 구조에서 비 과학기술 분야 주체들도 의사결정 과정에 참여하게 된다.

정책 으로는 제3세 에 진입하면서 기술 신정책의 역과 목표가 주로 경제 역에서 경

제·사회 역으로 확장된다. 과거 신정책이 경제성장을 주요 목표로 설정했다면 제3세

신정책에서는 경제성장뿐만 아니라 삶의 질 향상, 지속가능성 등을 포함한 경제·사회발

을 주요 목표로 설정하는 것이다. 한 기술 신정책 역도 과거 과학기술과 산업에 련

된 분야에 한정되었으나 경제사회 정책의 분야와 계하게 된다(성지은․송 진, 2007).

<표 1> 각 세 별 신정책의 주요 역

제1세 신정책 제2세 신정책제3세 신정책:

총체 신정책

신을 바라보는선형 시스템 시스템

정책목표 경제성장/군사력 경제성장경제성장, 삶의 질,

지속가능한 발

신정책의 역부문정책

(sectoral policy)

여러 역과 련된 정책

(multi-sectoral policy)

여러 역과 련된 정책

(multi-sectoral policy)

정책의 주요

심 역과학을 한 정책

신을 한 정책

( 신을 진하기 한

제도설계, 신친화

고용 융정책)

신을 한 정책뿐만 아니

라 이를 구 할 정책 신

에도 심(경제사회 발 비

을 설정하고 그에 입각해

서 각 분야의 신정책들을

통합)

(eg)국방정책과 신정책의

통합, 환경정책과 신

정책의 통합

신정책

주요 주체과학기술계 과학기술계와 경제계

과학기술계, 경제계,

사용자 시민사회

자료: 성지은․송 진(2007)

III. 기술 신정책의 진화에 따른 주요 쟁

1. 기술 신 거버 스의 요성 증

거버 스(governance)는 개인과 집단의 행동 결과에 향을 미치는 제도 장치로, 구성

원, 구성원간의 계, 자원의 배분․조직 등의 구조 측면과 규칙, 규범, 인식 등의 문화

측면을 포함하는 개념이다(이명석, 2002: 329). 일반 으로 거버 스는 조직이나 사회 체제를

다스리는 행 방식으로 정책 자체의 내용보다는 정책형성과 집행의 과정에 을 맞추고

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있다. 거버 스의 개념이 내용보다는 과정을 강조하고 구조 ․문화 측면을 모두 포 한

다는 에서 거버 스 설계는, 정책 형성과 집행을 한 정책 추진 체계와 련 규칙 설계

를 의미한다고 이해할 수 있다(Arnold et al, 2003).

거버 스는 통치 양식에 련된 것으로 가장 일반 인 통치 양식으로 활용되어 온 것으로

는 정부의 주도 개입을 강조하는 계층제 방식과 시장의 자율 조 기능과 선택을 강조

하는 시장 방식을 들 수 있다1). 그러나 최근에는 기존의 정부 역할에 한 회의가 제기되

고 새로운 통치방식의 필요성에 한 논의가 이루어지면서 거버 스라는 용어가 더욱 주목

받고 있다. 거버 스라는 용어는 기존의 통 인 계층제 혹은 시장 방식의 통치 양식

에 한 심보다는 새로운 통치양식을 의미하는 뉴거버 스(New Governance)라는 개념의

출 과 함께 심의 상으로 등장하기 시작했다.

최근 기술의 비약 인 발 과 함께 사회가 민주화‧ 문화‧다원화됨에 따라 정책 내용도

복잡화‧다양화‧ 문화되어가는 등 사회․행정환경 반의 격한 변화가 이루어져 왔다. 이

로 인해 정부라는 단일행 자가 모든 문제해결을 한 지식과 자원을 가질 수 없으므로,

부분의 정부 정책은 다양한 이해 계자들과의 한 계와 상호작용을 통해 이루어지고

있다. 특히 국가주도의 개발과 성장을 요한 가치로 여겼던 산업사회와는 달리 지식정보화

사회에서는 새로운 국정운 체계인 거버 스로의 환이 요구되고 있다.

이에 따라 기존의 정부주도식의 독 , 폐쇄 , 일방 국정운 방식에서 정부 신의 가

치 선택에서부터 집행단계, 평가에 이르기까지 정부뿐 아니라 시민사회가 극 으로 참여

하는 력 , 분권 거버 스로의 환이 진행되어 왔다. 이러한 변화는 우리만이 아니라

주요 선진국에서도 공통 으로 발견되는 상들이며, OECD에서도 투명한 정부의 구축을

가장 요한 국정운 의 방향으로 제시하고 있다(유재원․소순창, 2005).

<표 2> Government에서 Governance로의 환 내용

From Government to Governance

○ 작고 경쟁력 있는 정부로의 환

○ 권한이양 기능배분의 극 추진

○ 규제완화와 기업마인드를 가진 정부역할로의 변환

○ 행정효율화와 고객 심주의 확립을 한 리‧경 체계의 도입

○ 정책결정자간의 네트워크 연 , 수평 업과 동을 진

특히 산업사회에서 지식정보화사회로 옮겨 가면서 새로운 과학기술정책 역이 계속 으로

창출‧확 되고 정책성격도 차 미래지향 이고 장기 이며, 불확실하고 비가시 인 양상을

1) 를 들어 Rhodes의 경우에는 거버 스를 최소 여섯 가지의 용법으로 사용되고 있다고 주장할 만큼 개념 으

로 다양하게 정의되고 사용되고 있다. 최소국가로서의 거버 스, 기업식 거버 스, 신공공 리로서의 거버

스, 좋은 거버 스(good governance), 사회 사이버네틱 체계로서의 거버 스, 자기조직화 네트워크로서의 거

버 스 등이 그것이다.

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띠기도 한다(박정택, 2004). 이와 동시에 과학기술의 국가경쟁력 제고는 물론 국민생활의

질 향상과 그 련성이 증 되면서 과학기술정책 분야의 거버 스가 더욱 요해지고 있다.

연구개발과 기술 신에서 거버 스의 요성이 높아진 배경을 살펴보면 다음과 같다. 첫

째, 과학기술이 사회의 수요(needs)에 부합해야 한다는 요구가 높아지면서 과학기술계 이 외

다른 요소들의 개입 증가이다. 둘째, 신공공 리(New Public Management)의 확산으로 연구

개발에 있어서도 자원의 투명성과 효율성을 확보할 필요가 높아졌다. 셋째, 지식 생산과 활

용 방식이 변화하면서 분야간, 기 응용 연구 등 연구개발 성격 간 구분을 넘어 서로

다른 지식과 지식생산자 간의 교류와 통합을 요구하고 있다. 넷째, 기술 신에 한 정책 ,

정치 심 증 로 경제사회 발 을 한 연구개발 성과의 체계 리가 강조되고 있다.

다섯째, 연구개발과 기술 신에 있어서 개별 신 주체의 역할이 더욱 요해지면서(국가의

역할에 비하여) 게임의 규칙(rule of game)에 한 변화 요구이다. 여섯째, 과학기술 환경의

격한 변화로 변화에 한 학습과 응력을 높이고 효과 인 행동 방향 설정을 모색할 필

요성이 제고되었기 때문이다(Arnold et al, 2003).

2. 총체 기술 신정책과 정책 통합

제3세 기술 신정책은 기술 신을 심으로 경제사회 체의 발 략을 구상하고 그것

을 구 하는 시스템 형성을 지향한다. 기술 신의 수평 이고 시스템 (horizontal and

systemic) 특성은 기술 신정책의 범 를 확장시켜 왔으며, 다른 정책 분야와의 상호 계뿐

만 아니라 구체 인 정책 수단의 상호 의존성을 고려할 수 있도록 체 인 에서 기술

신정책을 보게 했다. 기술 신정책은 그 특성상 여러 부처의 정책 역에 걸쳐있게 된다.

따라서 기술 신정책이 효과 으로 형성, 집행될 수 있도록 하는 부처 간의 정책통합 조

정이 요한 의제가 된다. ‘지속가능한 성장’과 같은 경제사회 체의 발 목표를 달성하

기 한 종합 정책으로 기술 신정책은 이제 국가 경제·사회 발 을 총 하는 정책으로

인식되고 있다. 이런 이유로 제3세 신정책은 ‘총체 신정책(Holistic Innovation

Policy)'이라는 특성을 갖게 된 것이다.

총체 신정책에서는 기술 신정책과 련 분야 정책의 정합성과 조정이 요하다. 기

술 신정책과 향을 주고받는 타 부문 정책과 신정책의 “정합성(coherence)”을 확보하는

정책조정이 매우 요하다는 것이다. 즉 신정책과 환경정책, 신정책과 보건의료정책,

신정책과 노동정책, 신정책과 인 자원정책 등의 정합성 확보가 정책의 효과성을 확보하

는데 핵심 인 요성을 갖게 되었다. 이로 인해 통합형 신정책(Integrated Innovation

Policy), 수평 신정책(Horizontal Innovation Policy)의 구 이 주요 과제로 등장해 왔다.

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환경정책

산업정책

과학

술정책

보건의료정책

노동정책

융정책

혁신정책

환경정책

산업정책

과학

술정책

노동정책

융정책

보건의료정책

혁신정책

<그 -1> 총체적 혁신정책과 혁신정책의 위상변화

과학 술정책과 산업정책과 연계 문정책(sectoral policy)

경제성장이 주 정책목표(one goal)

경제사회정책 전반과 연계 하 조적 정책(multi-sectoral policy)

경제성장, 삶의 , 속가능한 발전 등이 주정책목표(multi-goal)

일반 으로 통합이란 ‘하나의 목 이나 단일화된 체로 형성, 조정, 융합’하는 것을 말한

다. 정책 통합은 ‘부문별 정책이나 행동 방침을 체 수 의 목 과 일치하는 방향으로 움

직여 나가는 일련의 노력’을 말한다. 구체 으로는 삶의 질 향상, 환경보호와 같은 특정 정

책목표와 다른 정책 분야를 통합하는 것으로 이를 통해 정책목표들 간의 갈등과 정책집행과

정에서의 비효율성을 제거하려는 노력이 이루어진다.

한편, 정책통합은 개발 도상국가에서 나타나는 일원화된 하향식 정책 조정과는 거리가

멀다. 유연하고 분권화된 리 행, 한 학습을 강조하며, 포 인 략 목 하에서

높은 정도의 자기조직과 자율성을 갖는 것이 특징이다. 부문을 월한(cross-sectoral) 포

인 공통의 략비 을 만들어 나가고 공동의 정책 수단과 지식기반을 구축해 나가는 일련의

과정이라 할 수 있다.

따라서 정책통합은 복잡하고 불확실한 정책 상황을 상정하고 정책조정(policy

coordination), 정책 력(policy cooperation) 보다 높은 수 의 상호작용이 이루어진다

(Meijers and Stead, 2004). 지속가능한 발 (sustainable development)이라는 공유된 정책목

표와 이를 달성하기 한 환경정책과 신정책의 통합이나 정보사회(information society) 구

축정책과 신정책 통합의 시도들은 그 구체 인 라고 할 수 있다.

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<표 3> 정책의 상호작용 정도에 따른 정책 력, 조정, 통합 개념의 차이

정책의 상호작용 정도

정책 력 부문간 정보교환과 의사소통

정책조정- 부문간 정책 력과 함께 정책갈등을 극복하려는 노력이 수반

- 그러나 각 부문정책이 공통의 목표를 가질 필요는 없음

정책통합

- 정책 력, 정책갈등을 회피하려는 노력이 이루어짐

- 다른 정책분야와의 상호작용을 통해 상승효과를 가져오기 한 노력

- 정책형성을 해 공통의 정책목표를 사용

자료: Meijers and Stead(2004)

한편, 정책통합은 공통의 정책목표를 설정하는 데에 최고 수 의 정치 결정을 필요로

하며, 이 때 고 정책 원회의 역할이 필수 으로 나타나고 있다. 반면, 정책 력과 조

정은 정책통합을 이끌어내기 한 주요 수단이 되지만, 공통 목표에 한 공유 없이 부문별

정책의 효율성에 기반하여 정책과정이 진행된다는 에서 정책통합과는 차이가 있다.

최근 EU를 심으로 한 많은 국가들이 총체 에서 련 정책을 통합하기 해 다양

한 노력을 기울이고 있다. 여러 정책 역이나 부문들의 신정책 요소들의 조정과 통합을

해 과학․기술․ 신 련 조직(제도)을 재정비하거나 공동의 비 과 의제를 창출할 수

있는 략 인 장기 정책과 비 을 강화해 나가는 것이다. 여기에는 정책통합을 담당하는

집행기구의 설치 기능 강화와 공동의 지식 기반을 구축할 수 있는 활발한 커뮤니 이션

계획, 학습과 실험을 한 포럼의 형성 등이 포함된다(OECD, 2005).

<표 4> 정책 통합 차원과 수단

정책통합 차원 구체 인 기제

공동의 장기 략과

비 창출

- 포 인 정책 의제 발굴과 장기 략 기능 강화

- 부문별 정책을 조정할 상 수 의 원회(과학기술정책

원회 같은) 설치 기능 강화

신 거버 스 강화

- 이해 당사자의 참여 확 원회의 랫폼(platforms)

기능 확

- 지식포럼 등 보다 학습 집약 인 거버 스 제도화

부처 간 조정

통합 강화

- 부처 간 연계 력 강화

- 련 부처의 합병과 공동의 정책 로그램 수단 개발

공동의 지식 기반 개발

- 시스템 행 자 간의 네트워킹과 력 강조

- 략 지능(strategic intelligence) 기능 강화

- 비공식 인 커뮤니 이션과 네트워크 강화

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IV. 우리나라 과학기술정책의 변화 내용

1. 과학기술정책의 역 확 와 상 변화

그동안 부문별 정책(sectoral policy)에 머물 던 우리나라의 과학기술정책도 기술 신정

책으로 확장되었으며, 다양한 부처가 기술 개발이나 련 정책을 수립, 집행하는 분산형

체제로 발 하 다. 기술 신 역도 산업기술에서 사회복지기술까지로 확 되었으며, 정책

주체는 앙정부에서 지방정부로, 정책기조도 불균형에서 균형 발 으로, 양 성장에서 질

성장으로 환하고 있다. 이에 따라 그 동안 그 역할이 제한 이었던 지방정부의 역할이

강화되었으며, 지역경제 활성화라는 정책목표와 연구성과의 실용화라는 목표를 연계시키고

자 했다. 이와 함께 일자리 창출, 양극화, 동반 성장, 삶의 질 제고, 균형 발 등 다양한 사

회 안 문제들을 과학기술 신정책으로 해결하려는 노력이 이루어졌으며 이를 지원할 수 있

는 정부 투자가 증 되었다.

특히 참여정부는 ｢과학기술 심사회 구축｣을 주요 국정과제의 하나로 제시하고, 이를 통

해 국민소득 2만 달러 시 를 여는 ｢제2의 과학기술입국 실 ｣을 정책목표로 제시하 다.

국정과제로서 「과학기술 심사회」는 과학기술이 기술 측면만이 아니라 사회 문화 ․경

제 측면과 연계되고 기술 발 이 경제 사회 발 으로 직결되는 시스템 구축을 의미한다.

2. 시스템 인식의 도입

그동안 기술은 경제발 을 한 도구로 인식되어 왔다. 지 까지 과학기술정책에서

요한 목표 하나가 GDP 비 연구개발투자 비율을 얼마나 확 할 것인가 다. 특히 정부

공공 부문의 연구개발비를 얼마나, 어떻게 확 할 것인가가 요한 심사 다. 인력이

나 R&D 투자 확 등 연구개발 자원 요소의 양 확 에 을 두는 것은 과학기술에

한 투자 확 가 생산성의 향상으로 이어지고, 이것이 경제의 지속 인 성장으로 연결된다는

단선 시각의 결과로 볼 수 있다. 그 결과 략 이고 장기 인 기 원천기술보다 단기

성과 주의 개발연구가 우선시되었다.

이러한 기반 하에서 우리나라는 산‧학‧연 간 력보다는 개별기업의 단독 개발형으로 발

해 왔다. 이에 따라 연구개발 주체인 산‧학‧연이 양 으로는 증가하 으나, 신주체 간

공동학습, 지 자산의 공동 활용, 기술 신성과의 확산‧활용 메커니즘이 취약하다는 평가를

받았다. 산·학·연 력과 이들 간 시 지 효과 창출이 요한 정책과제로 인식되면서 정부는

이를 한 투자 확 와 제도 기반 구축에 노력해 왔다.

참여 정부 출범 이후 새로운 신 략의 틀로써 국가 신체제(NIS)와 신클러스터 개념

이 채택되었다. NIS 개념 도입은 연구개발, 세제, 융, 노동, 교육 등과 같은 다양한 요소

들이 연계되어 신을 지향함을 의미한다. 구체 으로는 ｢과학기술 심사회구축｣방안을

수립하 으며, 여기에서 기술 신 주체, 요소, 성과･확산, 시스템, 기반의 총 5개 분야에 30

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개 과제를 선정, 추진하고 있다.

이와 함께 참여정부는 신주도형 경제체제를 구축하기 해 2-3개의 세계 인 신클러

스터를 육성하겠다는 목표로 덕연구개발특구 등 신클러스터 육성 정책을 추진해 왔다.

즉, 연구개발과 생산의 유기 연계를 통해 신주도형 경제성장을 진한다는 것이다(정책

기획 , 2005: 74).

3. 기술 신을 심으로 한 과학기술행정체제 개편

참여정부는 과학기술정책이 국정 안 과제를 해결하는 역할을 수행할 수 있도록 기술

신을 심으로 산업, 인력, 지역, 노동 련 정책들을 총 토록 하는 행정체제를 도입하 다.

과학기술 련 산업·인력·지역 신정책의 종합조정을 수행하기 해 과학기술부를 부총

리 부처로 격상하고 과학기술부에 과학기술 련 정책 산을 기획․조정․평가하는 ‘과

학기술 신본부’를 설치․운 해 왔다. 이와 함께 국가 략목표와 수요에 따라 과학기술정

책과 련한 인력·산업·지역 신정책 등을 유기 으로 조정하기 해 과학기술 계 장 회

의를 활성화하 다. 이를 부처 간의 토의 조정 채 을 활용하여 과학기술 신 련 정책

을 신속하게 의·조정하고 안에 한 문제해결능력을 제고하고자 했다.

한 참여정부는 국가연구개발 산 편성의 문성을 제고하고 략 투자·집행을 해

국과 에 국가연구개발사업에 한 산조정·배분권을 부여하고(과학기술기본법 제9조), 기

획 산처는 국과 의 심의결과를 반 하여 국가연구개발사업 산을 편성토록 하 다(과학

기술기본법 제21조). 이에 따라 기획 산처는 세입 망 등 재정 여건을 고려하여 과학기술

분야 총 재정투자 규모를 설정하고, 국과 는 기획 산처가 제시하는 투자규모 범 내에서

투자 방향, 각 부처의 투자계획, 성과평가결과 등을 종합하여 조정·배분하게 되었다.

이는 과학기술기본법에 근거하는 것으로 기획 산처 산편성권의 외를 인정하는 것이

다. 이러한 변화는 지난 40년간 유지되어 온 과학기술행정체제를 명 으로 바꾸었다는 평

가를 받고 있으며, 우리나라 경제발 략의 근본 변화를 나타내기도 한다(과학기술 신

본부, 2005).

4. 정책과정에 민간 참여 확

그동안 우리나라 과학기술정책은 행정 료와 일부 소수 문가를 심으로 폐쇄 , 하향

(top-down)으로 추진·집행되어 왔다. 특히 우리나라 과학기술정책의 핵심은 하드웨어 인

과학기술 심이면서 연구개발 주체의 육성과 자원 확 에 주안 을 두었던 극 인 육성

정책(positive promotion policy)이어서 통치자로서 정부의 역할이 강하게 작용하 다. 이로

인해 신 주체인 기업 부문과의 연계가 제 로 이루어지지 못했고, 과학자들의 상향 이며

권한 임 인(bottom-up and empowering) 역할분담 체제가 형성되지 못했다. 민간 문가

는 일반국민 한 다양한 의견을 모을 수 있는 자리가 부족하 으며, 시민 참여는 활성화

- 11 -

되지 못했다.

참여정부 출범 이후 정책을 형성하고 집행하는 과정에 민간 문가 는 련단체 등을

폭넓게 참여시킴으로써 국민의 다양한 의견을 모을 수 있는 방안을 추진해 왔다. 국가과학

기술 원회 원으로 시민단체 표인사( : 참여연 운 원장을 국과 원으로 선정

(‘05.8))을 참여시켰으며, 과학기술 신본부 인원의 20%를 민간 문가로 충원하여 정책의

입안에서부터 시행·평가에 이르기까지 민간의 의견이 충분히 반 될 수 있는 체제를 도입하

다. 한 과학기술 산의 조정·배분과 사업평가 과정에 각각 130명의 민간 문 원을

참여시켜 산·사업에 해 기술 분야별로 심층 검토하도록 했다. 특히 2003년 정부차원에

서는 처음으로 과학기술기본법에 의거하여 NBIT(Nano-Bio-Info Technology)를 상으로 기

술 향평가사업이 실시되었으며, 이후 2005년에도 RFID기술과 나노기술을 상으로 기술

향평가사업이 실시되었다. 2006년에는 기세포치료기술, 나노소재기술, 그리고 유비쿼터스

컴퓨 기술(UCT)을 상으로 일반 시민들도 향평가과정에 참여할 수 있는 ’시민공개포럼

‘이라는 참여 기술 향평가도 새롭게 포함하기로 결정하 다(이 희․김명진, 2006).

그러나 참여정부에서 진행된 상당수의 과학기술정책과정은 오랫동안 형성되어 온 제도

특성과 정부주도식 경제발 체제로 인해 으로부터의 변화가 아닌 로부터의 개 이라는

특징을 여 히 보여 주고 있다. 『차세 성장동력 확보 방안』, 『창조 인재강국 실 을

한 과학기술인 육성 략』, 『과학기술행정체제 개편』 등 참여정부 출범 이후 발표된

거의 부분의 과학기술정책은 정부부처와 씽크 탱크, 그리고 자문기구를 심으로 한 정책

이 형성되었으며, 과학기술인 정책네트워크가 제한 범 에서 작동하는 과거 정책 결정과

정을 크게 벗어나지 못하 다(박상욱 외, 2005: 146).

한 2001년 과학기술기본법은 시민 참여 활성화 방안을 마련함으로써 폐쇄 료 심의

정책에서 개방 시민참여 정책으로 이행이 이루어지고 있으나 여 히 소수 분야에 국한되

어 있다. 참여정부 출범 이후 그동안 문가 그룹에 의해 독 되어 왔던 기술 향평가사업

을 일반 시민에게도 개방하는 등 의미있는 변화가 이루어지고 있으나, 여 히 실질 인 변

화에는 미흡하다고 지 되고 있다(이 희․김명진, 2006).

5. 성과와 한계

재 우리나라 기술 신정책은 외형상으로 많은 변화를 보여주고 있다. 기술 신을 국정

운 의 심에 두고, 인력, 교육, 지역 등 련 정책을 새롭게 재배열한 것이다. 련 정책의

총 기획․조정․평가기능 강화를 해 과학기술부를 부총리부처로 격상하 고 조정 수단

으로서 과학기술 산 조정․배분권을 부여했다. 기술 신정책의 역 한 경제발 이라는

단선 인 목표에서 벗어나 균형발 , 양극화, 삶의 질 제고 등 사회 반의 변화와 련된

것으로 그 외연이 확장되었다.

그러나 개발형 내지 추격형 신체제의 유산(legacy)으로 인해 여 히 많은 정책들이 1세

의 선형 인 모델에 기반을 두고 있다. 정책이 설계되고, 이것이 실제 집행되어 제도화되

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기 까지 상당한 괴리가 생기는 제도화의 지체(lag) 상이 일어나는 것이다. 그 특징으로는

물리 투입요소에 의존하는 경제성장 모델, 공 자 주의 정책 기획 연구개발, 부처별

독립 인 기획․ 리․평가 시스템, 가시 인 기구개편2)이나 단기 처방 주의 정책 등을

들 수 있다.

정부조직 특성상 개별 부처는 자기의 사업과 역, 그리고 자원을 확 하려는 경향으

로 개념의 선 경쟁이 이루어지면서 ‘획기 인’ 단기 의제에 집착하거나 구색 맞추기(add

and stir)식의 정책이 나타나고 있다. 기술 신정책 한 유행처럼 패션화되어 개념은 앞서

있으나, 실제 정책을 추진하거나 일하는 방식은 아직도 개발시 의 틀을 유지하고 있는 것

이다. 여 히 많은 정책이 장기 비 이나 종합 시야에서 이루어지기보다 단기 차원이

나 부처 할권 확보 차원에서 형성되는 경향을 보여 으로써 총체 시각에서의 정책 통합

조정이 이루어지지 못하고 있다. 한 민간부문과 시민사회의 능동 인 참여가 부족했다.

이로 인해 환을 시도하려는 다양한 노력이 아직 탄력을 받지 못하고 있다.

V. 결론: 정책 시사

이상 각 세 별 기술 신정책의 진화과정을 살펴보고, 제3세 신정책에서 강조하는 핵

심 의제로 신 거버 스와 총체 신정책을 한 정책통합 개념을 살펴보았다. 이와 함

께 제3세 신정책의 에서 우리나라 과학기술정책의 변화 내용을 살펴보았다.

재 우리나라는 과학기술정책의 역이 확장되고 상이 높아지는 등 새로운 모습들이

나타나고 있다. 특히 참여정부 출범 이후 과학기술 심사회 구축이 국정 과제로 등장하면서

제3세 신정책으로의 환이 시도되었다. 그 내용을 살펴보면, 다음 표와 같다.

2) 과학 술 제가 다른 사회 제에 비해 가시적이지 못하고 과학 술정책의 효과가 그렇게 뚜렷하게 잡히지

않음에 라 과학 술정책의 변화 및 효과가 가시적인 과학 술 처의 능이나 조직의 통폐합 등 개편

에 초점을 맞춰 다.

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<표 5> 우리나라 과학기술정책의 주요 변화 내용

주요 변화 내용

신을 바라보는 시스템 의 도입, 선형 과 병존

정책목표 경제성장, 삶의 질, 양극화, 동반성장, 지역균형발 으로 확장

신정책의 역 다부처 역으로 확

정책의 주요 심 역 기술 신을 심으로 한 정책 설계

신정책

주요 주체

행정 료, 소수의 문가에서 기업계, 시민단체, 민간 문가를

포함하는 다양한 이해집단으로 확 되는 모습이 나타남

정책 추진 방향 하향식(top-down)←정부주도의 문제해결방식에 기인

정부의 역할강력한 정치 리더십을 발휘하지만 통령 단임제 등 제도

특성으로 인해 정책의 지속성에 실패

성과

- ‘과학기술 심사회구축’을 국정 과제로 제시하고 신주도형

국가 표방

- 기술 신을 심으로 련 정책을 종합화․체계화하려는 노력이

시도가 이루어짐

- 삶의 질, 양극화 등 신정책의 범 확

한계- 발 국가의 유산으로 제도화 지체

- 환에 한 합의와 공감 부족

그러나 앞서 성과와 한계에서 살펴보았듯이 정책 의제 형성과 운용, 총체 인 정책 설계,

유기 인 행정체제 구축 등에서 개선의 여지가 많다. 개발연 를 거치면서 형성되어 온 행

정 료 문가 심의 하향 정책네트워크가 여 히 강하게 자리잡고 있으며, 시민 참

여 방식이나 참여 거버 스와는 차이가 있다. 환에 한 사회 합의가 미흡한 가운데, 다

양한 정책 실험이나 체제 개편 노력은 환의 지연이나 실패로 나타날 가능성이 높다고 할

수 있다.

새롭게 시작한 기술 신정책이 실효성을 가지기 해서는 련 제도가 정비되어야 할 뿐

만 아니라 련 업무를 뒷받침하도록 끊임없는 보완 조치가 필요하다. 새로운 신정책 설

계는 쉽게 변화하지 않는 문화 형성까지 포함하고 있으며, 하드웨어 개편에 그치는 것이

아니라 일하는 방식과 조직문화 등 소 트웨어 면이 뒷받침되어야 제 로 성공할 수 있

다. 앞선 논의를 바탕으로 향후 정책 과제를 도출하면 다음과 같다.

첫째, 총체 인 시스템을 고려한 정책 설계이다. 참여정부 들어 정책 기획을 강화하면서

많은 로드맵과 장기 계획이 각 부처별, 각 사안별로 양산되고 있다. 이들을 효과 으로 연

계·종합하고 련 정보들을 정책기획 사업기획 과정에 반 할 수 있게 하는 ‘ 략 지

식 리(strategic intelligence)’의 강화가 요구된다.

둘째, 국가차원의 핵심 아젠다 발굴과 이를 실천할 련 부처 간, 신주체 간 력 략

이 필요하다. 각 부처는 제각기 수행업무의 성격과 상고객이 다른 만큼 서로 상이한 정책

지향성을 가지고 있다. 련부처 간의 긴 한 력을 이끌어 낼 수 있는 의회나 심의기

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구 등의 제도 장치의 강화가 필요하다.

셋째, 정책 학습(policy learning)의 요성이다. 사 으로 최 의 정책을 기획하는

것은 어렵기 때문에 정책실험을 통해 련 지식을 축 하고 정책을 개선해나가는 활동이

요해지게 되는 것이다. 이에 따라 정부부처간의 학습, 간조직을 통한 정부와 시민사회의

공동학습 등이 요해지며, 동시에 정책실험과정에서 창출된 정보와 신 련 정보 지식

을 효과 으로 조사·분석·종합해서 정책개발에 제공해주는 기능이 요해지고 있다. 즉 정책

(사업)평가, 기술 향평가, 기술기획, 로드맵 등 다양한 형태의 지식·정보창출 활동을 종합해

서 정책결정에 한 략 지식 리 기능을 강화하는 것이 필요하다고 할 수 있다.

넷째, 정책의 일 성 확보 문제이다. 우리나라는 통령 단임제 등 제도 특성으로 인해

지속 인 정책 추진이 어렵다. 특히 우리나라가 채택하고 있는 5년 단임 통령제는 임기

말에 국정장악능력이 떨어지면서 정책의 지속성 확보가 어렵다. 특히 과학기술, 교육 등

장기 인 비 정책의 일 성 확보가 요한데, 이를 해서는 정책의 필요성과 효

과에 한 사회 반의 공감 를 형성할 필요가 있다.

마지막으로, 의 문제들을 기본 으로 해결하는 데는 기술 신 거버 스가 무엇보다

요하다. 과거와 같이 신 주무부처가 하향식으로 정책을 결정하는 것이 어려워지면서 련

부처, 련 사회집단들과 의견을 조율하고 합의를 형성해나가는 거버 스가 요해진 것이

다. 특히 정부부처간의 효과 인 조정기제, 다양해진 시민사회와의 이해조정 조율기제의

설계가 요해지고 있다. 즉, 과학기술 신이라는 미래지향 정책과제에 한 범국민 ,

정권 인 합의를 도출할 수 있는 메커니즘으로서 새로운 거버 스가 구축되어야 한다는 것

이다.

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