突发公共卫生事件的预防与控制

危机意识不足 最大的危机

无忧患意识 最大的隐患

应急教育 最基础的建设

第一部分：突发公共卫生事件概述

一、突发公共卫生事件的典型案例回顾

瘟疫、战争，饥荒，被称为人类历史悲剧的“三剑客”。它们不仅带给人类痛苦和恐慌，也会导致整个社会的衰退，甚至于国家的消亡。•回顾传染病的历史，由于传染病给人类带来的死亡，或者创伤，比战争的总和还要大。

• 古希腊的时候，在雅典发生瘟疫 ( 天花 ) 。使得雅典开始走向衰落。

• 公元的 165 年到 266 年，正是古罗马非常兴盛的时期，又来了一场瘟疫 ( 鼠疫 ) ，由于一百年持续传染病的流行，使得罗马帝国开始衰落。

• 十五世纪，哥伦布发现美洲新大陆。当时南美的玛雅文化是非常发达的。但是西班牙的军队到了南美以后，也带去了天花、麻疹等传染病，最后是传染病使得 90 ％以上的土著印第安人死亡。玛雅文明也走向了衰退。

•

• 十五世纪末，梅毒由美洲传入欧洲后，开始在欧洲流行，在法西战争中，法国军队里边有大量的梅毒，军队因梅毒流行很快溃散，法国不得不放弃这场战争。但是法国军队是由多个国家的人员组成，战争过后他们都回到各个国家，因此梅毒，也就更广泛地流传。

• 因为梅毒的流行，早期的安全套随后在英国诞生。

• 十八世纪，全球范围内一次大的天花流行，使得 1.5亿的人死亡。

• 到了十九世纪和二十世纪中，是一个霍乱的世纪，该病在在欧洲、亚洲、美洲相继流行。

• 1918 年第一次世界大战刚刚结束，发生了一次大的流感流行，史称西班牙流感。我们现在称流感的英文名 Influcnza ，来自于意大利文，它的意思就是魔鬼的意思。最早是从美国南部一个军营里面发生，然后随着部队的迁移，又到了欧洲，在西班牙爆发，在欧洲、美洲、亚洲，共有 2500 人死于流感。

•

近代国外发生的突发公卫事件• １９７０年，孟加拿的霍乱事件，导致东巴分治• 1986 年前苏联的切尔诺贝利核事故： 4月 26日凌晨 1 时 23 分，切尔诺贝利核电站 4号反应堆发生爆炸。 8吨多强辐射物质混合着炙热的石墨残片和核燃料碎片喷涌而出。

• １９９５年，日本奥姆真理教，沙林毒气• １９９６年，印度的苏拉特风暴，鼠疫横行• ２００１年，美国９１１事件，白色粉末事件

• 　　　

１９８８年上海甲肝暴发

• 自１９８８年１月１９日起，上海市民中突然发生不明原因的发热、呕吐、厌食、乏力和黄疸等症状的病例，数日内成倍增长，截至到当年的３月１８日，共发生２９２３０例。根据流行病学调查分析，专家们明确了本次甲型病毒性肝炎暴发是因毛蚶产地的毛蚶受到甲肝病毒严重污染，上海市民缺乏甲肝的免疫屏障，又有生食毛蚶的习惯，最终酿成暴发。

• １９９８年山西朔州毒酒事件，山东省单县数百名小学生服碘钙营养片引起不良反应事件

• 长江全流域大洪水• １９９９年抗洪救灾• ２００２年河北白沟苯中毒事件，南京 914 中毒事件• ２００３年非典• ２００４年人禽流感，印度洋海啸• ２００５年猪链，安徽泗县疫苗事件，松花江水污染事件• ２００６年桑美台风，• ２００７年太湖水污染

• 二、突发公共卫生事件的定义• 突发公共卫生事件是指突然发生，造成或

者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

三、突发公共事件中的常规型事件与危机型事件：

• 常规型事件，虽然也是突然发生且具有危险性，但这类事件发生的可能性、发展过程以及结果一般都具有一定的规律性和可预见性，而且其破坏程度也是有限的，如常见的传染病疫情、食物中毒和一些局部性的自然灾害等，

• 我们对处置这类事件已经积累了一定的经验，形成了基本工作模式－－组织化体制、专业化队伍、规范化处理程序。

•

• 　　“危机型”事件是突然发生、无法预料其后果和难以控制的灾害性事故。

• 　　“危机型”事件的特点是发生异常突然，扩展迅速，具有高度不确定性，预测非常困难，用常规方法无法处置。

• －－美国的 9.11 事件和卡特里娜飓风• －－ 2003 年非典• －－ 2008 年南方冰雪灾害• －－ 5月 12日发生在四川省汶川的特大地震灾难

等• 上述事件都具有演化为危机的特征

四、危机型事件的一般特征 　　　　危机型事件：任何可能危及社会及组织的最高目标和基本利益、

管理者无法预料但又必须在极短时间内紧急回应和处理的突发性事件。一般特征：　　　　扩展性：事件来不及处理，它就在规模上、结构上迅速变化扩

展。 　　　　破坏性：对社会或组织的生存和发展构成威胁。 　　　　突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。 　　　　 紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。一般事件是算

术级扩散，就像 1+1+1=3 ，而“危机型”事件常常表现为几何等级扩散造成的后果非常可怕，必须要迅速处理。

　　　　公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。

• 这些事件发生后，对国家政治经济和社会生活造成重大冲击，整个社会秩序、社会价值观和公众生存状态都可能受到严重破坏。

• “ 危机型”事件处理的风险巨大，仅仅依靠日常的行政管理体制和按部就班的处置程序，无法解决事件中不断暴发出的问题。

• 在处置突发公共卫生事件过程中必需掌握防范常规事件转化为“危机型”事件的规律和办法。

常规型事件可以转化为危机型事件

• “ 危机型”事件是和平社会里的“潘多拉匣子”，它一旦发生无论是公共事件，还是自然灾害都有可能演变为危机，使它失去原来事件的特性。

• ２００８年南方冰雪灾害（自然灾害）－－交通阻塞－－供电中断－－森林破坏－－人员大规模聚集－－造成的社会危害属 “危机型”事件。

“ 危机型”事件形成的条件• 足够的破坏性能量释放。如印度博帕尔毒气泄漏、切尔诺贝利核电站爆炸 。

• 适宜的环境能力条件。环境条件就是若干因素叠加在一起，再形成几何效应，具有严重的破坏性 。

• 危害公众生活。就一般来看，不论发生多大规模的地震、海啸，还有原子弹的爆炸试验，它若不伤害人就不会形成危机，只要是一个事件和公众密切有关，就要有警惕性。

• 存在明显的脆弱性环节 。脆弱性是指在整个事件的发展过程中，如果有一个环节很容易就被击垮，整个社会秩序的链条就会断裂。

“ 危机型”事件形成原理 • 转型与高速发展时期特征——“社会风险期”理论

• 　　现代社会普遍认为，当一个国家一个地区它的经济体制处在转型期或政治体制出现转型机制时，政治体制、经济改革速度突然加快是具有风险性的。

• 　　我国在转型期时每个人的利益发生巨大变化，有的人突然没了工作，有的突然暴富，这样容易产生不平衡心理，对社会不满是不可避免的，在这种形势下，如果我们缺乏对这种形势的处理措施，社会就处在高风险期。这种高风险期来源于全球经济一体化、信息化、现代社会依赖性、经济发展现状，对此必需高度提高警惕。

关于事件突然暴发—社会燃烧理论• 燃烧需要能量（可燃物）、氧气（环境氛围）和火源三个必备条件。社会燃烧理论认为，能量是可以蓄积的，比如疫病流行、食品安全卫生等，就一个系统一个部门而言能量不是很大，若在一个人群中每个人都受到事件不同程度的伤害或在一个人身上发生若干要素伤害的时候，在一个社会里就会累积。如果在公众中积累了一种不满情绪，它就具有了第一个条件—“可燃物”。氧气就是指社会环境。第三个条件就是敏感点火事件。可以是一个偶然的原因，如一个公职人员处理问题不当，马上就会把火点起来。

事件变异转化—触酶理论• 它是指事件发生发展过程中，一个事件外

的因素可能对事件的演变产生很大作用，有时媒体就可以成为触酶，一条不慎重的报道，甚至一条客观公正的报道时机不当，会使危机出现新的问题。

事件扩大—涟漪效应• 一片平静的水塘，往里丢一块石子，这个石子就

相当于造势的原动力，但石子落入水底后已不再产生任何作用，但它造成的波浪会扩散，直至波及到很大范围。

• 　　不是所有的事件都会发展成危机，当对一些事件处理不当，也可能由量变到质变，导致危机出现。大量事实证明很多危机都是由于危机处理不当造成的。

• 　　我们处理过的许多事件完全具有这样的特征，认识这些理论对处理一些突发事件很有帮助。

• 。一方面由于经济增长加速可能增加伤亡事故的风险，反过来伤亡事故风险又对经济增长产生负面影响。

• 另一方面经济增长平缓，可能减少伤亡事故风险，而事故风险减少又可对经济增长产生正面效应。

• 橙色是通常使用的安全预警色，橙色 GDP能够作为评价经济社会发展质量的指标之一，同时也可以成为监测经济增长过热以及经济社会统筹失调的预警信号，有助于建立完善循环型社会的管理体系，也有利于实现循环经济的总体战略目标。

• 系统动力学中对事故的反馈控制主要有两种类型，一是正反馈，是使事故发展可能增强、加速和扩散的变量；二是负反馈，是影响事故发展削弱、延缓、减小和约束的变量，对任何重大事故而言都要尽量控制正反馈，强化负反馈，从而使事故的规模和影响强度冷下来、小下来、慢下来。

• 应用现代技术，可以建立重大事故的“决策实验室”，实现对重大事故的数字重现、基本原型仿真和最逼近预测，提高重大事故风险管理水平和应急处置决策能力。

第二部分　危机管理的基本原理一、　概念

“ 危机管理” 也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”

（ Emergency Management ），特指公共危机的潜伏、

暴发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制

和制度安排。核心是将危机事件发生时的无序状态，经过

事先的有效准备，让应急处置措施有序实施。

　　　　

花小钱进行预防 ,而不是花大钱进行救治，把损失降到最低限度。

各部分之和不等于总体散放在一起的零件没有结构与功能

　　　许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如医疗、疾

控或卫监机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门

和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的

管理体系来应对危机。

　　　多部门的协作，一是要有机制与制度作保障，二是要

有专门的协调机构。

二、危机管理机制和制度的特征　（ 1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；

• （ 2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；

• （ 3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；

• （ 4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助；

• （ 5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。

应急管理机构人员的专门化、专业化之重要性

• 重大事故的发生与发展以及相应的应急管理工作构成了一个复杂、开放、巨大的系统。重大事故演化影响因素十分复杂，应急救援活动也涉及不同领域和众多部门，这些都可以看作系统中的要素，这些因素和应急活动是互相联系并互相影响，既有正反馈影响，也有负反馈作用。在这个复杂应急响应系统和应急指挥链条中，任何一个单位或行动都会对应急救援活动过程和结果产生影响。

• 系统论强调“总体不等于各部分之和”。各部分之和可以理解为简单的算术累加，它在各部分之间缺乏有机联系的和谐结构，没有形成一个完善的系统，因而不具备系统功能。当各要素之间建立有机联系并按一定次序和结构排列并运行，这时成为总体和构成系统，系统才具有整体功能。

最迅速的行动

最快捷信息 最合理的资源配置

最高效有力的指挥

将应急管理功能发挥到极至

• 设置专门的危机管理队伍和机构是目前开展危机管理的通行做法。以政府应急管理机构为核心，各有关部门按规定设置专门应急管理机构，已经构成有中国特色的应急管理体制。

• 公共危机管理人员的专业化与公共危机管理机构的专门化是紧密联系在一起的。卫生应急人员都应具有某一方面的技术或专长。建立一支专业的卫生应急管理队伍势在必行．

三、危机管理的类型：• 计划准备型。对应急管理有强大组织机构，事先对灾害的应急体制做好设计，事先做好支援、物质、通讯、指挥、事先演练、资金的筹备，以不变应万变。

• 紧急启动型。突发事件发生后紧急启动应急救援活动。现在大多数地方属于这一种，因此我们应检讨反省在应急管理中的一些前期准备不足，计划不够的问题，从紧急启动型向计划准备型转变，全面提高危机处置能力。

• 安全第一、以人为本。 • 早期预警，有备无患。 • 第一响应，快速处置。 • 统一指挥，协调指挥。 • 属地为主、资源共享。 • 控制局面、防止危机。

四、“危机型”事件处置的基本原则

五、突发事件应急处置的三个阶段

上游 预防

中游 处置

下游 恢复

危机管理的趋势

向上拓展

向下延伸

　六、危机管理的具体步骤预防先行

监测与预警

风险隐患的评估与排查

演练与培训

信息发布与卫生知识宣传

应急准备

应急响应（社会动员机制和应急运行机制）

恢复与重建

应急效果的评估

危机的预防• 突发事件的发生有着一定的必然性，绝大

多数是日常制度建设和管理上存在漏洞导致的结果。预防为主是现代应急管理的重要原则，应急预防是减少和避免事件发生的最经济手段。即使是在事件发生以后，较好的应急预防和准备，也可以起到引导事件向积极健康方向发展的作用。

• １、要树立危机意识，加强日常应急管理，做好应急法制、预案等方面的建设。

• ２、要把落实预案列入日常工作，采取强有力措施，推动预案的实施。

• ３、要尽快在全省卫生系统建立起应急管理机构。

• ４、要加强卫生应急监测预警。 • 5 、大力开展卫生应急知识宣传教育。由政府应急向全民应急转变。

•

• 6 、开展突发公共卫生事件风险隐患排查工作。高致病性病源微生物隐患排查工作，传染病控制隐患、食品和饮用水安全

• 卫生部门负责管理的突发公共卫生事件重大风险：• 　　Ａ、农村学校食品和饮用水卫生安全风险• 　　Ｂ、高致病性病原微生物实验室安全风险• 　　Ｃ、医疗机构传染病人隔离治疗管理风险• 　　Ｄ、医疗机构院感控制风险（含医院污水处理、医疗废物处理、一次性医疗卫生用品安全管理）Ｅ、预防接种等干预措施覆盖率不高的风险

• 　　Ｆ、传染病疫情报告不及时的风险

７、建立多部门共同参与的卫生应急协调机制

• 建立一个专门的、自上而下的卫生应急指挥体系，改变过去事情发生以后就由相关行政部门紧急成立临时指挥部做法，解决临时性应急决策机构在各部门共同面对危机时，跨部门的协调能力显得不足的现状。

• 通过明确各部门的职能，加强部门之间的联络，完善联络会商制度，定期交流制度、趋势分析制度，联防联控制度，建立军地合作，部门联动的新格局。

８、落实卫生应急保障• 一是赋予卫生应急管理人员行政紧急权力的优先性和更大的权威性。确保卫生应急管理者下达的各项指令具有令行禁止的效果。

• 二是建立健全专业卫生应急机构，培养专业化的卫生救援队伍。要尽快建立全省病原微生物检测中心、毒物鉴定中心和卫生应急检测实验室网络。在省级核辐射和化学中毒救治基地的基础上，应在市州建设一批区域性的卫生应急救治基地。要不断调整、充实卫生应急专业队伍，始终保持专业救援队伍强有力的战斗力。

• 三是应建立稳定持续的卫生应急经费保障机制。用于卫生应急体系基础设施建设与维护、物资储备、宣传教育、队伍建设、培训演练、交通通信、监测报告、预测预警、防护装备与更新、隐患整改、危险源监控等卫生应急常规工作的经费，应纳入部门预算。突发事件处置经费按实际发生额 ,及时补助。

• 四是要强化卫生应急救援人员的后勤保障。以前的卫生应急预案，没有考虑救援人员自身在没有后勤保障的情况下如何开展工作。下步应该尽快配备卫生应急人员空中救援、远距离作战和野外生存保障设备、设施。

加强卫生应急科研和人培养 • 加强对潜在突发公共卫生事件趋势预测、对策设计和风险评估等研究，作为省软科学课题列入长期规划，鼓励医疗卫生领域的专家学者加强卫生应急科学研究。

• 加强在职人员卫生应急基本理论、基本技能的培训，定期开展卫生应急演练，不断提高卫生应急专业队伍的水平。

• 培养一批具有专业知识的志愿者卫生救援队伍，不断提高我省的卫生应急能力和水平。

• 预案的构成：• 制定预案的依据与工作目标• 事件的定义：原发事件、次生灾害• 信息的监测、预警与信息发布条件、内容• 应急预案启动与终止的标准• 需要参与的部门、机构及其职责分工• 组织措施：• 技术措施：• 风险沟通：• 效果评估：

应急准备－－应急资源的储备

案例库、预案库

专家库、制度库

信息库、资源库

程序库、知识库

危机管理水平——应急管理标准化与数字化

事件发生后，自动进入反应措施方案形成阶段

应急准备：物资：药品、器材、用品队伍：专家队伍、实战队伍技术：法规、政策、标准、规范、方案通信：网络、电话、无线电台、视频传输，　　海事卫星电话　交通：车辆

后勤：生存保障人员、水、电、油，食物• 机构：医疗救治机构，隔离场所，应急检测网络实验室

• 筹资机制：政府预算，社会捐赠，

应急值守：　　　２４小时公务人员与领导带班，迅速识别和报告突发事件的信息。

快报结果、慎报原因

监测与预警：1.气象预报不等于灾害预报。预报的信息不一定准确，可以事后修正，但关键是要快捷、及时。

2.灾害预报也不等于灾害预警。预报只是告诉你大体情况，而预警是告诉你怎么做。　　　　

早期预警具有两个功能：一是防止事件发生，在事故即将形成或没有暴发之前，采取应变措施防范和阻止由预警期进入到应急响应期；二是事故发生和扩大蔓延之前，通过预警期的活动能迅速提高警备级别，动员准备力量，加强应急处置能力，把事故控制在应急预案所策划的特定类型或指定区域，确保事故在演化成危机前进入到恢复期。另外在应急救援过程中，一旦发现异常情况或出现危险迹象，要立即发出预警信号采取应变措施，迅速通知指挥和现场有关人员，采取应变措施。

突发事件事件应急处置处救援统一领导，综合协调，分类管理，分级负责

属地管理为主

自然灾害

社会安全事件

事故灾难

公共卫生事件

特大、重大、较大、一般

分级响应• 一级响应：主要在中央层面• 二级响应：省级• 三级响应：市州• 四级响应：县级• 突发事件的应对以属地管理为主有两层含义：• 原则上由县级以上人民政府负责突发事件的应对，

有利于预防突发事件发生或者控制事态的发展。这里的负责是权力与责任的统一。

• 同时法律法规规定由国务院有关管理部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应由有关部门管理为主。如核电厂核事故应急管理条例，规定核事故应急管理工作由国务院指定部门负责。

突发事件的应对：

接警 确认 启动 应急处置

尽最大的努力，抢救最多数量的伤员，预防疾病流行

搜寻与营救伤员分类与初步治疗

确定性治疗伤员疏散

食物、住所、环境卫生、安全，

生活用品，通讯与交通

快速需求评估核心问题：

　　１、灾难事件造成的卫生和医疗后果是什么，

　　２、对目前和将来的基础设施问题是否有影响？

　　　　Ａ、卫生和医疗：当下危及生命的损伤或疾病，流行性和感染性疾病，被破坏或毁损的服务设施

　　　　Ｂ、食品和饮用水：质量和数量　

　　　　Ｃ、避难场所：

　　　　Ｄ、卫生设施：

　　３、当地社区是否具备反应能力

　　４、社区通讯设施如何

　　５、是否需要外部援助

　　６、是否得到了适当援助

需求评估• 灾难大小评估：通过灾难主管部门应急联络员、新闻媒体、先期到达　　的救援人员、空中视觉评估图等了解灾难大小。

• 生命线服务状况评估：卫生用水（５升／人．天）、食品（７９８０千焦／人．天）、紧急避难场所（３．５平方米／人，或６人／帐蓬）

• 当地对灾难反应能力评估：急救系统、医院系统、公共卫生服务机构

• 灾前公共卫生状况：

事件干预指挥者设定目标和优先顺序全面负责，协调指挥

联络官协调其它机构负责后勤部门

公众信息官处理媒体和公众事宜

安全官负责工作人员安全掌握与特殊灾难匹配的特殊技能如辐射和化学中毒物检测和治疗、生物学感染控制

操作引导操作执行计划调动资源监督执行

计划制定反应计划收集评估信息维持资源状况

后勤满足事件需要的资源和支持

财务监督成本管理收入与支出

风险沟通• 危机传播 • 危机传播就是大事化小，小事化了，没事找事• 公卫事件处理原则：三 T 原则 。英国危机公关专家杰斯特的突发公共卫生事件信息发布的三 T 原则：以我为主提供情况（ Tell your own tale ）、提供全部情况（ Tell it all ）、尽快提供情况（ Tell it fast ）。

• 预则立。危机是常态。战线前移，做好防范。• 哈市停水公告前后变化显正视失误的勇气

•

• 不见媒体不行　　　记者画像　　　媒体与卫生部门语言体系差异　　　互联网带来的灾难性后果

• 不合作的后果• 　　沟而不通• 　　美誉度受到损害 • 会见媒体是机会• 　　负面报道：埋怨媒体还是埋怨自己？• 　　威胁来自对媒体的拒绝• 　　以准确信息替代讹传，借机宣传• 管理你的媒体关系：谁，对谁，说什么，什么渠道，什么效果• 　　减少传播过程的信息损失 　　只有目的明确传播效果才能达到最佳 　　传播效果欲速则不达 　　传播过程是不断修正的圆

随州市四月初发生并结案的疫情，当＊＊疫情发生后被重新炒作

• 随州百余名学生细菌感染 湖北紧急通知严防传染病（发布时间 :2008-04-30 04:58 来源 : 荆楚网）

• 湖北随州 86名学生细菌感染，与安徽阜阳疫情无联系（发布时间 :2008-04-30 12:21）

• 湖北随州 86名学生腹泻，专家称与 EV71无关（ 2008 年 04月 30日 14:21 来源：荆楚网 -楚天都市报）

• 湖北随州 86名学生发生的细菌感染与安徽阜阳疫情无联系， 4月初事件已得到有效控制（省卫生厅网站， 2008-04-30 12:21 ）

恢复重建和事后评估• 事件处置结束后，应尽快终止应急响应，恢复正常的医疗卫生工作秩序，重建受损的基础设施．

• 建立突发公共卫生事件应急处置评估机制，制定客观、科学的突发公共卫生事件评价指标，建立规范的评估体系，及时组织专家对突发公共卫生事件进行评估。及时总结经验教训，及时纠错．

第三部分、我省卫生应急工作现状与加强卫生应急管理的措施

卫生应急管理实现五大转变

• 1. 组织管理和指挥体系从无到有的转变；• 2.管理职能从分散到集中的转变；• 3. 卫生应急管理从经验管理到依法科学管理的转变；

• 4. 卫生应急工作从重处置到预防与处置并重的转变；

• 5. 卫生应急协调机制从单一部门应对到跨部门协调联动的转变。

卫生应急管理的成效• 卫生应急管理体制和运行机制初步建立• 卫生应急预案体系初步形成• 卫生应急救援队伍初具规模• 卫生应急保障能力初步增强（指挥决策、

机构、信息、物质、技术）

应急体系

国务院最高行政领导机构

国务院应急管理办公室办事机构

国务院有关部门工作机构

地方各级人民政府行政区域行政领导机构

地方各级人民政府办公厅（室）办事机构

地方政府各有关部门工作机构

统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的应急联动体系

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

专家组

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

突发公共卫生事件应急条例

应急预案

突发事件应对法

传染病防治法

突发公共卫生事件应急机制

监测预警制度 培训演练制度

社会公布制度 事件举报制度

应急处理制度 工作督导制度

人员补助制度 工作奖惩制度

责任追究制度 能力评估制度

部门联动制度 国际合作制度

社会动员制度 储备征用制度

绩效考核制度 其他制度机制：简单地说，机制就是制度加方法或者制度化了的方法。

制度：简单的说就是要求人们共同遵守的办事规程或行动准则

建立工作制度切实保障卫生应急工作的有效、平稳运行。

湖北省卫生厅卫生应急工作职责和制

度

《卫生应急联络员管理度》《卫生应急信息管理制度》《卫生应急决策会商制度》《卫生应急工作报告制度》《卫生应急任务分办制度》《卫生应急值守制度》《卫生应急队伍管理制度》《卫生应急专家派遣制度》《卫生应急物资储备制度》《卫生应急督查通报制度》《卫生应急预案制修订制度》

•

我省入选人数达到 260人，其中 40人入选国家卫生应急专家库， 220人入选省政府应急专家库。

保持信息网络快捷畅通

• 县以上疾病控制机构实现了24小时传染病疫情和突发公共卫生事件网上实时监测，一旦发现异常情况，可以及时进行预警预报。

VPN

CISDCP

省CDC系统

个案报告、检验报告

Local CDC

卡片审核、监测、个案报卡、统计报表

Medical institutesand other units

个案报卡

检验报告

MEM

MEM

公众

查询统计查询统计

查询统计

本省数据

发布的信息

查询统计

OLAP数据OLTP数据

本省OLAP数据

ManagerTown health units

Mobile phone

Short message by internet

推送的信息

其它信息系统

卫生部应急指挥系统

Hospitals

2004年元月 1日，我省在全国率先开通了传染病疫情网络直报系统，目前全省共有传染病疫情网络直报点 1775个，其中县以上医疗卫生单位 522个，乡镇 1253个。突发公共卫生事件网络直报点 98个，覆盖了我省县以上卫生行政机构。

疫情信息网络直报系统

各级医院卫生院 其它疾病防治机构 专科医院…

县区级 CDC

市州级 CDC

省级 CDC

国家 CDC

县区级卫生局

市州级卫生局

省级卫生厅

卫生部

中央数据库

统计分析

预警

32

45

2

32

45

2

预警

统计分析

报告事件个案

维护

审核

数据应用 数据应用

病例

反馈

周报、 月报、年报

加强卫生应急储备• 我们制定了《湖北省应对突发公共卫生事件应急处理物资储备指南（试行）》 。

• 省财政每年安排专项应急物资储备经费，有效应对了一般突发公共卫生事件应急处置的要求。

应急物资常规储备

规范应急培训与演练

• 为了强化卫生应急工作人员的基本理论、基本技能和基本操作，我们举办各类卫生应急培训班 30多期，培训规模达到 1500人次。

突发公共卫生事件呈现的特点

（一）鼠疫霍乱人禽流感等急性传染病仍构成重大威胁（二）中毒、核和辐射损伤等突发性公共卫生事件呈波动趋势（三）发生恐怖事件的威胁因素存在（四）自然灾害产生的公共卫生问题负担加重（北纬３０度）（五）其它突发事件衍生的公共卫生事件增多（六）非典、人感染高致病性禽流感等新发传染病仍是关注焦点（七）国内突发公共卫生事件国际化（八）境外传染病传入形势严峻（九）社会各界十分敏感地关注公卫事件和应急机制建设

卫生应急存在“八个不足”

• 信息不够灵敏、• 反应不够迅速、• 处置不够合理、• 体系不够完善、• 队伍不够健全、• 基础不够扎实、• 保障不够全面• 风险沟通不畅。

我省卫生应急体系建设中存在的主要问题

• 1 、面对多种形式的灾难，我省的卫生应急预案体系还要不断完善，进一步增强预案的可操作性。

• 2 、卫生应急救援队伍还只是确定了人员，救援队员的培训、现场演练和个人装备等还没有完全到位。

• 3 、卫生应急管理机构还不健全，目前只有少数市县的卫生应急管理机构由当地编办正式批复，其它地方均没有经编制部门批准，基本上都挂靠在其它科室，人员也是兼职，不能有效的履行职责。

• 4 、卫生应急工作缺乏持续、稳定的经费保障机制。没有常规卫生应急管理工作经费；突发事件应急处置经费严重不足，远远不能满足工作需要。地方财政基本没有安排卫生应急工作经费，省财政也没有安排相应经费补助。

（六）汶川大地震后需要反思的几个问题

• １、我国的灾害应急管理模式仍然是以单项防灾为主，按事件类别由对应的行政部门负责，已不能适应现在的灾难救援的实际需求。

• 2 、临时灾害应急指挥机构和常设卫生应急机构之间指挥职能交叉，应急力量分散，各地协调起来比较困难，尤其是军队和地方的卫生力量如何协调合作，是我们今后应研究解决的一个重要问题。

• 3 、医疗救援的装备水平还有待提高。缺乏先进的救援设备，特别是现场医疗救援、卫生防疫应急设备。卫生应急装备不仅要考虑本地作战的需求，还要考虑远距离作战需要，目前急需配备空中救援设备、野战医院、现场应急检测车、大型防疫消毒车等。

• 4 、应急物资储备体系尚不完善。医药物资储备种类、数量偏少，专业卫生应急队伍缺乏必要的资金和技术装备保障。

• 5 、卫生应急救援还缺少标准化的运行程序。虽然卫生部门制定有各种医疗救援的应急预案，但可操作性不强，还需要在实践中形成包括现场紧急救援、医疗技术力量调配、物资调配、信息共享、通信联络等方面工作的统一标准，以提高救援工作效率。相同专业的救援队伍的应急着装应该统一，以便在灾区及时识别和联络同行。

• 6 、大灾之时需综合派出医疗卫生力量。在类似灾害发生后，应第一时间全面配置专业队员，确保医疗、防疫、监督三支队伍同时安排，同时到达，同时行动，力求达到最佳效果。

• 7 、加强卫生应急后勤保障建设。在生存环境恶劣的情况下，卫生应急的后勤保障是前方队伍保持旺盛战斗力的最基本要求。建议下步组建卫生应急专业队伍时，应该配备必需的后勤保障人员、设备、设施。包括厨师、发电设备、饮用水净化设备、大功率通信设备等。

下步卫生应急工作的重点• （一）强化预防为主的应急管理理念• （二）建立多部门共同参与的卫生应急协调机制

• （三）建设一体化的应急指挥中心• 各级卫生行政部门均应建立省突发公共卫

生应急指挥中心、突发公共卫生事件应急物资储备中心等。

（四）落实卫生应急保障

赋予卫生应急管理人员行政紧急权力的优先性和更大的权威性。确保卫生应急管理者下达的各项指令具有令行禁止的效果

建立健全专业卫生应急机构，培养专业化的卫生救援队伍。

应建立稳定持续的卫生应急经费保障机制。物资储备、宣传教育、队伍建设、培训演练、交通通信、监测报告、预测预警、防护装备与更新、隐患整改、危险源监控等。突发事件处置经费按实际发生额 ,及时补助。

• 要强化卫生应急救援人员的后勤保障。应尽快配备卫生应急人员空中救援、远距离作战和野外生存保障设备、设施。

• 加强卫生应急科研和人才培养

谢谢大家！