新公民学校发展中心报告

南都公益基金会第一届理事会第八次会议

新公民学校发展中心整体工作汇报

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2007 年至 2009 年

程玉姜慧雨

2009 年是新公民学校发展中心理清思路、奠定基础、打造模式的一年。这

一年中，从北京新公民学校几近失控的局面出发，勇于承担责任，从实践中提取

品牌模型、积极探索新模式，紧紧围绕着把新公民学校项目建设成为集公益于教

育、有吸引力、有生命力的品牌这一目标服务。从分析原有新公民学校存在的问

题和目标的差距出发，在品牌研发、资源引入、制度建设、教育、机构建设等多

方面开展工作，创建了温州新模式，改进了北京旧模式，同时提升了驻校社工的

系统性。本工作报告将从以下四大部分进行汇报：

第一部分：新公民学校的发展脉络

第二部分：新公民学校的现状：风险与机遇



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第一部分：新公民学校的发展脉络

一、中心和学校治理关系的回顾

二、北京学校平台的清理工作

三、新公民学校项目的品牌研发以及取得的突破

一、中心和学校治理关系的回顾

中心和学校的关系经历了三个发展阶段

阶段一：中心为资助方和协助者的定位（2007 年 9 月至 2008 年 9 月）

在此阶段，中心对学校的治理在于推荐社会名流担任董事、组建校董会。学

校的治理采取校董会领导下的校长负责制，中心不承担管理角色。由于董事自身

工作繁忙，没有更多的精力参与学校治理，校董会形同虚设，学校实质上由领薪

的董事长或执行董事个人治理。学校经常发生董事长和执行董事、执行董事和校

长、校长和教师的矛盾冲突。当有冲突时，各方都来找中心，但是中心却没有管

理的权力，使问题陷入僵化。同时学校财务混乱，支出随意性大，外部监管无力、

校董会筹款能力薄弱，财务缺口最终还是由南都背负。

阶段二：中心为直接管理者的定位（2008 年 9 月至 2009 年 3 月）

在这种权责不对等、近乎失控的局面下，中心毅然地以积极的办学者角色承



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担起对学校的直接管理职责，解散虚设的校董会、清除不合格的校长，将举办人

变更为中心，控制学校支出、制定财务管理制定并严格实施，定期召开校长联席

会议，及时了解学校状况、解决校长在管理过程中遇到的困难，督导学校的教育

教学、督查财务、积极引入社会资源……几经努力，虽然财务缺口还未得到彻底

解决，但学校变得管理有序、财务规范、教育教学有所提高，新公民的道德风险

大大降低。于此同时，学校的管理工作也让中心工作量变得急剧增加，拓展性地

工作余力不足。中心认识到这种管理方式不是发展新公民的常态，新的学校模型

必须从根本上保障充足的资源、良好的管理秩序，最终才能达到让农民工子女有

学上上好学的目标。

阶段三：品牌研发者、输出者和管理者的定位（2009 年 4 月至今）

2009 年 3 月份理事会之后，在理事会和南都秘书处的指导下，中心于 3 月

30 日首次推出了新公民学校品牌战略。对新公民学校的软件内涵、中心、南都、

政府、社会各方的职责、权限进行了清晰的定位。

2009 年 4 月中心以品牌管理者的身份重新和各方谈判，建构温州新模式。

中心在建构新学校时始终牢记建构充足的资源供给机制和良好的管理架构，建立

了温州模式。温州模式中政府扮演一个积极的角色，为学校提供不少于 1/3 的资

源。改进了原有校董会模式，建立了一个全新的校董会，董事会单位关切学校的

发展、有充分的资源能够保障学校生存、并有能力动员社会资源，同时建立了校

董会秘书处，日常监管学校并为学校服务，保障了学校的管理有序。中心一方面

通过加入校董会担任较为重要的角色来参与管理，同时对学校进行品牌管理。该



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模式使得学校自身具备了良好的基础，中心能从财务压力、日常管理压力中解脱

出来，着力于品牌建构，新公民学校的发展进入一个新的阶段。

二、北京学校平台的清理工作

2008 年 9 月新一届中心刚接手三个学校的时候，各个学校呈现几乎失控状

态，中心做了系列的处理，稳定了学校的局面。

1、行知学校的平台清理工作

（1）中心认识到要解决行知的问题，一定要在解决新校长的同时，更重要

的是解决黄鹤的问题。于是中心提请校董会决议黄鹤不再担任执行董事、全面退

出行知的管理，举办者由黄鹤变更为中华儿童文化艺术促进会，法人代表也进行

变更。获得了理事会的通讯表决通过。但是黄鹤并不愿意退出，经过艰难的谈判，

动员多方的力量，终于使黄鹤在 2008 年 11 月同意全面退出行知学校，并签订

协议规定在指定时间内还行知的借款。

（2）积极和教育主管部门沟通，获得教委支持

在 2008 年 10 月之前，行知学校和当地的教育主管部门、民政部门的关系

非常僵，行知的办学许可证已经三年没有年检通过，教委原希望通过 2008 年的

全面换证吊销行知的办学许可证，其间扣发了所有行知学校应得的政府补贴。后

经过中心同事积极的沟通，教委也确实感受到行知在 2008 年 10 月之后的变化，

目前教委和中心以及学校的关系良好，2008 年通过了年检，并把之前扣发的各

种补贴补齐。同时积极配合学校的各种变更工作。

品牌

管理



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（3）办理各项变更

虽然有教委的积极配合，但是由于各种复杂的关系、条件，办理变更还是经

历了很多困难，至今尚未全部完成。

由于新公民学校发展中心目前还是借用北京市朝阳区蒲公英培训中心的法

律地位，是在北京市朝阳区注册的民办培训学校、注册资金只有 50 万元，不符

合大兴教委关于举办者资历的规定，只能求助于中华儿童艺术促进会，他们勉强

同意作为法律上的举办者，但由中心承担全部的举办者责任。举办者已经完成了

从黄鹤到中华儿童艺术促进会的变更。

法人代表的变更由于需要举办者的财务年审材料，而中华儿童艺术促进会不

愿意提供财务年审材料，目前还尚未办理。

学校的名称变更也经过了很多波折，之前教委和民政局认为新公民的称呼存

在疑义，不同意变更。经过中心和教委以及民政局的大力沟通，已经同意使用新

公民的字样，学校已经正式变更为“行知新公民学校”。

（4）加强财务管理

中心认为财务的清白是新公民学校的生命线。2008 年 10 月，中心新招聘专

职的财务人员，一方面负责中心的财务工作，更主要的是担任新公民学校的财务

主管，定期审核学校财务工作，把握学校的财务状况，同时也指导学校的财务人

员加强的规范工作。

（5）中心开展的稳定人心的工作

中心积极开展全面提升教师、给教师赋权、发挥教师主人翁精神的工作，开

展了全体教师民主竞选校长、教师发展计划、教师体检、教师拓展培训等工作，

使教师充分认识到新公民学校的优越性，加强了对中心的认可，教师们工作积极

性高涨。至 2009 年春节，行知学校教师的流失率为零。

2、朝阳区第一新公民学校北马房校区的平台清理工作

北马房校区于 2007 年 9 月成立，组建了整容豪华的校董会。但是从 2007

年 9 月到 2008 年 2 月，校董会内部董事长和执行董事之前纠纷不断，常常诉诸

南都和中心出面协调，2008 年 2 月中心解散了校董会。同时将行知的执行校长

李勇调任北马房担任代理校长。李勇担任校长期间，工作虽然认真、在教学上有

所建树，但是财务上存在漏洞。北马房学校应得的日内瓦捐款 10 万元被黄鹤挪

用，同时李勇滥发奖金、聘用自己的父母担任学校的岗位并给予较高的薪酬。



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2009 年 2 月，中心综合考虑希望给李勇一个改过自新的机会，将李勇降职为副

校长，由中心工作人员兼任校长。但李勇辞去了副校长职务。于是中心全面掌控

学校的各项工作，学校各项工作有序进行，间断了两年的办学许可证终于获得教

委的年检通过。校内民主意识不断增强，中层干部由全校老师民主评选、在日

常管理中充分尊重教师的意见，2009 年春季以来学校教师流失率为零。

3、朝阳区第一新公民学校马各庄校区的平台清理工作

马各庄校区于 2008 年 9 月新建，经中心公开招募，真爱文化教育中心成为

马各庄校区的举办者，在真爱的组织下，学校成立了校董会，真爱机构的负责人

担任董事长。在学校日常管理中，董事长代表校董会行使职务，由于董事长和校

长之间职权划分不清，常常干涉学校内部管理，校长的工作积极性低迷，同时董

事长也深感管理学校、监督校长任务沉重。2008 年 10 月，董事长出面聘请了副

校长，同时兼任董事长助理。校长严正抗议，认为这将造成管理秩序不清，管理

混乱。

2009 年 2 月，中心出面和真爱机构谈判，真爱解散校董会、同时退出举办

者角色，中心全面接管学校。辞去副校长的董事长助理职务，明确其由校长领导。

但是由于之前的冲突两人之间的矛盾已经种下，副校长在学校拉拢教师，明里暗

里和校长对抗，造成学校的不稳定。2009 年 7 月，中心辞去副校长。

三、新公民学校项目的品牌研发以及取得的突破

2009 年 3 月以来，新公民学校发展中心开展了各项品牌研发的工作，包括

组织人员专程前往香港，了解香港非营利组织办学发展道路，义务教育阶段政府

和 NGO 各方的定位；邀请香港专家专程来京和中心人员深入探讨如何破除新公

民学校困境、中心应该承担什么样的角色；召开专家研讨会，深入研究新公民学

校模式等工作。经深入研究，取得了六大突破：提出了新公民学校的品牌内涵；

明确了新公民学校的性质；提炼了新公民学校的核心价值观；建构了资源模型；

进行了制度创新；提出了新公民学校发展阶段论。

第一大突破：提出新公民学校的品牌内涵

2009 年 3 至 4 月中心总结了 07 年新公民学校建校以来在教育教学、公益

资源和社工项目上取得的成绩，首次提出了新公民学校的三大特征——“全社会

公益资源的共同参与”、“公益学校的管理制度”以及“全新的公益教育理念”。



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第二大突破：对新公民学校的性质进行了比较准确地描述

新公民学校是在公办学校、民办营利性学校之外的第三条道路，但是这种学

校的性质是什么，没有准确地概述。2009 年 6 月，在和温州合作伙伴洽谈过程

中，提出了用“公有民办公益性”来概述学校的性质，比较准确地阐述了新公民学

校财产的公有性、办学主体的民间性以及办学目的的公益性这三大标志性要素。

第三大突破：提炼了新公民学校的核心价值观

价值观是指导我们工作的灵魂，是是非判断的准则，没有统一的价值观的指

导，我们的道路就会迷茫。2009 年 7 月，中心发起了从学校的每一位老师到南

都全体员工的核心价值观讨论会，提出了“唯真、爱人、乐知、自胜”的核心价值

理念，并用于新公民学校校训，得到了南怀瑾大师的认同。

第四大突破：资源供给合作主义的道路：初步建构铁三角资源供给模型

新公民学校长期以来最大的困扰在于资源严重不足，学校每学期都面临着生



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存压力，南都迫不得已背上了沉重的财务负担，违背了新公民学校设立的初衷。

中心认为新公民学校资源缺乏主要的原因来自于有能力的投入者只有南都

一方。虽然北京的新公民学校也成立了阵容豪华的校董会，并寻找到 NGO 作为

举办者，但真正有大投入并有实力的只有南都一家，其他方都是参与者而不是真

正责任承担者，导致了南都（含中心）挑起了办学重任的重任，种子基金撬动其

他资源实现学校可持续发展的设想落空。

因此，在南都秘书处的指导下，我们认为一定要在学校设立之初就寻找到有

能力有资源的合作办学者，来承担起保障学校生存的重任，南都和中心可以从沉

重的生存负担中解脱出来，着力于发展性的建构。

资源结构的分析：

政府应当为适龄义务教育儿童提供义务教育经费，该问题的最终解决也必须

依靠政府有积极的作为，因此政府资源应该是新公民学校资源不可缺少的一部

分，新建新公民学校应该走和政府合作的道路，由政府购买新公民学校服务，已

建新公民学校应积极寻求政府资源的突破。而家长作为主要的受益方，也应当为

其子女接受到比农村更好的教育提供一部分资源，家长承担一部分教育成本也可

以避免促发教育移民。同时新公民学校也为社会上充裕的公益资源提供一个良好

的平台，他们的参与也会对学生的健康成长、融入城市起到积极作用。因此我们

认为新公民学校的资源应来自政府、社会和家长三方面，提出了新公民学校办学

资源的铁三角理论。该模式目前仍处于初级阶段，各方应该承担的比例还没有明

确地界定，还需要进一步地研究和分析。（在本报告的第二部分对于资源机制问

题和风险进行详细分析 P13）

第五个突破：新公民学校管理制度创新

没有顺畅的管理不可能有高质量的教育，没有充满活力的管理也不可能有持

续的教育创新，没有高效率的管理更不可能建立起吸引社会捐赠的长效机制。作

为公有民办的公益性学校，新公民学校只有依靠制度的保障，才能建立起长盛不

衰的品牌。为此，发展中心建构了制度管理架构，并对各项制度进行了深入地研

究。



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第六大突破：新公民学校分阶段发展的构想

面对新公民学校繁重的发展任务，中心意识到必须要分阶段分步骤有节奏

地往前发展，每一阶段有每一阶段的重点和目标，才能达成最终目标。如果要求

多个目标在一个阶段达成，只会延缓或阻碍最终目标的实现。中心认为新公民学

校要分两步走：

第一步骤为获取平台和建立学校体制。该阶段的重点在于为学校建立生存

和发展的资源机制和管理机制。在这一阶段的工作主要是选对合适的合作方、校

长，并使各方权责清晰，共同承担起办学的重任。

第二个步骤为教育创新。教育是学校的最终目标，是新公民学校的最终落

脚点。但是前面的步骤是这一步的基础，没有资源的保障，没有清晰充满活力的

管理就不可能有良好的教育结果，不可能有持续的教育创新。因此教育必须奠定

在前两步骤的基础上。

公

益

学

校

管

理

机

制

团队管理

民主管理

校董会领导下的校长负

责机制

教师是学校管理的主人翁

家长参与

社会监督

家长参与校董会

家长参与社会监督

校监机制

社会问责制专款专用

公开透明

财务管理

决

策

机

制

监

督

机

制

* 获取平台并建立学

校体制

* 教育创新



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第二部分：新公民学校的现状：风险与机遇。

首先，经济风险

北京三所学校面临巨大的财务亏空：以 2009 年春季学期为例，行知缺口

410886.9 元；马各庄缺口 296074.73 元；北马房缺口 97796.14 元，合计缺口

804757.77 元。截至 2010 年 1 月，三所学校的总缺口额约为 160 万元，而南都

今年给三所学校的资金总额为 120 万，尚有 40 万差额。2010 年全年，三所学

校的总缺口在 160 万元至 200 万元之间。（目前北马房和马各庄尚未为教师上保

险，如果不上保险，缺口为 160 万，上保险则缺口为 200 万元）。

从政府获得资源解决亏空的可能性分析：

1）北京市政府对解决农民工子女教育问题的关注点还主要在于开发公立学

校的潜力，扩大公立学校的招收规模。在这种形势下，新公民学校的生源会逐渐

萎缩，学校会越来越困难。2）当前政府的主要关注点在于使越来越多的农民工

子女享受到合法、安全和基本合格的义务教育。新公民学校已经使在校学生享受

到了合法、安全和较为优质的义务教育，政府已经坐享其成。这种状态下，要使

政府拿出额外的资源投入新公民学校可能性非常小。3）而且北京各区教委即使

给学校补贴，他们的方式是直接给学生，不会支付学校的办学成本。也就是说，

不会增加学校的收入。

的确，新公民学校的收入来源是“铁三角”的构成：政府、家庭、社会共同承

担，但是新公民学校的刚性成本究竟应该由哪些部分构成？各方的承担责任的比

重应该怎样？“收支平衡”问题如何解决？这个问题并不是三方简单的各承担三

分之一的责任就能解决的。

刚性成本的构成方案、学校收支的平衡不仅是当务之急，而且也是新公民学

校项目设计的最关键点，这个难点如果不突破，以后项目很难发展。

于北京相反，温州学校在学校的刚性成本如何解决这个问题上提供了一个可

能的方向：根据对生源规模、潜在生源、可能的收费标准、教师工资水准、政府

投入比例这几个变量的粗略测算，我们发现，靠政府和学费来保证学校的收支平

衡是可行的（但需要接下来与政府深度谈判，再考虑“在转制校中收学费”的风险

的前提下，对“三分之一”这个比例进行进一步测算），即：政府投入和学费收入

应该构成学校的刚性成本。一方面，义务教育本来就是政府应该承担的责任；另

一方面，社会资源对公益学校的投入具有不确定性，而且如果把收支平衡的压力



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分摊到对社会资源的依赖上面，对社会资源也是不公平的。就公益资源筹集问题

与青基会秘书长涂猛沟通时，他表示：“即使通过助学计划进行筹款，公众也是

愿意一对一把钱给孩子，如何转化到学校运行成本上，这个有很大困难。”

在这个问题上，我们有一个非常好的海外经验可以参考，那就是美国的特许

学校（Charter School）：

特许学校在美国积极推进基础教育改革的过程中产生，它试图通过教育体制

改革、充分发挥学校自主权和绩效责任制等方式缓解美国基础教育领域存在的严

重问题。特许学校引入了市场机制，但不是把学校完全放手于市场，而是在政府

严格监管下的市场趋向的教育形式。

特许学校经费来源与公立学校一样，主要来自于联邦和各州。特许学校在多

个层面体现了共同承担教育责任的方式。在共同承担教育责任的过程中，不同的

承担者可以看到问题的不同侧面，从更加开阔的视野去思考基础教育中的问题，

从多个角度去寻求解决问题的办法。当然，教育责任的共同承担，并不是指责任

的平均承担，政府在整个过程中，始终处于资源主要承担着的位置。

这一点也应该作为新公民学校在办学中要秉承的原则。政府作为义务教育的

主体，必须承担起大部分的责任，金字塔成本结构中，政府是基石。新公民学校

要在这一基石的保障下引入社会其他资源，使多方共同承担教育责任。推动建立

“有中国特色的特许学校”。

综上，我们的分析和观点如下：

1）新公民学校首先是一个经济实体，它的资源机制首先要保证收支平

衡。

2）政府投入和学费要对学校的刚性成本负责，保证学校收支平衡。（按

法律来说，在民办学校中学费是可以收的，但是如果在公办学校的改制校中

进行收费会引起各方的质疑，这个关键看与政府的谈判程度如何）。

社会公益资源为学校提供发展性成本，是一个比较理想的状态。需要注

意的是：当社会资源的进入有风险的时候，南都有可能面临经济风险：被动

地去补贴学校的运行缺口。南都的投入再也不能用于补缺口，而应该牢牢保

证投入在“品牌管理”这个定位上。新公民学校有可能成为中国的“特许学

校”，然而具有这样的条件的政府和生源环境需要进行深度、广泛的调研和

可行性研究，从而了解新公民学校的市场空间究竟有多大，在哪些地方新公



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民学校容易建立和发展。

3）要做到收支平衡的方法：选取合适的政府作为合作伙伴，在建校

之前就以下几个变量进行详实的调研和严格的经济核算。变量包括：当地生

源规模、潜在生源、可能的收费标准、教师工资水准、政府投入比例。

5）温州新公民学校下一步仍然需要进行精准的核算。目前协议中政府

的投入比例为三分之一，我们认为仍需要根据以上几个变量，进行核算，明

确各方比重。

以下是三种可能的成本模型的直观图：

捐赠

家庭负担

政府补贴

收支平衡线

图 1：三方共同承担刚性成本

刚性成本



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图 2 此种刚性成本构成适合于私立学校改制校和从“零”

新建的新公民学校——收费不会引起异议

捐赠

家庭负担

政府补贴

捐赠

家庭负担

政府补贴

刚性成本

刚性成本

发展性成本

发展性成本

图 3 适合于“公立学校改制校”

——目前的温州龙湾区第一新公民学校



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北京的新公民学校面临的其它风险和机遇：

风险：北京的新公民学校面临着来自政府的压力。新公民学校处在城市的

边缘，随着城市化发展规划，学校面临着拆迁的风险。目前，北马房已经在拆迁

范围内，行知在未来三年内存在被拆迁的可能。

机遇：

据北京日报 2009 年 10 月 23 日文《闲置校舍可无偿借予民办学校——外地

来京人员子女教育问题明年纳入市、区教育规划》中了解到 2010 年北京义务教

育预算经费的安排将优先确保义务教育经费全部纳入政府财政保障机制，外地来

京人员子女教育问题全部纳入市、区教育规划。解决外地来京人员子女就学问题

在扩大公立学校的招收份额的同时加大对民办打工子弟学校的扶持力度，其具体

措施如下：

1、无偿或有偿提供校舍；

2、在校舍修缮、配备必要教学设备上给予支持；

3、将为学生提供一定的学杂费补贴。

从该消息中可见北京将加大对农民工子女教育问题的解决力度，为新公民学

校提供了一定的发展机遇。

社会捐赠

政府补贴

发展性成本

图 4 理想的成本构成



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1、从方向上看，有利于我们和北京市政府建立合作关系，研发新公民

学校新模式

以往北京市政府在解决该问题上力度不大、决心不强，满足于通过公立学校

解决流动人口的 50%。此次，北京市政府希望能全部解决该问题。在这种动力

驱使下，通过我们的努力，有可能使他们认识到要走支持公有民办公益性学校的

道路，有可能把新公民学校当作试点探索。双方可合作新建新公民学校或把原有

新公民学校作为试点。

2、从具体措施上看对已有新公民学校减轻财务缺口的意义有限

如果我们能无偿租到校舍，则可以搬迁新址（需要评估新址的生源状况），

可为我们节约租金；在校舍修缮和设备上给我们一定的支持可减少修缮费用和减

少设备购买费用，但目前我们这两项的费用都非常低。而根据以往经验，给学生

的学杂费补贴一般都要求抵扣学费，无法增加我们的收入。因此，此三项措施对

于已有新公民学校减轻财务缺口的意义有限。

温州学校面临的风险：

经济风险：如果没有继续深入就“收支结构”进行测算，明确政府是收支平衡

的责任主体，温州学校也将面临筹资压力，在社会资源不确定的情况下，南都有

可能卷入其中，被动地背负缺口。我们协议中“政府只承担三分之一公用经费，

其余三分之二缺口只能依靠社会捐助、企业赞助、爱心人士资助”的阐述是不够

的，仍需进行精确的测算，与政府进行深度谈判。

教师积极性受损的风险：温州市龙湾区第一新公民学校是公办教师与合同制

教师并存的管理模式，其中公办教师平均年薪达 60000 多元，而合同制教师年

收入只有 22000 元左右，收入的悬殊必定导致工作积极性的挫伤。农民工子女

的流动性导致生源不稳定，教育好一批，新插班生的一些不良行为又可能诱发原

有学生的陋习，使得教育反复性较强，新公民学校教师的工作量要远远超过其它

兄弟学校。

收费的风险：如果从下学期开始收费，家长、社会、媒体都有可能产生质疑。

综上，新公民学校作为一个模型，成本构成、合作伙伴、资源模式是首当其

冲应当考虑的问题，从而规避以上风险。

新公民学校发展中心报告

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