עיקר

תקציב המדינההצעה לשנת

הכספים2015

ירושלים - חשון התשע"ה - נובמבר 2014

עיקרי התקציבותכנית התקציב הרב-שנתית

אל הקורא,

חוברת זו מרכזת בצורה תמציתית את עיקריה של הצעת

התקציב לשנת הכספים 2015.

חומר נוסף הקשור לפעולות הממשלה במסגרת תקציב

2015 ניתן למצוא בחוברות המפורטות של הצעת תקציב זו.

תוכן העניינים

5 תקציר מנהלים

חלק א מסמכי התקציב

9

11הצעת התקציב לשנת הכספים 2015, התשע״ה-2014

15הצעת תקציב המפעלים העסקיים לשנת הכספים 2015

16תחזית התקבולים והמלוות לשנת הכספים 2015

19תחזית הטבות המס לשנת הכספים 2015

חלק ב סקירה כללית

23

24עיקרי ההתפתחויות הכלכליות

38המדיניות הכלכלית ומדיניות התקציב לשנת הכספים 2015

70הצעת התקציב לשנת הכספים 2015

74ניתוח התפתחות ההוצאה התקציבית בשנות הכספים 2015-2005

78הגירעון ומימונו לשנת הכספים 2015

חלק ג סקירת עיקרי

ההוצאות והפעולות של

משרדי הממשלה

81

הביטחון והסדר הציבורי

83הביטחון והסדר הציבורי

85משרד הביטחון

101המשרד לביטחון הפנים

106 משרדי המטה

107משרד ראש הממשלה

108משרד האוצר

109משרד המשפטים

110משרד החוץ

111משרד הפנים והרשויות המקומיות

115רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול

השירותים החברתיים

116

121המוסד לביטוח לאומי

125משרד החינוך

127ההשכלה הגבוהה

131משרד הרווחה והשירותים החברתיים

132משרד הבריאות

134המשרד לקליטת העלייה

136הרשות לזכויות ניצולי השואה

137משרד המדע הטכנולוגיה והחלל

138משרד התרבות והספורט

140 ענפי המשק

146משרד הכלכלה

151משרד התיירות

153משרד החקלאות ופיתוח הכפר

157משרד התקשורת

160המשרד להגנת הסביבה

162 תשתיות

164משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים

167משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

173משרד הבינוי והשיכון

175משק המים

179רשות מקרקעי ישראל

החזרי חוב והוצאות אחרות

181

182החזרי חוב

184תקציב הגמלאות והפיצויים

חלק ד הכנסות המדינה

ממסים

189

תחזית ההתפתחויות המקרו-כלכליות והכנסות המדינה ממסים ומהכנסות

אחרות בשנים 2015-2014

191

221תחזית הטבות המס לשנת הכספים 2015

חלק ה תכנית התקציב

הרב-השנתי

243

244התקציב הרב-שנתי

חלק ו נספחים

245

246עקרונות חוק התקציב

249מסמכי חוק התקציב

251הצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2015, התשע״ה-2014

253מחירי התקציב

לוחות התקציב 254סך תקני כוח האדם לשנת הכספים 2015

256תקציב ההוצאות ברוטו לשנות הכספים 2015-2013

260תקציב ההוצאות נטו לשנות הכספים 2015-2013

264תשלום חובות קרן לשנות הכספים 2015-2013

265תשלום חובות ריבית )ברוטו( לשנות הכספים 2015-2013

266תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2015-2013

5

עיקרי התקציב 2015

תקציר מנהלים

חוק התקציב השנתי מוגש בהתאם להוראות "חוק יסוד: משק המדינה", שלפיהן ייקבע תקציב המדינה בחוק ויכלול

את ההוצאות הצפויות והמתוכננות של הממשלה. בהתאם להוראות החוק, החל מתקציב המדינה לשנת הכספים 2015,

הממשלה שבה להגיש את התקציב במתכונת חד-שנתית.

בעקבות מבצע "צוק איתן" אשר החל ב-8 ביולי 2014, חל עיכוב בלוח הזמנים של אישור התקציב בממשלה. העיכוב

האמור הוביל לכך שתקציב המדינה לשנת הכספים 2015 הוגש לכנסת באיחור לעומת הקבוע בהוראות "חוק יסוד:

משק המדינה". לצורך צמצום האיחור למינימום האפשרי הכין משרד האוצר, בשיתוף עם כל משרדי הממשלה, את

הצעת התקציב המפורטת, המונחת על שולחן הכנסת, בלוח זמנים קצר באופן משמעותי לעומת השנים הקודמות. על

אף זאת, הצעת התקציב ודברי ההסבר יכללו השנה מספר שינויים: חלוקה שונה של תחומי ההוצאה העיקריים של

הממשלה, כך שהם ישקפו באופן ברור ואחיד יותר את התפלגות הוצאות הממשלה; ביאורים לגבי ניהול הסיכונים

הקיים בתקציב המדינה; ניתוח מגדרי של הצעת התקציב; וניתוח מפורט של ההנחות ושל ניהול הסיכונים הקשורים

לבניית תחזיות הצמיחה והכנסות המדינה. יש לציין גם את העובדה שהתכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015 ממוקדת

יותר לעומת התכניות בשנים האחרונות, ובהתאם הונחו במהלך השנה האחרונה הצעות חוק ממשלתיות לקידום

נושאים שונים בכלכלת ישראל.

חוברת עיקרי התקציב, המובאת בזאת בפני הכנסת ובפני הציבור, מרכזת את חומר הרקע המהווה בסיס לגיבושו של

התקציב וכן מציגה בפני הקורא תמצית של הניתוחים והנתונים הרלוונטיים לתקציב המדינה לשנת הכספים 2015.

להלן עיקרי החוברת:

חלק א – מסמכי התקציב

הצעת התקציב לשנת הכספים 2015: חלק זה מציג את סכומי ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה

להתחייב ושיא כוח האדם שהממשלה תהיה רשאית להוציא בשנת הכספים 2015 תוך חלוקה לסעיפי התקציב

השונים. סה"כ ההוצאה הממשלתית לשנת הכספים 2015 עומדת על 389.4 מיליארד ש"ח וההוצאה לחישוב מגבלת

ההוצאה עומדת על 332.1 מיליארד ש"ח.

הצעת תקציב המפעלים העסקיים לשנת הכספים 2015: חלק זה מציג את סכומי ההוצאה, ההוצאה המותנית

בהכנסה, ההרשאה להתחייב ושיא כוח האדם שהממשלה תהיה רשאית להוציא בשנת הכספים 2015 במסגרת

תקציב המפעלים העסקיים. סה"כ תקציב המפעלים העסקיים לשנת הכספים 2015 עומד על 19.4 מיליארד ש"ח.

תחזית התקבולים והמלוות: חלק זה מציג בפני הקורא את צפי הכנסות המדינה לשנת הכספים 2015. סה"כ ההכנסות

והמענקים נטו צפוי לעמוד בשנת הכספים 2015 על 293.2 מיליארד ש"ח.

תחזית הטבות המס: חלק זה מציג פירוט של הטבות המס הקיימות בישראל. על פי התחזית הנוכחית, בשנת

הכספים 2015 צפויות לעמוד הטבות המס על 52.6 מיליארד ש"ח.

6


חלק ב – סקירה כללית

עיקרי ההתפתחויות הכלכליות: חלק זה מציג סקירה מקרו-כלכלית. החלק כולל בעיקרו ניתוח של הסיבות להאטה

בקצב הצמיחה של המשק הישראלי בשנים האחרונות, אשר דורש התאמה של המדיניות הפיסקלית.

המדיניות הכלכלית ומדיניות התקציב לשנת הכספים 2015: פרק זה מציג את הרקע הכלכלי להצעת תקציב המדינה

לשנת הכספים 2015. בתחילת הפרק מנותחים האתגרים המרכזיים, האיומים וההזדמנויות העומדים בפני המשק

הישראלי. לאחר מכן מפורטים יעדי המדיניות הכלכלית הכוללים: התכנסות למסגרות הפיסקליות, הגדלת שיעור

ההשתתפות בשוק העבודה, העלאת רמת הפריון ושיפור החדשנות, הפחתת יוקר המחייה והרחבת היצע הדיור

וחיזוק המגזר הציבורי. בסוף הפרק מוצגים פרקי התכנית הכלכלית וביטויים במדיניות התקציב לשנת הכספים

2015. הפרק מציג, בין היתר, את צעדי ההתאמות הצפויים להתבצע בתקציב, אשר מכנסים את התקציב למגבלת

ההוצאה הקבועה בחוק ולגירעון תקציבי בגובה 3.4% תוצר, זאת בהנחת צמיחה של 2.8% בשנת הכספים 2015.

הצעת התקציב לשנת הכספים 2015: פרק זה מציג את מסגרת ההוצאה לשנת הכספים 2015 אשר מסתכמת בכ-

414 מיליארד ש״ח )כולל ההוצאה המותנית בהכנסה(. ההוצאה לחישוב מגבלת ההוצאה תעמוד על 332.1 מיליארד

ש״ח. בנוסף הפרק מציג את עיקרי השינויים בתקציב המדינה לשנת הכספים 2015 לעומת תקציב המדינה לשנת

הכספים 2014. ההוצאה האזרחית תגדל בכ-3.2%, הוצאות הצריכה הביטחונית יגדלו בכ-5%, תשלומי הריבית

יעמדו על היקף דומה לשנת 2014, תשלומי העברה יגדלו בכ-6.6%, ההשקעות ומתן האשראי יישארו ברמה זהה

לשנת 2014 ותשלומי הקרן, למעט החזרי קרן למוסד לביטוח לאומי, יקטנו בכ-33%.

ניתוח התפתחות ההוצאה התקציבית בשנות הכספים 2015-2005: פרק זה מציג ניתוח של התפתחות ההוצאה

התקציבית הראלית בין השנים 2015-2005 לפי תחומים עיקריים, דוגמת הביטחון והסדר הציבורי, חינוך, בריאות

וכדומה. מהפרק עולה כי בשנים האמורות ההוצאות שעלו בשיעורים החדים ביותר היו ההוצאות על בריאות, חינוך

והשכלה גבוהה, בעוד שההוצאה שירדה בשיעור החד ביותר הייתה ההוצאה על תשלומי הריבית.

הגירעון ומימונו לשנת הכספים 2015: פרק זה מציג את הגירעון התקציבי לשנת הכספים 2015, אשר צפוי לעמוד

על 38.5 מיליארד ש״ח ואת הגירעון למימון לשנה האמורה אשר צפוי לעמוד על 34.5 מיליארד ש״ח. בנוסף, הפרק

מציג את אופן מימון הגירעון הצפוי.

חלק ג – סקירת עיקרי ההוצאות והפעולות של משרדי הממשלה

חלק זה מציג את עיקרי הפעולות וההוצאות של משרדי הממשלה לשנת הכספים 2015. הפרק מחולק לתחומי ההוצאה

הבאים: הביטחון והסדר הציבורי, משרדי המטה, השירותים החברתיים, ענפי המשק, התשתיות, תשלום חובות והוצאות

אחרות. יש לציין, כי לצורך הגברת השקיפות ושיפור אופן הנגשת התקציב, החל מהשנה חל שינוי בחלוקת הוצאות

הממשלה השונות לתחומי ההוצאה, כך שהצגת התפלגות הוצאות הממשלה תהייה ברורה ואחידה יותר.

7


חלק ד – הכנסות המדינה ממסים

תחזית ההתפתחויות המקרו-כלכליות והכנסות המדינה ממסים ומהכנסות אחרות בשנים 2015-2014: חלק זה

מפרט את המשתנים המקרו-כלכליים המהווים בסיס לתחזית הכנסות המדינה ממסים, כגון: תחזיות צמיחת

התוצר, שוק העבודה והשינוי במחירים ובעקבותיהם את תחזית הכנסות המדינה ממסים וההכנסות האחרות.

תחזית הצמיחה לשנת הכספים 2015 עומדת על 2.8%, תחזית הכנסות המדינה ממסים לשנת הכספים 2015 עומדת

על 260.8 מיליארד ש״ח ותחזית ההכנסות האחרות עומדת על 32.4 מיליארד ש״ח.

תחזית הטבות המס לשנת הכספים 2015: חלק זה מציג באופן מפורט את כלל הטבות המס הקיימות במערכת

המס בישראל. סה״כ עלות הטבות המס בשנת הכספים 2015 עומדת כאמור על כ-52.6 מיליארד ש״ח.

חלק ה – תכנית התקציב הרב-שנתי לשנות הכספים 2019-2016

חלק זה מציג את תחזית הוצאות הממשלה לשנים 2019-2016 תוך חלוקה למספר תחומי הוצאה עיקריים. בנוסף

מוצגים בחלק זה היקף ההתאמות הנדרשות בשנים האמורות לצורך התכנסות למסגרות הפיסקליות הקבועות בחוק,

זאת בהסתמך על ההערכות ועל הנתונים הידועים כיום.

חלק ו – נספחים

עקרונות חוק התקציב, מסמכי חוק התקציב, מחירי התקציב, חוק התקציב לשנת הכספים 2015: חלקים אלו

מפרטים את התשתית החוקית המשמשת לצורך בניית התקציב וכן את תחזיות המחירים אשר שימשו לצורך בניית

התקציב במחירים שוטפים.

סך תקני כוח האדם לשנת הכספים 2015: חלק זה מציג את סך תקני כוח האדם שהממשלה רשאית להעסיק בשנת

הכספים 2015 תוך חלוקה לסעיפי התקציב השונים. בשנת הכספים 2015 תוכל הממשלה להעסיק 112,234 שיאי

כוח אדם )כולל עבודה בלתי צמיתה(.

תקציב ההוצאות ברוטו לשנות הכספים 2015-2013: חלק זה מציג השוואה רב-שנתית של הוצאות ברוטו )הוצאה

נטו בתוספת הוצאה מותנת בהכנסה( תוך חלוקה לסעיפי התקציב השונים.

תקציב ההוצאות נטו לשנות הכספים 2015-2013: חלק זה מציג השוואה רב-שנתית של ההוצאות נטו תוך חלוקה

לסעיפי התקציב השונים.

תשלום חובות קרן ותשלום חובות הריבית לשנות הכספים 2015-2013: חלקים אלו מציגים השוואה רב-שנתית

של הוצאות הממשלה המשמשות לתשלום חובות קרן ולתשלום חובות הריבית.

תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2015-2013: חלק זה מציג השוואה רב-שנתית של התקבולים והמלוות.

8


תקציב 2015

תקציב המדינה לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

במליארדי ש״חהוצאות הממשלה332.1

130.6

70.4ביטחון והסדרהציבורי

51.3החזריחוב

33.7הוצאותאחרות

21.9תשתיות

משרדיהמטה

9.0ענפיהמשק

השירותיםהחברתיים

15.2

ה

חלק א

מסמכי התקציב


הצעת התקציב לשנת הכספים 2015

הצעת תקציב המפעלים העסקיים לשנת הכספים 2015

תחזית התקבולים והמלוות לשנת הכספים 2015

תחזית הטבות המס לשנת הכספים 2015

11


הוצאה ריכוז התוספת הראשונה הוצאה

מותנית בהכנסה הרשאה להתחייב

שיא כוח האדם

389,362,68724,825,01584,329,85169,532.5סך-הכול כללי

=======================================

התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה *

332,147,687

תשלום חובות למעט תשלום חובות לביטוח

הלאומי

57,215,000

295,227,17619,415,96641,287,77369,532.5תקציב רגילחלק א:

94,135,5115,409,04943,042,078תקציב הפיתוח וחשבון הוןחלק ב:

295,227,17619,415,96641,287,77369,532.5תקציב רגילחלק א:

-------------------------------------------------------------------- -----------

15,003,7491,379,5261,070,61515,917משרדי המטה

===================================

50,99080059נשיא המדינה ולשכתו01

667,76218040,000712הכנסת **02

2,009,42081,224290,000910משרד ראש הממשלה04

2,071,422289,1955,375משרד האוצר05

432,77011,100211,615663.5משרד הפנים06

3,081,367847,6585,456.5משרד המשפטים08

1,636,40660,4971,025משרד החוץ09

39,3027המטה לביטחון לאומי10

379,280580מבקר המדינה***11

144,627בחירות ומימון מפלגות14

3,975,485529,000הרשויות המקומיות18

רשות האוכלוסין, ההגירה 68ומעברי הגבולות

514,91888,8721,129

התקציב נטו )389,362,687( בניכוי תשלום חובות )68,615,000( למעט תשלום חובות לביטוח הלאומי )11,400,000(.*

הצעת התקציב השנתי של הכנסת מוגשת לאישור ועדת הכנסת על ידי יו״ר הכנסת, ומהווה חלק מחוק התקציב.**

תקציב משרד מבקר המדינה נקבע בידי ועדת הכספים של הכנסת ומהווה חלק מחוק התקציב. פירוט של תקציב זה ***מתפרסם בנפרד לפי ״חוק יסוד: מבקר המדינה״.

הצעת התקציב לשנת הכספים 2015באלפי ש״ח

12





69,695,8678,869,88724,767,16136,659.5הביטחון והסדר הציבורי

14,209,499961,6392,567,16134,222המשרד לביטחון הפנים07

52,552,0737,771,78922,000,0002,144משרד הביטחון15

403,149200,00044.5הוצאות חירום אזרחיות16

97,715136,459249תיאום הפעולות בשטחים17

147,927הוועדה לאנרגיה אטומית35

2,285,504חוק חיילים משוחררים46

128,546,0607,136,3541,460,2389,983השירותים החברתיים

==========================================

19משרד המדע הטכנולוגיה

והחלל, משרד התרבות והספורט

1,209,85546,431211,500134

47,116,3602,186,371193,0002,416משרד החינוך20

9,449,193ההשכלה גבוהה21

6,095,2251,803,67081,1833,156.5משרד הרווחה23

27,486,7963,097,982324,5553,794.5משרד הבריאות24

25הרשות לזכויות ניצולי

השואה4,075,69479.5

31,510,733המוסד לביטוח לאומי27

1,602,2041,900650,000402.5המשרד לקליטת העלייה30

3,267,218187,11372,3001,965.5תשתיות

==================================

212,7605,000583.5משרד הבינוי והשיכון29

366,17852,50045,000301משרד האנרגיה והמים34

40משרד התחבורה

והבטיחות בדרכים419,883102,83823,000727.5

41הרשות הממשלתית למים

וביוב114,2341,6553,500125.5

2,068,7394,320מענקי בינוי ושיכון42

85,42420,800800228המרכז למיפוי ישראל43

13





8,160,0521,127,4633,847,4594,072.5ענפי המשק

===================================

317,769361,961200,000510.5המשרד להגנת הסביבה26

33משרד החקלאות ופיתוח

הכפר1,552,940213,859617,2091,394.5

3,680,14946,096598,2501,925משרד הכלכלה36

209,3985,41415,000143.5משרד התיירות37

2,331,514479,8982,417,000תמיכות בענפי המשק38

68,28220,23599משרד התקשורת39

30,627,230715,62310,070,000935הוצאות אחרות

=====================================

14,558,246715,323גמלאות ופיצויים12

3,618,002הוצאות שונות13

12,058,00010,000,000809רזרבה כללית47

392,98230070,000126רשויות פיקוח54

39,927,000החזרי חוב

================

39,927,000תשלום ריבית ועמלות45


25,520,5115,409,04943,042,078תקציב הפיתוח

-------------------------------------------------------------

236,03468,5563,096,315משרדי המטה

=============================

135,15068,5563,066,000דיור ממשלתי51

100,88430,315משפטים ובתי משפט53

14





692,01555,400786,666הביטחון והסדר הציבורי

================================

692,01555,400786,666המשטרה ובתי הסוהר52

2,089,624208,1932,629,298השירותים החברתיים

=================================

1,572,962160,0002,180,431חינוך60

516,66248,193448,867בריאות67

18,595,6823,402,21234,299,652תשתיות

===========================

1,114,0142,474,7004,818,361שיכון70

1,309,915193,0121,238,291מפעלי מים73

16,171,753734,50028,243,000פיתוח התחבורה79

833,362100,000692,000ענפי משק

==================================

136,22850,000170,000תעשייה76

697,13450,000522,000פיתוח התיירות78

3,073,7941,574,6881,538,147הוצאות אחרות

==================================

3,073,7941,574,6881,538,147הוצאות פיתוח אחרות83

68,615,000החזר חובות

==================================

68,615,000תשלום חובות84

מזה: תשלום חובות למוסד לביטוח לאומי

11,400,000

15


הרשאה הכנסה / הוצאה ריכוז התוספת השנייהלהתחייב


19,440,349סך-הכול הכנסות

==================

317,641מפעלי משרד רוה״מ והאוצר*89

1,250,000פיתוח לאומי91

1,739,952בי״ח פסיכאטריים/גריאטריים93

9,590,762בתי חולים ממשלתיים94

41,994נמל חדרה95

6,500,000רשות מקרקעי ישראל98

19,440,3492,160,00028,149.5סך-הכול הוצאות

==============================

317,64192מפעלי משרד רוה״מ והאוצר*89

1,250,000פיתוח לאומי91

1,739,9526,056בי״ח פסיכאטריים/גריאטריים93

9,590,76221,334.5בתי חולים ממשלתיים94

41,9945נמל חדרה95

6,500,0002,160,000662רשות מקרקעי ישראל98

לשכת הפרסום הממשלתית והמדפיס הממשלתי*

הצעת תקציב המפעלים העסקיים לשנת הכספים 2015באלפי ש״ח

16


תחזית התקבולים והמלוות לשנת הכספים 2015 באלפי ש״ח

293,216,858סך הכנסות ומענקים נטו*

389,362,687סך-הכול כללי

==================

295,227,176חלק א: תקבולים שוטפים

94,135,511חלק ב: תקבולים ממלוות וחשבון הון

295,227,176חלק א: תקבולים שוטפים

262,254,487מסים ותשלומי חובה

---------------------------------------------

127,399,999מסי הכנסה ורכוש

------------------------------------------

106,199,999מס הכנסה001

13,300,000מע״מ על מלכ״רים ומוסדות פיננסיים002

2,700,000מס שבח003

4,700,000מס רכישה004

מס מכירה ומס רכוש005

500,000מס מעסיקים007

134,854,488מסי הוצאה

---------------------------------

2,900,000 מכס והיטל על הייבוא011

88,954,488 מע״מ, כולל מע״מ על ייבוא ביטחוני012

18,300,000 מס קנייה013

900,000 בלו015

17,400,000 מס דלק018

6,400,000 אגרות ורשיונות אחרים025

1,140,631ריבית ורווחים

------------------------------------

סך התקבולים השוטפים בניכוי העברה מחלק ב ובתוספת הכנסות ממכירת קרקעות מדינה, הפרשה לפנסיה *ולפיצויים, מילווה מהמוסד לביטוח הלאומי והמענק הביטחוני מארה״ב.

17


228,041 ריבית במט״ח034

912,590 ריבית בשקלים035

3,747,825תמלוגים

---------------------------

132,838 תמלוגים ממפעלים עסקיים042

1,383,539 תמלוגים מאוצרות טבע043

618,615 תמלוגים מחברות ממשלתיות044

1,612,833 דיבידנדים מחברות ממשלתיות045

2,177,670תקבולים שונים

-------------------------------------

26,393 החזר על חשבון תקציב שנים קודמות046

1,629,000 הכנסות משירותים שונים047

223,262 דמי שימוש בנכסים ממשלתיים050

299,015 הכנסה מיועדת מעל האומדן048

רווחי בנק ישראל שמומשו049

25,906,563העברה מחלק ב׳

--------------------------------------

94,135,511חלק ב: תקבולים ממלוות וחשבון הון

4,550,000החזר השקעות והלוואות הממשלה

----------------------------------------------

4,100,000 גביית קרן בשקלים051

300,000 גביית קרן במט״ח053

150,000 הכנסות ממכירת קרקעות מדינה076

8,576הפרשות לפנסיה ולפיצויים

------------------------------------------

6,157 הפרשות יחידות משקיות071

הפרשות מפעלים עסקיים072

2,419 הפרשות לפנסיה-חברות073

18


4,500,000הכנסות הון

-------------------------------

4,500,000הפרטה075

92,563,009מלוות בארץ

---------------------------------

15,757,180מלווה מהמוסד לביטוח לאומי081

76,805,829הכנסה מאמיסיות והפקדות082

18,420,489מלוות ומענקים מחו״ל

----------------------------------------------

4,940,000מלווה עצמאות ופיתוח900

200,000-בניכוי: הוצאות הפצה901

מלוות ומענקים מארה״ב:

7,980,489- ביטחון902

- סיוע אזרחי904

5,700,000- מלוות אחרים907

הלוואות בנקאיות908

25,906,563-העברה לחלק א

---------------------------------------

19


52,610 סך-הכול

40,830 חלק ראשון: מסים ישירים

7,790 א. הטבות לגורמי ייצור

7,600 1. החוק לעידוד השקעות הון

..2. חוק האנג'לים

.. 3. מחקר ופיתוח, חיפושי נפט וסרטים

4190. זיכוי לעובדי משמרות

.. 5. החוק לעידוד התעשייה

..6. פחת מואץ

.. 7. פטור השתתפות

18,360 ב. הטבות לחיסכון ולשוק ההון

13,900 1. קופות פנסיה, נטו:

10,800 - הטבות בעת ההפקדה

7,000 - הטבות בצבירה

- 3,900 - בניכוי מיסוי בעת המשיכה

4,260 2. קרנות השתלמות


960 - הטבות בצבירה

200 3. הכנסה מריבית

.. 4. מיסוי אופציות לעובדים במסלול הוני

4,370 ג. רווחה ופיזור אוכלוסייה

.. 1. פטור ממס הכנסה למלכ"ר

530 2. פטור לקיצבאות משרד הביטחון

1,440 3. פטור לקיצבאות הביטוח הלאומי

680 - קצבאות ילדים

690 - קצבאות זקנה ושארים

70 - קצבאות אחרות

40 4. זיכוי לעולים חדשים

.. 5. פטור לעולים חדשים ולתושבים חוזרים על הכנסות מחו"ל

40 6. זיכוי בשל החזקת קרוב במוסד

50 7. זיכוי להורה שילדו נטול יכולת

390 8. זיכוי בשל תרומות

תחזית הטבות המס לשנת הכספים 2015במליוני ש״ח

20


380 9. הטבות לעיוורים ולנכים

1,390 10. זיכוי לתושבים באזורי פיתוח

110 11. זיכוי למעבידים באילת

4,040 ד. הטבות למשפחה )פרט לפטור על קצבאות ילדים(

120 1. זיכוי למשפחות חד-הוריות

870 2. חצי נקודת זיכוי לנשים

3,000 3. זיכוי בגין ילדים )לרבות במשפחות חד-הוריות(

30 4. זיכוי בגין בן זוג לא עובד

20 5. זיכוי למשלמי מזונות

1,730 ה. הטבות שונות במס הכנסה

250 1. הכנסות מהימורים

1,200 2. פטור להשכרת דירות מגורים

60 3. עידוד בניית דירות להשכרה

70 4. חיילים משוחררים

150 5. סטודנטים

- 6. ספורטאים זרים

.. ו. קרנות וגופים מוטבים

.. 1. קרן קיסריה

.. 2. האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים

.. 3. קרן וולף

.. 4. קרן המדע הדו-לאומית של ארה"ב וישראל

.. 5. המרכז הישראלי לקידום תרבות האדם )מכון וון ליר(

)Fringe Benefits( 340 ז. הטבות לא כספיות

340 1. רכב צמוד

.. 2. חניה במקום העבודה

4,200 ח. הטבות במיסי נדל"ן

- 1. הנחות במס רכישה

4,200 2. פטור ממס שבח לדירת מגורים

- 3. מס שבח מוגבל לנכסים היסטוריים

- 4. מס שבח מוגבל ל-20% או 25%

21


11,480 חלק שני : מסים עקיפים

3,990 א. מכס ומס קנייה

3,090 1. סולר

50 2. עולים חדשים

10 3. תושבים חוזרים

460 4. תיירים ישראלים

160 5. אביזרי בטיחות לרכב

190 6. מס מוגבל למוניות

30 7. פטורים מותנים

7,490 ב. מע"מ

3,200 1. פרות וירקות

2,000 2. דירות חדשות

1,120 3. שירותי תיירות

800 4. חוק אילת

370 5. רכישות מחו"ל דרך האינטרנט

300 חלק שלישי : אגרות

120 1. שימוש בתדרים על יד מערכת הביטחון

170 2. רישוי רכב נכים

10 3. רישוי רכב ורישיון נהיגה למשרתי במילואים

המקור : מנהל הכנסות המדינה.

לגבי הטבות בהן רשום '..' - אין אומדן עלות, מפאת חוסר בבסיסי נתונים.


עיקרי ההתפתחויות הכלכליות

המדיניות הכלכלית ומדיניות התקציב לשנת הכספים 2015


ניתוח התפתחות ההוצאה התקציבית בשנות הכספים 2015-2005

הגירעון ומימונו לשנת הכספים 2015

חלק ב

סקירה כללית

24



רקע

בחלק זה מוצגים עיקרי ההתפתחויות הכלכליות בשנות הכספים 2014-2013. הסקירה כוללת את ההתפתחויות הראליות,

ותציג בהרחבה את הגורמים להאטה בקצבי הצמיחה של המשק הישראלי בשנים האחרונות. כמו כן מתוארת גם המדיניות

המוניטרית שננקטה בשנים 2014-2013 בתגובה להאטה במשק. כל הנתונים המופיעים נכונים לחודש אוקטובר 2014.

בשנים 2008-2004 רשם המשק הישראלי קצבי צמיחה גבוהים )4.5%-7%( וגם בשתי השנים של ההתאוששות מהמשבר

העולמי )2011-2010( נשמרה רמת הצמיחה הגבוהה, אולם בשנים האחרונות נרשמת ירידה בקצבי הצמיחה. כך, שיעורי

הצמיחה של המשק ירדו לקצבי צמיחה של כ-2.5%-3% מתחילת 2012. ברבעון השני של השנה אף החמירה מגמת

ההאטה והתוצר צמח בשיעור של 1.9% בלבד.

צמיחת התוצרשיעור שינוי שנתי ורבעוני בקצב השנתי

0.1% -0.1%

1.1%

5.1%

4.3%

5.8%

6.3%

3.5%

1.9%

5.8%

4.2%

3.0% 3.2%

3.7% 3.8%

4.1%

3.8%

1.9% 2.2%

4.3%

3.4%

1.6%

5.3%

2.4% 2.6%

2.9%

1.9%

-1.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

צמיחת התוצר

שיעור שינוי שנתי ורבעוני בקצב שנתי

מקור: הלמ״ס

את הירידה בקצבי הצמיחה בשנתיים האחרונות, מעבר להאטה בתקציב גידול האוכלוסייה בגילאי העבודה, ניתן לייחס

לארבעה גורמים עיקריים: סגירת פער התוצר, שחיקת התחרותיות של המשק, ההתאוששות האטית בכלכלה העולמית

ומיצוי השיפור המהיר בשוק העבודה.

הירידה בקצב הצמיחה, ההאטה בקצב האינפלציה והתיסוף הראלי המתמשך של השקל הביאו למדיניות המוניטרית

המרחיבה של בנק ישראל, אשר באה לידי ביטוי בהורדת הריבית לרמה נמוכה בקנה מידה היסטורי וברכישות מטבע חוץ

25


בהיקף נרחב החל מהרבעון השני של שנת 2013. אולם, סביבת הריבית הנמוכה תרמה לעלייה משמעותית במחיריהם של

נכסי השקעה שונים, התפתחות שעלולה להיות בעייתית כאשר בנק ישראל יתחיל לסגת מהמדיניות המוניטרית המרחיבה.

ההתפתחויות בכלכלה הראלית – האטה בקצבי הצמיחה

בשנת 2013 צמח התוצר המקומי הגולמי ב-3.2%, עלייה קלה ביחס לצמיחה שנרשמה בשנת 2012, אך שיעור הנמוך

משמעותית מקצבי הצמיחה שנרשמו בשנים 2011-2010. הצמיחה בשנת 2013 התבססה בעיקר על גידול בצריכה

הפרטית ובצריכה הציבורית, כאשר במהלך 2013 נרשמה צמיחה מתונה של 1.5%-2.5% בלבד בכל הרבעונים למעט

ברבעון השני. הצמיחה ברבעון השני, 5.3% בקצב שנתי, הושפעה מהתחלת הפקת הגז ממאגר תמר. מגמת ההאטה

נמשכה בשנת 2014 – בשני הרבעונים הראשונים הצמיחה נבעה מגידול בצריכה הפרטית והציבורית ומירידה בייבוא

הסחורות והשירותים, זאת בעוד שההשקעות בנכסים קבועים ובייצוא הסחורות והשירותים גרעו מהצמיחה. בתחום

ההשקעות בולט הקיפאון, הנמשך כבר כשנתיים, בהשקעות בבנייה למגורים.

צמיחת רכיבי התוצרשיעור שינוי שנתי ורבעוני בקצב שנתי

4.5%

3.2%

-4.3%

-14.2%

-7.2%

2.0% 1.5%

-7.3%

-0.4% -0.1%

3.3% 3.5%

1.1% 1.5%

-0.1%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

יבוא סחורות ושירותים יצוא סחורות ושירותים השקעה בנכסים קבועים צריכה ציבורית צריכה פרטית

2013 צמיחת רכיבי התוצר

2014Q1

2014Q2

שיעור שינוי שנתי ורבעוני בקצב שנתי


ההאטה צפויה להימשך גם ברבעון השלישי, על רקע מבצע ״צוק איתן״. למבצע הייתה השפעה מצומצמת יחסית על

מרבית ענפי הכלכלה, והפגיעה התמקדה בעיקר בדרום. עם זאת, ענפי התיירות, הבידור וההארחה ספגו פגיעה משמעותית

יותר. הפגיעה בתיירות הייתה חריפה במיוחד, משום שהמבצע התרחש בחודשים יולי-אוגוסט, חודשים שבהם מתרכזת

עיקר הפעילות התיירותית בארץ. בחודש ספטמבר נרשמה התאוששות מסוימת בהיקף כניסת התיירים, ובהנחה כי

26


מבצע ״צוק איתן״ ישפיע על התיירות בדומה להשפעה של מלחמת לבנון השנייה )שהתרחשה אף היא בחודשים יולי-

אוגוסט(, ניתן להסיק כי ענף התיירות ימשיך להתאושש ברבעון הרביעי, אך יחזור למגמה שאפיינה אותו לפני המבצע

רק במהלך הרבעון השני של 2015.

בחינת נתוני הפעילות הראלית מצביעה אף היא על האטה בקצבי הצמיחה. כך, מדד הייצור התעשייתי, אשר רשם

צמיחה מהירה בשנים 2012-2005 )כ-6% לשנה, למעט ירידה משמעותית בשנת 2009 על רקע משבר ה-Sub-Prime(, צמח

בשנים 2013 ו-2014 בשיעור של כ-0.4% בלבד בכל שנה. ירידה זו בקצב הצמיחה של הייצור התעשייתי נבעה מירידות

בייצור התעשייתי של ענפי הטכנולוגיה העילית, זאת לאחר צמיחה מהירה בשנים 2012-2005. התפתחות דומה נרשמה

גם במדד פדיון ענפי הכלכלה, אשר צמיחתו האטה מכ-5.0% בשנים קודמות לכ-2.0% בלבד בשנים 2014-2013 )הנתונים

לשנת 2014 מתבססים על החודשים ינואר-יולי(.

מדד הייצור התעשייתי ומדד פדיון ענפי הכלכלהבמחירים קבועים, ממוצע 2011 = 100

60

70

80

90

100

110

120

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

מדד פדיון ענפי הכלכלה

60

70

80

90

100

110

120

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

מדד הייצור התעשייתי


הגורמים לירידה בקצב הצמיחה

הגורם הראשון – סגירת פער התוצר

הגורם הראשון הוא, כאמור, סגירת פער התוצר, אשר אמור להוביל לירידה בקצבי הצמיחה בהשוואה לאלו

שנרשמים בתקופה שבה קיימים עודפי כושר ייצור, כאשר המשק מתאושש מתקופת משבר. יצוין כי הירידה

בפוטנציאל הצמיחה בשיווי משקל בהשוואה לעבר נובעת בעיקר מהתפתחויות דמוגרפיות )ראו הרחבה בנושא זה

בפרק הבא(. בנוסף, קצבי הצמיחה הנמוכים במעט בהשוואה לצמיחה במצב של שיווי משקל )כ-3% להערכת אגף

הכלכלן הראשי( מצביעים על האטה אף מעבר לזו שנגרמה בשל סגירת פער התוצר.

הגורם השני – פגיעה מתמשכת בתחרותיות של המשק הישראלי

גורם שני להאטה בקצבי הצמיחה הוא השחיקה בתחרותיות של המשק הישראלי. שחיקה זו נובעת משני גורמים

עיקריים: תיסוף ראלי )עד לסוף חודש יולי 2014(, ועלייה מהירה )בהשוואה בין-לאומית( בעלות העבודה ליחידת

27


תוצר. שני גורמים אלו מייקרים את המוצרים ואת השירותים הישראליים בהשוואה למוצרים ולשירותים זרים,

ולכן מקשים על היצואנים ועל היצרנים המקומיים ותומכים בהגדלת הייבוא.

השחיקה בתחרותיות של המשק הישראלי נובעת כאמור מגידול מהיר )בהשוואה בין-לאומית( של עלות העבודה

ליחידת תוצר. בשנים 2009-2004 נרשמו רק ביפן ובגרמניה שיעורי גידול נמוכים יותר של עלות העבודה ליחידת

תוצר מאלה שנרשמו בישראל. לעומת זאת בשנים 2012-2009 עלות העבודה ליחידת תוצר עלתה בישראל בקצב

מהיר בהשוואה לרוב המוחלט של מדינות הOECD. רק בבלגיה ובנורבגיה נרשמה צמיחה מהירה יותר של מדד

זה. הגידול המהיר בעלות העבודה ליחידת תוצר בישראל נבעה, ככל הנראה, מכך שישראל נפגעה פחות מהמשבר

הגלובלי האחרון בהשוואה למרבית המדינות המפותחות, ולכן השכר בה נשחק פחות ומספר העובדים גדל מהר יותר.

ההתאוששות המהירה של המשק הישראלי מהמשבר האחרון, והעובדה כי המשק הישראלי היה מהמשקים שצמחו

במהירות הגבוהה ביותר בעשור האחרון, תרמו לביסוס חוזקו של המשק הישראלי. תהליך זה תרם להתחזקות

השקל החל מהמחצית השנייה של 2012 עד לחודש יולי האחרון. לתיסוף המהיר של השקל תרמו גם התחלת הפקת

הגז ממאגר תמר, אשר תרם לצמצום ייבוא חומרי האנרגיה לישראל, תוך מעבר לשימוש בגז טבעי כמקור האנרגיה

העיקרי לייצור חשמל וכן הצפי להתחלת הפקת הגז ממאגר לוויתן, וחתימת הסכמים לייצוא גז טבעי לירדן ולרשות

הפלסטינית. מתחילת אוגוסט נרשם שינוי מגמה בשוק מטבע החוץ בארץ, כאשר השקל נחלש משמעותית מול

הדולר ובמידה פחותה גם מול האירו. כך, בתוך כשלושה חודשים נמחק כל התיסוף שנרשם מתחילת 2013 ועד ליולי

האחרון. לפיחות המהיר של השקל ביחס לדולר תרמו, בין היתר, הורדות הריבית של בנק ישראל בחודשים יולי

ואוגוסט, רכישות מטבע החוץ של הבנק, סיום ההרחבה המוניטרית בארה״ב והמשברים הגאו-פוליטיים בעולם.

החוזק של המשק הישראלי בא לידי ביטוי בעודף מתמשך בחשבון השוטף )ראו הרחבה בהמשך(, בעיקר על רקע

הגידול המתמשך בייצוא השירותים ובמעבר של המשק הישראלי ממשק לווה למשק מלווה. היקף הנכסים של

ישראלים )פרטיים, פירמות וגופים ציבוריים( בחו״ל גבוה מהיקף החובות של ישראלים לגורמים בחו״ל, מה שמשפר

את חשבון ההכנסות של החשבון השוטף.

28


שע"ח של השקל במונחים שונים

85

90

95

100

105

110

2011 2012 2013 2014

השער החליפין הראלי אפקטיבי של השקל

BIS ,מקור: הלמ”ס

מאזן התשלומים

אחד הגורמים לתיסוף הראלי של השקל עד לחודש יולי 2014 היה העודף המתמשך במאזן התשלומים. להלן יוצגו

ההתפתחויות שחלו במאזן התשלומים, ובהמשך נתמקד בהתפתחויות בייצוא ובייבוא הסחורות והשירותים.

החל משנת 2009 עד הרבעון הראשון של שנת 2012 נרשמה מגמת ירידה מתמשכת בעודף בחשבון השוטף, מגמה

אשר נבעה, בין היתר, מהפסקת הזרמת הגז הטבעי ממצרים לישראל שגרמה לעלייה בייבוא חומרי אנרגיה ומעלייה

במחירי חומרי האנרגיה בעולם. מגמה זו הגיעה לשיאה ברבעון הראשון של 2012, שבו נרשם בפעם היחידה בעשור

האחרון גירעון בחשבון השוטף. עם זאת, מאז הרבעון השני של 2012 נרשמת מגמת גידול בעודף בחשבון השוטף.

מגמה זו נובעת, בין היתר, מהמשך מגמת הגידול בייצוא השירותים, מהתחלת הפקת הגז הטבעי במאגר תמר וכן

מהירידה במחירי חומרי האנרגיה בעולם. בנוסף, במהלך שנת 2012 ובמחצית הראשונה של 2013 נרשם שיפור במדד

תנאי הסחר, אשר תרם אף הוא לשיפור בחשבון השוטף. במחצית השנייה של 2013 ובמחצית הראשונה של 2014

נרשמה הרעה קלה בתנאי הסחר. יחד עם התיסוף הראלי המתמשך של השקל ייתכן שתצמצם את העודף בחשבון

השוטף ברבעונים הקרובים.

29


העודף בחשבון השוטףבאחוזי תוצר ובמליארדי דולרים

2.9

4.1

7.0

5.5

3.0

7.9

7.1

3.9

2.1

6.8

1.41.0

6

57

1.01.4

2.31.6

1.1

2.2

3.6

2.2

1%

2%

3%

4%

5%

2

4

6

8

10

)ציר שמאלי(מיליארדי דולרים העודף בחשבון השוטף

)ציר ימני(אחוזי תוצר באחוזי תוצר ובמיליארדי דולרים

0.2

-1.3

-3%

-2%

-1%

0%

-6

-4

-2

00.30.4

מקור: הלמ״ס, עיבודי אגף הכלכלן הראשי

ברבעון הראשון של שנת 2014 נרשם עודף גבוה במיוחד בחשבון השוטף אשר נבע בעיקר מהכנסות גבוהות במיוחד

של ישראלים מהשקעות בחו״ל, אך ברבעון השני נרשמה חזרה לרמות שנרשמו במהלך 2013.

הייצוא

בשנת 2013 נרשמה מגמה חיובית בייצוא הסחורות הישראלי )ביחס למגמה המעורבת בנתוני הייצוא של 2012

שהצביעו על דעיכה בייצוא הסחורות וצמיחה מרשימה בייצוא השירותים(, אשר צמח בשיעור של 2.6% יחסית

לשנת 2012 )במונחי דולרים שוטפים על פי נתוני מאזן התשלומים(. בתוך כך, ייצוא השירותים צמח בשיעור של

8.2%, ובמקביל ייצוא הסחורות נותר ללא שינוי משמעותי. בניכוי אניות, מטוסים ויהלומים צמח ייצוא הסחורות

ב-4.4%, זאת לאחר צמיחה שלילית שנרשמה בשנת 2012. ההתאוששות שנרשמה בייצוא הישראלי )ללא אניות,

מטוסים ויהלומים( מרשימה לנוכח הצמיחה האטית בסחר העולמי. מגמה מרשימה במיוחד נרשמה בשנת 2013

בייצוא הסחורות עתירות הטכנולוגיה: ייצוא ענפי הטכנולוגיה העילית וייצוא ענפי הטכנולוגיה המעורבת-עילית

צמחו ב-4.3% וב-10.7% בהתאמה.

30


היקף הייבוא והייצוא הישראלי במחירים שוטפיםנתונים שנתיים ונתונים רבעוניים בקצב שנתי, מליארדי דולרים

0

20

40

60

80

100

120

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2012Q1 2012Q2 2012Q3 2012Q4 2013Q1 2013Q2 2013Q3 2013Q4 2014Q1 2014Q2

היקף הייבוא והייצוא הישראלי במחירים שוטפים

יצוא סחורות ושירותים

דולרים מליארדי, נתונים שנתיים ונתונים רבעוניים בקצב שנתי יבוא סחורות ושירותים

י

י


במהלך שנת 2014 נמשך הגידול בייצוא הסחורות ובייצוא השירותים, פעם נוספת בהובלת ייצוא השירותים. יחד

עם זאת, קצבי הצמיחה של שני רכיבים אלו ירדו משמעותית בהשוואה לקצב שנרשם במהלך שנת 2013, ובחודשים

האחרונים אף נרשמת ירידה בייצוא הסחורות ובייצוא השירותים.

המגמה החיובית בייצוא הסחורות )ללא אניות, מטוסים ויהלומים( ב-2013 וב-2014 לא הייתה אחידה בין שותפות

הסחר השונות של ישראל. כך, בשנת 2013 נמשכה מגמת הירידה בייצוא הסחורות לארה״ב, אולם נרשמה התאוששות

בייצוא הסחורות לאיחוד האירופי. כמו כן, נמשכה מגמת הגידול בייצוא הסחורות לאסיה ולמדינות אחרות. מנגד,

בשנת 2014 נרשם שינוי במגמות אלו, כאשר ייצוא הסחורות לארה״ב רשם גידול ראשון מזה מספר שנים, ונמשך

השיפור בייצוא לאיחוד האירופי. עם זאת, בייצוא הסחורות למדינות אסיה ולמדינות אחרות נרשמה ירידה.

31


פילוח ייצוא הסחורות הישראלי לפי יעדי ייצוא עיקרייםמשקל מסך ייצוא הסחורות

28% 24% 24% 21% 21%

30% 33% 31%

32% 34%

20% 19% 21% 21%

20%

22% 24% 24% 26% 25%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2010 2011 2012 2013 2014*

פילוח יצוא הסחורות הישראלי לפי יעדי יצוא : 7תרשים עיקריים

אחר

אסיה

האיחוד האירופי

ב"ארה

פילוח ייצוא הסחורות הישראלי לפי יעדי ייצוא עיקריים

משקל מסך ייצוא הסחורות

מקור: הלמ״ס, עיבודי אגף הכלכלן הראשי* נתוני ינואר-אוגוסט 2014

הייבוא

ייבוא הסחורות והשירותים התכווץ בשנת 2013 ב-1.4%, ייבוא הסחורות וייבוא השירותים התכווצו ב-0.7% וב-

3.7% בהתאמה )בניכוי אניות, מטוסים ויהלומים התכווץ ייבוא הסחורות ב-3.1%(. בתוך כך, בייבוא חומרי גלם,

בייבוא מוצרי השקעה ובייבוא חומרי אנרגיה נרשמו ירידות, אשר קוזזו חלקית בגידול בייבוא מוצרי הצריכה.

בשנת 2014 נרשמה עלייה בייבוא הסחורות, והיא באה לידי ביטוי בהמשך הגידול המהיר בייבוא מוצרי צריכה,

לצד גידול בייבוא חומרי גלם ובייבוא מוצרי השקעה. מנגד, נמשכת מגמת הירידה בהיקף ייבוא חומרי האנרגיה.

32


ייבוא חומרי אנרגיהמליארדי דולרים שוטפים

0.0

5.0

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

ייבוא חומרי אנרגיה מיליארדי דולרים שוטפים

מקור: הלמ”ס

הגורם השלישי להאטה – ההתאוששות האטית של הכלכלה העולמית

סיבה נוספת להאטה היא ההתאוששות הכלכלית האטית בעולם ממשבר ה-Sub-Prime המקשה על הייצוא הישראלי.

ארה״ב החלה רק לאחרונה להראות סימני התאוששות משמעותיים )על אף החורף הקשה שפקד את המדינה

בתחילת השנה(; גוש האירו מתקשה להתאושש מהמיתון הנוסף שפקד את היבשת בשל משבר החובות של מדינות

הפריפריה בגוש האירו ומתפתח חשש ממגמות דפלציוניות; בסין נרשמה האטה מסוימת; והתכנית הכלכלית של

ראש הממשלה היפני, מתקשה להוציא את המשק היפני משנות הדפלציה הארוכות.

לאחר מספר שנים של צמיחה אטית, מאז פרוץ משבר ה-Sub-Prime בשנת 2008, כלכלת ארה״ב מראה סימני

התאוששות וחזרה לצמיחה של יותר מ-3% בשנה. נתוני הצמיחה ברבעון השני לשנת 2014 עמדו על 4.6%. רכיבי

ההשקעה והצריכה הפרטית תרמו משמעותית להאצה בצמיחה, זאת לאחר החורף הקשה שפקד את ארה״ב )בעיקר

בחופה המזרחי( ברבעון הראשון של שנת 2014 והביא לנסיגה בתוצר. שוק העבודה האמריקאי מתאושש גם הוא –

שיעור האבטלה נמצא במגמת ירידה וברבעון השני של השנה עמד על 6.2% )לעומת 7.8% ברבעון הראשון של 2013(.

עם זאת, הגידול האטי בשכר ונתוני שיעור ההשתתפות במשק האמריקאי, שממשיכים להיות נמוכים משמעותית

מאלו שנמדדו משנת 2008, מצביעים על כך שהמשק האמריקאי טרם מיצה את פוטנציאל הצמיחה שלו. השיפור

בפעילות הכלכלית תרם לשינוי המדיניות המוניטרית: ה׳פד׳ )הבנק המרכזי האמריקאי( מצמצם את ההרחבה

הכמותית ומפחית את היקף רכישות האג״ח באופן עקבי בחודשים האחרונים, יסיים את ההרחבה המוניטרית

33


בחודש אוקטובר 2014. הערכה היא כי במהלך שנת 2015 ה׳פד׳ יעלה את הריבית לראשונה מהרמה האפסית בה

היא מצויה כיום.

בניגוד לשיפור במשק האמריקאי, הכלכלה בגוש האירו עדיין מדשדשת: נתוני הצמיחה האפסיים ברבעון השני של

2014 מצביעים על הקושי של מדינות הגוש לצאת מהמיתון שנרשם על רקע משבר החובות; שיעור האבטלה נותר יציב

ברמות גבוהות )מעל 11%(; וקצב האינפלציה בגוש נמוך משמעותית מיעד האינפלציה של ה-ECB )הבנק האירופי

המרכזי(. נתונים אלו, המעוררים את החשש מפני דפלציה מתמשכת בגוש, אילצו את ה-ECB לנקוט מספר צעדי

הרחבה מוניטרית, הכוללים, בין היתר, הורדת הריבית בגוש לרמה אפסית, קביעת ריבית שלילית על פיקדונות של

בנקים מסחריים בבנק המרכזי, ורכישת אג״ח של המגזר העסקי )הפיננסי והלא פיננסי(.

בסין נרשמה ירידה בקצב הצמיחה של התוצר לעומת השנים הקודמות, שבהן נרשמה צמיחה של כ-9% בממוצע,

וזו התייצבה על צמיחה של כ-7.5% ברבעונים האחרונים. תכנית האבנומקיס ביפן, שמטרתה להזניק את הכלכלה

ולהוציא אותה מסביבת הדפלציה שנמשכת כשני עשורים, מתקשה להביא לצמיחה בת-קיימא. ברבעון השני של

השנה נרשמה צמיחה שלילית משמעותית וגם קצב האינפלציה מצוי במגמת ירידה והוביל את הבנק המרכזי היפני

להודיע באחרונה על הגדלת היקף ההרחבה הכמותית.

הגורם הרביעי להאטה – מיצוי השיפור המהיר בשוק העבודה

גורם נוסף להאטה הוא מיצוי השיפור המהיר בשוק העבודה. אמנם, על אף ההאטה בקצבי הצמיחה, שוק העבודה

הישראלי המשיך במגמת השיפור בשנת 2013 ובתחילת 2014, כאשר שיעור ההשתתפות המשיך במגמת העלייה,

ושיעור האבטלה המשיך לרדת, ובשל כך נמשך הגידול בשיעור התעסוקה. התפתחויות חיוביות אלו נרשמו גם בקרב

גילאי העבודה העיקריים. נתוני שוק העבודה הנוכחיים מציבים את ישראל בין המדינות בעלות נתוני שוק העבודה

הטובים ביותר. בולטת במיוחד גם רמתו הנוכחית של שיעור ההשתתפות, על אף שיעורי השתתפות נמוכים הבולטים

בקרב גברים חרדים ונשים ערביות, הגבוהה כיום הן בפרספקטיבה היסטורית והן בהשוואה בין-לאומית.

34


שיעורי ההשתתפות והאבטלהכשיעור מסך האוכלוסייה ומהמשתתפים בכוח העבודה, בהתאמה

64.2%

10.7%

12.0%

10.3%

9.7%

8.7%8.9%

10%

12%

14%

62%

64%

66%

)ציר שמאלי(שיעור השתתפות )ציר ימני(שיעור אבטלה

שיעורי ההשתתפות והאבטלהבהתאמה, כשיעור מסך האוכלוסייה ומהמשתתפים בכוח העבודה

59.5%

7.4%

8.0%

6.9%

6.2%

6.7% 6.6%

5.9%

5.6%5.9%

5.8%

6.5%

4%

6%

8%

56%

58%

60%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

4127

541

306

4133

441

365

4139

541

426

4145

641

487

4151

841

548

4157

941

609

4164

041

671

4169

941

730

4176

041

791

4182

141

852

מקור: הלמ״ס* הנתונים עד שנת 2011 )כולל( משורשרים בהתאם למתודולוגיה החדשה של הלמ״ס.

על אף השיפור שנרשם עד תחילת השנה, מסתמן כי המשק הישראלי עומד לקראת מיצוי השיפור המהיר בשוק

העבודה, ובחודשים האחרונים אף נרשמה הרעה מסוימת, כאשר שיעור האבטלה גדל בכ-0.5 נקודת האחוז; במספר

המועסקים במשרה חלקית נרשם מתחילת 2014 גידול על חשבונם של המועסקים במשרה מלאה; ובמקביל נרשמת

ירידה במספר משרות השכיר במגזר העסקי. התפתחויות אלו תרמו להאטה בקצב הצמיחה וצפויות לתרום להמשך

מגמה זו בחודשים הקרובים.

35


מדדים עיקריים להתפתחויות בשוק העבודה הישראלי

55%

60%

65%

70%

14-מרץ 13-מרץ 12-מרץ 11-מרץ 10-מרץ 09-מרץ 08-מרץ 07-מרץ

שיעור המועסקים במשרה מלאה מסך המועסקים

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

2,200

2,400

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

מספר משרות השכיר במגזר העסקי

מקור: למ״ס, בנק ישראל, עיבודי אגף הכלכלן הראשי.

מקורה של ההשפעה השלילית הראשונה של ההתפתחויות בשוק העבודה על פוטנציאל הצמיחה של המשק היא ההאטה

בגידול בכוח העבודה אשר צמח בקצב מהיר בעשור האחרון. בנוסף, על שיעור ההשתתפות בישראל פועלים כוחות

מנוגדים: מחד גיסא, שיפור מתמשך בהשכלת האוכלוסייה לצד פעולות אקטיביות בשוק העבודה, בדגש על קבוצות

אוכלוסייה בעלות שיעורי השתתפות נמוכים, השפיעו בעשור האחרון באופן חיובי על שיעור ההשתתפות. מאידך גיסא,

המגמות הדמוגרפיות, ובמרכזן הגידול בחלקן של קבוצות אוכלוסייה המתאפיינות בשיעורי השתתפות נמוכים בקרב

גילאי המצטרפים לכוח העבודה, משפיעות באופן שלילי.

סביבת האינפלציה והמדיניות המוניטרית

בנוסף להאטה שנרשמה בשנתיים האחרונות בקצב הצמיחה, החל מסוף 2013 נרשמה האטה גם בקצבי האינפלציה.

החל מחודש יוני 2014 קצב האינפלציה בפועל נמוך מהגבול התחתון של יעד האינפלציה של בנק ישראל )העומד על

אחוז( ובחודש ספטמבר 2014 )הנתון הזמין האחרון( עמד קצב האינפלציה על 0.3%- בלבד )קצב אינפלציה שלילי(.

האטה בקצב האינפלציה נובעת, בין השאר, מהאטה בפעילות הכלכלית, אך גם מהתיסוף של השקל עד סוף יולי 2014

ומהשפעת הירידה במחירי סחורות בעולם בחודשים האחרונים, מה שגרם לירידה משמעותית בקצב האינפלציה של

מוצרים סחירים, המצוי ברמה שלילית מתחילת השנה.

36


קצב האינפלציה לפי קבוצות מוצריםשיעור שינוי על פני 12 חודשים

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

2010 2011 2012 2013 2014

כ"סה

סחירים

לא סחירים

האינפלציה לפי קבוצות מוצרים קצב שיעור שינוי על פני שנים עשר חודשים

מקור: הלמ״ס, בנק ישראל.

בשל האטה בקצבי הצמיחה ובקצבי האינפלציה, הוריד בנק ישראל את הריבית מרמה של 1.75% בחודש אפריל 2013

לכדי 0.25% בלבד בחודש ספטמבר 2014, ומאז אוקטובר 2012 מצויה הריבית הראלית ברמות שליליות. בהורדת

הריבית ביקש בנק ישראל גם לצמצם את לחצי התיסוף על השקל שנרשמו בשנתיים האחרונות )עד לסוף יולי 2014(.

שתי הורדות הריבית האחרונות, ביולי ובאוגוסט, תרמו ככל הנראה לפיחות של השקל בחודשים האחרונים. פיחות זה

של השקל אל מול הדולר, ככל שיישמר, עשוי להביא לגידול בייצוא הסחורות והשירותים במהלך שנת 2015. בנוסף,

התחזקות השקל החל מהמחצית השנייה של 2012 תרמה להחלטת בנק ישראל לשוב להתערב בשוק מטבע החוץ החל

מאפריל 2013. במסגרת זו רכש בנק ישראל בין החודשים אפריל 2013 לספטמבר 2014 כ-11.5 מיליארד דולר, כ-5

מיליארד דולר מתוך סכום זה )כ-40%( נרכשו במסגרת תכנית הרכישות שנועדה לקזז את ההשפעה מהפקת גז בישראל

על שער החליפין, ואת היתרה רכש הבנק במסגרת רכישות לא מתוכננות, אשר נועדו לצמצם את לחצי התיסוף של

השקל. כתוצאה מהרכישות גדלו יתרות מטבע החוץ לכ-86 מיליארד דולר.

37


שיעורי הריבית הנומינלית והראלית והאינפלציה הצפויהשיעורים שנתיים

2%

4%

6%ריבית ריאליתריבית נומינאליתהצפויה

האינפלציה

הריבית הנומינלית והראלית והאינפלציה הצפויה שיעורישיעורים שנתיים

-2%

0%

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

מקור: בנק ישראל

סביבת הריבית הנמוכה מעודדת לקיחת סיכונים וגוררת עלייה במחירים של נכסי השקעה )פיננסיים ולא פיננסיים(.

עלייה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, בעלייה במחירי המניות, האג״ח )הקונצרני והממשלתי( והדירות. עליות מחירי

הדירות, לצד הירידה בריבית, תרמו לגידול ניכר בהיקף המשכנתאות בריבית משתנה. היציאה מסביבת הריבית הנמוכה

עלולה, בשל כך, להביא לירידות משמעותיות במחיריהם של הנכסים הפיננסיים, להעלות את נטל תשלומי הריבית על

המשכנתאות, ובשל כך היא עלולה להוות סיכון למגזר הפיננסי. על מנת לצמצם את הסיכון, בנק ישראל נקט מספר

צעדים, הכוללים, בין היתר, את הגבלת הרכיב המשתנה במשכנתאות החדשות, את העלאת ההפרשות של הבנקים כנגד

.)LTV Ratio-המשכנתאות החדשות ואת הגבלת היחס שבין המשכנתא לשווי הנכס )ה

38



פרק זה מציג את הרקע להצעת תקציב המדינה לשנת הכספים 2015. תחילה ינותחו האתגרים

המרכזיים, האיומים וההזדמנויות העומדים בפני המשק הישראלי, לאחר מכן יפורטו יעדי

המדיניות הכלכלית ולסיום יוצגו פרקי התכנית הכלכלית וביטויים במדיניות התקציב לשנת 2015.

כלכלת ישראל: חוזקות, חולשות, איומים והזדמנויות

בתום עשור של צמיחה מהירה יחסית, ולאחר שהוכיחה התמודדות מרשימה עם אירועי המשבר הכלכלי העולמי ועם

זעזועים ביטחוניים, כלכלת ישראל ניצבת כיום בפני מגוון רחב של אתגרים. מחד גיסא, בעשור האחרון נהנה המשק

מצמיחה גבוהה יחסית, מגידול מרשים במספר המועסקים, מירידה בשיעור האבטלה, מיציבות מחירים ומשיפור במצב

הפיסקלי. מאידך גיסא, מצב זה מלווה בסימני היחלשות בצמיחה, מאי-ודאות מתמשכת בכלכלה העולמית ומסיכונים

גאו-פוליטיים המשפיעים באופן שלילי על כלכלת ישראל ועל יציבותה. בנוסף, בפני המשק הישראלי עומדים חסמים

שונים הפוגעים בפוטנציאל הצמיחה, ומשקי הבית מתמודדים עם זינוק במחירי הדיור ויוקר מחיה גבוה הפוגעים

ברווחתם. לכך יש להוסיף את השינויים הדמוגרפיים העוברים על ישראל הצפויים להשפיע באופן ניכר על כושר צמיחתה

בטווח הבינוני והארוך ועל יציבותה הפיסקלית.

בבסיס נקודות החוזק של המשק הישראלי עומדת מסורת ארוכה של רפורמות מבניות לשכלול המשק, להגברת

התחרותיות, לצמצום ולייעול ההוצאה הציבורית ולקידום מדיניות פיסקלית אחראית ותומכת צמיחה. הרפורמות

הרבות והמקיפות שעבר המשק הישראלי – כגון אלה שהונהגו במדיניות המס, ברמות ההוצאה ובשיעורי החוב, במערכת

התמריצים בשוק העבודה, בשוק ההון, הפנסיה והחיסכון, בתחום התשתיות, התקשורת והתחבורה הציבורית ובשורת

מהלכים לשכלולו של המשק ולפתיחתו לסביבה הגלובלית – הפכו אותו בעשור האחרון למשק פתוח ותחרותי.

בתוך כך, המשק הישראלי נהנה מיתרון בולט בתחום ההון האנושי והתעשיות עתירות הידע. יתרון זה וכן השיפור

הניכר ביציבות הפיסקלית והמוניטרית בעשור הקודם, היוו גורם מרכזי לצמיחה המהירה שרשם המשק החל משלהי

2003 עד לפרוץ המשבר, ליכולת עמידותו בפני האתגרים הביטחוניים של העשור האחרון ולאיתנותו לנוכח המשבר

הכלכלי העולמי. ביטוי לנקודות החוזק של המשק הישראלי ניתן למצוא אף ברמת האמון הגבוהה שממנו נהנתה ונהנית

כלכלת ישראל בשווקים הבין-לאומיים, כפי שניתן לראות בהיקף ההשקעות הזרות במשק ובדירוג האשראי של ישראל.

בצד נקודות החוזק ניכרים גם סימני שחיקה מהותיים במרכיבי היתרון של המשק ותרחישים המעיבים על כושר הצמיחה

של ישראל בהתנהלות של ״עסקים כרגיל״. יציבותה הפיסקלית של ישראל, נקודת חוזק בולטת טרום המשבר העולמי

ותנאי הכרחי למיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק, נשחקה בשנים האחרונות. התפתחות זו מחייבת מדיניות עקבית

שתוביל לחיזוק היציבות הפיסקלית בשנים הקרובות, ובכך תאפשר שמירה על אמינותה הפיסקלית של הממשלה, בפרט

על רקע שינוי המגמה בהוצאות הביטחון עקב עלויות מבצע ״צוק איתן״ ועלויות אפשריות נוספות של מערכת הביטחון.

לצד הצורך בשמירה על משמעת פיסקלית, נדרשים תקציב המדינה והתכנית הכלכלית להתמודד עם חולשות נוספות

הבולטות בכלכלת ישראל. התחרות המוגבלת והריכוזיות הגבוהה המאפיינים את המשק הישראלי מובילים להיעדר

39


צורך בהתייעלות ובחדשנות, ובכך פוגעים בצמיחת המשק ומובילים ליוקר מחייה גבוה המטיל נטל כבד על משקי הבית.

בנוסף, יתרונה של ישראל בתחום ההון האנושי הולך ונשחק והמשק הישראלי מתמודד עם פערים בתחום התשתיות

ובמרכזם גודש תחבורתי הולך וגדל במרכז הארץ ובמטרופולינים. התפתחויות אלה פוגעות בפריון הכולל במשק

וההתמודדות עמן מחייבת הפניית משאבים גבוהים ומיקומם במרכז סדר העדיפויות התקציבי. חולשה בולטת נוספת

נובעת מהפער בין ההיצע והביקוש בשוק המקרקעין והנדל"ן והיא משפיעה במישרין על הזינוק ברמות המחירים בשוק

הדיור בשנים האחרונות. עליות המחירים מקשות מאוד על רכישת דירה ויוצרות נטל כלכלי כבד על משקי בית הנאלצים

להקצות נתח ניכר מהכנסתם לדיור. על מנת להתמודד עם חולשות אלה יש לנקוט מגוון צעדים שיובילו לשיפור ברמת

החיים וברווחה של תושבי ישראל:

הגדלת ההכנסה של הפרט ושל משקי הבית בטווח הבינוני והארוך באמצעות פעולות לשיפור הצמיחה ולהעלאת

פריון העבודה.

הגדלת יכולת הקנייה הקיימת של משקי הבית באמצעות צעדים להוזלת מחירי מוצרים ולצמצום נטל הדיור.

לצד אלה, רמת השירות הציבורי ואיכותו טעונים שיפור כתוצר של רמת יעילות וגמישות נמוכים.

האתגר הדמוגרפי

בלב הניתוח של נקודות החולשה והאיומים עומדות המגמות הדמוגרפיות והשלכותיהן על פוטנציאל הצמיחה של

המשק, שוק העבודה העתידי, היציבות התקציבית בטווח הארוך ורמת הפערים בחברה הישראלית. שלוש התפתחויות

דמוגרפיות מרכזיות צפויות בעשורים הקרובים:

שינוי בהרכב האוכלוסייה – בעשורים הקרובים צפוי להתרחש שינוי משמעותי במשקלם היחסי של המגזרים המרכזיים

באוכלוסייה. על פי תחזיות הלמ״ס, משקל האוכלוסייה היהודית הלא חרדית צפוי לרדת מ-69.7% ב-2009 ל-50.3%

ב-2059. ירידה חדה זו נובעת בעיקר מהעלייה הצפויה במשקל האוכלוסייה החרדית, מ-9.9% ל-26.6%, כמו גם לעלייה

במשקל האוכלוסייה הערבית, מ-20.3% ל-23.1%.

גידול משקלם באוכלוסייה של מגזרים אלה, אשר מתאפיינים בשילוב של שיעור השתתפות נמוך בשוק העבודה ופריון

עבודה נמוך יחסית, עלול להוביל להאטה בקצב הצמיחה ולהגברת רמת אי-השוויון והעוני, אם לא יינקטו צעדי

מדיניות מתאימים.

40


משקל המגזר הערבי והמגזר החרדי באוכלוסייה

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2009 2014 2019 2024 2029 2034 2039 2044 2049 2054 2059

משקל המגזר הערבי והמגזר החרדי באוכלוסייה ערבים חרדים


ירידה בקצב הגידול היחסי של קבוצת גילאי העבודה העיקריים – עד השנים האחרונות קצב גידול האוכלוסייה בקרב

גילאי העבודה העיקריים )קבוצת הגיל 64-25( היה מהיר משמעותית מקצב הגידול של האוכלוסייה הכללית. גורם זה

הוביל להאצת קצב הצמיחה במהלך תקופה זו. כבר עתה, וביתר שאת במהלך העשורים הקרובים, צפויה מגמה זו

להתהפך, כאשר קצב הגידול של גילאי העבודה המרכזיים צפוי להיות אטי מקצב הגידול של האוכלוסייה הכללית.

לתהליך זה צפויה להיות השפעה שלילית על קצב צמיחת התוצר כבר בעשור הקרוב )פוטנציאל הצמיחה של המשק

יהיה נמוך בכ-1% בשני העשורים הקרובים בהשוואה ל-15 השנים האחרונות, וזאת רק כתוצאה מהירידה בקצב גידול

האוכלוסייה בקרב גילאי העבודה וללא התחשבות בשינויים בהרכב המגזרי של האוכלוסייה(.

41


קצב הגידול השנתי באוכלוסייה הכללית ובקרב גילאי 64-25

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

64-25גילאי 64-25קצב הגידול השנתי באוכלוסייה הכללית ובקרב גילאי

כלל האוכלוסייה

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%


תהליך הזדקנות האוכלוסייה – על פי התחזית הדמוגרפית של הלמ״ס )תרחיש הביניים(, בעשורים הקרובים תחול עלייה

ניכרת במשקל האוכלוסייה בקרב גילאי 65 ומעלה, מרמה של 9.8% ב-2009 לרמה של 16.8% ב-2059. הגידול המהיר

באוכלוסייה לאחר גיל פרישה נובע משתי סיבות מרכזיות: גידול עקבי בתוחלת החיים ויציאה לגמלאות )המתרחשת

כיום( של דור ה״בייבי-בום״ שנולד בשנים שלאחר מלחמת העולם השנייה והקמת המדינה. עלייה זו צפויה להוביל

לגידול ניכר ביחס התלות של האוכלוסייה המבוגרת בישראל )יחס התלות של האוכלוסייה המבוגרת מחושב כאוכלוסייה

בקרב גילאי 65 ומעלה חלקי האוכלוסייה בקרב גילאי 64-15( מכ-11% ב-2010 לכ-16% ב-2030 וכ-20% ב-2050. תהליך

הזדקנות האוכלוסייה צפוי, בין השאר, להאט את קצב צמיחת התוצר ולהעלות במידה ניכרת את ההוצאות הציבוריות

המושפעות מגודל האוכלוסייה המבוגרת דוגמת בריאות ותשלומי העברה.

42


משקל האוכלוסייה בקרב גילאי 65 ומעלה

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

2009 2014 2019 2024 2029 2034 2039 2044 2049 2054 2059

ומעלה 65משקל האוכלוסייה בקרב גילאי


להתפתחויות הדמוגרפיות שנמנו לעיל השלכות כלכליות, חברתיות ופיסקליות נרחבות. מעבר לכך, התפתחויות אלה

מגבירות את החשיבות של שילוב המגזר הערבי והמגזר החרדי באופן מלא בשוק העבודה, מבחינת שיעורי התעסוקה

ורמת הפריון לעובד. על פי חישובי אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר, הצמיחה בעשור הקרוב צפויה להיות ברמה

שנתית ממוצעת של 2.8% בתרחיש הכולל התכנסות של המגזר הערבי והמגזר החרדי בשוק העבודה בהשוואה לקצב

צמיחה ממוצע של 2.6% בלבד בתרחיש שאין בו שינוי במאפיינים הכלכליים במגזרים אלה.

בנוסף, התהליך הצפוי של הזדקנות האוכלוסייה, במקביל לגידול במשקלם היחסי של המגזר הערבי ושל המגזר החרדי

בקרב גילאי העבודה המרכזיים, צפוי להביא לגידול באי-השוויון בחלוקת ההכנסות. הגידול באי-השוויון בתרחיש שאינו

כולל התכנסות למאפיינים בשוק העבודה של המגזר הערבי והמגזר החרדי, יוביל לגידול כפול במדד ג׳יני בהשוואה

לגידול הצפוי במדד זה בתרחיש הכולל התכנסות.

לבסוף, בתרחיש שאינו כולל התכנסות מאפיינים בשוק העבודה צפוי גידול עקבי בגירעון התקציבי אשר יוביל להתבדרות

של יחס החוב תוצר בישראל )או לחילופין העלאת מסים משמעותית לאוכלוסייה העובדת(, זאת בניגוד לתרחיש הכולל

התכנסות בשוק העבודה, שבו הגידול בגירעון התקציבי מתון בהרבה. יצוין כי משמעותה של התבדרות ביחס החוב תוצר

היא משבר כלכלי ודאי שיחייב נקיטת צעדים כואבים ביותר. לכן, ככל שהטיפול באתגר זה יתעכב, כך תגדל העלות

הכלכלית והחברתית של ההתמודדות עמו.

43


השפעות הדמוגרפיה על הגירעון, 2059-2015ההשפעה המצטברת של ההתפתחויות הדמוגרפיות על הגירעון*

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

התכנסות, 2059-2015השפעות הדמוגרפיה על הגירעון

ללא התכנסות*ההשפעה המצטברת של ההתפתחויות הדמוגרפיות על הגירעון

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2047

2048

2049

2050

2051

2052

2053

2054

2055

2056

2057

2058

2059

*גירעון הממשלה הרחבה. לא כולל את השפעת הגידול בתשלומי הריבית כתוצאה מהגידול בחוב.מקור: חישובי אגף כלכלה ומחקר.

קיימים אמצעים שונים שניתן לנקוט כדי לשפר את מידת היציבות התקציבית ארוכת הטווח ולהבטיח כי המדיניות

הפיסקלית הננקטת תהיה בת-קיימא )יכולתה של הממשלה לממן את התחייבויותיה הקיימות והעתידיות בלא להעלות

את נטל המס באופן רציף; יכולתה של הממשלה לשמור על צמיחה כלכלית לאורך זמן; יכולתה של הממשלה לספק

בעתיד שירותים ציבוריים ותמיכות בהיקף שאינו נופל מאלה הניתנים כיום – הוגנות בין-דורית(.

אמצעי מרכזי להתמודדות עם הצרכים התקציביים הצפויים להתפתח בעתיד הוא פינוי מקורות פנים-תקציביים,

דוגמת הפחתה של החוב הציבורי. פעולה זו תאפשר לממן הוצאות תקציביות שיצמחו בעתיד בלי להעלות את נטל המס.

תוואי חוב יורד, כאמור, יאפשר לצמצם את הוצאות הריבית הנוגסות נתח משמעותי מהתקציב ולהפנות הוצאות אלה

לצרכים אחרים ובנוסף, שמירה על תוואי חוב יורד לאורך זמן תגביר את היציבות ואת האמינות התקציבית ותאפשר

למשק הישראלי מרחב התמודדות גדול יותר עם משברים כלכליים עתידיים.

דוגמאות מרכזיות נוספות לפינוי מקורות הן צמצום חלקה של ההוצאה הביטחונית בתקציב כמו גם שיפור התכנון

לצורך ניהול רמות ההוצאה בגין תשלומי השכר של המגזר הממשלתי והציבורי.

סיכונים נוספים

בצד ההתפתחויות שנמנו לעיל, בנקודת הזמן הנוכחית ממשיכה להתקיים רמת אי-ודאות גבוהה בכל הקשור להתפתחויות

בכלכלה העולמית. להתפתחויות אלה השפעה ניכרת על הכלכלה הישראלית, שהיא משק קטן ופתוח. הכלכלה העולמית

44


טרם התאוששה מהמשבר הגלובלי שפרץ בסוף שנת 2008, וההתפתחויות הכלכליות נעות בין שיפור בצמיחה בארה״ב

ובבריטניה לבין המשך הקשיים במדינות גוש האירו והאטה במשקים המתעוררים. מעל כל אלה ממשיך לרחף חוסר

הוודאות באשר להשלכות תהליך היציאה מההרחבות המוניטריות שננקטו על ידי הבנק המרכזי האמריקאי )ה׳פד׳(

ומהריביות האפסיות הקיימות במרבית המשקים המפותחים. תהליך זה צפוי להיות מלווה בזעזועים בשווקי ההון

ומוסיף לחוסר הוודאות הגבוה ממילא. גם החשש מהתפתחותה של דפלציה בחלק מהמשקים מעמיק את האתגרים

העומדים בפני קובעי המדיניות. בנוסף לכך, המצב הגאו-פוליטי הייחודי של ישראל מוסיף נדבך נוסף של חוסר ודאות

ונטל כבד על התקציב. גורמים אלה יחד מחייבים את קובעי המדיניות להמשיך לנקוט מדיניות אחראית במטרה לאפשר

מרחב פעולה וגמישות במקרה של אירוע שלילי.

לסיכום, המשך פיתוח מנועי הצמיחה של המשק הישראלי, קידום שינויים מבניים להגדלת הפריון ולצמצום יוקר

המחייה ושיפור באופן פעולתו של המגזר הציבורי עשויים למנוע את השחיקה ואף להוביל את ישראל לתוואי של צמיחה

גבוהה ובת-קיימא. התעלמות מהשלכות המגמות הדמוגרפיות בדפוסי ״עסקים כרגיל״, בעיקר בשוק העבודה ובהון

האנושי, עלולה להוביל להאטה ממשית בקצב הצמיחה ולהרחבת הפערים החברתיים.

יעדי המדיניות הכלכליתתקציב המדינה לשנת 2015 והתכנית הכלכלית הנלווית אליו פועלים להתמודדות עם האתגרים שנמנו לעיל. המדיניות

הכלכלית הבאה לידי ביטוי בתקציב המדינה מתמקדת בהגדלת המשאבים לתחומי החינוך, הבריאות והרווחה, כמו

גם למערכת הביטחון בעקבות מבצע ״צוק איתן״. תוספות אלה, לצד צעדים לייעול הרכב ההקצאה של התקציב, נועדו

לתמוך בצמיחתו העתידית של המשק ולשפר את השירותים הניתנים לציבור. התכנית הכלכלית המוגשת עם תקציב

המדינה, כמו גם צעדים נוספים המקודמים בנפרד מתהליך התקציב, כוללת שורה של שינויים מבניים המשלימים את

המדיניות התקציבית.

יציבות פיסקלית מהווה תנאי הכרחי למימוש יעדים אלה. נוכח הירידה בפוטנציאל הצמיחה של המשק והגידול בהוצאה

הביטחונית בעקבות מבצע ״צוק איתן״ נדרשת התאמה של הכללים הפיסקליים, מגבלת הגידול בהוצאה וכלל תקרת

הגירעון, באופן שיבטיח את חיזוק היציבות התקציבית על פני זמן ויגביר את אמינות מדיניותה הפיסקלית של הממשלה.

בהתאם לכך, היעדים העיקריים של המדיניות הכלכלית לשנת 2015 הם:

הגדלת הצמיחה, החדשנות ופריון העבודה

הפחתת יוקר המחייה והרחבת היצע הדיור

חיזוק השירותים הציבוריים ויעילות המגזר הציבורי.

45


פרקי התכנית הכלכלית

למימוש יעדים אלה גובשו, במסגרת התכנית הכלכלית, חמישה פרקים עיקריים בצד שורה של צעדים נוספים לשיפור

ולייעול המגזר הציבורי:

פרק א – מדיניות פיסקלית

חיזוק היציבות הפיסקלית של ישראל ושמירה על האמינות של הממשלה הם תנאי הכרחי למימוש יעדיה של התכנית

הכלכלית. במסגרת זו ובהתאם לתיקונים הנדרשים בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, מוצעת שורה

של צעדים שמטרתם לכנס את הגידול בהוצאה התקציבית לתקרת ההוצאה שנקבעה.

בעקבות מבצע ״צוק איתן״ הוחלט להוסיף לתקציב 2015 תוספת חד-פעמית המוחרגת מתקרת ההוצאה לשנה זו,

שתתווסף לתקציב מערכת הביטחון בשנה זו. על רקע תוספת זו, המגדילה את הגירעון בשנת 2015, ועל מנת לשפר את

היציבות הפיסקלית, מוצע לאמץ תוואי גירעון פוחת חדש שיאפשר חזרה לירידה ביחס החוב תוצר ויגביר את יציבות

המשק בפני זעזועים.

נוסף על כך, לצורך ייעול ההקצאה התקציבית ושיפור היכולת לקביעת סדרי עדיפויות מוצע לקבוע מתווה רב-שנתי

למצבת כוח האדם במשרדי הממשלה. כמו כן, התכנית הכלכלית כוללת צעדים להגדלת הכנסות המדינה ממסים

באמצעות שיפור מערכת המס.

פרק ב – הגדלת שיעור ההשתתפות בשוק העבודה

בשנים האחרונות חל שיפור ניכר בשיעור ההשתתפות בשוק העבודה. עם זאת, שיעורי השתתפות נמוכים במיוחד

ממשיכים להתקיים בקרב גברים באוכלוסייה החרדית ובקרב נשים ערביות. על רקע ההתפתחויות בהרכב האוכלוסייה

בגילאי העבודה, חשיבות שילובן של קבוצות אלה בשוק העבודה מקבלת משנה תוקף. בנוסף, התכנית הכלכלית כוללת

צעדים לשיפור מערך ההכשרה המקצועית, שיפור המכללות הטכנולוגיות, ההשכלה הגבוהה, לימודי ליב״ה, הרחבת

מערך מעונות היום והרחבת התחבורה הציבורית.

פרק ג – העלאת רמת הפריון והחדשנות

על אף הצמיחה היפה שנרשמה במשק בעשור האחרון והשיפור במצבה היחסי של ישראל בהשוואה למדינות המפותחות,

פריון העבודה בישראל ממשיך לפגר בהשוואה בין-לאומית. הפריון לשעת עבודה בישראל נמצא בשליש התחתון של

מדינות ה-OECD ועומד על כשלושה רבעים מהפריון הממוצע לשעת עבודה במדינות אלה. משמעותו של פריון עבודה

נמוך הוא שהשכר שניתן לשלם לעובד נמוך יותר ורמת החיים נמוכה יותר. פגיעה בגידול בפריון יכולה לנבוע מסיבות

שונות ובהן הון אנושי שאינו מתאים לצורכי שוק העבודה, תהליכי עבודה מיושנים, חסמים לכניסת חדשנות, ביורוקרטיה

מיותרת ותשתיות פיזיות לקויות.

הצעדים המוצעים בתכנית הכלכלית כוללים מגוון כלים החיוניים להעלאת רמת הפריון במשק הישראלי בטווח הבינוני

והארוך. כלים אלה כוללים תוספות תקציביות משמעותיות בתחום החינוך, התמודדות עם חסמים לפיתוח תשתיות

תחבורה מתקדמות במטרופולינים והרחבת הסובסידיה הממשלתית לתחבורה ציבורית, מהלכים לשיפור החדשנות,

ובכלל זה שינוי במבנה לשכת המדען הראשי ובחוק האנג׳לים, שיסייעו להגדיל את הפריון באופן רוחבי בכלל המשק

ולשמר את מקומה של ישראל כמוקד מוביל בתחום ההיי-טק וכן צעדים לפיתוח ענף התקשורת.

46


פרק ד – הפחתת יוקר המחייה והרחבת היצע הדיור

ישראל מתאפיינת מצד אחד בשירותים ציבוריים איכותיים וזולים יחסית דוגמת בריאות, חינוך והשכלה גבוהה ומצד

אחר מעלייה במחירי מוצרים שונים דוגמת מזון ודיור. יוקר המחייה הגבוה בתחום מוצרי הצריכה נובע ממגוון סיבות

ובהן ריכוזיות גבוהה בחלק מהשווקים, היעדר תחרות במקטעים שונים, תכנון מרכזי במספר ענפים, חסמים המקשים

על הייבוא ועוד. יוקר המחייה הגבוה מטיל עומס כלכלי על משקי הבית ופוגע ברווחתם. מטרת הצעדים המוצעים היא

לאפשר כניסת מוצרים חדשים וירידת מחירים של מוצרי צריכה באופן בר-קיימא ובכך להגדיל את ההכנסה הפנויה

הראלית של משקי הבית.

בנוסף, העלייה החדה במחירי הדיור בשנים האחרונות מטילה נטל כלכלי כבד על משקי בית )או יחידים( המעוניינים

לרכוש דירות ובפרט על רוכשי דירות ראשונות. על מנת לייצב את שוק הדיור ולהקל על המעוניינים לרכוש דירה ננקטים

בשנה האחרונה מגוון צעדים רחב להרחבת היצע הדיור ולהשבת אמון הציבור ביכולתה של הממשלה להקל על נטל זה.

פרק ה – חיזוק המגזר הציבורי

פרק זה כולל רפורמות שמטרתן לחזק את המגזר הציבורי ולייעל את צורת עבודתו. הרפורמות המוצעות כוללות טיפול

בהסדרת משאבי הטבע של ישראל, חיזוק מערכת הבריאות הציבורית ושיפור בהתנהלותן של החברות הממשלתיות.

עיקרי המדיניות הכלכלית ומדיניות התקציב

פרק א – המדיניות הפיסקלית

תמונת מצב כלכלית-פיסקלית

כלכלת ישראל צלחה את המשבר הכלכלי העולמי בשנים 2008 ו-2009 בצורה טובה יחסית. התאוששותה המהירה של

הכלכלה באה לידי ביטוי בצמיחה שנתית גבוהה של 5.8% ו-4.2% בשנים 2010 ו-2011 בהתאמה, אך קצב צמיחה זה

הואט באופן הדרגתי, ומאז תחילת שנת 2012 צומח התמ״ג בקצב שנתי של כ-3%.

ישראל צלחה את המשבר הכלכלי העולמי באופן מרשים, על רקע תנאי פתיחה נוחים ביותר, אשר בחלקם נבעו ישירות

מהמדיניות הכלכלית )תקציב מאוזן לצד יחס חוב תוצר יורד ויציבות מחירים( וחלקם נבעו מתנאי שוק יציבים במערכת

הפיננסית )חוב נמוך של משקי הבית וחשיפה אפסית של המערכת הפיננסית ל״מכשירים רעילים״(.

היסודות האיתנים שעליהם ניצב המשק ערב פרוץ המשבר הגלובלי, כמו גם מרחב הפעולה שהתאפשר למדיניות הפיסקלית

והמוניטרית להגיב כלפיו, הובילו לכך שהשפעותיו של המשבר היו מתונות בהשוואה להשפעות במדינות מפותחות

אחרות וההתאוששות החלה מוקדם יותר. אחד הגורמים המרכזיים אשר תרמו להתאוששות המהירה מהמשבר היה

היציבות הפיסקלית הגבוהה של המשק ערב פרוץ המשבר.

על אף הנתונים המקרו-כלכליים החיוביים של המשק, נרשמה בשנים האחרונות היחלשות ביציבותה הפיסקלית של

ישראל. הגירעון התקציבי בשנת 2013 הסתכם ב-3.2% תוצר וגם בשנת 2014 צפוי הגירעון לנוע בסביבות ה-3%. משמעות

הדבר היא שלמרות ההתאוששות המהירה מהמשבר והצמיחה הגבוהה שנרשמה בשנים 2011-2010, ישראל נמצאת כבר

שש שנים רצופות בגירעון תקציבי גבוה העולה על 3% תוצר, רמה שתקשה על יכולת התגובה של הממשלה במקרה של

משבר כלכלי נוסף. כמו כן, העובדה שהמשק נמצא במצב הקרוב לתעסוקה מלאה מעידה על כך שבכלכלה מתקיים פער

תוצר מצומצם בלבד, ולכן הגירעון התקציבי הקיים משקף גירעון מבני גבוה ולא גירעון הנובע ממחזור עסקים שלילי.

47


יתר על כן, גירעונות גבוהים מובילים באופן ישיר לגידול בהוצאות הריבית, ובכך – לפגיעה ברמת החיים של הציבור

כתוצאה מחוסר יכולת להסיט מקורות לעידוד הצמיחה ולהרחבת השירותים הציבוריים.

הגירעון התקציבי, באחוזי תוצר

2.2%

0.6%

3.9%

3.3%

5.0%

3.3%

1.7%

0.9%

0.0%

2.1%

4.8%

3.5%

3.1%

3.9%

3.2%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

באחוזי תוצר, הגירעון התקציבי

מקור: נתוני הלמ"ס ומשרד האוצר.

48


תשלומי ריבית על החוב נטו כאחוז מהתוצר, 2013

-2.1

-0.4

-0.2

-0.1

0.0 0.1 0.2

0.4 0.5 0.5

0.9 1.1

1.2 1.3

1.6 1.7 1.9

2.1 2.1 2.1 2.2 2.3 2.5

2.8 2.9

3.0 3.3

3.6 3.8 3.9 4.0 4.1

4.9

-3%

-2%

-1%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

הגי

ווור

נה

ארי

קו

נדנל

פי

רגבו

מס

קלו

הני

טוס

א

הדי

ווש

יץוו

שה

נדק

ק מר

דנ

הלי

טרס

או

פןי

נדיל

זיו

נ

'צה

כינד

ולה

ה ני

מגר

ה קי

ובסל

ע צ

מומ

OE

CD

הני

ובסל

תרפ

צין

ולפ

הרי

טס

או

האר

ב"

רואי

הש

גו

הני

טרי

ב

רדספ

ה גי

בלאל

שרי

וןיו

גלטו

ורפ

נד סל

אינד

רלאי

ה רי

נגהו

ה לי

טאי

2013, ריבית על החוב נטו כאחוז מהתוצר תשלומי

OECD :מקורהערה: יש הבדלים מתודולוגיים בין אופן רישום הריבית בתקציב לבין האופן שבו ה-OECD מחשב את הנתונים המופיעים בתרשים.

קיימת חשיבות רבה לשמירה על היעדים הפיסקליים של הממשלה, שאם לא כן הדבר יגרום פגיעה באמינותה התקציבית

של הממשלה, עלייה בעלויות המימון של המגזר הציבורי ושל הסקטור העסקי ופגיעה בצמיחה המשק, בתעסוקה

וברווחת האזרחים. יתר על כן, ישראל כמשק קטן ופתוח, החשופה גם לסיכון גאו-פוליטי משמעותי, כפי שבא לידי

ביטוי באחרונה בעת מבצע ״צוק איתן״, רגישה מאוד לזעזועים חיצוניים ומקומיים. במקרה של זעזוע כלכלי נוסף מעין

זה, ידיה של הממשלה תהיינה כבולות, והדבר עלול להביא את ישראל למשבר פיסקלי ופיננסי המחייב נקיטת צעדים

קיצוניים וכואבים בהרבה.

עקרונות המדיניות התקציבית

מסגרות התקציב נקבעות בהתאם לכללים הפיסקליים הקבועים בחוק. שני הכללים הקבועים בחוק הם: מגבלת הגידול

הראלית בהוצאה הקובעת את סך ההוצאה התקציבית בכל שנה; וכלל תקרת הגירעון הקובע מהו הגירעון התקציבי המרבי

כאחוז מהתוצר המשמש לתכנון התקציב השנתי. בשנה האחרונה נוצר הצורך לבצע תיקון בשני הכללים הפיסקליים.

49


כלל מגבלת הגידול בהוצאה – לקראת תקציב המדינה לשנת 2009 נקבע כי מגבלת הגידול בהוצאה תתבסס על נוסחה

המשקללת את ממוצע הצמיחה לאורך עשור ביחס שבין יחס החוב-תוצר בפועל לבין היעד של יחס החוב-תוצר לטווח

הבינוני. מטרתה של הנוסחה הייתה לאפשר גידול בהוצאה התקציבית בד בבד עם צמצום יחס החוב-תוצר. ואולם, חלק

ניכר מהצמיחה בעשור הקודם נבע מהגידול המהיר באוכלוסייה בגילאי העבודה, דינמיקה שהתהפכה בשנים האחרונות

והקטינה את פוטנציאל הצמיחה של המשק. בהתאם לכך תוקן כלל מגבלת ההוצאה ונקבע כי הגידול המותר בהוצאה

התקציבית יעמוד על ממוצע קצב גידול האוכלוסייה בשלוש השנים האחרונות בתוספת היחס שבין יחס החוב-תוצר

בפועל לבין יעד חוב-תוצר לטווח הארוך של 50%. תיקון יעד החוב נובע מהמצב הגאו-פוליטי של ישראל, הגורם לכך

שהסיכונים שהמשק הישראלי חשוף אליהם גבוהים מאלה שכלכלות מפותחות אחרות חשופות אליהן, ולכן על ישראל

לשאוף ליחס חוב תוצר נמוך מה״בנצ׳מרק״ של 60% המקובל בעולם. כלל הוצאה זה מביא לכך שקצב הגידול בהוצאה

יעמוד בשנת 2015 על כ-2.6%. לגידול זה תתווסף בתקציב 2015 תוספת חד-פעמית בהיקף של 4.3 מיליארד ש״ח לצורכי

מערכת הביטחון בעקבות מבצע ״צוק איתן״ שתוחרג ממגבלת ההוצאה.

כלל תקרת הגירעון – בעקבות התוספת שניתנה למערכת הביטחון במבצע ״צוק איתן״ ולצד ההחלטה שלא להעלות

מסים בתקציב המדינה לשנת 2015 נוצר צורך בתיקון כלל תקרת הגירעון. בהתאם לכך נקבע תוואי פוחת חדש, שלפיו

תקרת הגירעון לשנת 2015 תעמוד על 3.4% תוצר, 2.75% בשנת 2016 וירידה של 0.5% בכל שנה עד ל-1.25% בשנת

2019. בהתאם לתוואי החדש תקרת הגירעון תעמוד על 1.0% מ-2020 ואילך. החזרה לתוואי פוחת של הגירעון חיונית

לחיזוק יציבותו של המשק, ועמידה בו תאפשר ירידה של יחס החוב-תוצר לכ-60% בתום העשור, בהנחה שהצמיחה

בשנים הקרובות תהיה קרובה ל-3%. עם זאת, יש חשיבות רבה לשמירה על תוואי ההפחתה המוצע בחוק. אי-שמירה

על המתווה תמנע ירידה ביחס החוב-תוצר, יפגע באמינות הפיסקלית של הממשלה ויצמצם במידה ניכרת את מרחב

הפעולה של הממשלה להגיב במקרה של משבר כלכלי נוסף. התפתחות מעין זו תחריף את השפעתו השלילית של המשבר

ותגבה מחיר כלכלי וחברתי כבד יותר בהתמודדות עמו.

התרשים הבא מציג סימולציה של התפתחות יחס החוב-תוצר עד סוף העשור, לפי שלושה תרחישי גירעון ובהנחת צמיחה

הדומה לפוטנציאל הצמיחה של המשק בטווח הבינוני )כ-3%(. התרחיש הראשון הוא שהגירעון התקציבי יישאר על

3.4%, בדומה לגירעון התקציבי שנקבע לשנת 2015, תרחיש המוביל למגמת עלייה ביחס החוב-תוצר בשנים הבאות.

התרחיש השני מניח שהממשלה תעמוד במגבלת ההוצאה, אך לא ייעשו התאמות נוספות בצד ההכנסות, תרחיש המוביל

לירידה קלה של כ-2% ביחס החוב-תוצר עד סוף העשור. התרחיש השלישי מניח עמידה במתווה הגירעון החדש שנקבע,

תרחיש המאפשר התכנסות של יחס החוב-תוצר לכ-60% בטווח הבינוני.

50


סימולציה ליחס חוב תוצר לשנים 2019-2015 לפי תרחישי גירעון שונים

55%

60%

65%

70%

75%

80%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

,השפעות הדמוגרפיה על הגירעון2059-2013

גירעון - 3.4%

עמידה במגבלת

חדש הקיים בחוק מתווה

2015-2019סימולציה ליחס חוב תוצר לשנים בלבד לפי תרחישי גירעון שונים ההוצאה

מקור: משרד האוצר

לצד הכללים הפיסקליים הפועלים לשמירה על היציבות הפיסקלית, להרכב התקציב יש השפעה ניכרת על יציבות

המשק, על צמיחתה העתידית של כלכלת ישראל ועל היקף השירותים שהמדינה מספקת לאזרחיה. בהתאם לכך,

התקציב נבנה על בסיס סדרי עדיפויות המאפשרים מיקוד של התוספות בהתאם ליעדי המדיניות הכלכלית, פינוי

מקורות וביצוע ההתאמות הנדרשות באופן הנכון ביותר מבחינה כלכלית וחברתית תוך בחינת ההשפעה של ההחלטות

על תקציב המדינה גם לטווח הבינוני.

מרכיב מרכזי בתכנון התקציב לטווח הבינוני הוא תכנון כוח האדם בממשלה, שכן הוצאות השכר מהוות נתח מרכזי

בהוצאה – כשליש מתקציב המדינה. בשנים האחרונות גדל היקף כוח האדם במשרדי הממשלה בקצב מהיר, וזאת על

רקע קשיחויות המקשות על הקצאה נכונה של כוח האדם והתאמתו לשינויים בצרכים על פני זמן. היעדר תכנון רב-

שנתי מכביד על התקציב ומקשה על עיצוב סדרי העדיפויות של ממשלות ישראל. על מנת לשפר את ניהול כוח האדם

ולשפר את תהליכי התכנון מוצע לקבוע כלל פיסקלי רב-שנתי נוסף המגביל את הגידול בהיקף כוח האדם. המגבלה על

היקף כוח האדם מתמקדת באדמיניסטרציה הממשלתית ומחריגה מהמגבלה משרות של נותני שירותים, דוגמת עובדי

הוראה, עובדי מערכת הבריאות, עובדים סוציאליים, אנשי משטרה וכדומה. במקביל לקביעת המגבלה, שתיבחן אחת

לארבע שנים בהתאם לצורכי הממשלה, יופעלו מנגנונים שיאפשרו ניוד עובדים בין תפקידים בהתאם לצורכי המשרדים.

51


מרכיב משלים והכרחי לניהול יעיל של התקציב הוא קידום רפורמות כלכליות לחיזוק הצמיחה ולשיפור רווחת

האוכלוסייה. רפורמות אלה נלוות לתהליך קביעת סדרי העדיפויות והקצאת התקציב ומאפשרות יישום אפקטיבי

יותר של המדיניות הכלכלית.

ההתכנסות למסגרות הפיסקליות

ההוצאה התקציבית לשנת הכספים 2015 לחישוב מגבלת ההוצאה עומדת על כ-332.1 מיליארד ש״ח. הגידול הנומינלי

בהוצאה התקציבית לשנת 2015 עומד על כ-5.2% ביחס לתקציב 2014. גידול זה מורכב מתוספת ראלית של כ-8.2

מיליארד ש״ח )בהתאם לכלל ההוצאה(, מתוספת של כ-4.1 מיליארד ש״ח בגין עדכון התקציב למחירי 2015 ומתוספת

חד-פעמית של כ-4.3 מיליארד ש״ח למערכת הביטחון.

הגירעון החזוי לשנת הכספים 2015 יעמוד על כ-3.4% תוצר, זאת בהנחת צמיחה של 2.8% )התוצר הנומינלי החזוי

לשנת 2015 הוא כ-1,032 מיליארד ש״ח(.

על פי תחזית ההכנסות, הנגזרת ממשטר המס הנוכחי, בשנת הכספים 2015 צפוי חוסר בהכנסות המדינה לעומת ההכנסות

הדרושות לעמידה בתקרת הגירעון. בנוסף, הממשלה קיבלה על עצמה בשנים האחרונות מחויבויות תקציביות רבות, המצטרפות

לגידול הטבעי בתקציב ולתיקוני חקיקה בעלי משמעות תקציבית שהתקבלו בכנסת. כפועל יוצא מכך, ללא ביצוע התאמות,

הגידול בהוצאה הממשלתית הנגזר ממחויבויות הממשלה לשנת 2015 צפוי לחרוג ממגבלת ההוצאה המותרת על פי חוק.

לאור האמור, על מנת לעמוד בגידול המותר בהוצאה התקציבית ובתקרת הגירעון, נדרשת הממשלה לבצע בשנת הכספים

2015 התאמות הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה בהיקף של כ-7 מיליארד ש״ח.

לשם גיבוש ההמלצה בדבר ההתאמות המוצעות הן בצד ההוצאה והן בצד ההכנסה לצד שיקולי ישימות, נבחנו פרמטרים

שונים כגון היעילות הכלכלית, התרומה לצמיחה, התרומה לחיזוק אוכלוסיות חלשות ולצמצום פערים והתרומה לתיקון

עיוותים בהקצאת המקורות במשק.

הצעדים המרכזיים המוצעים בצד ההוצאה הם: תיקון עיוותים והתייעלות, הסדרת השתתפות קק״ל במימון פרויקטים

לאומיים וגיוס אג״ח ברכבת ישראל.

הגידולים הבולטים בתקציב המדינה לשנת הכספים 2015 נקבעו בהתאם לסדרי העדיפויות של הממשלה והם כוללים: גידול

בתקציב משרד הבריאות )בהיקף של כ-4.0 מיליארד ש״ח בשנת התקציב 2015 לעומת שנת התקציב 2014(; גידול בתקציב

משרד החינוך )בהיקף של כ-3.2 מיליארד ש״ח(; גידול בתקציב המשרד לביטחון הפנים )בהיקף של כ-1.2 מיליארד ש״ח(; וכן

גידולים ניכרים בתקציב הסיוע לניצולי השואה ובתקציב משרד הרווחה. בנוסף, בעקבות מבצע ״צוק איתן״ נקבע כי בנוסף

לגידול המותר בהוצאה על פי חוק, הממשלה תהיה רשאית להגדיל את הוצאותיה באופן חד-פעמי בשנת הכספים 2015,

בשיעור נוסף על השיעור הקבוע בחוק, שלא יעלה על 1.3% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2014. בהתאם לכך תקציב

הביטחון בשנת 2015 יגדל ב-6 מיליארד ש״ח לעומת תקציב 2014 ו-4.3 מיליארד ש״ח מתוך סכום זה יהיה גידול חד-פעמי.

הצעדים המרכזיים המוצעים בצד הכנסות המדינה הם: סגירת פרצות במערכת המס, הנפקת חברות ממשלתיות, גביית

דיבידנד חד-פעמי ותמלוגים מרשות שדות התעופה.

מכלול הצעדים האמורים יכנס את תקציב המדינה בשנת הכספים 2015 לתקרת ההוצאה, והגירעון התקציבי כאחוז

מהתוצר יעמוד על 3.4%.

52


הרחבת בסיס המס והפחתת נטל המס על כלל האוכלוסייה

גביית המסים בישראל היא המקור העיקרי להכנסות המדינה. האופן שבו מבוצעות שומה, ביקורת ואכיפת הגבייה

משפיע באופן ישיר על הכנסות המדינה.

בשנים האחרונות נמצא כי קיימת שחיקה בהכנסות הציבוריות כתוצאה מגידול בתופעה של הלבנת הון, העלמות מסים

ושימוש גובר בתכנוני מס אגרסיביים לא ראויים, המנצלים פרצות ושטחים אפורים בחקיקת המס, וזאת לשם קבלת

זכאות בהטבות מס בניגוד לרוח החוק ולכוונת המחוקק. כלומר, קיים פער משמעותי בין הפעילות הכלכלית המדווחת

לבין הפעילות הכלכלית בפועל )להלן – ״כלכלה שחורה״(.

לכן, נוסף על הרחבת בסיס המס באמצעות ביטול פטורים, קיימת חשיבות רבה בהגברת האכיפה ובהתמודדות עם

ה״כלכלה השחורה״ במדינת ישראל. צמצום הפער בין הפעילות המדווחת לפעילות בפועל, לצד אכיפה יעילה יותר,

צפויים להביא להגדלה משמעותית של בסיס המס בישראל, ולפיכך גם להגדלת המקורות שבידי הממשלה, כמו גם

ליצירת מערכת מס צודקת ושוויונית יותר, שכן בכך יצטמצם היתרון התחרותי של עסקים מעלימי מס על פני עסקים

שומרי חוק.

בשנת 2013 אושרה תכנית להגברת האכיפה בתחום המסים שכללה שכלול סמכויות רשות המסים, תוספת כוח אדם

ותוספת תקציב. כתוצאה מהגברת האכיפה צפוי שרשות המסים תגבה תוספת גבייה של 2.1 מיליארד ש״ח כבר בשנת

2014 ו- 0.9 מיליארד ש״ח נוספים במהלך 2015, כך שבמצטבר יסתכם הגידול בהכנסות בכ-3.0 מיליארד ש״ח החל

משנת 2015.

בנוסף, התכנית הכלכלית לשנת 2015 מבקשת לטפל בבעיות מבניות במערכת המס, וזאת על מנת לגרום לצדק חלוקתי

ולמזעור תופעות הפוגעות בגביית המסים והפוגעות כתוצאה מכך גם במעמד הביניים המשלם מסים. הטיפול האמור

בבעיות המבניות במערכת המס צפויות להניב כ-0.6 מיליארד ש״ח להכנסות המדינה. פעולות אלה כוללות, בין השאר,

מיסוי הכנסות הנובעות מתשלומי ״אי-תחרות״ וביטול מתן אפשרות לחברת ביטוח לתבוע כהוצאה שוטפת סכומים

ששולמו לסוכן כעמלה.

פרק ב – הגדלת שיעורי ההשתתפות בכוח העבודה

רקע

בעשור האחרון חל גידול עקבי בשיעורי התעסוקה )גילאי 64-25( – משיעור של כ-66.9% בשנת 2000 לכ-70% בשנת

2007, 72.1% בשנת 2011 ו-74.5% בשנת 2013. נכון לשנת 2013 שיעור התעסוקה בישראל בגילאי 64-25 גבוה משיעור

התעסוקה הממוצע במדינות ה-OECD. בשנת 2013 הגיע מספר המועסקים במשק לכ-3.45 מיליון איש, שיעור התעסוקה

לגילאי +15 עמד על 59.7% ושיעור התעסוקה לגילאי 64-25 עמד כאמור על כ-74.5%.

53


שיעורי התעסוקה לאורך השנים בהשוואה בין-לאומית, גילאי 64-25

62%

64%

66%

68%

70%

72%

74%

76%

78%

80%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

שיעורי התעסוקה לאורך השנים בהשוואה 25-64גילאי , לאומית-בין

ישראל גרמניה

ב"ארה *ישראל

G7 מדינות ה-OECD

מקור: OECD .STAT. בנתונים של ישראל לשנת 2011 קיים שבר בסדרה כתוצאה ממעבר של הלמ״ס למתודולוגיה חדשה.

במקביל, מתחילת שנת 2004 ניכרת ירידה משמעותית בשיעור האבטלה, מכ-13.6% בשנת 2003 לכ-7% בשנת 2011 ולכ-

6.2% בשנת 2013. בשנים האלה צמח שוק העבודה בשיעורים ניכרים וההתרחבות בפעילות המשקית אפשרה תעסוקה

כמעט מלאה. אמנם בשנת 2009 חלה קפיצה בשיעור האבטלה נוכח המשבר הכללי העולמי, אך שוק העבודה התאושש

במהירות תוך הגדלה ניכרת של מספר המועסקים במשק.

מאז תחילת העשור הקודם חל גידול מהותי בשיעור התעסוקה וקיטון ניכר באבטלה. התפתחות זו היוותה את אחד

ממנועי הצמיחה העיקריים של המשק. השיפור האמור נבע, בין היתר, מגידול עקבי ברמות ההשכלה של כלל האוכלוסייה

וכן מיישומה של מדיניות ממשלתית המתמרצת תעסוקה ומקטינה כדאיות לאי-השתתפות בכוח העבודה. יצוין כי

השיפור האמור בשוק העבודה הישראלי הוא חריג יחסית בהשוואה בין-לאומית.

יחד עם זאת, וכפי שתואר בהרחבה בפרק הקודם, קיים חשש לירידה עתידית בשיעורי ההשתתפות כתוצאה ממגמת

הגידול הדמוגרפי המואץ של קבוצות אוכלוסייה בעלות שיעורי השתתפות נמוכים בכוח העבודה. לעניין זה יצוין כי

אוכלוסיית הגברים החרדים )שיעור תעסוקה בגילאי 64-25 של כ-44.5% בשנת 2013( ואוכלוסיית הנשים הערביות

)שיעור תעסוקה בגילאי 64-25 של כ-30.5% בשנת 2013( מאופיינות בשיעורי השתתפות בתעסוקה נמוכים ביחס ליתר

האוכלוסיות בישראל ולמקובל במדינות ה-OECD, בעוד ששיעורי הגידול של אוכלוסיות אלו גבוהים באופן יחסי.

54


חשוב לציין כי בשל המגמה הדמוגרפית האמורה, ובהנחה שכל קבוצת אוכלוסייה תשמור על שיעור התעסוקה הנוכחי

)קרי לא יחול שיפור בשיעורי התעסוקה של קבוצות האוכלוסייה(, שיעור התעסוקה הכללי ירד ב-2% בשנת 2020 –

ירידה בעלת פוטנציאל פגיעה מהותי בתוצר. במילים אחרות, עקב המגמות הדמוגרפיות האמורות, האלטרנטיבה אינה

התקבעות בשיעורי התעסוקה הנוכחיים, אלא ירידה משמעותית בשיעורי התעסוקה, וכתוצאה מכך – ברמת התוצר

לנפש, ובמקביל – התרחבות משמעותית של הפערים החברתיים ורמת אי-השוויון. יש לציין כי הגדלת שיעור ההשתתפות

בשוק העבודה במשק היא גם אחד הכלים המרכזיים לצמצום העוני ולהקטנת הפערים: תחולת העוני בישראל בקרב

משקי בית בעלי שני מפרנסים או יותר עומדת על כ-5% )ותחולת העוני בקרב משקי בית בעלי שני מפרנסים במשרה

מלאה עומדת על 1% בלבד(, זאת לעומת תחולת העוני בקרב משקי בית ללא מפרנס העומדת על למעלה מ-65%.

איום נוסף לשוק העבודה נובע מהתפלגות המשרות החדשות במשק: מרבית הגידול במספר המשרות במשק בשנה

האחרונה הוא במשרות בשירותים הציבוריים ובמשרות של עובדים זרים, כאשר שיעור הגידול במשרות במגזר העסקי

הוא כ-0.7% בלבד )פחות ממחצית הגידול הטבעי של האוכלוסייה(. בהתאם לכך, רק כ-27% מהמשרות שנוספו במשק

בשנה האחרונה היו של עובדים ישראלים במגזר העסקי.

גידול במספר משרות שכיר בשנה האחרונהבאלפים

מגזר פרטי15.2

עובדים זרים15.1

26.1 שירותים ציבוריים

גידול במספר משרות שכיר בשנה האחרונה באלפים

מקור: בנק ישראל והלמ״ס, סקר משרות שכיר. השוואה בין נתוני מאי 2014 ליוני 2013.

55


נתונים אלה ממחישים כי תמהיל המשרות שנוספו למשק, אשר נובע במידה רבה מההגדלה שהתבצעה בשנה האחרונה

במספר העובדים הלא ישראלים במשק, מהווה סיכון לצמיחה העתידית של המשק. בהתאם, יש הכרח להתמקד בעידוד

תעסוקת ישראלים בכלל ובעידוד תעסוקת ישראלים בסקטור העסקי בפרט.

יעדי המדיניות

הממשלה אישרה בשנת 2010 יעדי תעסוקה שאפתניים שעמידה בהם דורשת הגעה לרמות התעסוקה של המדינות

המפותחות ביותר בעולם ומחייבת תוספת שנתית של כ-33 אלף עובדים מעבר לתוספת העובדים בשל הגידול הטבעי

של האוכלוסייה. תוספת העובדים מתואמת עם גידול של כ-0.5%-1% בצמיחת התוצר בשנה )תוספת של כ-7.5-3.75

מיליארד ש״ח לתוצר בשנה(, דהיינו היא מהווה את אחד ממנועי הצמיחה המשמעותיים ביותר של המשק הישראלי.

בהתאם לכך, העלאת שיעורי התעסוקה וההשתתפות במשק בהתאם ליעדי התעסוקה שאימצה הממשלה היא קריטית

להנעת הצמיחה בישראל. כפי שניתן לראות בתרשים הבא, בשנים האחרונות מגמת השיפור בשוק העבודה הישראלי

הייתה בקצב גבוה מזה הנדרש כדי לעמוד ביעדי התעסוקה שקבעה הממשלה, אך עדיין נדרש המשך השיפור העקבי

בשיעורי התעסוקה כדי להגיע ליעדי התעסוקה שאימצה הממשלה.

מעקב אחר התעסוקה שקבעה הממשלה: שיעורי תעסוקה בגילאי 64-25 לפי קבוצות אוכלוסייה בשנים 2008, 2013 ויעדי הממשלה ל-2020

40%

50%

60%

70%

80%

90%

2008

2013

2020-יעדי תעסוקה ל

64-25שיעורי תעסוקה בגילאי : מעקב אחר יעדי התעסוקה שקבעה הממשלה

2020-ל ויעדי הממשלה 2013, 2008לפי קבוצות אוכלוסייה בשנים

0%

10%

20%

30%

40%

גברים חרדים נשים חרדיות גברים ערבים נשים ערביות יתר האוכלוסייה כלל האוכלוסייה


56


בהתאם לכך, יישום צעדי המדיניות והשינויים המבניים בתחום שוק העבודה, המהווים חלק מהתכנית הכלכלית לשנת

2015, חיוניים לשם מיצוי פוטנציאל הצמיחה במשק. יישומם המלא של הצעדים אשר יפורטו להלן צפוי לסייע לעמידה

ביעדי התעסוקה שנקבעו ולהגעה לרמות התוצר לנפש של 15 המדינות המובילות מבחינת התוצר לנפש.

אמצעי המדיניות

במסגרת התכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015, עתידים להיות מיושמים צעדי המדיניות והשינויים המבניים הבאים:

תכניות ייעודיות לעידוד תעסוקת האוכלוסייה החרדית

יעד שיעור התעסוקה לשנת 2020 שנקבע לגברים חרדים בגילאי 64-25 הוא 63%, לעומת שיעור תעסוקה בשנת 2013 של

כ-44.5% בגילאים הנ״ל. לצורך הגשמת יעד התעסוקה האמור, הממשלה מקדמת מגוון פעולות להסרת חסמים חוקיים,

מקצועיים וכלכליים. בהתאם לכך, נמצא בתהליכי יישום הסדר הגיוס החדש לתלמידי ׳תורתו אומנותו׳, אשר מכיל

מספר מנגנונים מובנים לעידוד תעסוקה בגיל צעיר ככל האפשר במקביל להגדלת מספר המתגייסים לצה״ל ולשירות

האזרחי. כמו כן, משרדי הכלכלה והאוצר מיישמים תכנית חומש לעידוד תעסוקה בעלות של כחצי מיליארד ש״ח, אשר

כוללת בין היתר הקמת מרכזי הכוון תעסוקתי ייעודיים למגזר החרדי בשיתוף הרשויות המקומיות וכן פעולות נוספות

לעידוד יזמות, הרחבת מערך החינוך הטכנולוגי, הפעלת מסלול ייעודי למימון לימודי הנדסאות, הרחבת ההכשרה

המקצועית באמצעות הקצאת שוברי הכשרה מקצועית ופיתוח תכניות ייעודיות נוספות לעידוד תעסוקת המגזר החרדי.

כמו כן, משרד החינוך מקדם תכנית רוחבית לשיפור ולהתאמת התכנים הנלמדים במערכת החינוך החרדית לצורכי שוק

העבודה המודרני. לבסוף, התכנית הרב-שנתית של מערכת ההשכלה הגבוהה כוללת תכנית ייעודית להנגשת מוסדות

ההשכלה הגבוהה לאוכלוסייה החרדית.

תכניות ייעודיות לעידוד תעסוקת האוכלוסייה הערבית

יעד שיעור התעסוקה לשנת 2020 שנקבע לנשים ערביות בגילאי 64-25 הוא 41%, לעומת שיעור התעסוקה בשנת 2013

שעמד על 30.5% בגילאים האמורים. לצורך הגשמת יעד תעסוקה זה, הממשלה מקדמת מספר צעדי מדיניות בעלות

תקציבית של מאות מיליוני ש״ח בשנה, שמטרתם להתמודד עם חסמים שונים לתעסוקה. בין הצעדים שמפעיל משרד

הכלכלה ניתן למנות את הקמת והפעלת למעלה מ-20 מרכזי הכוון התעסוקתי ייעודיים למגזר הערבי בשיתוף עם ארגון

הג׳וינט, הרחבה משמעותית של מערך התחבורה הציבורית ביישובים ערביים, קידום צעדים מבניים לשיפור מערכת

החינוך במגזר הערבי, יישום תכנית רוחבית לפיתוח והשלמת פיתוח של אזורי תעשייה ותעסוקה במגזר הערבי, הרחבת

מערך החינוך הטכנולוגי לנוער ערבי, סיוע להשמת האוכלוסייה הערבית בהיי-טק ופיתוח תכניות ייעודיות נוספות

לעידוד התעסוקה במגזר הערבי. בנוסף, התכנית הרב-שנתית של מערכת ההשכלה הגובהה שהוזכרה לעיל כוללת גם

תכניות ייעודיות להגברת הנגישות של מערכת ההשכלה הגבוהה לאוכלוסייה הערבית.

ייעול והרחבה משמעותית של מערכת ההכשרה המקצועית שמפעיל משרד הכלכלה

במסגרת התכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015, הוחלט על יישום תכנית לייעול ולהרחבת מערכת ההכשרה המקצועית,

תוך פיתוח ויישום מנגנוני הכשרות חדשים שיופעלו בשיתוף הדוק עם המעסיקים ותוך התאמת תכני הלימוד והיקף

ההכשרות לצרכים בפועל. זאת, במקביל להרחבת השימוש בכלי הכשרה קיימים הכוללים מנגנונים מובנים לתמרוץ

השמה ולשיתופי פעולה עם מעסיקים: הכשרות במקום העבודה, שוברי הכשרה מקצועית, הכשרות בתחום המלונאות

במנגנון המשלב לימודים ועבודה מעשית וכו׳. כמו כן כוללת התכנית פיתוח או יישום של מיזמים פרטניים לעידוד

תעסוקה במקצועות ספציפיים )למשל בתחום הבנייה( או בעבור אוכלוסיות ייעודיות )למשל גברים חרדים ואנשים

57


מבוגרים יחסית שעבדו במקצועות שוחקים(. התכנית המערכתית, אשר עלותה השנתית הכוללת עולה על 200 מיליון

ש״ח בשנה, צפויה להגדיל את מספר המועסקים במשק ולתת מענה לצורכי המעסיקים ולדורשי העבודה, וכן היא עתידה

לסייע להגדלת הפריון ובהתאם – להגדלת שכרם של העובדים.

יישום הסיכום הרב-שנתי לחיזוק ולייעול המכללות הטכנולוגיות

תקציב המדינה לשנת הכספים 2015 כולל תוספת משמעותית לצורך יישומו של הסיכום הרב-שנתי לחיזוק ולייעול

המכללות הטכנולוגיות, אשר כולל, מלבד תוספת תקציבית משמעותית, גם קביעת דרישת גודל מינימלי ממכללות

מתוקצבות וכן מעבר למודל תקצוב המבוסס על תפוקות. שינויים אלה עתידים לסייע להעלאה משמעותית של שיעור

התלמידים המסיימים את לימודיהם בהצלחה וכן לתרום לשיפור רמת ההוראה ומידת ההתאמה של תכני הלימוד

לצורכי המעסיקים. בכך תשתפר ההתאמה בין כישוריהם של מסיימי הלימודים לצרכים המשתנים בשוק העבודה.

הרחבת מערך מעונות היום המפוקחים והמסובסדים

אחד מכלי המדיניות המרכזיים לעידוד יציאה לעבודה של הורים הוא באמצעות השתתפות בהחזקת ילדיהם במעונות

יום, משפחתונים וצהרונים. בהתאם לכך, הממשלה פועלת בשנים האחרונות להרחבת מערך מעונות היום המפוקחים

והמסובסדים. עם זאת, בשל קשיים ביורוקרטיים ומשפטיים, תכנית זו, על אף שהוקצו לה תקציבים רבים, מומשה

עד כה באופן חלקי בלבד.

לצורך יישום הרחבת היצע מעונות היום, שונה נוהל התקצוב של בינוי מעונות יום חדשים, כך שחלה הקלה משמעותית

על החסמים הביורוקרטיים וניתנו תמריצים לבינוי מהיר. שינוי נוהל זה צפוי להביא בטווח זמן מהיר לבינוי של מעל

400 מעונות יום לכ-30 אלף ילדים בגילאי 3-0.

בנוסף, ולצורך יישומו המלא של כלי המדיניות המיועד לצורך עידוד התעסוקה המלא של שני בני הזוג, הוכנס ומיושם

בהדרגתיות מבחן מיצוי כושר השתכרות אפקטיבי על שני ראשי המשפחה.

קידום צעדי חקיקה במסגרת התכנית הכלכלית

במסגרת התכנית הכלכלית מקודמים מספר צעדי חקיקה שמטרתם עידוד תעסוקתם של עובדים ישראלים, הגדלת צבר

ההון האנושי של העובדים, צמצום מספרם של העובדים הזרים ושמירה על המסגרת הפיסקלית.

בין היתר מקודם תיקון לקביעת היטל על מעסיקי מסתננים בשיעור של 10% בנוסף להיטל הקבוע עליהם כעובדים

זרים וכן הגברת האכיפה על המעסיקים. היטל זה מיועד להקטין את התמריץ הכלכלי להסתנן לישראל ולהשתקע בה,

בין היתר על ידי ייקור עלויות ההעסקה, ובכך לסייע למניעת דחיקת ישראלים משוק העבודה.

כמו כן, התכנית כוללת גם התאמה של מנגנון מענקי העבודה המועדפת הניתנים לחיילים משוחררים, כך שהמענקים

יינתנו אך ורק בענפים שקיים בהם מחסור כרוני בעובדים ישראלים ואשר מועסקים בהם עובדים זרים )למשל בניין,

חקלאות וסיעוד(.

צעד נוסף המיועד להגדלת שיעור התעסוקה של עובדים צעירים ולתמרוץ צבירת ותק תעסוקתי משמעותי הוא התאמת

תקופת האכשרה המזכה בדמי אבטלה לצעירים מתחת לגיל 35.

58


פרק ג – העלאת רמת הפריון ושיפור החדשנות

הפריון לשעת עבודה בישראל נמצא בשליש התחתון של מדינות ה-OECD ועומד על כשלושה רבעים מהפריון הממוצע

לשעת עבודה במדינות אלה. משמעותו של פריון עבודה נמוך הוא שהשכר שניתן לשלם לעובד נמוך יותר ורמת החיים

נמוכה יותר. פריון עבודה נמוך יכול לנבוע מסיבות שונות ובהן הון אנושי שאינו מתאים לצורכי שוק העבודה, תהליכי

עבודה מיושנים, חסמים לכניסת חדשנות, ביורוקרטיה מיותרת ותשתיות פיזיות לקויות. התכנית הכלכלית כוללת

צעדים במגוון תחומים להגדלת הפריון ולקידום החדשנות.

חינוךחינוך הוא המפתח העיקרי לצמצום הפערים, לפיתוח ההון האנושי וליצירת הזדמנויות תעסוקה הכרחיים להמשך

צמיחה בת-קיימא במשק. מחקרים שנערכו בארץ ובעולם מראים כי רמת ההשכלה מתואמת עם רמת השכר באופן

חיובי ומובהק. הישגי התלמידים בישראל במבחנים הבין-לאומיים מעידים, בין היתר, על פערים הקיימים בין מגזרים

שונים, בין אזורים גאוגרפיים שונים בארץ ובין קבוצות אוכלוסייה שונות. על פי נתוני משרד החינוך כ-50% מהתלמידים

במערכת החינוך בכיתות א בשנת 2013 הם חרדים או בני מיעוטים ושיעורם צפוי לגדול עם השנים. פערי ההישגים בין

קבוצות האוכלוסייה השונות והמגמות הדמוגרפיות, מציבים אתגרים משמעותיים בפני מערכת החינוך בהיבט של

צמצום פערים ושיפור ההישגים תוך הקניית הידע והמיומנויות הנדרשות לצורך השתלבות בשוק העבודה. אתגרים

אלו מקבלים ביטוי במסגרת סדרי העדיפויות התקציביים של הממשלה בתכנית הכלכלית לשנת 2015 כפי שיוצג להלן.

תקציב משרד החינוך יגדל בשנת הכספים 2015 בכ-3.2 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2014. עיקר התוספות יינתן להמשך

פריסת חינוך חינם לגילאי 4-3; הארכת שנת הלימודים לכיתות א׳-ד׳; רפורמת ״למידה משמעותית״ לשינוי שיטת

ההערכה בבתי הספר בחטיבה העליונה ומעבר להערכה חלופית; המשך יישום רפורמות ״עז לתמורה״ ו״אופק חדש״

אשר תרמו בין היתר להעלאת שכר המורה ולגידול בשעות עבודתו; תוספת לביטחון תזונתי; הרחבת הניהול העצמי;

מימון הגידול הטבעי במערכת החינוך; תוספת שעות לבתי ספר שתלמידיהם באים מרקע חברתי-כלכלי חלש על ידי

הרחבה משמעותית של ״סל שעות הטיפוח״; חיזוק לימודי היסוד בחינוך החרדי באמצעות הנחת התשתית להבטחת

לימודי יסוד )הכשרת מורים למקצועות הבסיס, התאמת תכניות לימודים וספרי לימוד( ותמרוץ הקמת מוסדות תיכוניים

המגישים לבגרות והגברת הפיקוח.

שתי הרפורמות האחרונות מכוונות במיוחד להבטחת שוויון הזדמנויות והקנייה של ״ארגז כלים״ הנדרש לצורך השתלבות

עתידית של אוכלוסיית התלמידים על מרכיביה השונים בשוק העבודה.

פיתוח תשתיות תחבורה והסעת המונים

תשתיות תחבורה מתקדמות מהוות רכיב חשוב בקידומה של צמיחה כלכלית ובהגדלת הפריון במשק, בין השאר מכיוון

שהן מהוות תנאי לחיבור מהיר, אמין וזול בין אמצעי הייצור השונים במשק.

מדיניות התחבורה הממשלתית באה לידי ביטוי בהקצאת מקורות להשקעה בתשתיות תחבורה על סוגיהן השונים,

בתמיכה בתחבורה הציבורית, בצעדי מדיניות שונים להסדרת ענפי התחבורה וביצירת תמריצים כלכליים ותחרותיים

בתחומי הרכב, התעופה, הספנות והתחבורה הציבורית. המטרות העיקריות העומדות בבסיס מדיניות התחבורה הן:

פיתוח מערכות תחבורה ציבורית מטרופוליניות מתקדמות, כגון רכבות קלות ו-BRT ושיפור מערך התחבורה

הציבורית, על מנת להביא להגברת הנגישות ולצמצום תופעות הגודש, זיהום האוויר ותאונות הדרכים.

59


מתן מענה הולם לגידול בביקוש לנסיעות, בעיקר על ידי שדרוג והרחבת כבישים עירוניים ובין-עירוניים קיימים.

שיפור יעילות ההקצאה של מערכת הכבישים וכלי הרכב, באמצעות הקמה של נתיבי תחבורה ציבורית ונתיבים

מהירים וכן באמצעות שיפור מערך התמריצים הכלכליים, הבאים לידי ביטוי בין היתר במערכת המס.

קירוב הפריפריה למרכזים המטרופוליניים באמצעות מערכת של כבישים מהירים ורכבות.

עידוד התחרות והסרת חסמים בענפי התעופה, הרכב, התחבורה הציבורית, הספנות ונמלי הים.

בשנים האחרונות גדלו באופן משמעותי השקעות הממשלה בתחום התחבורה, מתוך תפיסה שלפיה אספקת שירותי

תחבורה כמוצר ציבורי על ידי הממשלה היא תשתית חשובה לקיום צמיחה כלכלית, להגברת הפריון ולצמצום פערים

חברתיים. תקציבי התחבורה גדלו מסך של כ-10 מיליארד ש״ח בשנת 2008 לכ-18 מיליארד ש״ח בשנת 2014. מגמה

זו עתידה להימשך גם בתקציב לשנת 2015, שבה, לצד תקציב ההוצאה יממנו השקעות המדינה בתחבורה הציבורית

באמצעות תקציבי פיתוח שמקורם בקק״ל ובאמצעות אגרות חוב על ידי חברת רכבת ישראל. להלן יפורטו עיקרי

התחומים של הגידול בתקציבי התחבורה:

השקעה בתשתיות להסעת המונים – תקציב פיתוח תחבורה ציבורית ומערכות להסעת המונים במטרופולינים

1.87 מיליארד ש״ח. התקציב מיועד בעיקרו 2015 מסתכם בכ- )לא כולל רכבת ישראל ורכבות כבדות( לשנת

לתכנון מערכות להסעת המונים במטרופולינים ולהקמת הקווים הראשונים ברשתות הסעת ההמונים בירושלים,

מערכות )רק״ל(, הקלה הרכבת כקווי המונים להסעת מערכות חיפה. ובמטרופולין תל-אביב במטרופולין

Bus Rapid Transit( BRT( ונתיבים מהירים הם הפתרון האפקטיבי ביותר להתמודדות עם אתגרי התחבורה במטרופולינים.

בשנת 2015 יימשך קידום התכנית השש-שנתית )לשנים 2016-2011( לתחבורה הציבורית בירושלים ובמסגרתה יוארך

קו הרק״ל הראשון להדסה ולנווה יעקב ויוספו שלוחות להר הצופים ולגבעת רם. במקביל יקודם התכנון לשני קווי

רק״ל נוספים בירושלים – הקו הירוק והקו הכחול ואף יקודם תכנון ראשוני לרשת הסעת המונים כוללת בירושלים.

במטרופולין חיפה הסתיימו מרבית העבודות להקמת המטרונית – מערכת ה-BRT הראשונה בישראל, אשר החלה את

פעילותה בחודש אוגוסט 2013 ומתוכננים קווי הסעת המונים נוספים בכרמל ובין חיפה לנצרת. במטרופולין תל אביב,

חברת נת״ע צפויה להשלים את העבודות המקדימות להקמת הקו האדום ולפרסם מכרזים לביצוע עבודות ההקמה.

בנוסף, תחל נת״ע בהקמת מערכת BRT בנתניה.

תכנית נתיבי ישראל – על מנת לאפשר את יישום יעדי הממשלה לפיתוח הנגב והגליל, החליטה הממשלה בפברואר 2010

על תכנית זו בהיקף של כ-27.5 מיליארד ש״ח. התכנית כוללת המשך צפוני לכביש חוצה ישראל לכיוון צומת סומך,

הקמת זרוע מזרחית מהירה מיקנעם עד צומת עמיעד, הקמת מסילות רכבת לכרמיאל, לעפולה ולבית שאן, חשמול

מערך הרכבות הארצי, רכש ציוד נייד רכבתי והמשך דרומי לכביש חוצה ישראל. פרט לאמור, התכנית כוללת קידום

תכנון של פרויקטים נוספים מתחום התחבורה.

תמיכות בתחבורה הציבורית – תקציב התמיכות בתחבורה הציבורית לשנת 2015 מסתכם בכ-5 מיליארד ש״ח. על מנת

להגביר את נגישותם של מרכזי התעסוקה, הלימודים והפנאי לכל תושבי ישראל, משרד התחבורה ממשיך בהרחבת

היצע שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים וברכבות. בענף זה משלמת המדינה למפעילי התחבורה הציבורית

מספר סוגים של סובסידיות: סובסידיה כללית להפעלה, סובסידיה ייעודית לאוכלוסיות זכאיות ולנוסעים מתמידים

)לפי אמצעי כרטוס( וסובסידיה להצטיידות. מספר נסיעות הנוסעים בתשלום בתחבורה הציבורית באוטובוסים נאמד

60


בשנת 2013 בכ-637 מיליון, עלייה של 1% לעומת שנת 2012. מספר נסיעות הנוסעים ברכבת ישראל נאמד בשנת 2013

בכ-45 מיליון, גידול של כ-12% לעומת שנת 2012.

תקשורת

תחום הנייח

השוק הסיטונאי – בימים אלו מושלמים התנאים הרגולטוריים שיאפשרו הקמתו של שוק סיטונאי בתקשורת נייחת,

אשר במסגרתו החברות בזק והוט יחויבו לספק מקטעי גישה בסיטונאות למפעילים מתחרים. זאת, על מנת שכלל

המפעילים יוכלו לספק את מגוון השירותים ולהציע חבילות שירותים לצרכן. אימוץ תפיסת השוק הסיטונאי כמרכיב

מרכזי במדיניות משרד התקשורת, המתבססת על המלצותיהן של מספר ועדות ציבוריות, נועדה לאפשר חדירת שחקנים

נוספים לשוק התקשורת הנייחת גם ללא בעלות על תשתית גישה רחבת פס כלל-ארצית. מדיניות זו נדרשת בשוק שבו

פועלות כיום שתי חברות בלבד וחסמי הכניסה לענף הם גבוהים עקב ההשקעה בתשתית כלל-ארצית. הקמתו של שוק

סיטונאי בתשתית התקשורת הנייחת נדרשת הן כדי להגביר את התחרות ואת רווחת הצרכן והן כדי לתמרץ את בעלי

תשתיות הגישה רחבות הפס הנייחות )בזק והוט טלקום( להמשיך להשקיע בפיתוח ובשדרוג התשתיות. בינואר 2014

פורסם שימוע לשימוש בתשתיות בזק והוט, ובאוגוסט 2014 פורסם שימוע משני אשר כולל מפרט שירותים סיטונאיים

ותנאי אספקתם וכן תעריפים מרביים למרבית השירותים הסיטונאיים שתידרש חברת בזק לספק. הליך השימוע צפוי

להסתיים עד סוף שנת 2014 ויישום המודל עצמו צפוי להתבצע במהלך שנת 2015.

סיבים אופטיים – באוקטובר 2013 הוקמה חברת IBC לאחר שזכתה במכרז ממשלתי לרשת את מדינת ישראל ברשת

IBC חברת .GIGA 1 סיבים אופטיים עד לבית הלקוח כדי לאפשר גלישה סימטרית ברשת האינטרנט במהירות של עד

עתידה להשקיע כ-4 מיליארד שקל בתשתית הסיבים החדשה. ספקית מרכזית של החברה היא סיסקו, שרואה בישראל

מקרה בוחן לטכנולוגיית הסיבים ולהשפעות שלה על התחרות והחברה. החברה תמקד את פעילותה באספקת תשתיות

הסיבים האופטיים לבעלי רישיונות, אשר יספקו את השירות ללקוחות הקצה. כלומר, החברה תפעל בסיטונאות לקידום

התחרות בתחום הנייח. לחברה הוענק רישיון כללי על ידי שר התקשורת, הכולל תכנית לפריסה כלל-ארצית על פי

ההתקדמות של הביקוש לשירותים של החברה. כמו כן הוקם, על פי החלטת ממשלה מיום 15 בדצמבר 2013, צוות

להסרת חסמי פריסה. הצוות, בראשות מנכ״ל משרד התקשורת, פועל להסרת חסמים רגולטוריים, תכנוניים ואחרים,

העומדים בפני הפרויקט. במהלך יולי 2014 החלה החברה בחיבור הלקוחות הראשונים בטירת הכרמל ובבאר שבע והיא

אמורה להרחיב משמעותית את שירותיה במהלך 2015. שילובה של חברת IBC בשוק צפויה להביא להתגברות התחרות

בתחום הנייח, להאצת קצב ההשקעות בו ולשדרוג טכנולוגי מהותי שישפיע על כל תחומי החיים.

תחום הסלולר

בשנים האחרונות גברה משמעותית התחרות בענף הסלולר, בעיקר עקב חדירתם של שני מפעילי סלולר חדשים, לטובת

הצרכן והמשק הישראלי. התחרות מתבטאת בירידת מחירים, בשיפור וגיוון המוצר, בגידול משמעותי במעבר בין

מפעילים ועוד. במהלך השנה הקרובה יפעל משרד התקשורת במספר דרכים על מנת לקדם טכנולוגית את הענף וכפועל

יוצא מכך להביא למגוון שירותים חדשים ומתקדמים לצרכנים. כמו כן יפעל המשרד להבטיח את המשך קיומה של

התחרות שהתפתחה בשנה האחרונה בין השחקנים בשוק:

הקצאת תדרים לרשת גישה רחבת פס בדור 4 – על מנת לאפשר שירותי תקשורת מתקדמים בקצבים מהירים,

באיכות גבוהה ובמגוון רחב, אשר מהווים אינטרס ציבורי חשוב הצפוי לקדם את החברה בישראל הן בהיבט הכלכלי

61


הן בהיבט החברתי והן מבחינת יכולת ההשתלבות בחברת המידע ובעולם המערבי, פורסם מכרז לתדרים בתחום

ה-1800 מה״ץ והוא צפוי להסתיים בשנת 2014. הקצאת התדרים תתבצע בשנת 2015. לאחר הקצאת התדרים

יתקיים מכרז נוסף להקצאת תדרי 2,600 מה״ץ.

תכנון ובנייה – המשרד יפעל לעדכן את כלל המסגרת התכנונית בענף הסלולר על מנת לאפשר פריסת רשתות בדור

רביעי וכן על מנת לאפשר למתחרים החדשים להשלים את פריסת הרשתות החדשות שלהן.

חדשנות

חדשנות היא מרכיב מפתח בהגדלת הפריון במשק ובשיפור התחרות של כלכלת ישראל. קיימת חשיבות רבה בשימור

החדשנות והפריון הגבוה בענף ההיי-טק שיש לו תרומה גבוהה לתוצר, לצמיחת המשק, לייצוא, לתעסוקה ולמשיכת

.)Spillover( השקעות זרות וכן בהשפעתו על ענפי משק נוספים

הרשות הלאומית לחדשנות

בשני העשורים האחרונים הפכה ישראל למשק מוביל בחדשנות טכנולוגית ומחקר ופיתוח תעשייתיים. עם זאת, בשנים

האחרונות מתחדדת ההכרה בחסמים ובאתגרים העומדים בפני התעשייה בכלל והתעשייה עתירת הידע בפרט. חסמים

ואתגרים אלה יוצרים צורך בשינוי מדיניות בתחום. צורך זה גובר לאור העובדה שלאחר עשרים שנה שבהן המשימה

העיקרית הייתה יצירה והצמחה של התעשייה, המשימות העתידיות מגוונות יותר. אלה כוללות שמירה על התחרות

של התעשייה עתירת הידע, בד בבד עם חיבור חלקים נרחבים יותר במשק אל מנוע צמיחה זה. בהתאם לכך נדרש שינוי

ביכולות הממשלה לספק פתרונות לכשלי שוק הקיימים בחדשנות טכנולוגית בתעשייה. האמצעי לשינוי זה הוא הקמת

רשות לאומית לחדשנות טכנולוגית בתעשייה, שתוכל לתת מענה מיטבי לאתגרים חדשים, תזהה הזדמנויות חדשות

ותפעל לניצולן. זהו מודל חדשני של תאגיד ציבורי המסוגל לפעול לנוכח צורכי התעשייה במהירות וביעילות, תוך שמירה

על איזונים ובלמים והקפדה על כך שמדיניות הרשות ואופן פעולתה ישרתו את המטרות הציבוריות המוגדרות בחוק

לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה. האיזונים והבלמים שנקבעו מבטיחים שמירה על נאותות תהליכי קבלת ההחלטות ועל

כך שלא תהיה חריגה ממטרות החוק. לרשות תהיה הגמישות המבנית הדרושה לשם יצירת כלי תמיכה חדשים ועדכון

הכלים הקיימים, זאת לשם חיזוק החדשנות בתעשייה בישראל. הפעלה נכונה של מגוון כלי התמיכה צפויה להגביר את

קצב צמיחת החדשנות בתעשייה, להגדיל את שיעור המועסקים בתחום, את הפריון בענפי התעשייה המסורתית ועוד.

תיקון חוק האנג׳לים

במסגרת חוק המדיניות הכלכלית לשנים 2011 ו-2012 חוקק חוק שמטרתו לעודד את התעשייה עתירת הידע בישראל

באמצעות הגדלת השקעות פרטיות בחברות עתירות מחקר ופיתוח בשלבים הראשונים של צמיחתן, ועל ידי מתן הטבות

מס למשקיעים שישקיעו בחברות אלה. על אף זאת, הקריטריונים הקיימים מייצרים עלויות עסקה גבוהות ואף יוצרים

חוסר ודאות משמעותי למשקיעים, וכך החוק אינו מצליח למשוך משקיעים ולהביא להגדלת ההשקעות בחברות

צעירות )חברות ״סיד״(. בעקבות כך בוצעו מספר שינויים בהגדרות ובקריטריונים הקיימים בחוק הנוכחי, והם צפויים

להגביר את הוודאות למשקיעים ולהפחית את הסרבול לחברות. השינויים האמורים צפויים להפוך את החוק לבהיר

ולאטרקטיבי יותר הן מבחינת המשקיע והן מבחינת החברה, ובכך להגדיל את ההשקעה בחברות הצעירות המהוות את

עתיד התעשייה. יש לציין כי תיקונים אלה באים על רקע המשך המגמה של ירידה בהיקף המימון המופנה לחברות אלה.

62


פרק ד – הפחתת יוקר המחייה והגדלת היצע הדיור

יוקר המחייה

יישום חוק המזון

בהמשך להמלצות הצוות לבחינת רמת התחרות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, אישרה הכנסת, ביום 19

במארס 2014, את חוק קידום התחרות בענף המזון התשע״ד-2014. החוק, שמרבית הוראותיו ייכנסו לתוקף בשנת

2015, כולל שורה של צעדים המיועדים להגביר את התחרותיות בשוק המזון לצורך הורדת מחירי המזון, שהעיקריים

שבהם הם שקיפות מחירים, באמצעות חיוב הרשתות הקמעונאיות לפרסם באינטרנט את מחירי המוצרים בזמן אמת,

רגולציה כנגד התנהגות אנטי תחרותית בשוק המזון כגון סידור מדפים על ידי יצרניות גדולות ודחיקת יצרנים קטנים,

התערבות במחיר ובכמות הנמכרת של יצרנים מתחרים ומודל להגברת התחרות הקמעונאית האזורית, שיאסור על

תפסית שטחי מסחר על מנת לדחוק מתחרים.

ביטול הפטור מהסדר כובל

במהלך שנת 2014 שונה חוק ההגבלים העסקיים כך שלא יתאפשר למשווקים של תוצרת חקלאית לבצע הסדרים

כובלים, לרבות תיאומי מחירים וכמויות של תוצרת חקלאית, במטרה להגביר את התחרות בשווקי התוצרת החקלאית

ולהוריד את המחירים לצרכן.

התיקון עדיין מעניק פטור לחקלאים המגדלים ומשווקים את תוצרתם לבצע הסדר כובל, זאת מתוך הנחה כי החקלאי

הבודד נמצא בעמדת נחיתות ביחסי המסחר עם המשווקים, אולם כתוצאה מהתיקון משווקים שאינם מגדלים לא יוכלו

לחסות תחת הפטור ולקיים תחתיו קרטל.

המהלך לווה בתוספת תקצוב המיועדת לעודד חקלאים להקים התארגנויות שיווק בבעלותם, על מנת לסייע להם לנצל

יתרונות לגודל ולהקטנת פערי התיווך על התוצרת החקלאית.

הפחתת מכסים לייבוא, הגברת התחרות והפחתת יוקר המחיה בשווקי הבשר והחלב

במהלך שנת 2014 אימצה הממשלה את המלצות הצוות הבין-משרדי המשותף למשרדי האוצר, החקלאות ופיתוח

הכפר, הכלכלה ורשות ההגבלים העסקיים, אשר בחן את שווקי החלב ובשר הבקר, על מנת להביא לפתרונות ממוקדים

בשווקים אלו, המהווים מרכיבים מרכזיים בהוצאות המשפחה על מזון וקבע כי מחירם גבוה בהשוואה בין-לאומית.

על מנת לייצר תחרות, שתתרום ליעילות ותוביל לרמת מחירים נמוכה יותר בטווח הארוך, הוחלט על שורה של צעדים

שמטרתם לעורר את התחרות בשוק המקומי מצד היצרנים המקומיים ובאמצעות ייבוא. צעדים אלה כוללים הפחתת

מכסים, פתיחת מכסות ייבוא ועוד.

ייבוא מקביל בשוק הרכב

במטרה להגביר את התחרות בענף הרכב הוקמה בשנת 2011 ועדה ציבורית אשר התבקשה לבחון את מכלול הקשרים

המתקיימים בין גורמים הפועלים בענף הרכב ואת השפעתם על הענף. בעקבות עבודת הוועדה, בהחלטת ממשלה 79

מיום 28 באפריל 2013 הוחלט על סל צעדים בתחום ענף הרכב אשר נועד להגביר את התחרותיות בענף ולתמוך בירידת

מחירי רכבים וחלפים, תוך הגברת המגוון הקיים בשוק הישראלי. סל הצעדים כולל בין היתר הסרת חסמים בנושא

ייבוא רכב, לרבות ייבוא מקביל, הסרת רגולציה וייעול תהליכי ייבוא של חלקי חילוף, עידוד הקמת מאגר מידע למחירי

63


חלפים וחיזוק ושיפור מערך הפיקוח על המוסכים ועל מכוני הרישוי. בעקבות החלטת הממשלה קודמו בשנה האחרונה

הליכי חקיקת חוק רישוי שירותים לרכב התשע״ד-2014, אשר מצוי בדיונים מתקדמים בוועדת הכלכלה של הכנסת.

פיקוח על מחירים

פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים הוא אחד המנגנונים האגרסיביים ביותר העומד לרשות הממשלה להתערבות

בשווקים. מאז שנחקק חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים בשנת 1996 התגלעו בו מגבלות שונות המקשות על

יישום אפקטיבי של החוק. בהתאם לכך מוצע בתכנית הכלכלית להכניס מספר שינויים בחוק שיגבירו את יעילותו וישפרו

את סמכויות המפקחים על המחירים וועדת המחירים הבין-משרדית באכיפתו. לצד שינויים אלה פועלת ועדת המחירים

לעדכון מתודולוגיות הפיקוח ולהגברת שקיפות ונגישות עבודת הפיקוח באמצעות הקמת אתר אינטרנט של הוועדה.

צעדים נוספים

צעדים נוספים להפחתת יוקר המחיה כוללים בין השאר את הרפורמה ברשות השידור, הכוללת את ביטול האגרה;

פיצול חברת נשר, הצפוי ליצור תחרות בתחום המלט ולהפחית מחירים; וכניסת יצרני חשמל פרטיים. בשנת הכספים

2015 מתוכננים צעדים נוספים, בין היתר “רפורמת הקורנפלקס” לייבוא מקביל של מזון יבש, תחרות בטלוויזיה הרב-

ערוצית באמצעות חברות הסלולר ותחרות בתחום הבנקאות.

דיור

רקע ותיאור הבעיה

מתחילת שנת 2009 חל גידול מהיר במחירי הדיור, גידול המסתכם בעליית מחירים ראלית בשיעור של כ-70% בתקופה

זו. עליית מחירים זו נבעה ממחסור משמעותי בהיצע של יחידות דיור, סביבת ריבית נמוכה המובילה למחיר נמוך

ללקיחת הלוואות וכן היעדר אלטרנטיבות השקעה אחרות בשוק ההון.

החל משנת 2007 עד ראשית 2012 הייתה מגמת עלייה בהיקף התחלות הבנייה הפרטית למגורים לעומת השנים שקדמו

להן. מגמת העלייה הפסיקה ב-2012, אולם עודנה נמצאת ברמה גבוהה מזו שהייתה במשק עד שנת 2010. גמר הבנייה

למגורים נגזר מהיקף ההתחלות ומהיקף הביקושים בפועל. מאז השיא בשנת 1997 חלה ירידה רצופה בגמר הבנייה

למגורים. משנת 2007 ניכרת מגמת עלייה בגמר הבנייה, אולם עלייה זו איננה מספקת ונוצר ״פער״ בין ההתחלות לגמר

הבנייה. כמו כן, עלייה זו אינה מחפה על הפער שנוצר בין הדירות בגמר בנייה לבין הגידול הטבעי באוכלוסייה.

64


התחלות וגמר בנייה – ממוצע שנתיבאלפים

22

24

26

28

30

32

34

36

38

40

42

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

התחלות בנייה

גמר בנייה

שיעור גידול טבעי

ממוצע שנתי -התחלות וגמר בנייה באלפים


השגת היעד של הורדת מחירי הדיור דורשת קידום צעדי מדיניות ושינויים מבניים מהותיים בשוק הדיור. במחצית השנייה

של שנת 2013 פעל צוות בין-משרדי ברשות הממונה על התקציבים לפתרון מצוקת הדיור באמצעות כלים להגדלת ההיצע

)צוות 90 הימים(. הצוות גיבש שורה של המלצות בתחומי הליכי התכנון, הסדרי הקניין לפדיון קרקע, הסכמי פיתוח

ושיווק ומודל לדיור להשכרה. המלצות הצוות אומצו על ידי הממשלה בנובמבר 2013, ומאז פועלים משרדי הממשלה

הנוגעים בדבר ליישום ההחלטות. להלן סקירה קצרה של עיקרי המדיניות של הממשלה להגדלת היצע הדיור, אשר

הוחל ביישומן במהלך השנים האחרונות, וחלקה ייושם במסגרת התכנית הכלכלית לשנת 2015:

פיתוח שוק שכירות ארוכת טווח – שוק הדיור בישראל הוא שוק המשלב מגורים בבעלות בשיעור של כשני שליש מכלל

האוכלוסייה, ומגורים בשכירות בשיעור של כשליש מכלל האוכלוסייה. הרכב שוק זה דומה להרכב הקיים במדינות

האיחוד האירופי. עם זאת, בניגוד למדינות אלו קיים בישראל מחסור בפתרונות לשכירות ארוכת טווח. במדינות

האיחוד האירופי, פתרונות כאלו כוללים אספקת שירותי דיור איכותיים המעניקים אופק מגורים ארוך טווח לדיירים

המתגוררים בהם ועל כן מהווים תחליף משמעותי למגורים בבעלות.

החל משנת 2013 הושקעו מאמצים רבים בפיתוח שוק שכירות קונצרני ארוך טווח. בתוך כך, הוחלט על הקמתה של

חברה ממשלתית לקידום התחום בשם ״דירה להשכיר״. חברה זו מהווה זרוע ביצוע של הממשלה לצורך תכנון, ביצוע

65


וקידום של פרויקטים המיועדים לדיור להשכרה. כמו כן, במהלך השנתיים האחרונות פורסמו מספר מכרזים לפרויקטים

לשכירות ארוכת טווח על ידי רשות מקרקעי ישראל ומשרד האוצר. בשניים מהם כבר נבחרו זוכים אשר החלו בביצוע

הפרויקטים וכן נקבעו תמריצים בחוק התכנון והבנייה המעודדים הקמה של יחידות דיור בשכירות ארוכת טווח.

התחדשות עירונית – ההתחדשות העירונית פירושה הגדלת יחידות הדיור החדשות במתחמים ותיקים בציפוף נמוך.

להגדלת היצע הדיור באמצעות התחדשות עירונית, יתרונות רבים היות שהיא מאופיינת בבנייה בעלויות תשתית נמוכות,

בשמירה על השטחים הפתוחים ובהגדלת יעילות השימוש בקרקע, החשובה במיוחד על רקע המחסור בקרקע זמינה

לבנייה. כמו כן, תכניות להתחדשות עירונית תורמות באופן משמעותי לרווחה החברתית של דיירי שכונות ותיקות,

באמצעות שיפור תנאי המגורים והמרחבים הציבוריים.

על מנת להגדיל את היקף התכניות להתחדשות עירונית המגיעות לכדי מימוש, ובתוך כך להביא להגדלת היצע יחידות

הדיור בכלל, החליטה הממשלה על הקמת רשות ממשלתית להתחדשות עירונית אשר תשמש כגורם יוזם ומניע לקידום

תכניות להתחדשות העירונית. הצלחת הרשות תיבחן על פי מספר הפרויקטים שימומשו בעקבות פעולות הרשות, עקב

התמחותה בתחום ההתחדשות העירונית.

במסגרת תפקידיה תפעל הרשות לאיתור מתחמים פוטנציאליים להתחדשות עירונית לבניית כלים מקצועיים לקידום

הנושא, הן למטרת הפחתת הסיכון היזמי שבתכניות אלו והן למתן כלים לסיוע בהתארגנות דיירים. בנוסף, תפעל

הרשות כגורם המתכלל את כלל הפעולות הממשלתיות בנושא ההתחדשות העירונית וכגורם מייעץ לממשלה בנושא.

הסכמי-גג – על מנת לאפשר שיווק ומתן היתרי בנייה מואצים של מתחמי מגורים משמעותיים תוך מתן מענה ניכר

לתושבים החדשים ולרשות המקומית, אישרה הממשלה את תכנית הסכמי-הגג הנחתמים מול רשויות מקומיות אשר

בתחומן נבנות יחידות דיור רבות. במסגרת הסכמים אלו מתחייבת הרשות המקומית לתת היתרי בנייה בקצב מהיר,

למול התחייבות ממשלתית לחבילת מוסדות ציבור, חינוך ותשתיות בהתאם לקצב השיווק. הסכמים מסוג זה נחתמו עם

מודיעין, קריית גת, קריית ביאליק וראש העין. הסכמים נוספים צפויים להיחתם בשנה הקרובה עם מספר רשויות נוספות.

הקמת הותמ״ל )ועדה לתכניות מועדפות לדיור( והרפורמה בתכנון ובנייה – משך הזמן לקידום תכניות לבנייה בישראל

הוא ארוך מאד בהשוואה לנעשה בעולם, מה שמוביל לפגיעה בגמישות השוק להגיב לשינויים בביקושים לדירות לזמן

רב וגורר עליות מחירים. כך, משך הזמן לקידום תכנית מפורטת המכילה יותר מ-20 יחידות דיור עומד על ארבע שנים

וחצי בממוצע. בתכניות הכוללות למעלה מ-200 יחידות דיור זמן זה עומד על כשש שנים לפחות. בעקבות נתונים אלו

הוחלט למקד את המאמץ בקידום תהליכים בתחום התכנון. הראשון שבהם הוא הרפורמה בתכנון ובנייה שביצועה

החל באוגוסט 2014. הרפורמה תוביל להעברת עומס רב מהוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, ותפנה את הוועדות

המחוזיות לטיפול בתכניות הכוללות היקף רחב של יחידות דיור. הצעד השני הוא הקמת מוסד תכנון ארצי לדיור, עם

קשב ממשלתי ברמה הגבוהה ביותר, בעל סמכויות רחבות, לאישור מהיר ויעיל של תכניות, תוך מתן מענה למכלול

התשתיות וצורכי הרשויות המקומיות. המוסד רלוונטי לתכניות בקנה מידה גדול בעלות ישימות גבוהה בטווח הקצר

והבינוני. יישום הרפורמה וקידום תכניות בותמ״ל צפויים להיות במרכז תשומת הלב של הממשלה בשנת 2015.

פינוי מחנות צה״ל ותע״ש – אחד הצעדים המרכזיים להגדלת היצע הדיור באזורי הביקוש הוא האצת פינוי מחנות

צה״ל ומתחם תע״ש. לצורך האמור נחתמו הסכמים שיאפשרו פינוי המחנות ושיווק יחידות דיור על השטח המתפנה. כך

נחתמו הסכמי פינוי למתחמים אלו – מחנה צריפין, מתחם קרן הקריה בתל אביב, תל השומר, סירקין, צריפין, השלישות

הראשית ועוד. ההסכם כולל תמריצים למערכת הביטחון להשלמת פינוי המחנות. כמו כן, נחתם הסכם לניהול העברת

66


חברת תע״ש לנגב במקביל להליך ההפרטה שכלל גם תמריץ למערכת הביטחון. השלמת מהלכים אלו צפויה לתרום

עשרות אלפי יחידות דיור באזורי הביקוש בעשור הקרוב ובמהלך 2015 צפוי המשך קידומם לצד הסכמים נוספים.

הסרת חסמים נלווים להגדלת היצע הדיור )פורום תכניות גדולות, נתיב לדירה וחמ״ל הדיור( – במסגרת איתור

החסמים לקידום ולמימוש תכניות לדיור, נראה שישנם פרויקטים רבים אשר אינם מתקדמים בקצב הרצוי בשל חוסר

תיאום בין משרדי הממשלה השונים. לדוגמה, מתחם מגורים הדורש עבודות פיתוח הנמצאות בתחומי האחריות של

משרדי התחבורה ורשות המים, עשוי לדרוש אישורים ממשרדים כגון הגנת הסביבה או הביטחון והקמת מוסדות

בתחומי משרדי הרווחה והחינוך. כחלק מהמאמץ לסייע בהסרת חסמים אלו הוקם פורום תכניות גדולות אשר מטרתו

לכנס את כלל גורמי הממשלה הרלוונטיים כדי להביא לקידום מהיר של תכניות משמעותיות למגורים. בפורום נידונות

תכניות גדולות עם היזמים – רמ״י ומשרד השיכון – וכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים – המשרד להגנת הסביבה, משרד

התחבורה, רשות המים וכד׳. כמו כן נחתם הסכם ״נתיב לדירה״ שבמסגרתו יתוקצבו פתרונות תחבורתיים המהווים

הסרת חסמים להיקף נרחב של יחידות דיור. בנוסף, משרד האוצר מנהל את חמ״ל הדיור המכנס את הגורמים לפתרון

חסמי הפיתוח בטווח המידי.

תכנית מע״מ אפס – במקביל לצעדים המקודמים בצד ההיצע הוחלט על יישום תכנית מע״מ אפס הפועלת בצד הביקוש,

כחלק מהמאמץ להקל על רוכשי דירה ראשונה החליטה הממשלה כי לדירות המוגדרות במסגרת תחולת החוק, שיעור

המע״מ יעמוד על אפס עבור רוכשים אשר החוק מגדיר אותם כזכאים. הפחתת המע״מ עשויה לסייע לחסרי דירה

לרכוש דירה במחירים נמוכים ממחירי השוק הנוכחיים. הגדלת ההיצע שתוארה לעיל נחוצה גם כדי להתמודד עם

הגידול הצפוי בביקוש לרכישת דירות.

פרק ה – חיזוק המגזר הציבורי

הסדרת תחום המשאבים הטבעיים

ועדת ששינסקי השנייה

משאבי הטבע המצויים בשטח מדינת ישראל נמצאים בבעלות הציבור ואילו הזכות להפקתם ניתנת לגורמים פרטיים

באמצעות שטרי זיכיון ורישיונות.

בהמשך לוועדת ששינסקי הראשונה, ביום 17 ביוני 2013, מינה שר האוצר את הוועדה לבחינת המדיניות לגבי חלק

המדינה המתקבל בגין השימוש של גורמים פרטיים. הוועדה, בראשות פרופסור איתן ששינסקי, בחנה את מכלול המערכת

הפיסקלית הקיימת היום בישראל ובחנה את המצב בעולם, תוך התייחסות למגוון משאבי הטבע, למעט משאבי הנפט

והגז הטבעי אשר נבחנו בוועדת ששינסקי הראשונה.

ממצאי הוועדה העלו כי מערכת מיסוי משאבי הטבע בישראל אינה מבטיחה כי הציבור יקבל את חלקו הראוי ממשאבי

הטבע, בייחוד בשיעורי רווחיות גבוהים. בחינת האמור על חלק מהמשאבים המופקים כיום בישראל העלתה כי חלק

ממשאבי הטבע מניבים שיעורי רווחיות גבוהים מאוד.

לאור האמור לעיל, הוועדה ממליצה לשנות את תמהיל המיסוי על משאבי הטבע בישראל ולהסדיר כמכלול את כל

המחצבים הנמצאים בשטחה, אלו המופקים כיום ואלו אשר יתגלו בעתיד. עקרון היסוד שעמד בבסיס עבודת הוועדה

היה להבטיח את המשך הפקת משאבי הטבע וחיפוש אחר משאבים חדשים, ולהבטיח חלק ראוי לציבור בגין משאבי

הטבע הנמצאים בבעלותו.

67


הוועדה ממליצה על עריכת שינויים במערכת הפיסקלית, וההמלצה המרכזית היא החלת מס על ריווחי היתר בגין רווחים

הנובעים מהפקת מחצבים בישראל. בהתאם להמלצת הוועדה, המס יוטל רק על רווחי יתר המגלמים תשואה הגבוהה

מ-14% על נכסי החברה, ושיעורו יעמוד על 25%-42%.

יישום המלצות הוועדה יביא לידי כך שהחלק המועבר למדינה מתוך סך הרווחים הנובעים מהפקת מחצבים בישראל יעלה

משיעורו כיום –כ-30%, לשיעור של 46%-55% וכי שיעור זה יעלה ככל שיעלו שיעורי הרווחיות והתשואות שיניב המשאב.

ההמלצות הסופיות של הוועדה הוגשו לשר האוצר ופורסמו לציבור ביום 20 באוקטובר 2014.

קק״ל

קק״ל היא הבעלים של 2.5 מיליון דונם המנוהלים על ידי רשות מקרקעי ישראל. קרקעות אלו מהוות כ-23% מהמקרקעין

באיזורי הביקוש. קק״ל נהנית מהעברות שנתיות מרשות מקרקעי ישראל בגין הכנסות המקרקעין שבבעלותה בהיקף

של כ-1.2 מיליארד ש״ח בממוצע בשנים האחרונות. במקביל, בשל עליית מחירי הדיור נדרשת הממשלה להשקעות

עתק בתשתיות, בדגש על תחבורה ותשתיות מים וביוב, על מנת לאפשר שיווק קרקעות אלו. עד היום קק״ל כמעט

ואיננה שותפה להוצאות אלו. על מנת לרתום את קק״ל להשקעה במיזמים לאומיים אלו, כך שיתאפשר שיווק של אלפי

יחידות דיור נוספות בשנים הקרובות ובכך לסייע במאמץ הממשלתי להגדלת ההיצע ולהורדת מחירי הדיור, הוחלט

להקים ועדת תיאום בין הממשלה לקק״ל שתקבע את סדר העדיפות להשקעות קק״ל במיזמים לאומיים. הסדר זה

הוא הסדר הסכמי בין המדינה ובין קק״ל שבו שותפה קק״ל באופן שווה לקבלת ההחלטות בגין הפרויקטים. היה ולא

יושגו הסכמות, והיקף השקעות הקק״ל במיזמים לאומיים יפחת מ-1 מיליארד ש״ח בשנת 2015 ומ-65% מהכנסותיה

השנתיות ממכירת מקרקעין בשנים הבאות, קק״ל תשלם מס בגין הכנסותיה למדינה )כיום קק״ל פטורה מכל מס(, על

מנת להבטיח את יכולת הממשלה להמשיך ולהשקיע בפרויקטים אלו. הפרויקטים שייבחרו יתוקצבו באמצעות תקציב

המדינה. המהלך מבטיח המשך השקעה ממשלתית ניכרת בתשתיות הנדרשות לצורך הרחבת שיווק קרקע על ידי רשות

מקרקעי ישראל בהיקפים משמעותיים בשנים הקרובות.

מערכת הבריאות

בשנים האחרונות אנו עדים לגידול בלתי מבוקר במערכת הבריאות הפרטית. לגידול זה מספר השפעות חיצוניות שליליות

הן על המערכת הציבורית והן על יוקר המחיה של אזרחי מדינת ישראל. ראשית, בשל העובדה שהמערכת הציבורית

והפרטית הן מערכות שלובות המבוססות על כוח אדם מיומן זהה, הגידול בהיקף הפעילות הרפואית בבתי החולים

הפרטיים היווה גורם מרכזי לגידול במשכי ההמתנה של החולה הישראלי במערכת הציבורית. כמו כן, הגידול בפעילות

הפרטית במערכת הבריאות הגדילה באופן משמעותי את הוצאות משקי הבית על בריאות משיעור של 3.8% מסך

הוצאות משקי הבית בשנת 1997 עד ל-5.7% בשנת 2013, ובכך העלתה את יוקר המחיה למשפחה במאות שקלים בשנה.

במטרה לחזק את מערכת הבריאות, המליצה ועדת גרמן, בין היתר, להגדיל את המקורות למערכת הבריאות הציבורית

עבור תכנית לקיצור תורים במערכת הציבורית ובמקביל לבצע שינויים מבניים בתחומי התיירות הרפואית ומוסדות

רפואה פרטיים, כך שהתקציבים שיגיעו למערכת הציבורית יבוצעו באופן האפקטיבי ביותר, כמפורט להלן:

תיירות רפואית

התיירות הרפואית טומנת בחובה הזדמנויות למערכת, כגון הזרמת כספים לבתי החולים והכנסות מתיירות. יחד עם

זאת, פעילות תיירות המרפא טומנת בחובה השלכות חיצוניות שליליות על המטופל הישראלי באופן של מתן קדימות

למטופלים זרים על חשבון המטופל הישראלי, שימוש בתשתיות ישראליות ללא פיצוי נאות, יצירת אינפלציית שכר

68


ויצירת תורים ארוכים במערכת הבריאות הציבורית. על כן, ועדת גרמן המליצה להסדיר את תחום התיירות הרפואית

באופן שיבטיח שמירה על המטופל הישראלי וזכויותיו, יבטיח הגנה ראויה על תייר המרפא מפני ניצול מצבו הרפואי

לרעה ויבטיח שימוש מיטבי בכספי התיירות הרפואית. במסגרת הצעת התקציב מוצע כי ייקבע היטל שיועבר למימון

תכנית לאומית לקיצור תורים במערכת הבריאות הציבורית. היות שתייר המרפא עושה שימוש בתשתיות ציבוריות,

כגון בתי חולים וכוח אדם אשר הכשרתו מומנה מתקציביים ציבוריים, מוצע כי התייר יישא בחלק מהעלות שהושקעה

ביצירת התשתיות הציבוריות והפעלתן וזאת בדומה לאזרח הישראלי המשלם מס לאורך חייו. ההיטל יוסיף מקורות

ציבוריים לקיצור תורים ולשיפור מערכת הבריאות הציבורית ויביא לכך שהמשאבים מהתיירות הרפואית יגיעו גם

לפריפריה ולא רק לבתי החולים במרכז הארץ.

בנוסף המליצה ועדת גרמן כי יבוטל הפטור ממס ערך מוסף על פעילות התיירות הרפואית בבתי החולים הפרטיים.

הוועדה לא מצאה הצדקה לפטור את מקבלי השירות הרפואי שאינם תושבי ישראל מתשלום מס ערך מוסף בעוד

שתשלום זה חל על תושבי ישראל.

מוסדות פרטיים )בתי חולים ומרפאות כירורגיות(

תשלום אחיד למוסד

להבדיל מהמצב כיום, שבו לעתים משולם, בגין ניתוח אחד, תשלום הן למוסד הפרטי והן לרופא, מ-2015 ייאסר על

מוסד רפואי לאפשר בתחומו מכירה של שירות רפואי של רופא או של בעל מקצוע אחר, שאינה כלולה בתשלום שמקבל

המוסד הרפואי ממקבל השירות ושאינה משולמת באופן מלא למוסד הרפואי על ידי גורם מממן אחד.

קביעת היטל על פעילות הגבוהה מתקרת הכנסה

המלצה נוספת של ועדת גרמן היא לפעול לתיחום הגידול במערכת הרפואה הפרטית. הגידול בספקי הבריאות הפרטיים

גורם להסטה של עובדים לעבודה במערכת הרפואה הפרטית אשר אינה מוגבלת בהיקף המשאבים והתשלומים שאותם

היא משלמת לעובדיה. הסטה זו של עובדים )בעיקר של רופאים( למערכת הבריאות הפרטית מייצרת קושי ביכולתה

של מערכת הבריאות הציבורית לעמוד בתפקידיה ולספק שירותים רפואיים לכלל הציבור.

בשל העובדה כי התשתיות הרפואיות בישראל מוגבלות )כגון, כוח אדם רפואי( וכי מערכת הבריאות הפרטית עושה

שימוש באותם רופאים העובדים במערכת הציבורית, המשמעות של גידול לא מרוסן בכמות הניתוחים במערכת הפרטית

היא היעדרות של רופאים מבתי החולים הציבוריים ועלייה במשך התורים. בנוסף, גידול לא מרוסן במערכת הבריאות

הפרטית מוביל ללחצי שכר במערכת הציבורית ולגידול מיותר בהוצאה הלאומית לבריאות. הגידול בהיקף הפעילות

הרפואית הפרטית בישראל הביא למצב ששיעור המימון הפרטי מתוך ההוצאה הלאומית על בריאות עולה בהתמדה

לאורך השנים. בשנת 2013 עמד שיעור המימון הפרטי מההוצאה הלאומית לבריאות על 40% לעומת 35% בשנת 2003

בעוד שהממוצע בארצות ה-OECD עומד על 28% בלבד.

בניגוד לבתי החולים הציבוריים המוגבלים ביכולת הגידול בפעילות שלהם, אין כיום כלי רגולטורי אפקטיבי המאפשר

לתחום את הגידול בפעילות הבריאות הפרטית ולצמצם את השפעותיה השליליות על מערכת הבריאות הציבורית.

בהתאם להמלצות ועדת גרמן, הצעת התקציב מציעה להחיל מנגנון תיחום גם על פעילות מוסדות רפואיים פרטיים.

זאת באמצעות קביעת תקרת הכנסה של מוסד רפואי פרטי ושיעור ההיטל שיוטל על הכנסות החורגות תקרה זו.

69


הנפקת חברות ממשלתיות

חברות ממשלתיות אינן כפופות לאותם כללי דיווח ושקיפות להם כפופות חברות ציבוריות וסובלות במקרים רבים

מניהול בעייתי ומחוסר יעילות מובנה הנובע מהיעדר תפיסה עסקית מלאה. התנהלות לא יעילה זו של חברות המספקות

שירותים לציבור וממונות על ידיו היא גורם נוסף לעלייה ביוקר המחייה.

על מנת לשפר את אופן פעולתן ויעילותן של החברות הממשלתיות מוצע לבצע שינוי בחוק החברות הממשלתיות שיאפשר

לקדם תכנית רב-שנתית להנפקה של מניות מיעוט בחלק מן החברות הממשלתיות. התכנית כוללת הנפקה של עשר חברות

ממשלתיות )מתוכן שלוש יופרטו באופן מלא( על פני שלוש שנים. ביצוע הנפקות המיעוט יחייב את החברות למסור

דיווחים, בדומה לחברות עסקיות במגזר הפרטי, והדבר צפוי לשפר את תהליכי העבודה והממשל התאגידי בחברות אלה.

אישור התכנית יאפשר משיכת דיבידנדים נוספים, בנוסף לדיבידנדים השוטפים, בסך 1.5 מיליארד ש״ח בשנים 2017-2015.

שינויים באופן הנגשת התקציב לציבור

ביאורים

השנה חל שינוי בפירוט התקציב שיכלול ביאורים לחוק התקציב, כמפורט להלן:

ניהול סיכונים ותחזיות – ביאורים באשר לניהול הסיכונים ותחזיות שנלקחו בחשבון בתקציב המדינה, באופן

שיאפשר להבין בצורה טובה יותר נושאים שבהם פירוט התקציב מביא בחשבון ניהול סיכונים ותחזיות. מובן שאין

אפשרות להציג ביאור מלא של כל המצבים הללו, שכן הדבר יחייב התייחסות לכל תרחיש אפשרי ולהסתברותו.

נסיבות טכניות – ביאורים באשר למצבים שבהם תקציב מסוים אינו נכלל בסעיף המתאים לו מסיבות טכניות,

דוגמת מקרים שבהם מימוש פרויקט שבאחריותו של משרד אחד ייעשה במימון של תקציב המוקצה למשרד אחר.

ניתוח מגדרי של הצעת תקציב המדינה

בהמשך להחלטת ממשלה 2084 מיום 7 באוקטובר 2014, שעניינה אימוץ המלצות הוועדה לבחינה מגדרית של תקציב

המדינה בישראל, הוחלט על יישום הדרגתי של ניתוח מגדרי של תקציב המדינה והטמעת חשיבה מגדרית בתהליכי

התקצוב על כלל תקציב המדינה בתוך ארבע שנים. זו הפעם הראשונה שמשרדי הממשלה מונחים לערוך ניתוח ראשוני

של תקציבם ושל השימושים שלו ולפעול לגיבוש מדיניות וסדרי עדיפויות בהתבסס על הניתוח.

מעקב אחרי סך התחייבויות הממשלה בשנים הקרובות

בשנה האחרונה החל משרד האוצר בתכנית עבודה שמטרתה לשפר את יכולת המעקב אחרי סך התחייבויות הממשלה

בשנים הקרובות. בפרק התקציב הרב-שנתי בחוברת זו מוצגים לראשונה נתונים שהצטברו במסגרת תכנית זו.

הנגשה אינטראקאטיבית של תקציב המדינה

משרד האוצר שוקד על העלאה לאוויר של אתר חדש במהלך שנת 2015. האתר החדש יכלול מחולל דוחו״ת אינטרקטיבי

שיאפשר העמקה בתקציב על ידי פילוחו והצגתו בחתכים שונים.

70



מסגרות ההוצאה

הצעת תקציב המדינה ברוטו לשנת הכספים 2015, הכוללת את ההוצאה המותנית בהכנסה, מסתכמת בכ-414

מיליארד ש״ח.

ההוצאה התקציבית לחישוב מגבלת ההוצאה בשנת הכספים 2015 עומדת על כ-332.1 מיליארד ש״ח.

ההוצאה התקציבית לשנת הכספים 2015 כהגדרתה לחישוב מגבלת ההוצאה גבוהה במונחים נומינליים בכ-5.2%

מההוצאה התקציבית לחישוב מגבלת ההוצאה לשנת 2014. גידול ראלי זה מורכב מתוספת של כ-8.2 מיליארד ש״ח

כנגזרת של כלל ההוצאה, מתוספת של כ-4.1 מיליארד ש״ח בגין עדכון התקציב למחירי 2015 ומתוספת חד-פעמית

של 4.3 מיליארד ש״ח.

השינויים בהצעת התקציב

במונחים נומינליים ההוצאה התקציבית לחישוב מגבלת ההוצאה גדלה בשנת הכספים 2015 ב-5.2%. בהתאם למדיניות

הממשלה, עיקרי הגידולים בתקציב המדינה לשנת הכספים 2015 יהיו בתחומי הביטחון, הבריאות, החינוך, הסיוע

לניצולי השואה וביטחון הפנים.

הגידולים האמורים, בהתאם לסדר העדיפויות של הממשלה, מתאפשרים נוכח האחריות הפיסקלית שננקטה בעשור

האחרון, אשר הובילה לירידה בחוב ובגירעון הממשלתי כשיעור מהתוצר ולקיטון בתשלומי הריבית כאחוז מהתקציב.

להלן עיקרי השינויים בהצעת התקציב לשנת הכספים 2015 בהשוואה לשנה הקודמת:

ההוצאה האזרחית לשנת הכספים 2015 תגדל בכ-3.2% בהשוואה לחוק התקציב לשנת 2014. הגידולים הבולטים בתקציב

המדינה לשנת 2015 נקבעו בהתאם לסדרי העדיפויות של הממשלה והם כוללים: גידול בתקציב משרד הבריאות )בהיקף

של כ-4.0 מיליארד ש״ח בשנת הכספים 2015 לעומת שנת הכספים 2014(; גידול בתקציב משרד החינוך )בהיקף של

כ-3.2 מיליארד ש״ח(; גידול בתקציב המשרד לביטחון הפנים )בהיקף של כ-1.2 מיליארד ש״ח( וגידול בתקציב הסיוע

לניצולי השואה )ללא הגידול בסיוע הבא לידי ביטוי בתקציב הביטוח הלאומי( ובתקציב משרד הרווחה )בהיקף של

כ-1.2 מיליארד ש״ח(.

הוצאות הצריכה הביטחונית לשנת הכספים 2015 תגדל בכ-5% בהשוואה לחוק התקציב לשנת 2014. הגידול הגבוה

בהוצאה הביטחונית בשנת הכספים 2015 מושפע ממתווה הקבינט לתקציב הביטחון ומהסכמים שונים עם המשרד.

G2G כמו כן, הגידול בהוצאה הביטחונית מושפע מגידול בהיקף של כמיליארד ש״ח בהוצאה המותנית בגין פרויקטי

וכן בגין הכנסות ייעודיות מרשות מקרקעי ישראל עבור פרויקטי צה״ל לנגב.

תשלומי הריבית יעמדו בשנת הכספים 2015 על היקף דומה בהשוואה לחוק התקציב לשנת 2014. עיקר השינוי בתקציב

תשלומי הריבית הוא שינוי בתמהיל הריביות, כך שנתח תשלומי הריבית בארץ יגדל, בעוד תשלומי הריבית בגין גיוסי

אג״ח בחו״ל יקטנו. השמירה על היקף תשלומי ריבית זהה בין השנים מאפשרת העברת תקציבים מתוך הגידול המותר

בהוצאה לשימושים אזרחיים.

71


תשלומי ההעברה והתמיכות יגדלו בשנת הכספים 2015 בשיעור של כ-6.6% בהשוואה לחוק התקציב לשנת הכספים

2014. גידולי תקציב אלו גבוהים משמעותית מהגידול בהוצאה התקציבית לחישוב מגבלת ההוצאה בין השנים.

הגידול בתשלומי ההעברה והתמיכות בשנת הכספים 2015 נובעים ממדיניות הממשלה בנוגע להגדלה של הקצבאות

המשולמות על ידי הרשות לניצולי השואה, מתן תוספת טכנולוגיות ותרופות חדשות לסל שירותי הבריאות, הרחבת

תקציב תכניות חינוך כגון ״עוז לתמורה״ וחינוך חינם לילדים בגילאי 4-3, הגדלת תקציב ההשכלה הגבוהה ומתן

תוספות לתקציב התרבות.

השקעות ומתן האשראי יישארו בשנת הכספים 2015 ברמה זהה לזו שהייתה בשנת 2014. היקף ההוצאה התקציבית

בגין הוצאה בתחום תשתיות התחבורה לוקח בחשבון מצד אחד את מדיניות הממשלה לפיתוח מואץ של תשתיות

התחבורה הציבורית ומערכות הסעת ההמונים ומצד אחר את ההנחה של שימוש במקורות מימון חוץ תקציביים

.P.P.P – בדמות גיוס אג״ח ברכבת והעברת פרויקטים למימוש בשיטות

תשלומי הקרן )החזרי קרן ההלוואות(, למעט החזרי קרן למוסד לביטוח לאומי, יקטנו בשנת הכספים 2015 בכ-33%

בהשוואה לחוק התקציב לשנת הכספים 2014. השינויים בתשלומי הקרן הם פועל יוצא של מבנה לוחות הסילוקין

של החוב. תשלומים אלה אינם כלולים בחישוב הגירעון ובחישוב ההוצאה המותרת לפי חוק הפחתת הגירעון והגבלת

ההוצאה התקציבית, תשנ״ב-1992.

72


ההוצאה ברוטו לפי סיווג כלכלי באלפי ש״ח

ביצוע התקציב לשנת 2013

חוק מקורי לשנת 2014

הצעת התקציב לשנת 2015

389,454,487401,964,958389,362,687הוצאה נטו

===============================

20,746,18222,440,67724,825,015הוצאה מותנית

410,200,669424,405,635414,187,702סך-הכול תקציב ברוטו )2+1(

================================

325,642,057338,402,635356,972,702סך-הכול הוצאות ומתן אשראי1.

-----------------------------------------------------------------------

75,674,62683,088,17485,727,710צריכה אזרחית1.1

-------------------------------------------------------------

50,461,63352,782,26254,541,846שכר בארץ

22,671,94928,000,84928,743,360קניות בארץ

2,541,0442,305,0632,442,504שכר וקניות בחו״ל

68,222,23057,834,48360,708,338צריכה ביטחונית1.2

-----------------------------------------------------------------

24,692,63827,569,86726,953,705שכר

2,533,1572,574,2862,500,133תשלומי העברה

27,724,94917,126,70520,683,273קניות

3,252,691בינוי

9,365,90810,055,2669,991,114קניות בחו״ל

הוצאות חירום ותיאום הפעולות בשטחים

652,887508,359580,113

112,746,630113,047,425120,544,472 תשלומי העברה ותמיכות1.3

-----------------------------------------------------------------------------

העברות לשכר מורים והשכלה גבוהה

19,915,84719,622,38219,624,726

30,063,73430,740,41431,105,543העברות למוסד לביטוח לאומי

73





19,878,45020,570,91924,680,654העברות למערכת הבריאות

33,910,47534,019,21037,082,786העברות ותמיכות שונות

8,978,1248,094,5008,050,763סובסידיה למוצרי יסוד ואמצעי ייצור

20,738,59226,502,89226,589,932השקעות ומתן אשראי1.4

--------------------------------------------------------------------------------

19,845,27324,472,67224,743,923השקעה ישירה

893,3192,030,2201,846,009מתן אשראי

38,401,94539,762,27639,944,250תשלומי ריבית וסבסוד אשראי1.5

--------------------------------------------------------------------------------

32,379,13832,722,00033,761,000תשלומי ריבית בארץ

83517,27617,250סבסוד אשראי

6,021,9727,023,0006,166,000תשלומי ריבית בחו״ל

9,858,03410,859,00011,400,000הוצאות שונות1.6

--------------------------------------------------------------

9,858,03410,859,00011,400,000פירעון קרן למוסד לביטוח לאומי

שונות

7,308,38512,058,000רזרבות1.7

-------------------------------------------------------

84,558,61286,003,00057,215,000פירעון חובות קרן2

--------------------------------------------------------------------------

72,724,89774,727,00046,285,000פירעון חובות בארץ

11,833,71511,276,00010,930,000פירעון חובות בחו״ל

74



פרק זה מציג ניתוח של התפתחות ההוצאה התקציבית בשנות הכספים 2015-2005 לפי תחומים

עיקריים, דוגמת הביטחון והסדר הציבורי, חינוך, בריאות וכדומה. הניתוח מוצג בשני אופנים:

הראשון מציג את השינוי הראלי בכל אחד מן התחומים לאורך זמן. השני מציג את השינוי

בהתפלגות ההוצאה התקציבית, כלומר את השינוי בחלקו של כל תחום מתוך סך ההוצאה

התקציבית. מהשוואה זו ניתן לראות אילו תחומי הוצאה הגדילו את חלקם היחסי בהוצאה

התקציבית לאורך התקופה ואילו תחומי הוצאה הצטמצמו באופן יחסי ופינו מקורות בתוך

מסגרת התקציב. שינויים אלה בהתפלגות התקציבית יכולים לנבוע משינויים בסדרי העדיפויות,

אך גם מיצירת מנגנונים חוץ-תקציביים ומדינמיקות פנימיות בתוך התקציב המובילות להתנהגות

שונה של כל רכיב הוצאה. דוגמה לדינמיקה מעין זו היא התפתחות ההוצאה לריבית. כך למשל,

במקרה שסך החוב הממשלתי נותר ללא שינוי, אך שיעור הריבית בעת גיוס החוב יורד, סך

ההוצאה לריבית קטנה וכתוצאה מכך חלה ירידה בחלקה של ההוצאה לריבית מתוך סך ההוצאה.

אמנם ההוצאה התקציבית מייצגת את עיקר מדיניות התקצוב של הממשלה, אך קיימות

פעולות והוצאות נוספות, הממומנות על ידי הציבור, אשר אינן באות לידי ביטוי מלא בתקציב

עצמו. לכן, על מנת לקבל תמונה מלאה של התפתחות ההוצאה הממשלתית יש להתייחס גם

אליהן. ההוצאות הבולטות ביותר בהקשר זה הן הוצאות המוסד לביטוח לאומי וההוצאה

על סל הבריאות, שאליהן נתייחס במהלך הניתוח של תחומי ההוצאה. אל פעולות אחרות

של הממשלה שאינן באות לידי ביטוי מלא בהוצאה התקציבית נתייחס בקצרה בסוף הפרק.

התפתחות ההוצאה התקציבית לפי תחומי פעולה עיקריים

בשנים 2015-2005 גדלה ההוצאה התקציבית )ללא הוצאה מותנית בהכנסה( ב-24.5% במונחים ראליים, גידול ראלי של 2.2% בממוצע

שנתי. כתוצאה מהירידה בחלקה של ההוצאה לריבית מסך התקציב, שנבעה מגידול נמוך יחסית בחוב הממשלתי וירידת שיעורי

הריבית על החוב, סך ההוצאה התקציבית בניכוי הוצאות הריבית גדל בשנים אלה ב-31.5% )גידול ראלי של 2.8% בממוצע שנתי(.

תחומי ההוצאה העיקריים בהצעת התקציב לשנת הכספים 2015 הם ביטחון וסדר ציבורי )המהווים כ-24.7% מהתקציב(,

חינוך וההשכלה הגבוהה )בתוספת מדע, תרבות וספורט, כ-17.9%(, רווחה וביטחון סוציאלי )כ-13%( ותשלומי ריבית )כ-12%(.

תחומי ההוצאה העיקריים שחלקם מתוך סך ההוצאה התקציבית גדל בשנים אלה הם ההוצאה לחינוך ולהשכלה הגבוהה,

שגדלה בשיעור שנתי ראלי ממוצע של 4.4% )כתוצאה מכך חלקה של הוצאה זו בתקציב גדל ב-3.3 נקודות האחוז מתוך

התקציב(; ההוצאה לבריאות, שגדלה בשיעור שנתי ראלי ממוצע של 4.3% )גידול של 1.5 נקודת האחוז(, וגידול משמעותי

במיוחד נרשם בתקציב 2015; ההוצאה על תחבורה, שגדלה בשיעור שנתי ראלי ממוצע של 4.5% )גידול של 1.0 נקודת האחוז

מתוך סך ההוצאה התקציבית(, בעיקר כתוצאה מתוספות גדולות בשנים 2012 עד 2014. יצוין כי בתקציב 2015 תכנית

75


הפיתוח של הרכבת תהנה גם מתוספות חוץ-תקציביות בהיקף של כ-2.1 מיליארד ש״ח )דוגמת הנפקות אג״ח, והכנסות

מקק״ל(, תוספות אשר הכללתן בחישוב מגדילה את שיעור הגידול הראלי של ההוצאה לתחבורה ל-5.8% לשנה בתקופה זו.

תחום הוצאה עיקרי שבו נרשמה ירידה הוא תשלומי הריבית שירדו בשיעור שנתי ראלי ממוצע של 1.1%, וכתוצאה מכך חלקם

בתקציב הצטמצם באופן משמעותי )ירידה של 4.7 נקודות האחוז(. ירידה זו נבעה משילוב של ירידה ניכרת ביחס החוב תוצר לאורך

העשור האחרון ומירידה בעלויות הגיוס. נקודה זו מדגישה את החשיבות של שמירה על מדיניות פיסקלית אחראית וממחישה

כיצד מדיניות זו מפנה מקורות בתוך מסגרת התקציב להרחבת השירותים הציבוריים וההשקעות על חשבון נטל תשלומי הריבית.

יצוין כי החישובים המוצגים בפרק זה מתבססים על ההוצאה נטו, ולכן אינם לוקחים בחשבון את הוצאות המשרדים

השונים המותנות בהכנסות ייעודיות. כך למשל, בשנים האחרונות נרשם הגידול בסיוע הביטחוני האמריקאי כהוצאה

מותנית בהכנסה, ולכן הגידול הכולל בהוצאה הביטחונית גדול מהגידול המופיע בהוצאה נטו.

ההוצאה התקציבית נטו בשנות הכספים 2015-2005 והתפלגות לפי תחומי הוצאה מרכזייםתקציב מקורי, מיליארדי ש״ח, במחירים שוטפים

20052006200720082009201020112012201320142015

השינוי בנקודות אחוז בין

2005ל-2015

השינוי המצטבר במונחים ריאליים*

סך הכול הוצאה

215.5219.0230.0235.7248.2256.0271.2284.7309.5316.0332.124%

התפלגות תחומי ההוצאה העיקריים מסך ההוצאה התקציבית

הביטחון והסדר

הציבורי25.5%25.2%26.9%26.6%24.7%25.7%24.9%24.3%24.0%23.5%24.7%-0.8%20%

חינוך וההשכלה הגבוהה**

14.5%14.7%14.4%14.8%15.4%15.9%16.2%16.0%17.2%17.6%17.9%3.3%53%

רווחה וביטחון סוציאלי

12.6%12.9%12.9%13.8%14.4%13.7%14.2%14.0%13.4%13.0%13.0%0.4%29%

תשתיות וענפי המשק

9.8%9.5%9.0%8.8%9.2%8.9%9.0%9.0%9.7%10.1%9.3%-0.5%19%

6.9%7.0%7.1%6.6%6.6%7.2%7.4%7.4%7.5%7.6%8.4%1.5%52%בריאות

1.1%0%-5.7%6.2%6.0%6.0%4.8%4.8%5.2%5.0%4.9%4.6%4.6%משרדי המטה

11%-4.7%-16.7%16.2%15.4%14.6%14.4%14.8%13.6%13.5%12.7%12.6%12.0%ריבית

הוצאות אחרות***

8.3%8.4%8.3%8.7%10.6%9.0%9.6%10.7%10.4%11.0%10.1%1.8%51%

סה"כ הוצאה בניכוי ריבית

83.3%83.8%84.6%85.4%85.6%85.2%86.4%86.5%87.3%87.4%88.0%4.7%32%

* השינוי הראלי מחושב על בסיס השינוי במדד המחירים לצרכן ובכלל זה תחזיות לשנים 2015-2014.** סעיף זה כולל גם את תקציבי המדע, התרבות והספורט.

*** המרכיבים העיקריים בסעיף ההוצאות האחרות הם תשלומי הגמלאות האזרחיות של המדינה, הסדר קרנות הפנסיה ופירעון קרן לביטוח לאומי.

76


הערה: הנתונים המוצגים הם בהתאם לתקציב המקורי המוגש לכנסת. בפועל, סעיפים תקציביים שונים משתנים כתוצאה משינויים המתקבלים בכנסת, מהעברת עודפים משנה לשנה, מצרכים דחופים המתפתחים במהלך השנה וכיוצא בזה. דוגמה להוצאה העוברת שינויים תכופים יחסית היא ההוצאה לביטחון. לכן, התפלגות ההוצאה בפועל בכל שנה ושנה בתחומים השונים יכולה להיות שונה במידת מה מהמוצג בטבלה. עם זאת, השינויים המצטברים משקפים באופן סביר את ההתפתחויות לאורך זמן, וכתוצאה מכך – את סדרי העדיפויות התקציביים. בנוסף לכך, לצורך שמירה על עקביות, כל השינויים הראליים מחושבים בהתאם למדד המחירים לצרכן. בפועל, על מנת לבצע ניתוח מלא של השינוי הכמותי בכל תחום ותחום יש להשתמש במדדים שונים. לניתוח ממוקד של תחומי ההוצאה הספציפיים ראו את

חוברות הצעת התקציב של המשרדים השונים.

בשנים 2015-2005 גדלו הוצאות המוסד לביטוח לאומי )ללא הוצאות תפעול וללא תשלומי מילואים( בשיעור ראלי מצטבר של כ-39%,

קצב שנתי של כ-3.4%, גבוה בהרבה משל הגידול בהוצאה התקציבית שעמד בתקופה זו, כאמור, על 2.2%. גם ההוצאה על סל הבריאות,

שאינה מתבטאת באופן מלא במסגרת ההוצאה התקציבית, גדלה בתקופה זו בקצב מהיר של כ-3.7% לשנה במונחים ראליים.

השינוי הראלי המצטבר לפי תחומי הוצאה עיקריים בשנות הכספים 2015-2005

-15%

-5%

5%

15%

25%

35%

45%

55%

"

*

53%

52%

32%

29%

20%19%

0%-11%

44%

39%

מקור: משרד האוצר* לא כולל חלק מהתוספת התקציבית, הנובעת מהגידול בסיוע הביטחוני האמריקאי. בנוסף לא כולל תוספות הניתנות במהלך השנה, להן

יכולה להיות השפעה משמעותית על ההוצאה הביטחונית, בה קיימת שונות רבה.

77


פעולות ממשלתיות נוספות שאינן באות לידי ביטוי בהוצאה התקציבית

הטבות מס

תחום משמעותי שאינו מופיע באופן ישיר בהוצאה התקציבית, אך יש להתייחס אליו בניתוח המדיניות התקציבית

וסדרי העדיפויות התקציביים הוא הטבות המס. הטבות המס מהוות מעין ״סובסידיה״ , ולכן יש להתייחס אליהן בעת

קביעת המדיניות הכלכלית וסדרי העדיפויות בתקציב כאל כל הוצאה תקציבית אחרת. רבות מהטבות המס באות לידי

ביטוי בסיוע לתעשייה ולתעסוקה, למשל דרך החוק לעידוד השקעות הון או דרך זיכויי מס שונים המגדילים את השכר

נטו, וכתוצאה מכך משפיעים על התמריצים לעבודה ומצמצמים את הוצאות השכר של המעסיקים )להרחבה בנושא

הטבות המס ראו את הפרק על הכנסות המדינה ממסים(.

פרויקטים משותפים עם הסקטור הפרטי )PPP( והוצאות עקיפות אחרות

פעולות רלוונטיות נוספות הן פרויקטים משותפים עם הסקטור הפרטי המשפיעים על סך ההשקעה הציבורית, על

אף שאינם מופיעים באופן מלא בהוצאה התקציבית וכן מתן ערבויות לגופים שונים המהווה סבסוד לפעולותיהם.

השקעות נוספות הנעשות שלא במסגרת תקציב המדינה הן השקעות הממומנות באופן ישיר על ידי הציבור. דוגמה

לכך הן ההשקעות במשק החשמל והמים, הממומנות באופן חלקי או מלא דרך תעריפי המוצרים. כמו כן, פרק זה אינו

עוסק בפעילות השלטון המקומי.

78



ההוצאות וההכנסות לחישוב הגירעון

ההוצאה התקציבית לחישוב תקרת הגירעון עומדת בשנת הכספים 2015 על כ-331.7 מיליארד ש״ח.

תחזית ההכנסות והמענקים לשנת הכספים 2015 עומדת על כ-293.2 מיליארד ש״ח.

פירוט תחזית הכנסות המדינה ממסים מופיע בפרק תחזית הכנסות המדינה ממסים לשנת הכספים 2015 בחוברת זו.

הגירעון בתקציב המדינה

הגירעון הכולל ללא אשראי בשנת הכספים 2015 צפוי להסתכם בכ-38.5 מיליארד ש״ח, המהווים כ-3.4% תוצר, זאת

בהתבסס על הנחת צמיחה של 2.8% )התוצר החזוי לשנת 2015 הוא כ-1132.0 מיליארד ש״ח(.

הגירעון הכולל )לרבות אשראי נטו( בשנת הכספים 2015 צפוי לעמוד על כ-34.5 מיליארד ש״ח, המהווים כ-3.0% תוצר.

מימון הגירעון הכולל בשנת הכספים 2015 במיליארדי ש״ח

סך ב-2015המקורות למימון

1.0הכנסות ממכירת קרקעות

3.5הפרטות

0.5-הלוואות מחו״ל )נטו(

30.5מלוות מהציבור )נטו(

34.5סך הכול

הערה: תיתכן תחלופה בין הרכיבים השונים של מימון הגירעון.

79


הגירעון התקציבי ומימונובאלפי ש״ח




גירעוןחלק א:

38,484,820- 31,139,075- 33,421,387- עודף )+( / גירעון )-( ללא אשראי

1,379,456 התאמות נדרשות לבסיס מזומן*

========= ========= ========= =========

293,216,858 284,192,663 269,851,671 סך-הכול הכנסות ללא גביית קרן

----------------------------------------------------------------

120,167,145122,000,000127,399,999מסי הכנסה ורכוש

114,475,198125,300,000127,000,000מכס ומע״מ ללא מע״מ ייבוא ביטחוני

5,933,5066,000,0006,400,000אגרות

1,383,4741,566,1551,454,488מע״מ ייבוא ביטחוני

1,474,7811,358,1891,140,631גביית חובות - ריבית

14,150,00016,247,00015,757,180מלווה מהמוסד לביטוח לאומי

8,327,5638,632,3167,980,489מענקים

3,940,0043,089,0036,084,071כל יתר ההכנסות

331,701,678 315,331,738 304,652,514 סך-הכול הוצאות ללא מתן אשראי

----------------------------------------------------------------

43,327,52844,395,53046,327,376משרדים מנהליים

120,040,040122,969,391132,418,284משרדים חברתיים

26,332,69628,656,14227,406,014משרדים כלכליים

64,598,46253,624,07155,486,368ביטחון

2,094,6447,774,2196,678,636הוצאות שונות

7,308,38512,058,000רזרבה כללית

48,259,14450,604,00051,327,000ריבית + קרן לביטוח לאומי

3,953,991 4,202,585 5,009,716 אשראי נטו

----------------------------------------------------------------

* התאמות נדרשות לצורך הצגת הגירעון הממשלתי על בסיס מזומן בהתאם לשינויים ביתרות המזומנים בבנק ישראל.

80





261,282-630,220-446,009-מתן אשראי

5,270,9984,832,8054,400,000החזרי אשראי

28,411,671-26,936,490-34,530,829-עודף )+( / גירעון )-( כולל אשראי

מימון**חלק ב:

490,000- 1,476,000- 428,459 סך-הכול הלוואות מחו״ל - נטו

----------------------------------------------------------------

12,262,1749,800,00010,440,000קבלת הלוואות

11,833,715-11,276,000-10,930,000-פירעון חובות

30,520,829 27,280,488 34,479,848 סך-הכול הלוואות מקומיות - נטו

----------------------------------------------------------------

107,204,745102,007,48876,805,829קבלת הלוואות

72,724,897-74,727,000-46,285,000-פירעון חובות

4,500,000 1,132,000 1,034,552 סך-הכול הכנסות הון נטו

----------------------------------------------------------------

1,034,5521,132,0004,500,000הפרטה

** תיתכן תחלופה בין מימון בחו״ל לבין מימון מקומי.

עיקרי התקציב 2015-2014

חלק ג

סקירת עיקרי ההוצאותוהפעולות של משרדי הממשלה


משרדי המטה


ענפי המשק

תשתיות

החזרי חוב

הוצאות אחרות

83


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה


קבוצת המשרדים העוסקים בביטחון ובסדר הציבורי כוללת את משרד הביטחון ואת המשרד

לביטחון הפנים.

מאפייני התקציבאחד מתחומי ההוצאה העיקריים בהצעת התקציב לשנת הכספים 2015 הוא אשכול הביטחון והסדר הציבורי. סך

התקציב המופנה למימון אשכול זה מסתכם בסכום כולל של 70.4 מיליארד ש״ח בשנת 2015. סכומים אלה אינם כוללים

הוצאה מותנית בהכנסה, המושפעת בין השאר מהגידול בסיוע הביטחוני האמריקאי. ההוצאות המופנות לפעילות משרד

הביטחון הן הגבוהות ביותר ושיעורן עומד על כ-18% מסך ההוצאה התקציבית )לא כולל הוצאה מותנת בהכנסה(.

לשם מימון עלויות הלחימה במבצע ״צוק איתן״ תוקצבה בשנת הכספים 2015 תוספת חד-פעמית לתקציב הביטחון

בסך 4.3 מיליארד ש״ח. יצוין כי במקביל, הוועדה לבחינת תקציב הביטחון בראשות האלוף )במיל׳( יוחנן לוקר צפויה

לסיים את עבודתה בחודשים הקרובים. לעבודת הוועדה צפויות להיות השלכות על תקציב הביטחון בשנים הקרובות

ועל מרכיביו.

המשרדים העוסקים בביטחון ובסדר הציבורי מאופיינים בעתירות כוח אדם, לכן חלק ניכר מתקציב משרדים אלה

מיועד למימון הוצאות שכר וגמלאות. בנוסף, חלק משמעותי מההוצאה מופנה לרכש, חלקו נכלל בהוצאה התקציבית

נטו וחלקו מתבסס על סיוע חוץ.

תקציב הביטחון והסדר הציבורי לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

הביטחון והסדר הציבורי70.4ח

52.7

14.9ביטחוןפנים

2.8ביטחוןאחר

משרדהביטחון

84


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

הצעת תקציב המשרדים לביטחון ולסדר הציבורי )כולל תקציבי הפיתוח( לשנת הכספים 2015

תקציב מקורי במחירים שוטפים, במיליארדי ש״ח

2015שנה

52.7משרד הביטחון

0.4הוצאות חירום אזרחיות

0.1תיאום הפעולות בשטחים

2.3חוק חיילים משוחררים

14.9המשרד לביטחון הפנים

70.4סך הכול

4.3תוספת תקציב חד-פעמית*

74.7סך הכול )כולל תוספת חד-פעמית(

* מוצג בסעיף הרזרבה הכללית

85


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

משרד הביטחון

הצעת תקציב משרד הביטחון לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-64.8 מיליארד ש״ח )מהם

כ-57 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-7.8 מיליארד ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה(. כמו כן

תועמד לרשות משרד הביטחון הרשאה להתחייב בגובה של 22 מיליארד ש״ח וכן רזרבת

הרשאה להתחייב בגובה 10 מיליארד ש״ח.

דגשים לשנת הכספים 2015במסגרת אישור תקציב המדינה, ובהתאם להחלטה מיום 23 בספטמבר 2014, קבעה הממשלה בהחלטה 2085 מיום 7

באוקטובר 2014 כי בסיס תקציב הביטחון בשנת 2015 יעמוד על 52.7 מיליארד ש״ח, כאשר 4.3 מיליארד ש״ח הם תקציב

חד-פעמי, וזאת בנוסף לבסיס התקציב. בנוסף יינתן שיפוי לתקציב 2014 בגין עלויות מבצע ״צוק איתן״.

להלן שני גרפים המציגים את התפתחות תקציב הביטחון משנת 2008 עד שנת 2015 – גרף להוצאה נטו וגרף להוצאה מותנית

בהכנסה. בכל גרף מוצג התקציב המקורי והתקציב על שינוייו )שינויים שאושרו על ידי הכנסת במהלך שנת התקציב(:

48.2 46.2

49 49.3 50.5 52.5 51 52.7

1.9 3

2.7 2.9 3.2

3.5 2

4.3

0

10

20

30

40

50

60

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

חד פעמי 2015- 2005התפתחות תקציב נטו

על שינוייו

מקורי

)ח"מליארדי ש(

86


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

בנוסף, מדי שנה מתרחשים אירועים שבגינם מקבלת מערכת הביטחון תוספות. באירועים חריגים ניתנות התוספות

בגין עלויות לחימה. לדוגמה, בגין מלחמת לבנון השנייה בשנת 2006 שופתה מערכת הביטחון בסך של 8.2 מיליארד

ש״ח למימון הוצאות הלחימה; בגין מבצע ״עופרת יצוקה״ בשנים 2009-2008 שופתה מערכת הביטחון בסכום של 2.45

מיליארד ש״ח; ובגין הוצאות הלחימה של מבצע ״צוק איתן״ תשופה מערכת הביטחון.

3.1 2.4

4.2

5 5.3 5.3

6.7

7.8

1 0.6

0.7

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

על שינוייו 2008-2015התפתחות תקציב הוצאה מותנית בהכנסה

)ח"ש מליארדי( מקורי

* בשנת 2013 בוצעה העברה של כ-600 מיליון ש״ח לשנת 2014.

יצוין כי חלק מהגידול בהוצאה המותנית בהכנסה נובע מתוספות סיוע אמריקאי ייעודי שהתווספו להוצאה המותנית

בהכנסה ולא להוצאה נטו )כפי שיפורט בהמשך(.

87


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

שינויים עיקריים בין השנים )תקציב מקורי(

20142015תקציב5152.7תקציב מקורי

4.3תקציב חד-פעמי

6.77.8הוצאה מותנית בהכנסה

20142015תקציב

3222הרשאה להתחייב

10רזרבת הרשאה להתחייב

יעדי תקציב הביטחון

לתקציב הביטחון שלושה יעדים מרכזיים:

מוכנות – הכנת הצבא למלחמה. התקציבים המופנים למוכנות נועדו לממן בין השאר רכש של חלקי חילוף, שמירת

כשירותן של הזרועות על ידי אימונים, מלאי תחמושת וכיו״ב.

התעצמות – השקעה במלאי ההון הביטחוני העתידי. מטרתה לתת מענה לאיומים נחזים, קיימים ועתידיים באמצעות

מחקר ופיתוח, וכן להצטייד באמצעים שיעמדו לרשות המערכת בטווח של מספר שנים.

פעילות שוטפת וביטחון שוטף – אלו מתבטאים בעלויות התחזוקה, בפעילות הביטחון היומיומית של מערכת

הביטחון וכן בהוצאות על השכר, על אגף השיקום והמשפחות ועל הגמלאות.

הרכב תקציב הביטחוןלהבדיל מתקציביהם של משרדי הממשלה האחרים הממומנים על ידי מקורות המשק בלבד, תקציב הביטחון מורכב

גם מכספי הסיוע האמריקאי כמפורט בטבלה שלהלן:

תקציב מקורי

מיליוני ש״ח*מיליוני דולרים

42,768מקורות המשק – שקלים

2,400סיוע אמריקאי

1,5856,915רכש בארה״במתוכו:

8102,995המרה לשקלים

522המרה למט״ח מזומן

52,700סה״כ תקציב נטו

88


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

תקציב מקורי

7,772הוצאה מותנית בהכנסה

7003,054סיוע אמריקאי MOUמתוכה:

6502,836סיוע אמריקאי ייעודי

1,882הכנסות אחרות

60,472סה״כ תקציב ברוטו

4,300תקציב חד-פעמי למערכת הביטחון**

64,772סה״כ תקציב הביטחון לשנת 2015

*ההמרה ממט״ח למטבע מקומי נעשתה על פי שע״ח תקציבי של 3.697 ש״ח לדולר )4.36 ש״ח לדולר למרכיבים המחושבים על פי שע״ח כולל מע״מ(.

**התקצוב החד-פעמי מתוקצב בנפרד.

הבקרה על תקציב הביטחון

בחוק יסודות התקציב קיים פרק ייחודי העוסק בתקציב הביטחון )פרק ג׳, סעיפים 18 ו-19(, אשר מבחין בין משרד

הביטחון למשרדים אחרים וקובע כללים ייחודיים לגבי ניהול התקציב. בין היתר, משרד הביטחון מחויב בהודעה לכנסת

רק בדיעבד על ביצוע שינויים תקציביים עד לסכום מסוים )באמצעות פניות רבעוניות(. הדבר נובע מאופי הפעילות

הייחודי של משרד הביטחון.

תהליכי הבקרה והשקיפות השתפרו והורחבו בשנים האחרונות הן ע״י גורמים שונים בממשלה – משרד האוצר, ועדת

השרים לענייני ביטחון לאומי )הקבינט המדיני-הביטחוני(, מבקר המדינה, המועצה לביטחון לאומי – והן ע״י הכנסת

באמצעות ועדת חוץ וביטחון )וועדות המשנה שלה( והוועדה המשותפת לתקציב הביטחון. בכלל זה, נעשו מספר צעדים

להגברת הפיקוח והשקיפות האזרחית על תקציב הביטחון במסגרת החלטות הממשלה והסיכומים בין משרד האוצר

למשרד הביטחון: פרסום חלק מתקציב הביטחון הלא מסווג וקביעת כללים מגבילים על ניהולו, בקרה על תהליך קבלת

החלטות בפרויקטים רב-שנתיים ונושאים נוספים.

החל משנת 2005, חשב משרד הביטחון וסגנו הם מינויים של החשב הכללי במשרד האוצר. חשב משרד הביטחון משמש

חבר הנהלה במשרד הביטחון. לחשב ולעובדיו גישה זהה למערכות המידע התקציביות, כפי שקיימת לעובדי אגף

התקציבים במשרד הביטחון.

ביום 8 בינואר 2012 התקבלה החלטת ממשלה 4088 המגדירה מהלכים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון

בתחום התקציב והשכר. בהמשך לכך הועמד מסוף תקציב לרשות משרד האוצר המאפשר צפייה ישירה בזמן אמת

בתקציב משרד הביטחון. בנוסף, ביום 8 ביוני 2014. כינס מנכ״ל משרד רה״מ את צוות יישום נוהל שקיפות ובקרה

ובישיבה הוחלט על הגברת השקיפות והבקרה והוחלט כי המידע המועבר לחשבת הכללית, בהתאם לנהלים הקיימים,

יועבר לאנשי אגף התקציבים במשרד האוצר המורשים לקבלו.

89


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

משרד הביטחון ומשרד האוצר ממשיכים לפעול יחד ובתיאום על פי הסכמים והחלטות לקידום נושא השקיפות והבקרה

ואף מקדמים את הרחבת שיתוף הפעולה בנושא. זאת, לצורך הגברת השקיפות והבקרה על התקציב בנוסף להחלטות

הממשלה. נושא זה נדון גם במסגרת הוועדה לבחינת תקציב הביטחון, כפי שיפורט בהמשך.

ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי

בשנת 2003 הוקמה ועדה לעניין אישור תכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון )ועדת שרים להצטיידות( שמטרתה

לאשר את תכניות הפיתוח וההצטיידות של צה״ל במערכות נשק חדשות, מערכות לחימה, וכו׳ או הגדלת תכניות כאמור.

החלטת הממשלה 4088 מיום 8 בינואר 2012 הרחיבה סמכויות אלו וקבעה סף תקציבי נמוך יותר לאישור פרויקטים

בוועדה וכן הרחיבה את הבקרה הממשלתית על יישום וניהול הפרויקטים. לאחר הקמת הממשלה ה-33 הועברו סמכויות

ועדת השרים להצטיידות לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. ביום 28 ביולי 2013. ובמסגרת החלטת ממשלה 637

הוקמה מחדש ועדת השרים להצטיידות והוחזרו לה כלל סמכויותיה.

הוועדה לבחינת תקציב הביטחון

במסגרת דיון ועדת השרים לביטחון לאומי מיום 31 באוקטובר 2013 בנושא תקציב הביטחון לשנים 2014-2013 החליטה

ועדת השרים על הקמת ועדה ציבורית לבחינת תקציב הביטחון על כלל מרכיביו. ביום 22 במאי 2014 מונתה הוועדה

כוועדה ציבורית בראשותו של אלוף )מיל׳( יוחנן לוקר ולוקחים בה חלק נציגים מהאקדמיה, מהסקטור הפרטי, מהסקטור

הציבורי ומהמגזר הביטחוני. לוועדה מונו משקיפים מטעם המועצה לביטחון לאומי, בנק ישראל, משרד האוצר ומשרד

הביטחון. על פי כתב המינוי שלה, על הוועדה לבחון ולגבש המלצות ביחס לגודלו ולהרכבו הרצוי של תקציב הביטחון,

לנוכח המענה המבצעי הנדרש מצה״ל וממשרד הביטחון. על הוועדה להתחשב בחוות דעתה בהשלכות ארוכות הטווח

של חלופות תקציב הביטחון השונות על תקציב המדינה ועל חוסנו של המשק הישראלי.

הוועדה מתבקשת, בין היתר, לבחון ולהמליץ בנושאים הבאים:

קביעת תהליך מפורט לגיבוש ולאישור התקציב

מבנה צה״ל ומשרד הביטחון נוכח המענה המבצעי הנדרש

קביעת תכנית רב-שנתית, לרבות פילוח למרכיבי תקציב עיקריים וחלוקה בין התקציב שבבסיס לבין הוצאה חד-פעמית

מודל הקבע, תנאי השכר והגמלאות בצה״ל, לרבות הסדר הפנסיה הצוברת על מרכיביו השונים וגיל הפרישה מצה״ל

צעדי התייעלות הנדרשים של משרד הביטחון וצה״ל למימוש בחומש הקרוב

תהליכים ומנגנונים נדרשים לצורך מעקב ובקרה אחר יישום המלצות הוועדה

כל עניין אחר בעל נגיעה לתקציב הביטחון.

בחודשים האחרונים התקיימו דיונים רבים במסגרת הוועדה ובהם הציגו גורמים ממערכת הביטחון, משרד האוצר,

בנק ישראל וכן גורמים נוספים. הוועדה צפויה להגיש את המלצותיה עד סוף שנת 2014.

90


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

מבצע ״צוק איתן״

מבצע ״צוק איתן״, המבצע הצבאי של צה״ל ברצועת עזה, החל ב-8 ביולי 2014 והסתיים ב-26 באוגוסט. במהלך המבצע

נעשה מעקב שוטף של משרד הביטחון אחר עלויות הלחימה והוא הוצג גם למשרד האוצר. לאחר בחינת הנתונים

ובעקבות דיונים בין משרד הביטחון למשרד האוצר החליטה הממשלה ביום 23 בספטמבר 2014 כי למערכת הביטחון

יועמד שיפוי בגין הוצאת מבצע ״צוק איתן״. השיפוי ייגזר בעיקר מעלויות תחמושת, החזרת מלאים, שעות טיסה, ימי

מילואים, שיקום ומשפחות והחזרת הצבא לכשירות.

הסיוע האמריקאי

מדי שנה, בהתאם להסכם עם הממשל בארה״ב, ממשלת ארה״ב מעבירה לממשלת ישראל סיוע ביטחוני המהווה מרכיב

חשוב בתקציב הביטחון. הסיוע האמריקאי מורכב משני חלקים: נתח סיוע הניתן להוצאה בארה״ב בלבד ומהווה כ-74%

מסך הסיוע, ונתח סיוע הניתן להמרה לשקלים והמהווה כ-26% מסך הסיוע. ככלל, השימושים במט״ח סיוע מיועדים

לרכש פלטפורמות ואמצעי לחימה נוספים, אחזקת אמצעי הלחימה הנרכשים בארה״ב ולרכש תזקיקים. הרכש במט״ח

סיוע כולל את הטמעתן של מערכות ישראליות אשר מגבירות שיתוף פעולה תעשייתי עם חברות בארה״ב ומהוות פתח

לייצוא ביטחוני נרחב. נתח הסיוע האמריקאי אשר מומר לשקלים מושקע ברכש, בין היתר בתעשיות הישראליות, ובכך

תורם לפיתוח התעשייה המקומית.

עד לשנת 1998 היקף הסיוע הביטחוני עמד על 1.8 מיליארד דולר בשנה, ובתיאום עם האמריקאים ניתן היה להמיר 475

מיליון דולר לשקלים. בעקבות סיכום בין הנשיא קלינטון לרה״מ נתניהו בשנת 1996, גדל הסיוע הביטחוני ב-60 מיליון

דולר בשנה החל מ-1999 עד לשנת 2008, במקביל לירידה של 120 מיליון דולר בשנה בסיוע האזרחי )מרמה התחלתית של

1.2 מיליארד דולר(. הסיוע האזרחי בוטל בהדרגה תוך עשר שנים, ובמקביל גדל הסיוע הצבאי בהדרגה ל-2.4 מיליארד

דולר, כאשר היקף ההמרות היווה 26.3% מכלל הסיוע.

בעקבות פניית ממשלת ישראל ובהמשך להצגת הצרכים האסטרטגיים של מדינת ישראל וכן כביטוי לקשר המיוחד בין

.)MOU-Memorandum of Understanding( -ארה״ב לישראל, נחתם הסכם הבנות ב-16 באוגוסט 2007 בין ארה״ב לישראל ה

ההסכם מהווה סיכום תקציבי רב-שנתי לשנים 2018-2009 ומשמעותו היא הגדלת היקף הסיוע האמריקאי מ-24 מיליארד

דולר ל-30 מיליארד דולר בשנים אלו.

הגדלת הסיוע התבצעה באופן הדרגתי, כך שבשנת התקציב האמריקאית )שת״א( 2009 גדל הסיוע ל-2.55 מיליארד

דולר, בתקציב 2010 גדל הסיוע ל-2.775 מיליארד דולר, בתקציב 2011 גדל הסיוע ל-3 מיליארד דולר, בתקציב 2012 גדל

התקציב ל-3.075 מיליארד דולר וב-2013 ואילך התייצב הסיוע על רמה של 3.1 מיליארד דולר לשנה. כמו כן, במסגרת

ה-MOU סוכם כי היקף ההמרות יישמר ברמה קבועה של 26.3% מהיקף הסיוע השנתי.

בשנת 2013, לנוכח כניסתו לתוקף של קיצוץ רוחבי אוטומטי בתקציב הפדרלי האמריקאי, קוצץ מענק הסיוע לשנת

2013 באופן חד-פעמי בסך 157 מיליון דולר. בשנת הכספים 2015 צפוי הסיוע לעמוד על 3.1 מיליארד דולר לשנה.

91


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

תקציב ההוצאה המותנית בהכנסהמסגרת ההוצאה המותנית בהכנסה היא סך ההכנסות המיועדות למערכת הביטחון שמקורן אינו ישירות מאוצר המדינה.

הכנסות אלו מתווספות לתקציב הביטחון הישיר במטבע מקומי ובמט״ח ומקורן בגורמים שונים, כגון: מכירת ציוד בארץ

ובחו״ל, פרויקטים משותפים עם מדינות זרות, רשות מקרקעי ישראל, מכירת שירותים שונים ותוספת תקציב הסיוע

האמריקאי בגין ההסכם הרב-שנתי לשנים 2018-2009. יצוין כי נוסף על תקציב הסיוע האמריקאי במסגרת ההסכם

הרב-שנתי, מדי שנה מתקבלות תוספות של סיוע ייעודי לפיתוח ולהצטיידות בפרויקטים שונים שעיקרם בתחום הגנה

אקטיבית. בשנת 2015 מסתכמת ההוצאה המותנית בהכנסה ב-7.8 מיליארד ש״ח.

במסגרת ההוצאה המותנית בהכנסה נכלל נתח הסיוע האמריקאי ייעודי שאינו נכלל במסגרת ה-MOU בגין השתתפות

הממשל בפרויקטים שונים המשותפים לשתי המדינות, בסך 650 מיליון דולר בשנת 2015.

תקציב ההרשאה להתחייבההרשאה להתחייב משמשת ככלי ניהולי לבקרה על התקשרויות ארוכות טווח עם התעשיות הביטחוניות ועם ספקים

אחרים של מערכת הביטחון בארץ ובחו״ל. הצעת תקציב ההרשאה להתחייב לביצוע לשנת הכספים 2015 עומדת על

22 מיליארד ש״ח. מעבר לכך מתוקצב בנפרד סכום של 10 מיליארד ש״ח כרזרבה.

נושאים נוספיםבנוסף למקורות שפורטו לעיל, עומדים לרשות המשרד נכסים אשר הוקצו למשרד הביטחון לצורך ביצוע משימותיו. ייעול

השימוש במשאבים אלו, שהם בעלי ערך כלכלי, מאפשר הפניית מקורות לתקציב הביטחון יחד עם קידום פרויקטים

ונושאים לתועלת המגזר האזרחי.

קרקעותמחנות צה״ל רבים, כגון: מחנה הקריה, מחנה תל השומר, צריפין, סירקין ועוד ממוקמים במרכז הארץ ובאזורי הביקוש.

שטחי מחנות אלו הם בעלי פוטנציאל להגדלת היצע הדיור ושטחי תעסוקה ומסחר. על מנת לפנות מחנות אלו, פועלים

משרד הביטחון, משרד האוצר, רמ״י ומשרד ראש הממשלה לגיבוש הסכם כולל להעתקת מחנות אלו תוך מתן מענה

לצורכי מערכת הביטחון.

תדריםתדרים הם מרכיב הכרחי בפיתוח טכנולוגי וכלכלי. למשל, פיתוח תשתיות מתקדמות של תקשורת סלולרית יוביל

לשיפור בכל תחומי המשק )בריאות, חינוך, מערכות בקרה בחברות תשתית וכד׳(. שיפור זה מתעכב בשל מחסור בתדרים.

במטרה להגביר את ניצול התשתיות לשימושי תקשורת, יש לייצר מתווה כלכלי להעתקת והסדרת תדרים הנמצאים

בשימוש משרד הביטחון.

92


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

הוצאות הביטחון כשיעור מהתמ״גהוצאות הביטחון הגבוהות בישראל הן, בין היתר, פועל יוצא של האיומים הביטחוניים הניצבים בפניה. עקב כך, שיעור

תקציב הביטחון מהתמ״ג גבוה בישראל מאשר במדינות אירופה וארה״ב, אולם הוא נמצא בתוואי יורד בשנים האחרונות.

זאת, בין היתר, בגין הגידול בתוצר והקטנת סך ההוצאה הממשלתית מהתוצר המקומי.

הצריכה הביטחונית – מחושבת ע״י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה וכוללת את ההוצאות הישירות של הממשלה

לביטחון בכל גופי הביטחון בישראל, בכלל זה: עלויות כוח האדם, קניית סחורות ושירותים בארץ, ייבוא ביטחוני וכו׳.

בצריכה הביטחונית לא נכללים, בין השאר, תשלום הגמלאות, הוצאות על רווחה ובריאות, סיוע למפעלים הביטחוניים

וכד׳. הצריכה הביטחונית כאחוז מהתמ״ג בישראל לשנת 2011 נאמדה ע״י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב-6.2%

)הוצאות הביטחון בישראל, 2011-1950, לוח 4(.

עלויות הביטחון – על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מלבד ההוצאות לצריכה ביטחונית כאמור לעיל, ישנן עלויות

ביטחון נוספות למשק, כגון עלות החלופה של חיילי החובה )הפער בין מסלול ׳השכר׳ בשירות החובה לבין השכר בשוק

שחיילי שירות החובה היו משתכרים אלמלא היה שירות חובה( ושל אנשי המילואים, הזקיפה לביטחון בגין סיכון

אישי, הוצאה לבניית מקלטים, עלות אחזקת מלאי חירום, והוצאות לביטחון במשרדי ממשלה אזרחיים כמו מימון

בכוח הרב- לאומי בסיני ע״י משרד האוצר.

הסיכום של כלל הנושאים הללו מגלה כי העלות הכלכלית המלאה למשק של ההוצאה הביטחונית בשנת 2011 עמד על

כ-66.8 מיליארד ש״ח, שהם כ-7.7% מהתמ״ג לשנה זו על פי נתוני הלמ״ס )הוצאות הביטחון בישראל, 2011-1950, לוח 6(.

93


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

נושאים מרכזיים נוספים בתקציב הביטחון

כוח האדם בצה״ל

בצה״ל משרתים חיילי חובה, משרתי קבע, אזרחים עובדי צה״ל וחיילי מילואים. יתרונו של צה״ל נובע בין השאר

ממרכיב כוח האדם האיכותי המשרת בו. כוח האדם בצה״ל מהווה נדבך משמעותי בהוצאה התקציבית של

מערכת הביטחון.

בשנים האחרונות נעשו מספר מהלכים משמעותיים בתחום כוח האדם במערכת הביטחון, וביניהם: העלאת גיל

הפרישה לחיילי קבע אשר עתיד לעמוד על גיל 50 בממוצע בשנת 2029 )כיום גיל הפרישה הממוצע בצה״ל עומד

על כ-46.6(; מעבר משרתי הקבע להסדר פנסיה צוברת; וניתוק קצבאות גמלאי מערכת הביטחון משכר הפעילים

במערכת הביטחון והצמדתו למדד המחירים לצרכן – מהלך דומה לזה אשר בוצע בשאר עובדי המדינה שלוש שנים

קודם לביצוע המהלך במערכת הביטחון. שני המהלכים האחרונים צפויים להביא לגידול בהוצאות מערכת הביטחון

בטווח הקצר-בינוני.

עוד יצוין כי מצבת משרתי הקבע קטנה עד לשנת 2006 – השנה האחרונה ביישום תכנית ״קלע״. תכנית זו כללה,

בין השאר, צמצום בכוח האדם של אנשי קבע בגילאי הביניים, אנשי קבע שפרשו לגמלאות ואזרחים עובדי צה״ל.

בשנת 2006 התרחשה מלחמת לבנון השנייה. לפיכך, בין שנת 2007 לשנת 2013 חלה עלייה בסך שיאי משרתי

הקבע )ירידה בקבע מובהק ועלייה בראשוני(, ובמקביל הייתה ירידה במספר שיאי חיילי החובה וכמות ימי

המילואים. כפי שמצוין לעיל, המטכ״ל אישר תכנית ירידה של אלפי משרתי קבע ומאות אזרחים עובדי צה״ל בשנים

2016-2012 במטרה לפנות מקורות תקציבים לצורכי ההתעצמות של צה״ל. בנוסף, לפי טענת צה״ל, החל משנת 2014

חלה ירידה בהיקף משרתי הקבע. בהחלטה 2035 מיום 16 ביולי 2010 החליטה הממשלה על העלאת גיל הפרישה

הממוצע לכלל חיילי הקבע לגיל 50.

בהחלטת ממשלה 15 מיום 7 באפריל2013 הוקמה ועדת שרים לעניין השוויון בנטל השירות הצבאי, בשירות האזרחי

ובשוק העבודה )להלן – הוועדה לשוויון בנטל( במטרה להציע מתווה חקיקתי להגברת השוויון בנטל בשירות החובה.

הוועדה לשוויון בנטל המליצה על מתווה להגדלה משמעותית של יעדי הגיוס של חיילים חרדים לצה״ל ולשירות

האזרחי. ביום 28 ביולי 2013. התקבלה החלטת ממשלה 638 בנושא שילוב חרדים ובני מיעוטים בשירות צבאי ואזרחי

לצורך שילובם בשוק העבודה וליצירת שוויון בנטל הביטחוני והכלכלי. החלטה זו קבעה את מדיניות הממשלה בנוגע

לשילוב חרדים בצה״ל, ובמסגרתה נקבעו מכסות לגיוס חרדים לצה״ל בשנים 2017-2013. באותו היום אישרה ועדת

השרים לחקיקה שתי הצעות חוק ממשלתיות: הצעת חוק שירות ביטחון )תיקון מס׳ 19(, התשע״ד-2014, והצעת

חוק שירות לאומי-אזרחי, התשע״ד-2014. הצעות חוק אלו אושרו בקריאה שנייה ושלישית בכנסת ביום 12 במארס

2014 ועיגנו את הסדר גיוס החרדים האמור בחוק. צעד זה צפוי להוביל לגידול בהוצאה ובתקציב המוקצה לנושא

וכן להגדלת סד״כ צה״ל. שיפוי בגין סיכום זה מתוקצב במסגרת הצעת תקציב הביטחון לשנת 2015.

בנוסף המליצה הוועדה על קיצור שירות החובה לגברים, נושא אשר נדון בשנים האחרונות מספר פעמים על ידי

הממשלה. בהמשך לכך, אושרה ביום 12 במארס 2014 בקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק שירות ביטחון )תיקון

מס׳ 19(, התשע״ד-2014, אשר קובעת כי שירות החובה לגברים יקוצר בארבעה חודשים החל ממתגייסי יולי 2015.

בגין שני הנושאים האחרונים יינתן שיפוי תקציבי למשרד הביטחון בהתאם לסיכומים בין המשרדים.

94


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

מעבר צה״ל לנגב

העתקת יחידות אמ״ן ותקשוב לנגב

בהמשך להחלטות ממשלה 4415 מיום 20 בנובמבר 2005 )תכנית לאומית אסטרטגית לפיתוח הנגב(,1529 מיום 1

באפריל 2007 )העברת אגד מחנות הדרכה לצומת הנגב( ו-3976 מיום 24 באוגוסט 2008 )ועדת היגוי עליונה להעתקת

מחנות צה״ל לנגב(, במסגרת התכנית הלאומית לפיתוח הנגב, בהמשך להעתקת בסיס חיל האוויר מלוד לנבטים

והעתקת חלק מבסיסי ההדרכה של צה״ל לצומת הנגב ובמסגרת המאמץ הלאומי לחיזוק ולפיתוח הנגב, אושרה

החלטה 3161 מיום 17 באפריל 2011 שעניינה העתקת מחנות אמ״ן ותקשוב לנגב )להלן – החלטה 3161( והחלטה

546 מיום 14 ביולי 2013 )עדכון התכנית הלאומית לפיתוח הנגב לאור יישום המהלך להעתקת מחנות צה״ל לנגב(,

במטרה לאפשר שיפור משמעותי בתשתיות מערכת הביטחון, לפנות קרקעות במרכז הארץ לצורך בניית יחידות

דיור באזורי הביקוש ולקדם את הפיתוח והצמיחה של הנגב באמצעות העברת משאבים ממשלתיים איכותיים לנגב.

לצד היתרונות שלעיל המהלך טומן בחובו מספר אתגרים משמעותיים:

שימור כ״א איכותי �

קיום רציפות תהליכים כתנאי לשימור היכולות האסטרטגיות והמבצעיות �

עלויות הקיום השוטף. �

לצורך יישום החלטה 3161 יוקצו מקורות תקציביים בסך כולל של 19 מיליארד ש״ח )12 מיליארד ש״ח להעתקת

אמ״ן ו-7 מיליארד ש״ח להעתקת תקשוב( ע״י הגורמים המממנים כמפורט להלן:

משרד הביטחון – 4 מיליארד ש״ח �

משרד האוצר – 9 מיליארד ש״ח �

רשות מקרקעי ישראל – 6 מיליארד ש״ח. �

העתקת יחידות אמ״ן

עיקרי הפרויקט – העתקת מרבית יחידות חיל המודיעין למתחם ליקית בסמוך לפארק התעשייה בעומר. מהלך

העתקת הבסיסים מהווה שדרוג התשתיות הצבאיות ביחידות אלה הן בתשתיות הבינוי והן בתשתיות הטכנולוגיות.

המהלך אמור לתרום לסינרגיה בין יחידות המודיעין השונות ולשיפור יכולות המודיעין של מדינת ישראל.

סטטוס הפרויקט – הפרויקט נמצא בשלב תיקוף האפיון וכתיבת המכרזים.

העתקת יחידות תקשוב

עיקרי הפרויקט – העתקת מרבית היחידות הטכנולוגיות של אגף התקשוב ובית התוכנה של ח״א למתחם הפארק

הטכנולוגי בצמוד לאוניברסיטת בן-גוריון בבאר שבע. מהלך העתקת היחידות מהווה שדרוג של התשתיות הצבאיות

95


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

ביחידות אלה הן בתשתיות הבינוי והן בתשתיות הטכנולוגיות. המהלך אמור לתרום לסינרגיה בין יחידות התקשוב

השונות של היבשה והאוויר ולשיפור יכולות המחשוב והשליטה של צה״ל.

סטטוס הפרויקט – אפיון הפרויקט הסתיים, הופץ PQ )מיון מוקדם( והתקבלו הצעות מחמש קבוצות אפשריות

שכולן עמדו בתנאי הסף, וכעת נמצא בשלב סיום כתיבת המכרז והפצתו.

מימוש הפרויקטים והמכרזים האמורים נכלל במסגרת הצעת התקציב, כפי שהוצג על ידי האוצר.

קריית ההדרכה

עיקרי הפרויקט – העתקת שבעה בסיסי הדרכה )בית ספר למקצועות הלוגיסטיקה, בית הספר לרפואה, בית הספר

למשאבי אנוש, בית הספר למשטרה צבאית, בית הספר לחימוש, בית הספר לתקשוב ובית הספר לחינוך( לקריית

הדרכה אחת שתמוקם בצומת הנגב בשטח של כ-1600 דונם ותאכלס כ-10,000 חניכים, חיילי חובה ומשרתי קבע.

קריית ההדרכה מהווה שינוי מבני וארגוני משמעותי ביותר בצה״ל – לא עוד אוסף של בסיסים, אלא תפיסה הדרכתית

ומבנה התומכים בעקרון הסינרגיה:

תומכי הלחימה יוכשרו ויתאמנו במשותף ובאופן המדמה את פעילותם המבצעית בפועל. �

המענה הלוגיסטי והניהולי יינתן לקריית ההדרכה באמצעות מטה מרכזי אחד. �

פלטפורמות ההדרכה ייבנו בראייה רב-זרועית לניצול כלל היתרונות היחסיים של כל זרוע. �

תפקידים שלצבא אין בהם יתרון יחסי יתאזרחו. �

.PPP בשנת 2008 נחתם הסכם תקציבי עם האוצר המגבה תקציבית את המהלך ומגדיר שהפרויקט ימומש בשיטת

בהתאם להבנות עם האוצר, קבלת התקציב איננה תלויה בשיווק שטחי הקרקע המתפנים בצריפין. ההנחה היא

שלא קיימים מקורות נוספים לפרויקט.

סטטוס הפרויקט – הפרויקט ממומש בשיטת PPP )פרויקט בשיתוף המגזר הפרטי( וביום 5 באפריל 2012 נחתם

הסכם זיכיון עם קבוצת ״מבט לנגב״, המורכבת מחברת מנרב, חברת אלקטרה וחברת בינת. הצפי לתחילת אכלוס

הפרויקט הוא לקראת סוף 2014.

תקצוב – לפרויקט הוקצו 2 מיליארד ש״ח, מתוכם 0.8 מיליארד ש״ח בגין שיווק בסיסי ההדרכה המפונים מצריפין.

בנוסף אושרו 0.1 מיליארד ש״ח בעבור עלויות התפעול של קריית ההדרכה בבסיס תקציב הביטחון. התקציב לשנת

2015, כפי שהוצג על ידי האוצר, כולל סכום של 800 מיליון ש״ח עבור מענק ההקמה אשר ישולם לזכיין של קריית

ההדרכה וכן תקצוב בגין עלויות התפעול של קריית ההדרכה.

פינוי מחנות

במסגרת החלטה 3161 מיום 17 באפריל 2011 הוחלט על פינויים המלא של מחנות אמ״ן ותקשוב וכן של מחנות

נוספים במרכז הארץ ובאזורי הביקוש והחזרתם למנהל מקרקעי ישראל. לצורך כך נדרש מהלך משלים להעתקת

יחידות נוספות משטחי מחנות אלו. בהמשך לכך סוכם בין משרד הביטחון, משרד האוצר ורשות מקרקעי ישראל על

עבודת מטה משותפת במטרה לקדם את פינוי המחנות )שוה״ם – פרויקטי שיווק והעברת מחנות(. במסגרת העבודה

96


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

נבחנים עלויות העתקת המחנות, עלויות ההגירה של המחנות וכן פוטנציאל השיווק מפינוי המחנות. עם סיום עבודת

המטה יגבשו המשרדים הסכם מסגרת ומתווה לפינוי המחנות. למהלך משלים זה יתרונות רבים לצה״ל, כגון שדרוג

וייעול מחנות צה״ל וכן למשק, כגון הגדלת היצע הדיור וזירוז פיתוח תשתיות אזרחיות.

להלן עיקרי הפרויקטים למימוש מהלך שוה״ם:

אופק רחב – מחנה רב-זרועי העתיד לאכלס בעיקר יחידות מזרוע היבשה, אגף כ״א ואגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה. �

מרה״ס )מרכז הספקה אחוד( – מרכז הספקה אחוד של אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה. �

שדה דב – העתקת מחנה שדה דב. �

ב-17 בדצמבר 2013 נחתם הסכם בין משרד האוצר, רמ״י ומשרד הביטחון )הסכם שוה״ם 1( לפינוי קרן הקריה )36

דונם(, חלק ממתחמים 4 ו-5 במחנה צריפין )421 דונם(, ומחנה פאלנורד. עד כה ובהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו

בהסכם פונו 11 דונם ממתחם קרן הקריה.

ב-16 ביוני 2014 נחתם הסכם נוסף בין משרד האוצר, רמ״י ומשרד הביטחון )הסכם שוה״ם 2( בגין התחייבות

משהב״ט לפינוי מחנה שדה דב בפרק זמן של שלוש שנים. במסגרת הסכם זה הוקצתה למשהב״ט מקדמה עבור

עלויות המעבר של מחנה שדה דב. בנוסף, סוכם כי משרד האוצר, רמ״י ומשרד הביטחון יסכמו את עלויות המעבר

של מחנה שדה דב וכן יגבשו הסכם מפורט לפינוי המחנות ממרכז הארץ ומאזורי הביקוש בהתאם להחלטה 3161

)מהלך שוה״ם(. בימים אלה מתקיים משא ומתן בין משרד האוצר, רמ״י ומשרד הביטחון לסיכום מהלך שוה״ם.

הפרטת תעש

בתאריך 23 בדצמבר 2013 התקבלה החלטה מח/2 של ועדת השרים לענייני הפרטה שאישרה את הפרטת תעש.

להחלטה יש מספר רבדים:

הקמת חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה )תעש מערכות( שאליה יועברו כל הנכסים וההתחייבויות של

חברת תעש, כל אחזקות המדינה בתעש מערכות יימכרו במכירה פרטית במקשה אחד. הליך המכירה ינוהל ע״י

רשות החברות כמקובל בהליכי מכירה פרטית של מניות המדינה בחברות ממשלתיות ותאגידים ממשלתיים לא

יורשו להשתתף בהליך המכירה.

הקמת חברה ממשלתית נוספת בבעלות המדינה )תומר( שאליה תועבר פעילות ההנעה הרקטית של חטיבת גבעון

ופעילות סלבין וכל הנכסים, ההתחייבויות והזכויות הקשורים בפעילויות אלו. כמו כן יועברו 330 עובדים מחטיבת

גבעון ו-50 עובדים מחטיבת סלבין. תבוצע הפרדה פיזית בין מתקני תעש מערכות לבין מתקני משרד הביטחון

ומתקני תומר.

סיכום בין-משרדי בנושא קרקעות תעש נחתם בין משרד הביטחון למשרד האוצר במטרה לקדם את הפרטת תעש ואת

העברת מפעלי תעש ומתקניה ממתחם רמת השרון לרמת בקע בנגב עד לשנת 2020 ולא יאוחר משנת 2022. ההסכם

כולל הקמת צוות היגוי להסדרה סטטוטורית ולאינטגרציה בראשות משרד הביטחון ובהשתתפות נציגים נוספים:

משרד האוצר, משרד ראש הממשלה וכו׳ שיפעל להסדרה סטטוטורית של המקרקעין הבאים: מתחם רמת בקע,

מתחם נצרת עלית, מתחם חלופי לטירת הכרמל ושטח אליהו במתחם רמת השרון, שלבי הביצוע בגין פינוי המתחמים.

97


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

בשל יכולת הייצור ומוקדי ידע ייחודים החיוניים לביטחון המדינה ובעקבות אינטרסים מיוחדים בתעש מערכות,

נחתם הסכם רכש בין משהב״ט לחברת תעש מערכות שמטרתו לתמוך ביכולתה הכלכלית והתעשייתית של חברת

תעש מערכות ולהבטיח המשך קיומם של תחומי פעילות מסוימים. במסגרת ההסכם משהב״ט מתחייב לרכש בשנים

2018-2014 במגוון תחומי פעילות.

הצעת התקציב לשנת 2015, כפי שהוצגה על ידי האוצר, כוללת תקצוב הרכש הביטחוני של משרד הביטחון מתעש,

שעליו הוסכם במסגרת הפרטת תעש, וכן שיפוי משרד הביטחון בגין פעולות תכנון להעברת תעש לנגב.

הקרן לקליטת חיילים משוחררים

הצעת תקציב הקרן לקליטת חיילים משוחררים לשנת הכספים 2015 )סעיף 46( מסתכמת ב-2,285 מיליון ש״ח

בשנת 2015.

החוק לקליטת חיילים משוחררים, התשנ״ד-1994 )להלן: החוק( מקנה לחיילים משוחררים ולמי ששירת שירות

לאומי או אזרחי זכויות שונות. מטרת החוק היא להעניק סיוע כספי לחיילי החובה המשוחררים ולמשרתי השירות

האזרחי והלאומי בתחילת דרכם בחיים האזרחיים. החוק מיושם באמצעות הקרן לקליטת חיילים משוחררים

)להלן: הקרן( הפועלת במשרד הביטחון ומהווה את המנגנון המבצע של החוק.

חיילים בשירות חובה )בצה״ל ובשאר מערכת הביטחון, לדוגמה במשטרה, במשמר הגבול ובשירות בתי הסוהר(

ומשרתים בשירות אזרחי ולאומי זכאים לצבירה חודשית של כסף בגין חודשי השירות שבוצעו בפועל בהתאם לסוג

השירות: לוחם, תומך לחימה או אחר. צבירה זו מחולקת לצבירה בגין מענק כספי וצבירה בגין קרן הפיקדון.

מענק כספי – מענק הניתן בעת השחרור. יצוין כי בינואר 2012 הוחלט על הכפלה של מענק השחרור במהלך שנפרס

על פני חמש שנים )2016-2012(.

קרן פיקדון – סכום כסף הנזקף לזכות החיילים ומיועד למטרות לימודים, הכשרה מקצועית, רכישת דירה, נישואין

או פתיחת עסק. חייל משוחרר שלא מימש את מלוא קרן הפיקדון במהלך תקופת הזכאות יקבל את כל יתרת הכסף

שנצברה לזכותו לאחר חמש שנים.

בנוסף לאמור לעיל, על פי חוק, הקרן לקליטת חיילים משוחררים מפעילה שתי קרנות נוספות:

הקרן לסיוע נוסף – קרן המעניקה לחיילים משוחררים הזקוקים לכך סיוע כלכלי מיוחד: מלגות לימודים ומלגות

קיום לחיילים משוחררים הלומדים במכינות קדם-אקדמיות. הסיוע ניתן על פי אמות מידה חברתיות-כלכליות.

הקרן גם מממנת מלגות לימודים לחיילים משוחררים הלומדים במכללות טכנולוגיות לתכניות הנדסאים וטכנאים.

סיוע זה מועבר החל משנה״ל תשע״ד ישירות מהקרן למוסדות הלימוד. כמו כן, הקרן מממנת קורסים ייעודיים

של הכשרה מקצועית.

הקרן לעידוד השכלה גבוהה – קרן המממנת את שכר הלימוד בשנת הלימודים האקדמית הראשונה לחיילים

משוחררים הלומדים בפריפריה ובירושלים או לחיילים מהפריפריה הלומדים במרכז )על פי קריטריונים שונים(.

98


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

כ-90% מתקציב הקרן מיועד לתשלומים השוטפים עבור מענקי השחרור והפיקדון המוענקים לזכאים על פי החוק,

בהתחשב באופי ובאורך השירות, כפי שפורט לעיל, והיתרה ממנת את פעילות הקרן לסיוע נוסף והקרן לעידוד

השכלה גבוהה.

קרן פיקדון57%

מענקי שחרור33%

הקרן לסיוע נוסף4%

הקרן לעידוד רכישת השכלה3%

רזרבה להתייקרויות3%

2015הרכב תקציב הקרן לקליטת חיילים משוחררים תת כותרת תת כותרת תת כותרת תת כותרת תת כותרת

דגשים לשנת הכספים 2015

במהלך השנים 2012-2011 נחקקו שני תיקוני חקיקה:

תיקון 12 לחוק קליטת חיילים משוחררים – תיקון זה מעניק לחיילים מימון מלגת לימודים בשנה״ל הראשונה לתואר

הראשון במוסדות הלימוד להשכלה גבוהה שאינם אוניברסיטאות מחקר בפריפריה ובירושלים. בנוסף, חיילים משוחררים

המתגוררים בפריפריה זכאים למלגות לימודים ולתכניות השכלה.

תיקון 14 לחוק קליטת חיילים משוחררים – תיקון זה הביא להכפלה של מענק השחרור לחיילים משוחררים במהלך

שנפרס על פני חמש שנים )2016-2012(.

99


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

תיאום הפעולות בשטחים

הצעת תקציב תיאום הפעולות בשטחים לשנת הכספים 2015 )סעיף 17( מסתכמת בכ-234 מיליון ש״ח, מהם כ-98

מיליון ש״ח בהוצאה נטו וכ-136 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה. מקור ההוצאה המותנית בהכנסה הוא בהכנסות

המנהל האזרחי באזור יהודה ושומרון.

יחידת תיאום הפעולות בשטחים פועלת בנושאים האזרחיים וההומניטריים הנוגעים לאוכלוסייה הפלסטינית שאינה

מעורבת בפעילות טרור. בנוסף, מתאם הפעולות בשטחים מוביל את התיאום האזרחי והביטחוני עם הארגונים הבין-

לאומיים הפועלים בשטחי יהודה ושומרון ועזה וכן פעילויות תכנון וביצוע תשתיות ופרויקטים של פיתוח לאוכלוסיית

אזור יהודה ושומרון )יהודים ופלסטינים(.

היעדים העיקריים של תיאום הפעולות בשטחים

תקציב תיאום הפעולות בשטחים )להלן: ״המתפ״ש״( מהווה מסגרת לפעילות התיאום והקישור בין מדינת ישראל

והרשות הפלסטינית בנקודות העיקריות הבאות:

יישום מדיניות הממשלה בשטחי יהודה ושומרון בתחומים האזרחיים והביטחוניים, בהתאם לחלוקת הסמכויות

הקבועה, בשילוב עם מערכת הביטחון ובתיאום עם משרדי הממשלה.

תיאום וקישור עם הפלסטינים בתחומים האזרחיים והביטחוניים, תוך איזון בין הצרכים הביטחוניים של מדינת

ישראל והצרכים האזרחיים של אוכלוסיית האזור.

תיאום עם המערכת הבין-לאומית ועם ארגונים בין-לאומיים )ארב״ל( לביצוע ולמימון פרויקטים משותפים באזור

יהודה ושומרון ולמתן סיוע הומניטרי.

גיבוש הערכת המצב האזרחית ומעקב אחר המגמות המתפתחות בזירה הפלסטינית.

שיפור מרקם החיים והכלכלה הפלסטינית.

הפעלת הסמכויות בתחומי התכנון והתשתית בכל הקשור להתיישבות הישראלית באיו״ש.

יש לציין כי מתגבשת תכנית לשיקום רצועת עזה, שהמתפ״ש יהיה מעורב בה בהיבטי תיאום, קישור ופיקוח ובקרה.

תקציב משרד הביטחון בתחום הוצאות חירום אזרחיות )סעיף 16(

הצעת תקציב משרד הביטחון בתחום הוצאות החירום האזרחיות )סעיף 16( לשנת הכספים 2015 מסתכמת ב-403

מיליון ש״ח וב-200 מיליוןש״ח כהרשאה להתחייב.


העברת משאבים של המשרד להגנת העורף למשרד הביטחון – החל מיום 15 ביוני 2014, בהתאם להחלטת ממשלה

1661 שהתקבלה ביום 1 ביוני 2014, בוטל המשרד להגנת העורף ואתו סמכויותיו בתחום העורף והן הועברו לשר

100

ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה


הביטחון. עם סמכויות אלו עבר גם שטח הפעולה של רח״ל מהמשרד להגנת העורף למשרד הביטחון. כל המשאבים,

לרבות התקציבים הרלוונטיים שהוקצו למשרד להגנת העורף, הועברו במלואם למשרד הביטחון במסגרת סעיף 16

לתקציב המדינה ״הוצאות חירום אזרחיות״.

תכנית הקמה ואחזקה ומרכיבי ביטחון והתגוננות אזרחית – כוללת אחזקה ופיתוח בתחום מרכיבי ביטחון ובתחום

ההתגוננות האזרחית.

בתחום מרכיבי הביטחון, התכנית כוללת אחזקה ופיתוח של מרכיבי הביטחון המבוצעים ביישובי עוטף עזה, �

קו התפר של איו״ש )קו התפר המזרחי(, קו העימות בצפון וכן באזורים שונים בכלל הארץ, בהתאם להחלטות

ממשלה ולאור הערכות מצב מודיעיניות המתייחסות לאיומים השונים.

בתחום ההתגוננות האזרחית, התכנית כוללת ביצוע פעולות באחריות פיקוד העורף, כפי שפורט לעיל, כגון אחזקה �

ופיתוח של מערכות צפירה והתרעה, מתן מענה לצורכי מיגון ומקלוט והדרכה והסברה לאוכלוסייה.

כמו כן, תכנית זו כוללת תקצוב כוח אדם ייעודי עבור נושאים אלו. �

תכנית עורף לאומי – הכוללת את תקצוב תקני כוח האדם והתפעול של מטה רח״ל, לרבות ועדת ההיגוי לרעידות

אדמה אשר עברה לאחריות רח״ל מתוקף החלטת ממשלה 1662 מיום 1 ביוני 2014. כמו כן, התכנית מיועדת לתקצוב

הפרויקטים בתחום חיזוק העורף הלאומי והחוסן הלאומי המבוצעים באחריות רח״ל.

תכנית מיגון אוכלוסייה )״סופת חול״( – בשנת 2015 תכלול תכנית זו שמירה על כשירות מערך ״סופת חול״ עבור

המגיבים הראשונים ועבור מענה רפואי.

מטוסי כיבוי – חידוש ושדרוג חוזה חכירת טייסת כיבוי אווירי ל-14 מטוסי כיבוי בעלות של 68.4 מיליון ש״ח.

101


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

המשרד לביטחון הפנים

הצעת התקציב השוטף של המשרד לביטחון הפנים לשנת הכספים 2015 )סעיף 07( מסתכמת

בכ-15,171 מיליון ש״ח, מהם כ-14,209 מיליון ש״ח בהוצאה נטו וכ-962 מיליון ש״ח בהוצאה

מותנית בהכנסה. כמו כן, בשנת 2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של

כ-2,567 מיליון ש״ח.

הצעת תקציב הפיתוח של המשרד לביטחון הפנים לשנת הכספים 2015 )סעיף 52( מסתכמת

בכ-747 מיליון ש״ח, מהם כ-692 מיליון ש״ח בהוצאה נטו וכ-55 מיליון ש״ח בהוצאה

מותנית בהכנסה. כמו כן, בשנת 2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של

כ-787 מיליון ש״ח.

המשרד לביטחון הפנים הוא גוף מטה משולב האחראי לאכיפת החוק, לשמירת הסדר הציבורי ולפעילות בתחומים

השונים של ביטחון הפנים במדינת ישראל. המשרד פועל, בין היתר, באמצעות הגופים הבאים:

משטרת ישראל – מופקדת על ביצוע התפקידים והמשימות בתחום ביטחון הפנים, על שמירת הסדר הציבורי ועל

הלחימה בפשיעה ופועלת על פי הסמכויות שהוענקו לכל שוטר בפקודת המשטרה )נוסח חדש(, תשל״א-1971, בחוק

המשטרה )דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות(, תשס״ה-2005 ובחוקים נוספים.

שירות בתי הסוהר – ארגון כליאה לאומי, אחראי לאחזקת אסירים ועצורים במשמורת על פי התנאים שנקבעו בחוק

ולטיפול באסירים בתקופת שהותם בבית הסוהר במגמה לסייע בשיקומם ובהשתלבותם בחברה בתום תקופת המאסר.

הרשות הלאומית לכבאות והצלה – עיקר תפקידה הוא מניעה וכיבוי של דלקות, טיפול במפגעים והצלת חיי אדם.

הרשות להגנה על עדים – מתמודדת עם תופעת האיומים על עדים ברמת סיכון גבוהה וכנגד הפגיעה בשלומם על

ידי גורמים עבריינים.

הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול – אחראית להובלת המאבק בסמים ובאלכוהול, לקביעת מדיניות

לאומית ולתיאום ביצועה באמצעות משרדי הממשלה השונים.

כמו כן, המשרד לביטחון הפנים מפעיל תכניות שונות למניעת אלימות ולצמצום הפשיעה ברשויות המקומיות בכלל

ובקרב בני נוער בפרט.


טיפול בתופעת ההסתננות הבלתי חוקית – בהמשך להקצאת משאבים שבוצעה בשנים 2014-2013 לטיפול בתופעת

ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, נוספו לגופי המשרד לביטחון הפנים כ-162 מיליון ש״ח ו-391 תקני כוח אדם

לשם הקמה ותפעול של מתקן השהייה הפתוח בקציעות )מתקן ״חולות״( ולשם תגבור תחושת הביטחון האישי

102

ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה


של התושבים באזורים שבהם יש ריכוז גבוה של שוהים בלתי חוקיים, בהתאם למדיניות הממשלה כפי שהותוותה

בהחלטת ממשלה 960 מיום 24 בנובמבר 2013.

רשות הכבאות הארצית – בהתאם להחלטת ממשלה 2699 מיום 9 בינואר 2011 בדבר שיפור היערכות העורף למקרי

חירום ואסונות, הועבר שטח הפעולה של נציבות הכבאות וההצלה ממשרד הפנים למשרד לביטחון הפנים והוקמה

רשות ארצית לכיבוי והצלה תוך הלאמת איגודי הערים והקמת מערך ארצי אחיד. בנוסף למשאבים שכבר הוקצו

בשנים שלאחר הקמת הרשות הלאומית, ובהמשך לחקיקת חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה התשע״ב-2012,

יתווספו בשנת 2015 לבסיס תקציב המשרד לביטחון הפנים 104 מיליון ש״ח.

המכללה הלאומית להדרכת שוטרים במשטרת ישראל – הקצאת משאבים בשנת 2015 בסך של כ-155 מיליון ש״ח

לשם הקמתה ותפעולה של המכללה הלאומית להדרכת שוטרים במשטרת ישראל, המוקמת בימים אלו בשיטת

BOT באזור בית שמש. המכללה הלאומית עתידה לרכז את כלל מתקני ההדרכה ואת קורסי ההכשרה הקיימים

במשטרת ישראל ולתת שירותים ואמצעים מהמתקדמים ביותר בתחומי ההדרכה, הלמידה, האימון והתחקור.

המכללה עתידה להיפתח בתחילת שנת 2015.

שיטור עירוני – המשך יישום והרחבת פיילוט שיטור עירוני ב-32 רשויות מקומיות נוספות )16 מתוכן השתתפו

בתכנית בשנת 2014(. הפיילוט גובש בהתאם להחלטת ממשלה שטע/4 מיום 8 ביוני 2010, ובגין פעילות זו ניתן תקציב

תוספתי של כ-95 מיליון ש״ח ו-426 שוטרים. מדובר בהרחבת התכנית אשר פועלת כיום ב-29 רשויות מקומיות.

בהתאם לסיכום בין המשרדים, יורחב המערך בשנת 2015 לשש רשויות נוספות )בתוכן עיר מרכזית גדולה – תל

אביב(, ולאחר מכן יופעל המערך ב-61 רשויות מקומיות. מערך השיטור העירוני פועל מתוקף הוראת שעה.

תגבור מערך הסיגנט – העצמה ושדרוג של מערך הסיגנט במשטרת ישראל. לשם כך הוקצו למשטרת ישראל משאבים

עבור הצטיידות חד-פעמית ועבור 50 שוטרים. כך תוכל משטרת ישראל לשפר את יכולותיה המבצעיות הן באמצעות

הרחבה משמעותית של יכולותיה הטכנולוגיות )פיתוח ורכש של מערכות טכנולוגיות( והן על ידי הגדלת היקף כוח

האדם הייעודי העוסק בנושא.

הקצאת משאבים בהתאם להסכמי שכר משנים קודמות במשטרת ישראל ובשירות בתי הסוהר, ביניהם: מסלולי

שירות, תגבור שכר שוטר/סוהר מתחיל ותוספת רמות פעילות.

בינוי בשב״ס – על מנת לשפר את תנאי המחייה של אסירים הכלואים במתקני הכליאה של שב״ס ובהתאם לצורכי

הארגון, הוקצו לשב״ס משאבים לשם בינוי מקומות כליאה נוספים. במסגרת משאבים אלו עתיד שב״ס לבנות

ולתפעל 480 מקומות כליאה נוספים עבור אסירים ביטחוניים בכלא עופר וכן להתחיל בבנייתו של כלא נשים חדש

במתחם אשל בדרום הארץ. בניית כלא הנשים החדש צפויה להסתיים בשנת 2018.

הגברת הטיפול בתופעת השחיתות הציבורית – תגבור מערך המודיעין של משטרת ישראל על מנת לחזק את האכיפה

כנגד תופעת השחיתות הציבורית, לרבות בחברות ממשלתיות.

אבטחת מוסדות חינוך – בהמשך להחלטת ממשלה 3788 מיום 3 באוקטובר 2011, משטרת ישראל תרחיב בהדרגה

את אבטחת מוסדות החינוך במגזר הלא יהודי. בהתאם לכך התווספו משאבים כמותווה בהחלטת הממשלה. כמו

103


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

כן יתווספו משאבים בסך של כ-35 מיליון ש״ח לשם הגדלת תקציב אבטחת מוסדות החינוך הנובע מכניסתו לתוקף,

בנובמבר 2013, של חוק העסקת עובדים במגזר הציבורי על ידי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון.

מתחמי שיטור – הקצאת משאבים להקמת שני מתחמים נוספים לשם ביסוס שלטון החוק, שיפור השירות וחיזוק

תחושת הביטחון האישי במגזר הלא יהודי, בהיקף כולל של 130 שיאי שוטרים. מדובר בהרחבה של תכנית שיישומה

החל בשנת 2011 בהמשך להחלטת ממשלה 1539 מיום 22 במארס 2010. עד כה הוקמו שישה מתחמים בנצרת,

טייבה, מתחם עיירות )המרכז מספר יישובים בדרום הארץ(, כרמיאל, עירון וכפר קאסם.

ביצוע שני שינויים מבניים עיקריים בגופים:

עריכת פיילוט ליישום ״משק סגור״ במשטרת ישראל, כך שלמפקד תהיה סמכות ואחריות למשאבים שהועמדו �

לרשותו לצורך השגת היעדים שהוגדרו; מודל זה יתמרץ את המפקדים לחסוך ולייעל את משאביהם.

עריכת פיילוט לבחינת שינוי במודל המשמרות בשירות בתי הסוהר ולבחינת שינויים מבניים נוספים לשם ייעול �

המשאבים המוקצים עבורו.

יש לציין כי בגין השינויים אשר פורטו לעיל, גדל תקציב המשרד לביטחון הפנים בשנת 2015 באופן משמעותי. בשנת

2015 יחול גידול בשיעור של כ-8% בתקציב בהשוואה לשנת 2014, לא כולל השתתפויות.

4,958 5,117 5,217 5,273 5,401 5,752 5,944 6,189 7,032 7,258 7,539

1,970 2,206

2,565 2,784 2,722 3,178

3,345 3,473

3,558 3,732

4,145

1,614 1,654

1,688 1,687 1,686

1,813 1,902

1,999

2,535 2,953

3,119 947

1,022

1,115

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

2015-2005התפתחות תקציב המשרד לביטחון הפנים בשנים רשות הכבאות גמלאות

פיתוח+ קניות שכר

2015מחירי , לא כולל השתתפויות, תקציב מקורי ברוטו, ח"מיליוני ש


104

ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה


32,130 33,678

35,115 35,799 36,205 37,233

38,237 38,537

42,139 42,381 43,893

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

התפתחות כוח האדם במשרד לביטחון הפנים על זרועותיועבודה בלתי צמיתה וחיילי חובה ,כוח אדם


* בשנת 2013 נוספו לבסיס תקציב המשרד לביטחון הפנים 2,447 תקנים בגין הקמת הרשות הארצית לכבאות והצלה

תקציב משטרת ישראל

הצעת תקציב משטרת ישראל לשנת 2015 מסתכמת בכ-10.6 מיליארד ש״ח )תקציב ברוטו, כולל תקציב פיתוח, לא

כולל השתתפויות(.

תקציב שירות בתי הסוהר

הצעת תקציב שירות בתי הסוהר מסתכמת בכ-3.4 מיליארד ש״ח לשנת 2015 )תקציב ברוטו, כולל תקציב פיתוח, לא

כולל השתתפויות(.

105


ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

תקציב הרשות הלאומית לכבאות והצלה

הצעת תקציב הרשות הלאומית לכבאות והצלה לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-1.1 מיליארד ש"ח )תקציב ברוטו,

לא כולל השתתפויות(.

10,634,380, משטרה

3,362,717, ס"שב רשות , הכבאות

1,114,553

פ"המשרד לבט 806,903

פילוח תקציב המשרד לביטחון הפנים לפי גופים

משטרה

ס"שב

רשות הכבאות

פ"המשרד לבט

ח"מיליוני ש, 2015מחירי , תקציב ברוטו


106

משרדי המטה

משרדי המטה

קבוצת המשרדים המנהליים כוללת את המשרדים הבאים: משרד ראש הממשלה והמטה

לביטחון לאומי, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החוץ, משרד הפנים והרשויות

המקומיות ורשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול. בפרק זה נכללות גם הוצאות ממשל

כדוגמת העברות לרשויות המקומיות; תקציב הכנסת, חברי הממשלה, נשיא המדינה ומשרד

מבקר המדינה; ומימון המפלגות.


מאפייני התקציב

המשרדים המנהליים משרתים קשת רחבה של פעילות מטה ממשלתית. הם מאופיינים בעתירות כוח האדם, ולכן חלק ניכר

מהתקציב השוטף במשרדים אלה מיועד למימון הוצאות שכר, והיתרה – לתקציבי קניות ופיתוח, המיועדים בעיקר לתפעול

המשרדים. ההוצאה התקציבית של משרדים אלה בשנת 2015 עומדת על 15.2 מיליארד ש״ח, כ- 4.6% מסך ההוצאה התקציבית.

תקציב משרדי המטה לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

ח

משרדי המטה15.2

4.93.2משפטים

2.0ראשהממשלה

2.1אוצר

1.6חוץ

1.4משרדיםנוספים

פניםושלטוןמקומי

107


משרד ראש הממשלה

הצעת תקציב משרד ראש הממשלה לשנת הכספים 2015 )סעיף 04( מסתכמת בכ-2.09 מיליארד

ש״ח, מהם כ-2 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-90.6 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה.

הצעת תקציב משרד המטה לביטחון לאומי לשנת הכספים 2015 )סעיף 10( מסתכמת בכ-

39.3 מיליון ש״ח.

משרד ראש הממשלה כולל את היחידות, הגופים והתחומים הכפופים ישירות לאחריות ראש הממשלה וכולל בנוסף

יחידות וגופים עצמאיים בקביעת תכניות העבודה שלהם ובניהול תקציבם.

בין היחידות והגופים הכפופים ישירות לאחריות ראש הממשלה נכללים יועצים לראש הממשלה; האגף לממשל וחברה;

האגף לתכנון, תיאום ופנים; אגף כלכלה ותשתיות; המועצה הלאומית לכלכלה; המועצות להנצחת נשיאים וראשי

ממשלה ומרכזי ההנצחה למנחם בגין וליצחק רבין; מטה ההסברה הלאומי; הרשות לקידום מעמד האישה; מערך

הגיור; מטה התקשוב הממשלתי, מטה ״ישראל דיגיטלית״ ועוד.

בין היחידות והגופים העצמאיים בקביעת תכניות העבודה שלהם וניהול תקציבם כלולים המשרד לירושלים והתפוצות;

המשרד לעניינים אסטרטגיים וענייני מודיעין; המשרד לאזרחים ותיקים; הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה; מנהלת

תנופה – יישום תכנית ההתנתקות; המשרד לשירותי דת; הרבנות הראשית לישראל; נציבות שירות המדינה; לשכת

הקשר נתיב; המשרד לפיתוח הנגב והגליל והמשרד לשיתוף פעולה אזורי.

נוסף על יחידות אלו, יחידות המטה לביטחון לאומי ולשכת הפרסום הממשלתי הן יחידות הכפופות למשרד ראש

הממשלה, אולם הן מתוקצבות בסעיפים תקציביים נפרדים. המטה לביטחון לאומי מתוקצב בסעיף 10 ולשכת הפרסום

הממשלתית והמדפיס הממשלתי מתוקצבים בסעיף 89 כמפעלים עסקיים.


הקמת מטה ״ישראל דיגיטלית״

העברת מטה התקשוב הממשלתי למשרד ראש הממשלה

תגבור ופיתוח מטה הסייבר הלאומי

תגבור הרשות למעמד האישה

תגבור הוועדה לבחינת טכנולוגיות להקטנת השימוש בנפט בתחבורה ולחיזוק תעשיות עתירות ידע בתחום

שיפור השירות לאזרח במועצות הדתיות, הקמת מבני דת, פיתוח בתי עלמין וכן הקדמת מימון לפיתוח בית העלמין

ברקת אשר מתוכנן לקבורה רבודה )ניצול יעיל של קרקע לקבורה(.

תוספת מימון תכנית ההתנתקות לשם השלמת תשלומי הפיצויים והקמת יישובי הקבע למפונים מגוש קטיף.

108

משרד האוצר

משרד האוצר

הצעת תקציב משרד האוצר לשנת הכספים 2015 )סעיף 05( מסתכמת בכ-2.36 מיליארד ש״ח,

מהם כ-2.07 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-289 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה.

משרד האוצר נחלק למשרד הראשי ולרשות המסים בישראל. המשרד הראשי אחראי למספר רב של תחומים כלכליים

של מדינת ישראל. יחידות המשרד העיקריות הן אגף התקציבים אשר מכין את תקציב המדינה ומפקח עליו; החשב

הכללי המנהל את כספי המדינה ואת נכסיה; אגף שוק ההון המפקח על שוק ההון והביטוח במשק; רשות החברות

הממשלתיות המפקחת על החברות הממשלתיות; האגף לשכר ולהסכמי עבודה, המנהל משא ומתן עם ועדי העובדים

והארגונים המייצגים אותם ומבצע הסכמי עבודה במשק; אגף הכלכלן הראשי, המגבש מדיניות בתחום הכנסות המדינה

ומחקר כלכלי ויוצר קשרים בין-לאומיים, כלכליים ועוד.

רשות המסים בישראל אחראית לגביית המסים הישירים והעקיפים.


תגבור רשות המסים לצורך העמקת הגבייה והמלחמה בהון השחור

תגבור תקציבי המחשוב של רשות המסים בישראל

תגבור היחידה לקידום החינוך הפיננסי

תגבור האפוטרופוס לנכסי נפקדים, לצורך מתן מלגות לסטודנטים מוסלמים

תגבור רשות החברות הממשלתיות בהתאם לתכנית הנפקות המיעוט של רשות החברות בהתאם להחלטת ממשלה

2093 מיום 7 באוקטובר 2013

העברת התקשוב הממשלתי ממשרד האוצר למשרד ראש הממשלה.

109


משרד המשפטים

הצעת תקציב משרד המשפטים לשנת הכספים 2015 )סעיף 08( מסתכמת בכ-3.9 מיליארד ש״ח,

מהם כ-3.1 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, וכ-848 מיליון ש״ח בהתאמה בהוצאה מותנית בהכנסה.

הצעת תקציב הפיתוח של משרד המשפטים לשנת הכספים 2015 )סעיף 53( מסתכמת בכ-

100 מיליון ש״ח. כמו כן, בשנת 2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של

כ-30 מיליון ש״ח.

משרד המשפטים אחראי למערכת המשפט בישראל, לענייני חקיקה שונים וכן להסדרת פעילויות רבות בשוק העסקי

והפרטי, כגון: רשות התאגידים, האגף לרישום והסדר מקרקעין, פרקליטות המדינה, הסנגוריה הציבורית, האפוטרופוס

הכללי, רשות האכיפה והגבייה המורכבת מההוצאה לפועל ומהמרכז לגביית קנסות, בתי המשפט ובתי הדין השונים ועוד.

במסגרת הצעת התקציב לשנת 2015 ניתן ביטוי להתמודדות של משרד המשפטים עם הגידול במספר המשימות ובאופיין.

במקביל להגדלת המשאבים המוקצים למערכת, הושם דגש על התייעלות המערכת ועל שיפור השירות הניתן לאזרח.

בניסיון להתמודד עם העלייה במשימות המשרד ולשפר את השירות לאזרח, הורחבו מספר הפעולות והנתונים אשר

האזרח יכול לקבל להם מענה באינטרנט )למשל פעולות הנוגעות לרשם התאגידים וכד׳(.


התמודדות עם העומס המוטל על מערכת בתי המשפט – הקצאת משאבים ותשומות כוח אדם, לרבות שופטים, על

מנת לסייע בהתמודדות עם העומס המוטל על מערכת בתי המשפט. זאת, במקביל ליישום ולעמידה ביעדים בהתאם

לסיכום על תכנית אסטרטגית לייעול המערכת ולשיפור השירות לאזרח. כמו כן מקודמים נושאים שנועדו לייעל

את עבודת המערכת, לצמצם הליכים ובקשות סרק, לקצר את אורך חיי התיק, נושאים כגון מעבר למשמרת אחר

הצהריים בבתי המשפט, בחינת המעבר מהקלדה להקלטה ועוד.

תגבור תקציבי השכר במשרד המשפטים – בהתאם לגידול בפעילות כאמור.

מחשוב - הקצאת משאבים להמשך פיתוח, הטמעה ושיפורים במערכות מחשוב חדישות בגופים השונים במשרד.

תגבור הסיוע המשפטי והסנגוריה הציבורית – בהתאם לחוק ולפעילות.

תגבור תקציב הפיקוח על אפוטרופוסים לחוסים חסרי אמצעים.

תגבור תקציב השמאי הממשלתי – בהתאם לקידום הצעת חוק מס ערך מוסף )הטבה במס בעסקה לרכישת דירת

מגורים מוטבת(, התשע״ד-2014.

הרחבת פעילות מסלול המזונות ברשות האכיפה והגבייה – המסלול מאפשר לרשות האכיפה והגבייה לפעול בשם

הזוכה, בין אם זוכה פרטית ובין אם הזוכה הוא המוסד לביטוח לאומי, ולפעול לגביית החוב.

110

משרד החוץ

משרד החוץ

הצעת תקציב משרד החוץ לשנת הכספים 2015 )סעיף 09( מסתכמת בכ-1.70 מיליארד ש״ח,

מהם כ-1.64 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-60.5 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה.

משרד החוץ מופקד על גיבוש מדיניות החוץ של ממשלת ישראל ועל ביצועה בקרב מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים

עם מדינת ישראל. משרד החוץ מייצג את המדינה בפני ממשלות זרות, ארגון האומות המאוחדות וארגונים בין-

לאומיים נוספים.

על המשרד מוטל להסביר את עמדותיה של מדינת ישראל ברחבי העולם; לקדם את הקשרים המדיניים, האסטרטגיים,

הכלכליים והמסחריים ואת קשרי התרבות והמדע; לתת סיוע חוץ; ולפתח מכלולים של שיתופי פעולה עם ארצות

מתפתחות. בנוסף, על המשרד מוטל לקדם ולטפח את הקשרים המדיניים והאחרים עם הקהילות היהודיות בתפוצות

ועם נציגי דתות אחרות. המשרד מטפל בשמירת זכויותיהם של האזרחים הישראלים השוהים בחו״ל ומסייע להם

באמצעות נציגויותיו בחו״ל.

השינויים העיקריים בתקציב משרד החוץ לשנת הכספים 2015

פתיחת שגרירויות ישראל באסונסיאון, בירת פרגוואי ובוילנה בירת ליטא.

חיזוק ושדרוג שיתוף הפעולה האסטרטגי עם ארה״ב כעוגן מרכזי במדיניות הביטחון הלאומי של ישראל.

סיכול מדיני של איומים אסטרטגיים כגון: התגרענות אירן, והטרור והאסלם הרדיקלי.

ייזום וקידום הסדרים מדיניים ושותפויות במרחב המדיני.

חיזוק המעמד והלגיטימציה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

פיתוח סדר יום כלכלי חדש, תוך המשך השתלבות ישראל בכלכלה הגלובלית, בדגש על פיתוח שווקים חדשים באסיה

ובאמל״ט ועיגון יחסים בילטרליים על בסיס אינטרסים כלכליים.

קידום והגנה על אינטרסים לאומיים בזירה הבין-לאומית המולטילטרלית, תוך שמירת הלגיטימציה של ישראל

כמדינת חוק הפועלת ברוח הנורמות הבין-לאומיות.

חיזוק השותפות בין מדינת ישראל לבין העם היהודי בתפוצות. מאבק בדה-לגיטימציה ובנגע האנטישמיות.

טיפול ושיפוץ נציגויות ישראל בחו״ל, המהוות את פניה של המדינה, הנמצאות במצב תחזוקתי ירוד.

111


משרד הפנים והרשויות המקומיות

הצעת תקציב משרד הפנים לשנת הכספים 2015 )סעיפים 06, ו-18(, ללא תקציבי מימון

מפלגות, מימון בחירות לכנסת ורשות ההגירה, האוכלוסין ומעברי הגבול )סעיפים 14 ו-68(,

מסתכמת בכ-4.42 מיליארד ש״ח, מהם כ-4.41 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-11 מיליון ש״ח

בכל אחת מהשנים בהוצאה מותנית בהכנסה. בשנת 2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה

להתחייב בגובה של כ-741 מיליון ש״ח.

הצעת תקציב משרד הפנים לשנת הכספים 2015 )סעיף 06( מסתכמת בכ-444 מיליון ש״ח,

מהם כ-433 מיליון ש״ח בהוצאה נטו, וכ-11 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה. בשנת

2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של כ-212 מיליון ש״ח.

הצעת תקציב הרשויות המקומיות לשנת הכספים 2015 )סעיף 18( מסתכמת בכ-3.98 מיליארד

ש״ח בהוצאה נטו. בשנת 2015 תועמד הרשאה להתחייב בגובה של 529 מיליון ש״ח.

משרד החוץ מופקד על גיבוש מדיניות החוץ של ממשלת ישראל ועל ביצועה בקרב מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים

עם מדינת ישראל. משרד החוץ מייצג את המדינה בפני ממשלות זרות, ארגון האומות המאוחדות וארגונים בין-

לאומיים נוספים.

על המשרד מוטל להסביר את עמדותיה של מדינת ישראל ברחבי העולם; לקדם את הקשרים המדיניים, האסטרטגיים,

הכלכליים והמסחריים ואת קשרי התרבות והמדע; לתת סיוע חוץ; ולפתח מכלולים של שיתופי פעולה עם ארצות

מתפתחות. בנוסף, על המשרד מוטל לקדם ולטפח את הקשרים המדיניים והאחרים עם הקהילות היהודיות בתפוצות

ועם נציגי דתות אחרות. המשרד מטפל בשמירת זכויותיהם של האזרחים הישראלים השוהים בחו״ל ומסייע להם

באמצעות נציגויותיו בחו״ל.

משרד הפנים אחראי מטעם הממשלה לנושאים הבאים:

פיקוח על הרשויות המקומיות והכוונת פעולותיהן בהתאם לחוק ולמדיניות הממשלה

התכנון הפיזי במדינת ישראל באמצעות תכניות מתאר ארציות, מחוזיות ומקומיות ואכיפת חוקי התכנון והבנייה

על ידי היחידה לפיקוח על הבנייה הבלתי חוקית

ארגון וניהול הבחירות לרשויות המקומיות והכנת פנקס בוחרים

פיקוח על אתרי הרחצה ועל רישוי עסקים

מתן שירותי דת וסיוע בשיפוץ ובפיתוח של מבני דת לעדות הלא יהודיות.

112



הרשויות המקומיות

מענקי האיזון – משרד הפנים פועל במסגרת תקציבו לסייע לרשויות המקומיות. הסיוע המרכזי ניתן באמצעות מענקי �

איזון. מענק האיזון נועד להשלים את הכנסותיהן הנורמטיביות של הרשויות המקומיות להוצאות הנורמטיביות

של הרשויות המקומיות )הנגזרות מנוסחת ההקצאה( על מנת לסייע להן לספק לתושביהן רמה סבירה של שירותים

מוניציפליים. משנת 2004 התחיל משרד הפנים להקצות בצורה הדרגתית את מענקי האיזון לרשויות המקומיות

בהתאם להמלצות ועדה ציבורית חדשה )ועדת גדיש(. נוסחת גדיש מחשבת את מענק המודל לרשויות באמצעות

חישוב ההפרש בין ההוצאה הנורמטיבית וההכנסה הנורמטיבית לנפש על פי מודל. הפרש זה מהווה את מענק המודל

לנפש של הרשות. ההוצאה הנורמטיבית משקפת את הנתונים הייחודים המאפיינים כל רשות ורשות )כדוגמת מספר

הילדים והקשישים ברשות( וכן את החוסן של תושבי הרשות, כפי שמשתקף במדד הסוציו-אקונומי של הלמ״ס.

מכפלת מענק המודל לנפש של הרשות במספר התושבים מהווה את מענק המודל לפי נוסחת גדיש. בשנת 2011 נערכו

שינויים בנוסחת האיזון בהתאם להחלטת ממשלה 3378 מיום 26 ביוני 2011. עיקרי השינויים הם: בצד ההכנסות

נקבע תעריף ארנונה נורמטיבי לעסקים )תעשייה, מלאכה, משרדים, שירותים ומסחר(. בצד ההוצאה – הגדלת

היקף ההוצאה המוכרת ברכיבי הפנסיה והחזרי המלוות של הרשויות המקומיות לצורך חישוב מענק האיזון ושינוי

בהשפעת המדד החברתי- כלכלי. בהתאם למודל גדיש, 188 רשויות מקומיות זכאיות בשנת 2014 למענק איזון,

מתוך 257 הרשויות המקומיות הקיימות בישראל. מענק האיזון בפועל נגזר מסדרי העדיפויות בתקציב המדינה.

בשנת 2015, עתיד לעמוד בסיס תקציב מענק האיזון על היקף של 2.75 מיליארד ש״ח, יצויין כי בהתאם לסיכום

בין משרד הפנים למשרד האוצר יגדל מענק האיזון בשנה זו ב-200 מיליוני ש״ח נוספים.

תכניות ההבראה – במסגרת תכנית הבראה, המדינה מסייעת לרשויות להתמודד עם הגירעונות המצטברים �

והרשויות מתחייבות לצעדי התייעלות בתקציב השוטף. כנגד עמידה באבני דרך להתייעלות תקציבית בשוטף,

המדינה מסייעת במענקים ובהלוואות לכיסוי הגירעון הנצבר. בשנת 2015, צפויה להיות מאושרת מסגרת תקציב

של עד 150 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב, לתכניות הבראה.

מסים מוניציפליים – סך הכנסות הרשויות המקומיות לשנת 2012 עמדו על כ-49 מיליארד ש״ח. מתוך סכום זה �

כשליש העברות ממשלה וכשני שליש הכנסות עצמיות שעיקרן הכנסות מארנונה. היקף הארנונה בשנת 2012 עמד

על כ-20 מיליארד ש״ח, מתוכם 8.7 מיליארד ארנונה למגורים ו-11.4 מיליארד ארנונה שלא למגורים. נכון לשנת

2012, ברשויות מקומיות רבות שיעורי גביית הארנונה נמוכים. בכ-45 רשויות שיעורי גביית הארנונה נמוכים

מ-75% ובכ-17 רשויות שיעורי גביית הארנונה נמוכים מ-55%. אי-מיצוי מקורות הכנסה עצמיים מביא להקטנת

היקף מענק האיזון שהרשות זכאית לו, שכן 15% ממענק זה מותנים בשיעור גבייה מינימלי. לפיכך, ראש רשות

שאינו גובה ארנונה פוגע במספר מקורות הכנסה פוטנציאליים, וזאת על חשבונם של תושבי הרשות המקבלים עקב

כך שירותים מוניציפליים ברמה נמוכה יותר. במסגרת התכנית הכלכלית לשנת 2015 יינתן לרשויות המקומיות

כלי נוסף במטרה למצות את מקורות הכנסתן ולהגדיל את סך הכנסות הארנונה, ובכך לאפשר לתושבי הרשויות

שירותים ברמה גבוה יותר, ובהם תיקון פקודת מס הכנסה, תושב המשלם ארנונה. במסגרת החלטת ממשלה

1340 מיום 16 בפברואר 2014 הוחלט על תיקון לפקודת מס הכנסה, כך שתיקבע בה מתכונת חדשה למתן הטבות

113


מס, על בסיס קריטריונים אובייקטיביים ברורים ושוויוניים. בעקבות כך, במסגרת הצעת חוק ההסדרים מוצע

לתקן את סעיף 11 לפקודת מס הכנסה כך שההטבות יינתנו על בסיס פיזור דמוגרפי-גיאוגרפי, מצב חברתי

כלכלי ומרחק מהגבול. במסגרת תיקון זה, מוצע לתקן גם את הגדרת ״תושב״, שבסעיף 11 לפקודת מס הכנסה,

כך שייווסף בה תנאי שלפיו, כאשר נישום מבקש הטבת מס הכנסה בשל היותו תושב של יישוב המזכה בהטבה,

יהיה עליו להציג בפני פקיד השומה או המעביד אישור מטעם הרשות המקומית אשר בה הוא תושב, לפיו שילם

את תשלומי הארנונה החלים עליו.

תמרוץ היתרים – במסגרת המאמץ להגדלת היצע הדיור ועל מנת לעודד רשויות מקומיות להגדיל את מתן היתרי �

הבנייה בתחומן, נקבע בהחלטת ממשלה 1533 מיום 24 במארס 2014 מנגנון תמרוץ רשויות מקומיות למתן היתרי

בנייה. בהתאם להחלטת הממשלה יועבר לרשויות המקומיות מענק עבור כל היתר ליחידת דיור שתוציא רשות

מקומית בכל אחת מהשנים 2016-2014, לרשויות אשר יגדילו את היקף מתן ההיתרים לעומת שנים קודמות

ובכפוף לתנאים שנקבעו בהחלטה. המענק לכלל הרשויות יינתן עד למכסה של 12,000 יחידות דיור בכל שנה.

מתוך אותן 12,000 יחידות דיור, תועמד מכסה של לפחות 3,000 יחידות לרשויות חלשות. בהתאם להחלטת

הממשלה, תוקצב סך של 80 מיליון ש״ח לנושא תמרוץ היתרים בשנת 2015.

מנהל התכנון והבנייה

הגדלת היצע הקרקעות המתוכננות למגורים – נושא הגדלת היצע המגורים נמצא בראש סדר יומה של הממשלה, �

של משרד הפנים ושל מנהל התכנון. בהתאם להחלטת ממשלה 2019 שהתקבלה ביולי 2010 בדבר הגדלת היצע

הקרקעות המתוכננות למגורים שקבעה כי על מוסדות התכנון לאשר תכניות למגורים בהיקף שלא יפחת מ-60,000

יח״ד בשנה עד שנת 2020, פעל מנהל התכנון יחד עם לשכות התכנון המחוזיות למיקוד מאמצים בנושא זה על

מנת להגדיל את מלאי יחידות הדיור המאושרות. בשנת 2013 אושרו כ-79,000 יח״ד למגורים בתכניות מפורטות

)שמכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה(, וזאת בהמשך למגמת העלייה באישור תכניות שהחלה בשנת 2012 )בה אושרו

כ-75,000 יח״ד למגורים(. כמות זו גדולה פי שלושה מממוצע אישור יח״ד בשנים 2011-2007 )שבמהלכן אושרו

כ-25,000 יח״ד מדי שנה(. בה בעת ממשיך להתקיים המאמץ המערכתי לאישור תכניות נוספות ע״י מוסדות

התכנון בדגש על תכניות מגורים גדולות.

רפורמה בחוק התכנון והבנייה – במסגרת הרפורמה, אשר יצאה אל הפועל ב-1 באוגוסט 2014, יתוגבר תקציב �

מנהל התכנון ב-37 מיליון ש״ח בשנת 2015. עיקר התקציב מיועד לתמיכה בוועדות המקומיות לתכנון ובנייה

על מנת לסייע להן להתמודד עם הסמכויות הנוספות המוטלות עליהן במסגרת החקיקה. תקציבים אלו ישמשו

את הוועדות לרכישת ציוד ותוכנות מחשוב לארכוב דיגיטלי של תיקי הבניין, לקומפילציה של תכניות, לתכנות

מידע גאוגרפיות )GIS(, לעמדות מידע לציבור וכן למימון כ״א נוסף, על מנת לייעל ולשפר את עבודת הוועדות.

רפורמה בתכנון ובנייה – הפרקים הכלכליים – במארס 2014 הופץ תזכיר בנוגע לפרקים הכלכליים של הרפורמה �

בתכנון ובנייה. פרקים אלו נועדו לתקן כשלים בחוק התכנון והבנייה הקיים, במטרה לקדם את יכולתה של

המדינה והרשויות המקומיות לממש ולפתח את הנדרש על מנת להוציא את התכניות לפועל ולהפוך את התכנון

למציאות. התיקון עוסק בארבעה נושאים מרכזיים: סוגיות תכנון במתחמים ביטחוניים, פיצויים, היטל השבחה

והפקעות. בשנת 2015 צפוי לעמוד קידום ויישום הרפורמה במרכז העיסוק של מנהל התכנון.

114


הקמת הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור – הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור )הותמ״ל( אושרה �

על ידי הכנסת בשנת 2014. הוועדה נועדה לאפשר תכנון בהליך ייחודי ומהיר של תכניות גדולות למגורים. לצורך

הקמת הוועדה יתוגבר תקציב מנהל התכנון ב-3,800 אלף ש״ח בהוצאה וב-2,600 אלף ש״ח בהרשאה להתחייב,

זאת למימון כ״א בוועדה, לתפעול הוועדה ולמימון שירותי ייעוץ שונים הנדרשים לעבודת הוועדה.

היחידה לאכיפת דיני תכנון ובנייה

הקמת הרשות לאכיפת דיני תכנון ובנייה – עברות תכנון ובנייה הן עברות בעלות נראות גבוהה במרחב הציבורי, �

והן פוגעות באופן מהותי ביכולת לקדם תכנון התומך בפעילות הכלכלית הן ברמה הלאומית והן ברמה המקומית.

לאור האמור, משרד האוצר ומשרד הפנים הגיעו בשלהי שנת 2014 לסיכום בדבר מימוש החלטת ממשלה 4314

משנת 2008, בדבר הקמת רשות לאכיפת דיני מקרקעין. הרשות לאכיפה תפעיל מערך מעקב ובקרה על עבודת

הוועדות המקומיות בכל הנוגע להפעלת סמכותן ובכל הקשור לאכיפת דיני התכנון והבנייה בתחומן. לצורך הקמת

הרשות הוחלט על תוספת של 25 תקנים, זאת על גבי התקנים הקיימים כבר כיום ביחידה לאכיפת דיני מקרקעין.

משרד האוצר, משרד המשפטים ומשרד הפנים פועלים ליישום ההחלטה ולהקמת הרשות במהלך שנת 2015.

115


רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול

הצעת תקציב רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול ברוטו לשנת הכספים 2015 )סעיף

68( מסתכמת בכ-614 מיליון ש״ח, מהם כ-515 מיליון ש״ח בהוצאה נטו וכ-89 מיליון ש״ח

בהוצאה מותנית בהכנסה.


הטיפול במסתננים ובנתינים זרים

במסגרת ההתמודדות של ממשלת ישראל עם תופעת שהייתם של זרים רבים שלא כחוק בישראל בכלל ועם תופעת

ההסתננות לישראל בפרט, מושם דגש מיוחד בהצעת התקציב על הצורך בקיומה של אכיפה אפקטיבית על מעסיקי

עובדים זרים ובכללם מסתננים שלא כחוק. זאת, לשם צמצום התמריץ הכלכלי שבשהייתם הלא חוקית של זרים

לצורך עידוד יציאתם מרצון מישראל. בהתאם, גדל כוח אדם האמון על הטיפול במסתננים ובשוהים בלתי חוקיים

כחלק מיישומה של תכנית ממשלתית מתואמת ומשולבת לטיפול בתופעת ההסתננות. במסגרת זו התווספו לתקציב

רשות האוכלוסין וההגירה לשנת 2015 כ-31 מיליון ש״ח ועד 128 תקני כוח אדם לביצוע פעולות אלה.

תעודות זהות ומסמכי נסיעה ביומטריים

במהלך שנת 2015 צפויה רשות האוכלוסין וההגירה להמשיך ביישומו של פיילוט להנפקת מסמכים ״חכמים״

במסגרת פרויקט שדרוג מסמכי הנסיעה ותעודות הזהות. שדרוג זה יכלול הכנסת אלמנטים ביומטריים למסמכי

הנסיעה ולתעודות הזהות, כדי שתופעות מרמה וזיוף המסמכים תצטמצמנה משמעותית. בנוסף, המעבר לתעודת

זהות חכמה צפוי לאפשר בעתיד הזדהות וחתימה דיגיטלית, ובכך לאפשר שימושים נרחבים לאזרח, כגון: הזדהות

מרחוק באמצעות מערכות מחשוב וקבלת מידע אישי, חתימה אלקטרונית שדינה כדין חתימה בכתב במקום בו

נדרשת חתימה על פי חוק והפחתת הביורוקרטיה הממשלתית לאזרח.

116

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה



ההוצאה לשירותים החברתיים כוללת את הוצאות משרד החינוך, לרבות מערכת ההשכלה

הגבוהה, משרד הבריאות )בתוספת ההשתתפות בסל הבריאות(, משרד הרווחה, המשרד לקליטת

העלייה, משרדי המדע התרבות והספורט, הרשות לזכויות ניצולי השואה וכוללת את השתתפות

משרד האוצר במימון קצבאות הביטוח הלאומי. בנוסף לכך, חלק מההוצאות של משרדים

נוספים כגון תחום התעסוקה במשרד הכלכלה וההוצאה על הסיוע בדיור, המתוקצבת במשרד

הבינוי והשיכון, נכללים אף הם בהוצאה על שירותים חברתיים. יתר על כן, חלק משמעותי

מההוצאה לשירותים החברתיים ממומנת באמצעות מס ייעודי הנגבה ישירות מהציבור, ולכן

אינה מופיעה בתקציב המדינה. הוצאות אלה כוללות חלק מהוצאות המוסד לביטוח לאומי

ואת הגבייה הישירה של מס הבריאות המממנת חלק ניכר מעלות סל שירותי הבריאות.

תקציב השירותים החברתיים לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

ח

השירותים החברתיים130.6

48.7

31.5העברותלמוסד לביטוחלאומי

28.0בריאות

10.2רווחה

1.2מדעתרבות9.4וספורט

השכלהגבוהה

1.6קליטתעלייה

חינוך

117


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

מאפייני התקציב ההוצאה על השירותים החברתיים מושפעת במידה רבה מתהליכים דמוגרפיים וכן מסדרי העדיפויות של הממשלה,

הנקבעים בהתאם ליעדים חברתיים שונים. מרכיבי ההוצאה העיקריים הם הוצאות שכר ותשלומי העברה. ההוצאה

לשירותים החברתיים הממומנת ישירות ומופיעה בהתאם בתקציב המדינה עומדת על כ-145 מיליארד ש״ח לשנת 2015

)הכוללת גם את חלק מההוצאות של משרדים נוספים כגון תחום התעסוקה במשרד הכלכלה וההוצאה על הסיוע בדיור

המתוקצבת במשרד הבינוי והשיכון וכן תשלומי הריבית בביטוח הלאומי – הוצאות אלו מוצגות בחוברת זו בפרקים

אחרים(. כלל ההוצאה הממשלתית לשירותים החברתיים, הכוללת את הוצאות המוסד לביטוח לאומי וסל הבריאות

הממומנות באופן ישיר על ידי גבייה מהציבור, עתידה להסתכם בכ-197.2 מיליארד ש״ח לשנת 2015.

סך ההוצאה על השירותים החברתיים )כולל תקציבי הפיתוח(* לשנת הכספים 2015במחירים שוטפים, במיליארדי ש״ח )אומדן, בהתאם להצעת התקציב(

71המוסד לביטוח לאומי )כולל גמלאות במימון משרד האוצר(**

31.5מזה: הקצבות מאוצר המדינה

48.7משרד החינוך

9.4ההשכלה הגבוהה

10.2 משרד הרווחה והרשות לזכויות ניצולי השואה

49.2מערכת הבריאות )תקציב משרד הבריאות ודמי ביטוח הבריאות( ***

28מזה: השתתפות מתוך תקציב המדינה

1.6 המשרד לקליטת העלייה

1.2משרד המדע והחלל, התרבות והספורט

130.6סך ההוצאה על שירותים חברתיים

8המוסד לביטוח לאומי )תשלומי ריבית(

4.2תחום התעסוקה במשרד הכלכלה )כולל מס הכנסה שלילי****(

2.1סיוע בדיור

144.9סך ההוצאה על שירותים חברתיים הממומנת ישירות מתקציב המדינה

197.2סך ההוצאה על שירותים חברתיים

* ההוצאות במסגרת תחום התעסוקה במשרד הכלכלה ולסיוע בדיור מופיעות גם בפרקים הרלוונטיים למשרדים אלה.

** הנתונים בהתאם לאומדן של המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר, לכלל הוצאות הביטוח הלאומי מאוצר המדינה, למעט הוצאות בגין

שירות מילואים והוצאות מנהל, כולל תשלומים במערכת הבריאות לבתי החולים עבור לידות.

**** כולל העברות לקופות החולים במסגרת חוק ביטוח הבריאות הממלכתי )למעט הכנסות קופ”ח(.

**** מס הכנסה שלילי – ההוצאה הצפויה בשנת 2015.

118


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

התוספות והשינויים העיקריים לשירותים החברתיים במסגרת התכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015

חינוך – למשרד החינוך ניתנה בשנת 2015 תוספת תקציבית של כ-3.2 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2014. עיקר התוספת

ניתנת להמשך פריסת חינוך חינם לגילאי 4-3 בסך של כ-270 מיליון ש״ח בתקציב השוטף ועוד כ-500 מיליון ש״ח

בתקציב הפיתוח; המשך יישום רפורמות ״עוז לתמורה״ ו״אופק חדש״ בסך של כ-475 מיליון ש״ח; הארכת שנת

הלימודים לכיתות א׳-ד׳ בחינוך הרשמי בסך של 350 מיליון ש״ח; רפורמת ״למידה משמעותית״ לשינוי שיטת הערכת

התלמידים בבתי הספר בחטיבה העליונה ומעבר להערכה חלופית בסך 215 מיליון ש״ח; תוספת שעות לימוד לבתי

ספר חלשים בסך של 125 מיליון ש״ח; תוספת לביטחון תזונתי בסך 110 מיליון ש״ח; חיזוק לימודי היסוד בחינוך

החרדי בסך של כ-50 מיליון ש״ח; מימון הגידול הטבעי במערכת החינוך; כמו כן, הצעת התקציב כוללת תוספות

תקציביות שונות: ניהול עצמי, יישום חוק השילוב ועוד.

ההשכלה הגבוהה – התכנית הרב-שנתית למערכת ההשכלה הגבוהה כוללת תוספת משאבים בסכום רב-שנתי כולל

של 7.5 מיליארד ש״ח בשנים תשע״א-תשע״ו. בשנת 2015 תמשיך הוועדה לתכנון ותקצוב של המועצה להשכלה

גבוהה ביישום התכנית, בין היתר באמצעות מתן תוספת תקציב לריענון ולקליטת סגל חדש, מענקי מחקר תחרותיים,

פיתוח פיזי ופיתוח תשתיות מדעיות וביצוע תכניות להגברת נגישות ההשכלה הגבוהה באוכלוסיות החרדית והערבית.

בנוסף, בשנת 2015 צפוי להתחיל יישום המלצות הוועדה להסדרת המשילות של מערכת ההשכלה הגבוהה. ועדה זו

מונתה בחודש דצמבר 2013 על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ושר החינוך, על מנת לבצע הערכה מחדש של מבנה

המוסדות הרגולטוריים המופקדים על מערכת ההשכלה הגבוהה ואת הממשק בין גופים אלו לבין הממשלה. הוועדה

הגישה את המלצותיה בדו״ח מסכם בחודש יולי 2014.

מערכת הבריאות – למערכת הבריאות ניתנה תוספת תקציב של כ-4 מיליארד ש״ח בשנת 2015, בין היתר עבור

הנושאים הבאים: תוספת תקציב בגובה של 2.3 מיליארד ש״ח לתקציב המועבר לקופות החולים; תוספות תקציב

של כ-585 מיליון ש״ח המיועדות להרחבת שירותי הבריאות המסופקים באופן ישיר על ידי משרד הבריאות; תוספת

תקציב של כ-350 מיליון ש״ח לשם יישום תכנית לאומית לקיצור תורים ולשיפור השירות במערכת הבריאות; תוספת

תקציב של כ-285 מיליון ש״ח ליישום הרפורמה לבריאות הנפש; תוספת תקציב של כ-198 מיליון ש״ח עבור ביצוע

פרויקטים בפיתוח בתי חולים ותוספת תקציב של כ-90 מיליון ש״ח להבראת בית חולים הדסה.

תשלומי העברה ורווחה – למוסד לביטוח לאומי ניתנה תוספת של כ-320 מיליון ש״ח המיועדת להגדלת קצבת

השלמת הכנסה לקשישים. לצד זאת, ניתנה למשרד הרווחה והשירותים החברתיים תוספת תקציב בהיקף של כ-530

מיליון ש״ח בשנת 2015 לצורך תגבור שירותים, בכלל זה עבור מכסות ושירותים לאנשים עם מוגבלויות ולאנשים עם

פיגור שכלי. כמו כן ניתנה למשרד תוספת תקציב עבור טיפול בילדים בסיכון, סיוע לקשישים, הרחבת מערך הטיפול

באוטיסטים, טיפול בנערות במצוקה, פעולות לשיקום אסירים ותוכניות ממקודות לטיפול בעוני ולמיצוי זכויות.

תחום התעסוקה במשרד הכלכלה – במסגרת הצעת התקציב לשנת 2015 הושם דגש על תכניות אקטיביות לעידוד

תעסוקה במטרה לעמוד ביעדי התעסוקה ארוכי הטווח שהציבה הממשלה תוך התמקדות בעידוד תעסוקתן של

אוכלוסיות ייעודיות, לצורך צמצום אי-השוויון ומיצוי פוטנציאל הצמיחה. זאת, בין היתר, באמצעות יישום תכנית

חומש בסך כחצי מיליארד ש״ח לעידוד תעסוקת חרדים הכוללת פרישה ארצית של מרכזי הכוון ותכניות הכשרה

119


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

בשיתוף עם מעסיקים, יישום חמש החלטות הממשלה לעניין עידוד תעסוקת האוכלוסייה הערבית לרבות הפעלת

21 מרכזי הכוון ייעודים, יישום תכנית לייעול ולהרחבת מערכת ההכשרה המקצועית תוך פיתוח ויישום מנגנוני

הכשרות חדשים שיופעלו בשיתוף הדוק עם המעסיקים, הרחבת מערך מעונות היום המפוקחים והמסובסדים

באמצעות יישום מנגנון תקצוב חדש לצורך האצת בינוי מעונות יום חדשים והכנסת מבחן מיצוי כושר השתכרות

אפקטיבי לסבסוד מעונות היום לשני ראשי המשפחה.

המשרד לקליטת העלייה – למשרד לקליטת העלייה ניתנה תוספת של כ-200 מיליון ש״ח לבסיס תקציב המשרד לשנת

2015. תוספת זו מיועדת בעיקרה לתקצוב תכניות מיוחדות לעידוד העלייה, למימון תשלום סל קליטה עבור גידול צפוי

במספר העולים, למלגות לימוד לסטודנטים עולים, לסיוע בתעסוקה לעולים חדשים ולתקצוב תכניות קליטה שונות.

תגמולים לניצולי השואה – לרשות לזכויות ניצולי השואה ניתנו תוספות תקציב בהיקף של כ-700 מיליון ש״ח בשנת

2015 אשר שימשו בין היתר להגדלת הקצבאות לכ-80 אלף ניצולי שואה, לתשלום מענק שנתי ולמתן פטור מלא

מתשלום עבור תרופות, בהתאם להחלטת ממשלה 1568 מיום 27 באפריל 2014 שעניינה תכנית לאומית להגדלת הסיוע

לניצולי השואה ותיקוני חקיקה בחוק נכי רדיפות הנאצים תשי״ז-1957 ובחוק ההטבות לניצולי השואה תשס״ז-2007.

התפתחות ההוצאה לשירותים החברתיים בעשורים האחרוניםההתפתחות במהלך השנים 2014-2000

במהלך שנות השמונים ושנות התשעים גדלה ההוצאה הראלית עבור שירותים חברתיים בכ-130%, בזמן ששיעור הגידול

באוכלוסייה עמד על 58%. עלייה זו בהוצאה, ובפרט בהוצאה על קצבאות הבטחת הכנסה וקצבאות הילדים, יצרה

תמריצים שליליים להשתתפות בכוח העבודה וחייבה את הממשלה לבצע שינויים מקיפים במערך תשלומי ההעברה

על מנת להקטין את התמריצים השליליים כאמור ולהגדיל את מספר המועסקים במשק.

בהתאם לכך התקבלו במהלך השנים 2004-2002 שינויי חקיקה אשר נועדו להפחית את התמריצים השליליים כאמור.

במסגרת זו הופחתו קצבאות הבטחת ההכנסה ושונה מבנה הקצבה באופן המתמרץ שילוב בעבודה וכן הופחתו קצבאות

הילדים בתהליך מדורג אשר השווה את הקצבה המשולמת עבור כל ילד.

כצעד משלים למדיניות הממשלה, כאמור לעיל, בשנים האחרונות מיושם מגוון צעדים, אשר הגדילו את ההוצאה

לשירותים החברתיים בשיעור ניכר, ואשר מיועדים לתגבור ולשיפור רמת השירותים לכלל האוכלוסייה, תוך מיקוד

בסיוע לאוכלוסיות שאינן בגיל העבודה ובעידוד תעסוקת אוכלוסיות שנמצאות בגיל העבודה.

כחלק מכך יישמה הממשלה את הצעדים הבאים: הרחבת היצע השירותים הניתנים לילדי הורים עובדים )מעונות, משפחתונים,

צהרונים וקייטנות( והעמקת הסבסוד הניתן להן; מתן נקודות זיכוי ממס הכנסה נוספות להורים; הרחבת סל שירותי הבריאות

והנחות בהשתתפויות עצמיות לקבוצות מסוימות, ובכלל זה הכללת טיפולי שיניים לילדים עד גיל 12; הרחבת מפעל ההזנה על

פי חוק ארוחה יומית לתלמיד; הרחבת מערך שילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במערכת החינוך הרגילה; רפורמת ״אופק

חדש״ במערכת החינוך היסודית וחטיבת הביניים ורפורמת ״עוז לתמורה״ במערכת החינוך העל-יסודית; הרחבת מעגל הזכאים

לקצבאות נכות לילדים; העלאה נרחבת של הקצבאות לניצולי השואה; העלאת קצבאות הזקנה והשארים לכלל אוכלוסיית

הקשישים; העלאת קצבאות השלמת ההכנסה לקשישים ברמות הכנסה נמוכות; ויישום תכנית רחבת היקף לעידוד תעסוקת

אוכלוסיות מעוטות השתתפות כגון נשים ערביות וגברים חרדים )עליהן יורחב בפרק הרלוונטי של משרד הכלכלה(.

120


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

החל משנת 2011 יושם צעד משמעותי נוסף שמטרתו לסייע לאוכלוסיות החלשות להשתלב בשוק העבודה ולהגדיל את

הכנסתן: תכנית מס הכנסה שלילי )מענק עבודה( החלה לפעול בפריסה ארצית. בשנת 2013 הוגדל המענק באופן משמעותי

לסכום בגובה של עד כ-720 ש״ח בחודש )מעל 8,500 ש״ח בשנה( לעובדים בעלי הכנסה נמוכה, זאת בהתאם לגובה

הכנסתם ולמספר הילדים במשפחה. בשנת 2015 צפוי לעמוד היקף ההוצאה התקציבית עבור תכנית זו על כמיליארד ש״ח.

ההתפתחות הצפויה במהלך שנת הכספים 2015

במסגרת הצעת התקציב לשנת הכספים 2015 צפוי לחול גידול משמעותי בסך התקציב המוקצה לשימושים אלו והגדלת

היקף השירותים החברתיים: סך התקציב המוקצה לתחומים אלה עתיד לגדול בכ-12 מיליארד ש״ח, המהווים גידול

שנתי של כ-7% בהשוואה לתקציב של שנת 2014.

תקציב זה מיועד לשיפור רמת השירותים לכלל האוכלוסייה, תוך מיקוד בסיוע לאוכלוסיות שאינן בגיל העבודה מחד

גיסא ובעידוד תעסוקת אוכלוסיות הנמצאות בגיל העבודה מאידך גיסא.

בין הצעדים החדשים שייושמו ניתן למנות את הגדלת התקציב המיועד לטיפול בכ-180 אלף ניצולי השואה ופליטי

השואה באמצעות הגדלת הקצבאות הישירות הניתנות לניצולים; תשלום מענק שנתי לפליטי השואה, מתן פטור מלא

מתשלום עבור תרופות לניצולים ולפליטים וכן הרחבת שירותי רווחה, בריאות וסיעוד. סך התקציב אשר יוקצה למטרה

זו יעמוד על כ-700 מיליון ש״ח. בנוסף תבוצע הגדלה תקציבית של כ-350 מיליון ש״ח, המיועדת להגדלת קצבת השלמת

הכנסה לקשישים באופן שיביא להקטנה משמעותית ביותר של מספר הקשישים העניים.

כמו כן, במטרה להעלות את שיעור התעסוקה ולשפר את פוטנציאל הצמיחה של כלל המשק, הושם דגש על תכניות אקטיביות

בפריסה ארצית לשילוב בתעסוקה של אוכלוסיות ייעודיות המאופיינות בשיעורי השתתפות נמוכים בשוק העבודה. בין היתר

מיושמת תכנית החומש לעידוד התעסוקה של האוכלוסייה החרדית, תכנית לעידוד התעסוקה של האוכלוסייה הערבית

ותכנית מערכתית לשילוב של אנשים בעלי מוגבלות בשוק התעסוקה. זאת, בנוסף לצעדים משלימים שנועדו להבטיח את

השתלבותם המלאה באמצעות יישום תכנית לייעול והרחבה משמעותית של מערך ההכשרה המקצועית בשיתוף המעסיקים.

בתחום הבריאות תתוקצב תכנית לאומית לקיצור תורים בסך 350 מיליון ש״ח, על מנת לחזק את הרפואה הציבורית.

במקביל וכצעד משלים יוטלו היטלים על הכנסות מתיירות רפואית ועל הכנסות בתי חולים פרטיים. צעדים אלו יבטיחו

כי ההכנסות העודפות מתחומים אלו יופנו לכלל האוכלוסייה באמצעות יישום תכנית לאומית לקיצור תורים. מהלכים

משלימים אלו יבטיחו כי התקציב שיוקצה לתכנית הלאומית לקיצור תורים במערכת הבריאות הציבורית יגיע לתוספת

תפוקות ולא לתוספת שכר, כך שיקוצרו התורים במערכת הציבורית.

צעדים אלה מבטאים את מדיניות הממשלה לחיזוק רשתות הביטחון הסוציאליות באמצעות מתן שירותים ממוקדים

באוכלוסיות היעד: ילדים, אוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה, קשישים ובתוכם ניצולי השואה, במטרה להגביר את יכולת

הקיום העצמית של המשפחות באמצעות הסרת חסמים לשילובן בעבודה ושיפור רמת השירותים החברתיים הניתנים

על ידי הממשלה. שינוי סדרי העדיפויות כאמור, הביא לגידול המשמעותי בכלל תקציבי המשרדים החברתיים בסך של

כ-12 מיליארד ש״ח, כפי שבא לידי ביטוי בהצעת תקציב המדינה לשנת 2015.

121


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

המוסד לביטוח לאומי

ההקצאה מתקציב המדינה למוסד לביטוח לאומי מיועדת לנושאים הבאים:

תשלום קצבאות במימון המדינה והשתתפות במימון קצבאות, לאוכלוסייה לא מבוטחת, בסכום של כ-9.5 מיליארד

ש״ח )ללא תשלומי מילואים(.

השתתפות המדינה בגבייה לפי סעיף 32 לחוק הביטוח הלאומי )נוסח משולב(, התשנ״ה-1955 )להלן – חוק הביטוח

הלאומי( בסכום של כ-20.6 מיליארד ש״ח.

העברות אחרות למוסד לביטוח לאומי, בעיקר לצורך הוצאות מנהל, בסכום של כ-360 מיליון ש״ח.

סך ההקצבות של אוצר המדינה למוסד לביטוח לאומי )סעיף 27( בשנת הכספים 2015 יסתכמו

בכ-31.1 מיליארד ש״ח.

גמלאות המוסד לביטוח לאומי בשנת הכספים 2015

בשנת 2015 היקף תשלומי ההעברה באמצעות המוסד לביטוח לאומי לציבור צפויים לעמוד על כ-73.3 מיליארד ש״ח

)ללא תגמולי שירות מילואים(.

להלן אומדן התפלגות תשלומי המוסד לביטוח לאומי לשנת 2015, מחירים שוטפים )במיליוני ש״ח(: *

זקנה ושאירים

נכות סיעודנפגעי עבודה

אבטלהילדיםאימהותהבטחת הכנסה

ענפים שונים

סך הכול

28,5805,59714,8845,4826,5855,2763,7262,78240973,281סכום

39.0%7.6%20.3%7.5%9.0%7.2%5.1%3.8%0.6%100%אחוזים

מקור: המוסד לביטוח לאומי

* תחזית המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר, לא כולל תגמולי שירות מילואים

122

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה


אומדן הזכאים לגמלאות המוסד לביטוח לאומי בשנת הכספים 2015

מספר המקבלים ב- 2013הענף

898זקנה ושאירים

232קצבת נכות

52ילד נכה

46שירותים מיוחדים

38ניידות

167סיעוד

103הבטחת הכנסה

79אבטלה

123.6דמי לידה

18.3דמי מזונות

2,738.7קצבת ילדים

46.3נכות מעבודה

4.6נכות נפגעי איבה

מקור: מחלקת המחקר, המוסד לביטוח לאומי

השתתפות המדינה בתקבולי המוסד לביטוח לאומי

בהתאם לסעיף 32 לחוק הביטוח הלאומי, אוצר המדינה משתתף בתקציב המוסד בשיעור קבוע בגין הגבייה משכירים

ומעצמאים וכן בגין הגבייה עבור ענפי הביטוח הלאומי האלה: ענף הילדים, ענף זקנה ושאירים וענף הנכות. ההשתתפות

נקבעת באחוזים מסך הגבייה באותם ענפים.

ההשתתפות בגבייה משכירים ומעצמאים

שיעורי ההשתתפות בגין גבייה משכירים ומעצמאים עומדים על 7.22% משכירים ו-5.65% מעצמאים בשנת 2015.

ההשתתפות בגבייה בענף זקנה ושאירים

שיעור ההשתתפות בענף זקנה ושאירים עומד על 17.1% מהגבייה עבור ענף זה.

ההשתתפות בגבייה בענף הילדים

שיעור ההשתתפות בענף הילדים עומד על 170.3%.

123


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

ההשתתפות בגבייה בענף הנכות הכללית

בעקבות ההסכם שנחתם בין ממשלת ישראל ונציגי הנכים בשנת 2002, שבעקבותיו הוגדלו הקצבאות המשולמות לנכים,

החל אוצר המדינה להשתתף בשנת 2004 בגביה לענף נכות כללית. שיעור ההשתתפות עומד על 13% מהגבייה בענף.

דגשים מרכזיים לשנת הכספים 2015

בשנת 2014 עמדה ההוצאה של המוסד )לא כולל תשלומי מילואים( על כ-70.2 מיליארד ש״ח ובשנת 2015 ההוצאה

צפויה לעמוד על כ-73.3 מיליארד ש״ח. הוצאה זו מהווה גידול של כ-4.2% בסך תשלומי קצבאות המוסד לביטוח לאומי

בין השנים 2014 ל-2015.

הגידול העיקרי חל בקצבאות זקנה וסיעוד בהתאם לגידול הטבעי באוכלוסייה ולגידול בתוחלת החיים. בשנים האחרונות

קיימת מגמה של גידול בגירעון השוטף של המוסד לביטוח לאומי. הכנסות המוסד מגבייה מהציבור והשתתפות אוצר

המדינה בגבייה זו נמוכות מהוצאות המוסד בגין תשלומי הקצבאות והוצאות המנהל. דחיית יישום העלאת גיל הפרישה

המותנה לנשים חיזקה את המגמה האמורה. מגמה זו צפויה להימשך בשנת 2015 וגירעון המוסד צפוי לעמוד על כ-3.48

מיליארד ש״ח. גירעון זה מהווה חלק מהגירעון הכולל בתקציב המדינה. מגמת הגידול בגירעון השוטף של המוסד

נעצרה לתקופה מסוימת בעקבות החוק לצמצום הגירעון ולהתמודדות עם השפעות המשבר בכלכלה העולמית )תיקוני

חקיקה(, התשע״ב-2012, שבו נקבע כי שיעור השתתפות המעסיק על חלק השכר העולה על 60% מהשכר הממוצע

יגדל ב-1.6% וייושם בהדרגה עד להבשלה מלאה בשנת 2016. תוספת מיסוי זו אמנם מסייעת להאטה בגידול הצפוי

בגירעון המוסד לביטוח לאומי, אולם אינה מספיקה כדי להשוות את ההכנסות להוצאות כבר בהווה ולא את הגירעון

האקטוארי הצפוי בעתיד.

עיקרי השינויים בקצבאות המוסד לביטוח לאומי

קצבת השלמת הכנסה לקשישים

במסגרת תקציב 2015 מוצעת תוספת לקצבת השלמת הכנסה לקשישים, במטרה להעלות את כלל הקשישים מעל קו

העוני. התוספת תינתן בהתאם להרכב המשפחתי ולמבנה הקצבה. סכומי התוספת משתנים כאמור בהתאם למבנה

הקצבה. סכומי התוספת המקסימליים עומדים על עד 120 ש״ח בחודש ליחיד ו-451 ש״ח בחודש לזוג, ובעלות כוללת

של כ-320 מיליון ש״ח בשנה.

התכנית הכלכלית לשנת 2015 כוללת שלושה תיקונים עיקריים הצפויים לצמצם את הוצאות המוסד:

הארכת מועד החלפת רכב למקבלי קצבת ניידות – גמלת הניידות ניתנת כתשלום חודשי למוגבל בניידות עבור כיסוי

הוצאות האחזקה של הרכב והאביזרים הנלווים וכ״הלוואה עומדת״ הניתנת לצורך תשלום המסים עבור רכישת

הרכב. כיום, מוגבל בניידות זכאי לקבל הלוואה לרכישת רכב או לרכישה ולהתקנה של אביזרים נלווים, כעבור 3.5,

4 או 5 שנים על פי תנאי הזכאות השונים מיום רכישת רכבו הקודם. מועד החלפה זה נקבע בשנת 1987. בשל השיפור

הטכנולוגי שחל מאז ברכבים ובאביזרים הנלווים, הוחלט להאריך בשנה נוספת את הזכאות להלוואה נוספת עבור

124

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה


רכישת רכב ועבור רכישה והתקנה של אביזרים נלווים, עבור כלל המוגבלים בניידות. יש לציין כי ההחלטה כוללת

שינוי מקביל גם עבור רכבים של נכי צה״ל.

שינוי תקופת האכשרה לזכאות לדמי אבטלה לצעירים – משך הזכאות לקבלת דמי אבטלה משתנה כיום בהתאם

לגיל, וזה של המבוגרים ארוך יותר. הבחנה זו אינה קיימת כיום לעניין תקופת האכשרה הנדרשת העומדת על שנת

עבודה מתוך שנה וחצי הקודמות למועד הפיטורין. כמו כן, לאחר קבלת דמי האבטלה תקופת האכשרה הנצברת

אינה מתאפסת, וכך יש מקרים שאדם מקבל דמי אבטלה יותר מפעם אחת בגין אותה תקופת עבודה. בהתאם לכך

ולצורך עידוד תעסוקת צעירים והקטנת תלות הצעירים במעגל הקצבאות, הוחלט לשנות את תנאי הזכאות כך

שצעירים מתחת לגיל 30 יידרשו לעבוד לפחות שנתיים מתוך השנתיים וחצי האחרונות לצורך קבלת קצבת דמי

אבטלה, וצעירים מגיל 30 עד 35 יידרשו לעבוד שנה וחצי מתוך השנתיים האחרונות לצורך קבלת הקצבה. כמו כן,

מוצע לאפס את צבירת תקופת האכשרה מקבלת דמי האבטלה. צעד זה יוביל לחיסכון תקציבי של כ-115 מיליון

ש״ח בשנה ויתרום לעידוד התעסוקה, לביטול תופעות כמו פיטורים מחזוריים וכן להקטנת התלות של צעירים

בביטוח הלאומי.

עבודה מועדפת – לצורך תמרוץ של חיילים משוחררים לעבוד בענפים שקיים בהם מחסור בעובדים ובשל החשיבות

המשקית בתמרוצם, הוחלט להתאים את רשימת מענקי העבודה המועדפת, ובעקבות כך עבודה בתחנת דלק ובאבטחה

לא ייחשבו עוד כעבודה מועדפת.

ההתפלגות החזויה של הכנסות המוסד לביטוח לאומי לשנת הכספים 2015, במחירים שוטפים )במיליוני ש״ח( לפי מקורות*

אחוז מסה״כהסכוםמקור ההכנסה

38,62257.7%גביית דמי הביטוח מהציבור

20,60530.8%השתתפות האוצר בגבייה והקצבות האוצר על פי חוק

9,50514.2%מימון קצבאות על ידי אוצר המדינה )לא כולל מילואים(

7301.1%העברות אחרות

66,462100%סך הכול

מקור: המוסד לביטוח לאומי

*לא כולל ריבית על השקעות, תחזית המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר.

125


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד החינוך

הצעת תקציב משרד החינוך )סעיף 20( לשנת הכספים 2015 עומדת על כ-47.1 מיליארד ש״ח

הוצאה נטו ועל כ-2.2 מיליארד ש״ח הוצאה מותנית בהכנסה. כמו כן, בשנת 2015 תועמד

לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של 193 מיליון ש״ח.

הצעת תקציב הפיתוח של משרד החינוך )סעיף 60( לשנת הכספים 2015 עומדת על כ-1,573

מיליון ש״ח הוצאה נטו ועל כ-160 מיליון ש״ח הוצאה מותנית בהכנסה. כמו כן, בשנת 2015

תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של 2.18 מיליארד ש״ח.

משרד החינוך אחראי להקניית ידע לילדים הזכאים לחינוך בהתאם לחוק לימוד חובה. המשרד אחראי לקידום המצוינות,

לשיפור ההישגים ולרמת האיכות החינוכית, תוך צמצום הפערים החברתיים; יצירת מערכת חינוך אפקטיבית ויעילה

שתשרת את צורכי הפרט ואת צרכיה המשתנים של מדינת ישראל; וקידום ערכים ציוניים, יהודיים, דמוקרטיים וחברתיים.

המשרד פועל ברמה הארצית באמצעות המטה וברמה המחוזית – באמצעות שמונה מחוזות שהם הזרוע הביצועית של

מטה המשרד. משרד החינוך ממונה על מוסדות החינוך ובכלל זה גנים, בתי ספר וחינוך בלתי פורמלי.

תקציב משרד החינוך גדל בשנת הכספים 2015 בכ-3.5 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2014. עיקר התוספות ניתנו להמשך

פריסת חינוך חינם לגילאי 4-3 בסך של כ-270 מיליון ש״ח בתקציב השוטף ועוד כ-500 מיליון ש״ח בתקציב הפיתוח;

המשך יישום רפורמות ״עוז לתמורה״ ו״אופק חדש״ בסך של כ-475 מיליון ש״ח. הרפורמות תרמו בין היתר להעלאת

שכר המורה ולהגדלת מספר שעות עבודתו; הארכת שנת הלימודים לכיתות א׳-ד׳ בחינוך הרשמי בסך של 350 מיליון

ש״ח; רפורמת ״למידה משמעותית״ לשינוי שיטת הערכת התלמידים בבתי הספר בחטיבה העליונה ומעבר להערכה

חלופית בסך 215 מיליון ש״ח; תוספת שעות לימוד לבתי ספר חלשים בסך 125 מיליון ש״ח; תוספת לביטחון תזונתי

בסך 110 מיליון ש״ח; חיזוק לימודי היסוד בחינוך החרדי בסך של כ-50 מיליון ש״ח; ומימון הגידול הטבעי במערכת

החינוך. כמו כן, הצעת התקציב כוללת תוספות תקציביות שונות: ניהול עצמי, יישום חוק השילוב ועוד.

דגשים לשנת הכספים 2015:

צמצום פערים בהישגים הלימודיים בין תלמידים תוך פיתוח ההון האנושי על ידי הרחבה של ״סל שעות הטיפוח״

שבמסגרתו נוספות שעות לימוד לבתי ספר מרקע חברתי-כלכלי חלש.

חיזוק לימודים מוטי תעסוקה במערכת החינוך החרדית; הכשרת מורים למקצועות מתמטיקה, אנגלית ושפת אם;

הקמת מוסדות לבנים המגישים לבגרות; הגברת הפיקוח על לימודי היסוד ותקצוב המוסדות בהתאם.

הגברת ההתאמה בין מערכת החינוך לשוק העבודה על מנת להעלות את שיעורי התעסוקה, על ידי הארכת שנת

הלימודים לכיתות א׳ עד ד׳ והחלה מלאה של חוק לימוד חובה בגילאי 4-3.

126

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד החינוך

למידה משמעותית המדגישה תהליכי חשיבה, פיתוח כלים ביקורתיים, יצירתיות ומקוריות ומטרתה לקדם למידת

חקר ולהכשיר את התלמיד להתמודדות עם אתגרי המאה ה-21.

שיפור ההישגים הלימודיים ומיצוי הפוטנציאל של כלל תלמידי ישראל וכן שיפור איכות ההוראה וחיזוק מעמד

המורה בחברה הישראלית.

מטרות ויעדים אלו לשנות הכספים 2015 יתורגמו לתכנית עבודה בהתאם למתווה התקציב שיאושר בכנסת.

127


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

ההשכלה הגבוהה

הצעת התקציב למערכת ההשכלה הגבוהה לשנת הכספים 2015 )סעיף 21( מסתכמת


מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כוללת מוסדות המוכרים על ידי המועצה להשכלה גבוהה, שהסמיכה אותם להעניק

תארים אקדמיים. תקצוב המוסדות נעשה באמצעות הוועדה לתכנון ולתקצוב )ות״ת( ועל ידי משרד החינוך )התומך

במכללות לחינוך(. מערכת ההשכלה הגבוהה כוללת גם מוסדות אשר אין בתקציבם השתתפות מתקציב המדינה

)מוסדות חוץ-תקציביים(.

המוסדות להשכלה גבוהה

המוסדות להשכלה גבוהה בישראל נחלקים כדלהלן:

אוניברסיטאות העוסקות במחקר ובהוראה לקראת שלושה תארים אקדמיים: התואר הראשון, התואר השני

והתואר השלישי.

האוניברסיטה הפתוחה המבוססת על לימוד מרחוק ועל לימודים חלקיים לקראת התואר האקדמי הראשון והשני.

מכללות שעיקר עיסוקן בהוראה לקראת התואר הראשון של לימודים אקדמיים כלליים או לימודים מקצועיים.

מוסדות אקדמיים להכשרת עובדי הוראה.

נתונים כלליים

מספר הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה )כולל מוסדות חוץ-תקציביים, לא כולל את האוניברסיטה הפתוחה

ושלוחות מחו״ל( הסתכם בשנת הלימודים תשע״ד בכ-260 אלף סטודנטים, מתוכם כ-45% למדו באוניברסיטאות,

11% במכללות להכשרת מורים וכ-44% במכללות האקדמיות. באוניברסיטה הפתוחה למדו בשנת תשע״ד כ-47,382

סטודנטים לתואר הראשון.


הוועדה להסדרת המשילות של מערכת ההשכלה הגבוהה

בחודש דצמבר 2013 מונתה על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ושר החינוך ועדה להסדרת המשילות של מערכת

ההשכלה הגבוהה, על מנת לבצע הערכה מחדש של מבנה המוסדות הרגולטוריים המופקדים על מערכת ההשכלה

הגבוהה, קרי המועצה להשכלה גבוהה והוועדה לתכנון ולתקצוב, ולבצע ממשק בין גופים אלו לבין הממשלה.

הוועדה הגישה את המלצותיה בדו״ח מסכם בחודש יולי 2014, ובחודשים הקרובים צפוי להתחיל יישום המלצותיה.

128

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה


המלצות הוועדה מבוססות על העקרונות הבאים:

קביעת מבנה אחוד וקוהרנטי למוסדות הרגולטוריים, במסגרת ״הרשות להשכלה גבוהה״ )הרל״ג(. רשות זו תהיה

מורכבת משלושה גופים בעלי סמכויות ויחסי גומלין מוגדרים היטב:

המועצה להשכלה גבוהה )המל״ג, במתכונת שונה מזו הקיימת(, אשר תהיה מופקדת על קביעת מדיניות. �

הוועד המנהל )הווע״מ(, אשר יהיה מופקד על יישום המדיניות על כל היבטיו ועל תכנון ותקצוב )בדומה לות״ת היום(. �

הוועדה להסמכה )הווה״ס(, גוף מקצועי חדש שיהיה מופקד באופן בלעדי על הסמכה אקדמית )אקרדיטציה(. �

התכנית הרב-שנתית למערכת ההשכלה הגבוהה

עקב חשיבותה הרבה של מערכת ההשכלה הגבוהה למדינת ישראל, התנהל תהליך משותף בין אגף התקציבים באוצר

לות״ת לגיבוש רפורמה למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. במסגרת התהליך נחתם באוקטובר 2010 סיכום בין

אגף התקציבים באוצר לות״ת לשנים תשע״א-תשע״ו.

המטרות העיקריות של התכנית הרב-שנתית

עידוד המצוינות המדעית-מחקרית �

שיפור באיכות ההוראה ובהון האנושי הנרכש �

הגברת הנגישות למגזרי החרדים והמיעוטים. �

נכון להיום, בשנת תשע״ה – השנה החמישית לתחילת התכנית, הרפורמה בהשכלה הגבוהה מתבצעת לאור המטרות

כאמור וכוללת, בין היתר, את הצעדים הבאים:

שינוי מודל התקצוב של ות״ת תוך הגדלת מרכיבי איכות ומצוינות – שינוי מטרותיו של מודל התקצוב והעמדת

המצוינות האקדמית כיעד עיקרי; שיפור איכות ומצוינות המחקר, לרבות על ידי הגדלת מענקי מחקר תחרותיים

ועל ידי שדרוג תשתיות המחקר. הגדלת המענקים המופנים למחקר תחרותי תתרום להתמקדות במצוינות.

גיוס סגל אקדמי ברמה גבוהה ושיפור איכות ההוראה במוסדות – גיוס סגל אקדמי מצטיין, בין היתר באמצעות

תכנית מרכזי המצוינות ושינוי התמריצים במודל התקצוב של ות״ת. בין השנים תשע״א-תשע״ד נקלטו סה״כ )נטו(

כ-500 חברי סגל אקדמי בכיר, מהם כ-200 באוניברסיטאות וכ-300 במכללות.

ביצוע תכניות להגדלת הנגישות להשכלה גבוהה במגזר החרדי ומגזר המיעוטים – שילוב אוכלוסיות שנגישותן

להשכלה הגבוהה הייתה נמוכה יתרום לשיפור המעמד החברתי-כלכלי של אותן אוכלוסיות ויאפשר להן להגדיל

את מעורבותן בחברה הישראלית באופן כללי.

הרחבת הנגישות במגזר החרדי – פרויקט המח״רים – בחודש נובמבר 2011 אושרה בות״ת התכנית להרחבת הנגישות

להשכלה גבוהה לאוכלוסייה החרדית. מטרת התכנית היא להקים מסגרות חדשות לחרדים בסמוך לאוניברסיטאות

ולמכללות המתוקצבות. בשנת הלימודים תשע״ד פועלים עשרה מח״רים. מספר הסטודנטים החרדים אשר נקלטו

במכינות ובלימודים האקדמיים הוכפל בהשוואה לשנת הלימודים תשע״ג. בשנת הלימודים תשע״ה צפויים ללמוד

129


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

במח״רים המתוקצבים כ-2,800 סטודנטים ובסה״כ כ-9,100 סטודנטים חרדים בכלל מערכת ההשכלה הגבוהה,

לעומת כ- 8,000 בתשע״ד ו-6,800 בתשע״ג.

הרחבת הנגישות של המיעוטים – בחודש אוגוסט 2012 אישרה ות״ת את התכנית להרחבת הנגישות של מיעוטים

להשכלה גבוהה והיא החלה לפעול באופן נרחב בשנה״ל תשע״ד. התכנית הוליסטית, מטפלת בחסמים שנמצאו

לאורך הדרך מבתי הספר עד לתארים מתקדמים ולהשתלבות בשוק העבודה והיא כוללת:

תכנית להכוון אקדמי לתלמידי תיכון בחברה הערבית. �

הרחבת מרכזי ״הישגים״ ליישובי אוכלוסיות בני המיעוטים. �

הגברת הסיוע ללומדים במכינות קדם אקדמיות. �

״צעד לפני כולם״ – על מנת להקל על הסטודנטים בני המיעוטים את המפגש הראשוני עם האקדמיה ובמקרים �

מסוימים עם השפה העברית תונהג תכנית ״צעד לפי כולם״ אשר תתבצע כחודשיים לפני מועד פתיחת הלימודים

בקמפוסים במסגרתה יצומצמו הפערים הנ״ל.

תמיכה לסטודנטים בשנה א׳ באמצעות תמיכה חברתית ואקדמית, ייעוץ אישי, מיומנויות למידה וכדומה. �

תכנית מלגות לסטודנטים לתואר ראשון, מלגות הצטיינות לסטודנטים לתואר שני מחקרי, דוקטורנטים �

ובתר- דוקטורנטים בני מיעוטים. כמו כן מוענקות מלגות ״מעוף״ לקליטת אנשי סגל מצטיינים בני המיעוטים

במוסדות להשכלה גבוהה.

מיזם הכנה לשוק העבודה הכולל הטמעת מרכזי קריירה במוסדות האקדמיים. �

מרכזי המצוינות – ב-14 במארס 2010 החליטה ממשלת ישראל בהחלטה 1503 לאמץ את התכנית שגובשה על ידי

יו״ר ות״ת ויו״ר מל״ג לחיזוק המחקר המדעי בישראל על ידי הקמה מדורגת, במהלך חמש שנים, של מרכזי מצוינות

)I-CORE׳s( – מרכזי מחקר מובילים במגוון תחומים. במסגרת התכנית הוקמו 16 מרכזים, אשר מחזקים בצורה

תשתיתית וארוכת טווח את מעמדה המחקרי של מדינת ישראל ואת האטרקטיביות שלה בקרב חוקרים מובילים

בארץ ובעולם.

שיתוף פעולה אקדמי ישראל-מזרח אסיה – כחלק מהמאמצים הממשלתיים להידוק היחסים הדו-לאומיים בין

סין והודו לישראל ולאור הרצון של ות״ת לקדם את שיתופי הפעולה האקדמיים הבין-לאומיים בכלל ולהעמיק את

הקשרים האקדמיים עם סין והודו בפרט, מיישמת ות״ת תכנית מקיפה לפיתוח הקשרים האקדמיים עם סין והודו.

התכנית מתמקדת בארבעה ערוצי פעולה:

קרנות מחקר משותפות עם סין והודו �

תכנית מלגות לבתר-דוקטורנטים מצטיינים מסין ומהודו �

תכנית לקליטת סטודנטים מצטיינים מסין ללימודי תואר ראשון ושני �

תכנית קורסי קיץ לסטודנטים מהודו ומסין באוניברסיטאות בישראל. �

130

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה


תכנית המעונות – בשנת 2012 החלה לפעול לראשונה תכנית לתמיכה תקציבית בהקמת מעונות סטודנטים במוסדות

שבתקצוב ות״ת בהיקף כולל של 100 מיליון ש״ח. במסגרת התכנית נבחרו לתמיכה 14 פרויקטים שונים ברחבי

הארץ מתוך 25 פרויקטים שהוגשו. בשל הביקוש הרב להקמת מעונות סטודנטים במוסדות, סוכם במהלך 2014 על

תכנית שנייה והועמד תקציב נוסף בסך של 160 מיליון ש״ח שיוקצה בשני ״קולות קוראים״ נפרדים: באפריל 2014

פורסם קול קורא ראשון, בו הוצעה תמיכה תקציבית בסך כולל של 96 מיליון ש״ח עבור מוסדות שבתקצוב ות״ת.

התקבלו מעל 20 הצעות הנבחנות בימים אלו על ידי ות״ת ותוצאות השיפוט צפויות להתפרסם בקרוב. לקראת סוף

שנת 2014 צפוי לצאת קול קורא שני בסך 64 מיליון ש״ח אשר יאפשר ככל הניתן גם השתתפות של מוסדות אקדמיים

מוכרים שאינם מתוקצבים על ידי ות״ת בכפוף לתנאי התכנית. במהלך 2015 צפויה להתקדם משמעותית הקמתם

של חלק מן המיזמים שאושרו לתמיכה במסגרת התכנית הראשונה, במקביל לתחילת הקמת מעונות נוספים אשר

ייבחרו במסגרת התכנית השנייה.

131


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד הרווחה והשירותים החברתיים

הצעת תקציב משרד הרווחה והשירותים החברתיים לשנת הכספים 2015 )סעיף 23( מסתכמת

בכ-7.3 מיליארד ש״ח, מהם כ-5.6 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-1.8 מיליארד ש״ח בהוצאה

מותנית בהכנסה. כמו כן, בשנת הכספים 2015 תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב

בגובה של כ-81 מיליון ש״ח.

משרד הרווחה משמש חולייה מרכזית בהתוויית מדיניות הרווחה בישראל, והוא אחראי לקביעת סטנדרטים של שירותי

הרווחה, להערכה ומחקר של השירותים החברתיים ולתקצוב, פיקוח ובקרה של אספקת שירותי הרווחה ברשויות

המקומיות, אשר באמצעותן מסופקים מרבית שירותי הרווחה.


תכנית למיצוי זכויות, שיקום תעסוקתי וליווי כלכלי לצורך טיפול באוכלוסיות רווחה החיות בעוני – בהמשך

להמלצות ועדת העוני, משרד הרווחה מקדם תכניות ממוקדות לטיפול בעוני עבור אוכלוסיות רווחה. בנוסף, המשרד

מתגבר שירותי הזנה בכלל המסגרות לאוכלוסיות אלו.

פתרונות קהילתיים – תגבור הפתרונות הקהילתיים ופיתוחם כתחליף לפתרונות חוץ-ביתיים.

ילדים בסיכון – המשך בניית הסיוע הממשלתי לילדים בסיכון בכל המישורים: השמה חוץ-ביתית, משפחות אומנה,

טיפול בקהילה וטיפול משפחתי כולל.

חוק האוטיסטים – הרחבת השירותים לאוכלוסיית האוטיסטים.

תעסוקה ושיקום לאנשים בעלי מוגבלות – שיקום אנשים בעלי מוגבלות באמצעות תעסוקה ומתן כלים נוספים

לניהול מסגרת הרגלים יומיומיים תומכי תעסוקה.

שיפור השירות – שיפור אופן אספקת שירותי הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות.

דגשים אלה, כמו כל שאר הפעולות, היעדים והתכניות המוצגות בהצעת התקציב, יבוצעו כחלק מהתקציב ובהתאם

למסגרת התקציבית שהוקצתה לשם כך למשרד הרווחה, כמפורט בכל אחד מסעיפיו.

132

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד הבריאות

משרד הבריאות

הצעת התקציב הרגיל של משרד הבריאות לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-30.5 מיליארד

ש״ח )ברוטו(. תקציב הפיתוח לשנת הכספים 2015 עומד על כ-565 מיליון ש״ח )ברוטו(.

תקציב בתי החולים הממשלתיים הכלליים לשנת הכספים 2015 מסתכם בכ-9.6 מיליארד

ש״ח ותקציב בתי החולים הפסיכיאטריים והגריאטריים לשנת הכספים 2015 מסתכם


משרד הבריאות מופקד על התכנון, הפיקוח, הרישוי והתיאום במערכת הבריאות. הוא מתפקד כספק משמעותי של

שירותי בריאות במערכת, ובמספר תחומים משמש כמבטח. המשרד מפעיל באופן ישיר מיטות אשפוז בבתי החולים

הכלליים ובבתי החולים הפסיכיאטריים והגריאטריים והוא אחראי לאספקתם או מפעיל באופן ישיר את תחום האשפוז

הסיעודי וחלק ממערכת השירותים הרפואיים המונעים – הקהילתיים והסביבתיים, לרבות תחנות טיפת חלב, שירותי

בריאות התלמיד, פיקוח על המזון וכדומה.


קביעת עלות סל שירותי הבריאות

עלות סל שירותי הבריאות שבאחריות קופות החולים המוערך לשנת הכספים 2015 הוא 38.6 מיליארד ש״ח במונחי

מדד יוקר הבריאות לשנת 2013. סל הבריאות ממומן מגביית דמי ביטוח הבריאות על ידי המוסד לביטוח לאומי

ומהשלמה לעלות הסל המועברת לקופות החולים מתקציב המדינה. השלמת עלות הסל מתבצעת דרך תקציב

משרד הבריאות והיקפה משתנה משנה לשנה בהתאם לשינויים בהיקפי גביית דמי ביטוח הבריאות ובהתאם

לשינויים בעלות הסל. בשנת 2015 צפויה עלות סל שירותי הבריאות לגדול בסך כולל של כ-1.65 מיליארד ש״ח בגין

תוספת שירותים וטכנולוגיות חדשות, קידום דמוגרפי והתייקרויות מחירים אשר נבע בחלקו הגדול מהסכמי שכר

משמעותיים שנחתמו בשנים האחרונות.

בהתאם להחלטת ממשלה 224 מיום 13 במאי 2013, הממשלה הקצתה תוספת בסך 300 מיליון ש״ח בכל אחת מהשנים

2016-2014 עבור תוספת טכנולוגיות ושירותים נוספים לסל שירותי הבריאות. כמו כן, בהתאם להמלצות הוועדה

לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית החליטה הממשלה כי הקידום הדמוגרפי הניתן לקופות החולים יעמוד על שיעור

גידול האוכלוסייה בפועל, וזאת על מנת לייצר הלימה מיטבית בין עלות סל שירותי הבריאות לגידול האוכלוסייה.

הרחבת מערך השירותים שבאחריות משרד הבריאות

במסגרת התקציב לשנת 2015, תוקצבה תוספת המיועדת להרחבת השירותים המסופקים באופן ישיר על ידי משרד

הבריאות. תוספת זו כוללת, בין היתר, כ-120 מיליון ש״ח בכל שנה לצורך הרחבת מספר הזכאים לשיקום בהתאם

לחוק שיקום נכי הנפש בקהילה, כ-56 מיליון ש״ח להרחבת מערך האשפוז הגריאטרי וסטנדרט השירות לקשישים,

133


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

תוספת של 41 מיליון ש״ח בגין טיפול רפואי בילדים אוטיסטים, 24 מיליון ש״ח לתקציב התפעול של לשכות הבריאות

ו-22 מיליון ש״ח לפיתוח מערכות מחשוב במשרד הבריאות.

ביצוע תכנית לאומית לקיצור תורים ולצמצום פערים בבריאות

בהמשך להמלצות הוועדה המייעצת לחיזוק הרפואה הציבורית הוקצתה בתקציב 2015 תוספת של 350 מיליון

ש״ח ליצירת תכנית לאומית לקיצור תורים ולשיפור השירות במערכת הבריאות. במסגרת התכנית יתומרצו קופות

החולים להגדיל את היקף הפעילות הניתוחית שלהן בניתוחים שיש להם משך המתנה ארוך ויתווספו למערכת שעות

חדר ניתוח וכוח אדם רפואי המהווה כיום חסם להארכת שעות חדר הניתוח. כמו כן, יתומרצו בתי חולים לשיפור

השירות במחלקות האשפוז ובמרכזים לרפואה דחופה.

בנוסף, הוקצתה בתקציב 2015 תוספת של 100 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב לשם ביצוע תכנית לאומית אשר

מטרתה לצמצם פערים בנגישות לשירותי בריאות בין אוכלוסיות שונות בישראל.

ביצוע רפורמה בבריאות הנפש

בשנת 2012 הוחלט על העברת מלוא האחריות הביטוחית בתחום בריאות הנפש מהמדינה לקופות החולים. במסגרת

ההחלטה, שירותי האשפוז, טיפול ואשפוז היום וכן השירותים האמבולטוריים בבריאות הנפש יעברו לאחריות

קופות החולים החל מחודש יולי 2015. בהתאם להסכם עם קופות החולים תוקצב בסיס תקציב סל הבריאות ב-285

מיליון ש״ח לצורך יישום הרפורמה.

בעקבות הרפורמה תקציב בתי החולים הפסיכיאטריים יהיה מבוסס על הכנסות מקופות החולים. לשם כך, הוגדרו

בתי החולים הפסיכיאטריים והגריאטריים הממשלתיים כמפעלים עסקיים, זאת בדומה למצב הקיים בבתי החולים

הכלליים. כתוצאה משינוי זה מתוקצבים בתי חולים אלו בשנת 2015 בסעיף תקציבי נפרד )סעיף 93(. תקציב בתי

החולים אלו לשנת הכספים 2015 יעמוד על 1.74 מיליארד ש״ח.

תוספת לתקציב הפיתוח

תקציב הפיתוח של משרד הבריאות לשנת הכספים 2015 גדל בכ-198 מיליון ש״ח עבור הנושאים הבאים:

תוספת בגובה של 97 מיליון ש״ח עבור תשלום אבן הדרך הראשונה בהתאם להסכם הקמת בית החולים באשדוד. �

תוספת בגובה של כ-100 מיליון ש״ח במזומן עבור ביצוע תכניות פיתוח שיצאו לדרך בשנים הקודמות, הכוללות, �

בין היתר, מיגון של בית החולים ברזילי באשקלון ובינוי מיטות בבתי חולים כלליים ופסיכיאטריים.

134

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

המשרד לקליטת העלייה

המשרד לקליטת העלייה

הצעת תקציב המשרד לקליטת העלייה לשנת הכספים 2015 )סעיף 30( מסתכמת בכ-1.59

מיליארד ש״ח, מהם כ-1.59 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, וכ-1.9 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה. כמו כן, לרשות המשרד תועמד הרשאה להתחייב בגובה של כ-650 מיליון ש״ח.

המשרד לקליטת העלייה אחראי לסיוע הניתן על ידי מדינת ישראל לעולים ולתושבים חוזרים.


עידוד העלייה – התקציב לעידוד העלייה נועד לקדם תכניות קליטה על בסיס ההנחה שקליטה טובה יותר,

המותאמת לצורכי העולים, היא כלי לעידוד המשך העלייה בעתיד, וכי קליטה מוצלחת של עולים בארץ מעודדת

עולים פוטנציאלים להחליט על העתקת מרכז חייהם לישראל.

תעסוקה ויזמות – המשך פיתוח וקידום תכניות לשילובם של העולים בתעסוקה וסיוע במימוש זכויותיהם בעת

המפגש עם עולם העבודה. פעילות זו מהווה נדבך מרכזי בהצלחת קליטתו של העולה בארץ. היעדים המרכזיים

בתחום זה לשנת הכספים 2015 הם:

הגברת הסיוע לאוכלוסיות עתירות הון אנושי. �

העמקת ההכשרה וההסבה המקצועית עבור אוכלוסיות ייעודיות בהתאמה לשוק העבודה. �

מינוף הלוואות ליזמים עולים, הדרכת יזמים והרחבת פרויקט המאפשר מידע רחב ועזרה להקמת עסקים עוד �

לפני מעבר העולה לישראל.

קליטת בני העדה האתיופית – המשרד, בשיתוף משרדי ממשלה נוספים, ממשיך לפעול לקליטת בני העדה האתיופית

בהתאם ובכפוף להחלטות הממשלה בנושא ובהן ההחלטה על תכנית חומש לשיפור קליטת בני העדה האתיופית,

תוך שימת דגש על נושאי החינוך, הדיור והתעסוקה.

נושאים נוספים

פתרונות דיור לעולים – המשך הפעילות למתן פתרונות דיור לעולים במסגרת מרכזי הקליטה, ההוסטלים ומקבצי �

הדיור, בצד שיפור התכניות לסיוע ארוך טווח בתשלומי שכר דירה לעולים שישכרו דירות בשוק הפרטי. המשרד

ימשיך בצעדים למניעת הניצול לרעה של כספי הדיור הניתנים לעולים מצד גורמים לא אמינים בשוק התיווך.

טיפול בסטודנטים עולים – המשך הסיוע לסטודנטים עולים במתן מלגות לשכר לימוד, מלגות קיום והלוואות, �

סיוע בלימוד השפה העברית והשפה האנגלית, שיעורי עזר וסעד נפשי.

קליטת צעירים – המשרד מטפל באוכלוסייה צעירה במספר תכניות, בין היתר תכניות ממוקדות צעירים כגון �

מרכזי צעירים בנגב ובגליל.

135


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

חינוך – המשרד ממשיך לסייע לתכניות לימודיות לעולים בחינוך הלא-פורמלי הן באופן ישיר והן באמצעות גופים �

נוספים. במסגרת זאת, המשרד ממשיך לקיים תכניות ללימוד עברית מחוץ לאולפנים.

חיילים עולים – המשך הטיפול בעולים שהם חיילים בודדים, חיילים נשואים ועולות בודדות המשרתות בשירות �

הלאומי באמצעות סיוע כספי, ייעוץ והכוונה.

שימת דגש על נושאי קליטה חברתית – הרחבת הטיפול והסיוע בשיתוף הרשויות המקומיות אשר מקצות �

מתקציבן לנושא קליטת העלייה.

מיקוד פעילות קליטת העלייה – הגברת הסיוע בקליטת העלייה באזורי הפריפריה. �

136

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

הרשות לזכויות ניצולי השואה

הרשות לזכויות ניצולי השואה

הצעת תקציב הרשות לזכויות ניצולי השואה בשנת הכספים 2015 )סעיף 25( מסתכמת בכ-4

מיליארד ש״ח.

הרשות לזכויות ניצולי השואה פועלת מכוח חוק נכי המלחמה בנאצים, תשי״ד-1954, חוק נכי רדיפות הנאצים,

תשי״ז-1957 וחוק ההטבות לניצולי השואה הנזקקים התשס״ז-2007 ותיקונו בשנת 2014.

בשנת 2014 עמד מספר הזכאים הכולל לתגמולים חודשיים מהרשות לזכויות ניצולי השואה על למעלה מ-80,000

ניצולים, מתוכם כ-58,500 איש לפי חוק נכי רדיפות הנאצים, כ-4,000 לפי חוק נכי המלחמה בנאצים, כ-18,000 לפי

חוק הטבות לניצולי השואה

בשנה האחרונה חלה עלייה משמעותית הן במספר ניצולי שואה המטופלים על ידי הרשות לזכויות ניצולי השואה והן

בגובה ההטבות והתגמולים המשולמים לזכאים ע״י הרשות. זאת בעיקר בעקבות תיקון חקיקה נרחב במסגרת החלטת

ממשלה 1568 מיום 27 באפריל 2014 שעניינה תכנית לאומית להגדלת הסיוע לניצולי השואה.

דגשים מרכזיים לשנת הכספים 2015

במסגרת החלטת ממשלה 1568 מיום 27 באפריל 2014, שעניינה תכנית לאומית להגדלת הסיוע לניצולי השואה, הוחלט

על מספר צעדים מרכזיים לצמצום פערים ולהגדלת הסיוע לניצולי השואה על בסיס צורכיהם של ניצולי השואה כפי

שיפורטו להלן:

השוואת תנאים בין זכאי חוק ההטבות לזכאי חוק נכי רדיפות הנאצים. זכאי חוק ההטבות, שעד התיקון היו זכאים

לקצבה אחידה של 1,200 או 1,500 ש״ח בחודש, ללא הכרה באחוזי נכות או בתגמול מוגדל בהתאם להכנסה נמוכה,

זכאים ממחצית שנת 2014 )כשאושר תיקון החוק( לתנאים הקבועים בחוק נכי רדיפות הנאצים, שעיקרם קצבה של

5,405-1,825 ש״ח בהתאם לאחוזי נכות וכן תגמול מוגדל לפי הכנסה בסכום של 8,812-5,316 ש״ח לחודש, בהתאם

לאחוזי הנכות.

קביעת תגמול חודשי מינימלי – הקצבאות החודשיות משולמות בהתאם לאחוזי הנכות ושיעורן נע בין 1,825 ש״ח

)לאחר השוואת התנאים המוזכרת לעיל. הקצבה המינימלית עמדה קודם על 1,200 ש״ח לחודש( לבין 5,405 ש״ח.

על מנת להגדיל את הסיוע לבעלי הקצבאות הנמוכות, נקבע רף מינימלי של 2,200 ש״ח לחודש לכל קצבה.

מענק שנתי לפליטי השואה – על מנת לסייע לפליטי השואה הוחלט על תשלום מענק שנתי של 3,600 ש״ח שמשולם

בינואר לכ-80 אלף איש.

פטור מלא מתשלום עבור תרופות – לצד הפעולות בתחום תשלומי העברה וקצבאות, הוחלט על מתן פטור מלא

מתשלום עבור תרופות שבסל התרופות, ע״י הסדר עם קופת החולים שבה מבוטח הזכאי. ההטבה ניתנת באופן

אוטומטי וכך נמנע סרבול ביורוקרטי בין המדינה לבין הזכאים לשירות. ההטבה ניתנת הן לניצולי השואה מקבלי

הקצבאות החודשיות והן לפליטי השואה מקבלי המענק )כ-160 אלף איש(.

137


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל

הצעת התקציב של משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-222

מיליון ש״ח במזומן ובכ-132 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב.

משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל פועל לקביעת מדיניות ולקידום, חיזוק והקמת תשתית בתחום המדע והטכנולוגיה.

המשרד פועל במטרה לקדם, להרחיב ולהעמיק את הפיתוח המדעי, הטכנולוגי והתשתיתי וכן מקדם את הפעילות

המדעית של ישראל בזירה הבין-לאומית ומעודד קירוב של הקהילה למדע, בדגש על קידום המחקר בפריפריה.


קידום מחקר מדעי יישומי והנדסי במסגרת הקרן הלאומית למחקר מדעי-יישומי-הנדסי.

המשך קידום תחום החלל האזרחי ומיצובו כנושא מדעי, מחקרי וכלכלי בעל עדיפות עליונה בישראל.

העברת פעילות להב״ה ממשרד האוצר למשרד המדע, הטכנולוגיה והחלל.

הרחבת הפעילות של קשרי חוץ מדעיים והשתתפות ישראל בארגוני מדע בין-לאומיים, תוך ביסוס מעמדה המוביל

כמדינת מדע וטכנולוגיה.

קירוב הקהל הרחב למדע מתוך הרחבת המודעות והנגישות לפעילויות מדע, במיוחד בקרב ילדים ונוער ובקרב

האוכלוסייה בפריפריה הגאוגרפית והחברתית של ישראל.

138

םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

משרד התרבות והספורט

משרד התרבות והספורט

הצעת תקציב משרד התרבות והספורט לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-961 מיליון ש״ח,

מהם כ-952 מיליון ש״ח בהוצאה נטו וכ-9 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה. בשנת 2015

תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של כ-79.5 מיליון ש״ח.

הצעת תקציב המטה המשותף למשרד המדע, הטכנולוגיה והחלל ולמשרד התרבות והספורט

לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-82 מיליון ש״ח מהם כ-16 מיליון ש״ח הם תקציב

מרכז ההסברה.

משרד התרבות והספורט פועל לקביעת מדיניות ולקידום, חיזוק והקמת תשתית בשני התחומים העיקריים שבסמכותו:

התרבות והספורט. בתחום התרבות – המשרד תומך במוסדות תרבות ואמנות, במפעלים ובאירועי תרבות, ביוצרים

ובמבצעים, המהווים את התשתית לחיי התרבות והאמנות בישראל. בתחום הספורט – המשרד פועל לקידום, לפיתוח

ולטיפוח הספורט והפעילות הגופנית בישראל, תוך סיוע לרשויות המקומיות, להתאחדויות, לאיגודים ולאגודות הספורט.


ביום 15 ביולי 2010 נחתם הסכם בין משרד התרבות והספורט, משרד האוצר ופורום מוסדות התרבות בישראל

המעגן את תקציב מנהל התרבות לשנות הכספים 2014-2012. בהתאם להסכם האמור עמד תקציב התרבות לשנת

הכספים 2013 על 493 מיליון ש״ח ובשנת הכספים 2014 על 502 מיליון ש״ח )לא כולל תקציבי הקולנוע וכן תקציבים

ייעודים כגון: פיתוח בית התפוצות, חוק הספריות וכו׳(. ביום 7 באוקטובר 2014, עם סיומו של הסכם התקציב

התלת-שנתי, נחתם הסכם תקציבי לשנת 2015 בין משרד התרבות והספורט, משרד האוצר ופורום מוסדות התרבות

בישראל. בהתאם להסכם התקציבי החדש יעמוד תקציב התרבות על 569.5 מיליון ש״ח )לא כולל תקציבי הקולנוע

ותקציבים ייעודים נוספים(.

במסגרת הסיכום התקציבי לשנת הכספים 2015, סוכם על תוספת תקציב בסך 6.5 מיליון ש״ח לתקציב המטה המשותף.

תקציב הקולנוע – ביום 3 בפברואר 2009 נחתם הסכם בין משרד התרבות והספורט ומשרד האוצר. ההסכם מעגן את

תקציב התמיכה בקולנוע לשנים 2013-2009 וכולל תוספת של 9 מיליון ש״ח לכל אחת מהשנים האמורות. בהתאם

להסכם עמד תקציב התמיכה בקולנוע לשנת 2013 על 67 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב. ביום 13 במאי 2012 נחתם

הסכם קולנוע נוסף לשנים 2018-2014 ובמסגרתו סוכם על העמדת תקציב הקולנוע על 79.5 מיליון ש״ח לשנה.

חוק הספריות – תיקון מס׳ 3 לחוק הספריות הציבוריות, תשל״ה- 1975 מיום 26 ביולי 2007 קובע כי השתתפות

המדינה בהחזקתן ובניהולן של הספריות הציבוריות תהיה בשיעור 50% מסכום הבסיס. סכום הבסיס מוגדר כסכום

הכולל של השתתפות אוצר המדינה והרשויות המקומיות בהחזקתן ובניהולן של הספריות הציבוריות בשנת 2006.

139


םיי

תבר

חה

ם תי

רושי

ה

הגידול בתקציב פרוס על פני שש שנים, והתקציב הגיע ל-75 מיליון ש״ח בשנת 2012. החל משנת 2015 ואילך יעמוד

תקציב הספריות על 84 מיליון ש״ח.

לנוכח מצבה הכספי של רשות העתיקות, נחתם הסדר הבראה באוגוסט 2012 בינה לבין משרד התרבות והספורט

ומשרד האוצר, שלפיו יעמוד תקציבה הסטטוטורי של רשות העתיקות על 63 מיליון ש״ח בשנה. הסיכום התקציבי

כולל ביצוע צעדי התייעלות מצד הרשות והתחייבות לעמוד במסגרות התקציב הקבועות לה.

מרכז ההסברה – החל משנת 2015 תעבור פעילות מרכז ההסברה ממשרד ראש הממשלה למשרד התרבות והספורט.

היקף תקציב המרכז יעמוד בשנת 2015 על כ-16 מיליון ש״ח.

מנהל הספורט – בשנת 2014 הוקמה המועצה הלאומית לספורט. תפקידיה העיקריים של המועצה הם: ייעוץ לשרת

התרבות והספורט בעניין קביעת מדיניות כוללת וארוכת טווח בתחום הספורט, קביעת אמות מידה לחלוקת המשאבים

לאיגודי הספורט השונים וקביעת חלוקת המשאבים בין בינוי מתקני ספורט לבין תמיכה שוטפת באיגודים. הגידול

המשמעותי ביותר בתקציב מנהל הספורט הינו בהתאם לסיכום שנערך בעת ההחלטה על הקמת המועצה הלאומית

לספורט לגבי תגבור תקציב המשרד לכשתקום המועצה בפועל. הגידול התקציבי הוא בכלל פעולות המנהל – תמיכה

באיגודים, שדרוג מתקנים קיימים, תמיכה בפעילות ספורט עממית והכנות אולימפיות.

140

ענפי המשק

ענפי המשק

קבוצת ההוצאות המשויכות לענפי המשק כוללת את ההוצאות בגין תעשייה ותעסוקה,

תיירות, חקלאות, הגנת הסביבה ותקשורת.


התמיכה לענפי המשק נועדה לעודד צמיחה בת-קיימא בענפי המשק השונים הן באמצעות ייזום וקידום רפורמות מבניות

וענפיות, הסרת חסמים מנהליים ופתיחת ״צווארי בקבוק״ שתכליתם לשפר את כושר התחרות של המשק הישראלי

באמצעות ניהול תקציב התמיכות למגזר העסקי, שנועד בעיקרו להשתתף בסיכונים ולפתור כשלי שוק שהסקטור העסקי

עומד בפניהם. בנוסף, חלק מן המשרדים שדרכם מתבצעת התמיכה לענפי המשק פועלים גם כרגולטור שתפקידו, בין

השאר, להבטיח תחרות ענפית.

במסגרת הצעת התקציב לשנת הכספים 2015 החליטה הממשלה, בין היתר, לחזק את הקשרים הבין-לאומיים של

התעשייה עתירת הידע בישראל, להמשיך לעודד תנאים להיווצרותם של מקורות תעסוקה שיענו על צרכים כלכליים

ארוכי טווח, תוך מתן עדיפות לאזורי הפריפריה, להמשיך לפעול להגברת התחרות בענף התקשורת ועוד.

התקציב לתמיכה בענפי המשק לשנת הכספים 2015 עומד על 9.0 מיליארד ש”ח, סכום המהווה כ-2.7% מסך ההוצאה התקציבית.

תקציב ענפי המשק לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

ח

ענפי המשק9.0

6.1

1.6חקלאות

0.9תיירות

0.3הגנתהסביבה

0.1תקשורת

תעשיהותעסוקה

141


ענף התעשייה והתעסוקה

בשנת 2013 צמח התוצר המקומי הגולמי במשק הישראלי בקצב מתון יחסית, כאשר שיעור הצמיחה עמד על 3.2%

)במחירים קבועים(, שיעור הגבוה משיעור הצמיחה בשנת 2012. תוצאה זו מיוחסת בעיקר להמשך מגמת ההאטה בצמיחת

הסחר העולמי, המבטאת, בין השאר, את התמתנות הביקושים בשווקי הייצוא של המשק במדינות המפותחות. בשנת

2013 הסתכם התוצר המקומי הגולמי בכ-1,049 מיליארד ש״ח במחירים שוטפים.

התוצר העסקי מהווה כ-75% מהתוצר המקומי ובשנת 2013 צמח התוצר העסקי בשיעור של כ-3.4%. עלייה זו מבטאת

את המשך מגמת ההאטה בקצב הצמיחה, בהשוואה לממוצע צמיחת התוצר העסקי השנתי בשנים 2011-1995, שעמד

על כ-4.2%.

הייצור התעשייתי ירד בשנת 2013 בכ-1.1%, לאחר שעלה בשנת 2012 בכ-4.7%. הירידה בייצור התעשייתי היא הראשונה

מאז שנת 2009, אז ירד הייצור בכ-5.8% בעקבות המשבר הכלכלי העולמי. הירידה בייצור התעשייתי בשנת 2013 משקפת

את המשך ההאטה בעולם כתוצאה מהמשבר הכלכלי ומבטאת את הקושי של מדינות המערב לחזור לרמת פעילות

כלכלית גבוהה כפי שהייתה טרם המשבר של שנת 2007-2008.

ההוצאה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי, במחירים שוטפים, הסתכמה בשנת 2013 ב-44.2 מיליארד ש״ח ושיעורה

מתוך התמ״ג עמד על 4.2%, שיעור זהה לשנת 2012 ושיעור שונה – 4.1% בשנת 2011.

במחירים קבועים, עלתה ההוצאה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי ב-1.3% בשנת 2013, לאחר עלייה של 4.5% בשנת

2012 ועלייה של 4.1% בשנת 2011. ההתפתחות זו משקפת עלייה של 1.2% בהוצאות למו״פ במגזר העסקי ב-2013,

בהמשך לעלייה של 5.0% בשנת 2012 ועלייה של 4.5% בשנת 2011. העלייה בהוצאה למו״פ במגזר העסקי בשנת 2013

משקפת בעיקר עלייה בענף התוכנה ב-2.7% ועלייה בענף המו״פ ב-1.8%, הכולל מרכזי פיתוח רב-לאומיים, חברות

הזנק, חממות טכנולוגיות ומכוני מחקר. בענפי התעשייה נרשמה בשנת 2013 ירידה של 1.4%, לאחר עלייה של 0.6%

בשנת 2012. במגזר הממשלתי עלתה ההוצאה למו״פ בשנת 2013 ב-3.6% בהמשך לעלייה של 5.5% בשנת 2012 ועלייה

של 6.5% ב-2011.

הממשלה פועלת להפחתת יוקר המחייה ע״י הגברת התחרותיות והפחתת הנטל הביורוקרטי על עסקים. בתחום זה

מובילה הממשלה מספר שינויים משמעותיים:

בהמשך להמלצות הצוות לבחינת רמת התחרות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, אישרה הכנסת ביום 19

במארס 2014 את חוק קידום התחרות בענף המזון התשע״ד-2014. החוק, שמרבית הוראותיו ייכנסו לתוקף בשנת

2015, כולל שורה של צעדים המיועדים להגביר את התחרות בשוק המזון לצורך הורדת מחירי המזון, שהעיקריים

שבהם הם שקיפות מחירים, רגולציה כנגד התנהגות אנטי תחרותית בשוק המזון ומודל להגברת התחרות הקמעונאית

האזורית. בנוסף, משרד הכלכלה פועל, יחד עם משרד הבריאות, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, לתיקון פקודת

בריאות הציבור )מזון(, שמטרתו להקל על תהליכי ייבוא המזון הרגיל לישראל ולהפחתת יוקר המחיה באמצעות

הגברת התחרות והמגוון בייבוא.

במהלך 2013 הוקמה הוועדה לבחינת הסרת חסמי ייבוא סחורות לישראל, בראשות מנכ״ל משרד הכלכלה. הוועדה

ערכה בחינה של חסמי הייבוא המסחרי לישראל והיא צפויה להגיש את ההמלצות המפורטות בנושא זה לאימוץ

142

ענפי המשק

הממשלה בחודשים הקרובים. המלצות אלו הן בהמשך להמלצות הוועדה בנושא ייבוא אישי, שאומצו על ידי

הממשלה ביום 24 באפריל 2014 )החלטת ממשלה 1564)יקר/12((. בשנת 2015 ימשיך משרד הכלכלה לפעול עם

כלל הגורמים הרלוונטיים לשם יישום ההמלצות בתחום זה. כמו כן, צפוי משרד הכלכלה למנות ממונה על חוקיות

הייבוא שיתכלל את פעילות הממשלה בנושא האסדרה והמידע על הייבוא.

ביום 28 באוקטובר 2013, אישרה הכנסת תיקון לחוק התקנים התשי״ג-1953. תיקון החקיקה נועד להפחית את

הביורוקרטיה בתחום התקינה ולהתאים את מערך התקינה ואת בדיקות העמידה בתקן למקובל במדינות מפותחות

לשם הקלת הנטל הכלכלי המוטל על אזרחי מדינת ישראל, באמצעות עידוד התחרות, לרבות ממקורות ייבוא.

בנוסף, תיקון החקיקה העניק לממונה על התקינה סמכויות אכיפה משמעותיות כנגד הפרות חוק. בהמשך לתיקון

זה, משרד הכלכלה פועל להגברת התאמת התקנים הישראליים הרשמיים לתקנים בין-לאומיים ולהקלות בתהליכי

הייבוא בתחום התקינה.

ענף התיירותבשנת 2013 נרשם שיא חדש בתיירות העולמית. לפי אומדנים ראשונים של ארגון התיירות העולמי )WTO( מספר התיירים העולמי

עמד על כ-1.1 מיליארד תיירים, עלייה של כ-5% משנת 2012. סך ההכנסות מתיירות בשנה זו מוערכות בכ-1,159 מיליארד דולר.

גם בישראל הייתה שנת 2013 שנת שיא ביחס למספר התיירים הנכנסים לארץ. בשנה זו נכנסו לישראל 3,539,700

מבקרים, עלייה של 0.5% בהשוואה לשנת 2012. מתוכם, 2,961,700 היו תיירים )ששהו לפחות לילה אחד בישראל(,

עלייה של 3% בהשוואה לשנת 2012. 321,200 היו ביקורי תיירים ליום אחד. נתון זה מהווה ירידה של 16%, וסביר

להניח שנגרמה מאי-היציבות במצרים שפגעה בתיירות המשותפת לשתי המדינות. 256,800 נוסעים הגיעו באמצעות

אניות שיוט )במסגרת סיור חופים בים התיכון או בים האדום(, עלייה של כ-2% בהשוואה לשנת 2012.

שנת 2013 החלה במגמת ירידה עקב מבצע ״עמוד ענן״ שהתרחש בסוף 2012, אך כבר בחודשים אפריל-יולי נרשמה

התאוששות וחזרה לקו המגמה החיובי. נתוני התיירות הנכנסת לישראל נמצאים במגמה כללית של עלייה, למעט ירידות

המושפעות בעיקר מן המצב הביטחוני. בסוף שנת 2000 פקד את הענף משבר כתוצאה מהאירועים הביטחוניים, בשנת

2003 הסתמן סיומו של המשבר והתחלת התאוששות בתיירות הנכנסת לישראל. התאוששות זו נבלמה חלקית בקיץ

2006 ועד לרבעון הראשון של 2007 עקב מלחמת לבנון השנייה, אך לאחר מכן נמשכה. מגמה חיובית זו התגברה בשנת

2008 שבמהלכה נכנסו לישראל כשלושה מיליון תיירים, גידול חד של כ-32% בהשוואה לשנה הקודמת. בעיקר בשל

המשבר הכלכלי העולמי ומבצע ״עופרת יצוקה״ ירד מספר התיירות הנכנסים בשנת 2009 בכ-10% ועמד על כ-2.7 מיליון

תיירים. בשנת 2010 חלה עלייה משמעותית במספר התיירים הנכנסים ועמד על כ-3.4 מיליון, מה שמהווה עלייה של

כ-25%. רמה זו נשמרה גם בשנת 2011 שבה, בדומה לשנת 2010 נרשמו כ-3.4 מיליון תיירים.

התחזית ביחס להיקף התיירות הנכנסת, לשנת 2014 הייתה גבוהה ועמדה על גידול של למעלה מ-15% בהשוואה לתקופה

המקבילה בשנת 2013. בששת החודשים הראשונים של שנת 2014 נצפה גידול של 16% בהיקף התיירות הנכנסת בהשוואה

לתקופה המקבילה אשתקד. בירושלים נרשם גידול של 20% בלינות התיירים ובאזור טבריה וסובב כנרת נרשם גידול

של כ-19%. מגמה חיובית זו נפגעה עקב מבצע ״צוק איתן״ בקיץ 2014. בחודש יולי נרשמה ירידה של למעלה מ-20%

בלינות התיירים ובחודש אוגוסט ירידה חדה עוד יותר המוערכת בלמעלה מ-35%. יחד עם זאת, בבחינה שנתית היקף

לינות התיירים בחודשים ינואר עד אוגוסט 2014 גבוה ב-5% מהתקופה המקבילה בשנת 2013.

143


בשונה מהתיירות הנכנסת, הנמצאת במגמת עלייה לאורך העשור האחרון, הנתונים ביחס לתיירות הפנים מעידים

כי מגזר זה יציב והגיע למיצוי יחסי ביחס לפוטנציאל הגידול האפשרי. בחינת תיירות הפנים מתבצעת בעיקר ביחס

לנתוני לינות. נתונים אלו מלמדים כי בשנת 2006 התייצב מספר לינות התיירים על כ-12.5 מיליון לינות לאחר עליות

משמעותיות שהחלו בשנת 2000. בשנים 2011-2007 נרשמה ירידה מסוימת במספר הלינות ואלו עמדו על כ-12 מיליון

לינות של ישראלים. בשנת 2012 נרשמה עליה של 4% ביחס לתקופה המקבילה, ומספר הלינות הסתכם ב-12.3 מיליון.

בשנת 2013 חלה עלייה נוספת ונרשמו 12.7 מיליון לינות של ישראלים, עלייה של 3% בהשוואה ל-2012.

ענף החקלאותהחקלאות הישראלית נמצאת בתהליך פיתוח מתמיד. עם השנים, טכנולוגיות גידול חדישות ושיטות גידול משוכללות

תורמות לעלייה בכמות התוצרת ובמגוון הגידולים החקלאיים. עם זאת, החקלאות הפכה מענף מוביל במשק בשנותיה

הראשונות של המדינה, לענף קטן יחסית, המהווה פחות מ-2% מתוצר המדינה כיום. בענף החקלאות מועסקים כ-50,000

עובדים, מתוכם כ-20,000 עצמאיים וכ-30,000 שכירים. כמו כן, קיימת מכסה של כ-25,000 עובדים זרים לענף החקלאות.

החקלאות מייצרת ומספקת מזון טרי בכל ימות השנה לאוכלוסייה המקומית ולרשות הפלסטינית. הייצור החקלאי

בישראל עלה מ-19.4 מיליארד ש״ח בשנת 2002 ל-30 מיליארד ש״ח בשנת 2013. שיעור הגידול בייצור החקלאי בשנים

2013-2002 הוא כ-50%, זאת על אף תנאי מזג אוויר קשים, מחסור מתמשך במים והעובדה ש-66% משטח מדינת

ישראל הוא מדברי. הייצור החקלאי בישראל גדל בשנים אלו בשיעור של 4.4% בממוצע בשנה, שיעור הגבוה מזה של

מרבית מדינות ה-OECD ומעל הגידול הטבעי באוכלוסייה בישראל. כ-18% מהיקף הייצור מיועד לייצוא. בשנת 2013

ערך ייצוא התוצרת החקלאית הטריה עמד על 1,569 מיליון דולר והייצוא החקלאי הכולל של התוצרת הטרייה היווה

כ-2.2% מסך הייצוא של מדינת ישראל.

בין השינויים המבניים שהממשלה מובילה בענף החקלאות, ניתן לציין את החלטת ממשלה 1584 שהתקבלה ביום 5

באפריל 2014 המכילה שורה של צעדים שמטרתם להגביר את התחרות בענפי החלב והבשר.

בנושא הגברת התחרות מייבוא, הוחלט על הגדלת המכסות הפטורות למוצרי חלב בעלי היתכנות גבוהה לייבוא, אשר

יחולקו באופן תחרותי בין המציעים למכרם במחיר נמוך, על מנת לגלגל את ההטבה לצרכן. במקביל, הוחלט על תמיכת

הסתגלות לרפתנים בסך של 65 מיליון ש״ח שתיפרס על פני ארבע שנים, כך שהייצור החקלאי לא ייפגע.

בענף הבשר הוחלט על ביטול המכס הקיים על ייבוא עגלים חיים והגדלת המכסות הפטורות ממכס לייבוא בשר בקר

טרי. במקביל, על מנת לשמר את התועלות הרבות של ענף רעיית הבקר בשמירה על השטחים הפתוחים, הוחלט להגדיל

את התמיכה ברועים ל-24 מיליון ש״ח בשנה וכן הוחלט על מתן מענקים למפטמי העגלים, כך שענף המפטמות יסתגל

לתחרות מייבוא.

החלטה זו היא צעד בכיוון הרצוי של הקלה במנגנונים המעמיסים על הצרכן והגברת התמיכה הישירה בחקלאים.

בנוסף, במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2014-2013 הוחלט לתקן את חוק ההגבלים העסקיים כך שיצומצם הפטור

למשווקי תוצרת חקלאית בסיטונאות.

144

ענפי המשק

במארס 2014 עבר בכנסת תיקון לחוק, ולפיו סיטונאים שאינם חקלאים לא יחסו יותר תחת הפטור החקלאי ולא יוכלו

לערוך ביניהם הסדרים כובלים )תיאום כמויות, מחירים, אזורי מכירה וכיו״ב(. מטרת התיקון היא לצמצם את פערי

התיווך בשרשרת הערך של התוצרת החקלאית.

התיקון קובע כי חקלאי שגם משווק את תוצרתו בסיטונאות יוכל להמשיך ולחסות תחת הפטור. באופן זה, הציבור

ייהנה מיתרונות האינטגרציה האנכית והחקלאים יוכלו לשפר את כוח המיקוח שלהם מול החוליות האחרות בשרשרת.

התיקון ייכנס לתוקף במארס 2015 לאחר שנה של תקופת מעבר והוא צפוי לעודד את התחרות במקטע השיווק הסיטונאי.

ענף התקשורת

הכנסות ענף התקשורת בשנת 2013 הגיעו לכ-23.4 מיליארד ש״ח )בניכוי תשלומי קישוריות(, ירידה של כ- 22% מהכנסות

הענף בשנת 2012, בעיקר עקב התגברות התחרות בענף הסלולר. להתפתחות שוק התקשורת יש השפעה גדולה על

התפתחות המשק. תשתית תקשורת מתקדמת ושירותי תקשורת מגוונים בפרישה גאוגרפית רחבה הם תנאי הכרחי

להבטחת המשך הצמיחה, לשיפור כושר התחרות של המשק הישראלי ולשיפור השירותים הניתנים במשק.

ההוצאה המשפחתית החודשית של משק בית עמדה, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת 2011 על

כ-13,967 ש״ח, ומתוכה כ-3.95% היו על שירותי תקשורת. חשוב לציין כי בתחום התקשורת, ככלל, שיעור ההוצאה

כאחוז מהכנסתם של משקי הבית גדל ככל שרמת ההכנסה של משק הבית קטנה.

ההתקדמות הטכנולוגית המהירה בשני העשורים האחרונים הביאה לשינוי מהותי באופיו של ענף התקשורת בישראל

ובעולם. במשך שנים רבות נחשב הענף לכזה שמתקיים בו מונופול טבעי. עלויות ההשקעה הנדרשות להקמת רשת

תקשורת והיתרונות המשמעותיים לגודל, המאפיינים את הפעילות בענף, מנעו את קיומה של תחרות אפקטיבית בתחום

אספקתם של שירותי תקשורת לציבור. מגמה זאת משתנה בשנים האחרונות עם כניסתם של שחקנים נוספים לפעילות

בכל תחומי התקשורת עקב השיפורים הטכנולוגיים אשר מאפשרים זאת.

בשנים האחרונות ניתן להצביע על שורה של שיפורים טכנולוגיים מרכזיים: פיתוחים טכנולוגיים אלחוטיים, מעבר

מטכנולוגיה אנלוגית לטכנולוגיה ספרתית ושילוב של חומרה ותוכנה ברמה גבוהה, גידול משמעותי ברוחב הפס הנייח

והנייד כאחד. שינויים אלו הפכו את מקטע ההפצה, קרי רשת התקשורת, לשירות הניתן לאספקה על ידי מספר גורמים

במקביל ואפשרו לספק בצד שירותי התקשורת המסורתיים, מגוון רחב של שירותים מודרניים המותאמים לצרכים

הייחודיים של כל לקוח. כמו כן, הענף מתאפיין בשנים האחרונות בהתלכדות של טכנולוגיות )Convergence(, תשתיות

ושירותים, המטשטשת את קווי התיחום המסורתיים בין תקשורת, מחשוב ושידור. בתוך כך מביא תהליך ההתלכדות

למידה רבה של תחליפיות ושימוש בתשתיות שונות )נייח ונייד( לאספקת שירותים דומים. תהליך התלכדות הטכנולוגיות

השפיע באופן משמעותי על מבנה שוק התקשורת, כך שנוצרו ארבע חברות תקשורת מרכזיות המספקות שירותים

במרבית התחומים הקיימים בשוק: סלולר, טלפוניה נייחת, תשתית אינטרנט, ISP ושיחות בינ״ל וטלוויזיה רב-ערוצית.

במדינות רבות בעולם צומצם תפקידה של הממשלה בענף התקשורת לגורם מפקח ומסדיר הקובע את הכללים שלפיהם

פועלים הגופים השונים בענף. ביטוי לכך ניתן למצוא בצמצום אחזקותיהן של ממשלות רבות בחברות התקשורת

הלאומיות שנהנו בעבר ממעמד מונופוליסטי. צמצום זה מתבטא בהגברת הגמישות הניהולית של החברות ומאפשר

145


התפתחות של תחרות אפקטיבית. גם בישראל הפסיקה הממשלה לספק שירותי תקשורת באופן ישיר עם הקמתה של

חברת בזק בשנת 1984, ולאחר מכן בתהליך של צמצום הדרגתי באחזקותיה בחברה. כיום יש למדינה מניה אחת בלבד

בחברת בזק , וככלל הממשלה הסירה את המונופול הסטטוטורי שניתן לחברת בזק לשם הגברת התחרות בכל רבדי השוק.

הגנת הסביבה

המשרד להגנת הסביבה פועל בשלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית. ברמה הארצית המשרד נושא באחריות לקביעה

ולהתוויה של מדיניות סביבתית כוללת וכן מקדם הליכי תקינה בתחום. ברמה המחוזית המשרד פועל באמצעות שישה

מחוזות, לפי חלוקה גאוגרפית המקבילה למחוזות משרד הפנים. כל אחד מהמחוזות אחראי ליישום המדיניות המותווית

על ידי המטה, בכפוף למאפיינים ולצרכים הסביבתיים הייחודיים של היישובים שבתחום אחריותו. במסגרת המקומית

המשרד תומך ב-56 יחידות סביבתיות שהוקמו בערים ובאיגודי ערים, לרבות במגזרי המיעוטים. הפעילות ביחידות

הסביבתיות מקשרת בין יעדי המדיניות הסביבתית-לאומית לבין פעולות היומיום בשטח ברמה המקומית. היחידות

הסביבתיות מוציאות לפועל את המדיניות הסביבתית ברמה המקומית ומהוות גוף נוסף המייעץ לרשות המקומית

בנושאי הגנת הסביבה.

גופי הסמך שבאחריות השר להגנת הסביבה הם: רשות שמורת הטבע והגנים הלאומיים; החברה לשירותי איכות

הסביבה בע”מ, המפעילה את אתר הפסולת הרעילה ברמת חובב; רשות נחל הירקון; רשות נחל הקישון; וחברת פארק

אריאל שרון )איילון( בע”מ.

146

משרד הכלכלה


הצעת תקציב משרד הכלכלה )סעיפים 36, 38 ו-76( לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-6.1

מיליארד ש״ח במזומן ובכ-3.2 מיליארד ש״ח בהרשאה להתחייב.

משרד הכלכלה מופקד על יישום מדיניות הממשלה לעידוד תעסוקה, להפחתת יוקר המחיה להעצמת הצרכן ולעידוד

ענפי התעשייה והמסחר. המשרד פועל באמצעים תקציביים, מנהליים, אכיפתיים ותחיקתיים לצורך מימוש יעדיו

המרכזיים כמפורט להלן:

הגברת הצמיחה ויכולת התמודדות עם מצבים משתנים בכלכלה.

קידום המחקר והפיתוח התעשייתי, כאמצעי לפיתוח תעשייה עתירת ידע בעלת ערך מוסף גבוה וכושר תחרות בעידן

הכלכלה הגלובלית, אשר תניב תשואה הולמת להשקעותיו של המשק במחקר.

שיפור כושר התחרות של המשק הישראלי וקידום הפעילות הכלכלית הבין-לאומית של ישראל תוך התמקדות בתחום

סחר החוץ, זאת על מנת להבטיח צמיחה המבוססת על סחר חופשי ושיתוף פעולה כלכלי בין ישראל למדינות אחרות.

הגברת רמת התחרות במשק לשם הגדלת רווחת הצרכן באמצעות הפחתת יוקר המחייה, תוך שימור רמת האיכות

של המוצרים והשירותים הנצרכים. כמו כן, שמירה על זכויות הצרכנים ועידוד מודעות צרכנית לשם שמירה על

כללי מסחר הוגנים.

יצירת התנאים להיווצרותם של מקומות עבודה שמקורם בצרכים כלכליים ועסקיים יציבים וארוכי טווח, תוך

מתן עדיפות לאזורי הפריפריה, ליישובים ולמגזרים שבהם שיעור ההשתתפות בכוח העבודה האזרחי נמוך. זאת

כחלק ממדיניות הממשלה לפעול להקטנת הפערים הכלכליים בין המרכז לפריפריה ולצמצום העוני באמצעות עידוד

תעסוקה והגדלת שיעור ההשתתפות כמפורט להלן.

הגדלת שיעורי התעסוקה וההשתתפות בכוח העבודה של כלל האוכלוסייה, תוך התמקדות בהגדלת שיעורי התעסוקה

של אוכלוסיות מעוטות השתתפות בשוק העבודה, כגון: גברים חרדים, נשים ערביות, מקבלי הבטחת הכנסה ואנשים

בעלי מוגבלות.

פיתוח מערכת חינוך והכשרה מקצועית וטכנולוגית מגוונת ופיתוח הון אנושי במטרה להגדיל את התשתית האנושית

על פי צורכי התעשייה והמשק.

צמצום מספר העובדים הזרים, השוואת עלות העסקתם לזו של ישראלים ועידוד החלפתם בישראלים.

הסדרה ואכיפה של חוקי העבודה, הגנה על זכויות העובד ושמירה על בטיחותו ואכיפת חוקי העבודה בתחום העסקת

עובדים זרים.

147



בתכנית העבודה ובהצעת התקציב לשנת 2015 יושם הדגש על הנושאים שלהלן:

הגדלת שיעורי התעסוקה וההשתתפות בכוח העבודה

המשרד פועל לגיבוש וליישום של תכניות לעידוד תעסוקה במטרה לעמוד ביעדי התעסוקה ארוכי הטווח שנקבעו

בהחלטת הממשלה 1994 מיום 15 ביולי 2010. לצורך כך, ובמטרה למצות את פוטנציאל הצמיחה של המשק, יבוצעו

הצעדים הבאים ויופעלו תכניות אלה:

הכשרה מקצועית – יישום תכנית לייעול ולהרחבת מערכת ההכשרה המקצועית, תוך פיתוח ויישום מנגנוני �

הכשרות חדשים שיופעלו בשיתוף הדוק עם המעסיקים ותוך התאמת תכני הלימוד והיקף ההכשרות לצרכים

בפועל. זאת, במקביל להרחבת השימוש בכלי הכשרה קיימים הכוללים מנגנונים מובנים לתמרוץ של השמת

המוכשרים בעבודה ושיתופי פעולה עם מעסיקים: הכשרות במקום העבודה; שוברי הכשרה מקצועית; הכשרות

בתחום המלונאות במנגנון המשלב לימודים ועבודה מעשית; הכשרות לאוכלוסיות פרטניות )מבוגרים, חרדים,

עובדים בענף הבניין( וכו׳. התכנית המערכתית, אשר עלותה השנתית הכוללת עולה על 200 מיליון ש״ח בשנה,

צפויה להגדיל את מספר המועסקים במשק ולתת מענה לצורכי המעסיקים ולדורשי העבודה, וכן היא עתידה

לסייע להגדלת הפריון ובהתאם להגדלת שכרם של העובדים.

יישום הסיכום הרב-שנתי לחיזוק המכללות הטכנולוגיות – יישומו של הסיכום הרב-שנתי לחיזוק ולייעול המכללות �

הטכנולוגיות. הסיכום כולל, מלבד תוספת תקציבית משמעותית, גם קביעת דרישת גודל מינימלי ממכללות

מתוקצבות וכן מעבר למודל תקצוב המבוסס על תפוקות. שינויים אלה עתידים לסייע להעלאה משמעותית של

שיעור התלמידים המסיימים את לימודיהם בהצלחה וכן לתרום לשיפור רמת ההוראה ולמידת ההתאמה של

תכני הלימוד לצורכי המעסיקים.

יישום מנגנון תקצוב חדש לצורך האצת בינוי מעונות יום חדשים – אחד מכלי המדיניות המרכזיים לעידוד יציאה

לעבודה של הורים הוא באמצעות השתתפות בהחזקת ילדיהם במעונות יום, במשפחתונים ובצהרונים. המנגנון החדש

מקל משמעותית על הדרישות הביורוקרטיות, התפעוליות והמימוניות שעיכבו בעבר את קצב הבנייה, ובהתאם הוגדר

על ידי הגורמים הרלוונטיים, לרבות נציגי השלטון המקומי, כמנגנון אשר יאפשר בינוי בהיקפים נרחבים בטווח

זמן קצר. יישום הפעימות השנייה והשלישית של החלטת ממשלה 149 מיום 29 בדצמבר 2013, בדבר קביעת מבחן

מיצוי כושר השתכרות אפקטיבי לסבסוד מעונות היום, כך שמבחן התעסוקה הנהוג לצורך סבסוד מעונות יום יחול

על שני ראשי המשפחה. זאת, תוך יצירת מתווה הדרגתי ומידתי להחלת מבחן התעסוקה האפקטיבי על פני ארבע

שנים ותוך הכרה בשירות צבאי ואזרחי כתעסוקה. כן יוכרו לימודים בישיבה כמקיימים את מבחן התעסוקה, כל

עוד נמצא תלמיד הישיבה במעמד חוקי של ״דחיית שירות״ הניתן לו מטעם משרד הביטחון. צעד זה נועד לסייע

להגדלת שיעורי התעסוקה של שני ראשי משק הבית ומהווה נדבך חשוב מתוך שורת הצעדים המבוצעים לצורך

יישום מטרות הממשלה לעניין הגדלת שיעור ההשתתפות וסיוע ממוקד לאדם העובד.

148


עידוד תעסוקת אוכלוסיות ייעודיות

עידוד תעסוקת חרדים – המשך יישום תכנית חומש של כחצי מיליארד ש״ח, אשר כוללת הפעלת מרכזי הכוון

ייעודיים, קידום תכנית להכשרות בשיתוף עם המעסיקים, עידוד יזמות ועסקים קטנים וכו׳.

עידוד תעסוקת ערבים – יישום חמש החלטות ממשלה לעניין עידוד תעסוקת האוכלוסייה הערבית, לרבות הפעלת

21 מרכזי הכוון ייעודים, הגדלת ההכשרה המקצועית באמצעות שוברים וסיוע בהשמה בחברות טכנולוגיות.

עידוד תעסוקת אנשים עם מוגבלויות – הקמת מרכז הכוון תעסוקתי ייעודי לאוכלוסיית אנשים עם מוגבלויות, אשר

יסייע לשילובם בתעסוקה. כמו כן, הגדלת המימון לצורכי התאמות במקום העבודה בהתאם לתקנות שוויון זכויות

לאנשים בעלי מוגבלות )השתתפות המדינה במימון התאמות( ולשכר מינימום מותאם. בנוסף, שריון של לפחות 10%

מתקני השירות הלאומי לאנשים בעלי מוגבלות.

עבודה מועדפת – לצורך הכוונת חיילים משוחררים לענפים בתחומים שקיים בהם מחסור בעובדים לא מיומנים, �

הוחלט על עדכון הענפים שבגינם ניתן מענק עבודה מועדפת, כך שבגין עבודה בתחנות דלק וכמאבטחים בענפים

השונים המנויים בלוח ח לחוק הביטוח הלאומי, לא יינתן המענק. כך יתומרצו חיילים משוחררים לעבוד בענפים

כמו בניין, חקלאות וסיעוד.

התאמת תקופת האכשרה לזכאות לדמי אבטלה לצעירים – לצורך מיצוי פוטנציאל תעסוקת צעירים בשוק �

העבודה וכדי להקטין את התמריץ ליציאה זמנית, לעתים חוזרת ונשנית, משוק העבודה, הוחלט לעדכן את

תקופת האכשרה לעניין הזכאות לדמי אבטלה לצעירים.

יישום החוק להגברת האכיפה של דיני עבודה, התשע״ב-2012 ותגבור מערך הפיקוח על חוקי עבודה במשרד �

הכלכלה, בהתאם להחלטת הממשלה 4193 מיום 29 בינואר 2012. זאת, תוך מיקוד פעולות האכיפה בעובדים

בשכר נמוך ובחוקים משפיעי השכר.

עסקים קטנים ובינוניים

עידוד הקמת קרנות הון צמיחה – הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים מגבשת, יחד עם משרד האוצר, תכנית �

שמטרתה מינוף תקציב ממשלתי, בין היתר מהגופים המוסדיים, לצורך הגדלת מקורות המימון לצמיחה ולהגדלת

הפעילות העסקית של עסקים קטנים ובינוניים בעלי פוטנציאל צמיחה משמעותי. מטרת תכנית זו היא להתמודד עם

אחד החסמים המשמעותיים העומדים בפני עסקים קטנים ובינוניים לצורך הרחבת פעילותם – מחסור במקורות

הון. חסם זה מקשה מאוד על התפתחותם של עסקים בעלי פוטנציאל צמיחה משמעותי בעיקר לשווקים הבין-

לאומיים. הוא נובע, בין השאר, מהעלויות הנדרשות מהמלווים או מהמשקיעים לבחון את איכות ההלוואה או

ההשקעה בעסקים הקטנים והבינוניים ומהא-סימטריה במידע בין העסק לבין המלווה או המשקיע. פועל יוצא

של קשיים אלה הוא שרבים מהעסקים הקטנים והבינוניים כלל אינם משתמשים בהון חיצוני למימון גידול או

הרחבה של פעילות העסק, אף אם השקעה כזו הייתה יכולה להניב תשואה כלכלית כדאית. התקציב המתוכנן

לתכנית עומד על 225 מיליון ש״ח.

מערך המעוף – בסיום הליך מכרזי ממושך החל לפעול ביוני 2014 מערך המעוף החדש של הסוכנות לעסקים �

קטנים ובינוניים, הכולל 30 סניפים הפזורים ברחבי הארץ. באמצעות מערך המעוף מקבלים העסקים והיזמים

149


מכלול כלים ושירותים, בהתאמה לצורכי העסק וליווי לאורך זמן. המעוף מספק מידע על כלל כלי הסיוע הקיימים

בממשלה ובמגזר השלישי, אבחון ומיפוי צרכים, הפנייה לשירותי ייעוץ מקצועי מסובסדים, ליווי בתהליכים

ביורוקרטיים, הדרכות וכנסים מקצועיים, הפנייה למקורות מימון ועוד.

תכנית לעידוד עסקים חדשים – במטרה להגדיל את שיעור הפונים לדרך של יזמות ולשפר את סיכויי השרידות �

של עסקים חדשים וצעירים, גיבש משרד הכלכלה תכנית לעידוד עסקים חדשים. התכנית צפויה לפעול בשנת

2015 בהיקף של 40 מיליון ש״ח.

קידום הייצוא וסחר החוץ

תכנית ״כסף חכם״ – בשנת 2014 הוקמה תכנית סיוע לחברות ישראליות, במטרה לסייע לחברות לחדור לשווקים �

חדשים. התכנית מעניקה סיוע דו-שנתי לחברות ישראליות המשווקות לחו״ל במטרה להשיג גידול משמעותי

בהיקף המכירות לשוק יעד אחד או שניים בלבד )מיקוד אסטרטגי(. במסגרת התכנית מוענק ליווי מקצועי

והשתתפות במימון הוצאות שיווקיות.

קידום הקשרים הכלכליים בין ישראל וסין – בהחלטת ממשלה 1687 )סין/3( מיום 5 ביוני 2014 הוחלט על תכנית �

לקידום ולהרחבת הקשרים הכלכליים בין ישראל וסין. במהלך שנת 2015 תגיע החלטה זו לכדי יישום לאחר

שיוחלט על המנגנון הפיננסי המתאים. בנוסף תמשיך לשכת המדען הראשי לקדם את התכנית לתמיכה בהתאמת

מוצרים לשווקים אלו ולתמיכה בשלבי הניסוי הראשוני באתר הלקוח )בטא סייט(, לחיזוק הקשרים הכלכליים

בין חברות מהמדינות הנ״ל לחברות ממדינת ישראל בתחומי המחקר והפיתוח ולחיזוק הכלים המקצועיים של

הנספחים המסחריים של משרד הכלכלה, בכל הקשור למתן סיוע לחברות ישראליות אשר עושות את צעדיהן

הראשונים במדינות הנ״ל.

קידום וחיזוק התעשייה הישראלית עתירת הידע

הקמת הרשות לחדשנות טכנולוגית בתעשייה – האתגרים של התעשייה עתירת הידע גדלים בקצב מהיר ומצריכים �

מעורבות חכמה ויעילה יותר של הממשלה על מנת לשמר את היתרון היחסי של מדינת ישראל. אתגרים אלה

כוללים בין היתר: סביבה גלובלית היפר-תחרותית; תעשייה מתוחכמת המשתנה בקצב מהיר ביותר; גיוון

התחומים הטכנולוגיים שלכל אחד יש מאפיינים וצרכים ייחודיים; תלות מוחלטת בשוקי יעד חיצוניים ומגוונים

וצורך בפעילות בין-לאומית מוגברת; ומקורות מימון שרובם זרים וחשופים לתנודות השווקים העולמיים. על

מנת להתמודד עם אתגרי התעשייה עתירת הידע נדרשת הממשלה לפעול במגוון דרכים ולתת מענה מהיר ויעיל

לצרכים המשתנים. עבודת מטה שהתקיימה בשנה האחרונה במשרדי האוצר והכלכלה הצביעה על הפער הקיים

בין צורכי התעשייה לבין היעדר הגמישות הקיימת בלשכת המדען הראשי בתכנון ובהפעלת כלי תמיכה חדשים.

בהתאם הוחלט על הקמת הרשות הלאומית לחדשנות ולתיקון חוק המו״פ, אשר יאפשרו גמישות רבה יותר

בהפעלת כלי התמיכה. התוויית המדיניות תמשיך להיות בידי הממשלה והשרים וביצוע המדיניות ייעשה על

ידי הרשות. שינוי מבני זה אושר בממשלה ביום 14 בספטמבר 2014 והוא חלק מהתכנית הכלכלית לשנת 2015.

לאחר שינויי החקיקה הנדרשים הרשות הלאומית לחדשנות צפויה לקום במהלך 2015 על בסיס עובדי לשכת

המדען הראשי ועמותת מתימו״פ.

150


חדשנות במגזר הציבורי – בהחלטת ממשלה 1046 מיום 15 בדצמבר 2013 החליטה הממשלה על הקמת המיזם �

הלאומי ״ישראל דיגיטלית״. בהחלטת ממשלה 2090 מיום 10 באוקטובר 2014 בדבר עידוד חדשנות במגזר

הציבורי החליטה הממשלה לקדם מיזם זה ולאחדו עם רשות התקשוב. בעיקר הוחלט על תמיכה במיזמי חדשנות

במגזר הציבורי אשר יקודמו באמצעות מסלול תמיכה ייעודי שיפעל בלשכת המדען הראשי במשרד הכלכלה.

מטרות המסלול הן: שיפור השירות הממשלתי-ציבורי לאזרח; ייעול וטיוב תהליכים במגזר הציבורי ובשירותים

הציבוריים; הנגשת מידע ממשלתי לציבור; והגנה על מערכות מידע של המגזר הציבורי, כל זאת באמצעות מציאת

פתרונות מסחריים בתעשייה עתירת הידע לצורכי השירות הציבורי.

תכנית המו״פ האירופית – במהלך שנת 2015 מדינת ישראל תמשיך להשתתף בתכנית המסגרת השמינית למחקר �

ופיתוח של האיחוד האירופי )Horizon 2020(. התכנית מאגדת את שלוש התכניות שהתקיימו עד לשנת 2013

כתכניות נפרדות:FP )תכנית המסגרת( CIP )התכנית לתחרותיות וחדשנות( ו-EIT )המכון האירופי לחדשנות

וטכנולוגיה(. התכנית עתידה להימשך שבע שנים בין השנים 2020-2014 והיא מאפשרת לחוקרים מהאקדמיה

ומהתעשייה בישראל להתחרות על תקציבי מחקר של הקהילייה. חלקה של ישראל במימון תכנית המו״פ האירופי

נקבע בהתאם ליחס התמ״ג המקומי מסך התמ״ג האירופאי )כולל ישראל(.

151


משרד התיירות

התקציב הרגיל של משרד התיירות יעמוד בשנת הכספים 2015 על כ-209 מיליון ש״ח בהוצאה

נטו. ההוצאה המותנית בהכנסה תעמוד על כ-5.4 מיליון ש״ח וההרשאה להתחייב תעמוד

על 15 מיליון ש״ח.

תקציב הפיתוח של משרד התיירות יעמוד בשנת הכספים 2015 על כ-697 מיליון ש״ח בהוצאה

נטו. ההרשאה להתחייב תעמוד על 522 מיליון ש״ח.

יעדי משרד התיירות לשנת הכספים 2015

סיוע לתעשיית התיירות בעקבות מבצע ״צוק איתן״ – בעקבות מבצע ״צוק איתן״ והפגיעה הייחודית שחוותה תעשיית

התיירות, פעלו משרדי התיירות והאוצר לקידום החלטת הממשלה 2026 מיום 23 בספטמבר 2014 בנושא ״סיוע

לתעשיית התיירות בעקבות מבצע צוק איתן״. המשרד יפעל במספר אופנים על מנת לסייע להתאוששות התעשייה,

בין היתר באמצעות הגדלת פעילות השיווק ושיפור המוצר התיירותי על ידי הכשרה מקצועית למקצועות התיירות.

תחום השקעות ההון – המשרד יפעל להגדלת היצע חדרי האכסון המלונאי. תימשך פעילות מנהלת ההשקעות

בתיירות, בשיתוף עם משרד האוצר. במסגרת זו יינתנו מענקים לבניית חדרי מלון חדשים ולהשבה והסבה של מבנים

לשימוש מלונאי, בהתאם לחוק לעידוד השקעות הון התשי״ט-1959.

תקציב פיתוח תשתיות תיירותיות – המשרד יפעל לפיתוח תשתיות תיירותיות באזורי הפריפריה ובמגזרי המיעוטים

וכן באזורים אחרים שהוחלט כי הם בעלי פוטנציאל להוות מוקדי תיירות נכנסת בישראל. המשרד יקצה את עיקר

תקציבו בתחום זה לשדרוג ולפיתוח המרכזים של ערי התיירות העיקריות אשר מהוות את עיקר מוקד המשיכה

לתיירות הנכנסת, זאת על מנת לשפר באופן ניכר את המוצר התיירותי ואת החוויה לתייר.

פיתוח ים המלח

בשנת 2007 ניתן למשרד התיירות תקציב הרשאה להתחייב בסך של 300 מיליון ש״ח עבור הגנות ביניים שכללו, �

בין היתר, הסדרת תשתיות, בניית מערכות, מתקנים וסוללות הגנה, מערכות התפלת מים ומערכות ניקוז. זאת

על מנת להגן על מלונות ים המלח המצויים בסמיכות לבריכות. הביצוע של תקציב זה התפרס על פני מספר שנים

וביצועו הושלם. לצורך השלמת כלל ההגנות החופיות הדרושות בים המלח ותחזוקתן עד לשנת 2030 הוחלט

להקצות 730 מיליון ש״ח נוספים. כיום, החברה להגנות ים המלח נמצאת בעיצומו של השלמת תהליך זה.

ב-12 בפברואר 2012 התקבלה החלטת ממשלה 4254 העוסקת בפיתוח ושיקום ים המלח כתוצאה מירידת �

המפלס. ההחלטה כוללת התייחסות להקמת תכנית לאומית לטיפול בנושא בשיתוף פעולה עם המשרד לאיכות

הסביבה. האחריות להיבט התיירותי מוטלת על משרד התיירות באמצעות חל״י )החברה להגנות ים המלח(.

152

משרד התיירות

היקף התקציב שיופנה לפיתוח תיירותי ולמענקים באזור במסגרת החלטת ממשלה זו במהלך השנים הקרובות

הוא כ-700 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב.

בנוסף, במסגרת החלטת ממשלה 4060 מיום 1 בינואר 2012 בעניין ביצוע פרויקט הגנות הקבע בים המלח, אימצה �

הממשלה את פתרון קציר המלח בבריכה מספר 5 כפתרון הקבע. החלטה זו עוגנה בהסכם שנחתם בין הממשלה

ובין מפעלי ים המלח. עלותו הכוללת של פרויקט הקציר מוערכת בכ-3.8 מיליארד ש״ח, )בערכים מהוונים

וצמודים למדד(. במסגרת ההסכם נקבע כי מפעלי ים המלח יממנו 80% מעלות הפרויקט )3.04 מיליארד ש״ח(

ואילו המדינה תממן 20% מעלותו )0.76 מיליארד ש״ח(.

153


משרד החקלאות ופיתוח הכפר

הצעת תקציב משרד החקלאות ופיתוח הכפר לשנת הכספים 2015 )סעיף 33( מסתכמת בכ-

1.77 מיליארד ש״ח, מהם כ-1.55 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו וכ-214 מיליון ש״ח בהוצאה

מותנית בהכנסה. בשנת 2015 מתוקצבת בסעיפי המשרד הרשאה להתחייב בגובה של כ-617

מיליון ש״ח.

מתוך תקציב זה, הצעת תקציב התמיכות בחקלאות לשנת הכספים 2015 מסתכמת בכ-850

מיליון ש״ח, מהם כ-846 מיליון ש״ח בהוצאה נטו. כמו כן, בשנת 2015 תתוקצב הרשאה

להתחייב לתמיכות בגובה של כ-594 מיליון ש״ח.

משרד החקלאות ופיתוח הכפר אחראי מטעם הממשלה לחקלאות ולמרחב הכפרי בישראל. בין פעילויותיו העיקריות של

המשרד ניתן למנות: תכנון והמלצה להקצאות של גורמי ייצור חקלאיים המצויים במחסור, כגון: קרקע, מים ועובדים

זרים ופלסטינים; הקצאת תמיכות במגוון נושאים, כגון: סובסידיות לפי חוק הגליל, שימור הקרקע, קידום הייצוא,

הדברה, ביטוח ועוד; קידום רפורמות וחקיקה; תכנון פרוגרמות להתיישבות המתוכננת ופרויקטים חקלאיים במסגרת

ההתיישבות הקיימת; יישום הסכמי הסחר של ישראל; מתן שירותים ופיקוח בתחומי הווטרינריה והגנת הצומח; מתן

שירותי הדרכה ופיתוח מקצועי; וקידום המחקר החקלאי בישראל הן באמצעות המדען הראשי והן באמצעות מנהל

המחקר החקלאי.


• מעורבות הממשלה בתחום החקלאות

לענפי המשק האחרים. גבוהה בהשוואה פעילות הממשלה בתחום החקלאות מאופיינת ברמת מעורבות

המעורבות הממשלתית נחלקת לשני סוגים עיקריים: מעורבות ממשלתית ישירה באמצעות הקצאת מקורות

מתקציב המדינה ומעורבות עקיפה הכרוכה בעלות למשק הלאומי. המעורבות הממשלתית הישירה קיימת

בכל שלבי הייצור החקלאי והיא כוללת, בין היתר, הקצאת תקציב לנושאים הבאים: סבסוד הון, סבסוד

וטרינריים, שירותים חקלאית, הדרכה שירותי מתן טבע; אסון סיכוני מפני כיסוי ומתן חקלאי ביטוח

העקיפה המעורבות אחרות. ופעולות המדינה בערבות אשראי קרנות הצומח, הגנת בתחום שירותים

גבוהים, מכסים הטלת באמצעות ייבוא מניעת המים, תשומות סבסוד היתר, בין כוללת, הממשלה של

העסקתם של עובדים זרים שעלותם למעסיק נמוכה באופן יחסי מעלות העסקת עובדים ישראלים ותכנון

בענפי החלב וההטלה.

154


הגברת התחרות והפחתת יוקר המחיה בענפי החלב והבשר

ביום 5 באפריל 2014 התקבלה החלטת ממשלה 1584 המכילה שורה של צעדים שמטרתם להגביר את התחרות

בענפי החלב והבשר.

בנושא הגברת התחרות מייבוא, הוחלט על הגדלת המכסות הפטורות למוצרי חלב בעלי היתכנות גבוהה לייבוא,

אשר יחולקו באופן תחרותי בין המציעים למכרם במחיר נמוך, על מנת לגלגל את ההטבה לצרכן )את ההליך פרסם

משרד הכלכלה(. במקביל, הוחלט על תמיכת הסתגלות לרפתנים של 65 מיליון ש״ח שתיפרס על פני ארבע שנים,

כך שהייצור החקלאי לא ייפגע.

בענף הבשר הוחלט על ביטול המכס הקיים על ייבוא עגלים חיים ועל הגדלת המכסות הפטורות ממכס לייבוא

בשר בקר טרי. במקביל, על מנת לשמר את התועלות הרבות של ענף רעיית הבקר בשמירה על השטחים הפתוחים,

הוחלט להגדיל את התמיכה ברועים ל-24 מיליון ש״ח בשנה וכן הוחלט על מתן מענקים למפטמי העגלים, כך שענף

המפטמות יסתגל לתחרות מייבוא.

בנושא הגברת התחרות בשוק המקומי, הוחלט כי משרד הכלכלה יבנה מסלול מענקים למחלבות קטנות ומשרד

החקלאות יביא לשולחן הכנסת את תקנות הוויסות מכוח חוק תכנון משק החלב, אשר תפקידן לאפשר גישה חופשית

לחלב גולמי ולאבקת חלב לכלל יצרני מוצרי החלב במשק.

החלטה זו היא צעד בכיוון הרצוי של הקלה במנגנונים המעמיסים על הצרכן ותמיכה ישירה בחקלאים.

בחינה של מדיניות הממשלה לתמיכות בחקלאות בענפי החי ובענפי הצומח

החקלאות היא ענף נתמך בעולם כולו ובכלל זה גם בישראל, זאת ממספר טעמים: לענפי החקלאות השפעות חיצוניות

חיוביות, בנוסף לתרומה הכלכלית של הענף למגדל, שהן: תפיסה ושמירה על שטחים פתוחים, פיתוח הפריפריה,

תועלות אקולוגיות ונופיות ותועלות חברתיות ותרבותיות. זאת בנוסף לרמה מסוימת של אספקת מזון בסיסי

למשק המקומי. תמהיל התמיכות הרצוי על פי ארגון ה-OECD הוא כזה שמרבית התמיכות מורכבות מתמיכות

ישירות, שאינן תלויות בכמות הייצור או בענף ספציפי והן בעלות פוטנציאל נמוך לעיוות בשוק, ומיעוט התמיכות

הן תמיכות עקיפות באמצעות מנגנונים של מכס או של תמיכה במחיר. המדד העיקרי לתמיכה מעוותת נקרא מדד

התמיכה העקיפה ביצרן – תמיכה באמצעות המחיר )MPS – Market Price Support(. על פי נתוני הארגון, ישראל

נמצאת מעל ממוצע מדינות ה-OECD בחלק של התמיכה בחקלאות, אשר מגיע מתמיכה במחיר מתוך סך התמיכה.

כמו כן, מדינת ישראל נמצאת במגמה הפוכה למגמה הקיימת במרבית מדינות הארגון שבהרכב התמיכות שלהן

בחקלאות חלה ירידה בהיקף התמיכה המעוותת בשנים האחרונות, ואילו בארץ עלה אחוז ה-MPS משמעותית.

מדד זה גבוה בישראל משום שהתמיכה בחקלאות הישראלית מורכבת מתמיכה במחיר באמצעות מכסים מגנים

וממנגנוני מכסות ומחירים מובטחים בענפי החי. תמיכות אלו עלולות להוביל לרמה גבוהה של מחיר לצרכן. לפיכך,

על מנת לראות שיפור הן בתמהיל התמיכות והן ברמת המחירים במשק, יש להוריד את שיעור התמיכה באמצעות

מנגנונים התומכים במחיר ולעבור במידת הצורך לתמיכה ישירה. כמו כן, יש להימנע מתמיכות בעלות פוטנציאל

לייצור עיוות בשוק, אשר מופנות לענפים ספציפיים או תלויות בייצור כמות מסוימת, זאת בשים לב לשמירה על

הייצור המקומי, על מאפייניו הייחודיים ועל סך השטח המעובד. לפיכך, מוצע לכוון את המדיניות לטווח ארוך

155


בתוואי של החלפת תמיכות מעוותות עקיפות בתמיכות ישירות המקדמות בצורה ממוקדת את מטרות המדיניות

החקלאית ומקטינות למינימום את הפגיעה ביעילות הכלכלית.

חקלאות בת-קיימא

יעד מרכזי של משרד החקלאות ופיתוח הכפר לשנים הבאות הוא עידוד חקלאות בעלת תועלות אקולוגיות. פעילויות

המשרד בנושא זה כוללות בין היתר: תמיכה בשמירה על שטחים פתוחים באמצעות פיתוח שטחי מרעה והשתתפות

בביטוח ההכנסה לגידולי בעל; עידוד ניצול של מי קולחין ומים מליחים; תמיכות בעיבוד משמר קרקע וייעוד מענקי

השקעות לנושאים של חקלאות מקיימת; הפחתת השימוש בחומרי הדברה; והתאמת ממשקי הייצור בענפי החי

לדרישות הסביבה.

יחידות נלוות למשרד החקלאות

מנהלת הסדר המושבים

החברה הוקמה בשנת 1993 לצורך ביצוע תפקידי המנהלה כמשמעותה בסעיף 6 לחוק ההסדרים במגזר החקלאי

המשפחתי התשנ״ב-1992 והתקנות שהותקנו על פיו לעניין תפקידה, הרכבה וסמכויותיה של המנהלה, לנהל את

ההסדרים לפירעון או למחיקת חובות המושבים משנות השמונים.

תקציבה התפעולי של החברה הוא קשיח ועמד לאורך השנים על 6 מיליון ש״ח בשנה. החברה מנתה בעבר כ-40

עובדים וכיום היא מונה 14 בלבד. עד היום הצליחה החברה לגבות כ-2 מיליארד ש״ח ולהגיע להסדרי חוב על סך

2 מיליארד ש״ח נוספים.

המשקמים הפועלים מטעם החברה הם בסמכות שופט מחוזי, ולפיכך הם יכולים לבצע הסכמים כלכליים בעלי תוקף

משפטי. תקציב החברה לשנת 2015 הוא 3.5 מיליון ש״ח. החברה מתוכננת לפעול עד סוף שנת 2015.

חברת שוק סיטונאי לישראל

החברה הוקמה בשנת 2011 לצורך בחינת ההתכנות וליווי הקמת השוק הסיטונאי החדש. החברה מפוקחת על ידי

רשות החברות הממשלתיות וזוכה לליווי צמוד מצד אגף החשב הכללי במשרד האוצר, כמו גם לליווי ופיקוח של

משרד החקלאות. כיום החברה פועלת בעיקר לקידום הליך היציאה למכרז ההקמה ולבחינת הרגולציה הנדרשת

לשוק העתידי, במטרה להפוך בעתיד לרגולטור האחראי להפעלת השוק. השוק אמור להיות מוקם במתכונת של

מכרז P.P.P המשלב בין הממשלה לבין הסקטור הפרטי. הקמת השוק והפעלתו צפויות להתבצע על ידי הזכיין הפרטי

שייבחר. המדינה מפקחת על השוק ואחראית לרגולציה בו.

מנהל המחקר החקלאי

מנהל המחקר החקלאי משמש כזרוע המחקרית של המשרד במחקר תשתיתי ובעיקר במחקר יישומי. במסגרתו

מופעלים שישה מכוני מחקר, שני מרכזי מחקר ושלוש חוות חקלאיות למחקר ופיתוח. המחקרים מתבצעים בכל

ענפי החקלאות: מטעים, בעלי חיים, קרקע ומים, הגנת הצומח, הנדסה חקלאית, טכנולוגיה של מזון, אחסון תוצרת

חקלאית וגידולי שדה.

156


הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב

הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב הוקמה מכוח החלטת ממשלה 1999 מיום 15 ביולי 2007, ״להקים במשרד

הבינוי והשיכון את הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב שיעודה, תפקידיה והמבנה הארגוני שלה הם כמפורט״.

תפקידי הרשות:

ייזום, תכנון ופיתוח סטטוטורי, בתיאום עם מנהל התכנון במשרד הפנים, של פתרונות התיישבות המתאימים �

לצרכים, לרבות פתרונות המתייחסים לאפיוני הקבוצה, ליחסי הגומלין החברתיים וכדומה.

ריכוז מידע בעניין המצב הקיים של האוכלוסייה בפזורה וביישובים הקיימים, ובכלל זאת תביעות בעלות. �

ייזום וביצוע הסדרי קרקעות ופינוי מחוברים. �

ליווי האוכלוסייה בכל שלבי ההתיישבות בהיבטים קהילתיים, חברתיים ותעסוקתיים. �

ועדת השרים לענייני הסדרת ההתיישבות ופיתוח חברתי-כלכלי של הבדואים בנגב, אשר הוקמה בהמשך להחלטת

ממשלה 1146, החליטה ביום 4 באוגוסט 2014 לשנות את שם ״הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב״ לשם:

״הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב״. עוד הוחלט כי בנוסף לתפקידי הרשות שנקבעו בהחלטה 1999,

תפקידה יהיה לעסוק ביישום המדיניות שתיקבע במשרד החקלאות ופיתוח הכפר בנושאי פיתוח חברתי-כלכלי של

הבדואים בנגב.

157


משרד התקשורת

הצעת תקציב משרד התקשורת לשנת הכספים 2015 מסתכמת ב-68,282 אלף ש״ח, מתוכם

כ-43 מיליון ש״ח מיועדים להוצאות שכר.

משרד התקשורת משמש כגוף האחראי לאסדרת ענף התקשורת ולפיקוח על הגופים הפועלים בו. המשרד אחראי ליישום

מדיניות הממשלה בנושא התקשורת ולקביעת הכללים שבמסגרתם פועלים הגופים בענף, על תחומיו השונים. מאחר

שבאופיו משרד התקשורת הוא משרד מטה, רוב תקציבו משמש למימון הוצאות השכר של העובדים, להוצאות תפעול

שוטפות, לרכישת שירותי ייעוץ, לעריכת מחקרים וסקרים ולרכישת ציוד לצורך פעילות הפיקוח והאכיפה של המשרד.

תקציבו של משרד התקשורת מיועד לאסדרת תחום התקשורת, וההשקעות בענף נעשות על ידי חברות פרטיות. עיקר

תקציבו של משרד התקשורת מיועד להעסקת העובדים העוסקים בפעילותו השוטפת של המשרד – פיקוח ובקרה על

הפעילות בתחום וכן ליישום השינויים המבניים המרכזיים המפורטים להלן. גם תקציב הקניות של המשרד מיועד

לפעילותו השוטפת וכן להעסקת יועצים לצורך יישום המדיניות כאמור מטה.


תחום הנייח

משרד התקשורת פועל ליישום רפורמות השוק הסיטונאי בתקשורת נייחת בשנת 2015 באמצעות הצעדים הבאים:

קביעת תעריפים סיטונאיים שבהם יחוייבו חברות התשתית לספק שירותים לבעלי רישיונות אחרים. �

הפחתת רגולציה ומעבר לפיקוח על מחירי מקסימום בתחום הטלפוניה בבזק. �

היערכות וקביעת כללים לביטול ההפרדה המבנית. �

תחום הנייד )סלולרי(

במהלך השנה הקרובה יפעל משרד התקשורת במספר דרכים ליצירת תשתית לפיתוח טכנולוגי בענף, וכפועל יוצא

מכך – להביא למגוון שירותים חדשים ומתקדמים לצרכנים:

תתבצע הקצאת תדרים לרשת גישה רחבת פס בדור הרביעי. �

בתחום הנדידה הבין-לאומית, נוכח תעריפי הנדידה הגבוהים ובמטרה להפחית את תעריף שירות הנדידה, �

המשרד פועל להגביר את השקיפות למנוי, כך שיוכל לשלם עבור השירות שנצרך בפועל. בנוסף, המשרד שוקל

להרחיב את התחרות בתחום שירות הנדידה ולאפשר אף לבעלי רישיון כללי אחר, לספק שירות נדידה למנוי של

בעל רישיון רט״ן.

בשנת 2015 יבחן המשרד את עלויות קישור הגומלין ויפעל להכרעה בשאלת שינוי התעריף על בסיס עלות או �

שינוי מדיניות באופן שתעריף הקש״ג יופחת או יבוטל.

158

משרד התקשורת

מפעילים בין-לאומיים

התחרות רבת המשתתפים בין המפעילים הפנים-ארציים ומכירת חבילות ״הכול כלול״, גרמו לכך שקיים קושי בהמשך

השמירה על השירותים הבין-לאומיים כענף נפרד ועצמאי בשוק התקשורת. אי לכך נקבעו מספר שינויים ענפיים

שייכנסו לתוקפם במהלך 2015. בין שינויים אלו ניתן למנות את ביטול ההפרדה המבנית בין חברות מב״ל למפ״אות.

אסדרת הרישוי – רישיון כללי אחוד

בכוונת המשרד לקבוע אסדרה חדשה ולפיה ייקבע נוסח של רישיון כללי אחד שיספק את כל השירותים המסופקים

באמצעות רישיון כללי ייחודי למתן שירותי תקשורת פנים-ארציים נייחים )״מפ״א״(, רישיון רדיו טלפון נייד ברשת

אחרת )״רט״ן בר״א״( ורישיון כללי למתן שירות בזק בינלאומי )״מב״ל״(. במסגרת הרישיון האחוד ניתן יהיה לספק

גם שירותי גישה לאינטרנט )ISP( וכן שירותי נקודת סיום רשת )נס״ר(

אגרות תדרים

האגרות הנהוגות בישראל להועדת תדרים ולהקצאתם מבוססות על אגרות שנקבעו בשנת 1995. מאז האגרות

מעודכנות אחת לשנה בהתאם לשינויים במדד המחירים לצרכן. בשני העשורים האחרונים השתנה שוק התקשורת

לבלי הכר, טכנולוגיות השתנו והוחלפו, תחומי תדר נוספים הושמשו לתקשורת אלחוט, שירותים רבים נוספו וחלקם

אף התייתרו.

אגרות התדרים נועדו, בין היתר, ליצור מערך תמריצים שיעודד את הגורמים המשדרים להשתמש באופן יעיל

וחסכוני בתדרים. תמריץ נכון ייווצר, בין היתר, כאשר האגרה משקפת את הערך הכלכלי הניתן להפיק מהתדר

ותוך תשומת לב לשיקולים ספקטראליים. מבחינה כלכלית גרידא, ומבלי להתייחס לשיקולים נוספים המשמשים

בניהול תדרי הרדיו בישראל, ניתן לומר כי גורם המפיק מתדר ערך כלכלי הנמוך מהאגרה שהוא נדרש לשלם יעדיף

לעבור לתדר זול יותר, ובדרך זו יתפנה מקום לשימושו של גורם אחר המפיק ערך כלכלי גבוה יותר מהשימוש בתדר.

בשנת 2015 יפעל המשרד באמצעות יועץ מומחה לקביעת ערכו הכלכלי של ספקטרום התדרים העומד לרשות מדינת

ישראל. קביעת אגרות התדרים בהתאם לערכם הכלכלי תיצור תמריץ כלכלי נכון לשימוש בתדרים ותאפשר למדינה

להעריך נכונה את ערכם של משאבי הספקטרום העומדים לרשותה ואת הקצאתם לשימושים שונים.

הגדלת התחרות והפחתת יוקר המחיה בשוק הטלוויזיה

שוק הטלוויזיה הרב-ערוצית בישראל הוא שוק ריכוזי שפועלות בו חברות הכבלים והלווין. חברות אלו נהנות

משיעורי הכנסה ממוצעת למנוי, הגבוהים מהממוצע בעולם המפותח. שיעורי הכנסה הנובעים מתחרות בין מעטים

בתחום פלטפורמות השידור.

על מנת להגדיל את התחרות בתחום, המשרד פועל בשני היבטים מרכזיים:

טלוויזיה על גבי האינטרנט – בשנים האחרונות, בעקבות ההתקדמות הטכנולוגית והתלכדות הטכנולוגיות, �

הפך האינטרנט לאלטרנטיבה לצפייה ליניארית בשידורי טלוויזיה. במדינות רבות בעולם פועלים ערוצי שידור

המופצים על גבי האינטרנט בלבד. משרד התקשורת פועל ליצירת התנאים שיאפשרו צפייה בשידורי הטלוויזיה

על גבי רשת האינטרנט באמצעות הסרת חסמים טכנולוגיים. יישום רפורמות השוק הסיטונאי ומיזם הסיבים

159


האופטיים יובילו להאצת קצב הגלישה לצרכן הביתי, כך שניתן יהיה להעביר תכנים על גבי תשתית האינטרנט

בנפחים גדולים מבלי לפגוע בחוויית הצפייה של הצופה. בנוסף, המשרד מקדם תיקון חקיקה שיאפשר לבעלי

ערוצים המעוניינים בהפצה על גבי האינטרנט להפיץ גם את הערוצים הנגישים לציבור באמצעות מערך עידן פלוס.

יתר על כן, המשרד מקדם תיקון חקיקה שיחייב את הגורם המפעיל של מערך ה-DTT, כיום הרשות השנייה,

להקים אתר אינטרנט ולהפיץ בו את שידורי המערך.

הרחבת מערך עידן פלוס – בהמשך לתיקוני החקיקה שקודמו במסגרת חוק ההסדרים בשנת 2013, המשרד �

פועל להרחבת מספר הערוצים המשודרים על גבי מערך ה-DTT. לצורך כך, המשרד פועל לפרסום מכרז לערוצים

נושאיים )ערוצי ספורט, ילדים וכו׳( שיוכלו לשדר על גבי מרבב נוסף שייפתח לצורך הרחבת המערך. בנוסף,

המשרד פועל להסדיר היבטים נוספים ביחס להרחבת המערך כגון הסדרה בעלויות צולבות על מספר ערוצים,

זאת על מנת לאפשר למספר רחב, ככל שניתן, של שחקנים להתמודד במכרז, כך שיהיה תחרותי ושתוצאותיו

תטבנה עם הציבור הרחב.

אסדרת הטלוויזיה המסחרית

משרד התקשורת יפעל בשנת 2015 לאסדרת תחום הטלוויזיה המסחרית תוך הסרת חסמי כניסה לשחקנים חדשים

בשוק. בעבר, שיטת השידורים האנלוגית הצריכה שידור על גבי תדר שהוא משאב מוגבל. כתוצאה מכך התמודדו

השחקנים בשוק במכרז על זיכיון לשידורים. עקב המעבר לשידורים דיגיטליים מגבלה זו אינה חלה עוד. יתרה מכך,

בשל הרצון להגדיל את מידת העצמאות של הערוצים המשדרים ולנתק את הקשר עם הממשלה, המשרד יקדם מעבר

לשיטת רישיונות, תוך פישוט והקלת התנאים והמחויבויות.

רשות השידור

ביום 29 ביולי 2014 אושר חוק השידור הציבורי התשע״ד 2014 במליאת הכנסת. עיקרי החוק התייחסו לסגירת

הרשות הקיימת ולהקמת תאגיד ציבורי חדש שיפעל לפי פרמטרים מקצועיים וערכיים. בנוסף, המשדר הציבורי יפעל

בשלושה ערוצי טלוויזיה: ערוץ 1 שישודר בעברית, ערוץ 33 שישדר בערבית וערוץ 23 - ערוץ ציבורי לילדים. לפי החוק

תוקם יחידת חדשות אחידה לטלוויזיה ולרדיו ותיסגר הטלוויזיה החינוכית כיחידת סמך במשרד החינוך. יתר על כן,

בחוק הוגבל תקציב המשדר הציבורי, נקבע סף מינימום להשקעה שנתית בתוכן והוחלט על ביטול אגרת הטלוויזיה.

בהתאם לאמור בחוק השידור הציבורי התשע״ד-2014, עד ליום הקמת התאגיד הציבורי החדש, רשות השידור פועלת

תחת כונס הנכסים הרשמי. משרד התקשורת פועל בתיאום עם כונס הנכסים הרשמי ועם משרד האוצר להבטיח

התנהלות תקינה של הרשות, הן מבחינה פיננסית והן מבחינה ציבורית ומספק מעטפת מקצועית במטרה להבטיח

את הקמת הרשות החדשה בהתאם לנאמר בחוק.

תכנית ההבראה – חברת הדואר

משרד התקשורת, כרגולטור המפקח על חברת הדואר, יפעל בשנת 2015 ליישום תכנית ההבראה, כפי שסוכם בהסכם

העקרונות, על מנת שהחברה תהיה מאוזנת תקציבית ובעלת איתנות פיננסית. בין היתר יפעל המשרד להבטחת טיב

השירות שמציעה חברת הדואר.

160

המשרד להגנת הסביבה

המשרד להגנת הסביבה

הצעת תקציב המשרד להגנת הסביבה לשנת הכספים 2015 )סעיף 26( מסתכמת בכ-876

מיליון ש"ח, מהם כ-315 מיליון ש"ח בהוצאה נטו, כ-362 מיליון ש"ח בהוצאה מותנית

בהכנסה וכ-200 מיליון ש"ח בהרשאה להתחייב.

המשרד להגנת הסביבה פועל בשלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית. ברמה הארצית המשרד נושא באחריות לקביעה

ולהתוויה של מדיניות סביבתית כוללת וכן מקדם הליכי תקינה בתחום. ברמה המחוזית המשרד פועל באמצעות שישה

מחוזות, לפי חלוקה גאוגרפית המקבילה למחוזות משרד הפנים. כל אחד מהמחוזות אחראי ליישום המדיניות המותווית

על ידי המטה, בכפוף למאפיינים ולצרכים הסביבתיים הייחודיים של היישובים שבתחום אחריותו. במסגרת המקומית

המשרד תומך ב-56 יחידות סביבתיות שהוקמו בערים ובאיגודי ערים, לרבות במגזרי המיעוטים. הפעילות ביחידות

הסביבתיות מקשרת בין יעדי המדיניות הסביבתית-לאומית לבין פעולות היומיום בשטח ברמה המקומית. היחידות

הסביבתיות מוציאות לפועל את המדיניות הסביבתית ברמה המקומית ומהוות גוף נוסף המייעץ לרשות המקומית

בנושאי הגנת הסביבה.

גופי הסמך שבאחריות השר להגנת הסביבה הם: רשות שמורת הטבע והגנים הלאומיים; החברה לשירותי איכות

הסביבה בע״מ, המפעילה את אתר הפסולת הרעילה ברמת חובב; רשות נחל הירקון; רשות נחל הקישון; וחברת פארק

אריאל שרון )איילון( בע״מ.


קידום צמיחה ירוקה – גידול דמוגרפי וכלכלי, לחץ גובר על משאבי הטבע, תנודתיות במחירי הסחורות ומשבר כלכלי

גלובלי הניעו כלכלות לחפש אסטרטגיות לצמיחה בת-קיימא. אסטרטגיות כאלו מקדמות את תעשיית הקלינטק,

את ההתנהלות הידידותית לסביבה והחסכונית במשאבים ואת הנעת הצמיחה והפיתוח הכלכלי. המוטיב המרכזי

באסטרטגיית הצמיחה הירוקה הוא ניתוק )Decoupling( בין הייצור הכלכלי לבין צריכת משאבים פיזיים ופגיעה

בסביבה. הישגי החדשנות הישראלית ברמה העולמית בתחומי החקלאות, השימוש במי קולחין וההתפלה, אשר

אפשרו הפחתה ניכרת של הפגיעה בסביבה והגדלת התוצרת הכלכלית, מדגימים יפה כיצד ניתן לממש אסטרטגיה

זו הלכה למעשה. המטרה היא ליצור סביבה תומכת לייצור נקי ולחדשנות סביבתית בישראל אשר תניב תועלת

סביבתית וכלכלית כאחד.

הפיכת הפסולת ממפגע למשאב – מדי שנה מיוצרת בישראל פסולת בהיקף של 6.2 מיליון טון ובממוצע לאדם

כ-1.9 ק״ג ליום, בגידול שנתי של 5-3%. כיום כ-80% מהפסולת מוטמנת באדמה והיתרה עוברת למחזור ולהשבה.

הטמנת הפסולת יוצרת מפגעים סביבתיים שונים: זיהום אוויר וריח, פליטת גזי חממה, זיהום קרקע ומי תהום,

תפיסת שטחי קרקע המהווים משאב במחסור, פגיעה בבריאות הציבור ושימוש לא יעיל במשאבים. מטרת המשרד

להגנת הסביבה היא להביא להיפוך המגמה תוך הפסקת הטמנת הפסולת והפיכת הפסולת לחומרי גלם בעלי ערך

161


כלכלי מובהק. יישום מהפיכת הפסולת עשויה להוביל לחיסכון כספי לרשויות המקומיות ובמקביל – לירידה בעלות

הטיפול לטון פסולת. המשרד להגנת הסביבה יקבע בשנת 2015 שתי פעולות עיקריות בנושא זה:

מכרז להקמת מתקן לטיפול בפסולת במרכז הארץ בבעלות משותפת מדינה-יזם )PPP( בשיתוף משרד האוצר – �

באזור המרכז קיים המחסור הגדול ביותר במתקני הטיפול בפסולת פריקה ביולוגית. כמענה לכך הוחלט על קידום

הקמת מתקן עיכול אנאירובי לטיפול בפסולת פריקה ביולוגית בשיטה של BOT. המתקן יוקם בהתאם לטכנולוגיה

המתקדמת ביותר ויטפל בכמות של כ-1300 טון פסולת ביום, ויתן מענה לרשויות באזור המרכז. הפסולת תיקלט

בשלושה זרמים: מעורבת, ממוינת ומופרדת במקור. בסה״כ יטפל המתקן בכ-750 טון פסולת פריקה ביולוגית ביום.

המתקן יכלול מערך טיפול שלם משלב מיון הפסולת עד עיבודה למוצר איכותי לחקלאות ויכלול מספר מערכים:

מערך קליטה ומיון, מערך עיכול אנאירובי ומערך קומפוסטציה.

חקיקה ופעולות להפחתת השימוש בשקיות פלסטיק – שקיות הפלסטיק מהוות מפגע סביבתי מהסיבות הבאות: �

לשם ייצורן נעשה שימוש בנפט; השקיות אינן ממוחזרות; השימוש בהן הוא לרוב חד-פעמי והן מושלכות ומגיעות

לשטחים פתוחים, לחופים ולים; השקיות פוגעות בבע״ח יבשתיים וימיים; עלויות ייצור השקיות הן כ-80 מיליון

ש״ח והן מושתות על הצרכן. המשרד להגנת הסביבה מקדם מהלך שיצמצם את השימוש בשקיות ניילון, וכפועל

יוצא מכך ימזער את הנזק הסביבתי הנגרם בגין מפגעי שקיות הפלסטיק. המשרד הגיע להסדר וולונטרי עם רשתות

השיווק, האחראיות להפצה של יותר ממיליארד שקיות פלסטיק. לפי ההסדר תופסק חלוקת השקיות בחינם וכל

משק בית יהיה זכאי לקבל בחינם, במימון רשתות השיווק, כשבעה סלים רב-פעמיים במפרט שנקבע במשותף.

במקביל מקודמת חקיקה בעניין זה ולפיה נקבע היטל על כל שקית פלסטיק חד-פעמית.

מניעת הסיכונים לאוכלוסייה מחשיפה לזיהום אוויר ולחומרים מסוכנים – בתחום מניעת הסיכונים לאוכלוסייה מחשיפה

לחומרים מסוכנים ולזיהום אוויר המשרד השקיע משאבים רבים ביישום חוק אוויר נקי, בקביעת מדיניות במספר תחומים

הקשורים בחומרים מסוכנים, בניקוי הגליל המערבי מפסולת אסבסט ובהגדלת השקיפות ונגישות הציבור למידע.

הפרויקטים המרכזיים לשנים הקרובות הם השלמת המהלך לפינוי מכל האמוניה במפרץ חיפה ויישום התכנית הלאומית

לצמצום זיהום אוויר מכוח חוק אוויר נקי.

הסרת חסמי קרקעות מזוהמות בפרויקטים של דיור – לצורך סיוע בהסרת חסמי קרקעות מזוהמות בפרויקטים של

דיור, המשרד להגנת הסביבה מקדם, בשיתוף פעולה עם משרד האוצר ורשות מקרקעי ישראל, שני מהלכים מרכזיים:

הסכם טיהור קרקעות מזוהמות במחנות צה״ל – סיכום בין רשות מקרקעי ישראל, משרד האוצר והמשרד להגנת �

הסביבה אשר מטרתו לערוך בדיקות בקרקעות מחנות צה״ל המיועדים לפינוי רק בשלב השיווק. הסכם זה מסיר

חסם משמעותי משלב התכנון ויאפשר להאיץ את שיווקן של עשרות אלפי יחידות דיור בשטחי מחנות צה״ל

המיועדים לפינוי.

הסכם מסגרת עם החברה לשירותי סביבה – החברה לשירותי סביבה ביצעה את טיהור קרקעות רמת חובב וצברה �

ניסיון משמעותי וייחודי בארץ בטיהור קרקעות מזוהמות. המשרד להגנת הסביבה, בשיתוף פעולה עם משרד האוצר

ורמ״י, מקדם הסכם מסגרת עם החברה, שלפיו יתאפשר לרשות מקרקעי ישראל להפעיל אותה לצורך טיהור קרקעות

במחנות צה״ל המתפנים וכן בקרקעות תע״ש. הסכם זה יאפשר לבצע טיהור קרקע שבלעדיו לא ניתן כלל לשווק

את הקרקעות האמורות, והוא צפוי לזרז את השיווקים באתרים הרלוונטיים.

162

תשתיות

תשתיות

המשרדים העוסקים בפיתוח תשתיות הם: משרד האנרגיה והמים, משרד התחבורה והבטיחות

בדרכים, הרשות הממשלתית למים וביוב ומשרד הבינוי והשיכון. חלק ניכר מן התקציב

מוקדש לפעולות פיתוח ולתמיכות.


ההשקעה בתשתיות היא האמצעי המרכזי לקידום המשק הישראלי לשם מיצוי פוטנציאל הצמיחה הגלום בו. היערכותם

של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד האנרגיה והמים, משרד הבינוי והשיכון ורשות המים להשגת היעדים

הכלכליים של הממשלה בענפים שבתחום אחריותם נעשית בעיקר באמצעות השקעות תשתית המבוצעות ישירות

מתקציב המדינה ובאמצעות רפורמות מבניות ופיתוח הרגולציה. תכליתן של אלו לייעל את דרכי הפעולה בענף וליצור

כללי משחק חדשים בהסרת מגבלות מנהליות שונות ובשחרור ״צווארי בקבוק״.

בכל הקשור להשקעות המדינה בתשתיות, הצעת התקציב לשנת הכספים 2015 מתאפיינת בהגדלת ההשקעות בתחבורה

ובמפעלי השבת מים; בהמשך הסיוע למימון מפעלי ביוב ברשויות המקומיות; בהגדלת הסיוע להשקעות של החברות

למים ולביוב, שיוקמו על ידי הרשויות המקומיות; בהמשך הטיפול בתכנון בכלל ובתכנון לבנייה למגורים בפרט;

ובמיקוד המעורבות הממשלתית בפיתוח של אתרים לבנייה למגורים.

למותר לציין כי ההשקעות בתשתית מבוצעות גם בידי גופים שאינם נכללים בתקציב המדינה, כגון: חברת החשמל

לישראל, חברת נמלי ישראל – פיתוח ונכסים בע״מ )לשעבר רשות הנמלים(, רשות שדות התעופה, חברת מקורות ועוד.

בשנת הכספים 2015 צפוי גידול בכלל ההשקעות במשק על ידי גופים אלה ועל ידי הגופים המתוקצבים כאחד, לעומת

ההשקעות בשנת 2014.

סך ההוצאה התקציבית לתשתית ולבינוי לשנת הכספים 2015 עומד על 21,894 מיליארד ש״ח, כ-6.5% מסך ההוצאה

התקציבית בשנה זו.

163


תקציב התשתיות לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

ח

תשתיות21.9

16.6

3.5בינויושיכון

1.4משקהמים

0.4אנרגיה

תחבורה

164

משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים


הצעת תקציב משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים והמנהל לחקר האדמה והים

לשנת הכספים 2015 )סעיף 34( מסתכמת בכ-419 מיליון ש"ח, מהם כ-366 מיליון ש"ח

בהוצאה נטו ו-52.5 מיליון ש"ח בהוצאה מותנית בהכנסה. כמו כן תוקצב המשרד ב-45

מיליון ש"ח כהרשאה להתחייב.

משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מופקד, בין היתר, על תכנונה ועל ביצועה של המדיניות הלאומית בתחום

האנרגיה, המים ותשתית משאבי הטבע במדינת ישראל. הפעילות הממשלתית בתחום זה מתבטאת בתכנון התפתחותו

של משק האנרגיה ומשק המים, בקביעת מדיניות ויישומה במשק הישראלי, בהסדרת המבנה הענפי של התחומים

השונים של משק האנרגיה הישראלי, בפיקוח על משק הדלק ומשק החשמל, בהסדרת חיפושי הנפט והגז, בייעול השימוש

באנרגיה, בפיתוח מקורות אנרגיה חלופיים ובהכנת משק האנרגיה לשעת חירום. כמו כן, המשרד עורך מחקרים מקיפים

בתחום מדעי האדמה ומפתח תשתיות של מידע טכנולוגי, מדעי וכלכלי לשימוש מגזרי המשק השונים.


משק החשמל

הרפורמה במשק החשמל – על מנת לשפר את תפקודו של משק החשמל, בדגש על רמת הפיתוח, התחרות �

והיציבות, קיים צורך מהותי במימוש שינוי מבני בחברת החשמל ובשינוי מבני במשק החשמל. הרפורמה תצריך

קביעת הסדרות חדשות לעיצוב מבנה התחרות ולהבטחת הספקת החשמל במשק. מנהל החשמל, כגורם המקצועי

במשרד, יידרש לפעול בנושא זה.

התייעלות אנרגטית – מימוש הפוטנציאל הטמון בתחום ההתייעלות האנרגטית על ידי שיתוף פעולה עם הסקטור �

הפרטי, בדגש על קידום מכרזי מדינה להתייעלות אנרגטית, על הסרת חסמים לפעילות חברות הפועלות בשוק

ההתייעלות האנרגטית ועל העלאת המודעות הכלכלית ליתרונות בהתייעלות אנרגטית. הפעילות תבוצע באמצעות

תמיכת המשרד בפרויקטים להתייעלות אנרגטית במגזרים שונים, כגון: התעשייה, הרשויות המקומיות, בתי

מלון ועוד; פעולות חינוך והסברה לתלמידים בבתי ספר ולקהל הרחב בנושאי התייעלות אנרגטית, הכשרת אנשי

מקצוע איכותיים בתחום ושדרוג מעבדות להנדסת אנרגיה במוסדות להשכלה גבוהה; סבסוד סקרי אנרגיה

לעשרות פרויקטים להתייעלות אנרגטית כתלות ביישום המלצותיהם; וגיבוש תקנים ותקנות ליעילות אנרגטית

של מכשירי חשמל שונים.

אנרגיה מתחדשת – המשך פעילות לעדכון מדיניות האנרגיה בתחום שילוב אנרגיות מתחדשות במשק החשמל �

הישראלי לשם השגת יעדי הממשלה בתחום זה )יעד עיקרי – 10% ייצור חשמל ממקורות של אנרגיה מתחדשת

מתוך הביקוש המשקי לחשמל בשנת 2020(. במקביל, טיפול וקידום מכסות פוטו-וולטאיות נוספות כפי שאושרו

בישיבת הממשלה מיום 22 באוקטובר 2014.

165


הסרת חסמים במשק החשמל – לצורך הגברת יכולת הייצור של המשק והגברת התחרות במשק החשמל ולקידום �

יצרני חשמל פרטיים וגיבוש מדיניות ארוכת טווח מתאימה.

בדיקת רשתות החשמל – באחריות המשרד לפקח על יישום הוראות חוק החשמל ותקנותיו הקובעות כללים �

לביצוע עבודות חשמל. הפיקוח נדרש כדי להבטיח את הבטיחות במתקני החשמל ולמנוע תקלות אפשריות

העלולות לגרום נזק לאדם ולרכוש. בנוסף, המשרד נדרש לבקר ולנטר תהליכי עבודה הנוגעים לפעילות מערכת

החשמל הארצית, בעיקר תחנות כוח, תחנות מיתוג ורשת ההולכה והחלוקה.

משק הדלק

יישום מסקנות דוח הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי )ועדת טרכטנברג( – במסגרת ועדה זו הוצגו מספר המלצות �

הנוגעות למשק הדלק, ביניהן: קידום תחרות גאוגרפית אפקטיבית בין תחנות תדלוק בדרך של הפחתת הריכוזיות

האזורית; איתור אתרים וקידום תכנון סטטוטורי של תחנות תדלוק; וסיום החקיקה בעקבות המלצות הצוות

לקידום התחרות בשוק הגפ״ם.

סיום חקיקת חוק משק הדלק – המשך הפעילות לסיום החקיקה על ידי הממשלה בעקבות הצעת חוק משק הדלק. �

מטרת החוק היא להסדיר את מכלול הפעילויות במשק הדלק, בעיקר בהיבטים הכלכליים, ולקבוע משטר רישוי

במשק הדלק ורגולציה מתאימה. ההסדרה והפיקוח המוצעים יכללו את כל שרשרת הפעילויות במשק הדלק:

ייצור, זיקוק, שיווק, מכירה, אחסון והובלה, ובהיבטים מסוימים גם ייבוא וייצוא, באופן שיבטיח אמינות, זמינות,

רציפות אספקה )כולל בשעת חירום(, איכות ויעילות. כל זאת תוך יצירת תנאים תחרותיים ומבלי לפגוע בהיבטי

השמירה על הבטיחות ועל הסביבה. קידום החוק ייעשה גם במהלך שנת 2015 במטרה להביא לאישורו הסופי.

המשך עבודה על קידום תכנית מתאר ארצית לאתרי אחסון לגפ״ם – המחסור באתרי אחסון נובע מהעובדה �

OECD-שבעונות של ביקושי השיא, יכולת האחסון במדינה מסוגלת לספק גפ״ם למספר מועט של ימים )במדינות ה

מקובל להחזיק מלאי ל-90 יום(. לפיכך יזם המנהל, בשיתוף עם יחידת התכנון הפיזי, מהלכים למציאת אתרים

לאחסון פוטנציאלי של גפ״ם בכמויות שתספקנה בשלב הראשון ל-30 ימי צריכה לפחות. בשנת 2015 תקודם

תכנית מפורטת ליישום.

שיפור משמעותי של הפיקוח והאכיפה על הבטיחות בתחום הגז – פעילות לשיפור משמעותי של הפיקוח והאכיפה �

על הבטיחות בתחום הגז, באמצעות הגברת האכיפה, אכיפה בבתים ובאזורים נוספים, קביעת עקרונות מנחים

למערכות שורפות גז ועוד.

נהלים עדכניים לכל תחומי ופעילויות מנהל הדלק – מנהל הדלק ימשיך בעדכון ובכתיבה של נוהלי העבודה, �

בשגרה ובחירום, העוסקים בפעילות משק הדלק.

משק הגז הטבעי

רגולציה בתחום חיפושי נפט – מכרז רגולציה נועד לאפשר לאגף הנפט והגז לקבל שירותי ייעוץ בנושאים הקשורים �

למדיניות הפיקוח והניהול של זכויות נפט. הרגולציה פועלת בשני מישורים: התקנת תקנות לכל קידוחי הנפט

והגז על מנת לעמוד בסטנדרטים הבין-לאומיים ואופן חלוקת הרישיונות.

166


ייעוץ הנדסי – קבלת פתרונות הנדסיים לבעיות הנוצרות במהלך הקידוח, כגון: תקלות בקידוחים, בחינת תכניות �

קידוח ותכניות נטישת קידוחים, פיקוח על אסדות קידוח ועוד.

הקמת מערכת מידע ממוחשבת – יחידת הנפט מתכננת להקים מרכז מידע לאומי אשר ינוהל על ידה ויאפשר �

ריכוז המידע וטיפול בו. המרכז יסייע בהרחבת פעילות החיפושים ובשיפורם, יספק מידע לאזרח בתחומים שונים

ויהווה בסיס לפעילות מחקרית ואקדמית.

איטום קידוחים ישנים – בשנים 2014-2013 הוציא המשרד שלושה מכרזים לאיטום הקידוחים הישנים שננטשו �

על ידי חברות ממשלתיות לקידוחים )נפטא, חנ״ל ועוד(.

ניטור הים התיכון וסקר בתימטרי – מנהל אוצרות הטבע יוצא יחד עם יחידת המדען הראשי לניטור הים התיכון, �

לצורך אבחון ואיסוף מידע על המערכת האקולוגית.

ביקורת תמלוגים – מנהל אוצרות הטבע גובה תמלוגים בסכום של מאות מיליוני שקלים. �

רשות הגז הטבעי )מתוקצבת מסעיף 54( – קידום התכנית להקמת מתקני קליטה לגז טבעי )תמ״א 37/ח(; קידום �

מכרז חלוקת גז טבעי בירושלים ובסביבתה; פיקוח על מקטע האספקה )שיווק( ברמת המחירים והרווחיות;

קביעת תעריפי הולכה ופיקוח על מערכת ההולכה ועל פרויקטים מתגבשים; הסדרת מקטע החלוקה במשק הגז

הטבעי בתחום הרישוי; קידום התחרות והיתירות במשק הגז הטבעי בישראל על מקטעיו השונים )אספקה,

הולכה וחלוקה(.

167


משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

הצעת התקציב המיועד לתחומי התחבורה השונים לשנת הכספים 2015 )סעיפים 40 ו-79(

מסתכמת בכ-16.6 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, בכ-0.8 מיליארד ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה ובכ-28.3 מיליארד ש״ח בהרשאה להתחייב.

הצעת התקציב השוטף של המשרד מסתכמת בכ-420 מיליון ש״ח בהוצאה נטו. הצעת תקציב

הפיתוח והתמיכות בתחבורה מסתכמת בכ-16.2 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו.

משרד התחבורה אחראי לפיתוח ולהסדרה של מערכות התחבורה היבשתית, האווירית והימית בישראל. מערכת

התחבורה היא תשתית משקית אשר נועדה לאפשר קישור בין מוקדי הפעילות השונים במדינה ומחוץ לה.

השקעה בפיתוח התשתית נודעת בהשפעתה על שיעור הצמיחה ארוכת הטווח של המשק והיא אמצעי מרכזי להשגת

יעדיה של המדיניות הכלכלית. השקעות בתשתית נועדו ליצור תשתית מודרנית ויעילה, ועל ידי כך לסייע בהסרת חסמים

המקשים על ההתפתחות המשקית ולאפשר צמיחה של המגזר העסקי. כמו כן, השקעה זו נועדה ליצור תשתית בטוחה

יותר לנהגים ולהגביר את הנגישות של האוכלוסייה כולה למרכזים המטרופוליניים, במטרה להגדיל את הזדמנויות

התעסוקה, הצריכה והפנאי ולהפחית את הגודש בדרכים. ההשקעות בתחבורה מהוות בסיס לקידום הפיתוח הכלכלי

של המשק כולו ומאפשרות את התפתחותם של ענפים אחרים, ביניהם ענף הדיור. יעילותן נבחנת במידת תרומתן ליעדים

הלאומיים ובהיענותן לצורכי המשק ולצורכי תושבי המדינה.

כדי ליצור סדר עדיפויות נכון ויעיל של קידום פרויקטים לפיתוח תשתיות תחבורה שונות, נדרשת מערכת אחידה של

מדדים ושל שיטות להערכת התועלות והעלויות הכלכליות-חברתיות של הפרויקטים. תרומתם של הפרויקטים באה

לידי ביטוי באופנים רבים, ביניהם: שיפור בזמני הנסיעה, שיפור בנגישות, צמצום עלויות התפעול של כלי הרכב, הגברת

הבטיחות בדרכים וצמצום הפגיעה באיכות הסביבה. נוהל פר״ת )פרויקטי תחבורה( הוא נוהל לבדיקת כדאיותם הכלכלית

למשק של פרויקטים בתחום התחבורה והוא מרכז את כלל ההנחיות לעריכת בדיקות כדאיות כלכליות. עריכת בדיקת

הכדאיות הכלכלית מהווה תנאי לביצוע הפרויקטים.

הסדרת ההפעלה של התחבורה הציבורית באוטובוסים, במערכות להסעת המונים וברכבת ישראל היא השירות התחבורתי

העיקרי שמעניקה המדינה לתושביה. שירות זה מאופיין בתועלות רבות הן בהיבטים של הגברת נגישות האוכלוסייה

ליעדי הביקוש והן בהיבטים של צמצום ההשפעות החיצוניות השליליות של הרכב הפרטי, ביניהן אבדן הזמן בגודש,

זיהום האוויר והבטיחות כאמור. כבכל מדינה מתקדמת, שירות זה מסובסד באופן משמעותי על ידי המדינה, שאלמלא

כן רמת השירות )כמות הקווים, תדירותם ועוד( הייתה נפגעת מאוד ומחירי הנסיעה היו עולים.

168


3,243 3,907

4,866 5,385 5,047

3,445

0

1,018

1,205 1,061

100

1,900

5,207

5,995

5,425

6,463

7,144 7,787

2,684

3,298

3,799

4,870 5,370

5,000

582

588

592

580 583 565

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

2010 2011 2012 2013 2014 2015

תקציב התחבורה על פני שנים תקציב שוטף ופיתוח אחר סובסידיה לתחבורה ציבורית פיתוח כבישים

חוץ תקציבי -תחבורה ציבורית פיתוח תחבורה ציבורית

. נתוני ביצוע בפועל – 2008-2013שנים . במחירים שוטפים, ח"במיליוני ש.במונחי הוצאה ברוטו, הצעת התקציב – 2015-2014שנים


עיקר הגידול בתקציב בשנים 2012-2009 נבע מביצוע תכנית הפיתוח של חברת נתיבי ישראל ותכנית נתיבי ישראל,

שאושרה על ידי הממשלה בשנת 2010 בהחלטה 1421. עיקר הגידול בתקציבים בשנים 2014-2013 נבע מהמשך ביצוע

תכנית הפיתוח של חברת נתיבי ישראל ותכנית נתיבי ישראל, וכן מגידול בתקציבי התמיכות בתחבורה, אשר מימן את

הרחבת ההיצע ושיפור שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים וברכבת ישראל. הגידול בתקציב בשנת 2015 נובע

בעיקרו מהיותה שנת שיא בביצוע פרויקטים בתחום הכבישים הבין-עירוניים וכן מהגברת קצב הביצוע של הרכבת

הקלה בגוש דן.

בשנים האחרונות מובילים משרדי התחבורה והאוצר קו מדיניות ברור המעדיף את התחבורה הציבורית על פני הרכב

הפרטי. עם זאת, קשיי התכנון, התיאום והביצוע בתחום התחבורה הציבורית, בדגש על מערכות להסעת המונים

במטרופולינים, גרמו באופן קבוע בשנים האחרונות להסטת תקציב לא מנוצל מהפרויקטים העירוניים והמטרופוליניים

ומפרויקטים של התחבורה הציבורית אל עבר הפרויקטים הבין-עירוניים ופרויקטים של הכבישים. גורמי המקצוע

בענף ובמשרדי הממשלה סבורים כי הפתרון הבסיסי לקשיים אלו הוא שינוי מבני, שעיקרו מעבר לניהול ענף התחבורה

הציבורית באמצעות רשויות תחבורה ציבורית מטרופוליניות, תוך העברת הסמכות והאחריות ממשרדי הממשלה לרשות

מטרופולינית, כמקובל בכל המטרופולינים המתקדמים בעולם.

169


בנוסף, תקציב 2015 שם דגש על הקצאת משאבים לצמצום הפערים בין אוכלוסיית המיעוטים לאוכלוסייה הכללית הן

בתחום התשתיות והן בתחום שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים.

פיתוח מערכות להסעת המונים

תקציב פיתוח התחבורה הציבורית ומערכות להסעת המונים במטרופולינים )ללא רכבות כבדות( מסתכם בכ-1,867

מיליון ש״ח בהוצאה נטו, ובכ-5,970 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב.

התקציב מיועד בעיקרו לתכנון מערכות להסעת המונים במטרופולינים ולהקמת הקווים הראשונים ברשתות הסעת

ההמונים בירושלים, במטרופולין תל-אביב ובמטרופולין חיפה. מערכות להסעת המונים כקווי הרכבת הקלה )רק״ל(,

מערכות )BRT )Bus Rapid Transit ונתיבים מהירים הן הפתרון האפקטיבי ביותר להתמודדות עם אתגרי התחבורה

במטרופולינים. מדינת ישראל נמצאת בפיגור אחרי המדינות המפותחות בתחום זה, ובשנים הקרובות ימשיך משרד

התחבורה להאיץ את קצב הביצוע במטרה לסגור פערים אלו.

בשנת 2015 חברת נת״ע צפויה להשלים את העבודות המקדימות להקמת הקו האדום במטרופולין תל אביב,

לפרסם מכרזים לביצוע עבודות ההקמה העיקריות של הקו, לקדם הקמת מערכת BRT בנתניה ולהאיץ את תכנון

רשת הקווים המלאה במטרופולין. בירושלים יימשך קידום תכנית החומש לתחבורה הציבורית, במסגרתה יוארך

קו הרק״ל הראשון להדסה עין כרם ולנווה יעקב ויוספו שלוחות להר הצופים ולגבעת רם. במקביל יקודם התכנון

הסטטוטורי והמפורט לשני קווי רק״ל נוספים בירושלים – הקו הירוק והקו הכחול ואף יקודם תכנון ראשוני ליתר

קווי הרשת. במטרופולין חיפה מתקיימות עבודות להשלמת הקמת מערכת ה-BRT הראשונה בישראל, המטרונית,

אשר החלה לפעול בחודש אוגוסט 2013 ויתוכננו קווי הסעת המונים נוספים בכרמל ובין חיפה לנצרת.

פיתוח רכבות כבדות

תקציב פיתוח הרכבות הכבדות מסתכם בכ-1,338 מיליון ש״ח בהוצאה נטו, בכ-240 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה ובכ-8,155 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב, לא כולל מקורות חוץ-תקציביים. הביצוע הצפוי בשנת 2015

עומד על כ-3,478 מיליון ש״ח ברוטו. המקורות החוץ-תקציביים למימון הפער שבין גובה התקציב לבין הביצוע הצפוי

הם שימוש בקרן המע״מ של חברת רכבת ישראל בהיקף של כ-900 מיליון ש״ח וכן הנפקת אגרות חוב סחירות על

ידי חברת רכבת ישראל בהיקף של כ-1 מיליארד ש״ח.

הרכבת הכבדה מהווה את שלד היסוד של התחבורה הציבורית הבין-עירונית בישראל ונועדה בעיקר ליצור חיבור יעיל

ומהיר בין המטרופולינים לצורך שינוע נוסעים. בנוסף, תשתית הרכבת הכבדה מיועדת להובלת מטענים. הרכבות

מופעלות ע״י חברת רכבת ישראל והאחריות להקמת התשתית הרכבתית מחולקת בין חברת רכבת ישראל, חברת

נתיבי ישראל וחברת כביש חוצה ישראל.

בשנים הבאות יימשכו העבודות במספר פרויקטים, ביניהם: הקו המהיר לירושלים, פרויקט החשמול, קו אשקלון

באר שבע, קו משה דיין-פלשת, מתחם התחזוקה בבאר שבע ורכש ציוד נייד. בנוסף, בתחילת 2015 יסוכם הרכבה של

תכנית הפיתוח המלאה לשנים 2020-2015, שעיקרה פרויקטים שונים להגברת התדירות והקיבולת ברשת הקווים

הקיימת. יש לציין כי הפרויקט המרכזי שבו תעסוק החברה בשנים אלו הוא פרויקט חשמול התשתיות המסילתיות

והציוד הנייד, אשר צפוי להביא לשיפור ברמת השירות לנוסעים )הגברת תדירות הרכבות, הגברת מהירות הנסיעה,

170


רעש מופחת, זיהום אוויר מופחת ועוד( ואף לייעול תחזוקת הציוד הנייד. בשנת 2014 פורסם מכרז לרכישת 62 קטרים

חשמליים ובמהלך שנת 2015 יפורסמו מכרזים להקמת תשתיות החשמול המסילתיות ולרכש קרונועים חשמליים.

בנוסף לפרויקטים המקודמים על ידי רכבת ישראל, יש מספר פרויקטים נוספים בשלבי תכנון וביצוע אשר החלו

במסגרת החלטת ממשלה ״נתיבי ישראל״ משנת 2010, וביניהם ביצוע מסילות עכו-כרמיאל ומסילת העמק ותכנון

המסילה המזרחית )לוד-חדרה(.

פיתוח כבישים בין-עירוניים

תקציב פיתוח הכבישים הבין-עירוניים מסתכם בכ-6,318 מיליון ש״ח בהוצאה נטו, בכ-419 מיליון ש״ח בהוצאה

מותנית בהכנסה ובכ-5,350 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב.

פיתוח הכבישים הבין-עירוניים נעשה באמצעות חברת נתיבי ישראל וחברת חוצה ישראל. חברת נתיבי ישראל עובדת

במסגרת התכנית הרב-שנתית לשנים 2016-2011 שאושרה בממשלה בתחילת 2011. חברת חוצה ישראל ממשיכה

לפתח את כביש חוצה ישראל, זאת בהתאם להחלטת הממשלה בדבר תכנית ״נתיבי ישראל״.

במהלך שנת 2015 עתידה פעילות הפיתוח בתחום הכבישים הבין-עירוניים באזור המרכז להתמקד בשדרוג דרך מס׳ 1 ממחלף

שער הגיא עד צומת מוצא, בסלילת דרך מס׳ 531 בשרון ובשדרוג כביש 38 בין שער הגיא לבית שמש. באזור חיפה והצפון

יתמקדו עבודות הפיתוח בשדרוג ובהסדרת דרכים מס׳ 65 ו-85. באזור הדרום יתמקדו עבודות הפיתוח בהמשך שדרוג

והסדרת דרך מס׳ 31 בין צומת שוקת לצומת ערד ובהארכת כביש חוצה ישראל לכיוון דרום ממחלף מאחז עד מחלף שוקת.

פיתוח כבישים עירוניים

תקציב פיתוח הכבישים העירוניים מסתכם בכ-890 מיליון ש״ח בהוצאה נטו, בכ-30 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה ובכ-960 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב. סכומים אלו אינם כוללים את תקציבי הפיתוח המשלימים המוקצים

לפיתוח כבישים עירוניים ע״י הרשויות המקומיות, משרדי הממשלה האחרים והרשות הלאומית לבטיחות בדרכים.

הרשות המקומית היא האחראית לפיתוח, לסלילה ולאחזקה של כבישים, מדרכות, תמרורים ומתקני תחבורה אחרים

הנמצאים בתחום שיפוטה. תקציבי הפיתוח של משרד התחבורה בתחום זה מיועדים להשתתפות המשרד בתכניות

הרשויות המקומיות לביצוע פרויקטים שונים בתחום התחבורה. המשרד משתתף במימון פרויקטים בתחום פיתוח

עורקי תחבורה עירוניים להקלת עומסי תנועה, הגברת הבטיחות בדרכים ושיפור תשתיות הכבישים ביישובי המיעוטים.

במהלך שנת 2015 עתידה פעילות הפיתוח בתחום הכבישים העירוניים במטרופולינים המרכזיים להתמקד בהשלמת

הארכת כביש בגין לכיוון דרום בירושלים, בסלילת כביש אורה-משואה ובביצוע הפרדה מפלסית מס׳ 141 ברחוב

גד וינשטיין ברחובות.

תמיכות בהפעלת התחבורה הציבורית

תקציב התמיכות בתחבורה מסתכם בכ-5,002 מיליון ש״ח בהוצאה נטו, בכ-46 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה

ובכ-7,738 מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב.

בישראל פועלים כ-17 מפעילי תחבורה ציבורית באוטובוסים, המפעילים כ-6,000 אוטובוסים בכ-2,000 קווי שירות,

אשר מגיעים לכ-30,000 תחנות ברחבי הארץ. רכבת ישראל מציעה שירות לכ-50 תחנות נוספות. ענף התחבורה

171


הציבורית הוא ענף המפוקח ומנוהל על ידי הממשלה. קווי השירות ומאפייניהם מוגדרים ברישיונות קווי שירות

הניתנים על ידי משרד התחבורה. תקציב התמיכות בתחבורה כולל בעיקר תמיכות בתחבורה הציבורית באוטובוסים

וברכבת ישראל וכן מרכיב קטן של תמיכות בספנות ותמיכות בתעופה הפנים-ארצית. עלות ההפעלה הכוללת של

שירותי התחבורה הציבורית באוטובוסים )כולל עלות רכש האוטובוסים( נאמדה בשנת 2013 בכ-6.2 מיליארד ש״ח,

50% מתוכה מומנה ע״י סובסידיה ממשלתית. בענף האוטובוסים קיימים סוגים שונים של סובסידיות: סובסידיה

כללית להפעלה, סובסידיה ייעודית לאוכלוסיות זכאיות ולאמצעי כרטוס שונים וסובסידיה להצטיידות באוטובוסים.

עלות ההפעלה של רכבת ישראל )ללא עלות רכש הקרונות והקטרים( נאמדה בשנת 2013 בכ-2 מיליארד ש״ח, 60%

מתוכה מומנה ע״י סובסידיה ממשלתית.

מספר נסיעות הנוסעים בתשלום בתחבורה הציבורית באוטובוסים נאמד בשנת 2013 בכ-637 מיליון ש״ח, עלייה של כ-

1.6% לעומת שנת 2012. מספר נסיעות הנוסעים בתשלום ברכבת ישראל נאמד בשנת 2013 בכ-45 מיליון ש״ח, עלייה של

כ-12% לעומת שנת 2012. מספר נסיעות הנוסעים בתשלום ברכבת הקלה בירושלים נאמד בשנת 2013 בכ-37 מיליון ש״ח.

השינויים המבניים העיקריים בתחום התחבורה

ענף התעופה

בהתאם להחלטת ממשלה 441 מיום 12 בספטמבר 2006 בנושא עידוד התחרות בתחום התעופה האזרחית לישראל

וממנה, ולאחר תהליך ממושך שארך שלוש שנים וכלל שמונה סבבי משא ומתן, הושלם במארס 2012 ניסוח הסכם

״שמיים פתוחים״. מטרת ההסכם לאפשר טיסות ישירות בין יעדי טיסה בישראל ובאיחוד האירופי ללא מגבלות

והוא כולל מנגנון יישום מדוד והדרגתי הצפוי להסתיים בשנת 2017.

באפריל 2013, אישרה הממשלה את הסכם ״שמיים פתוחים״ וייפתה את כוחם של שרי התחבורה והחוץ לאשרר

באופן סופי את ההסכם. יישום ההסכם והתחרות המתפתחת בעקבות צעד זה צפויים להביא תועלות משמעותית

למשק הישראלי, ביניהן הוזלת מחירי כרטיסי הטיסה, פתיחת יעדים חדשים, הגדלת היקפי טיסה, הגברת תדירויות

הטיסה, שיפור השירות לצרכן, עידוד התעסוקה והגדלת התוצר. ואכן, על אף שיישום ההסכם החל באפריל 2014,

כבר בשנת 2013 נרשמה עלייה של כ-9% בהיקפי הטסים בטיסות בין-לאומיות. העלייה הניכרת בהיקפי הטסים

ובמגוון יעדי הטיסה שהחלה בשנים 2014-2013 צפויה להמשיך ולהתחזק בשנים הקרובות כתוצאה מיישומו המלא

של הסכם שמיים פתוחים ולתרום לירידת מחירי כרטיסי הטיסה.

ענף הנמלים

על מנת לעודד את התפתחות התחרות בענף הנמלים, לתת מענה לביקוש ההולך וגדל לתשתיות הנמליות במשק

ולאפשר מענה למגמה העולמית של גידול אניות הסחר, שרי התחבורה והאוצר אישרו בשנת 2013 את הקמתם

של שני נמלי ים פרטיים עמוקי מים באשדוד ובחיפה. הקמת הנמלים הפרטיים, אשר יופעלו על ידי מפעילים

בין-לאומיים מנוסים, צפויה להוביל לשיפור משמעותי ביעילות עבודת הנמלים בישראל, להעלאת רמת השירות

ליבואנים וליצואנים ולעידוד הסחר הישראלי.

בהתאם, חברת נמלי ישראל, אשר אמונה על פיתוח הנכסים בענף הנמלים, פרסמה בשנת 2013 מכרזים להקמת

שני הנמלים אשר צפויים להחל את פעילותם בשנים 2021-2020. בימים אלו נמצאים מכרזי ההקמה בשלבי סיום,

172


ותחילת עבודות ההקמה מתוכננות לראשית 2015. כמו כן, במהלך שנת 2014 פרסמה החברה מכרזים להפעלת

נמלים אלו על ידי מפעילי נמלים בין-לאומיים פרטיים.

ענף הרכב

במטרה להגביר את התחרות בענף הרכב הוקמה בשנת 2011 ועדה ציבורית אשר התבקשה לבחון את מכלול הקשרים

המתקיימים בין גורמים הפועלים בענף הרכב והשפעתם על הענף – ייבוא רכב, ענף הליסינג, שירות תחזוקה ומוסכים,

חלקי חילוף, הסדרים עם חברות הביטוח, מחירוני הרכב בישראל וכיוצ״ב.

בעקבות עבודת הוועדה, בהחלטת ממשלה 79 מיום 28 באפריל 2013 הוחלט על סל צעדים בתחום ענף הרכב אשר

נועד להגביר את התחרות בענף ולתמוך בירידת מחירי רכבים וחלפים, תוך הגברת המגוון הקיים בשוק הישראלי.

סל הצעדים כולל בין היתר הסרת חסמים בנושא ייבוא רכב, לרבות ייבוא מקביל, הסרת רגולציה וייעול תהליכי

ייבוא של חלקי חילוף, עידוד הקמת מאגר מידע בנוגע למחירי חלפים וחיזוק ושיפור מערך הפיקוח על המוסכים

ועל מכוני הרישוי. בעקבות החלטת הממשלה, קודמו בשנה האחרונה הליכי חקיקת חוק רישוי שירותים לרכב

התשע״ג-2014, אשר מצוי בדיונים מתקדמים בוועדת הכלכלה של הכנסת.

ענף התחבורה הציבורית

כחלק משלב ב׳ בתכנית להנהגת התחרות בתחבורה הציבורית נחתמו בשנת 2010 הסכמי התחרות עם חברות אגד

ודן וסוכם בהם כי יועברו עוד כ-17% מפעילותה של אגד ו-11% מפעילותה של דן למפעילים אחרים במהלך השנים

הקרובות. הסכמים אלו משנים באופן משמעותי את חלוקת נתח הפעילות בענף בין המפעילים השונים ומביאים

להתייעלות נוספת בהיקפי עלויות הפעלת השירות. עם השלמת הוצאת הקווים בהתאם להסכמים, שיעור הפעילות

של אגד ודן יחד יהווה כ-45% מהיקף הפעילות בענף.

הקמת רשויות תחבורה ציבורית

הסדרת ענף התחבורה הציבורית מורכבת כיום מאי פעם. התפתחות הענף צפויה להכניס אמצעים נוספים כגון

מערכות BRT ורכבות קלות. על אף האמור, המבנה הרגולטורי הקיים מתאפיין בניהול ריכוזי של השלטון המרכזי

הנסמך על משרדי התחבורה והאוצר, החל מקביעת מדיניות ועד ניהול פרטני של מיקום תחנות ובקרה על נסיעה

בודדת. במצב זה קיים קושי בקידום הקמת תשתיות התחבורה הציבורית, בשל חלוקת הסמכויות והאחריות בין

השלטון המרכזי לשלטון המקומי.

ברוב המוחלט של המטרופולינים במדינות המפותחות, ניהול התחבורה הציבורית נעשה על ידי רשות תחבורה

ציבורית מטרופולינית ולא על ידי השלטון המרכזי. בשנת 2012 הוקמה בישראל רשות ארצית לתחבורה ציבורית,

עם זאת טרם הוקמו רשויות מטרופוליניות לתחבורה ציבורית.

173


משרד הבינוי והשיכון

הצעת תקציב משרד השיכון לשנת הכספים 2015 )סעיפים 70,42,29,43( מסתכמת בכ-6

מיליארד ש״ח, מתוכה כ-3.5 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, וכ-2.5 מיליארד ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה. בשנה זו תועמד לרשות המשרד הרשאה להתחייב בגובה של כ-4.8 מיליארד ש״ח.

פעילות משרד הבינוי והשיכון מכוונת ליצירת תנאים שיאפשרו מציאת פתרון דיור במחיר סביר לכלל האוכלוסייה. מחירי

הדיור מושפעים מתנודות בהיצע ובביקושים, ולכן משרד השיכון פועל בשני מישורים על מנת לרסן את רמת המחירים:

היצע – הפעילות מכוונת בעיקר לשיווק קרקע מפותחת וזמינה לבנייה למגורים, במטרה ליצור תנאים להרחבת היצע

הדיור בדרך שתאפשר מתן מענה לביקושים המשתנים תוך שמירה על יציבות המחירים. הפעילות כוללת עשייה במגוון

רחב של מרכיבים בשרשרת הייצור של דירה: איתור הקרקע, תכנונה ושיווקה; עידוד עיבוי הבנייה במרכזי הערים

תוך ניצול מערכת התשתית הקיימת; שדרוג התשתיות הקיימות; ורישום הזכויות במקרקעין. לכל אחד מהמרכיבים

השפעה על היקף הפעילות בענף.

ביקוש – הסיוע בדיור מכוון לתמיכה בזכאים מקרב אוכלוסיות חלשות ומתמקד בשלושה מסלולים עיקריים: מתן

משכנתאות מסובסדות, השתתפות בתשלומי שכר דירה והקצאת פתרונות דיור בשיכון הציבורי.


ייעול פעילות הפיתוח במשרד הבינוי והשיכון

משרד הבינוי והשיכון עוסק כיזם בפעילות תכנון, פיתוח ושיווק, בהיקף של כ-1.2 מיליארד ש״ח בשנה, בכ-120

אתרים שונים. במסגרת זאת, המשרד פועל בשני אופנים: התקשרויות ישירות וחברות מתכננות. הליך ההתקשרויות

הישירות כולל ביצוע התקשרות ישירה ופיקוח על פעילותו של כל אחד מגורמי התכנון והפיתוח. בדומה למנגנון

החברות המתכננות הנהוג כיום ברשות מקרקעי ישראל, החל המשרד בשנה החולפת בתהליך של הפעלת חברות

מתכננות באתרים, אשר במסגרת הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל הוסבו למשרד הבינוי והשיכון.

הרחבת ההיצע באמצעות תהליכי התחדשות עירונית

פרויקטים של התחדשות עירונית כגון פינוי-בינוי, עיבוי ותמ״א 38 מהווים כלי חשוב להגדלת היצע דירות למגורים

בעיקר באזורי הביקוש תוך לניצול יעיל של משאב הקרקע והתשתיות, ותואמים את מדיניות הממשלה לשמירה

על שטחים פתוחים וריאות ירוקות.

ב-15 ביולי 2010 החליטה הממשלה לתקן את תמ״א 38, כך שהיקף זכויות הבנייה המרבי יגדל ל-2.5 קומות ברוב

המחוזות בארץ ותחול גם על בתים שנבנו לפני 1992. כמו כן, בוועדת הכספים אושר תיקון המאפשר לקבוע מע״מ

בשיעור אפס על פרויקטים להתחדשות עירונית, במקום פטור שהיה נהוג עד כה. במסגרת התקציב שהוקצה למשרד

על פי המלצות הוועדה לשינוי חברתי וכלכלי )ועדת טרכטנברג( שאומצו בהחלטת ממשלה 4428 מיום 18 במארס

174

משרד הבינוי והשיכון

2012, תוקצב המשרד בשנים 2014-2012 למטרות הכנת תכניות מתאריות להתחדשות עירונית ולתמיכה בעבודות

פיתוח חריגות בהיקפן בפרויקטים של התחדשות עירונית. בנוסף, במסגרת התכנית הכלכלית לשנת 2015 הוכנה

הצעת החוק להתחדשות עירונית, שבמסגרתה תוקם רשות להתחדשות עירונית אשר תרכז את פעילות ההתחדשות

העירונית הממשלתית, תפעל לקידום של פרויקטים להתחדשות עירונית ותסייע בהעמדת משאבים לגורמים

המקדמים התחדשות עירונית.

חוק הדיור הציבורי )זכויות רכישה(

חוק הדיור הציבורי )זכויות רכישה( אושר בכנסת בשנת 1999. מאז הוקפא החוק והממשלה ניהלה מספר מבצעי

מכר. במבצעים אלו נמכרו מעל 30,000 דירות. בינואר 2014 הודיעו משרד הבינוי והשיכון ומשרד האוצר על חידוש

מכירת הדירות בהתאם לכניסת החוק לתוקף, ובמסגרתו נמכרות דירות הדיור הציבורי לדיירים המתגוררים בהם

בהנחות המגיעות עד לכ-80% ממחיר הדירה. ההכנסות המתקבלות ממכירות דירות אלו משמשות לרכישת דירות

חדשות למאגר הדיור הציבורי.

הסרת חסמים לצורך הגדלת היצע הדיור

כחלק מהמאמץ להביא להגדלת היצע יחידות הדיור הוקמו מספר פורומים על מנת לכנס את כלל גורמי הממשלה

הרלוונטיים ולהביא לקידום מהיר של תכניות משמעותיות למגורים. בפורום תכניות גדולות נידונות תכניות גדולות

עם היזמים – רמ״י ומשרד ההבינוי והשיכון – וכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים – המשרד להגנת הסביבה, משרד

התחבורה, רשות המים וכד׳. הסכם ״נתיב לדירה״ מסדיר תקצוב פתרונות תחבורתיים שהם תנאי תכנוני להיקף

נרחב של יחידות דיור. חמ״ל הדיור פועל להסרת חסמי פיתוח שונים בתחומי המים, הביוב, התחבורה ועוד.

חידושים בפעילות המרכז למיפוי ישראל

החל מראשית 2013 מופץ המידע הגאוגרפי הנמצא במאגרי מפ״י למשרדי הממשלה ללא כל עלות, ומשרדי הממשלה

יכולים לפעול על בסיס נתונים גאוגרפי זמין. במקביל לכך המרכז מאפשר את פתיחת בסיס הנתונים הגאודטי

הלאומי לזמינות מקוונת באינטרנט כחלק מהפעילות הכוללת להגברת זמינות ושקיפות נתוני מפ״י באמצעות

האינטרנט. בנוסף, המרכז עוסק בפעילויות התומכות בהאצת רישום המקרקעין, לרבות ביצוע פרויקט קדסטר

מבוסס קאורדינטות בשטחים לא מבונים בנגב ותחילת כניסה לשטחים נוספים.

רגולציה

המשרד מפקח על ענף הבנייה כרגולטור בשלושה תחומים עיקריים: רשם הקבלנים – הסדרת רישומם של כלל

קבלני עבודות הבניין בישראל; הכנת קוד הבנייה – קובץ הנחיות הכולל את כל הנחיות והוראות הבנייה באופן

ברור ושלם; ופיקוח על ביצוע חוק המכר )דירות(

עיקרי השינויים בתקציב הסיוע של המשרד

הרחבת הסיוע ליישובים קטנים

על פי פסק דין של בית המשפט לעניינים מנהליים נקבע כי על משרד השיכון להעניק סיוע בשכר דירה גם לתושבים

המתגוררים ביישובים קטנים. בעקבות זאת הורחב היקף פעילות המשרד לזכאים ביישובים אלו.

175


משק המים

הצעת תקציב משק המים לשנת הכספים 2015 )התקציב הרגיל ותקציבי הפיתוח סעיפים

41 ו-73( מסתכמת בכ-1.42 מיליארד ש״ח בהוצאה, בכ-195 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית

בהכנסה ובכ-1.24 מיליארד ש״ח בהרשאה להתחייב.

התקציב הרגיל של משק המים )סעיף 41( מסתכם בשנת הכספים 2015 בכ-114 מיליון ש״ח

בהוצאה ובכ-1.65 מיליון ש״ח בהוצאה המותנית בהכנסה.

תקציב הפיתוח של משק המים )סעיף 73( מסתכם בשנת הכספים 2015 בכ-1.31 מיליארד

ש״ח בהוצאה, בכ-193 מיליון ש״ח בהוצאה המותנית בהכנסה ובכ-1.2 מיליארד ש״ח

בהרשאה להתחייב.

הרשות הממשלתית למים ולביוב, שהוקמה בהתאם להוראות חוק המים התשי״ט-1959, מבצעת את הפעילות הממשלתית

בתחום המים והביוב. הרשות אמונה על ניהול משק המים, ובכלל זה על קביעת כללים לאסדרת המשק וכן על הקצאת

המשאבים בתחום. מעל רשות המים עומדת מועצה )מועצת רשות המים( המורכבת מנציגי משרדי ממשלה בכירים

ומנציגי הציבור. בסמכות מועצת רשות המים לקבוע את חקיקת המשנה )כללים( לפעילות הרשות בנושאים רבים,

ביניהם אסדרת משק המים וקביעת תעריפים. יו״ר מועצת רשות המים הוא מנהל רשות המים.


השנה האחרונה אופיינה במיעוט קיצוני של משקעים ושל מילוי חוזר, שהיוו כ-60% מהממוצע הרב-שנתי. למרות זאת,

ובעיקר עקב הוספתו של מקור מים משמעותי – התפלת מי ים, הצליחה מדינת ישראל לצלוח את השנה הקיצונית

הזאת מבלי לרדת מהקווים האדומים. עם זאת באזורים כמו הגליל העליון ורמת הגולן, המסתמכים על מים טבעיים

בלבד, היה צורך בפעילות מיוחדת על מנת שהצרכנים יוכלו לעבור את השנה הקשה. באופן כללי ניתן לומר כי בשנים

האחרונות ניכרת מגמה ברורה של ירידה בממוצע היצע המים הטבעיים בישראל.

משק המים עובר שינוי משמעותי בשנים האחרונות. בעבר התבססה אספקת המים של מדינת ישראל בעיקר על שאיבה

ממאגרי מי תהום באמצעות קידוחים ושאיבת מים מאגם הכינרת. היצע המים השפירים בישראל לא יכול היה לענות על

הביקוש למים שפירים, ולפיכך היה צורך לבצע פעולות להגדלת היצע המים השפירים. על מנת לענות על חוסר מובנה זה

הוכנס בשנים האחרונות מקור מים משמעותי נוסף – מי ים מותפלים. משק המים שאופיין בעבר בהולכת מים מהצפון

לדרום עובר מהפך בשנים האחרונות ובמסגרתו מועברים מים ממערב מזרחה ודרומה.

176

משק המים

כמויות המים המסופקות למטרות השונות )שנת 2012(

מים שפיריםמטרת המיםמים שוליים

)קולחין ואחרים(צריכה כוללת

4305651086צריכה חקלאית

67816694צריכה ביתית

8933122צריכה תעשייתית

גורמי חוץ )הרשות הפלסטינית וממלכת ירדן(

1080108

13057052010סה״כ צריכה שנתית

מקור: נתוני הרשות הממשלתית למים ולביוב 2012, חטיבת אסדרה, מיליון מ״ק

היעדים העיקריים העומדים בפני משק המים לשנת הכספים 2015

הטיפול בשפכים

לאחר השימוש במים השפירים לצרכים השונים )שתייה, רחצה ועוד(, מופנים מי השפכים למערכת הביוב. מערכת

הביוב מוליכה את השפכים לטיפול במתקן לטיהור שפכים )מט״ש(. אחת מחובותיו של תאגיד המים והביוב היא

לטפל בשפכים בהתאם לכללים הקבועים בחוק.

מדינת ישראל מסייעת באשראי ובמענקים לתאגידים ולמועצות אזוריות בהתאם לקריטריונים אשר נקבעו ע״י

המנהל לפיתוח תשתיות ביוב )להלן- המילת״ב( ומשרד האוצר. הסיוע האמור ניתן באמצעות המילת״ב באישור

ועדת השקעות בין-משרדית. המילת״ב פועל לייזום, להנחיה, לליווי ולסיוע בטיפול בשפכים עד לרמת התקן הנדרש,

משיקולים הידרולוגיים, תברואתיים, סביבתיים וחקלאיים, וניצולם להשקיה חקלאית או לגינון עירוני כתחליף

לשימוש במים שפירים. בעקבות אישור תקנות ענבר נדרשת פעילות ענפה לשדרוג המטשי״ם. כמו כן, המילת״ב פועל

למימוש ולביצוע צווים לתיקון המעוות, הניתנים ע״י רשות המים למניעת פגיעה במקורות המים.

הסיוע מתקציב המדינה בהקמת פרויקטים להולכה ולטיפול בשפכים כגון מכוני טיהור, מערכות אזוריות ומערכות

פנימיות, מבוצע, ככלל, על ידי העמדת אשראי ממשלתי לתאגידי המים והביוב, המועצות האזוריות והרשויות

המקומיות ביו״ש. במקרים מיוחדים, על פי החלטות ממשלה וסיכומים תקציביים, ניתן סיוע במענקים לתאגידי

המים והביוב ולמועצות אזוריות לצורך הקמת מערכות ביוב אזוריות ומכוני טיהור שפכים.

בשנת התקציב 2015 הסיוע בתחום הביוב יתרכז בעיקר בקידום פרויקטים אשר מהווים חסם לשיווק יחידות דיור.

ההערכה היא כי עם סיום הפרויקטים המצויים כיום בשלבי תכנון וביצוע שונים והמיועדים להסתיים בשנתיים

הקרובות, מעל ל-90% מהשפכים בישראל ייאספו ויטופלו. שילוב תכניות להשבת מי קולחין עם התכניות להקמת

מכוני טיפול בשפכים, לצורך המרת השימוש במים שפירים בחקלאות, בגינון ציבורי ובתעשייה, יביאו לניצול הרוב

המוחלט של השפכים המטוהרים. תקציב משק הביוב יעמוד בשנת 2015 על כ-750 מיליון ש״ח.

177


ייעול מבנה תאגידי המים והביוב

משק המים והביוב העירוני מקיף פעילות כלכלית ואספקת שירותים בהיקף שנתי של למעלה מ-5 מיליארד ש״ח.

בהתאם להוראות חוק תאגידי המים והביוב, הרשויות המקומיות מחויבות לנהל את משק המים והביוב שבתחומן

באמצעות תאגיד המים והביוב. חובה זו חלה עליהן החל מחודש יולי 2007. נכון להיום קיימים 55 תאגידי מים

וביוב המספקים שירותים לכשישה מיליון תושבים, וקיימות עוד 36 רשויות מקומיות שלא מילאו את הוראות החוק

וטרם העבירו את ניהול משק המים והביוב שבתחומן לידי תאגיד.

הקמת תאגידי המים והביוב נועדה לתת מענה לכשלים המבניים במשק המים העירוני שאופיינו בגירעון השקעות

חמור )בעיקר בתחום הביוב(. הגירעון בהשקעות, אשר עמד על כ-10 מיליארד ש״ח, נבע בעיקר משימוש בכספים

שנגבו עבור מים לצורכי עירייה אחרים כמו גם מגביית חסר. כאמור, הרפורמה במשק העירוני נשאה פרי וניתן

לראות כי הקמת התאגידים הביאה לתנופת השקעות בתחום המים והביוב תוך צמצום פחתי מים, ירידה במספר

התקלות ועוד. יחד עם זאת, מצב הדברים הנוכחי אינו האופטימלי בשל קיומם של תאגידים רבים לצד מחלקות

מים עירוניות לא מעטות, המעמיסים יחד עלויות עודפות על המשק. על מנת להביא לניהול אופטימלי של משק

המים והביוב העירוני יש לפעול לייעול מקטע החלוקה במשק המים והביוב העירוני.

עיקר הפעילות במהלך שנת התקציב 2015 תתמקד בהמשך תמיכה בתאגידי מים חלשים לצורך שיפור ושדרוג

התשתיות ולהעלאת רמת השירות לצרכנים. תקציב משק המים העירוני יעמוד בשנת 2015 על כ-211 מיליון וש״ח.

מפעלי השבת מי קולחין

מרבית מי הביוב במדינת ישראל עוברים טיהור ומשמשים לאחר מכן להשקיה חקלאית, ניצול בתעשייה או בגינון

ציבורי. מי הביוב המטוהרים המשמשים להשקיה נקראים קולחים. בשנים האחרונות הפך משק הקולחין לשחקן

מרכזי בניהול כלל משאבי המים וניהול הקצאות המים לחקלאות. נכון להיום, ישראל היא המדינה עם שיעור השבת

הקולחים מכלל השפכים המטופלים הגבוה ביותר בעולם )כ-90% ניצול(. בישראל קיימים כ-100 מפעלים להשבת

קולחים המספקים מים לחקלאות. מפעלים אלה מספקים כ-400 מיליון מ״ק בשנה )כולל מפעל השפד״ן המטפל בשפכי

גוש דן בהיקף של כ-130 מלמ״ק ומשיב אותם לחקלאות(. כמות זו מהווה כ-38% מסך המים המסופקים לחקלאות.

במסגרת סדרת החלטות ממשלה משנת 2000 הוקצו לרשות המים, לצורך פיתוח מפעלי קולחין ומים נחותים, כ-960

מיליון ש״ח בהרשאה להתחייב בשנים 2013-2008. רשות המים סייעה ליזמים פרטיים בהקמת מפעלים להשבת

קולחים באמצעות מענקי השקעות בהיקף של עד 60% מההשקעה במפעל ההשבה ובאמצעות מימון מוגבר בגין

הרכיבים הבין-מפעליים המאפשרים ניוד הקולחים בין מפעלי ההשבה השונים. שיעור הסיוע הממוצע במפעלים

שאושרו עד היום עומד על כ-65% מהעלות הצפויה של מפעל ההשבה. כיום ישנם כ-50 מפעלים שהקמתם הסתיימה,

וכ-50 נוספים בשלבי פיתוח שונים. בשנים הבאות, בהתאם להמשך פיתוח המפעלים, יוקצו תקציבי מזומן למפעלים.

כאמור, בעשור האחרון הפך משק הקולחין לחלק אינטגרלי בניהול כלל משאבי המים ובניהול הקצאות המים

לחקלאות. התפתחות מהירה זאת של המשק לא נעשתה על ידי תכנון מרכזי, אלא נבנתה ״מלמטה למעלה״. הקידום

המשמעותי של מפעלי ההשבה בישראל נעשה בתקופת בצורת משמעותית כאשר המטרה המרכזית שעמדה לנגד

עיני הרגולטור הייתה הגדלת היצע הקולחין לחקלאות במהירות האפשרית, על מנת שניתן יהיה לפנות מים שפירים

לצריכה ביתית.

178

משק המים

משנת 2012 עד ל-2014 פעלה ועדה בין-משרדית שמונתה על ידי מנהל רשות המים לבחינת מבנה משק הקולחין.

במסגרת הוועדה נותחו הסוגיות המרכזיות והובאו המלצות ליישום או לחלופין – המלצות על בחינה לעומק של

חלק מהסוגיות. חלק ממסקנות הוועדה כבר יושמו במהלך עבודתה, כדוגמת חובת דיווח תקופתית והפרשה לקרן

שיקום עבור תשתיות חדשות שהוקמו בסיוע. עיקר המסקנות צפויות להיות מיושמות במהלך 2015, במקביל להמשך

התמיכה הממשלתית בהקמת מפעלי השבה, וביניהם התארגנות אזורית של מפעלי ההשבה שתביא לצמצום מספר

ספקי הקולחין והקמת תשתיות חדשות בראייה אזורית רחבה.

תקציב משק הקולחין יעמוד בשנת 2015 על כ-140 מיליון ש״ח.

שיקום ופיתוח כלי הפקה ממקורות המים הטבעיים

שימור פוטנציאל ההפקה באמצעות קידוחים ממקורות מים טבעיים במדינת ישראל הוא יעד חיוני ואתגר שנקבע

ליישום במסגרת מסמך המדיניות של תכנית-האב ארוכת הטווח למשק המים )אגף תכנון-רשות המים, 2011(.

הפקת מים שפירים מהמקורות הטבעיים זולה באופן משמעותי מייצור מי ים מותפלים וכושר הוויסות של אגני מי

התהום גדול לאין שיעור מזה של המקורות המלאכותיים.

היסטורית, קידוחי הפקה של מים שפירים סיפקו לבית ולחקלאות כמות העולה על מיליארד קוב/שנה. כמות זו הלכה

ופחתה עם השנים מסיבות כגון: המרת מים שפירים בקולחים בחקלאות, הדרדרות במצב ההידרולוגי וזיהום מקורות

מים באזורים מסוימים, אילוצים הנובעים מתקנות ״רדיוסי מגן״ של משרד הבריאות, החמרה בתקנות אספקה

של מי שתיה, קידוחים ישנים שתשתית הצנרת בהם קרסה עקב חשיפה ארוכת שנים לתהליכי בליה של קורוזיה.

אם לא יינקטו צעדים אקטיביים לשימור ולפיתוח כושר ההפקה, לא יעמוד בעתיד למשק המים כושר הפקה מתאים

לצרכים המאזניים השנתיים והתפעוליים היומיים ובוודאי לא למצבי קיצון.

על בסיס השקעה הכוללת קדיחה, ציוד שאיבה, שאיבות ניסיון ומקרקעין ניתן יהיה להבטיח משני מאגרי מי התהום

הראשיים – אקוויפר ירקון-תנינים – המשך הפקה של כ-600 מלמ״ש למשך 40 השנים הבאות. הדבר מותנה, כמובן,

בביצוע פעולות אקטיביות לשיקום ולשיפור איכות המים בעיקר באקוויפר החוף.

במהלך שנת התקציב 2015 יבוצע סקר כלל ארצי לבחינה מדוקדקת יותר של מצב כלי ההפקה ממקורות המים

הטבעיים במסגרת ״תכנית לשימור פוטנציאל ההפקה ממקורות המים הטבעיים״. במקביל תיערך עבודה ברמת

פירוט גבוהה יותר בחלקו הדרומי של אקוויפר החוף. פעולות חידוש הקידוחים, בסדר הגודל שהוזכר לעיל, צריכות

להתחיל להתבצע במקביל. תקציב שיקום ופיתוח כלי הפקה ממקורות המים הטבעיים יעמוד בשנת 2015 על כ-93

מיליון ש״ח.

179


רשות מקרקעי ישראל

הצעת תקציב רשות מקרקעי ישראל לשנת הכספים 2015 )סעיף 98( מסתכמת ב-6.5 מיליארד

ש״ח. בשנת 2015 תועמד לרשותה של הרשות הרשאה להתחייב בגובה של כ-2.16 מיליארד ש״ח

תקציב רשות מקרקעי ישראל הוא תקציב של מפעל עסקי כהגדרתו בסעיף 8 לחוק יסודות התקציב, התשמ״ה-1985,

דהיינו תקציב שבו סך ההוצאה אינו יכול לעלות על סך התקבולים לאותה שנת הכספים.

הצעת תקציב ההוצאות נטו של רשות מקרקעי ישראל )ללא העברות לבעלים וללא רזרבה להוצאות בגין שיווק בלתי

צפוי מראש( מסתכמת בכ-4.75 מיליארד ש״ח בשנת 2015, מזה כ-444 מיליון ש״ח המיועדים להוצאות שכר, מנהל,

מחשוב ואמרכלות. בנוסף, הצעת התקציב כוללת כ-1 מיליארד ש״ח להנחות בקרקע, בעיקר הנחות באזורי עדיפות

לאומית. היתרה מיועדת למימון הוצאות תכנון, פיתוח, פינויים כלכליים, פדיון זכויות בקרקע, שמירה על הקרקע וכיו״ב.

עודף ההכנסה השנתי המועבר לבעלי הקרקע צפוי לעמוד בשנת 2015 על 1.75 מיליארד ש״ח בקירוב. ההעברות למדינה

ולרשות הפיתוח תסתכמנה בכ-500 מיליון ש״ח. ההעברות לקק״ל תסתכמנה ב-1.25 מיליארד ש״ח.


יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל

השינוי הארגוני של הרשות – בהמשך להחלטת ממשלה 123, מיום 12 במאי 2009 בדבר רפורמה במקרקעין ותיקוני

החקיקה שבוצעו בעקבותיה, הפך מנהל מקרקעי ישראל במארס 2013 לרשות מקרקעי ישראל. במסגרת הרפורמה

נערך במהלך שנה זו שינוי מקיף במבנה הארגוני של הרשות. המבנה הארגוני של הרשות מורכב ממטה ומשלוש

חטיבות: חטיבה עסקית אשר תטפל בשיווק ובביצוע עסקאות במקרקעין; חטיבת שמירה על הקרקע אשר תעסוק

בפיקוח ובאכיפת זכויות המדינה במקרקעין; וחטיבת שירות אשר תטפל בתחזוקת חוזי חכירה קיימים ותעניק

שירותים לחוכרים. להנהלת הרשות ניתנה הסמכות לנהל את כוח האדם באופן גמיש ויושם מודל שכר חדשני

המבוסס על תפוקות העובדים. בתקציב רשות מקרקעי ישראל הוקצה תקציב לפרויקטים בתחום המחשוב על מנת

לתמוך בשינוי הארגוני וכן הוקצה תקציב להעברת חלק מפעילויות השירות למיקור חוץ. כמו כן, תוקצבה רזרבה

לפרישת עובדים בהתאם לתכנית הפרישה.

הגברת קצב שיווק הקרקעות

אחד היעדים המרכזיים של רשות מקרקעי ישראל החל משנת 2013 הוא הגברת קצב שיווק הקרקעות, במיוחד

קרקעות למגורים באזורי ביקוש. במטרה לעמוד ביעדי השיווק שנקבעו, רשות מקרקעי ישראל פועלת להגדיל את

היצע הקרקע למגורים ע״י הסרת חסמים. אחד הכלים להסרת חסמים ולהאצת שיווקי הקרקע הוא הסכמי גג עם

רשויות מקומיות שיש בהן קרקע זמינה לשיווק. בתקציב הרשות לשנת 2015 שוריינה רזרבה לשחרור חסמי פיתוח

שונים וכן ליישום הסכמי-גג, זאת לצד תקצוב הסכמי-גג אשר נחתמו זה מכבר.

180

רשות מקרקעי ישראל

השתתפות במימון מעבר צה״ל לנגב והסכם תכנון מחנות צה״ל באזורי הביקוש

בהתאם להחלטת ממשלה 4088 מיום 8 בינואר 2012, נחתם בחודש יוני 2012 הסכם בין משרד האוצר, רשות מקרקעי

ישראל ומשרד הביטחון, אשר לפיו משרד הביטחון ינהל את קידום התכנון הסטטוטורי בשטחי חמישה מחנות צה״ל

המיועדים להתפנות ממרכז הארץ: מחנה סירקין, מחתם במחנה צריפין, מתחם במחנה תל השומר, מחנה הורדצקי

בגבעתיים ומחנה השלישות הראשית ברמת גן. בתמורה לקידום התכנון ובמסגרת העמידה באבני דרך תכנוניות

ובלוחות זמנים קצובים, תעביר רשות מקרקעי ישראל 1.9 מיליארד ש״ח בפריסה על פני השנים 2019-2012, וזאת

כמקדמה לסכומים שמשרד הביטחון זכאי להם מכוח החלטת ממשלה 3161 מיום 17 באפריל 2011 שעניינה העתקת

מחנות צה״ל לנגב. ההסכם יסייע במימון מעבר מחנות צה״ל לנגב, ובכך יהווה זרז לתהליך המורכב.

תשלומים בגין הסכם פשרה בין המדינה לרשויות המקומיות בנושא חלף היטל השבחה

בעקבות תביעת הרשויות המקומיות כנגד המדינה בגין אי-העברת תשלומי חלף היטל השבחה, הסכימו הצדדים,

במסגרת הסכם פשרה אשר קיבל תוקף של פסק דין, כי המדינה תעביר לרשויות המקומיות 1 מיליארד ש״ח בשנים

.2015-2013

הסכם שוהם, תע״ש ופינוי שדה דוב

בשל מיעוט הקרקעות לפיתוח באזורי הביקוש יש חשיבות מיוחדת לפינוי מחנות צה״ל ומפעלי תע״ש, הנמצאים בלב

אזורי הביקוש. על שטח מחנות צריפין, תל השומר, שדה דב, סירקין, טירה, השלישות ברמת גן ומפעל תע״ש ברמה״ש

יש למעלה מ-100,000 יחידות דיור בשלבי תכנון שונים. עד כה סוכם על פינוי מתחם 4 בצריפין, קרן הקריה בתל

אביב, מתחם תע״ש ברמה״ש )כחלק מהחלטת ההפרטה( ומחנה שדה דב בתל אביב. במהלך שנת 2015, צפויים משרד

האוצר, משרד הביטחון ורמ״י לקדם הסכם לפינוי כלל מחנות צה״ל ממרכז הארץ לצורך קידום תכניות מגורים.

181


החזרי חוב והוצאות אחרות

תקציב החזרי חוב והוצאות אחרות לשנת הכספים 2015במליארדי ש״ח

החזרי חוב51.3

39.9

11.4קרןביטוחלאומי

ריבית

ח

הוצאות אחרות33.7

14.5

12.1רזרבה

7.1הוצאותשונות

גמלאותופיצויים

ח ח

182

ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה

תשלום החובות

182

החזרי חוב

סעיפי תשלום החובות בתקציב בשנת הכספים 2015 מסתכמים בכ-109 מיליארד ש״ח. מזה

כ-69 מיליארד ש״ח מיועדים לתשלומי קרן מתוכם 11.4 מיליארד ש״ח מיועדים להחזר חובות

לביטוח הלאומי, הנכללים במגבלת ההוצאה וכ-40 מיליארד ש״ח מיועדים לתשלומי ריבית.


פירעון חובות הפנים – בשנת 2015 תוקצב סכום בהיקף של כ-91.5 מיליארד ש״ח לפירעון חובות הפנים, מזה כ-58

מיליארד ש״ח מיועדים לתשלום החזרי קרן וכ-34 מיליארד ש״ח לתשלומי ריבית. רוב התשלום לפירעון חובות

הפנים מועבר ישירות לציבור כפדיון של פיקדונות בנקאיים ופדיון של איגרות חוב מיועדות )איגרות חוב ממשלתיות

לא סחירות בעלות תשואה מובטחת, המונפקות לקרנות הפנסיה ולחברות הביטוח מתוקף ההסכמים שנחתמו

עמן( ואיגרות חוב סחירות המוחזקות בידי קופות הגמל, קרנות הפנסיה, חברות הביטוח, קרנות ההשתלמות,

הבנקים, חברות ואנשים פרטיים. סכום בהיקף של כ-19 מיליארד ש״ח ישולם בשנת 2015 למוסד לביטוח לאומי.

ללא התשלומים למוסד לביטוח לאומי, יקטן פירעון חובות הפנים ויהיה בשנת 2015 כדלקמן: תשלומי הקרן בגין

מלוות הפנים יעמדו על סכום של כ-46 מיליארד ש״ח. תשלומי הריבית )ללא תשלומי הריבית למוסד לביטוח לאומי(,

יעמדו על סכום של כ-26 מיליארד ש״ח.

פירעון חובות חו״ל – החזר החובות בחו״ל בשנת 2015 צפוי להסתכם בכ-17 מיליארד ש״ח, מזה כ-11 מיליארד

ש״ח מיועדים לתשלום החזרי קרן וכ-6 מיליארד ש״ח לתשלומי ריבית. התשלומים לחו״ל כוללים פדיונות של

מלוות מבנקים בארץ ובחו״ל, מלוות בין-ממשלתיים ומלווה העצמאות והפיתוח )גיוס הון לא סחיר בחו״ל, בעיקר

ממשקיעים פרטיים באמצעות ארגון ה״בונדס״(. בנוסף לכך, החזרי חובות החוץ כוללים תשלומים בגין ההלוואות

שנלקחו על ידי ממשלת ישראל באמצעות ערבויות של ממשלת ארצות הברית בשנים 1998-1993. בשנת 2003 נחתם

הסכם נוסף בין ממשלת ארצות הברית וממשלת ישראל בדבר מתן ערבויות לגיוס הון על ידי מדינת ישראל בהיקף

כולל של כ-9 מיליארד דולר לשנים 2005-2003, עם אופציה להארכה בשנה נוספת. בשנת 2006 אישר הממשל

האמריקאי את הארכתה של התכנית בשנתיים. לאחר מגעים נוספים שניהל עמו משרד האוצר, הוארכה התכנית

בשלוש שנים נוספות עם אפשרות לנצלה גם בשנת carryover year( 2012(, ובשנת 2012 הוארכה התכנית פעם נוספת

עד לשנת 2015, עם אופציה להארכה עד שנת 2016. נכון למאי 2014, הנפיקה ישראל במסגרת התכנית איגרות בסך

4.1 מיליארד דולר בערבות ממשלת ארצות הברית, ונותר לשימוש סכום של 3.8 מיליארד דולר עד לשנת 2015.

ההנפקה האחרונה במסגרת התכנית בוצעה בשנת 2004. החזרי קרן בגין ההלוואות שיילקחו באמצעות הערבויות

על פי ההסכם האמור משנת 2003, יתחילו בשנת 2023. בשנת 1995 החלה ממשלת ישראל בגיוסים עצמיים של

איגרות חוב סחירות בשווקים הבין-לאומיים. מאז 1995 עד פברואר 2014 בוצעו 16 הנפקות בין-לאומיות בשלושת

שוקי ההון המרכזיים: בשוק האמריקאי, בשוק האירו ובשוק היפני. גיוסים אלו הסתכמו ב-8.45 מיליארד דולר,

4.55 מיליארד אירו ו-20 מיליארד יין. הצעות התקציב לשנת 2015 כוללות תשלומי קרן וריבית בגין הנפקות אלו.

183

ריבו

ציה

ר סד

ה ו

וןח

טבי

ה


183

אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית – סך אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה,

המועברת באמצעות הנפקת אגרות חוב מיועדות, ולחברות הביטוח בשנת 2015 מוערך בכ-4.0 מיליארד ש״ח, מתוכם

כ-3 מיליארד ש״ח בגין קרנות הפנסיה והיתרה בגין חברות הביטוח. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי הריבית

העתידיים בגין הנפקות העבר לקרנות הפנסיה עומד על כ-2.6 מיליארד ש״ח. אומדן הסובסידיה הגלומה בתשלומי

הריבית העתידיים בגין הנפקות העבר לחברות הביטוח עומד על כ-0.9 מיליארד ש״ח. אומדן הסובסידיה הגלומה

בתשלומי הריבית לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח נערך בהנחה שהתשואה על איגרות חוב ממשלתיות צמודות

למדד היא 3.0%. הנחה זו נשענת על בחינת שיעורי התשואות ההיסטוריות ושיעור התשואה במועד ביצוע החישוב.

אומדן הסובסידיה חושב כהפרש בין התשואה המובטחת לקרנות הפנסיה וחברות הביטוח לבין תשואה זו על סך

מלאי החוב המונפק והצפי להנפקה בשנת 2015

184

תקציב הגמלאות והפיצויים


הצעת תקציב הגמלאות והפיצויים לשנת הכספים 2015 )סעיף 12( מסתכמת בכ-15.25 מיליארד

ש״ח, מהם כ-14.55 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, וכ-691 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה.

סך תשלומי הגמלאות לפנסיה תקציבית לשנת הכספים 2015, כולל תשלומי גמלאות בגין

שוטרים, סוהרים, משרתי קבע ועובדי מערכת הביטחון, עומדת על 23.48 מיליארד ש״ח,

מהם כ-22.76 מיליארד ש״ח בהוצאה נטו, וכ-721 מיליון ש״ח בהוצאה מותנית בהכנסה.

לעניין הגמלאים ועובדי המדינה הפעילים, לרבות משרתי הקבע, שוטרים, סוהרים ועובדי הוראה, החבות האקטוארית

החשבונאית של המדינה בגינם עמדה בסוף שנת 2011 על כ-565 מיליארד ש״ח בערך הנוכחי. חבות זו היא החבות

היחסית בהתאם לזכויות שנצברו עד ליום 31 בדצמבר 2013. החבות המלאה, הכוללת זכויות העתידות להיצבר בגין

האוכלוסיות האמורות, מוערכת בכ-668 מיליארד ש״ח.

התרשים שלהלן מדגים את תזרים התשלומים הצפוי בגין גמלאי שירות המדינה ובגין גמלאים ועובדי מדינה פעילים,

והוא צפוי לעלות באופן ניכר בשנים הקרובות.

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

2014 2024 2034 2044 2054 2064 2074 2084 2094 2104

כ"סה גמלאים מקבלי קצבה פעילים שיפרשו

עובדי מדינה , סוהרים, שוטרים: כולל אנשי קבע ועובדי מערכת הביטחון, עובדי הוראה

פנסיה תקציבית, התשלומים הצפוי תזרים


185


התרשים שלהלן מדגים את התפתחות תקציב הגמלאות הרב-שנתי בתשלומי הגמלאות בשנים האחרונות )ברוטו,

מיליארד ש״ח(:

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

התפתחות תקציב הגמלאות בטחון

ס"משטרה ושב ונושאי משרה, עובדי הוראה, עובדי מדינה

עובדי מדינה , סוהרים, שוטרים: כולל אנשי קבע ועובדי מערכת הביטחון, עובדי הוראה


תשלומי גמלאות בסעיף 12

בסעיף זה מתוקצבים תשלומי הקצבאות בהסדרי הפנסיה התקציבית המשולמים מאוצר המדינה בהתאם להוראות

הדין ולהסדרים עם תאגידים שהוקמו בחוק ועם חברות ממשלתיות. בדיקת הזכאות ואישור גובה הגמלה נעשים על

ידי מנהלת הגמלאות באגף החשב הכללי.

החל משנת 2005 מתוקצבים בסעיף הגמלאות, מלבד תשלומי הפנסיה התקציבית גם הנושאים הבאים: סיוע ממשלתי

לקרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר לפי פרק ז׳1 לחוק הפיקוח על השירותים הפיננסיים )ביטוח(, התשמ״א-1981 )להלן

״חוק הביטוח״(, מימון התחייבות המדינה בגין העלאת גיל הפרישה מעבודה וסיוע ממשלתי לקרנות הפנסיה הוותיקות

שאינן נמנות על קרנות הפנסיה שבהסדר, בשל הקטנת היקף אגרות החוב המיועדות.

186


מספר מקבלי הגמלאות ממנהלת הגמלאות )גמלאים ושארים(

בשנים 2013-2002 ללא מערכת הביטחון, שוטרים וסוהרים

2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003

100,917 98,464 96,639 93,951 91,147 90,209 87,683 82,519 81,019 75,252 72,348

מהנתונים שלעיל ניתן לראות גידול שנתי ממוצע של כ-3,000 גמלאים ושארים. יצוין כי גמלאי שירות המדינה פורשים

הן מתוקף הגעה לגיל פרישה והן מתוקף פרישה מוקדמת, כפי שהיא מתאפשרת על ידי חוק שירות המדינה גמלאות.

לעובדי ההוראה מותרת מדי שנה מכסת פרישה מוקדמת. פורשים אלה, הנמנים על האוכלוסייה שלעיל, מגדילים

את מספר הפורשים מעבר לפורשים בפרישה טבעית. גורם נוסף התורם להגדלת פרישות עובדים הוא תכניות פרישה

)ממוקדות ורוחביות(. הגידול השנתי הממוצע צפוי להישאר על כנו בשנים הקרובות ולהגיע לשיא בשנת 2036 לערך.

בשנה זו צפוי גם שיא ההוצאה על תשלומי גמלאות פנסיה תקציבית לעובדי מדינה ולעובדי הוראה.

המעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת

בחודש מארס 1999 נחתם הסכם בין הממשלה, הרשויות המקומיות, האוניברסיטאות ותאגידים נוספים לבין הסתדרות

העובדים הכללית החדשה. לפי ההסכם עובדים חדשים בשירות הממשלתי והציבורי יבוטחו בפנסיה צוברת במקום

בפנסיה התקציבית שהייתה נהוגה עד אז. בחודש יולי 2001 נחתם הסכם בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה

לבין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות, אשר קבע כי החל מיום 1 בנובמבר 2001 עובדים חדשים ברשויות

המקומיות יבוטחו בפנסיה צוברת. בחוק ההסדרים במשק המדינה לשנת 2002, תוקן חוק הגמלאות, ובעקבות זאת

ניתן יהיה ליישם את ההסכם שנחתם במארס 1999 גם לגבי עובדי המדינה. יישום ההסכם החל ביום 1 באפריל 2004.

במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה לשנת 1999 תוקן חוק הגמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון. לפי תיקון

החוק בוטלה הזכאות לגמלאות מאוצר המדינה של נשיא המדינה, חברי כנסת, שרים, שופטים, דיינים, קאדים, רבנים

ראשיים, מבקר המדינה, נגיד בנק ישראל ומשנהו, שהחלו בכהונתם לאחר יום 15 במאי 1998. על פי תיקון החוק

זכויותיהם לגמלאות יבוטחו במסגרת קרן פנסיה או קופת גמל לפי בחירתם.

ביום 15 בספטמבר 2003 החליטה הממשלה כי חיילים אשר התחייבו לשירות הקבע החל מיום 1 בינואר 2004, ייקלטו

למסלול של פנסיה צוברת, החלטה שנקבעה כחוק בחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004.

הצמדת גמלאות הפנסיה התקציבית למדד המחירים לצרכן

ביום 14 ביולי 2009 התקבל בכנסת חוק ההתייעלות הכלכלית )תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים

2010-2009, התשס״ט-2009. פרק ח׳ לחוק האמור כולל תיקוני חקיקה לחוק הגמלאות. עיקרו של הפרק הוא שינוי

שיטת עדכון המשכורת הקובעת, כך שהיא תעודכן אחת לשנה בהתאם לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן שמפרסמת

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. השיטה האמורה החליפה את השיטה שנהגה לפי חוק הגמלאות עד לאותו מועד,

187


ולפיה הקצבה תעודכן בהתאם לשינויים במשכורת הקובעת של עובד פעיל בדרגתו של הגמלאי ערב פרישתו. כמו כן

נקבעו בסעיף 9א לחוק הגמלאות מספר תוספות לקצבה והן תשולמנה באופן שפורט באותו סעיף.

תיקון דומה הוחל במהלך שנת 2012 על גמלאי צבא הקבע במסגרת תיקון מס׳ 27 לחוק צבא הקבע )גמלאות( התשמ״ה-1985

התשע״ב-2012 ועל גמלאי המשטרה במסגרת תיקון מס׳ 52 לחוק שירות המדינה )גמלאות( התש״ל-1970.

הסיוע לקרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר

לנוכח הגירעונות האקטואריים בקרנות הפנסיה הוותיקות הגירעוניות החליטה הממשלה ביום 25 במארס 2003 על

גיבוש תכנית הבראה לקרנות הגירעוניות, שבמסגרתה יינתן סיוע ממשלתי בהיקפים כספיים חסרי תקדים.

ביום 29 במאי 2003 חוקקה הכנסת את פרק ז׳ 1 לחוק הביטוח במסגרת התכנית להבראת קרנות הפנסיה הוותיקות

הגירעוניות. התכנית נועדה, כאמור, לטפל בגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה, כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות

שינויים בזכויות ובחובות העמיתים ובמתן סיוע ממשלתי בסך של 78.3 מיליארד ש״ח במחירי ינואר 2003. סכום הסיוע

הממשלתי צמוד למדד ונושא ריבית שנתית ראלית של 4%, והוא שקול לסיוע של 131.4 מיליארד ש״ח במחירי ינואר

2012. בשנים 2014-2013 צפוי הסיוע הישיר לקרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר לעמוד על 2.4 מיליארד ש״ח ועל 3.6

מיליארד ש״ח בהתאמה. סכומים אלה מהווים בהתאמה כ-18% וכ-25% מסך ההוצאה נטו בסעיף הגמלאות והפיצויים.

הסדר קרנות הפנסיה החזיר את הוודאות לעמיתי קרנות הפנסיה, הבטיח התנהלות ראויה בקרנות ושיקם את האמון

במערכת החיסכון הפנסיוני בישראל.

הסיוע לקרנות הפנסיה המאוזנות בגין ביטול אג״ח מיועדות

במקביל להסדר קרנות הפנסיה נעשה שינוי בהיקף אגרות החוב המיועדות המונפקות לקרנות ובסוג האג״ח המיועדות

לכלל קרנות הפנסיה הוותיקות )הגירעוניות והמאוזנות(, מאג״ח מיועדות מסוג ״מירון״ לאג״ח מיועדות מסוג ״ערד״.

מתוך מטרה לסייע לקרנות הפנסיה הוותיקות המאוזנות ובעקבות הפחתת שיעור התשואה על אגרות החוב המיועדות

המונפקות, משרד האוצר מעביר לקרנות אלה סיוע בגובה הפער בין התשואה הראלית האפקטיבית של אגרות חוב

מיועדות מסוג ״מירון״ לבין שיעור תשואה של 4% על הנכסים החופשיים וכן מעניק סיוע בצורה של השלמת התשואה

על אג״ח מסוג ״ערד״ לתשואת אג״ח מסוג ״מירון״.


חלק ד

הכנסות המדינה ממסים

תחזית ההתפתחויות המקרו-כלכליות והכנסות המדינה ממסים ומהכנסות אחרות בשנים 2015-2014


191


תחזיות ההתפתחויות המקרו-כלכליות והכנסות המדינה ממסים ומהכנסות אחרות בשנים 2015-2014

רקע

חלק זה מפרט את תחזיות משרד האוצר למשתנים מקרו-כלכליים, כגון: צמיחת התוצר, שוק העבודה והשינוי במחירים

וכן את תחזית הכנסות המדינה ממסים והכנסות אחרות, המשמשים לבניית התקציב לשנת 2015. החלק מכיל שישה

פרקים: פרק א מתאר בקצרה את המתודולוגיה לבניית התחזיות ובוחן את התחזיות שעמדו בבסיס התקציב לשנים

2014-2013 בהשוואה להתפתחויות בפועל; פרק ב מציג את ההנחות המרכזיות לתחזיות המקרו-כלכליות העומדות

בבסיס התקציב לשנת 2015; פרק ג מציג את התחזיות ואת פוטנציאל הצמיחה של המשק הישראלי בטווח הבינוני;

פרק ד מפרט את התחזיות להכנסות המדינה ממסים לשנת 2015; פרק ה מתאר את התחזיות להכנסות האחרות; ופרק

ו׳ מציג את שינוי החקיקה המתוכננים והכנסות נוספות, הנובעות מצעדים שעליהם החליטה הממשלה לשנת 2015.

פרק א: המתודולוגיה לבניית התחזיות והשוואה של התחזיות בבסיס התקציב לשנות הכספים 2014-2013 להתפתחויות בפועל

לצורך בניית תחזיות פיתח אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר ארבעה מודלים אקונומטריים, כדלהלן:

מודל חיזוי למדד המחירים לצרכן

מודל חיזוי לתוצר, רכיביו ומצרפי שוק העבודה

מודל לחיזוי הכנסות הממשלה ממסים ומאיגרות

מודל לחיזוי הכנסות אחרות של הממשלה.

כל המודלים משתמשים בבסיס נתונים משותף ומניחים הנחות דומות לגבי משתנים אקסוגניים. התחזיות המתקבלות

משני המודלים הראשונים משמשות לחיזוי של ההכנסות ממסים ואגרות ושל ההכנסות האחרות, תוך ביצוע שינויים

והתאמות במקרים של שינויים משמעותיים במצב הביטחוני, אירועים כלכליים שאינם נכללים במודל החיזוי, שינויי

חקיקה המשפיעים על הפעילות הכלכלית וכו׳. לוח 1 מפרט את התחזיות שעמדו בבסיס התקציב לשנים 2014-2013,

בהשוואה לנתונים בפועל לשנת 2013 ולתחזיות העדכניות לשנת 2014. התחזיות לתקציב 2014-2013 הוכנו במאי 2013,

ובשתי השנים נרשמה צמיחה נמוכה יותר בהשוואה לתחזית התקציב )באוגוסט 2013 ביצעה הלמ״ס עדכון מהותי

במתודולוגיית חישוב התוצר ורכיביו. כתוצאה מהעדכון עלה התוצר המדווח בכ-7% לצד שינוי בקצבי הצמיחה ובמחירי

התוצר(. עיקר הירידה בצמיחה מוסברת על ידי תרומה נמוכה יותר של הפקת הגז לתוצר ועל ידי התאוששות אטית

יותר של הכלכלה העולמית, בהשוואה לזו שנחזתה על ידי קרן המטבע הבין-לאומית ואשר שימשה לעריכת התחזיות

לגבי ישראל. בנוסף, מבצע ״צוק איתן״ תרם גם הוא לירידה בקצב הצמיחה בשנת 2014. קצב האינפלציה בשנת 2013

היה דומה לתחזית. בשנת 2014 צפויה אינפלציה נמוכה, בעיקר עקב השפעת התחזקות השקל החל ממחצית השנייה

של 2013 וההאטה בצמיחה במשק במהלך שנת 2014. בחודשים אוגוסט-אוקטובר 2014 חל היפוך מגמה ונרשם פיחות

בשער השקל, בעיקר מול הדולר.

192


התחזית העדכנית לגידול בשכר דומה לצפי המקורי. בניכוי הכנסות חד-פעמיות בהיקף של כ-3.1 מיליארד ש״ח וגבייה

בגין רווחים כלואים מעבר למתוכנן בהיקף של כ-1.4 מיליארד ש״ח, הכנסות המדינה ממסים בפועל בשנת 2013 היו

גבוהות ב-1.8 מיליארד ש״ח בהשוואה לתחזית המקורית. בשנת 2014, לאחר התאמות לשינויי החקיקה )שינויים

שנערכו לאחר אישור התקציב לשנים 2014-2013(, הגבייה צפויה להיות דומה מאוד לתחזית שעמדה בבסיס התקציב

לשנים 2014-2013.

התחזית העדכנית להכנסות האחרות )מלוות מביטוח לאומי, הסיוע הביטחוני, מע״מ הסיוע הביטחוני, רווחי המדינה

מריבית והכנסות שונות( בשנת 2014 עומדת על 28.4 מיליארד ש״ח, זאת בהשוואה ל-30.9 מיליארד ש״ח בתחזית

שעמדה בבסיס התקציב לשנים 2014-2013. הפער בין תחזית התקציב לתחזית המעודכנת נובע מגבייה נמוכה יחסית

בסעיף ׳תקבולי הסיוע הביטחוני׳ )על רקע התחזקות השקל במחצית הראשונה של 2014(, מעלייה מתונה בלבד במלוות

מהביטוח הלאומי ובשל תקבולי דיבידנדים שהיו צפויים להתקבל אך לא התקבלו בפועל.

לוח 1: תחזיות התקציב לשנות הכספים 2014-2013

)בהשוואה לנתונים בפועל לגבי שנת 2013 ותחזיות מעודכנות לשנת 2014(

תחזית מעודכנת 2014תקציב 2014בפועל 2013תקציב 2013

3.83.23.32.4צמיחה )ב-%(

1.72.52.31.1 השינוי במחירי התוצר )ב-%(*

תוצר נומינלי )מיליארדי ש״ח(* 1049.1)981.7(

1049.1 1109.1

)1037.8(1085.6

1.71.52.30.5מדד מחירים לצרכן )ב-%(

0.80.90.90.8הגידול בשכר )ב-%(

2.32.71.73.0הגידול במועסקים )ב-%(

6.66.26.66.0בלתי מועסקים )ב-% ממשתפים(

234.2240.5גביית מסים )במיליארדי ש״ח(253.3

)**252.3(

253.0

)**252.0(28.828.830.928.4הכנסות אחרות )במיליארדי ש״ח(


* התוצר החזוי בתקציב )הנתון בסוגריים( הוא בהגדרות קודמות של החשבונאות הלאומית והותאם לפי מקדם השרשור להגדרות החדשות )SNA2008(. במסגרת המעבר להגדרות החדשות בוצע עדכון במחירי התוצר המסביר את רוב הפער במחירי התוצר בשנת

.2013

** כולל השפעת מע״מ אפס על דירות חדשות והשפעת מבצע ״צוק איתן״ )שלא נכללה בנתוני גבייה בפועל(.

193


פרק ב: הנחות המודלים ונושאים רלוונטיים לתחזית

להלן עיקרי ההנחות ששימשו לחיזוי ופירוט הדרך שבה הנחות אלה התגבשו:

אינדיקטורים עולמיים רלוונטיים

ההנחות במודל לגבי הסביבה העולמית מתבססות על תחזיות קרן המטבע הבין-לאומית )שפורסמו ביולי 2014( תוך מספר

התאמות )במהלך חודש אוקטובר פרסמה קרן המטבע תחזיות מעודכנות, תחזיות אלו דומות ובחלק מהמקרים גבוהות

מעט מאלו ששימשו לחישוב התחזיות המופיעות במסמך זה(. בתוך כך, ההנחה במודל היא כי כלכלת ארה״ב תצמח בשנים

2014 ו-2015 בשיעורים של 1.7% ו- 3.0% בהתאמה )ראה תרשים 1(. עם זאת, לגבי הנחת הגידול בסחר העולמי הופעל מקדם

ביטחון, זאת בעקבות העדכון המתמשך של תחזיות הסחר העולמי כלפי מטה ונתונים בפועל של החודשים האחרונים, שאינם

תואמים את התחזית לגידול הסחר של קרן המטבע. ההנחה היא כי היקף הסחר העולמי ימשיך להתרחב בקצב אטי יחסית

במהלך החודשים הנותרים של שנת 2014, ובשנת 2015 יגדל ב-5.2%. בנוסף, המודל כולל צפי לשינויים במחירי הנפט )של קרן

המטבע( אשר צפויים לרשום ירידה מתונה בשנת 2015 )במהלך חודש אוקטובר 2014 חלה ירידה משמעותית במחירי הנפט(.

2.9% 2.5%1.6%

2.3% 2.2%1.7%

3.0% 3.0% 2.9% 2.6% 2.2%

7.0%

12.8%

6.2%

2.8% 3.0% 3.0%

5.2%5.6% 5.7% 5.7% 5.6%

0%

5%

10%

15%

ב"ג ארה"תמ

הסחר העולמי

ב והתרחבות הסחר העולמי"הצמיחה בארה :1תרשים *)שינוי שנתי באחוזים(

-2.8%

-10.6%

-15%

-10%

-5%

0%ממוצע 95-08

2009 2010 2011 2012 2013 2014* 2015* 2016 2017 2018 2019

מקור: קרן המטבע, BEA, הנחות חטיבת המחקר במשרד האוצר.

* תחזיות קרן המטבע )שפורסמו באוקטובר 2014( לגידול בסחר עולמי הן 3.8% ב-2014 ו-5.0% ב-2015. ההנחות שלנו מבוססות על תחזיות קודמות של הקרן )מיולי 2014( תוך הפעלת מקדם ביטחון, כך שהנחת היקף הסחר העולמי במודל לגבי שנת 2015 שמרנית יותר

מהתחזית העדכנית של הקרן.

194


גורמים מקומיים

מודל התחזיות משתמש בשלושה אינדיקטורים מרכזיים המשפיעים על הביקושים המקומיים: מדדי המניות )ת״א 100

ונאסד״ק(, שערי החליפין ושערי הריבית. על פי ההנחות יעלו מדדי המניות בקצב שנתי של 5% )החל מחודש אוגוסט(;

שערי החליפין ינועו סביב רמתם הנוכחית; וריבית בנק ישראל תישאר ללא שינוי משמעותי בשנת 2014 ותחל לעלות

במחצית השנייה של שנת 2015.

שוק העבודה

בשוק העבודה, התחזית נסמכת על התחזיות הדמוגרפיות של הלמ״ס לחיזוי כוח העבודה )אוכלוסייה בגיל 15+ (.

תחזיות הלמ״ס אינן כוללות הנחה לגבי עלייה לישראל, שתורמת לגידול באוכלוסייה, ולשם עריכת תחזית שוק העבודה

מבוצע לכך תיקון במשרד האוצר.

הפקת הגז ממאגר תמר

במארס 2013 החלה הפקת גז ממאגר תמר בהיקף שנתי של כ-BCM 6.5. קצב ההפקה צפוי להתגבר בהדרגה עד שנת

2015, אז קצב הייצור יעמוד על כ-BCM 10 לשנה. במקביל ההפקה ממאגר ים תטיס הוותיק הסתיימה למעשה במחצית

השנייה של 2013. הלמ״ס טרם פרסמה מתודולוגיה לחישוב תרומת הגז לתוצר. על פי ההערכה העומדת בבסיס התחזית,

ההפקה צפויה לתרום כ-0.3 נקודת האחוז לצמיחה בשנת 2014 ו-0.1 נקודת האחוז לצמיחה בשנת 2015. החל משנת

2015, קצב צמיחת התוצר יושפע מהפקת הגז בשיעורים נמוכים, וזאת עד למועד תחילת הפקה משדה לוויתן.

השפעת הפקת הגז על הכנסות המדינה באה לידי ביטוי בשלושה ערוצים: מס ייסף )שהוטל בעקבות ועדת ששינסקי(,

מס חברות ״רגיל״ )שחל על השותפות בהפקה( ותמלוגים. ניתוח של עלויות הקמת התשתית העלה כי למדינה לא צפויות

הכנסות ממס ייסף בשנים 2015-2014. בהמשך לבדיקה שנערכה ברשות המסים, הפקת הגז צפויה להניב הכנסות של

מספר מאות מיליוני ש״ח במס החברות בשנת 2015 ותמלוגים בהיקף של כ-0.9 מיליארד ש״ח.

פער תוצר

לאחר המשבר הגלובלי מרבית המשקים המפותחים נמצאים בפער תוצר שלילי משמעותי המשתקף בשיעורי אבטלה

גבוהים, כלומר רמת התוצר הנוכחית בהם נמוכה מהפוטנציאל. בעקבות זאת, בשנים הקרובות )ועד סגירת הפער(

יכולות מדינות אלו לצמוח בשיעורים מוגברים.

בישראל המצב שונה מאוד. המשק נפגע פחות באופן יחסי מהמשבר העולמי, ובשנים 2011-2010 רשם צמיחה בשיעורים

גבוהים, שהתמתנו בשנתיים לאחר מכן. האומדן לפער התוצר בישראל )נכון לרבעון שני של 2014( הוא כ-0.5%, קרי

רמת הפעילות במשק קרובה לפוטנציאל.

משמעות הנתון האמור היא שלא צפוי בישראל גידול ניכר בשיעורי הצמיחה כתוצאה משינוי במחזור העסקים.

פריון

בשנים 2013-2012 הואט קצב הגידול בפריון הכולל במגזר העסקי )הגידול בפריון הכולל מוגדר כשינוי בצמיחה שלא

מוסבר על ידי גידול במלאי ההון או בתשומת העבודה. הפריון הכולל מושפע משינויים טכנולוגיים ומשינויים בסביבה

העסקית(. הסיבה המרכזית לכך היא האטה משמעותית בפריון ההון, זאת בעקבות השקעות בהיקף נרחב שבוצעו

195


בשנים אלו והובילו לגידול במלאי ההון. העלייה במלאי ההון והירידה בפריון ההון אחראיות לחלק מהירידה בהיקף

ההשקעות בשנתיים האחרונות. במקביל, התחזית מניחה כי בטווח הבינוני גם הגידול בפריון העבודה יתמתן, זאת עקב

כניסתן של אוכלוסיות בעלות כישורים נמוכים מהממוצע לשוק העבודה.

תרשים 2: התפלגות הגידול בפריון

פריון הכולל פריון ההון

פריון העבודה

2 0

2.5

ן

1.5

2.0

0.5

1.0

0.02011-2003 2015-2012

-1.0

-0.5

-1.5


196


1סידרהתרשים 3: הגידול בפריון הכולל

4.0

5.0

2 0

3.0

1.0

2.0

-1.0

0.02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

-3.0

-2.0

-4.0


פרק ג: תחזיות צמיחה, תעסוקה ואינפלציה

בשנת 2014 הצמיחה במשק צפויה לשקף האטה מסוימת בפעילות הכלכלית, בין השאר בשל השפעות מבצע ״צוק

איתן״. בשנת 2015 צפוי המשק לצמוח בקצב הקרוב לפוטנציאל הטווח הבינוני. כך, בשנת 2014 צפוי קצב הצמיחה

לעמוד על 2.4% )כולל השפעת הפקת הגז(, ואילו בשנת 2015 יצמח המשק ב-2.8% )תחזיות אלו כוללות את השפעות

מבצע ״צוק איתן״, בעיקר לגבי שנת 2014(. שיעורי צמיחה אלו כוללים את השפעת הגז בהיקף של 0.3 נקודות האחוז

בשנת 2014 ו-0.1 נקודות האחוז בשנת 2015. התוצר לנפש בשנת 2015 יצמח בכ-1.0%. ההאטה בצמיחה ביחס לשנים

האחרונות צפויה להשפיע גם על מצרפי שוק העבודה – שיעור ההשתתפות ימשיך להיות גבוה ותחול עלייה מסיימת

בשיעור האבטלה. האינפלציה הממוצעת בשנים 2015-2014 תעמוד על 0.5% ו-1.3% בהתאמה.

197


התחזיות המוצגות בחלק זה נערכו ב-18 באוגוסט 2014 ושימשו את משרד האוצר בתהליך בניית התקציב. עד מועד

סיום כתיבת החלק הוכנסו שינויים מצומצמים בתחזית, בעקבות הגעת נתונים מעודכנים.

להלן פירוט התחזית לגבי רכיבי התוצר:

הצריכה הפרטית

הצריכה הפרטית צפויה לצמוח ב-2.6% וב-2.8% בשנים 2014 ו-2015 בהתאמה, זאת לאחר שבשנת 2013 הצריכה

התרחבה מעבר לגידול בתוצר. הצריכה הפרטית התרחבה ברבעון השני של 2014 לאחר האטה ברבעון הראשון של השנה.

התחזית לצריכה הפרטית ב-2014 וב-2015 משקפת התייצבות בשוק העבודה, ריבית נמוכה והמשך עליות בשווקי ההון.

הצריכה הציבורית

הצריכה הציבורית צפויה לצמוח ב-3.5% ב-2014 וב-2.2% ב-2015. הגידול בשנת 2014 הושפע ממבצע ״צוק איתן״.

התחזית לגידול בצריכה הציבורית בשנת 2015 מבוססת בעיקר על התחזית להיקף התעסוקה במגזר הציבורי ובמידה

פחותה על התפתחויות בשכר ובשער החליפין )התפתחויות בשכר ובשער החליפין משפיעות בעיקר על מחירי התוצר

ולא על הצמיחה הראלית(.

השקעות

הצורך בהשקעות במשק נגזר ממלאי ההון הקיים ומקצבי הצמיחה הצפויים. בשנים 2012-2010 חל גידול מהיר בהשקעות

)כולל פרויקטים בעלי אופי חד-פעמי כגון תשתית הגז והרחבת המפעל של אינטל( שהוביל לגידול במלאי ההון ושחק

את פריון ההון )ראה תרשים 4(. לפיכך, ההאטה בהשקעות )בעיקר ב-2014( משקפת חזרה לקצבי צמיחה רגילים ולאו

דווקא צפי להאטה נוספת. במהלך ספטמבר 2014 ניתן אישור למענק לאינטל עבור שדרוג של המפעל הקיים בקרית

גת. תחילת השדרוג כבר בשנת 2015 יכולה להגדיל משמעותית את ההשקעות ולתרום לצמיחת התוצר הכוללת בשנה

זו. עם זאת, בשל חוסר הוודאות לגבי מועד תחילת השדרוג, התחזית הנוכחית אינה כוללת השקעה זו.

198


תרשים 4: השקעה בנכסים קבועים)אחוזי תוצר(

24% 24%

23%

21% 20%

19%

18% 17%

17% 17% 16%

19% 20% 20%

18% 19%

20% 20%

20% 19% 19%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


ייצוא וייבוא

ייצוא הסחורות והשירותים צפוי לצמוח ב-4.6% ב-2015 וייצוא השירותים )הכולל בין השאר את ייצוא התוכנה

והמו״פ( ימשיך לתרום את עיקר הגידול. הצפי להתאוששות בייצוא הסחורות, לאחר קיפאון בשנים 2013-2012, נובע

מהתחזיות של הגופים הבין-לאומיים )קרן המטבע הבין-לאומית וה-OECD( לעלייה בקצב התרחבות הסחר העולמי

ומפיחות השקל מול הדולר. כאמור, לגבי הנחת הגידול בסחר העולמי הופעל מקדם ביטחון, בעקבות העדכון המתמשך

של תחזיות הסחר העולמי כלפי מטה והנתונים בפועל של החודשים האחרונים, שאינם תואמים את התחזית המקוריות

של קרן המטבע לגידול הסחר. הפעלת המקדם השפיעה בעיקר על התחזית לגבי שנת 2014 ובמידה פחותה יותר לגבי

שנת 2015. הגידול בייבוא משקף את הביקושים במשק, והוא צפוי לצמוח ב-3.8% בשנת 2015.

199


אינפלציה

על פי התחזית, תסתכם עליית המחירים הממוצעת בשנים 2014 ו-2015 ב-0.5% ו-1.3%, בהתאמה. הירידה החדה

בקצב האינפלציה במהלך 2014 הושפעה ממגמת התיסוף, שהחלה במחצית השנייה של 2013 וייתכן שגם מהתגברות

התחרותיות בסקטור המוצרים הלא סחירים. החל מאוגוסט 2014, חל פיחות של השקל מול הדולר )כחלק מהתחזקות

הכללית של המטבע האמריקאי(. בתוך כך, התחזיות מבוססות על שערי החליפין במועד עריכת התחזית )סוף אוגוסט(,

ותחזית האינפלציה כוללת התייחסות להשפעת הפיחות ולירידה במחירי הנפט שחלו מאז.

קצב האינפלציה נמצא מחוץ לטווח היעד )1%-3%( מאז יוני 2014. על פי התחזית העדכנית, בנק ישראל אינו צפוי להחזיר

את האינפלציה לטווח היעד עד למחצית השנייה של 2015, נתון שיפעיל לחצים על הבנק לנקוט צעדי הרחבה מוניטריים

נוספים. תחזית האינפלציה משקפת את הדחייה בהשפעת הפיחות על המחירים, לצד האטה בפעילות הכלכלית.

תעסוקה ושכר

לאחר גידול מהיר בתעסוקה ב-2014, יתמתן קצב הגידול במספר המועסקים ויעמוד בשנת 2015 על 1.5%. על פי

התאוריה הכלכלית, התפתחויות בשוק העבודה צריכות להיות מתואמות עם נתוני הצמיחה. במהלך 2014 נוצר פער:

נתוני הצמיחה הצביעו על האטה בפעילות הכלכלית, בעוד שנתוני שוק העבודה דיווחו על המשך השיפור. עם זאת,

העדכון האחרון )לגבי אוגוסט 2014( מרמז על סגירת הפער ועל שינוי בשוק העבודה.

בשנים האחרונות חל שיפור משמעותי בשוק העבודה, כאשר מספר המועסקים גדל מעבר לגידול בכוח העבודה במשק.

כתוצאה מכך חלה ירידה משמעותית בשיעור האבטלה ושיפור ניכר בשיעור ההשתתפות. השכר עלה בקצב אטי בשנים

2013-2010, נמוך בהשוואה לגידול בתוצר לנפש. במהלך שנת 2014 נרשמה האצה מסוימת בגידול בשכר, בעיקר במגזר

העסקי. השכר במגזר הציבורי בשנת 2015 יושפע מהסכמי שכר שנחתמו בשנים האחרונות ומהסכמי שכר שייחתמו

במהלך שנת 2015.

תחזיות של גופים אחרים

התחזית הוכנה ב-18 באוגוסט 2014 )עם התאמות לנתונים שהתווספו עד 19 באוקטובר 2014(. ב-22 בספטמבר פרסם

בנק ישראל תחזית לצמיחת התוצר, נמוכה ב-0.1 נקודות האחוז בהשוואה לשנת 2014 וגבוהה ב-0.2 נקודות האחוז

בהשוואה לשנת 2015. במהלך חודש אוקטובר פרסמה קרן המטבע הבין-לאומית תחזית צמיחה לישראל, הדומה מאוד

לתחזית המתוארת בחלק זה. התחזית של ה-OECD פורסמה מוקדם יותר השנה ולא לקחה בחשבון את נתוני הצמיחה

בפועל ברבעון הראשון והשני של 2014.

לוח 2: תחזיות האוצר בהשוואה לגופים מובילים אחרים

תאריך עדכון 2015 2014

אוגוסט 2014 )2.7( 2.8 )2.1( 2.4 משרד האוצר*

ספטמבר 2014 3.0 2.3 בנק ישראל

אוקטובר 2014 2.8 2.5 קרן המטבע

אפריל 2014 3.5 3.1 OECD


*בסוגריים ללא השפעת גז.

200


הסיכונים שבתחזית

התחזיות המקרו-כלכליות המוצגות בחלק זה מבוססות על מערכת מקיפה של הנחות. ההנחות המשפיעות ביותר

נוגעות לסביבה הגלובלית )הצמיחה והגידול בסחר העולמי(. אי-התממשותן של ההנחות, כפי שאכן קרה בכל הנוגע

לגידול בסחר העולמי בשנים 2014-2013, עלולה להוביל לסטייה מהתחזית המקורית. לגבי התחומים הבאים קיים

חוסר ודאות משמעותי:

סיכון להאטה בצמיחה בקרב משקים מפותחים, בפרט בארה״ב, שבה הסתיימה תכנית ההרחבה הכמותית והזעזועים

האפשריים בשווקים הפיננסיים על רקע הריביות הנמוכות והצפי לתחילת העלאתן.

חשש כי קיימות בועות נכסים )מדדי מניות, מחירי הדיור( הן בעולם והן בישראל. ניסיון העבר מראה כי התפוצצות

בועות אלו עלולה להיות בעלת השלכות מקרו-כלכליות שליליות.

חשש מהתפתחות תנאים דפלציוניים בחלק מהמשקים בעולם.

מבצע ״צוק איתן״ והלחימה באוקראינה המחישו את הסיכונים הגאו-פוליטיים באזור ובזירה הגלובלית.

תחילת הפקת הגז ממאגר תמר בשנת 2013 הובילה ללחצים לייסוף השקל, אשר בטווח הקצר פוגע בתחרותיות של

הייצוא הישראלי. בחודשיים האחרונים מסתמן שינוי מגמה )בעיקר מול הדולר( שיכול לתרום לתחרותיות הייצוא.

מנגד, הקדמת ייצוא הגז או הרחבת העבודות להקמת תשתיות גז חדשות עשויים להגדיל את ההשקעות במשק.

חוסר הוודאות בענף הנדל״ן.

לוח 3: שיעורי הצמיחה של התוצר הראלי ומרכיביו, 2015-2012

שיעורי צמיחה ראליים )באחוזים(

20142015 20122013ממוצע 2004-2013המשתנה

2.8% )2.7%(2.4% )2.1%(4.3%3.0%3.2%תמ״ג*

3.9%3.1%3.3%2.6%2.8%צריכה פרטית

2.4%3.6%3.5%3.5%2.2%צריכה ציבורית

1.1%1.3%-0.1%-6.0%4.7%השקעה גולמית

2.0%1.7%-5.5%3.2%1.1%השקעה בנכסים קבועים

5.6%0.9%1.5%4.3%4.6%ייצוא

2.5%2.9%2.5%-4.8%1.4%**סחורות ללא יהלומים

6.6%12.5%7.0%7.4%7.6%**שירותים

0.1%4.4%3.8%-4.6%2.5%ייבוא

4.8%2.9%3.4%2.1%3.2%התוצר העסקי

8.5%6.9%6.2%6.0%6.3%אבטלה


* בסוגריים - צמיחה ללא תרומת גז.

** בשנים 2013-2007.

התחזית נערכה ב-18 באוגוסט 2014.

201


לוח 4: תחזית מדד המחירים, 2015-2012

2012201320142015שינוי במדד

תחזיתתחזיתבפועלבפועל

1.71.50.51.3ממוצע לעומת ממוצע של השנה הקודמת

1.61.8-0.12.1סוף שנה לעומת סוף השנה הקודמת

התחזית נערכה ב-19 באוקטובר 2014.

לוח 5: תחזיות שוק העבודה, 2015-2012

2012201320142015


שכר

9,325 8,7828,9999,142שכר ממוצע במחירים שוטפים

2.22.51.62.0שינוי שנתי במחירים שוטפים )באחוזים(

0.50.90.80.7שינוי שנתי במחירים קבועים )באחוזים(

מועסקים

3,3593,4503,5553,606מספר המועסקים )אלפים(

3.32.73.01.5שינוי שנתי )באחוזים(

247228226241מובטלים )אלפים(

6.96.26.06.3שיעור האבטלה )באחוזים(

63.663.764.264.4שיעור ההשתתפות )באחוזים(



לוח 6: התוצר הראלי והתוצר הנומינלי, 2015-2012

2012201320142015


3.03.22.42.8שיעור שינוי בתמ״ג הראלי )באחוזים(

991.81049.11086.01132.0תמ״ג במחירים שוטפים )מיליארדי ש״ח(

7.35.83.54.2שיעור השינוי בתמ״ג הנומינלי )באחוזים(



פוטנציאל הצמיחה בטווח הבינוני

בשנים 2013-2012 חלה ירידה בקצב הצמיחה. על פי התחזית, גם בשנים 2015-2014 יירשמו קצבי צמיחה נמוכים

בהשוואה לממוצע הצמיחה בשני העשורים האחרונים. ההערכה היא כי כלכלת ישראל עוברת לסביבת צמיחה מתונה

יותר בטווח הבינוני )של כ-2.9%-3.0%(, והדבר ישפיע על הדינמיקה של המצרפים הפיסקליים, על ההתפתחויות בשוק

202


העבודה ועל רמת החיים בישראל בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. בעקבות כך, עולה החשיבות של נקיטת מדיניות

מעודדת צמיחה שתכלול רפורמות מבניות במשק.

פרק זה בוחן את המקורות לירידה בקצבי הצמיחה. הניתוח מתבסס על משוואת צמיחה, הקושרת את הצמיחה במשק

לשורת משתנים מקרו-כלכליים. הירידה בקצבי הצמיחה בשנים 2015-2012 בהשוואה לשנים 2011-1991 נובעת מהשינוי

בהתפתחות המשתנים המסבירים בשתי תקופות )כפי שמוצג בלוח 7(.

לוח 7: ממוצע שיעורי שינוי של המשתנים המשפיעים על קצב צמיחה

2012-2015*1991-2011כיוון ההשפעה על הצמיחה

3.3%2.0%+תשומת העבודה

S&P500+6.1%11.6%

1.7%2.0%--שיעור המס הישיר הסטטוטורי

7.2%3.0%+מלאי מחקר ופיתוח*

1.2%-3.0%--צריכה ביטחונית*

4.3%2.9%שיעור הצמיחה הממוצע

* הערכים בתקופה זו כוללים שילוב של נתונים בפועל לצד תחזיות והערכות האגף.

בשנים שלאחר 2011 חלה ירידה משמעותית בקצב הגידול של תשומת העבודה, ירידה הנובעת ממגמות דמוגרפיות

וממיצוי השיפור במצרפי שוק העבודה )בעיקר לגבי שיעור ההשתתפות(. במקביל הואט הגידול במלאי ההון של מחקר

ופיתוח, לאחר הצמיחה המהירה בשנים 2011-1991. מגמת הירידה בצריכה הביטחונית )כאחוז מהתוצר( נעצרה בשנת

2013. מבצע ״צוק איתן״ השפיע על הצריכה הביטחונית במהלך 2014 וצפוי להשפיע גם בשנת 2015. כמו כן, במהלך שני

העשורים האחרונים בוצעו מספר רפורמות במסים, שתוצאתן הייתה הקטנת נטל המיסוי, בפרט של המסים הישירים.

מגמה זו נעצרה ואף חלו עליות מסוימות בשיעורי המסים הישירים בשנים האחרונות.

השינויים הנ״ל מאפשרים להסביר את הירידה בקצב הצמיחהבשנים 2015-2012 ל-2.9%, כ-1.4% פחות מהממוצע

203



-0.5% -0.5%

-0.4%

-0.3% -0.3%

0.4%

-0.6%

-0.5%

-0.4%

-0.3%

-0.2%

-0.1%

0.0%

0.1%

0.2%

0.3%

0.4%

0.5%

תשומות העבודה התאמות שיעור המס הישיר פיסקאליות

מדד מניות ביטחון פ"מו

אחוז תוצר בנקודות

כלכליים על קצב הצמיחה-הגורמים המקרו השפעת :5תרשים

במהלך השנים 2011-1991. תרשים 5 מציג את הירידה בקצב הצמיחה בחלוקה לסיבות השונות.

השינויים בגורמים המוצגים בתרשים 5, מסבירים את רוב הירידה בשיעורי הצמיחה בין התקופות ומעידים כי מדובר

בירידה פרמננטית בסביבת הצמיחה. בתוך כך, ההאטה בגידול של היצע העבודה מסבירה האטה של כ-0.5% בקצב

הצמיחה )כשליש מהירידה הכוללת בקצב הצמיחה בשיעור של 1.4%(. העצירה ברפורמות להורדת המסים הובילה

לירידה של 0.5% נוספים בקצב הצמיחה. העלייה ברמת החיים לצד מיצוי של הפריצה הטכנולוגית בשני העשורים

האחרונים, מסבירים עוד כ-0.7% מהירידה בקצב הצמיחה. בתוך כך, האטה בצמיחה העולמית עשויה להסביר חלק

מהשינויים שהוצגו, לדוגמה סביר להניח שההאטה בהשקעות המו״פ בעולם תרמה להאטה שחלה בישראל.

פרק ד: תחזית הכנסות המדינה ממסים הכספים 2015-2014

בשנת 2015 תסתכמנה הכנסות המדינה ממסים, על פי התחזית, בכ-259.7 מיליארד ש״ח לפי הפירוט הבא: 126.3

מיליארד ש״ח מסים ישירים, 127.0 מיליארד ש״ח מסים עקיפים ו-6.4 מיליארד ש״ח אגרות )ראה לוח 11; ההכנסות

אינן כוללות מע״מ על הייבוא הביטחוני ואינן כוללות את הכנסותיהם של המוסד לביטוח לאומי והרשויות המקומיות.

סכום זה מהווה עלייה של 1.7% לעומת אומדן הגבייה בשנת 2014 )כל הנתונים בפרק זה הם במחירים שוטפים, אלא

אם צוין אחרת. הנחות התקציב לגבי מדד המחירים לשנים 2015-2014 מופיעות בלוח 4. בנוסף יצוין כי התחזית אינה

כוללת צעדים מתוכננים להגדלת ההכנסות בסכום של 1.1 מיליארד ש״ח.

204


נטל המס הממשלתי, שהוא היחס בין סך הגבייה לתמ״ג, ירד, על פי התחזית, מ-23.2% תמ״ג בשנת 2014 ל-22.9%

תמ״ג בשנת 2015 )ראה תרשים 8(.

תחזית ההכנסות ממסים לשנת 2015, הוכנה בחודש אוקטובר 2014. במועד זה היו ידועים נתוני הגבייה בפועל עד חודש

ספטמבר 2014. תחזית גביית המסים מתייחסת לכן לרבעון האחרון של שנת 2014 והיא מבוססת על מודל אקונומטרי,

שלוקח בחשבון את תחזית הצמיחה, את מצרפי שוק העבודה ואת המחירים בתקופה זו וכן הנחות לגבי גורמים נוספים

העשויים להשפיע על הגבייה – שינויי חקיקה, רווחים כלואים, אירועים חד- פעמיים והגברת האכיפה.

שינויי חקיקה ללא רווחים כלואים

בשנת 2014 יוסיפו שינויי החקיקה כ-3.7 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2013 )ראה לוח 8(. שינויים אלה כוללים שינויים

שנכנסו לתוקף במהלך שנת 2013, אך הם יבואו לביטוי מלא רק בשנת 2014 )כגון – העלאת שיעור המע״מ ל-18% ביוני

2013( וכן שינויים שנכנסו לתוקף בינואר-ספטמבר 2014 )לדוגמה, הקפאת מדרגות המס וערך נקודת זיכוי( או עתידים

להיכנס לתוקף ברבעון האחרון של שנת 2014.

קטגוריה אחרונה זו כוללת שני שינויים: האחד, הרחבת גביית המע״מ על בסיס מזומן לאוכלוסיית עוסקים נוספים,

שתגרע סכום חד-פעמי של 350 מיליון ש״ח והשני, מע״מ אפס על דירות מגורים, שעלותו המשוערת בשנת 2014 היא

כמיליארד ש״ח. עלות זו צפויה לגדול בעוד מיליארד ש״ח בשנת 2015, כך שעלותו בשנה מלאה נאמדת בכשני מיליארד ש״ח.

בשנת 2015 יגרעו שינויי החקיקה כ-1.1 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2014. בהתחשב בתוספת חקיקה של 3.7 מיליארד

ש״ח בשנת 2014 לעומת שנת 2013 ובהעלאת שיעורי המס בשנים 2012-2010, עולה שכתוצאה משינויי החקיקה שיעור

המס הממוצע בשנת 2015 יהיה עדיין גבוה ב-2.6 מיליארד ש״ח לעומת שנת 2013.

פירוט שינויי חקיקה בשנות הכספים 2015-2014

בלוח 8 מובאת רשימת מפורטת של שינויי חקיקה, הכוללת שינויים שיש להם השפעה על הכנסות הממשלה ממסים.

הרשימה אינה כוללת השפעה על הכנסות ממסים של המוסד לביטוח לאומי או של הרשויות המקומיות, אך היא כוללת

את השפעת השינויים במיסי הביטוח הלאומי על הכנסות הממשלה ממסים )לדוגמה – השפעת העלאת חלק המעביד

בדמי ביטוח לאומי של עובדיו שתביא להפחתת תשלומי המעביד למס הכנסה(.

מסים ישירים

השפעת ההגדלה של חלק המעביד בדמי ביטוח לאומי על תשלום מס הכנסה: עד שנת 2012 שילם המעביד דמי

ביטוח לאומי בשיעור 5.9% ממשכורת עובדיו. בשנים 2013 ו-2014 הועלה השיעור ל-6.5% ול-6.75%, בהתאמה

והוא יעלה ל-7.25% ול-7.5% בשנים 2015 ו-2016, בהתאמה. העלאת השיעור מגדילה את הגביה של המוסד לביטוח

הלאומי, אך מכיוון שהיא מקטינה את הכנסת המעביד לצורכי מס הכנסה, השפעתה על ההכנסות ממסים שלילית.

מע״מ פיננסי – העלאה ל-18% ביוני 2013.

אימוץ מודל חדש להטבות מס לתושבי יישובים, בעלות תוספתית של 70 מיליון ש״ח בשנת 2015.

מס חברות – העלאה מ-25% בשנת 2013 ל-26.5% החל משנת 2014.

הימורים – הנמכת תקרת הפטור והעלאת שיעור המס: החל מיום 1 בינואר 2014 הונמכה תקרת הפטור מכ-

61,000 ש״ח ל-50,000 ש״ח והועלה שיעור המס מ-25% ל-30%.

205


ההשכלה הגבוהה – בהוראת שעה לשנים 2015-2014, בוטלה חלקית הזכאות לנקודות זיכוי למי שסיים לימודים אקדמיים.

חוק עידוד – על פי תיקון 68 לחוק עידוד השקעות הון הוטל בשנת 2012 מס בשיעור של 10% באזור א׳ ושל 15%

בשאר האזורים. בשנת 2013 שיעורים אלה ירדו ל-7% ול-12.5%, בהתאמה. בשנת 2014 הועלו השיעורים ל-9%

ול-16%, בהתאמה.

חוק עידוד – העלאת שיעור המס על דיבידנד ל-20%– על פי חוק עידוד השקעות הון הוטל עד שנת 2013 מס בשיעור

של 15% על חלוקת דיבידנד, לעומת שיעור מס רגיל של 25% )ושל 30% לבעלי עניין(. החל משנת 2014 הועלה

השיעור ל-20%.

נקודות זיכוי – אי-עדכון ערך נקודת זיכוי ב-2014 – מדי שנה מתעדכן ערך נקודת זיכוי וערך מדרגות מס הכנסה על

יחידים על פי השינוי במדד המחירים לצרכן בשנה הקודמת. בשנת 2014 לא בוצע עדכון וערך נקודת הזיכוי ומדרגות

המס נותר ללא שינוי, לעומת שנת 2013.

הקפאת מדרגות מס הכנסה ב-2014 – ראה סעיף קודם.

מס שבח למעט דירה יחידה – החל משנת 2014 מוטל מס על השבח שייווצר מתאריך זה לבעלי דירות נוספות.

מס רכישה על קרקע ומבנים – החל מאוגוסט 2013 עלה השיעור מ-5% ל-6%. האחוז הנוסף על קרקע יוחזר, בתנאי

שקיימת תכנית המתירה בנייה למגורים ושהיתר הבנייה יתקבל בתוך 24 חודשים ממועד רכישת הקרקע.

העלאת מס רכישה על דירות יוקרה – החל מאוגוסט 2013 עלה השיעור ל-8% על שווי שבין 4.5 מיליון ש״ח ל-15

מיליון ש״ח ול-10% על שווי מעל 15 מיליון ש״ח.

חישוב נפרד לזוגות העובדים בעסק משותף – עד שנת 2013 רוב הזוגות הנשואים שעבדו בעסק משותף התחייבו

בחישוב מס מאוחד. החל מ-2014 החישוב הנפרס חל גם על בני זוג שיש להם מקור הכנסה משותף, וזאת בתנאי

שיגיעתו האישית של כל אחד מבני הזוג נדרשת לייצור ההכנסה ממקור ההכנסה המשותף ושכל אחד מבני הזוג

מקבל הכנסה התואמת את תרומתו לייצור ההכנסה ממקור ההכנסה המשותף ועומדת ביחס ישיר לתרומתו לייצור

ההכנסה כאמור. עלות השינוי מוערכת בכ-400 מיליון ש״ח בשנת 2014 והיא תעלה בהדרגה עד עלות שנתית של 1.2

מיליארד ש״ח החל משנת 2016.

מס רכישה - סיום הוראת שעה – כהוראת שעה לשנים 2014-2011 הועלו שיעורי מס רכישה על דירה נוספת והוקטנו

השיעורים על דירה יחידה. בשנת 2015, עם סיום הוראת השעה, יוחזרו השיעורים לקדמותם.

מסים עקיפים

מכס – בהמשך להמלצות הוועדה לשינוי חברתי-כלכלי )״ועדת טרכטנברג״(, החל בשנת 2012 מתווה להפחתת מכסים.

בוצעו הפחתות בשנת 2012 ובתחילת שנת 2013, אולם מסיבות פיסקליות הוחלט לעצור את מתווה ההפחתות עד

הודעה חדשה. בחודש מאי 2013 הועלה שיעור המס על פילה אמנון מעובד והוא הושווה לזה הנהוג על דגי אמנון

טריים, כלומר כ-15 ש״ח לק״ג.

העלאת מס קנייה על מוצרי טבק למעט סיגריות – בשנת 2012 החלה העלאה הדרגתית במס על מוצרי טבק, כגון

סיגרים וטבק לנרגילה.

206


צמצום ייבוא סיגריות ב-Duty Free מ-400 יח׳ ל-200 יח׳: עד מארס 2013, כל מבוגר שנכנס לישראל היה ראשי

להביא אתו 20 חפיסות סיגריות פטורות ממס. כמות זו צומצמה לעשר חפיסות החל מאפריל 2013.

העלאת מס על סיגריות: שיעור המס על סיגריות הועלה במאי 2013.

מע״מ עוסקים – העלאה ל-18% – העלאה זו באה בהמשך להעלאה בספטמבר 2012.

מיסוי ירוק ורכב היברידי –מס בשיעור של 83% מוטל על כלי רכב, אך רכבים מזהמים פחות נהנים מזיכוי של עד

כ-15,000 ש״ח. הזיכוי הונהג בשנת 2009 ומאז, כתוצאה מהשיפורים הטכנולוגיים, יותר רכבים נהנים מזיכויים

גבוהים. באוגוסט 2013 הוחלט להתאים את טבלת הזיכויים לרמת הטכנולוגיה העדכנית. סעיף זה כולל גם צמצום

מתוכנן של הטבות מס לרכב היברידי.

מס קנייה על מוצרי יוקרה – במטרה לחלק את הנטל בצורה צודקת יותר, הועלה מס הקנייה על שורה של מוצרים

הנצרכים על ידי בעלי יכולת, כגון רכבים מעל ל-300,000 ש״ח.

אלכוהול – העלאת המס על מגוון משקאות אלכוהוליים.

הרחבת מע״מ על בסיס מזומן – בהנחה שסעיף זה יאושר על ידי הכנסת בחודש נובמבר 2014 הוא יביא לעלות

חד-פעמית של 350 מיליון ש״ח.

מע״מ אפס על רכישה דירה ראשונה – פירוט נוסף ראה בהמשך.

אגרות

לא צפויים שינויי חקיקה בתחום האגרות.

רווחים כלואים

עד שנת 2011, הרווחים של חברות מאושרות על פי החוק לעידוד השקעות הון היו פטורים ממס חברות עד מועד

משיכת הרווחים. במועד זה היה על החברות לשלם גם מס חברות וגם מס דיבידנד.

כיוון שכך, החברות נמנעו לחלק דיבידנדים ונצברו כ-120 מיליארד ש״ח של ״רווחים כלואים״.

בשנת 2011, נקבע בתיקון לחוק עידוד השקעות הון כי מסלול הפטור ממס חברות יבוטל ובמקומו יהיו חברות

יצרניות ויצואניות זכאיות לשיעור מס חברות מופחת.

בחוק שחרור הרווחים הכלואים שהתקבל בנובמבר 2012 נקבע כי בהוראת שעה לשנה ממועד פרסום החוק, החברות

יוכלו לשחרר רווחים כלואים בתשלום מס חברות מופחת. כבר בדצמבר 2012 נגבה סכום של כ-0.1 מיליארד ש״ח

ובשנת 2013 נגבה 4.4 מיליארד ש״ח. סכום זה כלול בגבייה של שנת 2013 והוא חד-פעמי מטבעו.

אירועים חד-פעמיים – גבייה חריגה

בעקבות מכירת חברות גדולה במיוחד, כגון חברת ״ישקר״ בשנת 2013 וחברת ״וויז״ בשנת 2014, שולם מס חריג

בגינן שהסתכם במיליארדי ש״ח. בשנת 2013 הסתכמה הגבייה החריגה ב-3.8 מיליארד ש״ח ובתשעת החודשים

הראשונים של שנת 2014 היא הסתכמה ב-1.5 מיליארד ש״ח.

207


לוח 8: השפעת שינויי חקיקה על הגבייה - כל שנה לעומת קודמתה: 2015-2014

20142015 מועד הפעלת השינוי

3,740-1,060סך הכול

1,990-480מסים ישיריםא.

1השפעת הגדלת חלק המעביד בדמי הביטוח הלאומי

על תשלום מס הכנסה80-160-ינואר 2013

700יוני 2013מע״מ פיננסי – העלאה ל-218%

950150ינואר 2014מס חברות – העלאה ל-326.5%

4הימורים – הנמכת הפטור ל-50,000 ש״ח והעלאת

שיעור המס ל-30%500ינואר 2014

500ינואר 2014ההשכלה הגבוהה – צמצום הזיכוי5

170120ינואר 2014חוק עידוד – העלאת השיעורים ל-9% ול-616%

5020ינואר 2014חוק עידוד – העלאת שיעור המס על דיבידנד ל-720%

19020ינואר 2014נקודות זיכוי – אי עדכון ערך נ.ז. ב-82014

58050ינואר 2014הקפאת מדרגות המס ב-92014

6060ינואר 2014מס שבח למעט על דירה יחידה10

300-130ינואר 2014מס רכישה על קרקע – העלאה ל-116%

40אוגוסט 2013מס רכישה על דירות יוקרה12

400-400-ינואר 2014חישוב נפרד לזוגות העובדים בעסק משותף13

210-ינואר 2015מס רכישה – סיום הוראת שעה לשנים 142011-2014

1,750-580 מסים עקיפיםב.

90-20ינואר 2012מכס 1

3030ינואר 2012מתווה העלאת מס קנייה על סיגרים וטבק2

40אפריל 2013צמצום ייבוא סיגריות ב-Duty Free מ-400 ל-3200

4טבק – העלאת המס ב-2.5 ש״ח לחפיסה על סיגריות

ועל טבק אחר2700מאי 2013

2,2600יוני 2013מע״מ עוסקים - העלאה ל-518%

23060אוגוסט 2013מיסוי ירוק ורכב היברידי6

1000ספטמבר 2013מס קנייה על מוצרי יוקרה7

800יולי 2013אלכוהול – העלאת המס8

350350-נובמבר 2014הרחבת מע״מ על בסיס מזומן9

1,000 -1,000-נובמבר 2014מע״מ אפס על דירה ראשונה10

00 אגרותג.

מקור : אגף הכלכלן הראשי

208


הגברת האכיפה

בשנת 2013 אושרה תכנית להגברת האכיפה בתחום המסים שכללה שכלול סמכויות רשות המסים, תוספת כוח אדם ותוספת

תקציב. כתוצאה מהגברת האכיפה מניחה התחזית שרשות המסים תגבה תוספת גבייה של 2.1 מיליארד ש״ח כבר בשנת 2014

ו-0.9 מיליארד ש״ח נוספים במהלך 2015, כך שבמצטבר יסתכם הגידול בהכנסות בכ-3.0 מיליארד ש״ח החל משנת 2015.

על מנת לעמוד על ביצועי רשות המסים יש לנטרל מהגבייה את השפעת שינויי החקיקה )כולל מרווחים כלואים(, את

הגבייה החריגה ואת השפעת הקדמת הדיבידנד, כך שמתקבלת גבייה ב״שיעורים אחידים״. התוספת מהגברת האכיפה

אינה מנוטרלת בהיותה חלק אינטגרלי של ביצוע הרשות.

מגמות הגבייה עד חודש ספטמבר 2014

בתרשים 6 מוצגים נתונים מנוכי עונתיות ונתוני מגמה של הגבייה בשיעורים אחידים ובמחירים קבועים.

השפעת המשבר של שנת 2008 ניכרת היטב – הגבייה ירדה בקצב שנתי של11%. ביציאה מהמשבר, בשנים 2010-2009, עלו המסים

בקצב שנתי של 7%, אך עלייה זו נעצרה בשנת 2011 בשעה שירידות חדות בבורסה הורידו את הגבייה בקצב שנתי של 3% חרף

המשך צמיחת התוצר. מסוף שנת 2011 ועד ספטמבר 2014, תקופה של כשלוש שנים, חזרו המסים לגדול בקצב שנתי של 4%.

קצב זה הוא הממוצע על פני שלוש השנים האחרונות, אך הוא איננו אחיד לדוגמה, בעוד שבשני הרבעים האחרונים של

שנת 2013 גדלו המסים בקצב שנתי של כ-7%, קצב זה הואט לכ-2% החל מהרבע השני של שנת 2014.

16.0

17.0

18.0

19.0

20.0

21.0

22.0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

מגמה

מנוכה עונתיות

שיעור שינוי בקצב שנתי

11%- 7%+ 3%- 4%+

)2013במחירים קבועים של , ח”מיליארדי ש(

בניכוי שינויי חקיקה וגבייה חריגה, סך מסים ממשלתיים: 6תרשים

209


תרשים 7: סך מסים ממשלתיים בשיעורים אחידים

)שיעור שינוי, כל רבעון לעומת קודמתו, בקצב שנתי, במחירים קבועים(

2.3%

4.3%

3.5%

1.3%

1.8%

4.7%

6.8% 6.7%

4.3%

2.6%

2.2%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

2012Q1 2012Q2 2012Q3 2012Q4 2013Q1 2013Q2 2013Q3 2013Q4 2014Q1 2014Q2 2014Q3

כותרת


התחזית לרבעון האחרון של 2014 וסיכום שנת הכספים 2014 בשנת 2014 תסתכמנה הכנסות המדינה ממסים, על פי התחזית, בכ-252.0 מיליארד ש״ח, לפי הפירוט הבא: 124.2

מיליארד ש״ח מסים ישירים, 121.5 מיליארד ש״ח מסים עקיפים ו-6.3 מיליארד ש״ח אגרות. סכום זה מהווה עלייה

של 3.9% לעומת הגבייה בפועל בשנת 2013 )ראה לוח 9(.

תחזית ההכנסות לשנת 2014 מניחה עלייה ראלית בשיעור של 2.4% בתוצר המקומי הגולמי ועלייה של 1.1% במחירי התוצר.

גמישות גביית המסים לתוצר בשנת הכספים 2014

על מנת לעמוד על ביצוע הגבייה ביחס להיקף הפעילות הכלכלית במשק, יש כאמור לנטרל השפעות של מספר גורמים:

שינויי חקיקה, רווחים כלואים, גבייה חריגה והקדמת חלוקת דיבידנדים ערב העלאת שיעור המס על ההון בשנת 2012.

בשיעורים אחידים, תגדל הגבייה בשנת 2014 בשיעור של 5.1% לעומת שנת 2013. זהו גידול נומינלי של 5.9% לעומת

גידול נומינלי של 3.5% בתמ״ג ותוספת גבייה של 6.1 מיליארד ש״ח מעל הגידול בתמ״ג, דבר המצביע על גמישות מסים

גבוהה לעומת התוצר בשנת 2014. גמישות גבוהה אופיינית ליציאה מתקופת משבר והאצה בשיעור הצמיחה, אך בשנת

2014 שיעור הצמיחה דווקא יואט, על פי האומדן, לעומת שנת 2013. המקור העיקרי של התוספת של 6.1 מיליארד

ש״ח הוא הביצועים הטובים של שוק ההון שכן המסים נגבים לא רק על בסיס הפעילות השוטפת )שלצורך העניין ניתן

לתמצת בנתון אחד של התוצר(, אלא גם על בסיס מימוש רווחי הון )המתואם, באופן סכמתי, עם ביצועי שוק ההון(.

210


בנוסף, על פי תכנית הגברת האכיפה, על רשות המסים היה להוסיף 2.1 מיליארד ש״ח לגבייה בשנת 2014 מתוך סכום

כולל של 3.0 מיליארד ש״ח שיתקבל במימוש מלא של התכנית. בנטרול הגורמים החד-פעמיים, גמישות בגביית המסים

ביחס לתוצר הייתה דומה לזו בשנים האחרונות )ראה לוח 10(.

תחזית גביית המסים לפי סוג מס ברבעון האחרון של שנת הכספים 2014

על פי הנתונים בפועל עלתה גביית המסים בשיעורים אחידים, בכ-5% בחודשים ינואר-ספטמבר 2014 לעומת התקופה

המקבילה אשתקד. על פי התחזית, שיעור הגידול בגבייה יגדל לכ-7% ברבעון האחרון של שנת 2014 לעומת התקופה

המקבילה אשתקד. זו תהיה תוצאה של גידול חד בשיעור של כ-10% במסים עקיפים ברבעון האחרון לעומת התקופה

המקבילה אשתקד, בהמשך לגידול מתון של כ-2% במסים בינואר-ספטמבר 2014 לעומת התקופה המקבילה אשתקד.

לעומת זאת, על פי התחזית, שיעור הגידול במסים ישירים יואט מכ-7% בינואר-ספטמבר 2014 לעומת התקופה המקבילה

בשנת 2013 לכ-4% ברבעון האחרון של שנת 2014 לעומת הרבעון המקביל בשנת 2013.

התחזית לשנת הכספים 2015בשנת 2015 תסתכמנה הכנסות המדינה ממסים, על פי התחזית, בכ-259.7 מיליארד ש״ח, לפי הפירוט הבא: 126.3

מיליארד ש״ח מסים ישירים, 127.0 מיליארד ש״ח מסים עקיפים ו-6.4 מיליארד ש״ח אגרות )ראה לוח 9(. סכום זה

מהווה עלייה נומינלית של 3.1% לעומת התחזית לשנת 2014.

לוח 9: עיקרי תחזית לגביית המסים

במיליארדי ש״ח

20142015

252.0259.7תחזית הגבייה בשנים

מזה:

124.2126.3מסים ישירים

121.5127.0מסים עקיפים

6.36.4אגרות

גמישות גביית המסים לתוצר בשנת הכספים 2015

כדי לחשב את גמישות גביית המסים ביחס לתוצר, נדרש לבצע התאמות לשינוי חקיקה, הפרשי עיתוי והכנסות חד-

פעמיות. לאחר ביצוע התאמות אלו הגבייה בשנת 2015 צפויה לגדול )במחירים קבועים( בשנת 2015 ב-2.2% ביחס לנתון

המקביל בשנת 2014. היות שהצמיחה הצפויה בשנת 2015 עומדת על 2.7%, גמישות ההכנסות ממסים ביחס לצמיחה

בשנת 2015 עומדת על 0.7. אם לא מבצעים התאמה בגין העמקת הגבייה והכנסות מס חברות הצפויות מחברות בתחום

הגז, גמישות ההכנסות ממסים ביחס לצמיחה עומדת על 0.9. הגמישות הנמוכה ביחס לשנים האחרונות נובעת מהאטה

בגבייה במהלך הרבעון השלישי של שנת 2014 בהשוואה לחודשים הראשונים של השנה

211


לוח 10: אומדני גמישות הכנסות ממסים ביחס לתוצר, 2015-2011

20112012201320142015

211.5218.1240.5252.0259.7הכנסות ממסים )מיליארדי ש״ח(

4.2%3.0%3.2%2.3%2.7%שיעור הצמיחה )ללא השפעת הגז(

1.9%4.1%2.5%1.1%1.4%שיעור שינויי במחירי התוצר

0.9*1.1-0.91.11.1גמישות )בניכוי שינויי חקיקה והכנסות חד-פעמיות(

*ללא ביצוע בהתאמה בגין העמקת הגבייה והכנסות מס חברות הצפויות מחברות בתחום הגז

נטל המס

לסיכום, נטל המס הממשלתי, שהוא משקל סך הכנסות המדינה ממסים בתמ״ג, שעמד על כ-22.9% תוצר בשנת 2013,

צפוי לעלות ל-23.2% תוצר בשנת 2014 ולחזור חזרה ל-22.9% תוצר בשנת 2015 )ראה תרשים 8(.

התפתחות נטל המס הושפעה משינויים תכופים בחקיקת מסים – שיעורי המס היו במגמת ירידה בשנים 2009-2003

ומשנת 2010 התהפכה המגמה עד שבשנת 2015, על פי התחזית, שוב יקטן שיעור המס הממוצע. כמו כן, הגבייה בשנים

2015-2012 תושפע מהקדמת תשלומי דיבידנד בסוף שנת 2011. בתרשים 10 מוצג נטל המס בניכוי שינויי חקיקה ובניכוי

הקדמת הדיבידנד. זהו אומדן של נטל המס שהיה מתקבל אילו משנת 2000 עד שנת 2015 היו מופעלים שיעורי המס

של שנת 2015, והוא נותן תמונה של ביצוע מערכת המס. נטל המס בהגדרה זו מתואם עם מחזור העסקים עד שנת

2011 – הוא עולה בתקופות צמיחה מהירה ויורד בתקופות משבר. לדוגמה, נטל המס ירד לשפל בשנת 2009, כתוצאה

מהמשבר העולמי והתאושש כמצופה בשנים 2011-2010, אם כי בעצמה נמוכה מהמחזור הקודם. אולם, למרות שיעורי

צמיחה של כ-3% מאז, נטל המס חזר וירד בשנים 2013-2012, אף לרמה נמוכה מזו של שנת 2009. בשנת 2014, יעלה

נטל המס בכ-0.4% תוצר לעומת שנת 2013 אך יקטן ב-0.1% תוצר בשנת 2015.

ניתוח סיכונים לתחזית גביית המסים

תחזיות המסים לשנים 2015-2014 חושבו באמצעות מודל אקונומטרי, שבונה את תחזית הגידול בהכנסות ממסים

על סמך תחזיות למשתני המקרו )כגון צמיחה, תעסוקה ומחירים( ומתחשב בשינויי החקיקה הצפויים להשפיע על

הכנסות ממסים. התחזית לגביית המסים, המופקת מהמודל, משקפת את התרחיש הסטטיסטי הסביר ביותר. עם זאת,

תחזית הגבייה, כמו כל תחזית סטטיסטית אחרת אינה ודאית. הניתוח לעיל מציג את חוסר הוודאות הגלום בתחזית

לגביית המסים באמצעות שיטת ה-VAR .)Value at Risk( VAR הוא מושג מעולם ניהול סיכונים. משמעותו היא ההפסד

המקסימלי )במקרה שלהלן גביית המסים( שייתכן בהסתברות נתונה. על פי ניתוח זה קיימת הסתברות קטנה מ-10%

לכך שהגבייה בפועל בשנת 2015 תהיה נמוכה מהתחזית ב-7.8 מיליארד ש״ח. במילים אחרות, בהסתברות של 90%

הגבייה ב-2015 תהיה גבוהה מ- 251.9 מיליארד ש״ח.

212


211.5

218.1

240.5

252.0

259.7

200

210

220

230

240

250

260

270

2011 2012 2013 2014 2015

75%

90%

95%

99%

בהסתברות נתונה) לעומת התחזית(מציג את הפסד המסים המרבי הגרף

לתחזית גביית המסים ניתוח )ח"מליארדי ש(מספר רמות ודאות

VAR


תרשים 9: נטל המס בשנים 2013-2000 ותחזית לשנים 2015-2014 )הכנסות המדינה ממסים כ-% מהתמ״ג(


27.7 27.3 26.45

25.6 25.7 25.9 26.5 26.6

24.0

21.9 22.6 22.9

22.0 22.9 23.2 22.9

15.0

20.0

25.0

30.0

Titleנתונים מקוריים

-

5.0

10.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

213


תרשים 10: נטל המס, בניכוי שינויי חקיקה והפרשי עיתוי בשנים 2013-2000 ותחזית לשנים 2015-2014

)כ-% מהתמ״ג(

Titleנתונים מקוריים

27.2

27 0

28.0

25.9

25.5 25 2

26.7

25.5 26.0

27.0

24.1

23.8

24.4

25.2

24.2 24.3

24.0

25.0

23.6 23.4

22.7

23.1 22.8 23.0

21.0

22.0

20.0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015


214


לוח 11: הכנסות המדינה ממסים בשנים 2000 – 2014 )במיליוני ש״ח ובאחוזי תמ״ג(

אגרותמסים עקיפיםמסים ישיריםסך-הכלאגרותמסים עקיפיםמסים ישיריםסך-הכלשנה

)באחוזי תמ״ג()במיליוני ש״ח(

2000145,90484,88857,5933,423 27.7 16.1 10.9 0.7

2001146,12384,97657,4733,674 27.3 15.9 10.7 0.7

2002147,10879,92562,9724,211 26.5 14.4 11.3 0.8

2003143,73576,19363,6283,914 25.6 13.6 11.3 0.7

2004151,40479,73866,5715,095 25.7 13.5 11.3 0.9

2005161,58987,43469,7584,397 25.9 14.0 11.2 0.7

2006178,059101,16072,5784,321 26.5 15.0 10.8 0.6

2007190,896106,71779,5684,611 26.6 14.8 11.1 0.6

2008183,60395,71583,2244,664 24.0 12.5 10.9 0.6

2009177,50786,39686,5914,520 21.9 10.7 10.7 0.6

2010195,96494,08096,7365,148 22.6 10.9 11.2 0.6

2011211,512103,304102,9795,229 22.9 11.2 11.1 0.6

2012218,090107,218105,4245,448 22.0 10.8 10.6 0.5

2013240,576120,167114,4755,934 22.9 11.4 10.9 0.6

2014252,000124,200121,5006,300 23.2 11.4 11.2 0.6

2015259,700126,300127,0006,400 22.9 11.2 11.2 0.6

מקור : אגף הכלכלן הראשי.

215


לוח 12: הכנסות המדינה ממסים1 בשנים 2015-2012, לפי סוג מס )במיליוני ש״ח ובאחוזים(

201220132014201520142015

גבייה בפועל

גבייה בפועל

אומדן ביצוע

תחזית תקציב

אחוז השינוי הראלי לעומת השנה הקודמת ³

3.91.7 259,700 218,090240,576252,000סה״כ )א+ב+ג(

2.50.4 126,300 107,218120,167124,200א. מסים ישירים )1+2+3+4(

0.7 1.5 106,700 191,448102,270104,600. מס הכנסה

2.4 6.6 42,000 35,18737,68140,500 שכירים

1.9- 6.3- 34,400 27,05436,63734,600 חברות

0.4- 6.1 11,700 10,11510,85011,600 עצמאים

1.7 3.7 10,300 8,9379,57110,000 מנהלי חברות

3.7 4.1 8,300 10,1557,5317,900 שוק ההון ודיבידנד

3.2 5.2 13,700 211,60012,35513,100. מסים על הוצאות שכר

1.3- 4001.2 400392400 מס מעסיקים

2.8 5.7 10,000 8,5509,0129,600 מע״מ מלכ״ר

5.1 4.2 3,300 2,6502,9513,100 מע״מ פיננסי

8.9- 8.3 7,200 35,8857,1487,800. מיסי נדל״ן

.... - 5759100 מס רכוש

9.3- 7.7 4,500 3,7224,5134,900 מס רכישה

4.8- 8.6 2,700 2,1042,5572,800 מס שבח

.... - -219 מס מכירה

....- 4-1,715-1,606-1,3001,300. התאמות להגדרות התקציב²

3.2 5.3 127,000 105,424114,475121,500ב. מסים עקיפים )1+2+3(

1.7 5.7 87,500 171,03779,65684,900. מע״מ

7.5 6.6 20,700 217,63617,68219,000. כלל המסים על הייבוא

6.0 16.2 2,900 2,5512,3062,700 מכס

7.8 5.2 17,800 15,08515,37616,300 מס קנייה על הייבוא

5.4 1.9 18,800 316,75117,13717,600. כלל המסים המקומיים

23.4 500-13.0 305456400 מס קנייה מקומי

4.7 2.5 17,400 15,62715,87716,400 מס דלק

11.1 900-2.1 819811800 מס טבק

.... - -7-- מס בולים

0.3 5.3 6,400 5,4485,9346,300ג. אגרות

מקור : אגף הכלכלן הראשי.

הערות ללוח :

1( ללא מע״מ על ייבוא ביטחוני.

2( העברת מיסי נדל״ן לקרן פיצויים והפרשי עיתוי בגבייה ממשרדי ממשלה דרך סילוקין.

216


העלות התקציבית של מע״מ בשיעור אפס לרוכשי דירה ראשונה

הטבת מע״מ אפס לרוכשים דירה לראשונה מותנת בשלושה תנאים:

מגבלה 1 – שטח בין 60 ל-150 מ״ר

מגבלה 2 – מחיר )כולל מע״מ( עד 1.6 מיליון ש״ח )לאלה ששירתו בצבא, לאחרים המגבלה היא 950 אלף ש״ח(

מגבלה 3 – מחיר למ״ר עד המחיר הממוצע האזורי.

נתוני רקע

נתוני משרד השיכון מראים כי 26,872 דירות חדשות נמכרו בשנת 2013, מהן:

עמדו במגבלה 1 – 23,787



עמדו במגבלות 1 ו-2 – 15,694

עמדו בכל 3 המגבלות – 8,837

עלות הפטור לפני שינוי התנהגות

עלות הפטור לדירות שעמדו בשלוש המגבלות הוא 1.5 מיליארד ש״ח, בהנחה שכל הרוכשים עמדו בתנאי השירות הצבאי

ובתנאי שהדירה הנרכשת היא דירתם הראשונה.

עלות הפטור אחרי שינוי התנהגות

לקבלנים השפעה על המחיר וגם על המאפיינים של הדירה. כדי להכניס יותר דירות במגבלות החוק, חישוב העלות

נעשה מתוך הנחות אלו:

מגבלה 1 – גם אם בטווח הארוך הקבלן יוכל לבנות דירות שיעמדו במגבלה זו, הונח שבטווח הקצר )שנים 2016-2015(

פעולה זו תהיה מוגבלת מאוד.

מגבלה 2 – דירות של עד 1.7 מיליון ש״ח יימכרו במחיר של 1.6 מיליון ש״ח ויזכו בהטבה.

מגבלה 3 – אם המחיר למ״ר עולה על המחיר הממוצע האזורי בלא יותר מ-5%, הקבלן יפחית את המחיר כדי לעמוד

במגבלה זו.

מתוך 26,872 הדירות החדשות שנמכרו ב-2013 מתקבל עתה:

עמדו במגבלה 1 – 23,787 )ללא שינוי(



עמדו במגבלות 1 ו-2 – 17,180

עמדו בשלוש המגבלות – 13,372

217


עלות הפטור לדירות שעמדו בשלוש המגבלות היא 2.4 מיליארד ש״ח. עלות זו היא בהנחה שכל הרוכשים יעמדו בתנאי

השירות הצבאי ובתנאי שהדירה הנרכשת היא דירתם הראשונה.

כיוון שחלק מהרוכשים לא יעמדו בתנאי השירות הצבאי, ולכן יוכלו לרכוש רק דירות זולות יותר ובהנחה שהרוכשים

דירה ראשונה יהוו כ-80% מהשוק, מתקבלת עלות של 2.0 מיליארד ש״ח. עלות זו היא לשנה שלמה ותאומת לעלות

הצפויה בשנת 2015. בשנת 2014 צפויה עלות של מיליארד ש״ח. עלות זו כוללת את השפעת ההאטה במכירת דירות

חדשות החל מאפריל 2014, עת שהוכרז על כוונה לחוקק את החוק, בהנחה שהחוק יאושר בחודש נובמבר.

פרק ה: תחזית ההכנסות האחרות

תחזית ההכנסות האחרות מושפעת בעיקר מההתפתחויות הכלכליות בארץ ובעולם ומשינויים דמוגרפיים. תחזית זו

כוללת חמישה סעיפי תקבולים: מלוות מביטוח לאומי, סיוע ביטחוני, מע״מ על ייבוא ביטחוני, הכנסות מריבית ויתר

ההכנסות )הכוללות בעיקר הכנסות בגין דיבידנדים מחברות ממשלתיות ותמלוגים על אוצרות טבע(. עריכת התחזיות

נעשית באמצעות מודלים אקונומטרים לסעיפי הביטוח הלאומי וליתר ההכנסות וכן באמצעות סימולציות. פרק זה

מציג את תחזית ההכנסות האחרות ללא השפעת צעדי המדיניות המוצעים בתקציב המדינה לשנת 2015.

על רקע המשבר בכלכלה העולמית, בשלהי העשור האחרון חלה ירידה משמעותית בהכנסות האחרות של הממשלה.

כך, בעוד שממוצע ההכנסות האחרות בשנים 2008-2005 עמד על 33.2 מיליארד ש״ח, בשנים 2013-2009 ירד ממוצע זה

ל- 27.9 מיליארד ש״ח בלבד. במונחי תוצר, הירידה נרשמה במרבית רכיבי ההכנסות האחרות )ראה תרשים 10(. בשנים

האחרונות, ובפרט מאז שנת 2012, ניכרת התאוששות מסוימת בהכנסות האחרות, ואלה צפויות לעלות בשנת 2015.

218


ההתפתחות ברכיבי ההכנסות האחרות)תוצר באחוזי(

1.6%

1.8%

מביטוח לאומי מלוות

1.2%

1.4%

1.0%סיוע בטחוני

0.6%

0.8%

ההכנסות יתר

0.2%

0.4%

יתר ההכנסות

ריבית

0.0%2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

מ יבוא בטחוני"מע


תחזית ההכנסות האחרות לשנת 2015 מושפעת מתחזיות המקרו, מההתפתחויות הכלכליות בשנת 2013 ובמהלך 2014

וכן מהתחזיות הדמוגרפיות, כפי שתוארו בפרקים הקודמים.

בעקבות ההתפתחויות הכלכליות והדמוגרפיות, צפויות ההכנסות האחרות בשנת 2015 לעמוד על 30.2 מיליארד ש״ח, זאת

ללא שורת הצעדים המתוכננים בהצעת התקציב. ההכנסות גבוהות )במונחים ראליים( בכ-1.4 מיליארד ש״ח בהשוואה

להכנסות האחרות החזויות לשנת 2014. עלייה זו נובעת מצפי לגידול בסעיף יתר ההכנסות ובמלוות מהביטוח הלאומי.

219


לוח 13: תחזית תקבולי ההכנסות שאינן ממסים בשנים 2015-2009

במיליארדי ש״ח במחירים שוטפים

מע״מ ייבוא

ביטחוניריבית

מלוות מהביטוח

הלאומי

יתר ההכנסות

כולל גז

סיוע ביטחוני

סה״כ הכנסות

אחרות

1.02.412.63.18.227.4בפועל2009

0.92.211.82.610.427.9בפועל2010

0.71.814.02.38.627.4בפועל2011

1.01.614.02.58.928.0בפועל2012

1.41.514.23.48.428.8בפועל2013

1.41.215.12.68.028.4תחזית2014

1.41.215.73.98.030.2תחזית2015*


התחזית נערכה באוגוסט 2014.

* כולל הכנסות חד-פעמיות בהיקף של 0.825 מיליארדי ש״ח.

פרק ו: שינויי חקיקה מתוכננים והכנסות נוספות בשנת הכספים 2015

במסגרת הצעת התקציב לשנת 2015 שאישרה הממשלה נכללים צעדים שנועדו להניב הכנסות נוספות הדרושות להתכנסות

לתקרת הגירעון. להלן פירוט הצעדים ותרומתם להכנסות המדינה לשנת 2015 כפי שהוצגו לממשלה.

לוח 14: הכנסות נוספות ממסים

רכיבאומדן היקף הכנסות בשנת 2015,


0.6תיקוני חקיקה לסגירת פרצות במערכת המס

0.2התאמת היקף נקודות הזיכוי הניתנות לעובדים זרים

0.2הארכת תוקף מס רכישה לרוכשי דירה שנייה ומעלה

0.1הגדלת היטל מעסיקים על העסקת מסתננים ב-10% מעל ההיטל הענפי

1.1סך כל הצעדים

260.8תחזית הגבייה ממסים ואגרות כולל הצעדים המתוכננים

220


הכנסות נוספות אחרות

היקף הכנסות נאמד בשנת 2015, במיליארדי ש״חרכיב

0.9גביית דיבידנד חד-פעמי

0.5הנפקת חברות ממשלתיות

0.5הגדלת התמלוגים מרשות שדות התעופה

0.2ייעול תזרימי הקרן לשמירה על הניקיון

0.075הארכת תקופת אכשרה לדמי אבטלה

0.04תיקון עיוותים במנגנון מענקי עבודה מעודפת

2.2סך כל הצעדים

32.4תחזית ההכנסות האחרות כולל הצעדים המתוכננים

221



הטבות המס לשנת הכספים 2015 יסתכמו, על-פי התחזית, בכ-52.6 מיליארד ש״ח, שהם כ-20% מהכנסות המדינה

ממסים או כ-4.6% תוצר. מתוך סכום זה, יסתכמו ההטבות במס הכנסה ובמיסי נדל״ן ב-40.8 מיליארד ש״ח, ההטבות

במסים עקיפים ב-11.5 מיליארד ש״ח וההטבות באגרות בכ-0.3 מיליארד ש״ח.

מחד גיסא, זהו אומדן מוטה כלפי מטה, שכן קיים קושי לכמת את עלותם של מספר סעיפי הטבות )לדוגמה: פטור

ממס הכנסה למלכ״רים או פטור הניתן לעולים חדשים ולתושבים חוזרים על ההכנסות מחו״ל(. יש לציין שסכום זה

כולל הטבות במס הממשלתי בלבד ואינו כולל הטבות בדמי הביטוח הלאומי, במס הבריאות ובארנונה של הרשויות

המקומיות. הטבות אלו עשויות להיות משמעותיות. לדוגמה, בנוסף להטבה במס הכנסה על ההפקדה ועל התשואה,

המפקידים בקרנות השתלמות נהנים מהטבה בדמי הביטוח הלאומי ובמס הבריאות של כ-1.9 מיליארד ש״ח ואילו

המפקידים בקופות גמל, בקרנות פנסיה ובביטוחי חיים נהנים מהטבה בדמי הביטוח הלאומי ובמס בריאות של כ-2.2

מיליארד ש״ח. כמו כן הרשויות המקומיות מעניקות הקלות בארנונה של מאות מיליוני ש״ח.

מאידך גיסא זהו אומדן מוטה כלפי מעלה, שכן הוא מניח שאין גמישות התנהגותית מצד משקי הבית, הפירמות

והמלכ״רים. אולם במציאות קיימת גמישות כזו, כך שבתרחיש שבו הטבות המס היו מתבטלות, התוספת להכנסות

המדינה ממסים הייתה נמוכה מהאומדן המוצג כאן.

על פי התחזית לשנת הכספים 2015, ישנן כעשר הטבות עם עלות גבוהה מ-1.2 מיליארד ש״ח כל אחת ועם עלות כוללת

של 43.8 מיליארד ש״ח. עשר הטבות אלו מהוות כ-83% מכלל הטבות המס.

222


עשר ההטבות עם העלות הגבוהה ביותר)במליארדי ש"ח, בשנת 2015(

1.15

1.39

2.00

3.00

3.09

3.20

4.20

4.26

7.60

9

13

0 5 10 15

פטור להשכרת דירות מגורים

אזורי פיתוח

פא על דירות חדשות מ "מע

זיכוי להורים בגין ילדים

הסדר סולר

מ פרות וירקות"מע

מס שבח על דירת מגורים

)הפקדה וצבירה(קרנות השתלמות

החוק לעידוד השקעות הון

)הפקדה וצבירה בניכוי משיכה(פנסיה

עשר ההטבות עם העלות הגבוהה ביותר )2015בשנת , ח”במיליארדי ש(

סא

.

מקור: מנהל הכנסות המדינה.הערה לתרשים: הטבות במס הממשלתי בלבד. לא כולל הטבות בדמי הביטוח הלאומי ובמס הבריאות.

טיב אומדני הטבות המס והשוואה לשנות הכספים הקודמות

אומדני הטבות המס סובלים מאי ודאות גדולה, שכן בהעדר בסיס נתונים מפורט ועדכני על ניצול הטבות המס,

אומדנים אלה מחושבים על פי נתונים חלקיים ובפיגור של מספר שנים אשר מקודמים לערכי שנת התחזית, בהנחה

שאין שינויי התנהגות. הנחה זו סבירה בסביבה מקרו-כלכלית ומיסוית יציבה. אולם, בגלל מחזורי העסקים ובגלל

השינויים המשמעותיים שמערכת המס עברה החל משנת 2003 )הרפורמה במיסוי שוק ההון והשינויים במיסוי קופות

הגמל ובחוק לעידוד השקעות הון(, יש לשער שהנחה זו לא מתקיימת במלואה.

נוסף על כך, מדי פעם מתרחב הכיסוי של תקציב הטבות המס. לדוגמה, לפני שלוש שנים הוחלט על ההקלה בבלו סולר

ממנה נהנים מפעלי תעשייה, תחבורה ציבורית ומובילים והשנה הורחבה הטבת המס הפטור ממע״מ לרכישות מחו״ל

דרך האינטרנט.

לעתים רחוקות, משתנה המתודולוגיה לאמידת העלות של הטבות מס מסוימות. לדוגמה, עד שנת 2012 הוחלט

ש״התקן״ שלעומתו תחושב ההטבה בהכנסות מהון הוא שיעור המס השולי של מקבל ההכנסה. לחילופין היה אפשר

להתייחס למערכת המס הישראלית כמערכת דואלית המטילה שיעורי מס פרוגרסיביים על ההכנסות מעבודה ושיעורי

223


מס מוגבלים על הכנסות מהון בלי לראות בהם הטבה. משנת 2013 ההטבות על הכנסות מהון )כולל שבח מנכסי נדל״ן(

מחושבות לעומת שיעור המס של 25%.

לסיכום, כל אלה ״רעשים״ המונעים השוואה פשטנית של אומדני הטבות המס בין השנים.

החישוב לעיל אינו מביא בחשבון ארבעה גורמים:

השפעות צולבות של ביטול הטבה מסוימת על עלות הטבות אחרות – עלות כל הטבה נאמדה באופן בלתי תלוי

מההטבות האחרות, דהיינו, בהנחה ששאר סעיפי החוק נשארים ללא שינוי. במס פרוגרסיבי, ביטול שתי הטבות

בנפרד אינו דומה לביטולן יחד. לדוגמה, בהנחה שלאדם יש הכנסה ברוטו של 11,000 ש״ח ושני ניכויים של 1,000

ש״ח כל אחדובהנחה שמוטל מס של 10% עד 10,000 ש״ח ושל 20% מעל סכום זה, עלות כל הטבה בנפרד מסתכמת

ב-200 ש״ח, בעוד שעלותן של שתי ההטבות יחד מסתכמת ב-300 ש״ח.

שינויים אפשריים בהתנהגותם הכלכלית של משלמי המס, כתגובה לביטול ההטבות – לא נלקח בחשבון, לדוגמה,

קיטון אפשרי בחיסכון בקרנות השתלמות כתוצאה מביטול הטבות המס.

עלות אכיפת הגבייה – לא הובאה בחשבון, לדוגמה, תוספת כוח האדם הדרושה לגביית מע״מ על פרות וירקות.

השפעת ביטול ההטבות על חלוקת נטל המס.

ההטבות כהוצאות תקציביות

הטבות המס או בשמן האחר ״הוצאות המס״ )Tax Expenditures(, מוגדרות כהפסד הכנסות, הנובע מפטורים או מהנחות

במסים הניתנים לקבוצות שונות של אזרחים או לסוגים שונים של פעילות כלכלית.

להלן סיווג של הטבות המס:

דוגמאותהגדרהסוג הטבה

פטור ממע״מ על צריכת פרות וירקות ההכנסה או העסקה פטורה מכל מספטורטריים

הפחתה של הוצאה פרטית או של ניכויחיסכון מההכנסה החייבת

ניכוי של הפרשה לקופת גמל

זיכוי בגין תרומה למוסד ציבוריהפחתה של המסזיכוי

מס חברות על מפעלים מאושריםמס מופחת על ההכנסה או על העסקהשיעור מס מופחת

הקדמת ניכוי הוצאה או דחיית חיובה של הכנסה

ניכוי הוצאה לפני מועד חיוב ההכנסה או דחיית חיובה של הכנסה למרות שהופקה

פחת מואץ הגבוה משיעור הפחת הכלכלי או חיוב במס של אופציות לעובדים

במועד המימוש ולא במועד ההקצאה

המושג ״הוצאות מס״ פותח בסוף שנות השישים במשרד האוצר האמריקאי על ידי פרופ׳ Stanley Surrey, ומשנת 1974

חייב הקונגרס, לכלול דיווח על הטבות המס בתקציב הממשל הפדרלי. רוב מדינות ה-OECD וכן מרבית המדינות ואף

חלק מהערים שבארה״ב מפרסמות תקציב הוצאות מס. החל משנת 1986, מצורף בישראל דיווח דומה לתקציב המדינה

224


)על פי סעיף 2)ב()2( לחוק יסודות התקציב - 1985(, זאת כיוון שהטבות המס מהוות בין היתר חלופה להוצאה תקציבית

המיועדת להשיג יעדים ממשלתיים כגון עידוד החיסכון הפנסיוני ועידוד תעשיית התיירות.

פירוט הדיווח אודות הטבות מס שונה ממדינה למדינה, אולם השאיפה היא שדו״ח כזה יכלול, ככל שהמידע קיים, את

הפרטים הבאים :

רשימה של הטבות מס

עלות של כל הטבה

הנהנים מההטבה )לפי עשירוני הכנסות או כל משתנה רלוונטי אחר – מין, מעמד בעבודה, אזור גאוגרפי וכדומה(

מטרת ההטבה והאם היא משיגה את יעדה )״מועילות״(

האם השגת היעד היא בעלות אופטימלית )״יעילות״(

האם שלטונות המס מוודאים שלא ייעשה שימוש לרעה בהטבה )ביקורת זכאות(.

הקלות במס נועדו להשיג יעדים כלכליים או חברתיים. לעתים ההקלה נועדה לעקוף קושי מנהלי, לדוגמה דחיית מיסוי

רווחי הון למועד המימוש, בגלל הקושי לאמוד רווחים אלה בעת הצבירה. הקלה במס אפשר לתת בין אם בדרך של

צמצום בסיס המס ובין אם בהפחתת שיעורו. אף בדחיית תשלום המס גלומה הטבה השווה לקבלת הלוואה ללא ריבית.

הגדרה זו מניחה שהחוק קובע לגבי כל מס את המאפיינים הבאים )״התקן״(:

בסיס המס – לדוגמה, בסיס מס הכנסה הוא ההכנסה החייבת, ולכן ההכרה בהוצאות עסקיות הכרוכות בייצור

ההכנסה אינה הטבת מס. כמו כן, הגדלת שיעורי הפחת עקב שינוי טכנולוגי לא תיחשב כהטבה, אך הגדלה לשם

עידוד השקעות תיכלל ברשימת ההטבות. דוגמה נוספת היא הזיכוי לתושב )דהיינו 2.25 נקודות זיכוי הניתנות לכל

נישום והקובעות את סף המס(, בהנחה שהוא שווה ערך לשיעור מס תחילי של אפס. לעומת זאת, זיכוי לנשים או

לעולים חדשים ייחשב להטבת מס.

שיעור המס – שיעור המס התקני, שלעומתו מחושבת ההטבה, משתנה מהטבה להטבה, כדלהלן:

הטבות לחברות בחוק עידוד השקעות הון חושבו לעומת שיעור מס חברות – 26.5% בשנת 2015. �

הטבות במס הכנסה ליחידים פרט להכנסה משוק ההון, לזכיות בהגרלות והימורים ולהכנסה משכר דירה )ראה �

סעיפים הבאים( חושבו לעומת שיעורי המס על הכנסות מעבודה.

הטבות להכנסה משוק ההון – עד כה, הטבת המס חושבה לעומת שיעור המס השולי של מקבל ההכנסה. משנת �

2013 אנו רואים את מערכת המס הישראלית כמערכת דואלית המטילה שיעורי מס פרוגרסיביים על ההכנסות

מעבודה ושיעורי מס מוגבלים על הכנסות מהון בלי לראות בהם הטבה. לכן, מהתקציב לשנים 2014-2013 ההטבה

בגין הפטור על התשואה בקרנות השתלמות או בקופות פנסיה או הניכוי מההכנסה מריבית לקשישים ולבעלי

הכנסות נמוכות מחושבים לעומת שיעור מס ״תקני״ של 25%. יש לציין שאין בעולם גישה אחידה לגבי שיעור

המס התקני, דבר המגביל כאמור כל השוואה בין-לאומית.

הטבה להכנסה משכר דירה חושבה לעומת שיעור מס של 10% על ההכנסה ברוטו. �

225


הטבה להכנסה מהגרלות והימורים חושבה לעומת שיעור המס הרגיל על הכנסות אלה – 30% על ההכנסה ברוטו �

החל משנת 2014.

הטבות להכנסות משבח מקרקעין חושבו לעומת שיעור מס שבח תקני של 25%. �

הטבות במס קנייה חושבו לעומת שיעור מס תיקני על אותו מוצר – לדוגמה ההטבה הגלומה בהסדר הסולר �

חושבה לעומת בלו של כ-3 ש״ח לליטר סולר.

הטבות במע״מ חושבו לעומת שיעור מע״מ של 18% החל מחודש יוני 2013. �

מי חייב במס

הגדרת הגבולות הגאוגרפיים – לדוגמה, בשיטת מס טריטוריאלית, הפטור על הכנסות מחו״ל אינו נחשב כהטבה.

מנהל המס – הכוונה כאן היא להוראות שונות בחוק, כגון קביעת מועד הגשת דוחות או גובה הקנסות במקרה של

איחור בתשלום המס.

לאחר קביעת התקן, כל סטייה ממנו תיחשב כהטבת מס. אולם ההגדרה בעייתית, שכן לא תמיד ברור מהו התקן

שלעומתו יש לחשב את ההטבה. לדוגמה: על ייצוא סחורות חל מע״מ בשיעור אפס. אם בסיס המס הוא הערך המוסף,

אזי יש לראות בזה הטבה, אך אם המע״מ הוא מס על הצריכה המקומית, אין לכלול את שיעור אפס על ייצוא סחורות

ברשימת הטבות המס. לפיכך, יש להתייחס להיקף הטבות המס המדווח כאן בכפוף לקביעת התקן בכל מס ומס. אין

זה מן הנמנע, שחוקר אחר היה מגיע להיקף שונה ולהרכב שונה. חשוב להדגיש שלהחלטה הטכנית לכלול סעיף ברשימת

ההטבות אין השלכה על ההחלטה הערכית האם ההטבה רצויה.

לא רק הגדרת ההטבות נתונה לוויכוח, גם כימותן בעייתי. השיטה שנבחרה כאן לבניית אומדן הטבות המס מניחה

שההטבה הנדונה היא היחידה שקיימת, ללא חישוב ההשלכות ההדדיות שבין הטבות המס למיניהן ומבלי להביא

בחשבון את השינוי האפשרי בהתנהגות הכלכלית במקרה של ביטול ההטבה. לחילופין, היה אפשר לבחור בשיטה של

הפסד הגבייה )לאחר שנלקחו בחשבון שינויי התנהגות( או בשיטה של ההוצאה האקוויוולנטית )ההוצאה התקציבית

שהייתה מביאה לאותו שינוי בהכנסה הפנויה של הנהנה(. שינוי בסעיף מסוים אינו חייב, אפוא, לגרום לשינוי באותו

ערך בהכנסות המדינה ונקודה זו תקפה עוד יותר בצירוף של כמה סעיפים.

רוב סעיפי האומדן הם על בסיס מימוש בשנת 2015, למעט הסעיף המתייחס להטבות בשוק ההון, כפי שיפורט להלן.

רמת הפירוט של הנתונים תלויה במידע שהצטבר באגף הכלכלן הראשי. סעיפים מסוימים מפורטים, בעוד שבסעיפים

אחרים האומדנים כלליים. עקב קשיים בחיזוי מידת המיצוי של הטבות המס, האומדנים מבוססים על נתונים לא

מעודכנים, לעתים עד כדי פיגור של חמש שנים, נתונים המקודמים לערכים )בדרך כלל תוצר או משתנה רלוונטי אחר(

של שנת 2015. בסעיפים נבחרים יוצגו, נוסף על תחזית ההטבות, נתונים על גובה ההטבה בפועל בשנים קודמות.

226


היתרונות והחסרונות של הטבות מס ככלי מדיניות

כאשר מתגלה כשל שוק המצדיק התערבות ממשלתית שתטיב עם אוכלוסייה מסוימת או עם פעילות כלשהי, נשאלת

השאלה באיזו דרך יש לבחור כדי להעניק את ההטבה – הטבת מס או הוצאה ישירה.

לעתים מוזכר שלהוצאות מס יש יתרון על פני הוצאות תקציביות, בכך שביכולתו של מנגנון המס לחלק את ההטבות

לאוכלוסייה רחבה ובעלות נמוכה. אולם, נראה שטיעון זה לא תמיד עומד במבחן המציאות. מחד גיסא, המנגנון של

חלוקת תשלומי ההעברה עשוי להיות לא פחות יעיל )למשל חלוקת קצבאות ילדים על ידי המוסד לביטוח לאומי(,

ומאידך גיסא, חלוקה דרך מנגנון המס עלולה לצרוך משאבים יקרים לבקרת הזכאות לאותה הטבה, מה עוד שמיומנות

שלטונות המס היא בגביית מסים ולא בהכוונת פעילות כלכלית או בפיזור אוכלוסייה לפריפריה.

בצד החסרונות, נשמעת לעתים הטענה שהנהנים העיקריים מהטבות המס הן השכבות המבוססות. לדוגמה, הקלה במס

הכנסה מפלה לרעה את העניים הנמצאים מתחת לסף המס.

חיסרון נוסף של הטבות מס הוא הנטל שהן מטילות על שלטונות המס, הנאלצים להקדיש חלק מתקציבם למניעת

השימוש לרעה בהקלות מס, ועל מקבלי ההטבות, הנדרשים להוכיח את זכאותם. ככל שאי-הוודאות המשפטית גדלה,

עולה העלות למשק.

והגבלת עוד חיסרון הוא שימוש בהטבת מס כדי לעקוף את מגבלת ההוצאה הקבועה בחוק הפחתת הגירעון

ההוצאה התקציבית.

אולם, החיסרון הגדול של הטבות המס נובע מהיעדר דיון ציבורי אודות התועלת שבהן, ומכך שמרביתן אינן זוכות

לאישור תקופתי, להבדיל מתקציב ההוצאות של הממשלה, המאושר בחוק הכנסת מידי שנה. לרבים נדמה שניתן להשיג

באמצעותן ״יש מאין״, כיוון שעלותן אינה ידועה לכול.

סעיף ההקלות לכריות אוויר ולמערכת ABS הוא דוגמה טובה לחיסרון של הטבות מס – משהטבה זו ניתנה לא היה

דיון תקופתי על מועילותה או יעילותה, למרות שינוי בתנאי השוק. בעבר, בעת חדירת אביזרים אלה לשוק, היה אולי

היגיון בהטבה שנועדה לעודד את רכישתם משיקולי בטיחות. עם השנים הם הפכו למעין תקן, ומרבית כלי הרכב באו

מצוידים בכריות אוויר ו/או מערכת ABS, כך שהיה עדיף לבטל את ההטבה, ולהקטין את שיעור מס קנייה על כלי רכב.

ואמנם, בשנת 2005 התקבלה החלטה שתצמצם בהדרגה הטבה זו ותקטין את שיעור מס הקנייה על רכב )ראה פירוט

בפרק על מיסוי כלי רכב בדו״ח מנהל הכנסות המדינה לשנת 2005(.

הפחתת מסים לכלל עדיפה על הטבות ייחודיות

הטבת מס מיטיבה אמנם עם מקבליה, אך היא מעבירה את נטל תשלום המס אל שאר האוכלוסייה ובכך מרעה את

מצבה. הטבות מס משנות את חלוקת הנטל, אך תוך כדי כך מסבכות את חוקי המס, מעודדות התחמקות והימנעות

מתשלום מס אמת, פוגעות ברווחת כלל הציבור והמשק ומסתירות את ההיקף האמתי של מעורבות הממשלה במשק.

227


השינויים ברשימת הטבות המס בשנים האחרונות

משנת 1990 ועד שנת 2002 נעשו בישראל ניסיונות רבים לצמצם את היקף הטבות המס, אך הם עלו יפה רק בחלקם.

רוב הניסיונות לצמצם את הטבות המס המשמעותיות נכשלו. כך בשוק ההון, בקצבאות זקנה וילדים, במע״מ על פרות

וירקות ועל שירותי תיירות ובהכנסות מהימורים ומהגרלות. בתחומים אחרים אף חלה נסיגה במשך השנים והורחבו

הטבות המס.

על רקע זה יש לראות בשנת 2002 נקודת ציון חשובה. בשנה זו התקבל חוק לתיקון מקיף לפקודת מס הכנסה )״הרפורמה״(

אשר כלל הפחתה הדרגתית בשיעורי המס על עבודה יחד עם צמצום של הטבות המס הניתנות להכנסות מהון ומעבר

משיטת מס טריטוריאלית לשיטת מס פרסונלית. בנוסף לרפורמה, הוטל בשנת 2002 מס חלקי על שווי ההטבה הגלומה

בשימוש פרטי בטלפונים סלולריים, ובשנת 2003 צומצם הזיכוי ממס לתושבי אזורי פיתוח, בוטל הזיכוי לנכים זמניים

ובגין הורים נטולי יכולת, הוטל מס על זכיות בהימורים, בהגרלות ובפרסים וצומצמו ההטבות במיסוי העקיף לעולים

ולתושבים חוזרים. בשנת 2005 החל מהלך הדרגתי לצמצום הפטור על אביזרים לרכב )ABS וכריות אוויר( ולצמצום

ההטבה במס שבח על נכסים היסטוריים, ובשנת 2008 – לצמצום ההטבה לבעלי רכב צמוד.

הצעת התקציב לשנים 2014-2013 כללה, כאמור, ביטול או צמצום הטבות מס בהיקף כולל נטו של כ-1.6 מיליארד ש״ח

בשנת 2014 )וסכום כפול מזה, בהבשלה מלאה(, אך הכנסת אישרה צמצום הטבות בהיקף צנוע של כ-0.4 מיליארד ש״ח

בשנת 2014 )סכום שיעלה ל-1.4 מיליארד ש״ח בהבשלה מלאה(.

הצעת התקציב לשנת 2015 כוללת שתי הצעות שירחיבו את היקף הטבת המס ביותר מ-2 מיליארד ש״ח, לצד ביטול

שתי הטבות בסכום כולל של 45 מיליון ש״ח, כדלהלן:

הנהגת מע״מ אפס בעלות של כ-2 מיליארד ש״ח על דירות מגורים לרוכשים דירה לראשונה.

אימוץ מודל חדש להטבות מס לתושבי יישובים, בעלות חד-פעמית של 70 מיליון ש״ח בשנת 2015, בעוד שהחל משנת

2016 שינוי מודל ההטבות לא יהיה כרוך בהרחבת עלותן התקציבית.

ביטול מע״מ אפס על תיירות מרפא שיחסוך כ-30 מיליון ש״ח.

ביטול ההטבה במס הכנסה לספורטאים זרים שיחסוך כ-15 מיליון ש״ח.

הניסיון הבין-לאומי והישראלי מלמד שקשה לבצע ביטול הטבות ולהתמיד בו, זאת כיוון שקבוצות לחץ העלולות להפסיד

ממהלך זה חזקות דיין כדי לצמצם את ההפסד ואף להחזיר לעצמן את ההטבה שאבדה. לעומת זאת, לכלל הציבור,

הנפגע מההטבות המסוימות, אין בדרך כלל שדולה או אמצעי לחץ.

בהקשר זה יש להזכיר שבמהלך שנת 2005 הורחבה רשימת היישובים הזכאים להטבות גאוגרפיות; ניתן פחת מואץ

של 100% להשקעות בענפי התעשייה, החקלאות והתיירות בתקופה שבין יולי 2005 עד דצמבר 2006; החל משנת 2006

נקבע הסדר מיסוי מיוחד לחברות החזקה ישראליות שישקיעו בחברות זרות )״פטור השתתפות״(, לפיו משקיעי חוץ

יהיו פטורים ממס על רווחי הון גם מחוץ לבורסה; ניתנת נקודת זיכוי אחת במשך שלוש שנים למקבלי תוארB.A. או

תעודת הוראה ושנתיים נוספות למקבלי תואר M.A; בשנת 2007 הוכפלה תקרת הזיכוי לתרומות מ-2 מיליון ש״ח

ל-4 מיליון ש״ח והוארכה תקופת הזכאות לזיכוי לחיילים משוחררים מ-24 חודשים ל-36 חודשים; בשנת 2008 שוב

הועלו שיעורי הפחת על השקעות בענפי התעשייה, החקלאות והתיירות בתקופה שבין יוני 2008 עד מאי 2009, ובשנים

2009 ו-2012 שוב הועלתה תקרת הזיכוי לתרומות ל-7.5 מיליון ש״ח ול-9.0 מיליון ש״ח, בהתאמה. בשנת 2012 נקבע

228


שאימהות עובדות ייהנו מנקודת זיכוי נוספת בגין כל אחד מילדיהן עד גיל 5 וניתן לראשונה זיכוי לאבות לפעוטות. כמו

כן, הוחלט להגדיל את החלק הפטור בפנסיה מ-35% בשנת 2011, ל42% בשנת 2012 ועד 67% החל משנת 2025; בשנת

2015, על פי הצעת הממשלה, יונהג מע״מ אפס על דירות מגורים לרוכשים דירה לראשונה.

השוואה בין-לאומית

ההשוואה הבין-לאומית היא מוגבלת, כיוון שמתודולוגיית חישוב ההטבות שונה ממדינה למדינה. במסגרת מגבלה זו,

עולה שהיקף הטבות המס בישראל, כ-4.6% תוצר בשנת 2015 אינו חריג בהשוואה למדינות אחרות בעולם. על פי נתוני

ה-OECD, בקצה התחתון נמצאות גרמניה והולנד עם היקף הטבות מס של כ-1%-2% תמ״ג, ובקצה העליון נמצאת

בריטניה עם היקף הטבות מס של כ-12.6% תמ״ג.

0.7%

2.0%

2.5%

4.6%

4.6%

5.0%

5.7%

6.0%

6.0%

6.6%

7.1%

10.0%

12.6%

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14%

)2006(גרמניה

)2006(הולנד

)2006(קוריאה

)2015(ישראל

)2008(ספרד

)2003(תורכיה

)2007(שוודיה

)2004(פינלנד

)2008(ב "ארה

)2004(קנדה

)2007(אוסטרליה

)2003(סין

)2007(בריטניה

)ג"באחוזי תמ(

במדינות נבחרות, היקף הטבות המס

מקור: OECD ומנהל הכנסות המדינה.

229


תחזית ההטבות במסים ישירים

בשנת 2015 יסתכמו ההטבות במס הכנסה ובמסי נדל״ן ב-40.8 מיליארד ש״ח, לפי הפירוט הבא:


באחוזים מסה״כבמיליארדי ש״ח

7.819השקעות הון ותעשייה

18.445חיסכון ושוק ההון

4.411רווחה ופיזור אוכלוסייה

4.010תחום המשפחה

)Fringe Benefits( 0.31טובות הנאה

4.210מסי נדל״ן

1.74הטבות שונות

40.8100סך הכול מסים ישירים

הטבות להשקעות הון ותעשייה

החוק לעידוד השקעות הון – אומדן הטבת המס מתבסס על ההפרש בין שיעור המס החל על ההכנסה המוטבת לשיעור

מס חברות סטנדרטי )26.5% בשנת 2015(.

עד שנת 2011, ״המסלול החלופי״ אפשר לחברה שהייתה בעלת מפעל מאושר לוותר על מענקים וליהנות משיעור מס

אפס למשך שנתיים, שש או עשר שנים, בהתאם לאזור הפיתוח שבו ממוקם המפעל. הטבה זו נועדה להעניק דחיית מס

כשבעת חלוקת הרווח, ייגבה מס בשיעור של 25-10% )בתוספת מס על דיבידנד(. למעשה מעט חברות חילקו דיבידנד,

וכך נוצרה התופעה של ה״רווחים הכלואים״, מעל ל-100 מיליארד ש״ח שהמס עליהם נדחה משנה לשנה. בנובמבר

2012 ולמשך 12 חודשים ניתנה לחברות אפשרות להפשיר רווחים אלה בשיעור מס מופחת. מבצע זה הניב הכנסות

חד-פעמיות של כ-4.4 מיליארד ש״ח.

בשנת 2011 התקבל תיקון 68 לחוק עידוד השקעות הון, שלפיו הכנסה מועדפת ממפעל שנמצא באזור פיתוח א תחויב

במס בשיעור של 10% בשנים 2012-2011, ואילו הכנסה כאמור של מפעל שנמצא באזור אחר תחויב בשנים אלה במס

בשיעור של 15% . שיעורי מס אלו ירדו בשנת 2013 ל-7% ול-12.5%, בהתאמה, והיו אמורים לרדת שוב בשנת 2015

ל-6% ול-12%, בהתאמה, אלא שבמסגרת התקציב לשנים 2014-2013 בוטל מתווה ההפחתה ונקבע שהחל משנת 2014

השיעורים יעמדו על 9% ועל 16% בהתאמה תיקון 68 הוסיף הגדרה של ״חברה מועדפת מיוחדת״ שתהיה זכאית

)בהתקיים מספר תנאים של פעילות והשקעה גדולים במיוחד( לשיעור מס מופחת בגובה של 5% אם היא פועלת באזור

פיתוח א ושל 8% אם היא פועלת באזור אחר. שיעורים אלה תקפים משנת 2011. מפעלים מאושרים הנמצאים באמצע

תקופת ההטבות לפי הדין טרם תיקון 68 זכאים להטבות אלו עד לתום התקופה, וזאת לפי בחירתם, במקום ההטבות

המגיעות להם לפי הצעת החוק.

230


בשנת 2003, נהנו החברות מהטבה בפועל של כ-2.3 מיליארד ש״ח. בשנת 2011 גדלה ההטבה ל6.9 מיליארד ש״ח.

הורדת שיעור מס חברות מ-36% ב-2003 ל-24% ב-2011 הקטינה את ההטבה הגלומה בשיעורי מס נמוכים או בפטור.

הפעילות המוטבת לעומת זאת גדלה מאוד, וייתכן כי הסיבה לכך היא, בין היתר, תיקון 60 לחוק, אשר אפשר משנת

2005 ״מסלול ירוק״ להטבות מס למפעל מוטב.

ההטבה ב-2015 נאמדת בכ-7.6 מיליארדי ש״ח.

הטבת מס לפי חוק עידוד השקעות הון היא ריכוזית ומושפעת מתנודתיות בהיקף הפעילות המוטבת של חברות בודדות.

מסיבה זו, תחזית עלות ההטבה לשנת 2015 סובלת מאי-וודאות רבה. בנוסף, יש לציין ששיעור אומדן היתר של עלות

הטבות המס הנובע מההנחה של אפס גמישות התנהגותית גדול במיוחד במקרה של חוק עידוד השקעות הון, כך שיש

לצפות שביטול ההטבה יניב תוספת הכנסות נמוכה בהרבה מאומדן ההטבה.

חוק האנג׳לים – התרת עלות השקעה של עד 5 מיליון ש״ח במניות של חברה עתירת מו״פ, בשלב ה-Seed, כהוצאה בידי

משקיע יחיד על פני שלוש שנים.

כדי לעודד השקעות בחברות ישראליות עתירות מו״פ, המצויות בשלב הראשוני של פעילות המו״פ )שלב ה-Seed(, יותר

ליחיד, המשקיע בשנים 2015-2011, להפחית את עלות ההשקעה במניות של חברה כאמור כהוצאה, כנגד הכנסה מכל

מקור, בפריסה על פני שלוש שנים )בהתאם לשיקול דעתו ולאו דווקא בשלושה חלקים שווים(, החל משנת המס שבה

סכום ההשקעה שולם לחברה, וזאת עד לסכום השקעה מרבי שלו ושל קרובו של 5 מיליון ש״ח.

מחקר ופיתוח, חיפושי נפט והפקת סרטים – הוצאות למטרות אלה מותרות בניכוי שוטף, אף שלמעשה אינן הוצאות

שוטפות. אין אומדן להטבה זו.

זיכוי לעובדי משמרות – עובד במשמרת שנייה או שלישית בתעשייה זכאי לזיכוי מס בשיעור של 15% מהכנסתו, שנבעה

מעבודה במשמרות, עד למקסימום של 940 ש״ח לחודש )נכון לשנת 2014(. החל מיולי 1990 לא ניתן זיכוי להכנסה

ממשמרות, שהיקפה, בצירוף להכנסה הרגילה, עולה על 10,710 ש״ח לחודש )נכון לשנת 2014(. ביום 15 באוגוסט 2004

החליטה הממשלה על ביטול הטבה זו החל משנת 2005, אך חזרה בה מאוחר יותר.

החוק לעידוד התעשייה )מסים( – החוק מאפשר לחברות תעשייתיות לנכות פחת בגין נכסי קניין רוחני והוצאות הנפקה

ולהגיש דוחות מאוחדים לצורכי מס. אין אומדן כמותי להטבות אלה.

פחת מואץ – אין בנמצא אומדן כולל של עלות ההטבה הנובעת משיעורי פחת העולים על שיעורי הפחת הכלכלי. אומדן

ההטבה חושב בעבר רק בגין העלאת שיעורי הפחת ל-50% על השקעות במכונות ובציוד שבוצעו בין 1 ביוני 2008 ל-31

במאי 2009. להטבה זו אין עלות בשנת 2015.

פטור השתתפות – בשנת 2005 נקבע הסדר מיוחד לחברות החזקה ישראליות שישקיעו בחברות זרות. מטרת ההסדר

לאפשר הקמה בישראל של מרכזי ניהול בין-לאומיים של תושבי חוץ. חברה שתעמוד במספר תנאים תהנה מפטור ממס

על דיבידנד שהיא תקבל מהחברה המוחזקת הזרה ומפטור ממס רווחי הון במכירת מניות של אותה חברה. אין אומדן

להטבה זו.

231


הטבות לחיסכון ולשוק ההון

קופות גמל וקרנות פנסיה – קופות גמל הן מכשיר חיסכון לטווח ארוך. חיסכון זה זוכה להקלות מס הן בשלב ההפקדה,

הן בשלב הצבירה והן בשלב המשיכה. הטבות המס ניתנות בצורת זיכוי או ניכוי לגבי תשלומי העובד השכיר או העצמאי,

ואילו תשלומי המעביד מהווים הוצאה מוכרת למעביד, אך הם אינם הכנסה חייבת בידי העובד.

הסדרת פעילות קופות הגמל והיקף הטבות המס מעוגנים בפקודת מס הכנסה ובתקנות. בעיקר ניתן להזכיר בהקשר

זה הסעיפים 45א, 47, 3)ה3( ו-17)5א( לפקודה ותקנות מס הכנסה )כללים לאישור ולניהול קופות גמל(. בשנים

2008-2003 חלו שינויי חקיקה תכופים שהגבירו את המורכבות ואת הסיבוך בתחום זה. לדוגמה, אם בשנת 1980 כל

סעיפי הפקודה שהוזכרו לעיל נכנסו בעמוד אחד, כיום סעיפים אלה תופסים כשמונה עמודים בפקודה ואילו התקנות

גדלו מכ-30 עמודים בשנת 1980 לכ-120 עמודים כיום.

להלן השינויים העיקריים שהשפיעו על הטבות המס לקופות גמל:

במסגרת הרפורמה במס הכנסה של שנת 2003, הוחלט על מיסוי מרכיב התשואה הראלית בקופות גמל לתגמולים. המס

הוטל על התשואה שנצברה על הפקדות החל מ-1 בינואר 2003 בלבד. עם זאת, רווחים שמשך עמית בהגיעו לגיל 60

ומקורם בהפקדה שהייתה זכאית להטבת מס וחלפו 15 שנים ממועד ההפקדה הראשונה יהיו פטורים ממס.

בחודש אפריל 2004 התקבל חוק הפיקוח על עסקי ביטוח )תיקון מס׳ 12(, התשס״ד-2004 )ס״ח 1936 מיום 4 באפריל

2004, עמוד 370(. במקביל בוצע תיקון עקיף בפקודת מס הכנסה )תיקון 138( בנושאים הקשורים להטבות מס ביחס

להפרשות לקופות גמל וקרנות פנסיה. על פי תיקון זה, החל משנת 2005 הופחתה התקרה המזכה מ-9,900 ש״ח לחודש

ל-7,100 ש״ח לחודש והועלה שיעור הפרשת העובד לקופת גמל מ-5% ל-7%. כמו כן נקבעה תקרה אחת כוללת למסלול

הוני ולמסלול קצבתי )ארבע פעמים השכר הממוצע במשק(, כך שלא ניתן עוד ליהנות משתי התקרות בנפרד.

נוסף על כך, החל משנת 2006 הותנתה הפקדה בקופת גמל לתגמולים בהפקדה מינימלית בקופת גמל לקצבה לגבי הפקדה

של עמית עצמאי שנולד בשנת 1961 ואילך. כמו כן, נקבע כי עמית עצמאי במסלול התגמולים לא יוכל למשוך כספים אלא

בהגיעו לגיל 60 ולאחר חמש שנים לפחות ממועד ההפקדה הראשונה. הכללים הללו חלים על הפקדות מ-1 בינואר 2006.

ב-23 בינואר 2008 אישרה הכנסת את תיקון 3 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים )קופות גמל(. בין השאר ביטל התיקון

את האפשרות להפקיד כספים בקופות הוניות וקבע שיעור זיכוי אחיד של 35% לכל המכשירים הפנסיוניים. כמו כן,

באותה שנה, החל מהלך הדרגתי לכיסוי כל העובדים השכירים בפנסיית חובה.

במסגרת הצעת התקציב לשנים 2014-2013 הציעה בממשלה שהחל משנת 2014 ישונה מודל הטבות המס לחיסכון

פנסיוני – תוקטן תקרת הפקדת המעביד הפטורה בידי העובד ויינתן זיכוי אחיד של 35% על הפקדה של 15% מההכנסה

החייבת, עד תקרה של כ-15,000 ש״ח לחודש. שינוי זה היה צפוי להקטין את היקף הטבות המס בכ-1.2 מיליארד ש״ח

בטווח הקצר.

חישוב ההטבה במס הממשלתי בעת ההפקדה

כיוון שאין בנמצא מידע מלא על פעילות של כל עובד ועובד בחשבון קופות הגמל שלו, אין באפשרותנו לחשב במדויק

את הטבות המס בגין הפעילות בקופות גמל. החישוב של הטבות המס להפקדות בקופות גמל המובא להלן הוא אפוא

קירוב ויש להתייחס אליו בהתאם. יש לציין שהטבות המס לקרנות השתלמות מוצגות בסעיף נפרד.

232


החישוב מבוסס על מודל המס של מנהל הכנסות המדינה לשנת 2008, המתאר את התפלגות הכנסות במשק בשנת זו,

שקודם לערכים של שנת 2015. החישוב מניח שההכנסה שממנה מפקיד המעביד לפנסיה מהווה כ-65% מההכנסה

ברוטו ושעל ההכנסה הלא מבוטחת מופקדות הפקדות עצמאיות חלקיות. על פי חישוב זה סך ההטבות יסתכם בשנת

2015 בכ-13.0 מיליארד ש״ח, מזה כ2.2 מיליארד ש״ח הטבות בדמי ביטוח לאומי ובמס בריאות, כך שההטבות במס

הכנסה יסתכמו בכ-10.8 מיליארד ש״ח.

חישוב ההטבה בעת הצבירה

הונח שהיתרה בקופות פנסיה ובביטוחי חיים צוברת תשואה שנתית ראלית נטו של 3.5% הפטורה ממס של 25%.

ניכוי המס בעת המשיכה

כנגד ההטבות בעת ההפקדה והצבירה, הפנסיה, בניכוי 43.5% עד תקרה של 8,470 ש״ח לחודש )נכון לשנת 2014( למי שהגיע

לגיל פרישה, חייבת במס בעת המשיכה על פי שיעור המס השולי. שיעור הניכוי היה 35% עד שנת 2011, עלה ל-43.5%

בשנת 2012 והוא יעלה בהדרגה עד ל-67% החל משנת 2025. כיוון שחלק מהפנסיה פטורה וכיוון שעל מקבלי הפנסיה

חל מס שולי נמוך מהמס החל על האוכלוסיה בגיל העובדת, שיעור המס הממוצע על הכנסות מפנסיה נמוך במיוחד.

קרנות השתלמות – הפרשת המעביד לקרן השתלמות, בשיעור שאינו עולה על 7.5% )או 8.4% לעובדי הוראה( מהמשכורת

הקובעת )דהיינו – הכנסת עבודה למעט החזר הוצאות ושכר שעות נוספות(, פטורה ממס הכנסה )לפי ס׳ 3)ה( לפקודת

מס הכנסה( מדמי ביטוח לאומי בידי העובד והמעביד וממס בריאות – עד למשכורת מרבית של 15,712 ש״ח )נכון לשנת

2014(. תקרת ההטבה צמודה לפעמיים תקרת השכר לצורכי תשלום תוספת יוקר. כדי לזכות בהטבה זו, העובד חייב

בהפקדה )מהנטו, ולכן ללא הטבת מס( השווה לשליש הפקדת המעביד.

החל משנת 1996 הורחבה ההטבה לאוכלוסיית העצמאיים. עצמאי שמפריש לקרן השתלמות עד 7.0% מהכנסתו מעסק

או ממשלח יד )עד תקרה( זכאי לניכוי בשיעור שאינו עולה על 4.5%. תקרת ההטבה לעצמאי גבוהה מזו של העובד

השכיר – כ-22,000 ש״ח לחודש לעומת 15,712 ש״ח כאמור )נכון לשנת 2014(. התקרה לעצמאי שהוא גם שכיר היא

22,000 ש״ח בניכוי השכר שבגינו הפריש מעבידו. התקרה לעצמאי צמודה למדד המחירים לצרכן. יש לציין ששכיר לא

יכול להפקיד לקרן השתלמות לעצמאים בגין הכנסת עבודה, אשר בשלה לא הפקיד עבורו המעביד בקרן השתלמות.

פרט להטבת מס במועד ההפקדה, הריבית והרווחים הנובעים מההפקדות עד התקרה )כולל הפקדת העובד( פטורים ממס

)ובלבד שנמשכו במועדים הקבועים בסעיף 9)16א(. החל משנת 2003 רווחים שנצברו על הפקדות שבוצעו החל מהמועד

האמור, חייבים בשיעור של 25% )15% עד 2005 ו-20% עד 2011(, לגבי חלק ההפקדות שעולות על תקרת ההטבה. רווחים

בגין הכספים שמקורם בהפקדות לפני 1 בינואר 2003 )כולל חלק ההפקדות העולות על תקרת ההטבה( פטורים ממס.

העלות המצטברת של הטבת המס לקרנות השתלמות היא 6.2 מיליארד ש״ח, לפי הפירוט הבא:

בעת ההפקדה – על פי התחזית לשנת 2015, תסתכם ההטבה בכ-5.2 מיליארד ש״ח – 3.3 מיליארד ש״ח במס הכנסה

ו-1.9 מיליארד ש״ח בביטוח לאומי )כולל חלק המעסיק( ובמס בריאות. יש לציין שהגידול הצפוי בשכר ובמספר העובדים

בשנת 2015 נלקח בחשבון, עם זאת לא נלקח בחשבון הגידול האפשרי באחוז העובדים הזכאים לקרן השתלמות או

בשכר המהווה בסיס לקרן השתלמות שיפעלו לגידול נוסף בעלות ההטבה.

בעת הצבירה – עלות אי-הטלת מס של 25% על התשואה הראלית מסתכמת בכ-1.0 מיליארד ש״ח.

233


הכנסות מריבית – עד שנת 2012 וכולל, אומדן ההטבה בסעיף זה הביא בחשבון את הפטור על הכנסות מריבית באפיקים

צמודים וכן את הפטור על הרכיב הראלי בהכנסות מריבית על אפיקים לא צמודים. בשנת 2003 בוטל הפטור. החל

משנת 2012 מוטל מס בשיעור של 25% על הריבית הראלית באפיקי חיסכון צמודים ומס בשיעור של 15% על הריבית

הנומינלית באפיקים לא צמודים.

בסעיף זה ההטבה נאמדת לעומת שיעור המס המוגבל של 25% על הרכיב הראלי והיא כוללת את הניכויים או את

הפטורים הבאים:

ניכוי לבעלי הכנסות נמוכות – יחיד שהכנסתו והכנסת בן זוגו בשנת 2014 לא עלתה על 62,760 ש״ח, זכאי לניכוי בסך

של 9,840 ש״ח מהכנסתו החייבת מריבית.

ניכוי לקשישים – יחיד שבשנת המס 2014 הגיעו הוא או בן זוגו לגיל פרישה, ובשנת 2003 מלאו לאחד מהם 55 שנים,

זכאי לניכוי בסך של 13,440 ש״ח מהכנסתו מריבית. יחיד שבשנת המס הגיעו הוא ובן זוגו לגיל פרישה, ובשנת 2003

מלאו להם 55 שנים, זכאי לניכוי בסך של 16,560 ש״ח מהכנסתו מריבית.

פטור לנכים – פטור עד 262,560 ש״ח )נכון לשנת 2014( לנכה ולעיוור המקבלים ריבית שמקורה בכספי ביטוח בשל

פגיעת גוף.

יש לציין שהאומדן בסעיף זה אינו כולל את הפטור על הריבית על פיקדונות תושבי חוץ בבנקים ישראלים ואת הפטור

על פיקדונות במט״ח של עולים חדשים.

חלוקת אופציות לעובדים – על פי סעיף 102 לפקודת מס הכנסה, ניתן לדחות את מועד אירוע המס לאחר מתן האופציות

לעובד. במסלול הרגיל, העובד ישלם אז מס על פי שיעור המס השולי וההכנסה תיחשב כהוצאה המותרת בניכוי בידי

המעביד. ואולם, קיים גם ״מסלול רווח הון״ שבו העובד משלם מס בשיעור 25%, אך המעביד אינו רשאי לנכות את

ההוצאה לצורכי מס. אין אומדן להטבה זו.

רווחה ופיזור אוכלוסייה

פטור ממס הכנסה למלכ״ר – מלכ״רים פטורים ממס על הכנסותיהם שלא מעסק. אין נתונים על היקף ההטבה.

פטור על קצבאות משרד הביטחון – פטור על תגמולים ישירים, הניתנים מטעם אגף השיקום במשרד הביטחון למשפחות

שכולות, לאלמנות ולנכים )למעט רכב, דיור ושיקום(.

פטור לקצבאות הביטוח הלאומי

קצבאות ילדים – הפטור חושב בהנחה שכל הקצבה תמוסה בידי ראש המשפחה.

קצבאות זקנה ושאירים – הפטור על קצבאות אלה אמור היה להתבטל בספטמבר 1991, על פי החלטת הממשלה, אך

היא חזרה בה כך שהפטור עומד בעינו.

קצבאות אחרות – פטור על קצבאות בגין נכות כללית, קצבאות זקנה ושאירים, פעולות איבה, ניידות ומענק לידה.

לעומת זאת, דמי אבטלה, דמי פגיעה בעבודה, דמי לידה ותשלומים למשרתים במילואים חייבים במס.

234


זיכוי לעולים חדשים – עולים חדשים זכאים לשלוש נקודות זיכוי נוספות ב-18 החודשים הראשונים לעלייתם ארצה,

לשתי נקודות זיכוי בשנה שלאחר מכן ולנקודת זיכוי אחת בשנה שלאחריה. אומדן העלות המוצג כאן מתייחס להטבה

זו בלבד.

פטור לעולים חדשים ולתושבים חוזרים על ההכנסות מחו״ל – נוסף על הזיכוי המוזכר לעיל, עולים ותושבים חוזרים

זכאים לשורה של הקלות שאין לגביהן אומדן עלות: פטור ל-10 שנים על כלל ההכנסות שמקורן בחו״ל של עולה חדש

או תושב חוזר ותיק; פטור ל-5 שנים על הכנסות פסיביות שמקורן בנכסים בחו״ל שנרכשו לפני חזרתו לארץ של תושב

חוזר; פטור ל-20 שנה על הכנסות מריבית מפיקדון במט״ח בבנק ישראלי לעולה חדש ופטור כאמור ל-5 שנים לתושב

חוזר; פטור על פנסיות מחו״ל בתנאים מסוימים.

החזקת קרוב במוסד – עד ליולי 1990 ניתן זיכוי )בשיעור שבין 25% ל-35%( על הוצאות רפואיות בגבולות מסוימים.

מאז ניתן הזיכוי רק להוצאות בשל אחזקת קרוב במוסד, בשיעור של 35% מההוצאה העולה על 12.5% מההכנסה

החייבת. לדוגמה, אם אדם שילם סכום של 100,000 ש״ח עבור החזקת קרוב במוסד והכנסתו החייבת באותה שנה הייתה

300,000 ש״ח, הוא ייהנה מזיכוי של 21,875 ש״ח, על פי החישוב הבא: 21,875 = 35% * )12.5%*300,000 - 100,000(.

הורה שילדו נטול יכולת – עד שנת 2002, נישום שטיפל בהורה, בבן זוג או בילד, נטולי יכולת, היה זכאי לשתי נקודות

זיכוי בתנאי שלא ביקש זיכוי בשל הוצאות רפואיות בגין אותו נטול יכולת. החל משנת 2003 ההטבה ניתנת רק להורה

שיש לו ילד נטול יכולת.

תרומות – 35% זיכוי ליחיד מסכום התרומה )לגבי חברות שיעור הזיכוי היה 35% עד שנת 2005 ומשנת 2006 הזיכוי

הוא כשיעור מס חברות בשנת מתן התרומה(, עד לתקרה של 30% מההכנסה החייבת או עד ל-480,000 ש״ח לשנה )נכון

לשנת 2000(, הנמוך מבין שניהם. בשנת 2001 הועלתה התקרה )רטרואקטיבית משנת 2000( ל-2 מיליון ש״ח וניתנה

אפשרות לפרוס תרומות העולות על תקרה זו לשלוש שנים קדימה. מאז הועלתה התקרה והיא עומדת על 9.3 מיליון

ש״ח בשנת 2014.

עיוורים ונכים – פטור על הכנסה מיגיעה אישית של עיוורים ונכים עד 51,200 ש״ח לחודש, או על הכנסות אחרות עד

6,140 ש״ח לחודש )נכון לשנת 2014(. בסעיף זה היו כלולים, עד חודש יוני 2003, גם בעלי נכות זמנית, כתוצאה ממחלות

קשות. החל מיולי 2003, ההטבה מוענקת רק לנישומים עם נכות לתקופה של מעל לשנה. נכים בעלי נכות לתקופה של

בין חצי שנה לשנה מקבלים הטבה מוקטנת.

תושבים באזורי פיתוח – ההנחה ממס ניתנת למתגוררים ביישובי פיתוח, שהוגדרו לצורך זה. הזיכוי הוא בשיעורים של

13% עד 25%, בהגבלה של תקרה. רשימת היישובים הזכאים צומצמה החל מיולי 2003, אך משנת 2005 היא הורחבה.

בשנת 2015, על פי הצעת הממשלה, מודל ההטבות ישתנה. שינוי זה כרוך בעלות תוספתית של 70 מיליון ש״ח בשנת

2015 ושל כ-300 מיליון ש״ח בשנה בהבשלה מלאה.

מעבידים באילת – כדי להוזיל את עלות העבודה באילת, ניתן למעסיקים זיכוי בשיעור של 20% מההכנסה החייבת של

עובדיהם, עד לתקרת המס שנוכה משכר עובדים אלה. החל משנת 2003, הטבה זו לא ניתנת בשל העסקת קרוב או בעל

שליטה בחברה המעבידה. החל משנת 2006 הוגבל הזיכוי למס הכנסה שנוכה מכל עובד בנפרד.

235


הטבות למשפחה

משפחות חד הוריות וגרושים – נקודת זיכוי אחת ניתנת לראש משפחה חד-הורית )נוסף לנקודת זיכוי אחת בגין כל

ילד( ולגרוש המשתתף בכלכלת ילדיו הנמצאים אצל בן הזוג הקודם.

נשים – נשים, בחישוב נפרד, זכאיות לחצי נקודת זיכוי נוספת; נשים בחישוב מאוחד זכאיות לאותה הטבה, בתנאי

שהן ״בן הזוג הרשום״.

ילדים להורים עובדים – אישה עובדת, בחישוב נפרד, הייתה זכאית, עד ליולי 1990, לנקודת זיכוי אחת בשל כל אחד

מילדיה, שלא מלאו לו עדיין 18 שנה. מאז יולי 1990 ועד שנת המס 1995, ניתנה נקודת זיכוי אחת בגין כל ילד אי-זוגי

בלבד, בעוד שאם או אב חד-הוריים המשיכו ליהנות מנקודת זיכוי מלאה עבור כל ילד. החל משנת המס 1996 שוב נתנה

לכל אישה, בחישוב שומה נפרד, נקודת זיכוי אחת בגין כל ילד, למעט ילדים בשנת הולדתם הראשונה ובשנה שמלאו

להם 18, אשר בגינם ניתנת חצי נקודת זיכוי בלבד. זוג, בחישוב שומה מאוחד, זכאי לרבע נקודת זיכוי בשל ילדיו שלא

מלאו להם 18 שנה. החל משנת 2012, אימהות לילדים עד גיל 5 נהנות מנקודת זיכוי נוספת כדי להתחשב בהוצאות

ההשגחה ולראשונה אבות לפעוטות עד גיל 3 נהנים אף הם מנקודות זיכוי נוספות בגין ילדיהם.

בן זוג לא עובד – עד שנת 2004, אדם שכלכלת בן זוגו הייתה מוטלת עליו היה זכאי לנקודת זיכוי אחת, פרט לאישה

שדרשה נקודות זיכוי בגין ילדיה, שהייתה זכאית לחצי נקודת זיכוי בלבד כאשר כלכלת בן זוגה הייתה מוטלת עליה.

החל משנת 2005, בוטלה הטבה זו, למעט במקרים שבהם הנישום או בן זוגו הם נכים או הגיעו לגיל פרישה.

משלמי מזונות – על פי ס׳ 40)ב()2( לפקודת מס הכנסה, הורים גרושים המשלמים מזונות לילדיהם זכאים לנקודת זיכוי

אחת או לחלק ממנה לפי חלקם בהוצאות הכלכלה של ילדיהם.

הטבות שונות במס הכנסה

הכנסות מהימורים, הגרלות ופרסים – עד יולי 2003, הכנסה מהימורים, מהגרלות ומפרסים הייתה פטורה ממס. החל

מיולי 2003, כל זכייה העולה על 70,000 ש״ח חייבת ב-25% מס. סכום זה הופחת ל-50,000 ש״ח בשנת 2005 שהם 60,720

ש״ח בערכי 2013. בשנת 2014 הוקטנה תקרת הפטור ל-50,000 ש״ח והועלה שיעור המס ל-30%.

שכר דירה – שכר דירה מהשכרת דירת מגורים היה פטור ממס עד לסכום חודשי של 7,390 ש״ח )נכון לשנת 2004(.

בשנת 2005 ובשנת 2006 קטן סכום זה ל-5,540 ש״ח ול-3,695 ש״ח, בהתאמה, ובשנת 2007 הועלה ל-4,200 ש״ח. הסכום

עודכן ל-5,080 ש״ח בשנת 2014. מעל לסכום זה פוחת הפטור שקל כנגד שקל. לדוגמה, על הכנסה של 6,080 ש״ח יינתן

פטור רק עד 4,080 ש״ח.

עידוד בניית דירות להשכרה – חברה שיש בבעלותה בניין שבנייתו הסתיימה בשנת 2007 ואילך ואשר 70% מדירותיו

מושכרות למגורים עשר שנים רצופות, זכאית לשיעור פחת של 20% על הבניין וזכאית לקזז הפסד מהבניין בשל פחת

כנגד כל הכנסה. כמו כן, החברה פטורה ממס שבח על מכירת הבניין בתנאי שהקונה ימשיך להשכיר את הדירות כך

שתקופת ההשכרה הכוללת תהיה 25 שנים רצופות. עלות ההטבה נאמדת בכ-30 מיליון ש״ח בשנת 2011 והיא תגדל

עד לכ-100 מיליון ש״ח בטווח הארוך.

236


חיילים משוחררים – החל משנת 2000 חיילים ומתנדבים בשירות לאומי ששירתו 23 חודשים לפחות זכאים לשתי

נקודות זיכוי נוספות לתקופה של שנתיים מיום שחרורם. תקופה זו הוארכה לשלוש שנים החל משנת 2007. מי ששירת

בין 12 ל-23 חודשים זכאי לנקודת זיכוי אחת.

סטודנטים – החל משנת 2005 ניתנת חצי נקודת זיכוי במשך שלוש שנים למקבלי תואר B.A. או תעודת הוראה )לרבות

לימודי מקצוע בהיקף של 1,700 שעות אקדמיות( ולמשך שנתיים נוספות למקבלי תואר M.A., אשר סיימו את לימודיהם

בשנת 2005 ואילך. החל משנת 2008 הוכפלה ההטבה למקבלי תואר B.A. ותעודת הוראה, אשר סיימו את לימודיהם

בשנת 2007 ואילך, לנקודת זיכוי שלמה. התכנית הכלכלית לשנים 2014-2013 כללה צמצום חלקי של הטבה זאת.

ספורטאים ועיתונאים זרים – אלה זכאים לנכות מהכנסתם החייבת את דמי השכירות ואת הוצאות האירוח ששילמו

בישראל. על הכנסתם לאחר ניכויים אלה עליהם לשלם מס בשיעור של 25% בלבד. לגבי ספורטאים, הטבות אלה חלות

על הכנסה מעיסוק בספורט במשך 48 חודשים, ואילו לגבי עיתונאים ההטבות חלות על הכנסה מעבודה עיתונאית במשך

36 חודשים. על פי הצעת התקציב לשנת 2015, הציעה הממשלה לבטל הטבה זו עבור ספורטאים זרים החל משנת 2015.

קרנות וגופים מוטבים

גופים שונים נהנים מהטבות מס. אין בידנו אומדן עלות להטבות אלו.

קרן קיסריה אדמונד בינימין דה רוטשילד – הקרן, המפתחת את אדמות קיסריה, פטורה ממס הכנסה וממס שבח

בתוקף הסכם משנת 1962 עם שר האוצר.

האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים – על פי סעיף 8 לחוק באותו שם, האקדמיה פטורה מכל מס.

קרן וולף – על פי סעיף 4 לחוק באותו שם, הקן פטורה מכל מס.

קרן המדע הדו-לאומית של ארה״ב וישראל – הקרן פטורה ממס שבח, ממס רכישה וממס מעסיקים. שתי קרנות דו-

לאומיות ארה״ב-ישראל נוספות )למו״פ תעשייתי ולמו״פ חקלאי( נהנות מאותן ההטבות.

המרכז הישראלי לקידום תרבות האדם – זהו מכון וון ליר שחוק משנת 1958 קבע לגביו שנכסיו ועסקותיו יהיו פטורים

מכל מס, אגרה וארנונה.

ישנם גופים נוספים הנהנים אף הם מהטבות מס, ובניהם מרכזי הנצחה לזכרם של יצחק רבין ומנחם בגין, מוסדות

להנצחת דוד בן גוריון, יד יצחק בן צבי.

)Fringe Benefits( הטבות לא כספיות

הטבות לא כספיות הן תמורות שמעסיק מעניק לעובדיו, כגון העמדת דירת מגורים, רכב צמוד או הלוואה בריבית

מסובסדת. פטור או מיסוי חלקי של הטבות כאלה ייחשבו כהטבת מס.

רכב צמוד – הטבת המס ברכב צמוד היא ההפרש בין ערך התועלת לעובד לבין תוספת ההכנסה שנלקחת בחשבון לצורכי

מס. לדוגמה, בעלי רכב צמוד מקבוצה 2 )כגון מזדה 3 או פורד פוקוס( חויבו, בשנת 2007, במס על הכנסה זקופה של

1,330 ש״ח לחודש בלבד, בעוד שתועלתם משימוש פרטי ברכב נאמדה ב-2,700 ש״ח עד 3,000 ש״ח לחודש. זקיפת

ההכנסה בגין רכב צמוד עלתה בשנת 2008 )ל-1,570 ש״ח לחודש לרכב מקבוצה 2( והיא המשיכה לעלות בהדרגה בשנים

237


2011-2009 )עד לכ2,500 ש״ח לחודש לרכב מקבוצה 2(. בכך צומצמה הטבת המס בסעיף זה מ-2.5 מיליארדי ש״ח בשנת

2007 ל-0.3 מיליארדי ש״ח החל משנת 2011.

חניה במקום העבודה – עובד שמעסיקו העמיד לרשותו מקום חניה לא חייב בתשלום מס בגין הטבה זו. להטבה זו אין

אומדן עלות.

הטבות במיסי נדל״ן

הטבות במס רכישה – מס רכישה מופחת לנכה, נפגע, בן משפחה של נספה, עולה חדש )עד תקרה שנקבעה(. גם במכירה

ללא תמורה, מיחיד לקרובו, ניתנת הנחה של שני שלישים לעומת השיעור הרגיל. בעקבות הרחבת מדרגות מס הרכישה

החל משנת 2007, הטבות אלו זניחות.

הטבות במס שבח

מס שבח לדירות מגורים – לפי נוסח חוק מס שבח עד שנת 2013, רשאי היה בעל דירת מגורים אחת למכור אותה אחת

ל-18 חודשים בפטור מלא ממס שבח. מי שברשותו יותר מדירת מגורים אחת, היה רשאי למכור, בפטור ממס, דירת

מגורים אחת, פעם בארבע שנים. החל משנת 2014 בוטל הפטור )וחויב השבח שיצמח החל משנה זו( לגבי בעלי דירה נוספת.

הטבות נוספות במסי נדל״ן – קיימות הטבות מס נוספות לקרנות ריט )קרנות סחירות המשקיעות בנדל״ן מניב באמצעות

הבורסה(, לפרויקטים של פינוי-בינוי ולעסקות של שחלוף נכסים. אין אומדן להטבות אלו.

תחזית ההטבות במסים עקיפים

בשנת 2015 יסתכמו ההטבות במסים עקיפים ב-11.5 מיליארד ש״ח. כ-65% מההטבות יהיו במע״מ.

מכס ומס קנייה

סולר – על פי הסדר הסולר, מפעלים תעשייתיים, מובילים והתחבורה הציבורית נהנים מהחזר חלקי של המס על סולר,

בהיקף של מעל 3 מיליארד ש״ח. בשנת 2015, וכהוראת שעה עד 2020, תתווסף הטבה של כ-20 מיליון ש״ח ליצרנים של

תחליב סולר שהוא תערובת של סולר, מים ותוסף התורם להפחתת פליטות מזהמים.

עולים חדשים – עד לשנת 2004 עולה חדש שילם מס מופחת בשיעור של 25% + מע״מ בעת רכישת רכב בנפח מנוע של

עד 1750 סמ״ק ו-50% בתוספת מע״מ בעת רכישת רכב בנפח מנוע גדול יותר )זאת בהשוואה לשיעור המס הכללי של

95% עד 109%(. החל משנת 2005 שיעור המס הוא 50% בתוספת מע״מ, ללא הבדל נפח מנוע. כמו כן בוטל, החל משנת

2005, הפטור ממע״מ שניתן לעולים ולתושבים חוזרים בעת רכישת רהיטים שיוצרו בישראל.

תושבים חוזרים – עד שנת 2004, תושבים חוזרים ששהו מעל לשנתיים בחו״ל זכו להטבות במכס ובמס קנייה. משנת

2005, הטבות אלו ניתנות רק לשוהים בחו״ל מעל שש שנים.

תיירים – ישראלים מעל גיל שנתיים החוזרים מחו״ל, פטורים ממכס וממס קנייה על סחורה שהביאו עמם לצריכה

עצמית, בשווי של עד 200 דולר. בנוסף לכך, נכנס מעל לגיל 18 זכאי לייבא כמות מוגבלת של אלכוהול וסיגריות. עיקר

ההטבה היא בגין ייבוא סיגריות. החל מאפריל 2013 צומצם ייבוא הסיגריות הפטור משתי חבילות לחבילה אחת.

238


אביזרי בטיחות לרכב – רכב המצויד בכריות אוויר, במערכת לבקרת סטייה מנתיב ועוד נהנה מזיכוי במס קנייה עד

תיקרה.

מוניות – על כלי רכב המשמשים כמוניות חל מס קנייה מוגבל של 8%.

פטורים מותנים– ניתנים במכס ובמס קנייה, במקרים כגון פטור למוסדות להשכלה גבוהה על ייבוא חומר מדעי וחינוכי,

פטורים על פי אמנות בין-לאומיות או פטור למוסדות בריאות.

מע״מ

מע״מ בשיעור אפס חל על צריכת פרות וירקות טריים וכן על צריכה של תיירים זרים בבתי מלון )וכן ברכישת שירותים

ומוצרים נוספים על-ידי תיירים זרים(.

על פי הצעת הממשלה, רוכשי דירה חדשה ראשונה ייהנו אף הם, במגבלות מסוימות, ממע״מ בשיעור אפס.

גם הצריכה באזור אילת )פרט לצריכת מוצרים בני-קיימא וסיגריות( פטורה ממע״מ.

תחזית הטבת המס באגרות

שימוש בתדרים על יד מערכת הביטחון – החל משנת 1994 מוטלת אגרה על המשתמשים האזרחיים בתדרים לשידור,

ובשנת 1995 הורחבה תחולתה לחברות הטלוויזיה בכבלים. מערכת הביטחון )כולל המשטרה(, המשתמשת העיקרית

בתדרים, ממשיכה ליהנות מפטור. ישנן הערכות שונות לגבי עלות הטבה זו, אשר נעות בין 100 ל-500 מליוני ש״ח.

רישוי רכב נכים – משרד התחבורה מעניק הנחות באגרת רכב לכ-100,000 נכים.

רישוי רכב ורישיון נהיגה למשרתים במילואים – משרתי מילואים נהנים אף הם, במגבלות, מהנחה באגרת רישוי רכב

ובאגרת רישיון נהיגה.

239


אומדן הטבות המס לשנת 2015

)במיליוני ש״ח(

52,610 סך הכול

40,830 חלק ראשון: מסים ישירים

7,790 א. הטבות לגורמי ייצור

7,600 1. החוק לעידוד השקעות הון

2. חוק האנג׳לים

3. מחקר ופיתוח, חיפושי נפט וסרטים

4190. זיכוי לעובדי משמרות

5. החוק לעידוד התעשייה

6. פחת מואץ

7. פטור השתתפות

18,360 ב. הטבות לחיסכון ולשוק ההון

13,900 1. קופות פנסיה, נטו:


7,000 - הטבות בצבירה

- 3,900 - בניכוי מיסוי בעת המשיכה

4,260 2. קרנות השתלמות


960 - הטבות בצבירה

200 3. הכנסה מריבית

4.מיסוי אופציות לעובדים במסלול הוני

4,370 ג. רווחה ופיזור אוכלוסייה

1. פטור ממס הכנסה למלכ״ר

530 2. פטור לקצבאות משרד הביטחון

1,440 3. פטור לקצבאות הביטוח הלאומי

680 - קצבאות ילדים

690 - קצבאות זקנה ושארים

70 - קצבאות אחרות

40 4. זיכוי לעולים חדשים

5. פטור לעולים חדשים ולתושבים חוזרים על הכנסות מחו«ל

40 6. זיכוי בשל החזקת קרוב במוסד

50 7. זיכוי להורה שילדו נטול יכולת

390 8. זיכוי בשל תרומות

240




380 9. הטבות לעיוורים ולנכים

1,390 10. זיכוי לתושבים באזורי פיתוח

110 11. זיכוי למעבידים באילת

4,040 ד. הטבות למשפחה )פרט לפטור על קצבאות ילדים(

120 1. זיכוי למשפחות חד-הוריות

870 2. חצי נקודת זיכוי לנשים

3,000 3. זיכוי בגין ילדים )לרבות במשפחות חד-הוריות(

30 4. זיכוי בגין בן זוג לא עובד

20 5. זיכוי למשלמים מזונות

1,730 ה. הטבות שונות במס הכנסה

250 1. הכנסות מהימורים

1,200 2. פטור להשכרת דירות מגורים

60 3. עידוד בניית דירות להשכרה

70 4. חיילים משוחררים

150 5. סטודנטים

6. ספורטאים זרים

ו. קרנות וגופים מוטבים

1. קרן קיסריה

2. האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים

3. קרן וולף

4. קרן המדע הדו-לאומית של ארה״ב וישראל

5. המרכז הישראלי לקידום תרבות האדם )מכון וון ליר(

)Fringe Benefits( 340 ז. טובות הנאה

340 1. רכב צמוד

2. חניה במקום העבודה

4,200 ח. הטבות במסי נדל״ן

1. הנחות במס רכישה

4,200 2. פטור ממס שבח לדירת מגורים

3. מס שבח מוגבל לנכסים היסטוריים

4. מס שבח מוגבל ל-20% או 25%

241




11,480 חלק שני: מסים עקיפים

3,990 א. מכס ומס קנייה

3,090 1. סולר

50 2. עולים חדשים

10 3. תושבים חוזרים

460 4. תיירים ישראלים

160 5. אביזרי בטיחות לרכב

190 6. מס מוגבל למוניות

30 7. פטורים מותנים

7,490 ב. מע״מ

3,200 1. פרות וירקות

2,000 2. דירות חדשות

1,120 3. שירותי תיירות

800 4. חוק אילת

370 5. רכישות מחו״ל דרך האינטרנט

300 חלק שלישי : אגרות

120 1. שימוש בתדרים על יד מערכת הביטחון

170 2. רישוי רכב נכים

10 3. רישוי רכב ורישיון נהיגה למשרתים במילואים

המקור : מנהל הכנסות המדינה.לגבי הטבות בהן רשום - אין אומדן עלות, מפאת חוסר בבסיסי נתונים.

חלק א



התקציב הרב-שנתי

חלק ה

תכנית תקציב רב-שנתית

244



התקציב הרב-שנתי לשנות הכספים 2019-2016 פורט על פי תחומי הוצאה מרכזיים ומכיל את סוג ההוצאות עם

המאפיינים המשותפים. בהתאם ל׳חוק יסוד: משק המדינה׳, תכנית התקציב הרב-שנתי משמשת בסיס לתקציב

המפורט בשנת התקציב העוקבת.

פירוט תכולת המעטפות מופיע בפרק הצעת התקציב לשנת 2015 בחוברת זו.

בשנה האחרונה החל משרד האוצר בתכנית עבודה שמטרתה לשפר את יכולת החיזוי של הוצאות הממשלה בטווח

הבינוני. בתכנית הרב-שנתית המפורטת להלן מוצגים לראשונה נתונים אשר הצטברו במסגרת תכנית עבודה זו.

בנוסף יצוין כי הנתונים האמורים עודכנו לאחרונה בחודש ספטמבר 2014.

תכנית התקציב הרב-שנתי 2019-2016 במיליארדי ש״ח

תכנית התקציב לשנת 2016




346.5363.4382.1397.2סך הוצאות הממשלה

----------------------------------------------------------------------------

74.579.685.588.8הביטחון והסדר ציבורי

137.1144.4151.1158.2השירותים החברתיים

24.723.325.526.0תשתיות

9.18.98.59.1ענפי המשק

15.816.616.916.5משרדי המטה

53.657.159.862.6החזרי חוב )ריבית וקרן בטל״א(

31.733.534.836.0הוצאות אחרות

342.9358.5374.5391.2מגבלת ההוצאה המותרת על פי חוק

----------------------------------------------------------------------------

========================================

התאמות הנדרשות לצורך עמידה במגבלת ההוצאה

3.64.97.66.0

תקרת הגירעון הקבועה בחוק )באחוזי תוצר(

2.75%2.25%1.75%1.25%

התאמות נדרשות לצורך עמידה בתקרת הגירעון

2.07.012.919.3

-----------------------------------------------------------------------------------

========================================

סה״כ התאמות הדרשות לצורך עמידה במסגרות הפיסיקליות

5.611.920.525.3


חלק ו

נספחים

עקרונות חוק התקציב

מסמכי חוק התקציב

הצעת חוק התקציב לשנת הכספים 2015, התשע"ה-2014

מחירי התקציב

246



חוק התקציב השנתי מוגש בהתאם להוראות ״חוק יסוד: משק המדינה״, שלפיהן ייקבע תקציב

המדינה בחוק ויכלול את ההוצאות הצפויות והמתוכננות של הממשלה. בהתאם להוראות

החוק, החל מתקציב המדינה 2015 הממשלה שבה להגיש את התקציב במתכונת חד-שנתית.

חוק יסודות התקציב, התשמ״ה-1985 )להלן - חוק יסודות התקציב( הוא שהניח את היסודות לחוקי התקציב

השנתיים, כדלקמן:

הפרטים והמבנה של חוק התקציב השנתי

סמכויות הממשלה לשנות במהלך השנה את התקציב ואת התחומים שבהם היא נדרשת לקבל את אישור הכנסת

או את אישורה של ועדת הכספים של הכנסת

דרכי השימוש ברזרבות

עדיפות חוק התקציב על חוקים אחרים ודרכי אכיפתו

מגבלות האשראי על הרשויות המקומיות ועל הגופים המתוקצבים

הוראות מיוחדות לגבי הגופים המתוקצבים.

בהתאם לאמור בחוק היסוד ובחוק יסודות התקציב, מוצע חוק התקציב לשנת הכספים 2015, הקובע את ההוצאה

המרבית שהממשלה מורשית להוציא בכל אחת משנות הכספים האמורות ואת חלוקתה לסעיפי התקציב, לתחומי

פעולה ולתכניות, כמפורט בתוספת הראשונה לחוק.

בנוסף לכך נקבעו בחוק גם סכומים מרביים להוצאה מותנית בהכנסה, להרשאה להתחייב ולשיא כוח האדם. גם אלה

מוגדרים ברמת סעיפים, תחומי פעולה ותכניות, והם מפורטים בתוספת הראשונה לחוק.

בתוספת השנייה לחוק קבועים סעיפי התקציב של המפעלים העסקיים.

שר האוצר, כממונה על ביצוע התקציב, מוסמך להתקין תקנות והוראות מנהל לביצועו.

חוק ההרשאה

חוק התקציב בישראל הוא חוק הרשאה, המתיר לממשלה להוציא בשנת הכספים לכל היותר את הסכומים הנקובים בו, אך

אינו מחייב אותה לעשות כן. הרשאה זו מתייחסת להוצאה, להוצאה מותנית בהכנסה, להרשאה להתחייב ולשיא כוח האדם.

הוצאה

תקציב ההוצאה לשנה מסוימת מתיר לממשלה להוציא באותה השנה סכום שחלוקתו מופיעה בטור הראשון של התוספת

הראשונה לחוק. הממשלה רשאית, באישור ועדת הכספים של הכנסת, להעביר סכומים בין סעיפי התקציב השונים.

הוצאה מותנית בהכנסה

הרשאה נוספת המותנית בקבלת הכנסות מגורמים חוץ-ממשלתיים. חלוקת הוצאה זו מופיעה בטור השני של

התוספת הראשונה.

247


הרשאה להתחייב

בנוסף למגבלה על ההוצאה בפועל, החוק התחייבויות מגביל באמצעות הרשאה להתחייב. הרשאה זו, המופיעה בטור

השלישי של התוספת הראשונה, מציינת את הסכום המרבי שהממשלה רשאית להתחייב עליו באותה התכנית במהלך

שנת הכספים, גם אם יתבצע התשלום בשנים הבאות. הסדר זה מאפשר לממשלה לפעול במסגרת תכניות רב-שנתיות

בפיקוח תקציבי נאות.

לגבי התכניות בתקציב הרגיל, שבהן לא נקוב סכום הרשאה להתחייב אלא סכום הוצאה ו/או הוצאה מותנית בהכנסה,

ניתן להתחייב בגובה הסכומים האלה אם ההוצאה תיעשה במרוצת אותה שנת הכספים או בשנת הכספים שלאחריה.


מספר שיא כוח האדם המרבי שהממשלה רשאית למלא בשנה מסוימת מופיע בטור הרביעי של התוספת הראשונה.

בסיס ההוצאה בתקציב

בסיס מזומנים

חוק התקציב מושתת על בסיס מזומנים. כהוצאה תקציבית נחשב תשלום במזומן או זיכוי של החשב הכללי.

בסיס ביצוע

כדי לאפשר למפעלים העסקיים, המוכרים מוצרים ושירותים לציבור, לנהל מערכת חשבונאות קרובה ככל האפשר לזו

של גוף מסחרי, הושתת התקציב שלהם על אותו בסיס ביצוע. כלומר, ההוצאה של מפעלים עסקיים אלה נחשבת בתור

שכזו כאשר בוצעה העבודה או משנתקבל השירות או הנכס, בין אם בוצע התשלום ובין אם נדחה למועד מאוחר יותר.

על אותו הבסיס מוגדרת גם ההכנסה של המפעלים העסקיים.

רזרבות

בתוספת הראשונה קיימת הרזרבה הכללית. כמו כן קיימות בתקציב רזרבות מיועדות בתקציבי המשרדים השונים. החוק

מקנה לשר האוצר סמכות לקבוע, באישור ועדת הכספים של הכנסת, את המטרות ואת היעדים להוצאת סכומי הרזרבות.

שימוש בעודפי השנה הקודמת

כספים שלא הוצאו בשנה מסוימת ניתנים לניצול בשנה שלאחריה, בתנאי שנותר עודף בסעיף ההוצאה הראשי. שר

האוצר מוסמך לאשר עודפים לניצול, לאחר מתן הודעה על כך לוועדת הכספים של הכנסת. הסכום המותר לשימוש

יתווסף לסכומים המאושרים בתקציב השנה השוטפת.

שינויים בחוק התקציב במהלך שנת הכספים

חוק יסודות התקציב מאפשר ביצוע שינויים במהלך השנה. כל שינוי בתכנית טעון הודעה לוועדת הכספים של הכנסת.

שינויים בשיעורים העולים על השיעורים הנקובים בחוק מחייבים את אישורה המוקדם של הוועדה.

248


דוח תקבולים, הוצאות ומילוי משרות

על שר האוצר להגיש לכנסת דוח על התקבולים, על ההוצאות ועל מילוי המשרות בתקציב, לכל תוספותיו וחלקיו, תוך

שישה חודשים מתום שנת הכספים. בנוסף לכך, על השר להגיש לוועדת הכספים של הכנסת, בסוף כל רבעון, אומדן של

ביצוע הגירעון ומימונו, המבוסס על נתוני קופה.

ביצוע התקציב

התקנת תקנות והאצלת סמכויות

שר האוצר ממונה על ביצוע ׳חוק יסודות התקציב׳ ו׳חוק התקציב׳. הוא רשאי להתקין תקנות, לרבות פירוט נוסף של

תכניות וכן להאציל את סמכויותיו לפי ׳חוק יסודות התקציב׳, לרבות הסמכות להתקין תקנות ביצוע, כולל סדרי ניהול

כספים וחשבונות, פרט לתקנות בעלות תוקף תחיקתי.

פיקוח על הביצוע מבחינת חוקיות ההוצאה

הסמכות לפקח על ביצוע התקציב מבחינת חוקיות ההוצאה, העמידה במסגרת התקציב המאושר והתקנת התקנות

בדבר סדרי ניהול כספים וחשבונות, מואצלות כל שנה לחשב הכללי. החשב הכללי פועל באמצעות חשבי המשרדים

הצמודים למשרדים השונים והם אחראים ישירות בפניו וכפופים לו מבחינה ארגונית. חתימת חשב המשרד היא תנאי

הכרחי למתן תוקף לכל התחייבות או הוצאה של הממשלה.

ביצוע תקציב לגבי תאגידים

סעיפי חוק התקציב המתייחסים לגופים המתוקצבים, לרשויות המקומיות ולגופים הנתמכים, מקנים סמכויות ביצוע

לשר האוצר, ובנוסף אליו — גם לשרים הנוגעים בדבר )השרים הממונים(.

ביקורת חיצונית על ביצוע התקציב

ביקורת חיצונית על ביצוע ׳חוק התקציב׳ נתונה בידי מבקר המדינה, המגיש את הדין וחשבון השנתי שלו לכנסת. ההערות

וההמלצות של מבקר המדינה הנוגעות לחוק התקציב ולביצועו, לדין וחשבון על התקבולים ועל הוצאות המדינה ולמאזן

התחייבויותיה וזכויותיה של המדינה, נידונות בוועדה לענייני ביקורת המדינה. מסקנות הוועדה מובאות לאישור הכנסת.

249



הצעת חוק התקציב השנתי מפרטת את סך ההוצאה השנתית שמותר לממשלה להוציא בכל אחת

ההרשאה בהכנסה, המותנית ההוצאה תקציב בהצעה מפורטים לכך בנוסף הכספים. משנות

להתחייב, שיא כוח האדם ותקציבי המפעלים העסקיים.

להצעת חוק התקציב מצורפות שתי תוספות:

התוספת הראשונה

פירוט תקציב ההוצאות

בתוספת הראשונה מפורטים תקציב ההוצאה, ההוצאה המותנית בהכנסה, ההרשאה להתחייב ושיא כוח האדם של

הממשלה. בפירוט תקציב ההוצאות, התוספת הראשונה מורכבת משני חלקים:

חלק א: התקציב הרגיל

תקציב זה מסווג לפי תחומי ממשל ומנהל, ביטחון, רשויות מקומיות, שירותי חברה, כלכלה ומשק, תשלומי ריבית ורזרבות.

חלק ב: תקציב פיתוח וחשבון הון

חלק זה כולל השקעות ישירות של הממשלה בתחומים שונים, מתן אשראי ותשלומי קרן.

התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה

בהתאם לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, תשנ״ב-1992, התקציב לחישוב ההוצאה הממשלתית

המותרת הוא תקציב ההוצאה )ללא הוצאה המותנית בהכנסה( בחלק א ובחלק ב כאמור, בניכוי תשלום חובות למעט

תשלום חובות לביטוח הלאומי.

תחזית התקבולים והמלוות

תחזית ההכנסות מחולקת גם היא לשני חלקים:

חלק א: תקבולים שוטפים

חלק זה כולל את המסים על הכנסה ורכוש, מסים על הוצאה, איגרות בעד שירותים, ריבית ורווחים, תמלוגים

ותקבולים אחרים.

חלק ב: תקבולים ממלוות וחשבון הון

חלק זה כולל את החזרי ההשקעות של הממשלה ופירעון ההלוואות שהיא נתנה, הפרשות לפנסיה ולפיצויים, הכנסות

הון, מלוות שקיבלה הממשלה בארץ ומלוות ומענקים שקיבלה מחו״ל.

250


תחזית הטבות המס

בתחזית זו מפורטים הסכומים שלא ייגבו בשל הטבות מס, לפי חלוקה להטבות במסים ישירים, הטבות במסים עקיפים

והטבות באיגרות.

התוספת השנייה

תוספת זו כוללת את פירוט התקבולים, ההוצאות, ההרשאה להתחייב ושיא כוח האדם של המפעלים העסקיים של

הממשלה. התוספת השנייה מורכבת משני חלקים:

חלק א: תחזית תקבולים של המפעלים העסקיים

חלק זה כולל את תקבולי המפעלים העסקיים )כמו לשכת הפרסום הממשלתית ומנהל מקרקעי ישראל(. התקבולים

המופיעים כאן נחשבים כתקבולי המדינה, אך הם אינם כלולים באומדן התקבולים והמלוות שבתוספת הראשונה.

חלק ב: תחזית ההוצאות של המפעלים העסקיים

חלק זה כולל את אומדני ההוצאות של המפעלים העסקיים.

251



1. )א( בחוק זה -הגדרות

"חוק יסודות התקציב" - חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-19851;

"סעיף תקציב" – סעיף בתוספת הראשונה או בתוספת השנייה הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי, של רשות ציבורית או של גוף ציבורי או של נושא בעל היקף או חשיבות

המצדיקים קביעתו בסעיף נפרד, המחולק לתחומי פעולה לפי הצורך;

"שנת הכספים 2015" - התקופה המתחילה ביום י' בטבת התשע"ה )1 בינואר 2015( ומסתיימת ביום י"ט בטבת התשע"ו )31 בדצמבר 2015(;

"תחום פעולה" - חלק של סעיף תקציב המוקצה לעניין מסוים, המחולק לתכניות לפי הצורך;

"תכנית" – חלק של תחום פעולה המוקצה לעניין מסוים.

)ב( לכל מונח אחר בחוק זה תהא המשמעות הנודעת לו בחוק יסודות התקציב.

תקציב ההוצאה לשנת הכספים 2015

2.)א( הממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2015 סכום של 389,362,687,000 שקלים חדשים )להלן – תקציב ההוצאה לשנת 2015(, המורכב מתקציב רגיל בסך 295,227,176,000

שקלים חדשים ומתקציב פיתוח וחשבון הון בסך 94,135,511,000 שקלים חדשים.

)ב( חלוקת תקציב ההוצאה לשנת 2015 לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתכניות, תהיה כמפורט בתוספת הראשונה, בטור שכותרתו "הוצאה".

ה א צ ו ה ה ב י צ ק תבהכנסה המותנית לשנת הכספים 2015

3. )א( נוסף על תקציב ההוצאה לשנת 2015 רשאית הממשלה להוציא בשנת הכספים 2015, כהוצאה מותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיפים 5)א( ו-5)ב( לחוק יסודות התקציב )להלן - תקציב ההוצאה המותנית בהכנסה לשנת 2015(, סכום של 24,825,015,000 שקלים חדשים, המורכב מתקציב רגיל בסך 19,415,966,000 שקלים חדשים ומתקציב

פיתוח וחשבון הון בסך 5,409,049,000 שקלים חדשים.

)ב( חלוקת תקציב ההוצאה המותנית בהכנסה לשנת 2015 לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתכניות, תהיה כמפורט בתוספת הראשונה, בטור שכותרתו "הוצאה מותנית בהכנסה".

להתחייב הרשאה לשנת הכספים 2015

4. הממשלה רשאית להתחייב בשנת הכספים 2015, בגבולות הסכומים הנקובים בתוספת הראשונה ביחס לכל סעיף תקציב, תכנית ותחום פעולה, בטור שכותרתו "הרשאה

להתחייב".

שיא כוח אדם לשנת הכספים 2015

5. )א( הממשלה רשאית, בשנת הכספים 2015, למלא משרות עד לשיא כוח אדם של 82,963 משרות.

252


)ב( חלוקת שיא כוח האדם האמור בסעיף קטן )א( לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתכניות, תהיה כמפורט בתוספת הראשונה, בטור שכותרתו 'שיא כוח אדם" ובטור שכותרתו

"משרות עבודה בלתי צמיתה".

עסקיים מפעלים ה א ש ר ה , ב י צ ק תא י ש , ב י י ח ת ה לותחזית האדם כוח ת נ ש ל ם י ל ו ב ק ת

הכספים 2015

6. )א( נוסף על תקציב ההוצאה לשנת 2015 ועל תקציב ההוצאה המותנית בהכנסה לשנת 2015, רשאית הממשלה להוציא בשנת הכספים 2015 במסגרת תקציב מפעלים עסקיים סכום של 19,440,349,000 שקלים חדשים; חלוקת הסכום האמור לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתכניות, תהיה כמפורט בתוספת השנייה, בטור שכותרתו "הוצאה".

)ב( נוסף על ההרשאה להתחייב כאמור בסעיף 4, רשאית הממשלה בשנת הכספים 2015 להתחייב במסגרת תקציב מפעלים עסקיים, בגבולות הסכומים הנקובים בתוספת השנייה ביחס לכל סעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית, בטור שכותרתו "הרשאה להתחייב".

)ג( נוסף על מספר המשרות שהממשלה רשאית למלא בשנת הכספים 2015 לפי סעיף 5)א(, רשאית הממשלה בשנת הכספים 2015 למלא משרות במפעלים עסקיים עד לשיא כוח אדם של 29,271 משרות; חלוקת שיא כוח האדם האמור לסעיפי תקציב, לתחומי פעולה ולתכניות, תהיה כמפורט בתוספת השנייה, בטור שכותרתו "שיא כוח אדם"

ובטור שכותרתו "משרות עבודה בלתי צמיתה".

)ד( תחזית התקבולים לכיסוי תקציב המפעלים העסקיים בשנת הכספים 2015, היא כמפורט בתוספת השנייה.

הוראות לעניין שימוש ת י ל ל כ ה ב ר ז ר במסוימות למטרות

בשנת הכספים 2015

7. בשנת הכספים 2015, לעניין שימוש בסכומים שבסעיף התקציב "רזרבה כללית" למטרה שבמסגרת הפעילות של משרד ראש הממשלה לפי סעיף 12 לחוק יסודות התקציב, יקראו את הסעיף האמור כאילו נאמר בסוף סעיף קטן )א( שבו "לעניין סעיף זה,

"הוועדה" - ועדה מיוחדת שתמנה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת מקרב חבריה."

יסודות חוק תחולת התקציב

8. אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מהוראות חוק יסודות התקציב, וכל שינוי בסכומים הנקובים בחוק זה ובאופן חלוקתם ייעשה בהתאם להוראות החוק האמור.

9. תחילתו של חוק זה ביום י' בטבת התשע"ה )1 בינואר 2015(.תחילה

10. חוק זה יפורסם ברשומות בתוך שלושה חודשים מיום קבלתו. פרסום

1( ס"ח התשמ"ה, עמ' 60.

253


מחירי התקציב

הסכומים בחוק ובלוחות התקציב נקובים באלפי שקלים. הנתונים לגבי הצעות התקציב לשנת הכספים 2015 הם

במחירים של ממוצעים משוערים לתקופה ינואר-דצמבר 2015. הנתונים המתייחסים לשנות הכספים 2014-2012 נקובים

במחירי התקציב המקורי לשנים אלו.

מקדמי המעבר לשנות הכספים 2015-2012 ממוצע לעומת ממוצע)באחוזים(

2015 2014 2013 2012

0.0 0.0 0.0 0.0 קניות

2.0 1.0 2.8 1.0 השכר במגזר הציבורי

2.0 1.0 2.8 1.0 השכר הממשלתי

-0.03 0.0 0.0 0.0 מטבע חוץ )דולר(

0.0 0.0 0.0 0.0 תשומות הבנייה


מקדמי התקציב מקדמים את רמת המחירים, שעל בסיסה נבנה תקציב השנה השוטפת, לרמה הממוצעת החזויה בכל

אחת משנות התקציב הבאות. משום כך אין לראות במקדמי המעבר המופיעים בלוח דלעיל תחזיות לשינוי מחירים

בשנים הבאות.

משרדי הממשלה יתייחסו לתקציב במחירים נומינליים ויתכננו את הוצאותיהם בהתאם לתקציב.

254

לוחות התקציב

סך תקני כוח אדם לשנת הכספים 2015באלפי ש״ח

עבודה בלתי שיא כוח אדםצמיתה במונחי

משרות

סך תקני כוח אדם

97,68214,552112,234סך-הכול כללי

==========================

69,532.513,43082,963סך-הכול משרדי הממשלה

--------------------------------------------------------------

73 14 59נשיא המדינה ולשכתו01

778 66 712הכנסת02

2,164 1,254 910משרד ראש הממשלה04

6,685 1,310 5,375משרד האוצר05

1,100 436 663.5משרד הפנים06

37,225 3,003 34,222המשרד לביטחון הפנים07

8,791 3,335 5,456.5משרד המשפטים08

1,159 134 1,025משרד החוץ09

68 61 7המטה לביטחון לאומי10

580 580מבקר המדינה11

12 12 בחירות ומימון מפלגות14

2,144 2,144משרד הביטחון15

53 9 44.5הוצאות חירום אזרחיות16

249 249תיאום הפעולות בשטחים17

משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, 19משרד התרבות והספורט

134 78 212

2,526 110 2,416משרד החינוך20

3,251 95 3,156.5משרד הרווחה23

4,880 1,085 3,794.5משרד הבריאות24

100 21 79.5הרשות לזכויות ניצולי השואה25

587 76 510.5המשרד להגנת הסביבה26

626 43 583.5משרד הבינוי והשיכון29

475 72 402.5המשרד לקליטת העליה30

1,823 429 1,394.5משרד החקלאות ופיתוח הכפר33


255


עבודה בלתי שיא כוח אדםצמיתה במונחי

משרות

סך תקני כוח אדם

443 142 301משרד האנרגיה והמים34

2,045 120 1,925משרד הכלכלה36

169 26 143.5משרד התיירות37

163 64 99משרד התקשורת39

950 222 727.5משרד התחבורה והבטיחות בדרכים40

204 79 125.5הרשות הממשלתית למים וביוב41

234 6 228המרכז למיפוי ישראל43

232 106 126רשויות פיקוח54

רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי 68הגבולות

1,129 698 1,827

1,134 325 809רזרבה כללית47

28,149.51,12229,271סך-הכול מפעלים עסקיים

--------------------------------------------------------------

118 26 92מפעלי משרד רוה"מ והאוצר89

6,269 213 6,056בי"ח פסיכאטריים/גריאטריים93

22,168 834 21,334.5בתי חולים ממשלתיים94

7 2 5נמל חדרה95

708 46 662רשות מקרקעי ישראל98

256

תקציב ההוצאות ברוטו לשנות הכספים 2015-2013

תקציב ההוצאות ברוטו לשנות הכספים 2015-2013באלפי ש״ח


תקציב מקורי לשנת 2014


410,200,669424,405,635414,187,702סך-הכול כללי

==================================

295,737,620301,715,551314,643,142תקציב רגילחלק א:


295,737,620301,715,551314,643,142תקציב רגילחלק א:

16,962,45215,518,96416,383,275משרדי מטה

==============================

48,45340,86551,790נשיא המדינה ולשכתו01

503,135613,101667,942הכנסת *02

2,564,3972,298,8852,090,644משרד ראש הממשלה04

2,764,2202,237,3372,360,617משרד האוצר05

729,422383,071443,870משרד הפנים06

3,547,1893,635,1003,929,025משרד המשפטים08

1,646,8481,679,3131,696,903משרד החוץ09

42,28139,84139,302המטה לביטחון לאומי10

282,376365,569379,280מבקר המדינה **11

359,775142,270144,627בחירות ומימון מפלגות14

3,944,6763,488,6583,975,485רשויות מקומיות18

68רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי

הגבולות529,680594,954603,790

83,769,15774,560,52478,565,754הביטחון והסדר הציבורי

=====================================

13,352,74314,109,76615,171,138המשרד לביטחון פנים07

הצעת התקציב השנתי של הכנסת מוגשת לאישור ועדת הכנסת על ידי יו״ר הכנסת, ומהווה חלק מחוק התקציב.*

**תקציב משרד מבקר המדינה נקבע בידי ועדת הכספים של הכנסת ומהווה חלק מחוק התקציב. פירוט

של תקציב זה מתפרסם בנפרד לפי חוק יסוד: מבקר המדינה.

257





230,617231,346234,174תיאום הפעולות בשטחים17

67,689,43857,547,58960,323,862משרד הבטחון15

139,525145,530147,927הוועדה לאנרגיה אטומית35

1,899,6622,214,7342,285,504חוק חיילים משוחררים46

123,170,987125,449,003135,682,414השירותים החברתיים

=====================================

משרד המדע הטכנולוגיה והחלל, 19משרד התרבות והספורט

1,214,5801,172,6291,256,286

44,426,11845,276,29749,302,731משרד החינוך20

9,085,9659,129,1889,449,193ההשכלה גבוהה21

6,996,5107,312,7797,898,895משרד הרווחה23

26,918,26427,017,67630,584,778משרד הבריאות24

3,099,8513,384,1424,075,694הרשות לזכויות ניצולי השואה25

30,077,86130,749,59831,510,733המוסד לביטוח לאומי27

1,351,8381,406,6941,604,104המשרד לקליטת העלייה30

8,911,8308,960,8713,454,331תשתיות

============================

230,187190,486217,760משרד הבינוי והשיכון29

5,660,1595,700,794תמיכות שונות32


544,937547,083522,721משרד התחבורה והבטיחות בדרכים40

97,770101,125115,889הרשות הממשלתית למים וביוב41

1,969,5432,050,3632,073,059מענקי בינוי ושיכון42

103,924110,331106,224המרכז למיפוי ישראל43

7,850,6409,038,2499,287,515ענפי המשק

=============================

525,919711,938679,730המשרד להגנת הסביבה26

875,009946,868תמיכות שונות32

656,803720,1421,766,799משרד החקלאות ופיתוח הכפר33

258




2,573,5093,710,3593,726,245משרד הכלכלה36

310,748231,805214,812משרד התיירות37

2,778,9912,641,3992,811,412תמיכות בענפי המשק38

129,66175,73888,517משרד התקשורת39

16,671,44428,442,94031,342,853הוצאות אחרות

==================================

14,992,65515,417,70315,273,569גמלאות ופיצויים12

1,332,2084,860,5013,618,002הוצאות שונות13

541,830תמיכות שונות32

7,308,38512,058,000רזרבה כללית47

346,581314,521393,282רשויות הפיקוח54

38,401,11039,745,00039,927,000החזרי חוב

================================

38,401,11039,745,00039,927,000תשלום ריבית ועמלות45


20,046,40325,828,08430,929,560תקציב הפיתוח

----------------------------------------------------------

392,958437,273304,590משרדי המטה

=============================

374,718331,678203,706דיור ממשלתי51

18,240105,595100,884משפטים ובתי משפט53


================================


תקציב ההוצאות ברוטו לשנות הכספים 2015-2013

259





1,870,3492,247,9342,297,817שירותים חברתיים

=================================

1,401,0091,852,4151,732,962חינוך60

469,340395,519564,855בריאות67

15,345,27217,199,13321,997,894תשתיות

===========================

2,601,6103,638,8603,588,714שיכון70

817,4861,250,7891,502,927מפעלי מים73

11,926,17612,309,48416,906,253פיתוח התחבורה79

470,796621,365933,362ענפי משק

==================================

198,91288,575186,228תעשייה76

271,884532,790747,134פיתוח תיירות78

1,411,6544,680,4064,648,482הוצאות אחרות

==================================

1,411,6544,680,4064,648,482הוצאות פיתוח אחרות83

94,416,64696,862,00068,615,000החזר חובות

==================================

94,416,64696,862,00068,615,000תשלום חובות84

260

תקציב ההוצאות נטו לשנות הכספים 2015-2013

תקציב ההוצאות נטו לשנות הכספים 2015-2013באלפי ש״ח




389,454,487401,964,958389,362,687סך-הכול כללי

==================================

315,961,958332,147,687התקציב לחישוב מגבלת ההוצאה *

תשלום חובות למעט תשלום חובות לביטוח הלאומי

86,003,00057,215,000

278,608,174283,698,223295,227,176תקציב רגילחלק א:


----------------

278,608,174283,698,223295,227,176תקציב רגילחלק א:

15,367,69914,321,09915,003,749משרדי המטה

=============================

47,70240,06550,990נשיא המדינה ולשכתו01

502,973612,921667,762הכנסת **02

2,510,3432,272,6042,009,420משרד ראש הממשלה04

2,060,4551,952,3332,071,422משרד האוצר05

721,735371,971432,770משרד הפנים06

2,867,5002,895,5193,081,367משרד המשפטים08

1,640,9241,628,8161,636,406משרד החוץ09

42,28139,84139,302המטה לביטחון לאומי10

282,376365,569379,280מבקר המדינה ***11

359,775142,270144,627בחירות ומימון מפלגות14

3,880,1813,488,6583,975,485רשויות מקומיות18

68רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי

הגבולות451,454510,532514,918

התקציב נטו בניכוי תשלום חובות למעט תשלום חובות לביטוח הלאומי.*

**הצעת התקציב השנתי של הכנסת מוגשת לאישור ועדת הכנסת על ידי יו״ר הכנסת, ומהווה חלק

מחוק התקציב.

***תקציב משרד מבקר המדינה נקבע בידי ועדת הכספים של הכנסת ומהווה חלק מחוק התקציב.

פירוט של תקציב זה מתפרסם בנפרד לפי חוק יסוד: מבקר המדינה.

261





12,675,60613,155,15114,209,499המשרד לביטחון הפנים07

61,988,20150,852,07352,552,073משרד הבטחון15

421,472311,559403,149הוצאות חירום אזרחיות16

113,635100,17597,715תיאום הפעולות בשטחים17

139,525145,530147,927הוועדה לאנרגיה אטומית35

1,899,6622,214,7342,285,504חוק חיילים משוחררים46

=============


=====================================

19משרד המדע הטכנולוגיה והחלל,

משרד התרבות והספורט1,195,7151,130,2481,209,855

42,448,26043,595,01147,116,360משרד החינוך20

9,085,9659,129,1889,449,193ההשכלה הגבוהה21

5,266,5895,558,6096,095,225משרד הרווחה23

23,823,21223,635,55327,486,796משרד הבריאות24

3,096,3863,384,1424,075,694הרשות לזכויות ניצולי השואה25

30,077,86130,749,59831,510,733המוסד לביטוח לאומי27

1,350,5261,404,7941,602,204המשרד לקליטת העלייה30

8,738,3918,610,6963,267,218תשתיות

============================

223,253185,486212,760משרד הבינוי והשיכון29

5,624,1535,534,232תמיכות שונות32


440,511444,245419,883משרד התחבורה והבטיחות בדרכים40

96,11399,470114,234הרשות הממשלתית למים וביוב41

1,969,5412,046,0432,068,739מענקי בינוי ושיכון42

89,50589,53185,424המרכז למיפוי ישראל43

262




6,629,2077,890,8198,160,052ענפי המשק

=============================

111,833320,583317,769המשרד להגנת הסביבה26

873,351945,968תמיכות שונות32

480,066519,3971,552,940משרד החקלאות ופיתוח הכפר33

2,519,3493,664,2633,680,149משרד הכלכלה36

303,968223,519209,398משרד התיירות37

2,282,7782,161,5012,331,514תמיכות בענפי המשק38

57,86255,58868,282משרד התקשורת39

15,889,15227,764,24430,627,230הוצאות אחרות

==================================

14,210,52614,739,30714,558,246גמלאות ופיצויים12

1,332,2084,860,5013,618,002הוצאות שונות13

541,830תמיכות שונות32

7,308,38512,058,000רזרבה כללית47

346,418314,221392,982רשויות הפיקוח54

38,401,11039,745,00039,927,000החזרי חוב

================================

38,401,11039,745,00039,927,000תשלום ריבית ועמלות45


16,429,66721,404,73525,520,511תקציב הפיתוח

----------------------------------------------------------

36,792247,085236,034משרדי המטה

===========================

18,552141,490135,150דיור ממשלתי51

18,240105,595100,884משפטים ובתי משפט53

תקציב ההוצאות נטו לשנות הכספים 2015-2013

263






================================



=================================

1,401,0091,852,4151,572,962חינוך60

411,595318,096516,662בריאות67

12,927,13614,773,48318,595,682תשתיות

===========================

348,8681,314,1601,114,014שיכון70

801,5921,248,3391,309,915מפעלי מים73

11,776,67612,210,98416,171,753פיתוח התחבורה79

376,307521,365833,362ענפי המשק

==================================

129,79338,575136,228תעשייה76

246,514482,790697,134פיתוח תיירות78

737,8883,105,7183,073,794הוצאות אחרות

==================================

737,8883,105,7183,073,794הוצאות פיתוח אחרות83

94,416,64696,862,00068,615,000החזר חובות

==================================

94,416,64696,862,00068,615,000תשלום חובות84

מזה: תשלום חובות למוסד לביטוח לאומי

10,859,00011,400,000

264

תשלום חובות קרן לשנות הכספים 2015-2013

תשלום חובות קרן לשנות הכספים 2015-2013באלפי ש״ח




94,416,64696,862,00068,615,000סך הכול-כללי

================================

82,582,93185,586,00057,685,000מלוות פנים

----------------------------------------------------------

11,400,000 10,859,000 9,858,034 המוסד לביטוח לאומי

מלוות באמצעות מנהל מלוות המדינה

72,724,897 74,727,000 46,285,000

10,930,000 11,276,000 11,833,715 מלוות חוץ

--------------------------------------------------------

* כולל פירעון קרן למוסד לביטוח 'לאומי

265


תשלום חובות ריבית )ברוטו( לשנות הכספים 2015-2013 באלפי ש״ח




38,401,11039,745,00039,927,000סך-הכול כללי

================================

32,379,13832,722,00033,761,000מלוות פנים

------------------------------------------------------------

6,021,9727,023,0006,166,000מלוות חוץ

------------------------------------------------------------

266

תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2015-2013

תחזית התקבולים והמלוות לשנות הכספים 2015-2013באלפי ש״ח




394,817,866401,964,956389,362,687 סך-הכול כללי

==================================

246,214,071282,631,769295,227,176חלק א: תקבולים שוטפים

חלק ב: תקבולים ממלוות וחשבון הון

148,603,795119,333,18794,135,511

246,214,071282,631,769295,227,176חלק א: תקבולים שוטפים

241,861,594254,866,155262,254,487מסים ותשלומי חובה

---------------------------------------------------------------------------

120,167,145122,000,000127,399,999מסי הכנסה ורכוש

------------------------------------------------------------------------

101,399,537101,600,000106,199,999מס הכנסה001

מע״מ על מלכ״רים ומוסדות 002פיננסיים

12,369,91012,400,00013,300,000

2,547,3562,400,0002,700,000מס שבח003

3,401,0115,200,0004,700,000מס רכישה004

61,606מס מכירה ומס רכוש005

387,725400,000500,000מס מעסיקים007

121,694,449132,866,155134,854,488מסי הוצאה

---------------------------------------------------------------

2,305,7792,600,0002,900,000מכס והיטל על הייבוא011

81,038,97389,066,15588,954,488מע״מ, כולל מע״מ על ייבוא ביטחוני012

15,833,27317,600,00018,300,000מס קנייה013

811,0921,100,000900,000בלו015

15,876,05516,500,00017,400,000מס דלק018

5,927,0066,000,0006,400,000אגרות ורשיונות אחרים025

1,474,7811,358,1891,140,631ריבית ורווחים

------------------------------------------------------------------

267





281,111264,723228,041ריבית במט״ח034

1,193,6701,093,466912,590ריבית בשקלים035

1,896,2491,423,8443,747,825תמלוגים

---------------------------------------------------------

268,82933,580132,838תמלוגים ממפעלים עסקיים042

983,539387,5481,383,539תמלוגים מאוצרות טבע043

118,615118,241618,615תמלוגים מחברות ממשלתיות044

525,266884,4751,612,833דיבידנדים מחברות ממשלתיות045

981,4471,501,6212,177,670תקבולים שונים

-------------------------------------------------------------------

15,32061,53426,393החזר על חשבון תקציב שנים קודמות046

443,850837,6111,629,000הכנסות משירותים שונים047

223,262245,559223,262דמי שימוש בנכסים ממשלתיים050

299,015356,917299,015הכנסה מיועדת מעל האומדן048

רווחי בנק ישראל שמומשו049

23,481,96025,906,563העברה מחלק ב

--------------------------------------------------------------------

חלק ב: תקבולים ממילוות וחשבון הון

148,603,795119,333,18794,135,511

5,616,1854,982,8054,550,000החזר השקעות והלוואות הממשלה

----------------------------------------------------------------------------

5,004,1594,485,6174,100,000גביית קרן בשקלים051

266,839347,188300,000גביית קרן במט״ח053

345,187150,000150,000הכנסות ממכירת קרקעות מדינה076

8,57613,5388,576הפרשות לפנסיה ולפיצויים

268





----------------------------------------------------------------

6,15710,2626,157 הפרשות יחידות משקיות071

הפרשות מפעלים עסקיים072

2,4193,2762,419 הפרשות לפנסיה-חברות073

1,034,5521,132,0004,500,000הכנסות הון

-------------------------------------------------------------

1,034,5521,132,0004,500,000הפרטה075

121,354,745118,254,48892,563,009מלוות בארץ

---------------------------------------------------------------

14,150,00016,247,00015,757,180 מלווה מהמוסד לביטוח לאומי081

107,204,745102,007,48876,805,829 הכנסה מאמיסיות והפקדות082

20,589,73718,432,31618,420,489מלוות ומענקים מחו״ל

----------------------------------------------------------------------------

5,065,7564,000,0004,940,000 מלווה עצמאות ופיתוח900

171,862-200,000-200,000- בניכוי: הוצאות הפצה901

מלוות ומענקים מארה״ב:

8,327,5638,632,3167,980,489 - ביטחון902

- סיוע אזרחי904

7,368,2806,000,0005,700,000 - מלוות אחרים907

הלוואות בנקאיות908

23,481,960-25,906,563-העברה לחלק א

---------------------------------------------------------------------

עיקר

Government & Nonprofit