2013_01_09 sentenza cava gorgonzola
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Tangenziale Est Esterna di Milano: il testo della sentenza con cui il TAR ha bocciato la cava di Gorgonzola.TRANSCRIPT
N. 00030/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00861/2012 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 861 del 2012, proposto da:
Comune di Melzo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Mario Viviani e Angela Sarli, con domicilio eletto presso il primo in Milano,
Galleria San Babila, 4/A;
contro
Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica, Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Commissione Tecnica di
Verifica dell'Impatto Ambientale Via-Vas presso il Ministero dell'Ambiente,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata
in Milano, Via Freguglia, 1;
Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'Avv. Maria Lucia Tamborino, domiciliata in Milano, Piazza Città di
Lombardia, 1;
Tangenziale Esterna S.p.a, rappresentata e difesa dagli avv.ti Tiziano Crisera',
Raffaele Fenso e Andrea Versolato, con domicilio eletto presso il primo in Milano,
Via S. Andrea 3;
Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv.ti
Carmen Leo e Fabrizio Magrì, con domicilio eletto presso il primo in Milano, Via
Cino del Duca 5;
nei confronti di
Comune di Paullo; non costituito in giudizio
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Provincia di Milano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Angela Bartolomeo, Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani e
Alessandra Zimmitti, domiciliata in Milano, Via Vivaio, 1;
Comune di Gorgonzola, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv.ti Riccardo Ludogoroff, Mario Sandretto, Fabrizio Cavallaro, Alberto
Ferrero, con domicilio eletto presso l’Avv. Giorgio Ballabio in Milano, Corso
Sempione 5.
per l'annullamento
della deliberazione del C.I.P.E. n. 51 del 3.8.2011 pubblicata sulla G.U. n. 53 s.g.
del 3.3.2012, nella parte in cui approva "il piano delle cave di prestito interessanti i
Comuni di Gorgonzola, Melzo, Paullo, Pozzuolo Martesana, Tribiano, Vizzolo
Predabissi" e relativo S.I.A., nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale
e comunque connesso, ivi compresi la deliberazione Giunta Regionale della
Lombardia n. 1546 del 6.4.2011 e dei pareri espressi dal Ministero per i Beni e le
Attività Culturali con nota 31.5.2011 prot. n. dgpba-ac/34.19.04/18222, della
Commissione Tecnica di Verifica dell'impatto ambientale VIA-VAS dal Ministero
dell'Ambiente e della Tutela del Territorio del Mare con nota 30.6.2011, prot. dva-
2011-0015660 e dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con prescrizione
e raccomandazioni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del C.I.P.E., di Regione Lombardia, di
Tangenziale Esterna S.p.a. di Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a.
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2012 il dott. Mauro Gatti e
uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La vicenda per cui è causa si colloca nell’ambito della realizzazione della nuova
Tangenziale Esterna Est di Milano (nel proseguo “TEEM”), rientrante tra le
infrastrutture strategiche di interesse nazionale, ai sensi della L. n. 443/2001,
inserita tra le opere strategiche approvate dal Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica (nel proseguo “CIPE”), ed alla cui realizzazione si
applicano gli artt. 161 e ss. del D.Lgs. n. 163/2006.
Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a. (nel proseguo “CAL”), ha concesso la
progettazione definitiva ed esecutiva, la costruzione e gestione della TEEM, alla
società Tangenziale Esterna S.p.a. (nel proseguo “TE”), in forza della convenzione
sottoscritta in data 29.7.2010.
Il progetto preliminare della TEEM è stato approvato dal CIPE con delibera n. 95
del 29.7.2005.
In data 7.2.2011 TE ha pubblicato il progetto definitivo, a cui erano allegati, in
particolare, lo Studio di Impatto Ambientale dell’opera, ed il “Piano delle cave di
prestito”, per l’estrazione del materiale necessario alla realizzazione dell’opera, il
quale individuava quattro siti, posti nei Comuni di Gorgonzola, Melzo-Pozzuolo
Martesana, Vizzolo Predabissi, e Paullo-Tribiano, quest’ultimo da attivare in caso
di necessità.
Con delibera n. 19 del 29.3.2011 il Consiglio Comunale di Melzo ha manifestato la
volontà di condividere il predetto progetto, subordinatamente, tra l’altro, alla
soppressione della cava di Melzo-Pozzuolo Martesana e di Gorgonzola (v. punto
n. 1.1, lett. b).
Con delibera n. 106 del 12.4.2011 la Giunta della Provincia di Milano ha espresso
le proprie valutazioni in merito al progetto definitivo.
Con delibera n. 1546 del 6.4.2011 la Giunta Regionale della Lombardia ha espresso
il proprio parere sul predetto progetto.
La Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale, con parere del
10.6.2011 n. 721, ha accertato la coerenza del progetto definitivo con quello
preliminare, nonché la compatibilità ambientale dell’opera, esaminando, in
particolare, il rispetto delle prescrizioni imposte alla progettazione definitiva dalla
delibera n. 95/2005 del CIPE.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ha successivamente esposto le
proprie valutazioni in merito alle osservazioni formulate dagli enti istituzionali.
Il progetto definitivo è stato quindi approvato dal CIPE con delibera n. 51 del
3.8.2011, il quale comprende il Piano delle Cave di Prestito, che individua i siti di
estrazione nei comuni di Gorgonzola, Melzo, Paullo, Pozzuolo Martesana,
Tribiano e Vizzolo Predabissi.
Con il presente ricorso, si impugna la vista deliberazione n. 51/2011, nella parte in
cui approva il “Piano delle Cave di prestito”, nonché la delibera G.R. Lombardia n.
1546 del 6.4.2011.
TE, CAL e l’Avvocatura dello Stato si sono costituiti in giudizio, insistendo per il
rigetto del ricorso.
La Provincia di Milano ed il Comune di Gorgonzola sono intervenuti ad
adiuvandum.
All’udienza pubblica del 18.12.2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
I) Preliminarmente occorre esaminare le eccezioni di inammissibilità degli
interventi della Provincia di Milano e del Comune di Gorgonzola.
Entrambi gli atti di intervento chiedono l’accoglimento del ricorso presentato dal
Comune di Melzo, sottolineando l’inopportunità dell’apertura delle nuove cave, in
particolare, sulla base di quanto evidenziato nel citato parere n. 106/2011 della
Provincia di Milano.
Osserva il Collegio come, per giurisprudenza pacifica, sono inammissibili gli atti di
intervento ad adiuvandum proposti da soggetti che, subendo effetti negativi
immediati e diretti dall'adozione di un provvedimento amministrativo, possono
proporre un'autonoma impugnazione. L’intervento del terzo deve pertanto essere
preordinato alla difesa di un suo interesse derivato o non ancora attuale, in caso
contrario eludendosi la perentorietà del termine per la proposizione di autonomo
ricorso (C.S. Sez. VI 6.9.2010 n. 6483).
Entrambi gli atti di intervento sono pertanto inammissibili.
Il Comune di Gorgonzola, al pari dell’Ente Locale ricorrente, è infatti destinatario
diretto ed autonomo degli effetti derivanti dal provvedimento impugnato, da cui
l’onere di gravare il medesimo nel termine di decadenza.
Anche la Provincia di Milano avrebbe dovuto gravare tempestivamente i
provvedimenti impugnati, dolendosi del mancato accoglimento delle proprie
osservazioni, rese nell’ambito dell’iter procedimentale di che trattasi.
Entrambi gli Enti, che in alcun modo deducono la mancata conoscenza dei
provvedimenti impugnati dal Comune di Melzo o altro errore scusabile sul termine
per proporre ricorso, hanno invece ingiustificatamente lasciato trascorrere il detto
termine, facendo sostanzialmente acquiescenza ai provvedimenti impugnati, salvo
intervenire, a distanza molti mesi, nel presente giudizio, instaurato da altro
soggetto, ciò che rende tardivo, e pertanto inammissibile, il loro intervento.
II.1) Quanto alle eccezioni in rito, la difesa regionale e CAL deducono
l’inammissibilità del ricorso, in quanto proposto dal Comune di Melzo, ma volto a
contestare interventi da realizzarsi anche in altri Comuni, laddove un Ente Locale
potrebbe agire solo in difesa di interessi circoscritti al proprio ambito territoriale.
L’eccezione è in parte fondata, nei limiti che verranno esposti.
Oggetto del presente ricorso sono gli atti in epigrafe indicati, limitatamente alla
parte in cui gli stessi individuano taluni siti per la realizzazione delle cave di
prestito, necessarie alla costruzione della TEEM. Le predette aree sono
effettivamente ubicate solo in parte nel territorio del Comune ricorrente, ma anche
in quello di altri Comuni.
La giurisprudenza ha avuto modo di puntualizzare che la mera circostanza della
prossimità all'opera da realizzare non è idonea a radicare un interesse
all'impugnazione da parte del Comune confinante, in assenza della congrua
dimostrazione del danno che deriverebbe (C.S., Sez. VI, 31.1.2010 n. 358,
20.5.2002 n. 2714, 16.4.2003 n. 1948), non potendosi ritenere che una siffatta
prova sia in re ipsa (C.S., Sez. V, 2.10.2006 n. 5713, la quale ha accolto un'eccezione
fondata sul fatto che il criterio della vicinitas, addotto a sostegno della legittimazione
all'impugnazione, non è considerato sufficiente). I Comuni confinanti, devono
pertanto fornire elementi concreti, atti a dare prova dell’idoneità dell'opera a
produrre disagi e conseguenze negative sulla salute della popolazione (C.S., Sez V,
14.4.2008 n. 1725).
Osserva inoltre il Collegio come nel caso di specie non si è in presenza di un’opera
che dia luogo ad emissioni, come ad esempio avverrebbe nel caso di un
inceneritore o di un impianto di trattamento rifiuti, le quali sono destinate a
disperdersi nell’atmosfera, ed a interessare, per tabulas, territori anche distanti da
quelli in cui vengono prodotte.
Conseguentemente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, nella parte in
cui è volto a contestare il Piano delle Cave di Prestito con riferimento a quelle
individuate nei Comuni di Paullo, Tribiano e Vizzolo Predabissi. I predetti Comuni
non sono infatti confinanti con quello ricorrente, che in ogni caso non ha
dimostrato, o altrimenti sostenuto, né in sede procedimentale che in quella
giurisdizionale, che la realizzazione delle dette cave potrebbe arrecare un qualche
pregiudizio al proprio territorio.
Occorre pertanto procedere allo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità del
ricorso, con riferimento alle cave site nei Comuni di Pozzuolo Martesana e
Gorgonzola, confinanti con il Comune di Melzo, e rispetto alle quali il medesimo
ha paventato possibili danni (v. punti C1, C2, C3, C4 e C5 del ricorso).
Osserva in generale il Collegio che, il concreto svolgimento delle operazioni di
estrazione, in quanto attività materiali, può in concreto comportare effetti negativi
indiretti per i Comuni confinanti, dovendosi pertanto, alla luce delle considerazioni
pregresse, verificare se il Comune ricorrente abbia sufficientemente allegato in
giudizio l’esistenza di possibili pregiudizi, ai fini di giustificare la propria
legittimazione.
Il Comune di Melzo, in primo luogo, ha sostenuto che l’apertura della cava di
Gorgonzola sarebbe destinata a produrre concorrenti effetti negativi, legati tanto
all’attività di coltivazione, quanto al traffico indotto, dando inoltre luogo,
successivamente all’escavazione, ad uno specchio lacustre con una superficie di
circa 112.000 mq, che si aggiungerebbe ad altri due di ingenti dimensioni già
presenti in zona, per una superficie complessiva di 816.000 mq.
Ritiene il Collegio che il presente ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato
inammissibile qualora il Comune di Melzo non avesse ulteriormente corredato le
predette affermazioni con elementi specifici, ad esempio lamentando l’incremento
di traffico veicolare, senza indicare le aree che ne potrebbero essere interessate, o
qualora, altrettanto vagamente, avesse paventato possibili impatti negativi
sull’ambiente.
Al contrario, il ricorrente, fin dalla sede procedimentale, ha invece motivato la
propria contrarietà alla realizzazione delle opere per cui è causa allegando specifici
pregiudizi derivanti al proprio territorio dalla realizzazione delle predette cave,
poste nei Comuni confinanti (v. pag. 11 e ss, punto C5), ciò che rende il ricorso
ammissibile in parte qua.
Per quanto attiene al traffico veicolare, è stato infatti evidenziato che lo stesso si
riverserà per oltre 10 Km verso sud, e pertanto attraversando il territorio del
Comune di Melzo, di per sé ad elevato flusso di traffico locale e di
attraversamento.
In ordine alle esigenze di protezione ambientale, si è osservato in particolare come
i terreni interessati dalla cava di Gorgonzola siano classificati a bassa capacità
protettiva per la falda, e che gli scavi avrebbero aumentato il rischio di
contaminazioni, che avrebbero potuto riguardare anche il Comune di Melzo, in
considerazione della direzione del deflusso della falda lungo la direttrice NO-SE,
nella quale sono presenti alcuni pozzi idropotabili.
Le altre parti non smentiscono i fatti su cui il ricorrente fonda le proprie
osservazioni, e cioè la direzione del traffico indotto dalla cava e quella del deflusso
della falda, limitandosi invece ad evidenziare che dai predetti non potrebbero
derivare le conseguenze negative paventate dal Comune (aumento del traffico e
pericolo di inquinamento), ciò che tuttavia costituisce una questione di merito, che
non può paralizzare in rito lo scrutinio del presente gravame.
In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile nella parte in cui
chiede l’annullamento degli atti impugnati, laddove i medesimi approvano il Piano
delle Cave di prestito nei Comuni di Paullo, Tribiano e Vizzolo Predabissi, ed
ammissibile nella parte in cui i medesimi approvano il predetto Piano, con
riferimento ai comuni di Melzo-Pozzuolo Martesana e Gorgonzola.
II.2) Con un’ulteriore eccezione, Regione Lombardia sostiene che “il Comune
ricorrente non può presentare ricorso anche per conto di altri Comuni”, interessati
dal Piano Cave, ai quali avrebbe dovuto essere notificato il presente ricorso, a pena
di inammissibilità.
L’eccezione va respinta.
In primo luogo, il Collegio rinvia a quanto già evidenziato nel precedente punto
II.1), in ordine alla legittimazione del ricorrente a contestare la realizzazione delle
cave di che trattasi nei Comuni limitrofi, e come pertanto ciò sia sufficiente ad
escludere che l’oggetto del presente giudizio sia la tutela di interessi di Enti Locali
diversi da quello ricorrente.
Il Collegio da inoltre atto di come il ricorso abbia ad oggetto i soli siti localizzati
nei Comuni di Gorgonzola e Melzo-Pozzuolo Martesana, e come pertanto il
medesimo non sia destinato a spiegare effetti nei confronti dei Comuni di Paullo,
Tribiano e Vizzolo Predabissi. Il ricorso è peraltro stato notificato al Comune di
Paullo, che non si è tuttavia costituito. Come già evidenziato, il Comune di
Gorgonzola è invece intervenuto, con atto tuttavia dichiarato inammissibile.
In ogni caso, l’eccezione è fondata su un presupposto non condivisibile, secondo
cui il ricorso “andava obbligatoriamente notificato al Comune di Gorgonzola e
Pozzuolo Martesana, per apparente comunanza di interessi, stando ai motivi
dell’impugnazione”. La posizione processuale dei detti Comuni, non era infatti
certamente quella di controinteressati, ai quali avrebbe dovuto essere notificato il
ricorso a pena di inammissibilità. Nel processo amministrativo la qualità di
controinteressato in senso tecnico deve infatti essere riconosciuta a coloro che da
un lato siano portatori di un interesse qualificato alla conservazione del
provvedimento impugnato, di natura eguale e contraria a quello del ricorrente (c.d.
elemento sostanziale), e dall'altro (elemento formale) siano nominativamente
indicati nel provvedimento stesso o comunque agevolmente individuabili in base
ad esso (C.S., Sez. VI, 6.6.2003 n. 3187). Nello specifico, il Comune di Pozzuolo
Martesana, al pari del Comune ricorrente, in luogo di esprimere un parere
favorevole alla realizzazione delle opere di che trattasi, aveva invece formulato
osservazioni in merito (v. pag. n. 22 delibera n. 1546/2011 Regione Lombardia).
In conclusione, i predetti Enti Locali (Pozzuolo Martesana e Gorgonzola), lungi
dal configurarsi quali controinteressati ai quali andava notificato il ricorso a pena di
inammissibilità, rivestono invece la qualifica di cointeressati, come del resto
evidenziato dalla stessa difesa regionale, da cui derivava semplicemente la
possibilità di proporre un autonomo ed ulteriore ricorso, o di intervenire
tempestivamente nel presente giudizio, senza che la loro mancata intimazione lo
renda inammissibile.
II.3) Infondata è anche l’ulteriore eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa
regionale, per mancata notifica alla Provincia di Milano “ed al privato interessato
dall’intervento, ovvero alla Cascina Galanta”.
Premesso che la difesa regionale non esplica le ragioni giuridiche sottese alla detta
eccezione, ciò che consente di dubitare della sua ammissibilità, va comunque
osservato che i predetti soggetti non sono certamente controinteressati per
difettare, quantomeno, del requisito c.d. “formale”, da cui deriva il rigetto
dell’eccezione.
II. 4) Anche l’eccezione preliminare sollevata da CAL va respinta.
La prescrizione n. 94 della delibera n. 51/2011 CIPE prevede il trasferimento da
parte del concessionario ai Comuni di Melzo di 13 milioni di Euro da destinarsi ad
interventi pubblici di compensazione ambientale, territoriale e sociale, che sono
stati accettati dal ricorrente con nota in data 21.9.2012, ciò che darebbe luogo ad
un comportamento incompatibile con la coltivazione del ricorso, che dovrebbe
pertanto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
L’eccezione è infondata, poiché l’erogazione della predetta somma non ha alcuna
correlazione con la localizzazione delle cave oggetto del presente ricorso, avendo
invece quale unico presupposto la realizzazione di un sovrappasso alla linea
ferroviaria, in luogo di un sottopasso, ciò che, dando luogo ad un maggior disagio
per il Comune ricorrente, ed al contestuale risparmio di risorse, ha giustificato la
previsione del detto indennizzo, come espressamente desumibile dalla lettura
dell’invocata prescrizione n. 94.
III.1) Quanto al merito, con il primo motivo si deduce la violazione dell’art. 9 c. 2
lett. c) dell’All. XXII al D.Lgs. n. 163/2006, secondo cui la relazione generale al
progetto definitivo dell’opera dovrebbe indicare, tra l’altro, le autorizzazioni già
rilasciate, con riferimento alle cave. Nel caso di specie, la delibera n. 51/2011
CIPE, si limiterebbe invece ad affermare che “l’avvio dei lavori è subordinato al
perfezionamento delle procedure previste dall’art. 38 della L.R. n. 14/98”. Il
provvedimento impugnato sarebbe dunque illegittimo per non avere tra i suoi
presupposti le dette autorizzazioni, che dovevano invece già essere state rilasciate,
precedentemente al momento della sua emanazione.
Il motivo è infondato.
L’art. 166 c. 5 del D.Lgs. n. 163/06 stabilisce infatti che “l'approvazione del
progetto definitivo, adottata con il voto favorevole della maggioranza dei
componenti il CIPE, sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere
comunque denominato e consente la realizzazione e, per gli insediamenti
produttivi strategici, l'esercizio di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel
progetto approvato”, prevedendosi altresì una speciale procedura per il caso di
dissenso della regione.
Inoltre, il citato parere n. 1546/2011 della Regione Lombardia ha espressamente
dato atto che “il progetto è corredato da un Piano estrattivo utile al reperimento
dei materiali di cava, in ambiti non previsti dai Piani di settore, in accordo con
quanto normato dall’art. 38 della L.R. 8.8.1994 n. 14”.
III.2) Con il secondo ed il terzo motivo si lamenta l’omessa considerazione del
citato parere provinciale n. 106/2011 (v. punto 5.2.8. “cave di prestito”), da parte
del CIPE, sia in ordine all’eccessivo dimensionamento delle cave previste, che
rispetto alla mancata valutazione di soluzioni alternative alla previsione di nuove
cave.
III.2.1) Quanto ai fabbisogni, la Provincia ha osservato che, mentre il progetto
richiede solo 5.000.000 mc, il Piano Cave prevede l’estrazione di ben 7.106.680 mc.
Il fabbisogno individuato nel progetto definitivo sarebbe infatti di circa 5.600.00
mc, derivante dalla sommatoria del materiale estraibile dalle cave di Gorgonzola
(1.744.950 mc), Melzo-Pozzuolo Martesana (2.316,500 mc), e Vizzolo Predabissi
(1.524.900 mc), e come tale comprensivo di un margine di oltre il 10%, da
impiegare a titolo di riserva. Il predetto parere conclude quindi evidenziando la
necessità di evitare di sovradimensionare il piano cave, inserendo “siti di riserva”,
per un potenziale estrattivo di oltre 7 milioni di metri cubi, a fronte di un
fabbisogno di 5 milioni di metri cubi, stralciando pertanto la previsione nei
Comuni di Paullo-Tribiano.
Il motivo è inammissibile in parte qua.
Oggetto del presente ricorso sono unicamente le previsioni progettuali che
localizzano cave di prelievo, oltreché nell’ambito territoriale del comune ricorrente,
anche in quelli di Pozzuolo Martesana e Gorgonzola. Al contrario, il ricorso è
inammissibile nella parte in cui si chiede l’annullamento dei provvedimenti
impugnati laddove individuano la cava di riserva da ubicare nei Comuni di Paullo e
Tribiano, non avendo il ricorrente dimostrato la propria legittimazione a contestare
tali localizzazioni.
Inoltre, anche ipotizzando l’accoglimento della censura in parte qua, e pertanto
ottenendo lo stralcio dei predetti siti posti nei Comuni di Paullo e Tribiano,
rimarrebbero vigenti le localizzazioni che interessano il Comune ricorrente ed i
suoi confinanti, da cui l’ulteriore inammissibilità della censura.
III.2.2) Sotto altro profilo si lamenta la mancata presa in considerazione del
predetto parere provinciale, laddove il medesimo avrebbe indicato soluzioni
alternative alla previsione di nuove cave.
III.2.2.1) Preliminarmente si rende necessario l’esame dei vari passaggi laddove,
nell’ambito del lungo iter procedimentale per cui è causa, si è affrontato il
problema del reperimento dei materiali inerti necessari a realizzare la TEEM.
Il progetto preliminare.
Il progetto preliminare, approvato dal CIPE con la citata delibera n. 95/2005,
prevedeva, tra l’altro, un “bilancio terre”, con la finalità di individuare il fabbisogno
complessivo di inerti, necessario alla realizzazione della TE, ipotizzandosi 3 siti
estrattivi, in Bisentrate, Robbiano e Montefiore.
La detta delibera n. 95/2005 ha altresì formulato, con specifico riferimento alle
cave, talune prescrizioni, “da sviluppare in sede di progettazione definitiva”, tra le
quali la n. 96 stabiliva che “dovrà essere effettuata una valutazione precisa e
dettagliata della disponibilità dei materiali nei vari siti di cava proposti”.
Il progetto definitivo.
La relazione generale al progetto definitivo da atto di come sia stato effettuato un
censimento delle realtà estrattive esistenti ed autorizzate in un intorno significativo
dell’opera, al fine di verificare l’effettiva disponibilità, o l’eventuale indisponibilità
di materiali inerti provenienti da cave autorizzate, compatibilmente con le
tempistiche di realizzazione dell’opera in progetto e le volumetrie necessarie a
soddisfarne il fabbisogno.
Le dette verifiche hanno evidenziato che la produzione da impianti esistenti sul
territorio non sarebbe in grado di garantire il soddisfacimento delle esigenze legate
alla costruzione dell’opera autostradale, sia in termini di volumi, che di produttività
giornaliera media.
E’ stata inoltre analizzata la possibilità di approvvigionamento da altre grandi opere
in corso di realizzazione in un intorno significativo della TEEM, con particolare
riferimento all’Autostrada Pedemontana, anche se le difficoltà di coordinamento
temporale tra le due iniziative, le distanze tra i cantieri, e l’elevato numero di mezzi
di trasporto da utilizzarsi determinano un’eccessiva onerosità del materiale, sia dal
punto di vista economico che ambientale.
In conclusione, si è ritenuto necessario orientarsi verso una fornitura degli inerti
per la costruzione dei rilevati mediante l’individuazione e l’apertura di specifiche
cave di prestito individuando i siti di Gorgonzola, Melzo-Pozzuolo Martesana,
Vizzolo Predabissi e Paullo-Tribiano, quest’ultimo quale “sito di riserva” da
attivare eventualmente qualora non fosse possibile, in tempi compatibili con quelli
previsti, disporre di tutto o in parte dei materiali provenienti dagli altri tre.
Il parere della Provincia di Milano.
La Provincia, nel citato parere n. 106/2011, ha preliminarmente evidenziato che le
stesse analisi dello Studio Impatto Ambientale, allegato al progetto definitivo, in
ottemperanza alle prescrizioni impartite dal CIPE, avrebbero individuato nel
corridoio TEEM cave già esistenti, dalle quali sarebbe stato possibile estrarre fino
a 7.814.000 mc (Vaprio d’Adda, Cassano d’Adda, Pozzuolo Martesana, Gessate,
Cambiago e Colturano), sottolineando inoltre come in direzione est, a breve
distanza dell’arco TEEM, vi sarebbe un ulteriore disponibilità fino a 10 milioni di
mc. (San Bovio, Cascina Gallolo, Cascina Fornace e Cava di Robbiano).
La Provincia dissente pertanto dalle conclusioni cui è invece pervenuto il predetto
Studio Impatto Ambientale, il quale, nonostante le predette disponibilità, ha
ritenuto la non praticabilità di soluzioni alternative. Tenuto infatti conto della
“criticità ambientale” indotta dal Piano cave, in relazione alla presenza di altre
cave, anche conseguenti alla realizzazione di ulteriori infrastrutture, la Provincia ha
ritenuto pertanto necessario, “individuare soluzioni alternative anche al di fuori
della Provincia di Milano, stralciando, in particolare, le previsioni ricadenti sui
territori più pregiati dal punto di vista ambientale, quali quelli del Comune di
Gorgonzola e Melzo”, nonché “pianificare ed organizzare da subito, mediante
accordi, la possibilità si soddisfare il fabbisogno di materiali inerti tramite
l’approvvigionamento sul mercato locale, sfruttando i volumi ancora inutilizzati del
Piano Cave Provinciale vigente, o ricercando un migliore coordinamento con le
altre grandi opere pubbliche in corso di realizzazione negli stessi territori, al fine di
riciclare quanto possibile i materiali in esubero sugli altri cantieri, e non attivare di
conseguenza nuove cave di prestito, evitando inutile consumo di suolo”.
Tale conclusione è in particolare incentrata sulla “disponibilità di un consistente
volume di piano nella cava di Bisentrate, adiacente a quella prevista da TEEM, in
Melzo-Pozzuolo Martesana”, dalla quale sono estraibili 3.320.000 mc.
Il parere della Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale.
Il successivo parere n. 721/2011 della Commissione Tecnica di Verifica
dell’Impatto Ambientale ha esaminato, in particolare, il rispetto delle prescrizioni
imposte alla progettazione definitiva dalla delibera n. 95/2005 del CIPE.
Rispetto alla già citata prescrizione n. 96 si è affermato che “sono stati stimati e
dettagliati i quantitativi e le caratteristiche, sia del materiale proveniente da scavo e
demolizione, che del materiale necessario per la realizzazione delle opere”, e che in
base a tali valutazioni, e con riferimento al Piano Cave Provinciali “è stato eseguito
un dettagliato studio delle realtà estrattive esistenti in un intorno circa di 25 Km
dall’opera di progetto, al fine di verificare la loro disponibilità alla fornitura di
materiale. Al termine di tale analisi di mercato è emersa non solo l’impossibilità di
poter disporre del materiale da cave esistenti nelle qualità richieste, ma anche
l’incertezza nella definizione e nella possibilità di sottoscrizione di accordi in tempi
e costi compatibili con il completamento del progetto definitivo”, concludendo
così che “tali scenari hanno indotto alla scelta di apertura di nuove cave di prestito
per l’approvvigionamento del materiale necessario, al netto di quanto recuperato
dagli scavi. Le aree su cui sorgeranno le cave di prestito sono state valutate in
funzione delle caratteristiche territoriali, della situazione geologica ed
idrogeologica, e della vicinanza dell’infrastruttura ed ai cantieri previsti. La
Concessionaria e le imprese sono comunque impegnate a verificare, prima
dell’inizio dei lavori, la possibilità di stipulare accordi con gli operatori del settore
per approvvigionare parte del materiale della cave già esistenti e/o dal mercato
riciclato.
Il parere della Regione Lombardia.
Con la citata delibera n. 1546/2011 la Regione Lombardia ha valutato
positivamente la proposta di cave di prestito prevista nel progetto definitivo,
ritenendo tuttavia “possibile ed auspicabile” che il concessionario possa, con il
coinvolgimento e la condivisione dei Comuni territorialmente interessati, ricercare,
in tempi successivi, seppur compatibili con il rispetto dei tempi stabiliti per la
realizzazione dell’intervento, cave di prestito alternative a quelle di Gorgonzola e
Melzo-Pozzuolo Martesana.
Nel caso in cui la ricerca portasse ad un esito positivo, con l’ottenimento della
compatibilità ambientale delle nuove cave entro la data di inizio lavori da parte del
concessionario, si è prescritto di soprassedere, in fase realizzativa, alla coltivazione
delle suddette cave di Melzo-Pozzuolo Martesana.
L’esame dei pareri ricevuti dagli Enti da parte del Ministero Infrastrutture e dei Trasporti.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, con provvedimento CUP
I21B05000290007, ha esaminato i pareri ricevuti dai vari Enti interessati.
Con riferimento alla citata delibera n. 1546/2011 della Regione Lombardia, ha
testualmente recepito come raccomandazione (n. 90) l’invito della stessa a ricercare
cave di prestito alternative.
Quanto al parere espresso della Provincia di Milano (n. 106/2011), con riferimento
alla necessità di individuare soluzioni alternative alle cave di prestito previste nei
Comuni di Melzo e Gorgonzola, il Ministero ha ritenuto di non recepire
l’osservazione “in quanto già oggetto della D.G.R. Lombardia n. 1546/2011”.
L’approvazione del progetto definitivo.
Infine, il CIPE, nell’approvare il progetto definitivo (delibera n. 51/2011), ha dato
atto di come la produzione degli impianti esistenti sul territorio inclusi nei piani
cave provinciali, nonché il possibile ricorso al riutilizzo di materiali derivanti
dall’esubero di materiali provenienti da grandi opere, non sono risultati praticabili
per mancanza di disponibilità o difficoltà di coordinamento temporale, e che
pertanto si è optato per il ricorso a specifiche cave di prestito.
Infine, nell’allegato I, si è testualmente riportata la predetta raccomandazione n. 90,
espressa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nel citato esame dei
pareri ricevuti dagli EE.LL. (v. raccomandazione n. 5 a pag. 75).
III.2.2.2) La difesa di CAL solleva alcune specifiche eccezioni preliminari allo
scrutinio del motivo.
In primo luogo si sostiene che il ricorrente farebbe valere la lesione di posizioni
giuridiche non proprie, bensì di altri Enti. La censura è tuttavia infondata poiché il
Comune di Melzo, che ha già dimostrato la propria legittimazione alla
proposizione del presente ricorso, chiede la tutela del proprio interesse legittimo al
corretto esercizio di un potere pubblicistico che incide sfavorevolmente sulla
propria situazione giuridica. In altre parole, ciò di cui il ricorrente si duole, non è la
lesione delle prerogative attribuite della legge ad altri Enti, rectius alla Provincia di
Milano, quanto invece la violazione dei principi che devono reggere l’azione
amministrativa onde addivenire all’approvazione del progetto definitivo per cui è
causa. Appare pertanto evidente l’ammissibilità del motivo di ricorso, con cui il
ricorrente chiede in sostanza di accertare la mancata considerazione del citato
parere provinciale, il cui esame avrebbe potuto condurre all’adozione di un
differente e più favorevole provvedimento finale.
Con una seconda eccezione si evidenzia che il predetto parere della Provincia di
Milano non sarebbe stato sottoposto alla Regione Lombardia. L’argomento è
tuttavia irrilevante dato che nella delibera del CIPE n. 51/2011, tramite le
osservazioni rese dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sui pareri
espressi dagli Enti Locali, è comunque confluito anche il predetto parere della
Provincia di Milano, le cui osservazioni sono state ivi espressamente recepite,
sebbene in forma di mere raccomandazione a cercare soluzioni alternative
all’apertura delle nuove cave di Gorgonzola e Melzo-Pozzuolo Martesana (n. 5),
ciò che rende evidente l’interesse a contestare il detto provvedimento, nella parte
in cui non ha invece stralciato le dette cave dal relativo Piano. La predetta delibera
regionale n. 1546/2011 è un semplice atto presupposto alla delibera n. 51/2011,
che è il vero atto provvedimentale del procedimento per cui è causa, da cui
l’irrilevanza, ai fini che qui rilevano, della mancata trasmissione del parere
provinciale alla Regione, atteso che il medesimo è comunque pervenuto al CIPE,
ed è stato da esso valutato, seppure in modo non soddisfacente per il ricorrente.
III.2.2.3) Nel merito, il motivo è fondato.
Il Collegio ha ben presente il rilievo dell’opera in questione per il territorio
lombardo, e la sua importanza nell’ambito delle future manifestazioni
internazionali che ne vedranno il coinvolgimento, più volte richiamati negli scritti
difensivi delle resistenti. Il detto rilievo, unitamente alla localizzazione dell’opera in
un territorio particolarmente sfruttato dal punto di vista ambientale, avrebbe
tuttavia reso indispensabile una più attenta ponderazione degli atti istruttori, nei
casi in cui, come quello per cui è causa, le istanze rappresentate dagli Enti Locali
interessati potevano essere, almeno in parte, facilmente soddisfatte.
Nell’ambito del procedimento di che trattasi si è invece sostanzialmente omesso di
considerare le “alternative”, puntualmente evidenziate dalla Provincia di Milano,
onde evitare l’apertura, quantomeno parziale, di nuove cave nel territorio di
riferimento, decidendo invece, senza sufficiente istruttoria e motivazione, per
l’integrale approvvigionamento dei materiali necessari alla realizzazione della
TEEM mediante l’apertura di nuove cave.
1) Mentre il progetto preliminare si proponeva infatti la finalità di “limitare
l’escavazione del materiale vergine”, individuando pertanto quale sito estrattivo, tra
l’altro, la cava già esistente di Bisentrate, il definitivo, nell’ambito del “censimento
dei materiali disponibili” (paragrafo 4.1), ha concluso per l’impossibilità di ricorrere
all’utilizzo di tutte le cave menzionate nel Piano cave provinciale. Quanto precede
veniva motivato unicamente poiché “gli ingenti volumi richiesti dalla realizzazione
della TEEM determinano per ciascuna azienda l’impossibilità di garantire la
contemporanea fornitura di materiali ad altri clienti, e quindi la necessità di
modificare il proprio mercato di riferimento”.
2) Il citato parere provinciale n. 106/2011 ha in particolare nuovamente
evidenziato la possibilità di fare ricorso alla cava di Bisentrate. Tale cava, dalla
quale sono estraibili ben 3.200.000 mc, risulta limitrofa al tracciato TEEM,
essendo sita nello stesso Comune di Pozzuolo Martesana, ed adiacente ad una delle
due cave oggetto del presente ricorso. La Provincia ha inoltre ricordato che il
territorio interessato dall’apertura della nuova cava riveste un pregio paesistico,
tutelato dal Parco Agricolo Sud di Milano, e già sottoposto ad una consistente
pressione ambientale determinata da attività estrattive.
3) Nonostante la precisione e concretezza delle indicazioni fornite dalla Provincia,
in nessuno dei provvedimenti successivi al predetto parere n. 106/2011 viene
menzionata la cava di Bisentrate, neppure onde sostenere, per qualsivoglia ragione,
che l’utilizzo della stessa sarebbe impossibile o inopportuno, ciò che già, di per sé,
lì renderebbe illegittimi per difetto di istruttoria e contraddittorietà, tenuto conto
che era lo stesso progetto preliminare a menzionare la predetta cava, tuttavia poi
espunta dal progetto definitivo, senza neppure una motivazione specifica.
4) La cava di Bisentrate è invece particolarmente capiente, essendo estraibile dalla
stessa un volume di ben 3.320.000 mc, di molto superiore ai 2.316.500 mc previsti
per la nuova cava sita nel Comune di Melzo. Si consideri inoltre che la Provincia e
lo stesso Studio di Impatto Ambientale avevano evidenziato la presenza di ben
altre 5 cave oltre a quelle di Bisentrate, tra le quali anche quella sita nel Comune di
Cassano d’Adda, confinante con quello di Pozzuolo Martesana, dalla quale è
estraibile un volume di 1.420.000 mc.
Dalle planimetrie prodotte in giudizio può inoltre agevolmente verificarsi che la
nuova cava di Melzo-Pozzuolo Martesana, sarebbe effettivamente adiacente a
quella, già esistente, di Bisentrate, ciò che evidenzia l’irragionevolezza dei numerosi
richiami, operati tanto in sede procedimentale che in quella giurisdizionale, alle
difficoltà di approvvigionamento da siti distanti dal cantiere autostradale.
5) Le valutazioni di TE, onde giustificare l’apertura di nuove cave, in luogo dello
sfruttamento, almeno parziale, di quelle esistenti, non sono invece adeguatamente
motivate ed istruite. Come più volte esposto, nel progetto definitivo si afferma, a
seguito di “verifiche svolte, attraverso contatti e visite”, l’impossibilità per le
aziende interpellate di fornire i quantitativi necessari. Tuttavia, al di là del fatto che
non vi è alcuna traccia documentale delle predette ricerche, le stesse si concludono
con un’affermazione generica, senza neppure riportare le risultanze di tali verifiche,
con l’indicazione dei quantitativi ottenibili dalle cave previste nel Piano Provinciale,
ciò che avrebbe consentito di poter eventualmente valutare, ad esempio, il
reperimento del materiale necessario in parte tramite l’apertura di nuove cave, ed
in parte tramite il ricorso a quelle esistenti. TE ha invece sostanzialmente ritenuto
che, poiché non era possibile l’integrale acquisizione del materiale tramite il Piano
Cave Provinciale, si rendeva allora indispensabile il suo totale approvvigionamento
mediante l’apertura di nuove cave, ciò che tuttavia è contrario alle prescrizioni
contenute nel progetto preliminare, ed alle raccomandazioni di cui alla delibera n.
51/2011, finalizzate ad evitare il consumo di nuovo suolo, oltreché ai principi di
proporzionalità e ragionevolezza.
6) Tanto la D.G.R. Lombardia n. 1546/2011 che la delibera n. 51/2011 del CIPE,
espressamente valutano “possibile ed auspicabile” la ricerca di siti alternativi a
quelli di Gorgonzola e Melzo/Pozzuolo Martesana, seppur limitandosi ad
esprimere in proposito una mera “raccomandazione” al concessionario, onde
effettuare nuove ricerche. A fronte della precisione e concretezza dei rilievi
contenuti nel parere provinciale, e della genericità delle motivazioni addotte da TE
circa l’impossibilità di ricorrere a cave esistenti, le predette “raccomandazioni” si
configurano tuttavia quali atti elusivi all’esercizio dei poteri di valutazione degli atti
istruttori, che competevano alle predette Amministrazioni. La Provincia ha
puntualmente evidenziato i siti alternativi a quelli individuati nel progetto
definitivo, indicando i relativi volumi estraibili, nonché il fatto che, nel caso di
Bisentrate, il medesimo fosse adiacente alla nuova cava di Melzo/Pozzuolo
Martesana, individuata nel progetto definitivo. A fronte di rilievi di tale puntualità
illegittimamente la Regione ed il CIPE hanno formulato mere “raccomandazioni”
al concessionario, affermando di condividere il parere della Provincia di Milano,
senza tuttavia adottare gli atti conseguenti, ciò che inevitabilmente comporta la
contraddittorietà ed inutilità del loro operato. Nelle more del giudizio il Consorzio
Arcotem, incaricato da TE, ha infatti comunicato al Comune di Gorgonzola di
procedere all’acquisizione delle aree interessate, richiamando espressamente quale
presupposto il provvedimento del CIPE di approvazione del progetto, con ciò
dimostrandosi l’efficacia non dispositiva delle predette raccomandazioni, ed il
fallimento dell’auspicata ricerca di soluzioni alternative da parte del concessionario,
senza che risulti fornita, anche in tale occasione, ogni motivazione in ordine al
mancato rispetto delle stesse raccomandazioni.
III.2.2.4) Non sono inoltre pertinenti, ai fini del rigetto del motivo, i lunghi
richiami operati dalla difesa di CAL ai contenuti del progetto TEEM (v. punto
2.2.lett. b della memoria).
In primo luogo, occorre prendere atto che la redazione del progetto, e dello
specifico documento “Censimento di cave e discariche”, è precedente al citato
parere provinciale, laddove gli atti impugnati sono successivi, ed illegittimi poiché
non ne hanno considerato i rilievi, come meglio argomentato nel precedente punto
III.2.2.3.
Secondariamente, non può ritenersi che la censura sia fondata “su mere
affermazioni teoriche, prive di alcun effettivo riscontro sul campo”. Al contrario,
risultano invece piuttosto generiche e non sufficientemente circostanziate le
affermazioni contenute nel predetto “censimento cave” allegato al progetto, nel
quale si dichiara di aver effettuato il censimento delle realtà estrattive esistenti ed
autorizzate in un intorno significativo dell’opera, senza tuttavia indicare siti e
volumi estraibili ritenuti inadeguati, come invece puntualmente evidenziato nel
parere della Provincia di Milano (v. ancora precedente punto III.2.2.3).
Né può avere alcun rilievo il sopravvenuto fabbisogno di materiale, tra il progetto
preliminare e quello definitivo, evidenziato dal progettista nel “tavolo tematico
ambientale del 14.5.2009”. Ciò poteva infatti astrattamente avere un’incidenza
qualora i provvedimenti impugnati avessero motivato l’impossibilità di accogliere i
rilievi contenuti nel parere provinciale proprio con riferimento a tali
sopravvenienza, tuttavia, come si è già evidenziato, gli stessi omettono invece sic et
simpliciter la considerazione dei predetti rilievi, senza motivarla, né con riferimento a
sopravvenute varianti progettuali, né rispetto ad altre circostanze.
Né infine merita accoglimento l’eccezione di inammissibilità del motivo sollevata
dalla difesa di TE, secondo cui le censure sarebbero attinenti a profili di
discrezionalità tecnica, insindacabili nel merito. I profili di fondatezza del motivo
esposti nel precedente punto evidenziano invece come gli stessi non siano
incentrati sull’erroneità delle valutazioni di merito operate dall’Amministrazione
nella localizzazione dei siti, ma al contrario, su vizi conosciuti nell’ambito di un c.d.
“sindacato esterno”, ed ascrivibili alle ben note figure sintomatiche dell’eccesso di
potere, per difetto di istruttoria, contraddittorietà ed irragionevolezza. In altre
parole, il motivo non è stato accolto in conseguenza della ritenuta erronea scelta di
localizzare le cave nei Comuni di Melzo-Pozzuolo Martesana e Gorgonzola,
quanto invece in conseguenza dell’omessa considerazione dell’esistenza di altre
cave già operative nelle vicinanze, a fronte della volontà, manifestata in più
occasioni da parte della stessa Amministrazione procedente, di “limitare
l’escavazione del materiale vergine”.
III.3) Con il quarto motivo si censura la violazione del piano territoriale di
coordinamento del Parco Agricolo Sud di Milano, e del Piano Territoriale di
Coordinamento Provinciale di Milano, che non consentirebbero l’apertura di
nuove cave.
Il motivo è infondato, applicandosi alla fattispecie, oltreché il già citato art. 166 c. 5
del D.Lgs. n. 163/06, anche l’art. 165 c. 7 del medesimo D.Lgs., secondo cui
l’approvazione dell’opera esplica effetti ad ogni fine urbanistico ed edilizio,
comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati.
III.4) Con l’ultimo motivo, si lamenta la violazione dell’art. 6 comma 2 lett. a) del
D.Lgs. n. 152/2006, che impone di effettuare una valutazione ambientale
strategica (VAS) per tutti i “piani e programmi” che possono avere impatti
significativi sull'ambiente, tra i quali andrebbe ricompreso anche il Piano Cave di
prestito, contenuto nel progetto definitivo.
Il motivo è infondato atteso che, a norma degli artt. 182 e ss. del D.Lgs. n.
163/2006, alle infrastrutture strategiche di cui alla L. n. 443/2001, si applica un
speciale procedura (c.d. VIAS), concretamente esperita nel caso di specie,
differente da quella ordinaria, in cui la valutazione di impatto ambientale è
concentrata, e comprensiva anche della VAS, da cui l’insussistenza della violazione
della predetta norma.
In conclusione, previa estromissione dal giudizio degli intervenienti ad adiuvandum,
(v. punto I), il ricorso va dichiarato in parte inammissibile (v. punto II.1), ed
accolto quanto al secondo ed al terzo motivo (v. punto III.2.2.3).
Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza, fermo restando
che rimangono a carico delle parti intervenienti quelle dalle stesse sostenute.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara
inammissibili gli atti di intervento della Provincia di Milano e del Comune di
Gorgonzola, lo dichiara in parte inammissibile, lo accoglie per il resto, e per
l’effetto annulla i provvedimenti in epigrafe impugnati, nei limiti e nei termini di
cui in motivazione.
Condanna le parti costituite, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali
a favore del Comune ricorrente, equitativamente liquidate in Euro 3.000,00, oltre al
rimborso del contributo unificato, I.V.A. e C.P.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2012 con
l'intervento dei magistrati:
Adriano Leo, Presidente
Mauro Gatti, Primo Referendario, Estensore
Antonio De Vita, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/01/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)