1

รฐประศาสนศาสตร Public Administration

ในฐานะกรอบความคดเกา บญทน ดอกไธสง

2

1. ความเปนมาของระบบการบรหารรฐประศาสนศาสตร (การบรหารภาครฐ) นนเปนวชากรทเกดขนมาพรอมกบรฐและการบรหารรฐนนๆ

รฐประศาสนศาสตรมาจาก รฐ (State) ประศาสน หมายถง การบรการ การใหค าแนะน า ผตกเตอน ศาสตร คอ (Science) หรอค าวา รฐโชบาย (State policy) รฐ + นโยบาย หรอนโยบายแหงรฐ ดงนน การเมองจงกลายมาเปนธงของการก าหนดนโยบาย การบรหาร คอ ประศาสนศาสตร ดงนน การศกษาวชาน คอ การเตรยมพรอมเปนผน าประเทศหรอบรหารประเทศเปนสงทส าคญเปนอยางยงในโลกปจจบน เพราะ (Public Administration เปน (art and science) รฐประศาสนศาสตรมสถานะเปนทงศาสตรและศลป

3

2. พนฐานการศกษารฐประศาสนศาสตร 2 ประการ

1) การตดสนใจของรฐบาลในแตละประเดนนนมพนฐานมาจากปรชญาอะไร 2) เมอรฐตดสนใจน านโยบายไปปฏบตแลวมผลกระทบตอสงคมอยางไร

4

การศกษาวชารฐประศาสนศาสตรในชวงปหลงสงครามโลกครงท 2 ประมาณป 1960 นนจะพบ

ผลงานของ Paul Appleby ในวชา รฐประศาสนศาสตรประกอบดวยแกนหลก 3 ประการ

และแกนสนบสนน 3 ประการ คอ

5

กฎหมายมหาชน

(Public law)

จตวทยา (Psychology)

สงคมวทยา (Social science)

การบรหารธรกจ (Business

administration)

เศรษฐศาสตร (Economic)

กรณตวอยางจากตางประเทศ

(Case from foreign countries)

การวเคราะหนโยบาย และการประเมนโครงการ

(Public analysis + Project appraisal)

การตดสนใจ (Decision making)

ผน าและแรงจงใจ (Leadership + Motivation)

ประสทธภาพทางการเมอง (Political efficiency)

ประสทธภาพของโครงการบรหาร

(Program efficiency)

ประสทธภาพของการจดการ (Managerial efficiency)

แกนสนบสนน (Subfields)

รฐประศาสนศาสตร

สหวชาบรณาการเปนศาสตรการบรหารรฐ

ทมา : บญทน ดอกไธสง : ก าหนดโครงสรางระบบจากขอเสนอของ Paul Appleby (1960)

6

จากระบบโครงสรางดงกลาวการศกษาวชาการบรหารภาครฐจงเรมตนดวยหลกการดงตอไปน กรณศกษารฐประศาสนศาสตรจากความช านาญตางประเทศ การศกษา รฐ (PA) อยางเปนระบบนนประเทศไทยไดยดหลกพนฐานมาจากประเทศสหรฐอเมรกาเปนตนแบบ ดงผลงานทส าคญของนกวชาการเดนๆ ในยค 1889 – 1890 ซงเรยกวา รฐประศาสนศาสตร ในยคเกาเรมตนประกอบดวย Johns Hopkins, Woodlow Wilson และ Frank Goodnow, Deight Woldo เปนตน

7

1. แนวความคดของ Waldo การตดสนใจในระบบราชการมผลกระทบตอวถชวตมนษยตอประเทศนนๆมากมาย เพราะ (PA) มบทบาทส าคญ ในการบรหาร การเกษตร การท าเหมองโลหวทยา การคา อตสาหกรรม การแพทย การขนสง วศวกรรมศาสตร และการศกษา โดยเรมตนจากศาสตรทางกายภาพ และวชาค านวณทใชสนบสนนกรควบคมแมน า การผลตพชพนธ การสรางงานสาธารณะ และอปกรณทางการแพทย การวดผลงาน และการคาดคะเน ซงแหลงวชาดงกลาวมนยสมพนธกบวชาการบรหารภาครฐอานใน Raymond W. Cox III, at et; (Ibid 1994:1) ซงประเดนดงกลาวจะตองเกยวของกบการเมอง และขาราชการประจ า (Raymond W. Cox III, et al; (Ibid:1) ซงวอลโดแตงต าราเรอง The study of politic administration ในป 1955

8

2. แนวคดของ ฮอบกน

ไดเสนอหลกวชาการ (PA) เรมตนถามวาในยคแรกของประวตศาสตรอเมรกาวามการบรหารภาครฐอยางไร สวน Frank Goodnow แสดงใหเหนวา PA คอ การบรหารทเปนคขนานกบรฐบาลซงหมายถงทงสองเปนคขนานกนหากแต Woodlow Wilson ไดย าใหเหนการแบงแยกการเมอง Politics และการบรหารออกจากกนหรอรฐบาลทประกอบดวย (Politic and Administration) ยทธศาสตรการบรหารทส าคญในยคเรมตน (PA) คอ

9

“ศาสตรการบรหารนนจะตองวเคราะหระบบโครงสรางพนฐานของประเทศ และปญหาเกยวกบงบประมาณ โดยก าหนดเปนเปาหมาย 2 ประการ คอ การบรหารโครงการใหมประสทธภาพ และจะท าใหพนกงานมสมรรถภาพมากขน (Improve government better programs และ More competence employee”

10

3. แนวความคดของ Max Weber : ระบบราชการ

น าเสนอระบบราชการในฐานะนกสงคมวทยาชาวเยอรมน 4 ประเดน คอ

1. ระบบสายการบงคบบญชา (Hierarchical level) 2. ความเปนกลางทางการเมอง (The ethic of neutrality) 3. ระบบคณธรรม (Merit system) 4. มความเปนวชาชพ (Professionalism)

11

4. ไชแอนทฟก แบเนจเมนสกล (Scientific management) ของ เทเลอร (Taylor) ทเนนการแบงหนาทเปนหมวดหม (Division of Labour) เปนการบรหารเนนเชงประจกษวดผลงานการเคลอนไหวเรยกวา One best way คอ Idea of efficiency ประสทธภาพของความคด เพราะสามารถวดผลงานได Technical efficiency as the vehicle for successful management ประสทธภาพในการใชเทคนคเปนเครองมอ (พาหะ) ของความส าเรจในการบรหาร

12

5. หลกการบรหารของ Luther Gulick

ไดเสนอหลกการบรหารองคการทเรยกวา POSDCORB คอ Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting (Reviewing) and Budgeting) ซง Herbert Simon ไดวจารณวารปแบบการบรหาร รฐประศาสนศาสตรยคดงเดมนนมลกษณะเปนสภาษตหรอคตพจน Proverb พรอมกนนน Marry Parker Folletไดชใหเหนความส าคญของการบรหาร คอ องคกรทางสงคม (Social organization) “เพราะสงคมมบทบาทวถประชาของเอกบคคล กลม และอทธพลของสงแวดลอม เพราะมนษยจะตองเรยนรจากสงคม (Social learning organization)”

13

PA เรยกหาธรรมาภบาลในศตวรรษท 19 และการเปด MPA แหงแรกในโลก

การพฒนาการ (PA) ในศตวรรษท 19 ของประเทศสหรฐอเมรกา คอ ความพยายามเขาใจการกอก าเนดขนธรรมาภบาลทนสมย Modern governance เพราะเกดภาวะวกฤตขนในการพฒนาในการบรหารของรฐบาลทองถน

14

การพฒนารฐประศาสนศาสตร และการคนควาทางวชาการจงเรมขน โดยเนนการพฒนาการท างาน และพนกงานเกดการปฏรปการบรหารภาครฐขน เพอแสวงหารฐบาลทดและการปรบภาระหนาททางการบรหาร เชน การวางแผนและภารกจทางการเมอง Woodlow Wilson จงเสนอความคดการแยกการเมอง และการบรหารออกจากกน (The politics/Administration dichotomy) ดงนน โลกของรฐบาลจงมภารกจ ในการปฏรประบบราชการ เพอทดแทนระบบอปถมภ (Patronage appointment) ทดแทนดวยระบบคณธรรม มค าถามวา รฐบาลจะบรหารดกวานไดอยางไร?

15

ดงนน รฐจงเรมจดตงองคกรอสระเพอการตรวจสอบประกอบดวยคณะกรรมการการคา คณะผเชยวชาญตางๆ เพอใหขาราชการท างานอยางรวดเรวมเหตมผลมความเปนกลางและการตดสนจะตองไมปฏบตตามความตองการทไมชอบธรรมของเจานายทางการเมอง (ไมวาจะเปนฝายนตบญญต หรอฝายเทศมนตรในกรณการปกครองตนเอง)

16

การเคลอนไหวส านกการวจยเทศบาลนวยอรค (The creation of the municipal research Bureau in New York city)

นบไดวาเทศบาลนวยอรคมความคดรเรมทส าคญในการพฒนาวชาการรฐประศาสนศาสตร ซงส านกการวจยเทศบาลมการเคลอนไหว เพอแกไขปญหาเทศบาลนวยอรค 2 ยทธศาสตร คอ การใชศาสตรการบรหาร Science of administration เพอวเคราะหโครงสรางพนฐานงบประมาณของเทศบาล และการปรบกลไกการเลอกตงเจาหนาทของเทศบาล ผลของการรายงานส านกวจยเทศบาลไดเปนเครองมอทส าคญเกยวกบการอ านวยการบรการงานสาธารณะ การงบประมาณ และการบรการภาครฐดานอนๆ และพรอมกนนน ส านกการวจยเรมตนใหการฝกอบรมพนกงานเกยวกบการวางแผนและการวเคราะหแนวใหมในสาขารฐประศาสนศาสตร

17

ความคดรเรมจากเทศบาลเทศบาลนวยอรค การพฒนาการใดๆ นนจะเรมเกดขนจากนกปฏบตจรงทพบปญหาแลวหาทางแกไขในการท างานนนๆ ดงนน ในป 1916 (อางใน Raymomd W. Coxn III (et el; 1994:7) โครงการฝกอบรมของส านกงานการวจยเทศบาลนวยอรค (New York municipal research Bureau) จงขอความรวมมอกบมหาวทยาลยโคลมเบย (Affiliated with Columbia University) จดตง MPA Program ขนในโลกภายหลง (Maxwell school of citizenship and public affairs at Syracuse university) แมกเวลสคล จงเรมพฒนาหลกสตรตามในระยะใกลเคยงกน (Be followed shortly) Public Raymond W.CoxIII (1997:7) Practive. New Jersey: Practice Hale.

18

หลงจากนนจงเกดความสนใจยางกวางขวาง และเปนยคของความกาวหนาของวชาการเกยวกบกจกรรมทางกรเมองท าใหเกดนกวชาการในดานน โลกวชาการไดยอมรบรฐประศาสนศาสตรเปนวชาชพเปนเครองมอชนดหนงทจะปรบเปลยนรฐบาลใหบรหารโครงการทดขน และมพนกงานทมสมรรถนะมากขน รฐบาลทมการปฏรปรปนนจะตองเชอมโยงกบการอยดกนดของประชาชน ดงนน นกวชาการทโดดเดนทานหนง คอ วลสน เปนผวาการรฐนวเจอรซ และภายหลงเปนประธานาธบดของสหรฐอเมรกาไดชใหเหนจดแบง และจดเชอมทางการเมอง และการบรหารซงมนยสมพนธกนและแยกกน

19

ดงนน การบรหาร คอ ศาสตร Administration as science เทเลอร เสนอหลกการการบรหารเชงวทยาศาสตร Scientific management ทไดชใหเหนวาระดบของการจดการของพนกงานจะตองมความรบผดชอบ โดยแยกพนกงาน (Workers) ออกตามความเปนเจาของ (Owners) โดยชใหเหนขอบขายฝายการเมองทเปนปจจยผลกดน (Input) ส านกงานและพนกงานทสามารถประกนประสทธภาพของผลผลตทด (Out put) (ฝายการเมอง และฝายราชการ)

20

ในป 1905 คณะกรรมการการจดการการบรหาร Administrative management โดยคณะกรรมการ Brownlow Commission ไดเสนอการส ารวจ การตรวจสอบ และการโปรโมท (To examine and to promote) เศรษฐกจ และประสทธภาพในการบรหารภาครฐ ซงค าแนะน าเบองตนของประธาน Brownlow รายงานหลกแกฝายการเมองทกระดบ ดงน

1. จะตองขยายอ านาจใหฝายบรหาร โดยเฉพาะประธานาธบด และสตาฟใหท าหนาทในการบรหารสงการมากขน (Executive management)

21

2. องคกรการบรหารทส าคญ เชน งบประมาณประสทธภาพการวจย การบรหารบคคล การวางแผนจะตองอยภายใตการดแลของหวหนาฝายบรหาร (Chief executive)

3. ระบบธรรมาภบาลจะตองขยายไปทกระดบอยางกวางขวางสรางแรงจงใจระบบคณธรรม เนนอาชพสามารถจงใจคนฉลาดไวในองคการ (Best talent)

4. จะตองมการปรบรอวางระบบอ านาจกรบรหารใหทนสมยรวมทงการลดจ านวนองคกรตางๆ ลงโดยเนนประสทธภาพ

5. ระบบการเงน การคลงจะตองทบทวนและปรบปรง โดยปรบระบบใหมความคลองตว เชน ระบบธรกจ โดยเฉพาะอยางยงระบบการเงน การบญช และการตลาดทสามารถตรวจสอบไดทงองคกร นตบญญต และระบบบรหาร ตลาการ

22

รฐประศาสนศาสตรยคหลงสงครามโลกครงท 2

หลงสงครามโลกครงท 2 นกวชาการสาขารฐประศาสนศาสตรทมอทธพลมากทสด คอ Herbert Simon (1948) เขยนหนงสอ พฤตกรรมการบรหาร (Administrative behavior) ผลงานของไซมอนไดโจมตนกรฐประศาสนศาสตรทใชหลกการบรหารแบบคตพจนหรอแบบสภาษต (Proverb) โดยกลาววานก PA เดมเปนประเภทเนนโครงสรางไมสนใจพฤตกรรมของบคคล และกลมบคคลในองคการ เพราะเมอพนกงานเขาใจเปาหมายขององคการแลวจะท าใหองคการบรรลผลส าเรจหาใชโครงสรางขององคการไม เมอเผชญกบปญหาพนกงานจะใชวธนอกกรอบ (Informal means)

23

เพอท าใหเกดความส าเรจใหองคการทมขอจ ากด ขณะท Dwight Waldo อางถงการบรหารรฐ Administrative state ไดกลาววาการเมองการบรหารรฐบาล (Government) ประกอบดวยดวย 5 สาขา คอ สวนของรฐธรรมนญทประกอบไปดวยอ านาจ 3 คอ นตบญญต บรหาร และตลาการ และภาคปฏบต 2 ประการ คอ นโยบายและต าแหนงในระดบตางๆ (Rank and File) และ วอลโดมค าถามวา “ขาราชการท างานเพอใครขาราชการเปนผเชยวชาญ รกษาความเปนราชการของตนเองมากกวาเนนผลประโยชนของประชาชน หรอรฐบาล

24

สวน Paul Appleby ไดเนนใหเหนบทบาทของศลธรรมในการบรหารเปนรฐบาล ประชาธปไตย (Morality and democratic government) โดยมค าถามอย 2 ประเดน คอ 1. พนฐานทางศลธรรมของรฐบาล 2. ความแตกตางระหวางการบรหารปฏบตงานในแตละวนระหวางการบรหารภาครฐ และการบรหารธรกจ ซงมพนฐานมาจากแหลงเดยวกน

25

นกวชาการทง 3 คอ Simon, Woldo, Appleby ไดมสวนชวยน าเสนอหลกการรฐประศาสนศาสตรทส าคญ ซง Simon ไดรบรางวลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร เนนกระบวนการตดสนใจเชงปรมาณวาเปนองคประกอบทส าคญในการบรหาร (Program) ประเภทนกบรหาร Proverb เนนการตดสนใจแบบ Non – program สวน Waldo เสนอการเมองการบรหาร โดยเนนประสทธภาพของรฐบาล เพอบรการใหมประสทธภาพ และถามวาใครควรจะมาปกครอง และมค าถามวาใครควรจะปกครอง สวน Appleby ย าใหเหนบทบาทพนฐานของการบรหารตองอาศยศลธรรมและจรยธรรมวาเปนคณคาทส าคญมากกวาการออกกฎหมายมามากๆ เพอบงคบประชาชน หรอควบคมประชาชนหรอค าตดสนของศาล ซงประเดนทส าคญ คอ 3 นกวชาการดงกลาวเนนมบทบาท 3 ประการ คอ

26

1) กระตน (วเคราะห) การพฒนาหลกการ รฐประศาสนศาสตร 2) มความยดหยนและมความคดสรางสรรค 3) ใชดลยพนจ (Discretion) ในการตดสนใจเพอสาธารณะ ระบบราชการทตดยดตง (Rigid) มขนตอนสายบงคบบญชายาวไกล และใชหลกการบรหารทมฐานมาจากสภาษต หรอคตพจนไดพสจนแลววาไรประสทธภาพตามทศนะของเอมเปลบอางถงศลธรรม หรอคณคาทมพนฐานทางจรยธรรมจะตองน ามาเปนหลกการทส าคญตอความรบผดชอบในการท างาน

27

สงทใชในการตดสนใจทส าคญมากทสดของรฐบาล คอ ไมใชการออกกฎหมายใหมหรอค าตดสนของศาล แตความส าคญอยทวารฐบาลจะจดการและน าไปปฏบตอยางไรใหประชาชนไดรบผลประโยชนมากทสด ดงนน การบรหาร คอ สงททกคนจะตองเกยวของ ถาปรารถนาจะอยรอดเราจะตองอยอยางผมสตปญญา Intelligence ไมใชกอดระเบยบและกฎหมายไมพฒนาไปวนๆ เมอกลาวโดยสรปแลววชาการสาขารฐประศาสนศาสตรหลงสงครามโลกครงท 2 ทกลาวมาแลว คอ Herbert Simon, Dwight Waldo และ Pual Appleby ไดสรปประเดนของรฐประศาสนศาสตร คอ

28

ระบบราชการเปนหลมด าของการบรหาร เพราะตดอยกบระบบเดมทไมกลาท าอะไร เพราะกลวผดกฎหมายโดยเฉพาะค าพดของประธานของคณะกรรมการประชมทเรยกวา Mino brook conference center at Syracuse university (1968) ทมจดประสงคในการคดคานระบบสายการบงคบบญชา Anti – Hierarchical โดยยดหลกแนวทางประชาชนเปนแกนกลาง People oriented ทใหความสนใจพนกงานและลกคาทมหลกการน าเสนอ 3 ประการ คอ

29

1. ทบทวนการตดสนใจในระบบราชการ การก าหนดนโยบายเกยวกบชวตของประชาชน

2. ความลมเหลวในการรกษาของรฐธรรมนญท าใหระบบราชการเปนอ านาจ 4 ทมอ านาจ และมความรบผดชอบ (กรณทหาร ศาล อยการ และบรวารทมอ านาจเหนอนตบญญต และการบรหาร

3. องคกรทมความยดหยนทรบผดชอบตอบสนองตอความตองการของประชาชนเปนคณคาใหมในรฐประศาสนศาสตรใหม

30

อ านาจ 4 อ านาจตามขอ 2 คอ

1 2 3 4

อ านาจ นตบญญต

อ านาจบรหาร

อ านาจ ตลาการ

อ านาจขาราชการ

รฐธรรมนญ

ทหาร นกวชาการ หนงสอพมพ ชนชนนายทนเปนแกน

31

อ านาจ 4 คอ อ านาจขาราชการแทๆ ทยดอ านาจก าหนดอ านาจ แลวอางวาเปนสภาของประชาชนอนขดหลกทมาของรฐสภาประชาชน กฎหมายมาจากประชาชนและบรหารโดยตวแทนประชาชน อ านาจเปนระบบอมาตยธปไตย

32

สวนท 2

การปรบเปลยนกระบวนทศน(กรอบความคด) การบรหารราชการยคใหม

Public Management : A New Paradigm

33

การเคลอนไหวของแนวคดการจดการทวไป(GM) ซงเชอมโยงความคดจากวอลโดและแอปเพลบ จากป 1950 และกาวเขาสกระแสสงในป 1970 ซงไดรบอทธพลจาก school of Management แมวา Public Administration และ Business Administration are fundamentally the same คอมหลกการเดยวกน แตการเนนจรยธรรม(ethic หรอvalue perspective ตางกนคอ BA เนนก าไรแต PA เนน profit and betterment คอก าไรและการบรการทดแกสาธารณะ

34

ในทศนะของบญทน ดอกไธสง มความเหนวาในทงสองประเดนนนไดเคลอนมตของการบรการสาธารณะในจดเดยวกนคอทงสองฝายมเปาหมาย(serve the public) มการบรการหรอบรหารเพอผลประโยชนของสงคมเชนเดยวกน บรษทไดกลายเปนบรษทมหาชน(public company) ทมเทการบรการใหสาธารณะมากยงขนและมบทบาทสงกวาระบบราชการ ภาครฐเพยงก ากบดแล ก าหนดนโยบาย อ านวยความสะดวก ใหแตละคนแสดงแสวงหา ดแลความปลอดภยของประเทศ

35

เราพบวาจากป 1960-1970 เปนทศวรรษทวชาการบรหารภาครฐและธรกจเปนทสนใจของทกประเทศทวโลกและเจรญกาวหนาสงสด(reach the high peak) PA เปนสหวชาทางสงคมศาสตรในการศกษาเพอการเขาใจการบรหารและการปฏบต(social science as to better understanding management and practices) สวน BA มพนฐานจากนกจตวทยา เชน Lewin และ Maslow ในแง social psychology หากแตพนฐานการบรหารทงสองหลงจากป 1970 ไดเปลยนแปลงไปเพราะโลกทางการเมอง ธรกจและเทคโนโลย

36

ท าให PA และ BA เชอมโยงกนมากขน วชาทงสองคดคานระบบสายบงคบบญชายาวไกล(hierachical) และเนนการตดสนใจโดยระบอบประชาธปไตยมากขน(more democratic decision style) ในยคนนกวชาการทมบทบาทตอการบรหารทงสองภาคคอ Cert Lewin, Maslow Argyris, Waldo and Appleby กลาวไดวาจากป 1960 PA ไดเปลยนโฉมหนาวชาการเปนรฐประศาสนศาสตรใหม(ศกษาจาก Raymond. Cox 1994: 9) นกรฐประศาสนศาสตรไทยยงใชตวแบบมหาดไทย กลาโหม ยตธรรม แบบไมมอะไรเปลยนแปลง

37

บทบาทของการบรหารสาธารณะ(PA)และหลกสตร MPA, MBA , DPA and DBAในศตวรรษใหม

ในฐานะ Paradigm ใหม กระบวนการเรยนรหลกการบรหารการจดการไดมการเปลยนแปลงไปตามการพฒนาการของโลก การบรหารภาครฐและภาคธรกจในโลกตะวนตกตางไปจาก 20 ปทผานมา ในป 1980 เปนยคของการแขงขนในเวทโลกทางธรกจอยางรนแรง (Global major change ) เพราะโลกไดทาทายการเปลยนแปลงทางเทคโนโลยและการแขงขนทกภาคสวน ภาคสาธารณะตองปฏรป ยคนจงเรยกวาเปนยคของการเปลยนแปลงจากหลมด าการบรหารแบบราชการไปสการบรหารเพอการเปลยนแปลง

38

กระบวนทศน(paradigm shift) จากรฐประศาสนศาสตร(PA) สลทธการจดการ (Managerialism) หรอเปน Public Management คอการบรหารเพอสาธารณะทงภาคธรกจและภาครฐ นนคอทฤษฎระบบราชการ ไดถกแทนทดวยทฤษฎทางเศรษฐศาสตร( The theory of bureaucracy is being replaced by economic theories or market model ) นกบรหารศาสตรไดประเมนสถานการณในการบรหารเกยวกบ Public Management ซงตรงกนขามกบ traditional model of Public Administration ดงทไดกลาวมาแลว

39

โครงการจดการ Managerial Program มความแตกตางกนบางประเดน หลกการในการเปลยนแปลงทฤษฎเศรษฐศาสตรเปนหลกการบรหารภาคเอกชน(the principle of private management) เปนทยอมรบกนวาทฤษฎรฐประศาสนศาสตร(PA)เปนทยอมรบกนวาเปนถนนสายเกาทเคยเขมแขงดแตมปญหามากมายแมมหนงสอวชาการและเอกสารมากมายในการสะสมองคความร รฐประศาสนศาสตรในศตวรรษท 20 จากป 1916- 1980 ไดเปลยนแปลงไปแลว the traditional model of PA , which predominated for most of the twentieth century has changed since the mid-1980 ใน Owen E. Hughes(2003: 1) เปนการปรบตว การบรหารสาธารณะโดยมฐานมาจากการตลาด a flexible, market- based of PM

40

ความแตกตางระหวาง PA and Public Management

Old Paradigm New Paradigm

1. เนนการบรหารแบบประเพณนยม(TPA)

การบรหาร New PM

1. ระบบราชการมอ านาจมากและมผลลบ(negative consequences)

2. ระบบราชการแบบสายบงคบบญชา (Weber ,1918

- one best way, scientific management (Taylor, 1911

2. ระบบ one best way ขาดความยดหยนตองใชหลกการจาก private sector

3. ระบบราชการทเนนนโยบาย(bureaucratic delivery focus on policy)

3. ไมเพยงแตบรหารระบบราชการเทานน รฐตองจางบรการจากภายนอก(contracting out) เชน

outsourcing

41

Old Paradigm New Paradigm

5. แรงจงใจของขาราชการและบคคลทท าเพอประโยชนสาธารณะแตมกสนใจประโยชนสวนตว(motivation of individual public servants)

5. ท างานโดยมแรงกระตนเพอผลประโยชนสาธารณะเนนประสทธภาพ

6. PA เปนระบบราชการเปนวชาชพท างานใหนกการเมองหรอรฐบาล(professional bureaucracy)

6. เงอนไขบรการสาธารณะของราชการมความออนแอจงเนนบรการเพอการเปลยนแปลง

7. งานบรการสาธารณะปฏบต 7. เนนการจดการรวดเรวมงบญทน ดอกไธสง

42

จากป 1980 นกวชาการไดศกษาจากประเดนการประเมนผลงานของราชการเหนพองกนวาตองการเปลยนแปลงท าใหเกดการบรหารภาครฐแบบเฉอยชาชกชาและมปญหาทจรตจงตองถอนรากถอนโคน (radical change) เกยวกบวฒนธรรมองคการ การจดการแบบมงเนนผลลพธ(result based management) ดวยการหนหลงใหการบรหารแบบดงเดมนนคอ paradigm shift โดยท traditional model of administration is based on bureaucracy , PM is based on markets รฐประศาสนศาสตรมฐานมาจากระบบราชการ สวน PM มาจากการตลาด

43

A. นกวชาการชนชอบปฏรปกระบวนทศนใหม Osborne and Gaebler (1992) , Barzelay(1992) Behn(1998-2001) Borins(1999), Mathiasen(1999), Holmes and Shand(1995) OECD (1998) B. กลมทคดคาน Hood(1995-6), Lynn(1997,2001), Pollilt(1990-3), Gruening(2001) and Pollilt and Bouckaert(2000) กลม B. กลาววา paradigm เหมาะสมทง PA และ PM อานใน Owen E. Hughes(2003:3) แตพนฐานจรง ๆ เกดจาก Osborne(1989) ทกลาววารปแบบโดยทวไปม 2 คายคอระบบราชการและระบบตลาด กญแจทส าคญคอมทางเลอก(choice) และการบงคบ

44

การปรบเปลยนกระบวนทศนการจดการภาครฐใหม

Ostroms 1989 “องคการมความขดแยงกนอย 2 ลกษณะ คอ Bureaucracy and market ความแตกตางระหวางทง 2 คอ choice และ compulsion เพราะ bureaucracy and market are different, They are based on different ways of looking at the world, in short, the traditional model of administration is based on bureaucracy ; public management is based on markets.”

45

สวน Behn กลาววา “ทฤษฎ traditional model of public administration สามารถ เรยกไดเปน paradigm เชนกนเพราะม discipline theories, laws and generalization and traditional model of public administration จากยคสมยของ Weber, Taylor, Wilson

แต Public management paradigm มทฤษฎทแตกตางคณป ทง 3 ดงกลาว เพราะ (PM) เกดจากทฤษฎทมมาจากวชาเศรษฐศาสตร และการบรหารภาคเอกชน ซง OECD อางถง New management paradigm ซงเนนผล result value for money นนจะบรรลไดดวย management objectives ใช markets mechanisms, competition and choice and devolution to staffs through a better matching of authority responsibility and accountability.

46

จดก าเนดของตวแบบใหม ในป 1990 new model of public sector management ไดเกดขนใน

ประเทศพฒนา และนกวชาการไดใหความเหนในแนวทางเดยวกน และมชอ และรายละเอยดแตกตางกนบาง เชน กรณของ Pollitt, 1993 เรยกวา managerialism (Hood, 1991) ; New public management (Land and Rogenbloom 1992) ; market-based public administration (Barzelay, 1992) ; The post bureaucratic paradigm (Osborne and Gaebler, 1992) entrepreneurial government แมวาจะเรยกศพทแตกตางกน แตไดเสนอแนวทางพนฐานเดยวกน และแนวความคดดงกลาว (Hood 1991) ไดเหนพองทจะใช public management และหลงจากนน 10 ป นกวชาการใหความเหนวา New นนไมจ าเปนแลวจงเหลอเฉพาะ Public management

47

หลงจาก 1980 จงไดมการพฒนาการจากแนวความคดจาก public administration เปน public management ดงน ประเทศองกฤษไดแปรรป (Privatization) รฐวสาหกจ และตดสวนตาง ๆ ของภาครฐออกไป ในสมยรฐบาลเทสเชอร กอนทนกทฤษฎบรหารจะอางถงรปแบบใหมของการจดการ Rhodes ไดอางถงผลงานของ Hood (1991) ไดเหนลทธผจดการของประเทศองกฤษทพยายามจะน า 3 Es ไปสการปฏบต คอ Economy, efficiency, effectiveness ในรฐบาลองกฤษ

48

ดงนน (Horton 1999) กลาววาระบบราชการไดเคลอนผานจาก Administration to managerial or from the system of public administration to one of the new public management (NPM 1999) อเมรกานกวชาการ (Osborne and garbler 1991)ไดเขยนหนงสอ Reinventing the government ไดเสนอใหมการบรการระบบภาครฐเชนเดยวกบภาคธรกจ ซงหนงสอเลมน เปนหนงสอทขายดทสด และหนงสอเลมนไดเขยนค านยม จากนายบล คลนตน ทก าลงแขงขนชงต าแหนงประธานาธบด

49

ภายหลงทานประธานาธบดไดน ามาปฏรประบบราชการของสหรฐซงมการประชมทบทวนการบรหารราชการแหงชาต โดยทานรองประธานาธบด อลกอร 1993 ซงการประชม ดงกลาว ไดรบอทธพลจากหนงสอของ Osborne and Gaebler ทท าการวเคราะหวา ระบบราชการใหญโตจนเกนไป ค าวา reinvention จงถกน ามาใช ผมและคณะนกศกษาระดบผวาราชการจงหวด ไดไปดงานทส านกงานของทานในเรองเดยวกนน

50

ผลการรายงานของทานรองประธานาธบด อลกอร ไดวางระบบเพอเปลยนแปลงระบบวฒนธรรมการท างานของรฐบาลกลาง American federal government โดยมหลกการทส าคญ 4 ประการ คอ 1. Cutting the red tap. ตดความเฉอยชา 2. Putting the customer first. เนนประชาชนกอน 3. Empowerment employees to get results. มอบใหพนกงานมผลงานกลบสพนฐานหรอมรฐบาลทด 4. Back to basics and producing better government for less.

51

อลกอรไดชนชม Innovative practices ขององกฤษ นวซแลนด ออสเตรเลย ซงดเหมอนวา อเมรกาไดพฒนาส New management หลงประเทศดงกลาว องคกรระหวางประเทศทตงอยในประเทศองกฤษท เรยกวา (OECD/Organization for economic cooperation and development รวมทง world bank and IMF สนใจพฒนา public management ในองคการ และในประเทศสมาชกทเรยกวา (Puma) the public management committee ซงองคกรระหวางประเทศ ดงกลาวไดเปนองคกรท าใหการปฏรป public management reform process in a 1990 เพอใหเกดประสทธภาพ และประสทธผล จงมการปรบปรงเปลยนแปลงในลกษณะ Radical change in the culture of public management ซงเนน Results, focus in clients, output and outcome.

52

It would use management by objectives and performance management, the use of market type mechanisms in place of centralized command and control style regulation competition and choice, and devolution with a better matching of authority, responsibility and accountability. The system of PA . ดงทกลาวมาแลวตวแบบทางทฤษฎทางรฐประศาสนศาสตรนน Based on bureaucracy, one best way , the political interests and separation of politic from administration. เกดปญหาความชกชาตดระบบ ดงนน public management paradigm is directed response to the inadequacies of public bureaucracies (Behn 2001 : 30)

53

เพราะ public management reform นนมทฤษฏทเนนตางไปยงความจงใจทางเศรษฐกจทจะเกด ม แกคนของรฐทกคน (สวสดการด) private management flexibilities provide lesson for government, and there can be no separation of polities from administration therefore change of theory is from administration to management that the former being about following instructions and the later meaning to achieve results and take personal responsibility for doing so อาน (OWEN E Hughes : 5-6)

54

Oxford Dictionary ไดใหค าจ ากดความ Administration as an act of administering means to manage the affairs or to conduct, to control the course of affair by his own action to take charge of while Latin origins, Administration come from minor the ministries, meaning : to serve , and hence later, to govern management course from manus, meaning to control by hand นน คอ ความแตกตางกนโดยรากศพท คอ to serve and to control or gain results

55

ดงนน ค าวา management และ manager ไดถกน ามาใชอยางมากมายใน public sector การเปลยนแปลงในภาครฐจงมความจ าเปนเรงดวนเพราะ (1) การบรหารภาครฐถกทาทาย และถกวจารณวาไรประสทธภาพทงการจดการ และบรหาร (2) รฐประศาสนาศาสตรไมสามารถแยกออกจากระบบเศรษฐกจได (3) การเปลยนแปลงภาคธรกจโดยเฉพาะการเปลยนแปลงเศรษฐกจในยคโลกาภวฒน และ (4) การเปลยนแปลงทางเทคโนโลย (5) การบรหารบรการจงตองปรบตวสโลกยคใหม

56

ผน าเทานนกลาบรหารเพอการเปลยนแปลงขาราชการบรหารตามตวหนงสอ

ในป 1980 ไดมการเลอกตงประธานาธบด Ronald Ragan และ Margaret Thatcher ในป 1979 ซงมนกวชาการ เชน (Flynn 1997,) (Famhamand และ Horton 1996)( Ranson and Stewart 1994) ย าใหเหนความส าคญของการจดการ เพอไดรบผล result มากกวากระบวนการ Process รกษากฎเกณฑเกา ๆ

ประเดนทวจารณภาครฐมอยอยางนอย 3 ประการ คอ 1. ขอบขายของการบรหารภาครฐใหญโตจนเกนไป มผบรโภคมากแต

มทรพยากรจ ากด ซงจ าเปนจะตองตดคาใชจายลง ดงกรณประเทศในยโรป เชน สเปน อตาล เยอรมน และสวเดน

2. เพราะกจกรรมภาครฐเกยวของกบงานหลากหลาย จงท าใหเกดการแปรรปขนครงแรกในประเทศองกฤษ ซงองกฤษ นวซแลนด และออสเตรเลย ได Turn over to private providers either by contract or direct sale

57

3. มการวจารณอยางรนแรงเกยวกบวธการของรฐบาลทมระบบราชการทบรการไมประทบใจสงมาก Highly unpopular เพราะบรการไดแบบครง ๆ กลาง ๆ Mediocrity และ ดอยประสทธภาพ แมแตสถาบนระดบโลก เชน World Bank และ IMF จงไดพยายามกระตนใหประเทศทก าลงพฒนาลดขนาดระบบราชการลง (ลดราชการ) ใหเปลยนทศนคต หยดความเปนเจานาย และวเคราะห cost ตนทนการใชจายอยางมประสทธภาพ และโปรงใสตรวจสอบไดโดยการใหมสวนรวม และการเขาถงขอมล

58

ในตนป 1970 แมแตนกเศรษฐศาสตร อนรกษ ยงกลาววา “รฐบาลเองเปนตวสรางปญหาทางเศรษฐกจ โดยการควบคมเศรษฐกจ และเสรภาพ” ซงนกทฤษฏทางเศรษฐศาสตรมขอเสนอวา ถารฐบาลควบคมแตนอยจะท าใหเกดการพฒนาวถชวต และเศรษฐกจไดอยางมประสทธภาพ แทนทรฐบาลจะควบคมประชาชนใหท าตามราชการ เพราะการตลาดยงใหญกวาภาครฐเปนไหน ๆ ซงในปจจบนน การเมองและรฐบาลได เผชญกบความหนกหนวงเกยวกบประเดนทางเศรษฐกจของประเทศเปนอยางมาก แมแตคณะทปรกษาเศรษฐกจ นกการเมอง และขาราชการไดเรยกรองใหใชเศรษฐกจแนวใหม เพอก าหนดนโยบาย โดยใชตลาดภายใน และภายนอก เพอขายสนคาและบรการ ดงนนนกเศรษฐศาสตรจงมความส าคญในการพฒนาบรหารจากรปแบบ Old public administration ไปส Public management โดยเนน public choice theory, principle /agent, the theory of transaction cost theory เปนตน

59

ทฤษฏเศรษฐศาสตรมความส าคญมากตอระบบราชการบรหารภาครฐ (ราชการ)

โดยเฉพาะอยางยงในประเดนท ไดอางถง ลทธ Managerialism การจดการซงเปนทฤษฏทางเลอกสาธารณะซงท าใหนกทฤษฏมเครองมอทด ในการสนบสนน ทศนคตทวารฐบาลใหญเทอะทะ ไรประสทธภาพโดยเฉพาะในรปแบบของรฐประศาสนศาสตร แบบดงเดม (Old PA) Public choice is a sub -branch of economic though concerned while the application of microeconomic to political and social areas (Mueller 1989)

60

ซงตามสมมตฐาน ตามวชาการเศรษฐศาสตรในประเดนการคาดคะเนสามารถกระท าไดจากขอมลทม และจะทราบวาสงทคาดคะเนนนจะมความเปนจรงตามสมมตฐานหรอไม หรอกญแจทส าคญของสมมตฐาน คอ ทางเลอกสาธารณะ คอ ภาพความรวมมอของความมเหตผลตามทศนคต Stigler (1975:171) ทกลาววา “มนษยทมเหตผลจะตองมผลประโยชน incentive system พฤตกรรมการคาดโทษ และการใหรางวลนนถกน ามาใชในทกวชาชพ แทนทจะมแรงจงใจเพราะท างานเกดผลประโยชน ตอสาธารณะหากแตท างาน เพราะเหนประโยชนของตนเองเปนส าคญ เพราะเปาประสงคสงสด เพอต าแหนงสงสดของตนเองไมใชเพอสาธารณะ เชน เดยวกบนกการเมองไมเปนทไววางใจ เพราะคะแนนสงสดของเขาเกดจากเงน คอ ทมาของจ านวนเสยงสนบสนนตวแทนก าหนดขน ตามขอสมมตฐานทสามารถทดสอบไดดวยขอมลเชงประจกษ “empirically” ทฤษฏทางเลอกสาธารณะ สรปประเดนวา

61

ผลลพธทดทสด มบทบาทสงสดนนเกดจากพลงการตลาด และรฐมบทบาทนอย maximum role for market force = minimum role for government ซงแนวความคด ดงกลาว เปนเพยงอดมคต แตไมไดเปนแกนของทฤษฏ axiom of theory แตมขอมลเดนชดวา Private markets are better than government or political market ในกรณกรวางเปาหมายความรวดเรวไมเจายศเจาอยางไปบรหารแบบวธกรรมองคกรกรอง

62

ถาสามารถลดการแจกจายสงของ วตถ และการบรการลงไดในภาครฐ เศรษฐกจ โดยทวไปจะดขน และกลไกการตลาดจะมกลไกตรวจสอบไดดกวาระบบราชการนน คอ public choice มทางเลอก โดยมการแขงขน และทางเลอกมกจกรรม เชนเดยวกบภาคธรกจนน คอ public choice model นน เนนการตรวจสอบพฒนาในรปแบบ private sector and attempts to find incentive schemes และ public choice model ยงเนนใหความส าคญเกยวกบการให contracting out introducing the transaction cost theory ซงกญแจส าคญของทฤษฏการเปลยนแปลงนเปน กญแจทางเศรษฐกจทส าคญเกยวกบ managerial change นนคอการเชอมตอทางระบบทน หรอมระบบตนทนเขามาเกยวของ ซงถอวา public choice theory และ principle/agent theory เปน New institution economics theory

63

ซงเปนแนวทางการตลาด เพอการบรหารภาครฐใหมประสทธภาพจงจ าเปนจะตอง restructuring management ดงนนหลกการของ public administration จงถกทาทายและกลาววาเปน Poor theory ซงท าใหเกดค าถามเกยวกบประเดนของ “การจางงานตลอดชวตบางอาชพถง 70 ป เขยนไวในรฐธรรมนญจบฉาย เลอนต าแหนงตามระดบอาวโส ระยะเวลา และเงอนไขของการจางงาน จางขาราชการมาก เงนเดอนถกน าไปสการคอรปชน และเฉอยชา” การเลยนแปลงภาคเอกชนในการบรหาร การจดการใหมประสทธภาพนนท าใหการแขงขนเกดขนทงภายใน และตางประเทศ ท าใหเกดการปฏรประบบราชการ และขณะเดยวกนรฐไดเชญธรกจตางชาตมาลงทน จงท าใหรฐตองปฏรปภาครฐ เพอสรางบรรยากาศลงทน เพอเพมการแขงขนทงภายใน และภายนอกตางประเทศ

64

ดงนนการแปรรปรฐวสาหกจในรปแบบตาง ๆ รวมทงการจางงานภายนอกเขามารบผดชอบงาน Contracting out การลดคาใชจายภาครฐ จงกลายเปนแกนหลกทส าคญทท าใหเกดการปฏรประบบราชการ โดยเฉพาะอยางยงในยคโลกาภวฒน ท าใหเกดการปฏรปโครงสรางการบรหารภาครฐ และรฐบาลไดก าหนดนโยบายทส าคญทจะท าใหรฐมขดความสามารถในการแขงขนไดจงตองวางเปาหมายขน เชน นโยบาย Education, Tax, health care, anti trust regulation, environment, and monetary policy จ าเปนจะตองปรบตวใหเทาทนกบสถานการณใน การแขงขนในระบบการตลาดของโลกซงทงสองภาคจะตองมการปรบตวอยางรางสรรครบเรงทนการณ

65

การเปลยนแปลงทางเทคโนโลย (Technological change) การเปลยนแปลงเทคโนโลยและ Government management ถอวาเปน Main driving forces both toward new from of public management and away form traditional bureaucracy โดยเฉพาะอยางยงการน าระบบ ICT และระบบ e-government, computer, system, interest linkages, new databases could lead to a reconceptuclization of the very way that bureaucratizes work. สรป public management ไดเขามาทดแทน Traditional public administration เมอป 1980 The main reason for this change is simply that old model did not work well. ทกชวตไดรบการบรการจากภาครฐในระดบ very poor เพราะผกพนการบรการอยท Process out of touch of reality เมอถกดา และวจารณมากขนรฐจงมการปรบตวเกยวกบ

66

บทบาทจรยธรรมในรฐประศาสนศาสตรใหม

มนเปนความจรงทนกวชาการโลกยอมรบการเปลยนแปลงจากระบบอดอาด เพราะไมรหรอเพราะอางวาจะไปกระทบกระเทอนตอระบบเกาศกดนาเดม หรอวฒนธรรมทไมกลาทจะเปลยนแปลงจงท าใหกลมปฏรปทางการบรการกระโดดเขาโอบอมตวแบบการบรหารทขบเคลอนดวยก าไร และเทคโนโลย (Technology and profit driven management style) แมหลกการระบบราชการของแมกวเบอรจะย าใหเหนความส าคญของความเปนกลางทางจรยธรรม ไมเอนเอยงไมมอคตในฐานะเปนราชการ นกการเมอง

67

พรรคไหนทไดรบการเลอกตงเขามาจะตองปฏบตตามกฎหมายตามหนาทไมแตกตางกน แมแตส านกพฤตกรรมศาสตรไดเนนทฤษฎองคการเกยวกบผลตภาพของพนกงานและจะเพมคาตอบแทนตอเมอพนกงานสามารถเพมผลผลตไดด ดเหมอนวาในโลกปจจบนนคณคาประโยชนนยมหรอ อตถภาวะนยม Utilitarian value ไดหดหายไปในภาคธรกจและขยายตวมายงภาครฐประศาสนศาสตร

68

แตมนษยจะท าอยางไรกบสถานการณทไฟก าลงไหมโลกภายนอกคอใชและท าลายทรพยากรอยางมหาศาล และไฟภายใน คอ ความตองการของแตละบคคลมนไมมทสนสด นอกจากพากนท ามาหากนประโยชนกนสดความสามารถแลวยงกกตนกนอก เมอเกดการกกตนของคนรนใหมจะตองไปปะทะกบเจาของทนเกา ความขดแยงในสงคมโลกจงเกดขน นกบรหารไทยทกระดบไมเคยคดเรองอนาคตคดเพยงแตตนและกลมของตนจะอยรอดเทานน พวกเขาคดถงการไดมาซงอ านาจการรกษาอ านาจ เมอเปนเชนนนกลมใดทมต าแหนงฐานะจงสรางสถานการณขนทกรปแบบ คนไทยไมชอบวเคราะหเปรยบเทยบและคดเองเพราะเปนระบบความจ าคนใชสอใชปนจงเปนนายเลยงกบตลอดเวลาชาตไทยเสยโอกาส เพราะคนในเครองแบบมนษยเงนเดอนเปนผน าพวกเขาเปนนกรบทางการบรหารทออนแอยงนก โดยเฉพาะในโลกปจจบน

69

เพอกกตนทรพยสมบตตอไป มหาบรษผกชาตยงถกยดเยยดวาเสยสต เปนตน มนไมงายดงปากพดทพดวาจรยธรรมและคณธรรม และมนงายทจะกลาววาตนเองเปนผดมศลธรรมในทามกลางการบรโภคทอมหมพมนจากระบบยศศกดของตนทสะสมมาจากต าแหนงนนๆ จรยธรรมและศลธรรมในการบรหารจงเปนเรองส าคญตงแตสรางโลกขนมา แตมนมปญหาเรองค าจ ากดความวาจรยธรรมของเผาใด กลมไหน ศาสนาใด ในโลกธรกจทอางถงจรยธรรมในการบรหารนนจะเนนบทบาทความสมพนธของพนกงานเปนกบการผลต ผจดการ ลกคาทด บทบาทของจรยธรรม

70

นกวเคราะหนโยบายพยายามแยกภารกจของตนออกจากมตทางวฒนธรรม เพราะตองการใหไดรบการยอมรบผลงานทมนยสมพนธกบวธการทางวทยาศาสตร(ทไมกลาทจะเปลยนแปลงจงท าใหกลมปฏรปทางการบรหารกระโดดเขา และ การวจยเชนเดยวกนกบ Public choice ทยดแนวทางพนฐานเศรษฐศาสตรมาเปนทฤษฎทางการบรหาร โดยปฏเสธแนวทางการเอาใจสาธารณะทไมสามารถวดไดไมวาการตดสนใจสวนบคคล หรอองคการขนอยกบตวเลข เพอใหไดก าไรสงสดและลดการสญเสยใหมากทสด Maximizing gain และ Minimizing loss

71

โดยประกาศวาการวเคราะหทางเศรษฐกจเปนพนฐานในการตดสนใจทางการเมอง โดยใชการค านวณดวยตวเลขเปนการสนบสนนการตดสนใจเนนก าไรจนลมพฤตกรรมทางจรยธรรม จรยธรรมมไดถกน ามาเปนพนฐานในการวเคราะหนโยบาย โดยเฉพาะอยางยงการละเลยตอสทธของชนกลมนอยผเสยเปรยบบางกลมอนน าไปสการเปนสงคมทรนแรงแทนทเปนสงคมปลอดภย Do no harm ไมท าผดรฐธรรมนญหรอฉกรฐธรรมนญ (Do not violate constitution freedom) จรยธรรมดเลศแตฉกหรอไมปฏบตตามรฐธรรมนญสงคมไทยยงมใจอางถงจรยธรรมตรงไหนอนสงสงของกลมแกตน

72

พนฐานทางจรยธรรม จรยะการปฏบตธรรม ความด ความถกตอง ความเทยงตรง ความไมเบยดเบยนไมมอคตใหวามเปนธรรมกบทกฝายเปนบคคลหรอสถาบนทมจรรยาบรรณตลอดประวตการบรหารตามวถทางอเมรกนตงแตยค Talor จนถงยคปฏวตอตสาหกรรมเกดขนโดยมจรยธรรมเปนพนฐาน แตชาวยโรปหนมาอยอเมรกา เพราะเมอหนวยการกดขลงโทษจากศาสนารฐธรรมนญเขยนขนทอเมรกาไมไดอางองถงพระเจา อ านาจของชาตใหมไมไดเกดจากอ านาจของพระเจา แตเกดจากอ านาจของมนษยศาสนาถกมองวาเปนนามธรรม แตสามารถน าไปปฏบตไดในสวนของบคคล แมจะมองวาศาสนามประโยชน และเปนเครองมอทางการเมองและของชนชน ในศตวรรษท 20 นนความรบผดชอบดานจรยธรรมการบรหารสาธารณะไดมบทบาทมากขน

73

ลกษณะของจรยธรรมสาธารณะ Public morality

ในป 1984 York Willbern ไดมพฒนาขนตอนจรยธรรมสาธารณะทมกรอบอยางเดนชด เพอน ามาตรวจสอบระดบจรยธรรมของเจาหนาทราชการ โดยแบงเปนระดบดาน

1. พนฐานความซอสตย และปฏบตตามกฎหมาย 2. ความขดแยงผลประโยชน 3. ปฐมนเทศการบรหารและหลกการทเปนธรรม 4. จรยธรรมความรบผดชอบตอระบอบประชาธปไตย 5. จรยธรรมการตดสนใจนโยบายสาธารณะ 6. จรยธรรมการประนประนอมและการบรณาการทางสงคม

Raymond W. Cox III. (1994:19

74

จรยธรรมความรบผดชอบตอประชาธปไตย คอ การไดรบฉนทานมตจากประชาชน The consent of the people การประกนสทธเสรภาพ และการเปดเสรภาพใหแกประชาชนเปนจรยธรรมของสาธารณะ (มวลชน) ถาหากคณคาทางศาสนาไมเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมไมถอวาเปนพนฐานทางจรยธรรมชาต ค าถามมอยวาจะก าหนดนโยบายอยางทจะไมกระทบตอวถชวตในดานลบของประชาชน ประเทศจะสรางภาพคณคาแหงชาตไดอยางไร ดงนน จรยธรรม ครสเตยนจงก าหนดพนฐาน

75

บญทน ดอกไธสง (2542:185) โดยมจรยธรรม ดงเดม ศตวรรษท (14 – 19) 5 ขอ

1. หลกความรก Love 2. หลกความขยน Endeavour 3. หลกการประหยด Economy 4. นกส ารวจ Explorer 5. เสรทางการศกษา Mass education (จรยธรรม ครสเตยนยคแรก)

76

หลกจรยธรรมในยคศตวรรษท 21 ทเนนย าปกปองตอส 8 ขอ วทยาศาสตรเทคโนโลย 1. วทยาศาสตรเทคโนโลย 2. เสรภาพ Liberty 3. ความเทาเทยมกน Equality 4. ประชาธปไตย Democracy 5. เปดเสรภาพทางการคา Liberalization 6. การแขงขน Competition 7. พนธมตร Alliance 8. รวมกจการลงทน เลนหน Investment ดร.บญทน ดอกไธสง

77

การท างานเปนนสยหรอพฤตกรรมของมนษย เพราะมนษยรจกหนาท คอ มธรรมะ ธรรมะ คอ หนาท หนาท คอ จรยธรรม ซง สเตปเหน คอว เขยนหนงสอ นสย 7 ประการ ซงแปลออกไป 58 ภาษา ซงแบงออกเปนจรยธรรมทเลวและด 7 ประการ ดงน

78

7 นสยไรประสทธภาพอจรยธรรมการท างาน 1. เฉอย ไมแอคทฟ (Reactive) 2. ท างานโดยไมคด 3. ท างานโดยไมเรยงล าดบความส าคญกอนหลง 4. คดเอาแตได 5. อยากใหเขาไหวตนเองกอน (ชมกอน) (ยกยองกอน) 6. ไมชนะจงหาทางรวมมอภายหลง 7. ไมมการพฒนา (กลวการเปลยนแปลง)

79

7 นสยดจรยธรรมท างานด 1. เชงรก ใชความร (Proactive) 2. คดกอนท า 3. ท างานดวยความตงใจ 4. ไมยอมแพ (รกษาผลประโยชนทกฝาย) 5. ยกยองคนอนกอน (ยกมอไหวเขากอน เขาจะไหวตอบเรา) 6. บรณาการประสานพลง 7. ลบมดใหคม (พฒนาไมยด) ปรบปรงตวหรอองคการใหม อยเสมอ)

80

จรยธรรมในการบรหารยคใหมทรจกในทศพธราชธรรม และธรรมาภบาล Good governance นนเอง แมจรยธรรมจะมบทบาทสง แตผทกลาวถง

มากมกขาดสงทตนเองอางถง

81

รฐประศาสนศาสตรใหมปะทะรฐประหาร (ทหารรนเกา)

นกทฤษฎการเมองในระบอบการปกครองแบบประชาธปไตยนนไมวาจะเปนนกวชาการทมความรด และขาราชการ อยการ ศาล ต ารวจ รวมทงตระกลทเคยมงมทงหลายเหนวาการใชมาตรา 7 และการศกษาอ านาจฉกรฐธรรมนญวาเปนแนวทางแกไขปญหาชาตนบเปนเรองทจะตองโตเถยงเชงนโยบายการบรหารประเทศในยคใหมเปนหลมด าทางจาลก

82

ค าถาม : ถามหาจรยธรรมทางการเมอง จรงหรอทมค ากลาววาถาไมยดอ านาจชาตจะลมจม จรงหรอรฐบาลไทยรกไทยคดโกงมากทสดตงแตตงประเทศ จรงหรอการยดอ านาจแลวเศรษฐกจของประเทศจะดขน จรงหรอทรฐธรรมนญป 2550 ดกวารฐธรรมนญป 2540 การยดอ านาจลมลางฉกรฐธรรมนญป 2540 ซงเปนฉบบของประชาชน ซงเปนประชาธปไตยมากทสดจนพสจนใหเหนวาสามารถสรางรฐบาลทเขมแขง ส.ส. ส.ว. อยในสภาครบเทอมเปนครงแรก เศรษฐกจฟนตวจากการลมสลายทางเศรษฐกจในป 2540 ประชาชนโลกยกยองวาประเทศไทยมขดความสามารถในการแขงขนสง และการปกครองของภาคเอกชนเจรญกาวหนา นนคอสามารถสรางความเชอมนทงในตางประเทศได Trust and confidence ในระบอบประชาธปไตย และระบอบเศรษฐกจ

83

ประชาชน มรายได ชาตไมตกอยในอ านาจ กฎอยการศก ประชาชนจะตองเสยภาษอากร เพมขนในเขตพนทกฎอยการศก แกขาราชการ ทหาร ต ารวจ เพราะเปนกฎทเคยปฏบตมา กลมนกเทคโนแครททช านาญงานเฉพาะเรองไดรบเงอนประจ านนขาดความกระตอรอรนในการแสวงหาโครงการใหมๆ เพอน ามาพฒนาประเทศแถมยงเปนทรงเกยจของประเทศทเปนประชาธปไตย ซงสวนมากเปนประเทศทพฒนาแลวไมอยากคบไมอยากมาลงทนดวย เพราะเมอไมรวาเจาของอ านาจจะถอปนมายดทรพยสมบตทเขามารวมลงทนเมอไหร และทส าคญทสดคอใครกลมไหนทผลกดนสงใหเกดการยดอ านาจจากประชาชน โดยระบบทหารถอวาเปนแนวทางทขดตอจรยธรรมกรบรหารยคใหม เพราะเปนการสนบสนนการใชก าลงแกไขปญหาชาต ซงไมมวนทจะไดรบความส าเรจ Violent will not work anywhere anyplace, as school, family, government.

84

เพราะการแบงงานการกนท า Division of Labour ไดแบงสนปนสวนความเชยวชาญมามากกวา 100 ป มาแลว ประเทศไทยยงจะมางมโขงเปนทงนกรบและนกการเมองไดอยางไรกองทพนนดมประโยชนมาตงแตโบราณจนถงปจจบน ถาปฏบตตามหนาทไมใชน ากองทพไปยดอ านาจมาจากประชาชนตามค าสงอนเปน อจรยธรรมทางการเมอง นกรฐประศาสนศาสตรจะตองไมโลภไมโกงเพออ านาจ แตบรหารตามฉนทามตของประชาชนทมอบให จงเรยกวาจรยธรรมทางการบรหารในการรกษาปกปองสทธเสรภาพทงของตนเองและประชาชน เพอไมใหราชการกลมใดกลมหนง แยงอ านาจไปจากประชาชน

85

รฐประศาสนศาสตรจงตอตานเผดจการทกรปแบบ แตถาหากสนบสนนเผดจการทงทางวชาการทางสอสารประวตศาสตรจะไดจาลกไววามนเปนสจจธรรมหรอไม จากวนท 19 กนยายน 2549 ถงครบรอบ 1 ป วนท 19 กนยายน 2550 ไดพสจนผลงานอนเยยมยอดของผลงานเผดจการอยแลวมใชหรอ

86

ประเดนพจารณา

สงคมไทยพรอมทยอมรบวาประชาชนมความคดประชาชนไมไดรบจางไมไดขายเสยงแมแตการลงมตรฐธรรมนญ 2550 เพราะอ านาจรฐเผดจการใชทงกฎอยการ และ กอรมน. และทหารออกไปเตมพนท กระทรวงมหาดไทยไดออกค าสงเตมท เปนไปไดหรอทซอเสยงเปน 10 ลาน ทงภาคอสาน และภาคเหนอสวนบนประชาชนไดมพลงโตแลว พวกเขาคดเปนชนชนปกครองและสภา คมช. นนเปนตวแทนพวกเขาหรอการยดเยยดความคดแบบโบราณ และสงการแบบประชาชนเปนคนรบใชนน คอ ความลมเหลวโลกปจจบนไดเปลยนไปแลว สถาบนใด ๆ ทไมมความเปนธรรม ความไมจรงหรอความเปนจรงไมอาจซอนเงอนได ประธาน ADB วจารณวา

87

นาเสยดายทประเทศไทยมศกยภาพแตเสยโอกาสในการพฒนาเศรษฐกจตองตามหลงประเทศฟลปปนส อนโดนเซย และนกลงทนไดโบยบนไปเรยกนามความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจต ากวาเขมร และลาวไปในชวเวลาหนงป

“กลมโดยมอ านาจยงเพยงหลงเงาตนเองเทานนนกการเมองทใชปนสอ านาจและเขยนรฐธรรมนญฉบบมปญหาทานจะไดเหนผลงานความออนแอของรฐบาล พรรคการเมองและความแตกสามคคของคนในชาตพวกทานคมอ านาจคมประชาชนไมไดอกแลว ประชาชนจะใหบทเรยนแกนกรฐประศาสนศาสตรทหลงยคในไมชา”

88

นโยบายศาสตร

Policy Science Yehezkel Dror, Public policy making Re Examined (1968) Pennsylvania, Chandler publishing company.

89

1. Policy science

เนอหาตอไปนเปนสวนหนงของการท าความเขาใจนโยบายศาสตรตามบทความของศาสตราจารย Dror แหงมหาวทยาลย Hebrew of Jerusalem ทพยายามเรยกรองใหนกวชาการแสวงหาขอบฟาใหมทาง สหวชาการ โดยการปะทะกบขววชาการตามประเพณยดตดศาสตรเดม ๆ เนนย าวชาเชงเดยวเชยวชาญดานเดยว และผกขาดอ านาจความคดในแนวทางใหม โปรดเพมความสงสยของทานดวยการอานในเนอหาตอไปน

90

1. Dror[1] กลาววา “วทยาศาสตรยคใหม สรางปญหา แตเปนแนวทางแกไขปญหา Means to solving them แมวาศาสตรไมสามารถตอบปญหาทางจตวญญาณของมนษย และขจดความขดแยง และความทกขระทมขมขน สวนบคคลไดแตเปนตวก าหนดคณคาสดทายทแกไขปญหาเชงรวมได Spiritual problems of human life, และ Eliminate conflict and personal suffering, แต Determine final values and relief’s or solve problems “ one and for all.

[1] โดย Y – Dror 1968 เรยบเรยงโดย บญทน ดอกไธสง (2549) Examined Pennsylvania : Chardler publishing company.

91

2. Dror กลาววา “มไดประกาศวาวทยาศาสตรจะไมสามารถทดแทนเชาวปญญา และความรลกลบ เพราะภมปญญาเกดจากความช านาญ หรอความรทเกดจากอางน า เชน “Eurekas” แตไดอางวาในอนาคตวาความรทางวทยาศาสตรจะถกน ามาใชในกระบวนการตดสนใจเกยวกบประเดนทางสงคม และจะน าไปใช เพอแกไขปญหาทางสงคมในอนาคต”

3. ความรใหม (วทยาศาสตร) จะไมจ ากดเฉพาะในประเดนทางสงคมเทานนหากจะถกน าไปใชในวทยาศาสตรทางกายภาพ และศาสตรเกยวกบชวภาพ หากแตศาสตรดงกลาวจะเปนแกนโครงสรางของการก าหนดนโยบายสาธารณะนนคอ การพฒนา A policy science จะน าไปสการพฒนาคณภาพการตดสนใจสาธารณะเปนอยางมากซง ตามแนวความคดของ Dror กลาววา

92

“Policy making knowledge deals with the problems of how to make policy about making policies. That is, policymaking knowledge dealing with meta-policy. Policy science can therefore be partly described as the discipline that searches for policy knowledge, that seeks general policy issue knowledge and policy making knowledge, and integrated them into a distinct study.”

93

4. รปลกษณะองคประกอบของการก าหนดนโยบายประกอบดวย (1) Very complex. (ซบซอนมาก) (2) Dynamic process. (เปนกระบวนการพลวต) (3) Various components. (มองคประกอบหลากหลาย) (4) Make different contributions. (มผลแตกตางกน) บทบาทของรฐสภามการรบรไวมากตอมตสาธารณะ และกลมกดดน (4.1) The role of parliament is highly sensitive to public opinion and pressure groups. แตกลมขาราชการมการรบรมตตามขอ 1 ในระดบกลาง (4.2) The merit selected civil service is moderately insensitive to public opinion and pressure group. ศาลไมถกกดดนตามมตสาธารณะตามขอหนง เพราะจะตองยดกฎหมายมากกวาความเหน

94

(4.3) The courts are highly insensitive to public opinion and pressure groups. ตดสนใจตามรปแบบทก าหนดไว (5) Decide according to decision-making model. หลกส าคญของนโยบายสาธารณะทงหมดไดวางทศทางกวาง ๆ ไวมากวาบอกรายละเอยด Dror ใชค าวานโยบายแทนยทธศาสตร และกลยทธ (6) Major guideline public policy, in most case, lays down general directives, rather than details instruction Dror ใชค าวา Policy แทน Strategy and tactics. การท าหนาทของการก าหนดนโยบายเนนผลปฏบต เชน ประสทธภาพทเกดจากภาครฐนนคอ เนนแนวทางปฏบตได

95

(7) For action most public policy making, are extended to result in action such as efficiency drives in government, are action oriented หรอ policy may be declared in order to mislead an opponent. แตทศทางการก าหนดนโยบายในอนาคตจะตองเผชญกบอนาคตทไมแนนอนเผชญกบปญหาใหม ๆ จงจะตองมการตดสนใจทดทสด เพอหาค าตอบทจะใชวธการลดขนตอนของความเสยง ซงวธการดงกลาว คอ จะตองใชนโยบายเปนหลกวชาทส าคญ (8) Directed at the future policies must always deal with an uncertain future or face with the major problem that must be faced by best possible optimal policy making. The solution will require extensive use of methods for reducing uncertainty and compensating for it, and such methods must therefore be a main subject of policy science.

96

(9) Mainly by government organs ความแตกตางกนระหวาง Private policy and making public policy ขนอยกบองคกรของรฐ เพราะ public policy มบทบาทตอ private persons and non-governmental structures. (10) Formally aim at achieving formal aim is to achieve. (11) What is in the public interest. (12) By the best possible means.

97

5. Public policy formally aims not only at achieving. What is in the public interest, but doing so by the best possible means. In abstract terminology public policy aims at achieving the maximum net benefit (Public interest achieved less cost of achievement). Benefits and costs take in part the from of realized values and impaired value, respectively, and can not in most cases be expressed in commensurable unit. (จดไดตามเกณฑมาตรฐานเกยวกบ) 6. Offend, quantitative. Techniques can therefore not be used in this area of public policymaking, but neither the qualitative significance of maximum net benefit as an aim was the necessity to think broadly about alternative police policies in terms of benefits and as costs is therefore reduced.

98

7. The interdependence between ends and means is most important. Often ends, that is, both operational and general value change because of innovation in means เชนตวอยาง eliminating poverty by social action because a widely accepted goal when science began to be regarded as making it possible to eliminate poverty. “Reaching the moon and penetrating space were adopted as main targets of public policy in the unified state and the soviet union often developments in technology put those targets within the image of the possible.

99

องคประกอบการก าหนดนโยบาย 12 ประเดน ซงมนยสมพนธซงกนและกนในแนวคดระดบกวาง การตดสนใจ และการวางแผนมความเหลอมกนอย เพราะ Planning is a major means of policy making. ซงมลกษณะเปนโครงสรางเดนชด มความชดเจน Explicit มระบบและสนนษฐานวามเหตผลเพมขนแต Professor Dror. ไดย าเนนถง Public policy ไปยง Private policy making, decision making and planning เพอเปนแกนในการวเคราะห The cultural socio-psychological determinism. เงอนไขสงคมจตวทยา และความผกพนทางวฒนธรรม 8. ประเดน Optimal model of public policy making ซง Dror จะใชการวเคราะหและการประเมน (AIE) ทจะใช System analysis และ Management science รวมถงการใช Functional Structure Approach ซงพฒนาโดย Management science ซงเปน Control concept ของระบบนนคอ การบรณาการระหวาง Structure และ Process

100

โดยจะพจารณาประเดนของความแตกตางกนระหวาง A และ B ดงน

A B

1.In aim, explaining real systems. 2.In the abstractness of the models employed, verbal. 3.In the concreteness of what most of the models refer to, primitive (and, less complex) societies. 4.In the implied or explicit standards of evaluation, survival.

Improving old system. Mathematical. Formal organizations. Optimality.

VS

From : Y-Dror (1968:20)

101

9. จากความขดแยง หรอความเปนมาแลวกบความนาจะเปนไปเกยวกบนโยบายในอนาคต ซงเรยกวา ความแตกตางนน Dror พยายามพฒนาเชงระบบใชแนวความคดเชงคณภาพโดยอาศยหลกการจากศาสตรการบรหารยคใหม Method from modern management sciences เพอแกปญหาปรากฏการณทางสงคมทซบซอนซง Dror เรยกวา public policy making ซงเครองมอทส าคญของ Dror คอ

An optimal qualitative model นนคอ Modern system analysis terminology และ Dror ใหความเหนกบตวแบบการก าหนดนโยบายในปจจบนทเปนทนาสงเกต คอ

1) ระบบก าหนดนโยบายมความซบซอนหลากหลายมการเชอมตอ และพฒนาเปนอยางสงมการสอสารเปนพลวตมขอมลปอนกลบ หรอบางทตวแบบงาย ๆ เปนเพยงค าพด หรอมโครงสราง 2 มต แสดงเปนโพรชารต

102

2) ระบบการก าหนดนโยบายมไดท าการก าหนดตายตวแตมนเปนระบบคาดคะเนเปนระบบเจรจาตอรอง ซงไมสามารถคาดคะเนการไดมาก เพราะมนเปนกระบวนการเปลยนแปลง ซงมความไมแนนอนบางอยางอาจมอบหมายความเปนไปได หรอบอกเปนเพยงความคาดหวง 3) ระบบการก าหนดนโยบายมความเกยวเนองสมพนธกบระบบอน ๆ รวมทงระบบยอย เชน ระบบการตดสนใจเกยวกบนโยบายตางประเทศ นโยบายการวางแผนเศรษฐกจ ซงระบบดงกลาวไมคงทมการเปลยนแปลงอยตลอดเวลา ดงนน Public policy making system is therefore a dynamic and open system constellation (กลมดาว) 4) ตวแบบทงหมดเปน Normative ตวแบบโดยอธบายและอางองจาก Behavioral models นนคอ Normative ของ Dror ไดรบอทธพลจากตวแบบทางพฤตกรรมทใชเครองมอทางการบรหาร และศาสตรการตดสน เพอหาวธหาสวนเพมขนจาก Net out put

103

10. การประเมนนโยบาย การประเมนม 2 ขนตอน คอ 1) เกณฑทใชวดระดบความเปนจรง หรอคณภาพทงเชงปรมาณ และคณภาพของกระบวนการ 2) มาตรฐานทใชประเมน “Appraisal” เชนตวอยาง เกณฑของ Output ในการสรางถนนปน = x ไมล ตอ 1,000,000 บาท โดยมาตรฐานเมอเปรยบเทยบกบอดต เราประเมนวาระดบนดกวา ถาเปนระดบทแนใจ Ascertain level ปทแลว คอ x-n ไมล เทากบ 1,000,000 บาท แตการประเมนทง 2 ตวดงกลาวมกกลายเปนฉนวน (สอ) ซงกนและกน หากแตการประเมนนโยบายสาธารณะตองการความชดเจนระหวางทง 2 ประเดนนน ดวยการตรวจสอบใหเดนชด (เขม) เกยวกบปญหาเกยวของวาอยในระดบใดจากไหนถงไหน เชน Net Output Input การประเมน Net output เปนเกณฑเบองตนนนคอ Net-Output Net Output Output minus input Input

104

แตเกณฑนไมสามารถวดภายนอกได เพราะมขอจ ากด และล าบากตอการวด โดยเฉพาะการใหกรอบแนวคดเกยวกบผลผลตออกมาสกระบวนการทางสงคม

ยกตวอยาง เชน ผลผลตออกมา Output เกยวกบความรของการศกษาระดบปฐม, ทกษะ, ความสามารถทางสมอง, คณคา, อปนสย, พอแมทท างานแลวปลอยใหลกไปโรงเรยน, การเปลยนแปลงโครงสรางทางสงคม โดยเปดโอกาสใหมการเคลอนไหว และเรองอน ๆ ทคดไว ซง Output ดงกลาวเกดขนในเวลาทแตกตางกน ซงบางกรณเปนเรองทเกดขนอยางทนท เชน ตองใหการศกษาแกบดา มารดาของเดก เพอใหพอ แมกลบไปกระตนลกใหทมเทใหการศกษาใหสอนลก หรอแนะน าไดซงอาจจะปรากฏเปนประเดนส าคญ เพอประชาชนในยคถดไป

105

ซง Output เปนจ านวนมากดงกลาวเปนนามธรรมไมสามารถวดเปนตวเลขได แตบางคนพยายามอธบายเปนเชงปรมาณ แตทวดได คอ จ านวนของโรงเรยน ละจ านวนอปกรณ และ Net output ยงไมสามารถคดเปนตวเลขไดอยด เมอ Output และ Input วดไมไดไมชด เพราไมเปนหนวยทวดไดดวยเกณฑมาตรฐานเดยวกน (Commensurable Units) เมอเกดความยงยากในการประเมนกระบวนการทางสงคม จงเปนเหตใหวด Output ไมชดเจน ท าใหเกดการเลอกแบบนโยบายมอคตอนน าไปสการประเมนผดพลาด และเลวรายไปมากกวานน หรอ การบดเบอน (Distorts) กระบวนการการประเมน เพราะฉะนนเราจะตองกระตนการวดผลผลตตาง ๆ ดวยความรทเปนจรง Factorial knowledge

106

11. เกณฑท 2 : เกณฑท 2 เรยกวา Approximate criteria ซงจะตองน าไปใชในประเดนของกระบวนการซงแบงออกเปน 4 กลม คอ 1) ตวแปรอสระ (Ind-Va) ท าหนาทปรบคณภาพเพอประเดนกระบวนการ 2) ตวแปรตาม (De-Va) ปรบคณภาพโดยการประเมนกระบวนการ 3) ตวแปรแทรก หรอตวแปรกระบวนการ Interdependent variables ซงมนยสมพนธกบคณภาพ และประเมนกระบวนการ 4) ตวแปรทไมสมพนธกบผล (Non-causally) ในการประเมนคณภาพทเปนไปตามตวแปรเหต

107

มอทธพลตอ Net Output จงสามารถน ามาเปนแนวทางเกยวกบคณภาพของกระบวนการสวนโครงสรางสามารถใชเปนเกณฑท 2 ได เพราะเปนสวนทท าใหเกดคณภาพ ดงกรณการศกษาระดบปฐม ทระบบโรงเรยนกระจายอ านาจใหอยภายใตทองถน และจ านวนเงนทเพมใหตอนกเรยน หรอจ านวนนกเรยนทจบนนคอ หลกการของปจจยน าเขา ทมผลตอผลผลตจงสนนษฐานวา สามารถวดคณภาพของการศกษาได เพราะเปนเกณฑบอกตวแบบของกระบวนการ Process pattern criteria ทมความสมพนธกบ Output, Structure และ Input หากแตความแมนตรง และความนาเชอถอเพมขนอยกบขอมลทถกตอง โดยไมประเมนผลตามขอมลทผดพลาด ดงนนเกณฑทเดนชดจงขนอยกบขอมลทดเปนพนฐานความสมพนธระหวางเกณฑตวแปรเหต Causal criteria (Group 1,2, 3) ซงเปนการประเมนทางออม โดยผานตวแปรแทรก

108

ตวอยาง เชน ปจจย Input เกยวกบก าลงแรงคนสามารถใชเปนเกณฑทสอง เพราะวาคณภาพก าหนดนโยบายทางสาธารณะ แต Input ในการฝกอบรม ซเนยสตาฟสามารถใชเปนเกณฑท 2 เพราะไดอางถงความสมพนธทางออมเกยวกบการฝกอบรม (เปนตวแปรอสระ) ทมอทธพลตอตวแปรแทรก (Intervening Va) ซงจะเปนตวปรบใหเกดคณภาพในการก าหนดนโยบาย (Dep Va) ในทางตรงกนขาม คณภาพการศกษาระดบปฐมสามารถน ามาเปนตวแบบของกระบวนการการศกษาไดเพราะวธสอน และวธอานระดบสากล

109

มาตรฐาน เกณฑมาตรฐาน Means of standard ในการประเมนการเรยนรของนกเรยนปฐมหนงนน จะตองเขาใจศพทได 1,500 ค า โดยการวดโดย Output, Structure, Input ซงม 7 ขอ คอ 1) เมอเปรยบเทยบการศกษาดหรอเลวในป 1967 กบ 1966 2) เปรยบเทยบโรงเรยนระดบเดยวกน 3) คณภาพเปนไปตามความตองการของประชาชนหรอไม ผปกครองพอใจ คร (x) ใหม และนกเรยนพอใจ (y) รงเรยนใหมหรอไม 4) มคณภาพเปนไปตามมาตรฐานสากล หรอไม เชน สมาคมโรงเรยนในพนท หรอมหาวทยาลยในทองถน 5) คณภาพนนมคณความรเพออยรอดหรอไม เปนไปตามมาตรฐานในระดบต า ซงท าใหผปกครองปฏเสธทจะไมใหลกเขาไปเรยนตอ หรอทปรกษาโรงเรยนเรยกรองการเปลยนแปลงอยางรวดเรว 6) ความส าเรจนนเปนไปตามการวางแผนคณภาพทตงไวสง และนกเรยนไดมคณภาพตามแผนทก าหนดไว 7) คณภาพการศกษานนจะตองเปนไปตามการศกษานน ๆ (y) นกเรยนตองมคณภาพ คร (x) จงมคณภาพด เชน (y)

110

12. The optimal model. ของ Dror มอย 3 ขนตอน คอ Meta-policy making, policy making, and post policy making ซงทง 3 ประเดนนนมความสมพนธเชอมตอ โดยการสอสาร และขอมลปอนกลบ ซงอย 18 ขนตอน ดงน Meta-policy making มอย 7 ขนตอน คอ 1) Processing values. กระบวนการทางคณคา 2) Processing reality. กระบวนการความเปนจรง 3) Processing problems. กระบวนการของปญหา 4) Surveying, processing. And developing resources. การส ารวจ, กระบวนการ และการพฒนาทรพยากร 5) Designing, evaluating, and redesigning the policy making system. การออกแบบ การประเมน การออกแบบระบบการก าหนดนโยบายใหม 6) Allocating problems, values and resources. การแยกปญหาคณคา และทรพยากร 7) Determining policy making strategy. การก าหนดยทธศาสตรการก าหนดนโยบาย

111

The policy making ม 7 ขนตอน 8) Sub-allocated resources. การแบงทรพยากรเปนสวน ๆ 9) Establishing a set of other. จดตงหนวยอน ๆ 10) Significant values, with some order of priority for them. มนยสมพนธโดยเรยงล าดบความส าคญ 12) Preparing a set of major alternative policies, including some good ones. เตรยมนโยบายทางเลอกหลกรวมทงนโยบายทดทสด 13) Preparing reliable Predictions of significant benefits and costs of the various alternatives. เตรยมการคาดคะเนความเปนไปไดเกยวกบความสมพนธเชงผลประโยชน และมลคาของหลาย ๆ ทางเลอก 14) Comparing the predicted benefits and costs of the various alternatives and identifying the best ones. เปรยบเทยบการคาดคะเนเกยวกบผล และมลคาเกยวกบทางเลอก และบอกทางเลอกทดทสด 15) Evaluating the benefits and costs of the best alternatives and deciding whether they are good or not. ประเมนผลประโยชน และมลคา และทางเลอก และการตดสนใจวาใชไดหรอไม

112

The post policy making stage has three level as. 15) Motivating the executing of the policy. ระดบของนโยบายทผานมา 16) Executing the policy. กระตนการบรหารเกยวกบนโยบาย 17) Evaluating policy making after executing the policy. บรหารนโยบาย 18) Communicating and feedback channels inter annexing all phases. ประเมนการก าหนดนโยบาย หรอจากการน านโยบายไปปฏบตแลวดขอมลทปอนออกมาทมนยสมพนธทเกยวของ Note Meta-policy making means policy making on the policy making. The scientific gospel which preaches that. Rationality, science, and knowledge are the new saviors of humanity. The growing intelligence of mankind seams not to be growing rapidly enough to achieves of technology create. ศพท : (Fata manganese ความรสกสวนตว) Shaping the future คอ Muddling through คอ การหลอมเหลาเพออนาคต

113

2. การเปลยนแปลงนโยบายตองมความรเปนหลก

ความรสาขาสหวชาการมความส าคญทสดเปนปจจยหลกของ Optimal model จะตองเขาใจองคประกอบในการก าหนดนโยบายสาธารณะ ดงน

1. มความรทจะท างานนน ๆ 2. วธบรณาการ Means to บรณาการ การก าหนดนโยบายสาธารณะทเปน

จรง 3. นกก าหนดนโยบายสาธารณะทเกงกาจจะตองใชความร เพอสาธารณะ โดย

คดนอกอดมการณอนรกษนยม และพลงดานอน ๆ ความรทจะน าไปใชในการก าหนดนโยบาย Optimal public policy making นน

จะตองประกอบดวยประเดนดงตอไปน

114

1.) ตรวจสอบคณคา และเปาหมายอยางตอเนอง (E (V + and G) Value + Goal (1.1) ระบบรวมองคความร Intelligence (1.2) คาดการณผลของการกระท าทแตกตาง (1.3) เปรยบเทยบ Benefits และตนทน Cost (1.4) ก าหนดเกณฑเพอทางเลอกทดมาก และด (1.5) ก าหนดระบบขอมลปอนกลบ (1.6) สรางเงอนไขทจะเปนตวกระตนความสามารถทมเหตผลพเศษ 2.) จะตองเขาใจจดแขงองคประกอบของความมเหตผลพเศษในการก าหนดนโยบายสาธารณะ เชน (1) เลอกบคคลทมความสามารถพเศษ และแสวงหาบคคลประเภทนน เพอมอบต าแหนงใหก าหนดนโยบายสาธารณะ (2) พฒนาความสามารถเชงเหตเชงผลพเศษใหเหนเดนชด (3) กระตนบคคลพเศษนนใหใชนโยบายความสามารถพเศษ (ปญญา) ของพวกเขาออกมา

115

ดงนนกลมสมองนน จะตองมองคประกอบของความรในกลมวชาสาขาตาง ๆ คอ

1. กลมวชา Traditional disciplines สาขาดงเดม เชน กฎหมาย, เอนจเนยร, วทยาศาสตรชวภาพ

2. กลมวชา Social science disciplines เชน จตวทยา จตวทยาการศกษา สงคมวทยา มนษยวทยา รฐศาสตร, รฐประศาสนศาสตร, ความสมพนธระหวางประเทศ

3. กลมวชา Economic disciplines สหวทยาการใหม เชน การศกษาภมปญญา (ระบบปญญาเลศ) ศกษาความขดแยง ศกษาภมภาคศกษาการพฒนา ศาสตรการบรหาร และศาสตรการจดการ และศาสตรการตดสนใจ

4. กลมวชาสาขานามธรรม Abstract disciplines เชน ตรรกวทยา คณตศาสตร สถต ปรชญา และ Applied ethics จรยธรรมสากล

116

Dror ใหความเหนวาใน social scienceวชาเศรษฐศาสตรมความเดนชดในการวดการก าหนดนโยบายสาธารณะ และในเชงปฏบตสวนวชาตรรกวทยา คณตศาสตร และปรชญาไดมบทบาทสนบสนนการตดสนใจเชงคณภาพใหเดนชดขน การบรหารศาสตร และรฐประศาสนศาสตร อธบายหลกการใหเหนภาพเปนระบบ เพอน าไปปฏบตใหไดรบความส าเรจ โดยเฉพาะอยางยงสาขาการบรหารศาสตร และการตดสนใจนนไดพฒนาเปนสหวชาการทดเยยม เพราะสาขาการบรหารมพนฐานมาจากแนวทางภาคปฏบต และพฒนาขนอยางมประสทธภาพปฏบตงาน (Orientation to action) และเปนสาขาทเกดหลงสงครามโลกครงท 2 ซง Dror ไดวจารณระบบมหาวทยาลยทเปดสอนวชาแบบคมเครองยนตเปนชน ๆ วา ไดเดนหลงทาง

117

เพราะตดยดอยกบกลไกของตน ศกษาความรจากสาขาเดยวนอกจากระดบแคบแลวมลกษณะไมสามารถ “Meet the needs of policy making” เพราะระบบมหาวทยาลยกลมวชา Traditional disciplines เนนคณะของตนแบบเขมงวดไมสนใจเรยนวชาอน ๆ เชน สาขากฎหมาย วศวะ หมอ เปนตน จงท าใหเกด “Create many vacuums” จดโหว ชองวาง เชน กลาววาปญหาบางประการอยนอกจากสาขาของตน All the disciplines ”As being outside their proper domains” เชน การขายหนตลาดหลกทรพยน าหนเขา ชะลอการน าหนเขาตลาดหลกทรพยรวมทงหามแปรรปหาวาขาดสมบตของชาต แตอยากจะใหประชาชนมงานท าอยากรวย (หวย) ท าไมไดผดกฎหมาย (ท าใหหากนไมทนเขาในโลกยคใหม)

118

แตความเปนจรงแลวสาขาอน ๆ นนทบซอนกนอย เชน รวศวะเครองกลไมช านาญไมขายเครองจกรและซอมเปนอยางเดยวคนขายเลยรวย สวนตวเองเปนนายชางใหญมอด าคล า ๆ เครยด ปญหาตาง ๆ ตองอาศยสหวชาการ ซงมคามาก ถาขาดบรณาการแลวจะไมสามารถมองปญหาแกปญหาไดอยางเดนชดเปนเรองแปลกทอาจารย Dror พดตอไปวามหาวทยาลยในปจจบนน สกดกนนกศกษาจากการเรยนร The basics of the disciplines that are most relevant to policy science หรอแมแต Social sciences คณะตาง ๆ มความอจฉา และเปนตวการ Anti innovative bogeyman (เปนบคคลรายกาจทสมมตขนมาหลอกเดก) ตอตานความคดรเรม

119

โดยท าการสอนแคบเขา แคบเขา และเขาไปรวมหวกบมหาวทยาลยทสกดกนมหาวทยาลยอนไมใหออกแบบการสอนสหวชาการ หรอออกแบบหลกสตรรวมคณะ Designing interdepartmental curriculums ซงจะชวยใหนกศกษามพนทดทางสงคมศาสตร และมพนฐานในการศกษาสาขาอน ๆ การทนกวชาการไดผกพนตนเองในสาขาวชาชพเดยว Traditional single discipline ไดเลอนขนต าแหนงแบบ “Single disciplines professional associations” จงท าใหเกดการไมสงเสรมการวจย หรอการศกษาเชง Inter - disciplinary เกยวกบการแสวงหาความรเชงนโยบาย มหาวทยาลยจะตองจดตงโครงการสาขาสหวชาการในทางสงคมศาสตรในระดบตรรกวทยา Graduate level และตง Policy science center ขนในระดบคณะ Policy science ไดกลายเปนสาขาสหวชาการทไดรบการยกยอง และยอมรบสงมฉะนนเราไมสามารถเอาชนะขอจ ากดได (นกบรหารเขาเกงตองมความรเกยวกบบรณาการไดดเดน)

120

ดงนน Dror จงเหนวาวชาการบรหารศาสตร Management Science และศาสตรการตดสนใจเปนฐานของสหวชาการเปนสาขายคใหม ดงกรณในสงครามโลกครงท 2 ไดเกดวชาหลอมรวมทเรยกวา “System management” เปนทง Cybernetics, Information theory, Engineering, Economic เปนวชา Action เนนความรเปนเครองมอพฒนาการบรหาร Improving operations มความเปนมนษย เขาใจภารกจขององคกรทเนนเปาหมายเนนคณคามเหตผล และประสทธภาพ Reliability and efficiency วาเปนปทสถานหลกเพอน าไปสการบรหาร และการตดสนใจทมตวแบบเชงปรมาณมตวแปร และวดไดมองภาพรวม Holistic views ตรวจสอบปญหาตาง ๆ อยางมระบบสามารถก าหนดนโยบายไดดนนจ าเปนจะตองเขาใจวธบรณาการทเรยกวา “Better integration with social science” แต Social science จะตองมการปรบตวเกยวกบวธการทจะวดตวแบบเชงคณภาพโดยอาศยหลกการบรหาร และการตดสนใจในบรรดาสงคมศาสตร ยกเวนเศรษฐศาสตรจะไมสนใจศาสตรการจดการ และการตดสนใจ แมจะอางถงหลกการมนษยแตไมสนใจ การวดตวแปร มนษยทมความสมพนธทางจตวทยา สงคมวทยา รฐศาสตร

121

แตขณะเดยวกนกลมมนษย Man-machine system ไมสนใจการคนหาแรงจงใจมนษยจงท าใหเกดจดออนในการท างาน เพอมนษยทมจตใจตามความเปนจรงในโลกอตสาหกรรม การจดการเทศบาล การบรหารโรงเรยนการจดการโรงพยาบาล การวางผงเมองจะตองเกยวของกบศาสตรบรหาร และการตดสนใจในขณะเดยวกน Jerry W. Forrester และทม MIT ไดน าหลกการบรหารศาสตรไปใชในวสาหกจธรกจ เรยกวา Industrial Dynamics เพราะการจดการนนเนนแนวทางแกไขปญหา และท าการตดสนใจใหเปนจรง เชน ขายสนคา Sale their goods (นกก าหนดนโยบาย) จงเนนความสมพนธระหวางบคคลในองคการ ดงนนการจดการจงจ าเปนจะตองใหการศกษาแกผก าหนดนโยบายใหมความรใหม เพราะความท อทธพลของโลกในยคใหมการบรหารศาสตรการตดสนใจของนกปฏบต นกทฤษฎ จงท าการวจารณ ทศนคต ความรสกตองานของเขาจะตองสรางความเปนจรงใหแกมนษยรวมทงการออกแบบระบบทกลาเปลยนแปลง และทาทาย ดงนน สถาบนหรอมหาวทยาลยจะตองปรบตวจากส านกเกาเพอเผชญกบปญหาทแทจรง เพอสรางกรอบทฤษฎการจดการยคใหมใหทนการเปลยนแปลงของโลกดวยโดยใชแนวทางสหวชาการ

122

3. สรปประเดนนโยบายศาสตร Policy science ตามทศนะของ Professor Y Dror

Dror ไดอางถง Harold Lasswell (1951)[1] ทแนะน าวา สหวชาการ และการแสวงหานโยบายแหงความรเพอการก าหนดนโยบายเปนสาขาใหมของนโยบายศาสตร A new interdisplinnary field and the discovery of policy knowledge to do a policy making as the new field of policy science ตามแนวความคดของ Dror ไดอางถงองคประกอบของ Policy science ดงน 1.) วชาทเปนแกนกลางของ (PS) จะตองเปนการก าหนดนโยบายสาธารณะประกอบดวยความรเกยวกบประเดนผลของนโยบาย และการก าหนดนโยบายทพยายามตอบค าถามวา ระบบการก าหนดนโยบายท าการปฏบตการอยางไร อะไรคอตวแปรเหต และตวแปรสงแวดลอมทมอทธพลตอการก าหนดนโยบาย [1] อาน Y – Dror ใน Harold Lasswell, The policy orientation Stanford university, press.

123

ผลกระทบอะไรทท าใหเกดการเปลยนแปลงตวแปรดงกลาวทมผลตอระบบการก าหนดนโยบายสาธารณะ วธการหลกในการแกไขปญหาในการก าหนดนโยบายมอยหรอไม ถามองคประกอบอะไร จะพฒนาหลกการเหตผลหลากหลาย หรอองคประกอบหลกเหตผลส าคญในการก าหนดนโยบายอยางไร มแนวทางหลก ๆ อะไรจะเขาไปเชอมกบศาสตรทางสงคมนอกเหนอจากการก าหนดนโยบาย และสงคมศาสตรมความส าคญระดบโลก จะตองเปลยนระบบการก าหนดนโยบายสาธารณะใหดทสดอยางไร

124

2.) นโยบายศาสตรมงประเดนไปยงการปฏบตเปาหมายหลก คอ การพฒนาการการก าหนดนโยบายทางสาธารณะทงในระยะสน และระยะยาวเชนเดยวกนกบการแพทย เศรษฐศาสตร และบรหารศาสตร ซงมพนฐานหลกคอท าใหกจกรรมมสสน แตมไดสรางทฤษฎบรษทหรอวจยบรษท แตการก าหนโยบายจะตองเปนสวนหนงของวจย และมภาคทฤษฎดวย 3.) นโยบายศาสตรจะตองเปนสหวชาการ ซงจะตองอาศยสงคมศาสตรมากกวาศาสตรอน ๆ เชน สาขาการเรยนร ประวตศาสตร ปรชญา คณตศาสตร ขอมล และความคด ซงจะตองน ามาบรณาการเพอบรรลความตองการเฉพาะในการศกษา การก าหนดนโยบายเชนเดยวกน วชาแพทยศาสตรไมเพยงแตใชความรดานการแพทย แตจะตองผลตขอมล และทฤษฎทมนยสมพนธกบศาสตรอน ๆ ดวย

125

4.) มรรควธก าหนดนโยบายศาสตรจะตองปรบตวตามความตองการจะตองใชประโยชนจากงานการวจยทางสงคมรวมสมยใหเตมทยอมรบความส าคญของความรแจงรสก เนนความสนใจพเศษไปยง หลกการและเหตผล Dror ชอบวธการวจยเชงปรมาณ และนโยบายศาสตรซงบอยครงเกดจากผก าหนดนโยบายของนกการเมอง หรอขาราชการระดบสงทขาดบรณาการดานลก และสงททาทายทสดในมรรควธการก าหนดนโยบายศาสตร คอ การขาดความรอนเกดความเปนผเชยวชาญ ดงกรณ Kennedy School of government มหาวทยาลยฮารวารด และ The center for advance study in the behavior science เนนและก าหนดหลกเกณฑการศกษา และการก าหนดนโยบายอยางชดเจนโดยการจดตงหองทดลองรวมกบกลมนกวทยาศาสตรสงคม และผก าหนดนโยบายระดบสงมาปรกษากน โดยท าการทดสอบตวแปรหลากหลายทง 2 ฝาย ไดแลกเปลยนรวมมอ และส ารวจขอมลในรปแบบการเสนอบทความสมมนา โดยไมมก าหนดรปแบบโครงสรางเปนทางการ ซงเปนการระดมสมองแบงปนขอมลแบบ Brainstorming เพอแสวงหาความรทมความนาจะเปนสง

126

5.) นโยบายศาสตรมเปาหมายทจะสรางองคความรจะน าไปพฒนาการก าหนดนโยบายเปนระบบ รปแบบการก าหนดนโยบาย และระบบคณคาทเปนจรงตามหลกการนโยบายศาสตรนนสามารถสนองตอบเปาหมาย เชน ใหประชาชนมความสขมากขน ใหชวยตนเองไดมากขน และนโยบายศาสตรจะชวยก าหนดเปาหมายของนโยบายใหมเหตมผลมประสทธภาพมากยงขน สามารถแกปญหาทหนกหนวงเผชญหนาได และตองสามารถใหประชาชนยอมรบหลกการ และเปาหมายนน ๆ และผลของนโยบายจะเปนพลงสะทอนกลบมายงประชาชนในทางบวก Boomerang affects แตจะไมลมประเดนทส าคญทางนโยบายศาสตร คอ คณคาและขอมลจรง Value และ Fact จะมบทบาทส าคญตอการก าหนดนโยบายศาสตร นกวทยาศาสตรเชงนโยบายทยอมรบคณคาประชาธปไตยทางตะวนตกจะพยายามพฒนาการก าหนดนโยบายสาธารณะแตกตางจากนกวทยาศาสตรเชงนโยบาย ฝายอดมการณคอมมวนสต เพราะฐานความคดในการตงสมมตฐานการก าหนดนโยบายแตกตางกนโดยพนฐาน แตทงสองฝายสามารถแบงปนความรในประเดนของเทอมทใชวธการเทคโนโลย และการเขาใจความเปนมนษย

127

6.) นโยบายศาสตรจะตอง Try to achieve a holistic attitude พยายามทจะบรรลถงทศนคตขององครวมจะตองเขาใจผลกระทบการเปลยนแปลงจากตวแปรใดตวแปรหนงทอาจจะมอทธพลตอคณภาพการตดสนใจสงน คอ ความแตกตางทส าคญระหวางนโยบายศาสตร และสหวชาการทมอยซงสวนมากจะเนนไปยงภาคใดภาคหนง A sector ในระบบการตดสนใจ เชน ลกษณะการรวบรวมตวปญญา The intelligence collecting phases และความเปนเอกภาพในการบรหารองคการ Operations of unitary organizations การบรหารศาสตร Management science ตองการ (Aspire) อยากเหนการก าหนดนโยบาย โดยมองภาพกวางไมจ าเพาะเจาะจง และไปตามเชงปรมาณเทานน แมวานโยบายศาสตรยอมรบการบรหารศาสตรประสานกบสงคมศาสตรวาเปนองคประกอบของการวเคราะหระบบทรวมกบรฐศาสตร เพอน าไปใชในระบบการตดสนใจสาธารณะซงในบางสวนไดสญเสยความนาเชอถอเกยวกบความแมนตรงไปบาง Reliability and exactness แตมสวนไดรบภาพกวางภาพรวมอยางมนยสมพนธ (คอมทงเชงคณภาพ และปรมาณ)

128

7.) นโยบายศาสตร Will be action oriented ซงมอย 2 ลกษณะ คอ (a) สนบสนนใหใชองคความรในการสรางนโยบายสาธารณะ (b) และใชความรอยางรอบดานในการใชความร เพอก าหนดนโยบายสาธารณะ ซงในขอ (b) นนตองใชความรตามความเปนจรง เพอความเปนไปไดสงในการก าหนดนโยบายจงจ าเปนจะตองสรางเครอขายการสอสารกบผก าหนดนโยบาย (กลม) หลกหลบกลมวชาชพ (ทพดเฉพาะกลม เชน นกเศรษฐศาสตรนกการเมอง ซงมกย าวา ตองเปนอยางนเทานน) A voiding professional jargons โดยจะตองพฒนาการวดทด และจ าเปนจะตองท าการวจยดานลกในประเดนของปญหานน ๆ ในการการก าหนดนโยบายตามหลกการของนโยบายศาสตร ศพท Jargon คอค าพดเฉพาะกลม เฉพาะอาชพ ซงมลกษณะท าให (Ad nauseam) ซงท าใหคลนเหยนขยะแขยงในบางครง ขอเสนอของศาสตราจารย Dror เปนแนวคดทมความสวยงามทางความคดมาก ทานเขยนหนงสอบทพนฐานตามแนวคดของทานในฐานะนกสรางทฤษฎ สงสย และตงค าถามในตวทานเอง เชน กลาววา

129

“ปญหาหลกคอขอจ ากดในการพฒนาความรเกยวกบนโยบายทมนมอยในวชาสงคมศาสตร ยงนโยบายศาสตรยงเปนเรองยากเพราะ กลม Traditional social science พยายามขจดความรนอกเหนอกลมตนเองออกไป การจดตงศาสตรสาขาใหม ยงยงยากมาก โดยเฉพาะมนมไดเกดเปนสาขาทพวกเขาเปดสอนอย เปนสาขายอย เชน รฐประศาสนศาสตร วทยาการจดการ บรหารศาสตร นโยบายศาสตร เปนตน แตอยางไรกตามการน าเสนอบางครงถกมองวา เปนประเภท (Ad nauseam) เปนการสนทนาทนาคลนเหยนขยะแขยง” ในสวนของทานจากนกวชาการทยดหลกประเพณเดม”

130

แตเพราะความทปญหาทางสงคมมนบานปลาย เชน ปญหาเชอชาต ศาสนา เผาพนธ พลงงาน เทคโนโลย หนงเอกซ ความบาบอความเครยด ความกดดน ความคบแคนทางวตถ การแบงปนไมสมดล จงเกดการเปรยบเทยบ จ าเปนจะตองอาศยสหวชาการหลากหลาย การบรหารศาสตร และความรกาวหนาจงมความจ าเปนจะสรางนโยบายศาสตรใหเปนจรง ดงนน การจดตงนโยบายศาสตรจงมความส าคญมากกวาอดตทถกสยบดวยกลมหวโบราณ การพฒนา การวเคราะหเชงระบบ จงเปนทศทางทแจมชดในการตอบรบวชานโยบายศาสตรแมวาจะมการพฒนาการแบบเชองชา เพราะฉะนนการแยกการจดตงนโยบายศาสตรออกมาจงมความส าคญทเอาชนะขอจ ากดในการสกดนโยบายแหงความร Policy knowledge และสรางนโยบายแหงความรนนเพอสนองตอบความตองการ Dror กลาววา “คณคาของการจดตงนโยบายศาสตรจงมความเหมาะสมเปนอยางยง และมคา มคณคาตอสงคม

131

แตจกตองมความพยายามผลกดนใหเขมแขง และมความจ าเปนทจะตองแสวงหา ก าลงคนผมก าลงสมองเพอเอาชนะกลมควบคมการศกษาโบราณไว โดยการบรณาการความรในการก าหนดนโยบายทเปนจรง แตจะตองระวงอนตรายทกลายเปนการยดตดกบการก าหนดนโยบายสาธารณะนนวา เปนจรง” และแนนอนเชนการพฒนาเพอหวงผลเกยวกบนโยบายเฉพาะ หรอหนวยการก าหนดนโยบาย เชน (จะแกความยากจนไมมสลมในกรงเทพฯใหไดภายใน 3 ป เปนตน) หรอบางทบดเบอนความร เพอทจะท าใหเกดการยอมรบ เชน (เศรษฐกจป 2548 โต 5.3% เปนตน) เพราะการประกาศนโยบายตามความร ความเหนองคกรสายอาชพ หรออางกฎของศลธรรม แตทส าคญ คอ ยดหลกตามนกวทยาศาสตรเชงนโยบายทไดรบการสนบสนนจากชมชนนกวชาการทช านาญเปนส าคญ

132

8.) นโยบายศาสตรจะตองรกนวตกรรม Favor innovation จะตองแสวงหาทางเลอกใหมเพอการตดสนใจนโยบายสาธารณะจะตองมความคดรเรมยอมรบฟงสมมตฐาน และยอมรบผเชยวชาญนโยบายศาสตรทศกษามาเปนระบบ และตดตามสภาพปญหามายาวนาน การใชหลกการ Normative optimal model ในการก าหนดนโยบายสาธารณะ จงมนยส าคญมากในนโยบายศาสตร เชน การศกษาขอมลเชงประจกษ ในการก าหนดนโยบายสาธารณะทเปนจรง Empirical study จบตองไดเปนรปธรรม 9.) นโยบายจะตองมความช านาญพรอม Available experience ดงนนจงจกตองจดตงหนวยอสระออกจาก มหาวทยาลย โดยการพฒนาเปน “Special policy research institute” ถาหากพฒนานนจะตองยอมรบ การจดตงสาขานนมาเฉพาะ และใหการศกษา ฝกอบรม เพอสรางเสรภาพแหงความคด และการปฏบตจงจกตองพฒนาคณลกษณะใหเปนเอกภาพ เพอศกษาวจย และก าหนดนโยบายศาสตรโดยเฉพาะขน

133

10.) นโยบายศาสตรจะตองเอาใจใสตอความส าคญในการใหความร และจะตองฝกอบรมนกก าหนดนโยบายในอนาคต ดงนนนกวทยาศาสตรเชงนโยบายศาสตร จงมความจ าเปนจะตองพฒนาหลกสตรอยางระมดระวง เนนการเรยนการสอนแนวใหม และแนวทางใหมเพอใหไดนกก าหนดนโยบายมคณภาพ มวสยทศนเพออนาคตไมเพยงใชความรทมอยไปใชเทานนหากแตกระตนใหเพมพนสหวชาการ โดยน า Policy knowledge ไปจดตงนโยบายศาสตรขน เพอแกไขปญหาททบถมซบซอนรนแรงออนไหวทวโลก

ค าถาม 1. นโยบายศาสตร คอ อะไร? 2. Optimal model นนคณเขาใจอยางไร? 3. ค าตอบ Rational, Operation know ledge, Management science, Decision making

science?

134

รฐประศาสนศาสตรในฐานะทฤษฎองคการ Public management as organization theory

นกวชาการเพยงบอกวา (รฐประศาสนศาสตร) เปนสหวชาการจงตองศกษาทฤษฏองคการเปนสวนทส าคญของการบรหารรฐประศาสนศาสตรจงพากนสอนทฤษฎองคการเปนคงเปนแควจรงๆ แลวนกทฤษฎการบรหารจะเปนนกสงคมวทยาทคดเกยวกบปญหาเอกบคคลกลมสงคมทมพฤตกรรมในการแสดงทางสงคมสงออกบงบอก Intrinsic value คาแหงความคดจตวญญาณจงเสนอทฤษฎองคการประเพณนยมมพฤตกรรมเปน Analog (Classical Theory) ซงประกอบดวย

135

(1) ระบบราชการ (Max Weber) (2) ทฤษฎบรหารของ Administration Theory (Lyndall Urwick) และ (3) การบรหารตามหลกวทยาศาสตร Swenhfic Management (Taylor) และในชวงถดมา Mary Parker Fulletlt ไดเสนอทฤษฎจตวทยาสมพนธ Social interaction ทเสนอใหเหนความส าคญของเอกบคคลในองคการ และกลมบคคลในองคการ ซง (4) ทฤษฎพฤตกรรมศาสตรองคการ (Organization) หรอทฤษฎมนษยสมพนธ (Human Relation Theory Elton Mayo) แลว (5) พฒนาไปสการบรหารสมยใหม โดยอางถงสงคมพลวตเนนความส าคญขององคการนอกกรอบ (Informal organization) โดย (Chester Barnard)

136

และนกวทยาศาสตร (Norbert Wiener) ไดเขยนหนงสอเกยวกบการควบคมขาวสารทยอนกลบได Cybernetics และการ พฒนาระบบคอมพวเตอร และเวยเนอรชใหเหนองคการการทเปนปจจยน าเขา (Inputs) กระบวนการ (Process) ปจจยน าออก (Outputs) และขอมลปอนกลบ (Feedback) เมอกลาวโดยสงเขปแลวจะพบวาระบบราชการ และระบบรฐบาลประกอบดวยค าถามทวาท าไมทฤษฎองคการจงเปนหลกทส าคญในการศกษารฐประศาสนศาสตร

137

ทฤษฎองคการ

1. โครงสรางองคการ Stmcture เนนการแขงขน

2. ระบบกรบรหารแนวราบ Flat

3. คณคามนษย Value

4. พฤตกรรมสมพนธ 5. แรงจงใจ Benefit

6. เนนผลงาน Result based

7. ระบบเปด Open system

8. ระบบผน า CEO, Flexible, Radical Change

9. องคการไรพรมแดน (ก าไร คอ นาย)

1. ระบบราชการสายบงคบบญชา (ไมแขงขนเพราะไมมคแขง)

2. ระบบราชการแนวตง Tall

3. จรรยาบรรณขาราชการ (Ethics) Red tape

4. ระบบต าแหนง (Position)

5. กฎระเบยบ Rule Regulation

6. เนนปฏบตตามกฎระเบยบทเขยนไวแบบ Fix หรอ Rigidity ตกทอดมาจากอดต เชน กฎหมายโบราณ เปนตน

ระบบปด Close system

7. ระบบน าแบบนาย System order by law

8. องคการไมเปลยนแปลงแตขยายเพม

เชน ขยายอายก านน ผใหญบานถง 60

ทมา: บญทน ดอกไธสง

Market Model Bureaucratic Model

138

จากประเดนดงกลาวทฤษฎองคการโดยเฉพาะอยางยงการพฒนาระบบการบรหาร เชน การปรบรอระบบ (Re - engineering) ลดขนาดองคกร (Down sizing) การปรบปรง (Revitalization) คดคนใหม (Reinventing) ตดตอนการท างานใหเรวขน (Streamlining) เนนนวตกรรม (Innovation) และผลตอบแทน (Wages and benefits) และระบบการจดการทมผลก าไร Managerial เนนระบบความรวดเรว (Fast track) ไดถกน ามาปรบใชและทดแทนระบบชางเฒาขาเป Old Lamed elephant ท Kirkhard ไดพฒนาระบบตรวจสอบองคการไรสายบงคบบญชา A non – hierarchical organization ซงไดเสนอในยคใกลเคยงเกยวกบวเบอรทเนอระบบ Hierarchy

139

ซงระบบ Public management ไดกลาววา Bureaucracy is dead ระบบราชการตายแลว Hierarchy is at bay ถนนสายบงคบบญชายาวไกล คอ เครองมอท าลายระบบการพฒนาใหตดมม At bay หรอสนขจนตรอก ปจจบนนขาราชการตองรบใชประชาชนไมใชนายประชาชนระบบศกดนา คอ ระบบยศศกด ถงแมจะควบคมดวยอาวธ แตพวกเขาจะไมมวนชนะอ านาจททประชาชนมอบให

140

รฐประศาสนศาสตรในฐานะองคกรประชาธปไตย Public management as democratic organization

อ านาจรฐในโลกยคใหมเปนของประชาชนเกดขนจากฉนทานมตของประชาชน (People consent) เปนรฐบาลทมาจากประชาชน Representative government ทผานมาสทธของแตละบคคลในออกเสยง The right to vote นน คอ การมสวนรวมทางการเมองเสยงขางมากในรฐสภาทมาจากประชาชนในสภาไมใชเผดจการรฐสภา เพราะประชาชนเลอกเขามาท าใหสภาเขมแขง และรฐบาลเขมแขงจะถกกลาววาพรรคเขาชอเสยงมาโกงมาตองฟองรองตามกฎหมาย และดวามนเสยหายระดบชาตลมจมอยางไร ผแพยอมกลาวหา เพราะประเทศมองคกรตรวจสอบอยแลว

141

มหนงสอพมพมประชาชนอยแลวไมไดไมครอบง าถงขนาดสงปดปาก และลงโทษจนชาตพฒนาไมได รฐสภาใช พ.ร.บ.ความมนคงหรอกฎอยการศกในจงหวดตางๆ ทไมมปญหาความมนคงไหม ตางชาตเขาไมมาลงทนไหม เศรษฐกจชาตลมจมตรงไหน ตวเลขเกยวกบการลงทนจากตางประเทศ การปดโรงานคนตกงานหากนล าบากชาวชนบทหลงไหลเขาเมอง โครงการใหญๆ มนหยดชะงก ไปยมเงนตางประเทศเขาไมใหชาวโลกตเตยนไหม ในระบบรฐสภานกขาว นกวเคราะห นกวชาการ เหนแตเงยบพอใจตอการบรหารประเทศทมาจากการยดอ านาจรฐธรรมนญทปดกนสทธของประชาชน

142

และใชอ านาจฝายราชการอมาตยธปไตยมาควบคมสทธเสรภาพของ ประชาชนและตงธงออกกฎระเบยบชน าประเทศวาคนอนเขาเลวรายตดสนคดยอนหลงทพวกเขาไมรไมเหนในการกระท าความผด ซงเปนการตดสนใจทสงคมถกกฎหมายบงคบใหยอมรบอนน าไปสความแตกตางและแตกแยกเกดการแบงกลมกนอยางเดดขาด โดยไมมสทธวโต (Veto power) ทกคนเปนเจาของประเทศไมหามนกการเมองไมใหเลนการเมองตองการนกการเมองรนใหม ท าไมเกบคนแกๆ ไรคณภาพไวในระบบราชการ ท าไมไมเปลยนเดกๆ ทมความรไปท างานใหชาต

143

เมอท ากบพวกเขาแลวเกดความกลวผลทจะตามมาจงตองเตรยมพรอมตอสปองกนทงทางกฎหมายและทางอ านาจ อ านาจใดไดมาไมชอบธรรมอ านาจนนยอมสรางความสนสะเทอนใหเกดขนอยางแนนอน ผล คอ ค าทอดตนายกรฐมนตร มรว.คกฤทธ ปราโมทย เปรยออกมาวา “กไมกลวมง” ทกฝายจงเตรยมพรอมสกน ความแปรปรวนในภมภาคตางๆ จนกลายเปนจตเสอม คอ เกดอาเพศทางจตคดแกไขปญหาดวยความรนแรง เพราะความขดแยงของผ ไดเปรยบ คอ กลมทนเกา และกลมทนใหมทตอสกนอยางรนแรงเทานน แลวน าสอ น านกวชาการ คนจนเปนเครองมอ เพอหาอ านาจใหตนแบบยดอ านาจ มนงาย แตมนยากทจะรกษาอ านาจเชนกน จงปลอยใหมการเลอกตงทงๆ ทไมอยากใหมการเลอกตงเรว แตนายกรฐมนตร พลเอกสรยทธ จลานนท ทานรและเขาใจประกาศผาทางปน แตจะตองมอบอ านาจและต าแหนงใหคมตอไป โดยอาศยเงอนไข สงคมไทยทเปนสงคมทาส แตภายนอก

144

สวนภายในของชนชนทไดเปรยบทางก าลงไมมนใจแบบทงแพทงชนะอาฆาตขาดความมจรยธรรมประชาธปไตย หรอเปนนกกฬาทางกรเมองจงคาดการณวาอาจจะควบคมสภาพและสถานการณในอนาคตไมได และไมมใครควบคมอนาคตได ถาขาดธรรมจรงอยผมอ านาจขาราชการโดยมกองทพเปนฐานเลนการเมองนนยอมมชยชนะในเบองตน และท าความบอบช าใหกบกลมทเหนวาคกคามตนเปนอยางยงไดถงกบจบเขาคก และยดทรพยสมบตเขาไดแตถาภาพรวมของประเทศไมพฒนาขนไมดขน และเมอฝายแพถกกระแทกและกระทบจนไมมทางตอกรกบอ านาจของศาลอยการ ทหาร ต ารวจไดสงครามยคใหมทเรยกวาสงคมประชาชนแบบอลกออดะในภาคคนไทยจะเกดขนใหเหน

145

กรณปญหาภาคใตเปนตวอยางแนนอนไมวาจะเกาะพลาง ลวง ลวงอยางไร ฝายทมเคยวเลบยอมไมกลว เพราะคดวาปองกนไดดปากสถาน นายพลเอกมชาราฟ และอเมรกากบอลกออดะใน อรก อสราเอลกบปาเลสไตน การคลคลายสถานการณในประเทศไทยคงท าไดยากในกรณดงกลาว เพราะพรรคการเมองเมองไทยไมเลนการเมอง เพอรวมกนปกปองประชาธปไตย หากแตยดพรรค คอ พวกและกอดแขงกอดขา สถาบนแหงอ านาจจนเหนประชาชนระดบชนบทรากหญา และพระในพระพทธศาสนาวาเปนคนโงซอขายไดแบบวว ควาย โดยไมดตนเองวาอ านาจของคนนนใชเงนภาษอากรของประชาชน โดยไมผานสภาเทาไร

146

เมอกลบมาดชนชนแรงงาน ดตวเลขประเทศทจะสรางขดความสามารถในการแขงขนในขณะพอ แม คอ ภาครฐทะเลาะกนเพอรกษาต าแหนง ยศ และอ านาจ อยนนลกหลานตองหาเชากนค า คอ แรงงานชาตในป 2550 คอ

วยแรงงาน 35.8 ลานคน 1. ประมาณ 21 ลานคณะ 61 – 6% ความรระดบปฐมหรอต า

กวาระดบปฐม 2. มความรระดบ ปวช. 3.2% ประมาณ 1 ลานคน 3. มความระดบ ปวช. 3.8% ประมาณ 1 ลาน กวาคน

147

ขณะทแรงงานระดบทกษะ Skill ระดบกลางขององกฤษ 62% อเมรกา 65% ผลผลตของประเทศเปนเพยงรบจางโรงงานตางประเทศผลตตามเขาสงมาเกอบปกวาทการสงสนคาใหมไมมเขามา และผลแหงการออกกฎเขมในการลงทนในขณะทโครงสรางพนฐานวงอยกบท “Run stand still” หรอวงถอยพลง Run backward ฝายขาราชการก าลงเพมเงนเดอนตออายกนและเกบภาษไมไดนกลงทนตางชาตถอยหน คนในชาตแบงกนเปน 5 กก ใหญๆ พรอมกบการวางงาน และการสรางงานใหมไมมขาราชการสรางกฎ ระเบยบขนมา เพอควบคมอนาคตโดยคดแบบ คบแคบ กฎทออกมาจะสามารถ สยบประชาชนใหอยในองตน ของพวกราชการตลอดไปเปนการคดทผด เพราะไมมใครซกหวอยได กฎ ระเบยบ ทขดขวางการพฒนา และสทธเชนรฐธรรมนญหลายขอฉบบป 2550 ตองแกไขใหเรว กฎหมายจะตองผานรฐสภาทมาจากประชาชน ไมใชคนไมกคนเขยนขนโดยค าสงของกลมใดกลมหนงโดยเฉพาะ

148

เพราะพวกเขาหวไมเพยงพอ เพราะไมมเงนเดอนประจ ากน กรณ สภา คมช. ออก พ.ร.บ.ลกษณะปกครองทองท 2457 93 ป มาแลวถอยหลงไหม? ใหก านนผใหญบาน มต าแหนงถง 60 ป กลบส ยคสมย 2457 ถาคดวากระทรวงมหาดไทยก าลงแยกปลาออกจากปลา ปลาจะเกดแยงน า เพราะจะเกดการชงอ านาจชงพนทระหวาง อบต. และต าแหนงทมผลประโยชน ซงมการแขงขนกนอยแลวในชมชนเลกๆ ไมรใครจะเปนผรบลกกระสนปนเปนคนแรกจากสภา คมช. ชดน การรบใชประชาชนในวชารฐประศาสนศาสตรใหม คอ ความเปนประชาธปไตย และมเทอมแนนอนไมใชใหต าแหนง เพอเอาใจใหเปนพวกตนเอง ซงเปนการการผดหลกการบรหาร ดงนน คณธรรม Virtue คอ คณคาของประชาธปไตย ประชาธปไตย คอ จรยธรรม ประเทศทยงใหญทจะตองรกษา ซงมองคประกอบ ดงน

149

1. ความเทาเทยมกน 2. ชอบดวยกฎหมาย Legitimacy 3. เสรภาพ Liberty 4. มสวนรวมในชมชน Community 5. รบผดชอบตอประชาชน ดงนน อดมคตของชมชน คอ ความเปนประชาธปไตย คอ พลงของ

ศลธรรมทเกดจากหลกการของประชาธปไตย โดยมจรยธรรมทสงสด คอ รฐธรรมนญทไมใชใครทมสทธพเศษ และใชสทธแทนประชาชนเชนกรณเลอก สว. เปนตน

ประเทศโดยขณะน คอ การ ปะทะกนระหวางนายทนยศศกดเกา กบนายทนเงนหนาใหมจงดงเอาระบบราชการมาปะทะกบระบบประชาธปไตย Bureaucracy versus democracy โดยตางคน ตางชหนาดากนวาคณเลวบรสทธ ฉนบรสทธ เลว ทงๆ ทปลนรานทองมาดวยกน

150

ประชาชนทวประเทศเลอกตงโดยไมใชเครองมอใด เครองมอหนงบบบงคบ และคดโกง พวกเขาโดยปลอยใหใชสทธอยางอสรเสรโปรงใสไวใจ และเคารพผเสยภาษทกชนชนรฐธรรมนญ พ.ศ. 2550 ไดมอบชนชนพเศษ คอ กลมราชการหาใชคนยากจน ชาวไร ชาวนาไม นคอ รฐประศาสนศาสตรในเนอหาของการบรหารประเทศ Public management ปจจบนนการบรหารยคไรมตรหากแตมผลประโยชนถาวรรวมกน ประเทศประชาชนเปรยบเสมอนธรรมชาตมจตวญญาณไมมอ านาจปนใดจะควบคมมวลชนได ไมมใครชนะถาวรซนามจะเกดเมอใดกไดถาการบบคนมนเกนความอดทน เราจะตองน าหลกพทธศาสตร คอ Loving kindness รจก Forgive and forget ถาตงหนาแบงแยกแบบทกวนน โปรดดปญหายาเสพตด โจร ขโมย และปญหา 4 จงหวดภาคใต

151

นกสมานฉนทอยาพดแตปาก ค าตอบ คอ อ านาจไมใชของพวกมเงนเดอนกนเทานน นคอวชาทรฐประศาสนศาสตรใหม Public management เขาวจารณ และศกษากน คณและผมเปนเจาของอ านาจและสทธรกษาชาต ศาสนา พระมหากษตรย เชนกน