张玉 教授

第五章 公共管理方法论的微观应用

•第一节 公共管理研究中的权力分析

第一节 公共管理研究中的权力分析

• 一、权力分析方法的产生1 、古希腊的亚里士多德在《政治学》中，对政治权

力进行了比较完善的论述。 政治学命题：人是政治动物。 政治学研究的对象：权力分析政治学权力分析方法进入萌芽阶段。2 、 15世纪意大利政治学家马基亚弗利在《君主论》中，把权力看成是政治是最高因素，认为政治就是谋求权力，维护权力和使用权力的过程。

政治 == 权力，是用来实现某种利益的工具， 而不是达成抽象的“善”的手段。作用： 1 、马基亚弗利关于政治——权力的定义使政治学在人类历史上第一次从伦理学中分离出来，成为一门独立的科学（是政治哲学）。 2 、马基亚弗利也成为近代经验权力分析方法的先驱，并标志着政治学权力的分析方法的诞生。

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•二、权力分析方法的发展• 1 、马克斯 ·韦伯开辟了现代公共管理学权力分

析方法的新视野。• 2 、他认为权力是指，一个人在遇到参与社会政

治活动的其他人，（甚至是多数人）抵制自己意志的情况之下，仍然能够实现自己意志的能力。

• 3 、权力在公共行政活动中体现为国家。

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• 主要代表： 享延顿——新权威主义的创始人，提倡政府主导经济。• 1 、权力是政治体系中，进行制度供给的决定性因素，在

法律、政府与议会之间，只有政府体系的权力充足，因而才能为社会发展提供足够的政治支持。

• 2 、发展中国家现代化演进的逻辑表明，国家是现代化的最主要的推动力量，而国家推动现代型社会发展的成功与否，取决于权力总量的规模。

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• 3 、权力是政治体系在多元社会中进行利益分 配的重要尺码，只有充分的权力资源，政治体 系才有能力实现利益的重新分配，保持利益结 构的均衡状态。• 4 、权力是政治秩序的维护力量，只有拥有足 够的权力总量，政治体系才能调节社会转型的 各种矛盾，将社会冲突降到最低限度。使社会 在稳定中发生重大变革。

第一节 公共管理研究中的权力分析• 三、公共管理权力分析的应用• 国家在政治发展中应注意三点： 政治一体化基础上→权力核心 政治制度化基础上→权力问责 政治民主化基础上→权力分享与有效参与；• 著名行政学家罗伯特 ·达尔（美国）提出了权力结构的三种模型：1 、经济领袖决定政治领袖： 经济拥有在幕后操纵和使用权力的职能，并躲避公众的

注意，与政治拥有者结成关系密切的群体，形成了金字塔式的权力结构。

第一节 公共管理研究中的权力分析2 、复合力量决定政治领袖：• 他们由商人社团，知识精英社团和产业工人共同组成利益

集团，参与政党竞争，其结果没有一个集团的垄断性，能够赢得权力分配中的绝对权威，权力在政治阶层的多元权力分配中，实行复合性决策

3 、团体权力决定政治领袖地位的“工”字型权力结构： 该权力结构通过政治精英出任公职的提名数量，赢得了

两个极端的政治团体对权力的分享，并通过该政治团体 对公共利益代表的广度和深度，来影响权力的二次分配。

第一节 公共管理研究中的权力分析•二、权力分析方法的原则与特点1 、权力分析方法的原则①突出了权力分析在公共管理学研究中的地位，认为权力概念是公共管理学的核心概念。 政治行政未分：国家是核心概念； 政治行政分离：“政党——制度——权力”都是重要概念。但是，多元博弈的过程，是为了实现权力的分配。②注重具体的实证性研究，为政治学研究提供了一种微观层次的工具。③注意经验研究分析方法，发掘权力结构模型，推动权力关系从定性研究走向定量研究。

第一节 公共管理研究中的权力分析• 2 、权力分析方法的特点：• ①突出了权力关系是国家公共关系中的核心关系，在行政

体制的改革与变革中起着重大的决定作用，权力分配决定制度变革。

• ②权力分配的前提是权力合法性的取得，而权力合法性的取得依赖于对权力总量的科学认识和评估，决定权力总量的指标包括，经济生产总量，利益集团的结构总量、意识形态的动员力量和权力精英的控制力量。权力总量决定权力的合法性。

• ③突出权力的变革决定于政治权力主体的权力行为，因此，权力影响政治运机制的建构，建构协调统一的权力行为，是赢得权力总量充分扩张的条件。

3 、评价（ 1 ）公共管理学权力分析方法，对权力在行政体系和政治发展中的作用，进行了定性和定量的分析，它在倡导行为主义思维方法的同时，并不绝对排斥政治价值对权力结构的影响，开启了定性，定量行政学方法论的先河，表明公共管理学方法论正逐步走向成熟。（ 2 ）权力分析方法将自己的研究对象定义为：权力的性质，权力的建构和权力总量的分配。抛开了传统行政学中实然分析和应然分析的争论，突出了中观分析和微观分析对行政体系演进的积极功能，拓展了一种解读公共行政现象的新视角。

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（ 3 ）权力分析框架将丰富的公共行政现象抽象为权力总量的分配过程，并将之作为行政制度变迁的主要原因，使它在深入分析公共管理现象时涵盖的行政内容有限，与制度主义政治学关于制度原因变迁的丰富诠释相比，显得有些单一和片面。因为公共管理绩效不一定必须经过权力，还有人格魅力与道德服从；公共管理的内涵与并非单一体现为权力的分配与组合，还有多中心治理下的合作与相互服务及其共同治理。

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