7, Reżimy polityczne państw europejskich

7.1. Pojęcie reżimu politycznego

Termin „reżim polityczny" budzi często negatywne skojarzenia, w języku potocz­nym jest bowiem utożsamiany na ogół z dyktaturą sprawowaną przez osobę lub grupę nie legitymującą się mandatem uzyskanym w następstwie rywalizacyjnych wyborów. Mówi się o reżimach totalitarnych, autorytarnych, wojskowych, policyj­nych, patrymonialnych bądź „sułtańskich"1, podkreślając, że ich wspólną cechą -niezależnie od form, jakie przybierają - jest pozawyborczy sposób dochodzenia do władzy, brak zabezpieczeń przed arbitralnością decyzji oraz nieobecność sfor­malizowanych reguł dotyczących odpowiedzialności politycznej rządzących. Ta­kie rozumienie terminu pociąga za sobą jego negatywne wartościowanie. W tym kontekście określenie „reżim demokratyczny" wydaje się logicznie sprzeczne. Z drugiej strony, zgodnie z większością definicji leksykalnych, reżim to także ściśle określony, uregulowany odpowiednimi normami tryb postępowania, ogra­niczający swobodę jego uczestników. W tym sensie jest to każdy typ ładu społecz­nego (politycznego) - niezależnie od tego, jak jest oceniany. Wyznacza on instytu­cjonalne ramy działania poszczególnych aktorów polityki w procesie podejmowa­nia decyzji, poprzez dystrybucję władzy pomiędzy różnorodnymi rolami politycz­nymi2. W tym znaczeniu pojęcie „reżim polityczny" funkcjonuje we współczesnej politologii3.

Pojęcie reżim polityczny rozumie się najczęściej jako zespół reguł, wartości, zachowań oraz relacji charakteryzujących życie polityczne. Ta szeroka definicja zderza się z innym, węższym rozumieniem tego pojęcia. Wielu badaczy używa określenia „reżim polityczny" na oznaczenie normatywnych zależności charakte­ryzujących tylko jeden aspekt systemu politycznego, a mianowicie układ stosun­ków między władzą ustawodawczą a wykonawczą. W niniejszej pracy termin ten używany będzie w tym właśnie znaczeniu, jako określenie ogółu relacji prawi

Zob. J. Linz, Totalitarlan and Authorltarian Regimes, Lynne Rienner Publishers, Boulder 2000. Por. też H. Chebabi, J. Linz, A Theory oJSultanism 1: A Type of Nondemocratic Rule, w: H. C 1 M | babi, J. Linz, (red.}, Sultanistic Regimes, Johns Hopkins University Press, Baltimore 1998, s. 4-1

2 Zob. A. Krouwel, B. Verbeek, Instytucje jako pola walki: demokratyczne konsekwencje bi wania instytucji w systemach postkomunistycznych, w: J. Miklaszewska (red.), Demokracja w E pie Środkowej 1989-1999, Instytut Studiów Strategicznych, Kraków 2001, s. 335-338.

3 Por. np. G. Reich, Categorlzing Political Regimes: New Data for Old Problems, „Democra' tion" 2002, t. 9, nr 4, s. 1. Zob. też G. Almond, G. Powell, K. Str0m, R. Dalton, Comparatiue Politicm A Theoretical Framework, Longman, New York 2001, s. 44.

7.2. Parlamentaryzm 169

nopolitycznych, zachodzących pomiędzy dwiema strukturami decyzyjnymi: po­chodzącym z rywalizacyjnych wyborów parlamentem (legislatywą) a rządem (eg­zekutywą). Podkreślmy wyraźnie, takie pojmowanie reżimu politycznego odnosi się tylko do systemów demokratycznych, w których wyborcy swobodnie i bezpo­średnio decydują o składzie parlamentu, pośrednio zaś o tym, kto obejmie ster władzy wykonawczej (choć znane są też rozwiązania zapewniające elektoratowi bezpośredni wpływ na polityczny kształt egzekutywy). W tym sensie reżim poli­tyczny jest niczym innym, jak konkretnym rozwiązaniem kwestii podziału władzy, traktowanego jako jedna z głównych zasad współczesnej demokracji. Podział władzy wymaga nie tylko wyodrębnienia oddzielnych organów państwa, wyposa­żonych w kompetencje prawodawcze i wykonawcze, ale ustanowienia określonego modelu zachodzących między nimi relacji1. Relacje te mogą być różnie ukształto­wane, aczkolwiek w ostatecznym rezultacie winny stanowić instrumentarium ograniczania arbitralności rządzących, czy to pełniących funkcje deputowanych, czy też działających w ramach instytucji władzy wykonawczej. Kluczowym, for­malnym kryterium wyróżnienia podstawowych typów reżimów politycznych jest sposób powoływania, struktura i odpowiedzialność egzekutywy. Władza wyko­nawcza może pochodzić z powszechnych wyborów, bądź też być powoływana przez parlament. Może skupiać się w rękach jednego organu lub być rozdzielona między dwie odrębne instytucje. Może być jednoosobowa lub kolegialna. Może wreszcie ponosić odpowiedzialność tylko przed wyborcami bądź również przed innymi organami państwa (parlamentem lub prezydentem). Różny może być też zakres jej uprawnień. Stosując powyższe kryteria uzyskujemy podział na dwa za­sadnicze typy: reżimy parlamentarne i prezydenckie (występujące w różnych wa­riantach). Poza tym podziałem mieszczą się różnego rodzaju reżimy hybrydalne. Omawiamy je w końcowej części rozdziału.

7.2. Parlamentaryzm

Rozwiązaniem historycznie wcześniejszym i swoiście europejskim jest parlamen­taryzm. Stanowi on efekt ewolucji politycznej, oznaczającej przejęcie rzeczywistej władzy politycznej z rąk monarchy przez pochodzący z wyborów parlament, wyłaniający odpowiedzialną przed nim, kolegialną egzekutywę w postaci gabine­tu. Współcześnie, reżim parlamentarny to taki, w którym parlament samodzielnie decyduje o powołaniu i odwołaniu gabinetu, stanowiącego rzeczywiste centrum władzy wykonawczej, określające cele i środki polityki wewnętrznej i zagranicz­nej. To parlament jest „jedyną demokratycznie uprawomocnioną instytucją i od jej zaufania całkowicie zależą uprawnienia rządu"2. Władza egzekutywy pochodzi od parlamentu w podwójnym sensie; po pierwsze, gabinet, aby rozpocząć swą działalność musi uzyskać wyraźne lub dorozumiane zaufanie ciała ustawodawze-

Por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykłada, Liber, Warszawa 1998, s. 71. 2 J. Linz, Zagrożenia systemu prezydenckiego, „Res Publica" 1990, nr 12, s. 31. Autor podkre­

śla również, że nawet jeśli w systemie parlamentarnym istnieje prezydent, wybierany w wyborach po­wszechnych, to nie jest on w stanie zagrozić władzy premiera (Ibidem, s. 40).

170 7. Reżimy polityczne państw europejskich

go, a po drugie - zaufanie to może zostać w każdym momencie cofnięte. To ostat­nie oznacza, że gabinet ponosi przed parlamentem (a nie tylko przed wyborcami) bezpośrednią odpowiedzialność za podejmowane decyzje polityczne. Egzystencja gabinetu nie zależy więc od woli jednoosobowej głowy państwa (w postaci monar­chy bądź prezydenta), lecz od poparcia parlamentarnej większości, a więc od określonej konfiguracji sił politycznych, uwarunkowanej rezultatem wyborów oraz (z wyjątkiem systemów dwupartyjnych) efektem przetargów międzypartyj­nych. Nie oznacza to jednak, co należy wyraźnie podkreślić, automatycznie domi­nacji parlamentu nad rządem. Gabinet może bowiem doprowadzić do rozwiąza­nia parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów, stwarzając w ten spo­sób możliwość wzmocnienia istniejącego układu sił politycznych bądź przejęcia władzy przez opozycję. Rezultatem takiego zrównoważenia pozycji rządu i parla­mentu jest - przynajmniej w Europie Zachodniej - „daleko posunięta unifikacja między legislatywą i egzekutywą"1. Dlatego, jak podkreślają A. Stepan i C. Skach, parlamentaryzm jest systemem „wzajemnej zależności władzy ustawodawczej i wykonawczej"2. Współcześnie, owa wzajemna zależność przybiera zróżnicowaną postać - od względnej równowagi między parlamentem a rządem do zdecydowa­nej dominacji gabinetu. Jednakże czynnikiem decydującym o możliwości zakwa­lifikowania reżimu politycznego jako parlamentarny jest to, że wybory parlamen­tarne są czynnikiem przesądzającym o tym, która partia (koalicja) uzyskuje re­alną władzę polityczną i kto, personalnie, staje się przywódcą politycznym kraju. Innymi słowy, personalizacja przywództwa politycznego jest pochodną rozstrzy­gnięcia dokonanego w wyborach parlamentarnych.

Modelowo określony reżim parlamentarny przedstawia się następująco:

(1) parlament (a przynajmniej jego izba niższa, gdy jest dwuizbowy) pocho­dzi z powszechnych wyborów rywalizacyjnych;

(2) władza wykonawcza jest rozproszona między dwie instytucje: jednooso­bową głowę państwa i kolegialny rząd z premierem na czele,

(3) układ sił politycznych w parlamencie (i podjęte w nim uzgodnienia, w ra­zie gdy żadna z partii nie uzyskała większości) przesądza o powołaniu premiera i uformowaniu gabinetu, niezależnie od tego, kto formalnie po­dejmuje taką decyzję;

(4) głowa państwa (w postaci monarchy bądź prezydenta) nie kreuje polityki, ani wewnętrznej, ani zagranicznej; spełnia jedynie funkcje reprezentacyjne i ceremonialne, a także wykonawcze wobec woli większości parlamentar­nej (np. powołanie premiera, zarządzanie przedterminowych wyborów);

(5) głowa państwa nie ponosi odpowiedzialności politycznej; ponosi ją nato­miast rząd (solidarnie) i poszczególni ministrowie;

(6) odpowiedzialność polityczna rządu wyraża się w formie wyrażenia mu przez parlament wotum nieufności, pociągającego za sobą ustąpienie a najmniej premiera, najczęściej zaś całego gabinetu;

1 G. Smith, Życie polityczne w Europie Zachodniej, Wydawnictwo Puls, Londyn 1992, s. 160. 2 Zob. A. Stepan, C. Skach, Modele konstytucyjne a umacnianie demokracji (parlamentary

-systemprezydencki), „Państwo 1 Prawo" 1994, nr 4, s. 29.

7.2. Parlamentaryzm 171 i

(7) dla zachowania równowagi rząd dysponuje prawem do rozwiązania par­lamentu (jego izby niższej, gdy jest dwuizbowy) przed upływem kadencji, co powoduje konieczność rozpisania przedterminowych wyborów;

(8) między parlamentem a rządem istnieje system powiązań organizacyjnych funkcjonalnych i personalnych (ministrowie mogą być i często są deputo­wanymi), co oznacza brak separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Do zachodnioeuropejskich państw, które uosabiają reżim parlamentarny w opisanym powyżej znaczeniu, zalicza się: Austrię, Belgię, Danię, Grecję, Hiszpa­nię, Holandię, Irlandię, Luksemburg, Maltę, Norwegię, Szwecję, Włochy, Republi­kę Federalną Niemiec i Wielką Brytanię. W Europie Środkowej i Wschodniej przykładami parlamentaryzmu są Bułgaria, Chorwacja po 2000 r., Czechy, Esto­nia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry i Ukraina. Z nielicznymi wyjątkami, wszystkie wymienione tu reżimy charakteryzują się ośmioma modelo­wymi cechami (jedynie w Norwegii i w Luksemburgu parlament nie może być roz­wiązany przed upływem kadencji, a w Holandii i w Norwegii obowiązuje zakaz łączenia stanowisk deputowanego i członka rządu). Nie oznacza to jednak, że nie występują między nimi odrębności w przyjętych rozwiązaniach instytucjonalnych i proceduralnych, które pociągają za sobą zróżnicowanie mechanizmu decyzyjne­go oraz różny stopień zależności gabinetu od parlamentu. Już na pierwszy rzut oka można dostrzec istotną odmienność parlamentaryzmu brytyjskiego, skandy­nawskiego czy włoskiego, nie mówiąc o parlamentaryzmie wschodnioeuropej­skim. Wynikają one z kilku czynników.

Po pierwsze, zasadniczą zmienną różnicującą reżimy parlamentarne jest sys­tem partyjny. Współczesny parlamentaryzm koegzystuje bowiem zarówno z sys­tem dwupartyjnym (Wielka Brytania, Malta), jak i z różnymi postaciami wielopar-tyjności (zrównoważonej lub niezrównoważonej, umiarkowanie lub ekstremalnie sfragmentaryzowanej, o większym bądź mniejszym poziomie polaryzacji). Syste­my dwupartyjne (bądź do nich zbliżone) sprzyjają dominacji gabinetu nad parla­mentem, co potwierdza zarówno przykład brytyjski, jak i maltański. Wynika to z faktu dysponowania przez rząd poparciem zdyscyplinowanej większości parla­mentarnej, dla której jest on głównym inicjatorem i centrum decyzyjnym. Pociąga to za sobą dwie istotne konsekwencje. Po pierwsze, przedterminowe rozwiązanie parlamentu (z którym spotykamy się często w Wielkiej Brytanii) jest nie tyle wyra­zem jego zwierzchnictwa nad gabinetem, ile prerogatywą partii rządzącej do prze­prowadzenia wyborów w najbardziej dla niej dogodnym momencie. Po drugie, in­stytucja wotum nieufności wobec gabinetu jest stosowana absolutnie wyjątkowo; po 1945 r. została wykorzystana tylko raz, gdy w 1979 r., został obalony laburzy-stowski rząd J. Callaghana. Z kolei, pluralizm - zwłaszcza nadmiernie sfragmen-taryzowany i spolaryzowany - prowadzi do znacznego wzrostu roli parlamentu w mechanizmie decyzyjnym, przede wszystkim ze względu na nietrwałość rządów i dłuższy czas ich formowania, uwarunkowany brakiem spójnej większości parla­mentarnej. Sytuacja taka (jak np. we Włoszech do połowy lat 90. XX w.) może być zagrożeniem dla stabilności politycznej, które z kolei w systemie dwupartyjnym jest prawie całkowicie wyeliminowane. Zarówno przedterminowe rozwiązanie parlamentu, jak i dymisja gabinetu (również poprzez wyrażenie mu wotum nieuf-

172 7. Reżimy polityczne państw europejskich

ności) stają się instrumentami służącymi stabilizowaniu sytuacji politycznej. Moż­na więc z pewnym uproszczeniem przyjąć, że im bardziej system partyjny odbiega od dwupartyjności, tym słabsza jest pozycja rządu wobec parlamentu i tym bar­dziej prawdopodobne są kryzysy gabinetowe. Jest to szczególnie istotne w Euro­pie Środkowej i Wschodniej, gdzie systemy partyjne dopiero się kształtują, a sce­na polityczna jest zarówno rozdrobniona (z wyjątkiem Albanii, Węgier i Czech), jak i nieustabilizowana.

Po drugie, w reżimach parlamentarnych są stosowane różnorodne systemy wyborcze. We Francji przyjęto system większości bezwzględnej; w Wielkiej Bryta­nii - większości względnej; w RFN, na Węgrzech, Albanii i Litwie - jeden z warian­tów systemów kombinowanych, w Irlandii i na Malcie - system pojedynczego głosu przechodniego (STV), natomiast w innych krajach są używane proporcjo­nalne systemy list partyjnych. Dodajmy również, że w ramach systemów list par­tyjnych są stosowane różne formuły wyborcze (np. d'Hondta, Hagnebacha Bi-schoffa, czy Sainte-Lague) oraz różne metody określania tzw. ilorazu wyborczego (np. Hare'a, Droppa, metoda Imperiali). Wreszcie, w niektórych krajach jest sto­sowana wyrównawcza dystrybucja miejsc. Najkrócej mówiąc, systemy większoś­ciowe oraz systemy list partyjnych oparte na formule d'Hondta - faworyzujące ogólnie rzecz biorąc partie silniejsze - sprzyjają dominacji rządu; ułatwiają bo­wiem wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej. Silna stosunkowo (przy­najmniej do lat 90.) pozycja parlamentu włoskiego została osiągnięta w ramach metody Imperiali - korzystnej dla partii słabszych. Podobny efekt można zaobser­wować w Skandynawii, gdzie wzmocnienie pozycji parlamentów w Danii, Norwe­gii i Szwecji dokonało się w ramach systemu Sainte-Lague, sprzęgniętego z zasadą wyrównawczej dystrybucji miejsc, a więc rozwiązań preferujących, do pewnego stopnia, ugrupowania zyskujące niewielkie poparcie.

Po trzecie, czynnikiem różnicującym europejski parlamentaryzm jest pozycja głowy państwa. W niektórych monarchiach (przede wszysykim w Wielkiej Brytanii i Szwecji) głowa państwa nie angażuje się w bezpośrednią działalność polityczną, zwłaszcza zaś w stosunki między parlamentem a gabinetem. W Belgii, Hiszpanii, Holandii i Luksemburgu monarchowie są znacznie bardziej aktywni, zwłaszcza w procesie formowania rządu, odbywając konsultacje z liderami parlamentar­nych partii politycznych oraz powołując informatora, a następnie formatora gabi­netu (którym może być przyszły premier) 1. Oznacza to, że szef gabinetu winien być osobą cieszącą się zaufaniem nie tylko parlamentu, ale również i głowy pań­stwa. Bardziej zróżnicowana jest pozycja głowy państwa w republikach. W RFN. Polsce, Estonii, Łotwie, Słowacji, Słowenii, na Węgrzech czy w Czechach udział prezydenta w procesie formowania rządu jest czysto proceduralny i tym samym symboliczny; na stanowisko premiera jest desygnowany reprezentant najsilniej­szej partii parlamentarnej (prezydent Bułgarii jest natomiast zobowiązany do ta­kiego działania wyraźnym przepisem konstytucji). We Włoszech, Rumunii, na Lit­wie prezydent uczestniczy zarówno w procesie powoływania rządu, jak i jego odwoływania, angażując się w mediacje pomiędzy uczestnikami koalicji gabineto-

1 W odniesieniu do instytucji informatora i formatora gabinetu, zob. W. Jednaka, Gabinety koali­cyjne w III RP, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2004, s. 29, 30.

7.2. Parlamentaryzm 173

wej. W Austrii, Słowacji i Słowenii prezydenci nie posiadają prawa inicjatywy usta­wodawczej (w zdecydowanej większości republik europejskich prawo to im przy­sługuje). Prezydenci RFN i Słowenii nie dysponują prawem weta w stosunku do ustaw parlamentu (w Irlandii i Chorwacji głowa państwa może jedynie zaskarżyć ustawę do Sądu Konstytucyjnego); prawo zablokowania ustawy uchwalonej przez parlament ma natomiast prezydent Włoch, a także głowa państwa wszystkich (poza wymienionymi Słowenią i Chorwacją) państw Europy Środkowej i Wschodniej.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej czynniki, możemy wyróżnić kilka typo­logii europejskiego parlamentaryzmu. Kryterium pierwszej z nich jest relacja siły parlamentu i siły rządu. Na tej płaszczyźnie wyróżniamy parlamentaryzm gabine­towy i komitetowy1. Dominującym typem parlamentaryzmu w Europie Zachod­niej jest parlamentaryzm gabinetowy. Charakteryzuje go wysoki stopień skutecz­ności działań rządu wszczynającego proces ustawodawczy, istnienie zdyscyplino­wanej większości parlamentarnej udzielającej poparcia inicjatywom i działaniom rządu oraz niewielka (malejąca) liczba przesileń (kryzysów) gabinetowych. Do „najczystszych" przykładów demokracji „gabinetowych" zalicza się demokracje Wielkiej Brytanii, Malty, RFN, Grecji, Irlandii i Hiszpanii. Parlament, w którym istnieje zdyscyplinowana, większościowa frakcja partii rządzącej sprawuje funk­cję kontrolną wobec gabinetu w ograniczonym stopniu; gabinet, w którym działają przywódcy partyjni, ukierunkowuje działania parlamentarzystów. Głównym za­daniem parlamentu staje się bowiem legitymowanie, a nie korygowanie (nie mówiąc o blokowaniu) inicjatyw rządowych. Przeciwieństwem parlamentaryzmu gabinetowego jest tzw. parlamentaryzm komitetowy, w którym dominującą rolę w mechanizmie decyzyjnym odgrywają stałe komisje parlamentarne, dysponujące prawem zmieniania lub blokowania propozycji rządowych. Może on prowadzić, jak niegdyś w III i IV Republice Francuskiej, do dominacji legislatywy nad egzeku­tywą. Współcześnie parlamentaryzm komitetowy utrzymuje się w najczystszej po­staci (we Włoszech do początku lat 90.) w Szwecji, Danii i Norwegii nie wywołując takiego efektu. Charakteryzuje się zmniejszoną skutecznością inicjatywy rządu, niskim stopniem dyscypliny partii tworzących większość parlamentarną oraz wy­soką liczbą gabinetów koalicyjnych (szczególnie we Włoszech). Warto jednak pod­kreślić, że wzrost znaczenia parlamentu może stać się również rezultatem rozbu­dowy mechanizmów korporacyjnych, co oznacza m.in., że komisje parlamentar­ne są forum negocjacji interesów organizacji prywatnych (grup nacisku) i poszcze­gólnych partii politycznych. Proces taki obserwujemy zwłaszcza w Danii, Norwegii i Szwecji. Z drugiej strony, pozycję parlamentu wobec rządu wzmacnia nieco kru­chość koalicji gabinetowych, zawieranych w warunkach znacznego rozdrobnienia systemu partyjnego i/lub wysokiego poziomu polaryzacji politycznej. Z sytuacją tą mamy do czynienia w większości krajów Europy Środkowej i Wschodniej (dotyczy to zwłaszcza Łotwy, Estonii i Polski). Generalnie jednak, pozycja zarówno parla­mentu, jak i gabinetu jest w państwach postkomunistycznych słaba2.

Zob. J. Lane, S. Ersson, Politics and Society In Western Europę, Sage Publications, London 1995, s. 250 i n.

2 Zob. I. Budge, K. Newton, Polityka Nowej Europy. Od Atlantyku do Uralu, Książka i Wiedza, Warszawa 1999, s. 328. Zob. też A. Krouwel, B. Yerbeek, op. cit., s. 346.

174 7. Reżimy polityczne państw europejskich

Typologia druga uwzględnia mechanizm decyzyjny, który kształtuje się w ra­mach parlamentaryzmu. Nawiązując do koncepcji demokracji konsensualnej i westminsterskiej A. Lijpharta, możemy wyróżnić parlamentaryzm konsensual-ny i większościowy1. Ten pierwszy charakteryzuje się łącznym występowaniem takich rozwiązań, jak proporcjonalny system wyborczy, system wielopartyjny, równowaga władzy między legislatywą a egzekutywą oraz rozproszenie władzy między różne instytucje i poziomy systemu politycznego. Parlamentaryzm więk­szościowy zakłada rywalizację wyborczą w jednomandatowych okręgach, system dwupartyjny, koncentrację władzy w rękach gabinetu oraz jej centralizację na po­ziomie narodowym. Zdaniem wielu teoretyków, parlamentaryzm konsensualny zapewnia przede wszystkim reprezentatywność władzy, podczas, gdy większoś­ciowy nastawiony jest na jej efektywność2. Choć oba modele należy traktować jako typy idealne, to najbliżej konsensualizmu sytuuje się parlamentaryzm belgij­ski (we wcześniejszej fazie okresu powojennego - także holenderski i austriacki), natomiast najwięcej elementów modelu większościowego odnajdziemy w Wielkiej Brytanii, na Malcie i - do pewnego stopnia - w Grecji oraz Hiszpanii. Typologia ta jest natomiast trudna do zastosowania w odniesieniu do państw Europy Środko­wej i Wschodniej - już choćby z powodu niestabilności systemów partyjnych i zmienności wzorców rywalizacji politycznej w kolejnych wyborach. W literaturze podkreśla się jednak, że pewne elementy konsensualnej praktyki politycznej wy­stępują na Węgrzech, w Czechach i Słowenii3.

Kryterium, na którym oparto trzeci rodzaj typologii parlamentaryzmu jest po­zycja głowy państwa. W modelu klasycznym nie powinna ona ubiegać się o formalne poparcie wyborców; nie powinna też dysponować uprawnieniami pozwalającymi na wywieranie decydującego wpływu na kształt polityki państwa. Na podstawie konstytucyjnie określonego zakresu kompetencji A. Siaroff proponuje wyróżniać parlamentaryzm z dominującą prezydenturą (Francja, Finlandia 1919-2000, Portugalia 1976-1982, Rosja i Ukraina, Chorwacja do 2000 r.), parlamentaryzm z korygującą prezydenturą (Włochy, Portugalia po 1982 r., Irlandia, Finlandia po 2000 r., Rumunia, Polska, Bułgaria, Chorwacja po 2000 r., Litwa), parlamen­taryzm z symboliczną prezydenturą (RFN, Austria, Islandia, Malta, Słowenia, Estonia, Łotwa, Słowacja, Czechy, Węgry) oraz parlamentaryzm monarchiczny (Wielka Brytania, Szwecja, Dania, Norwegia, Belgia, Holandia, Luksemburg, Hisz­pania)4. Mankamentem tego podejścia jest jego formalizm; czynnikiem decy­dującym o zaliczeniu danego kraju do którejkolwiek z wymienionych kategorii są

A. Lijphart, Patterns ofDemocracy. Government Forms and Performance in Thirty-Sbc Coun-tries, Yale Unlverslty Press, NewHaven 1999, s. 9-47. Zdecydowana większość krajów, które uosabiają „czysty" model konsensualny czy westmlnsterskl to przykłady parlamentaryzmu.

2 Zob. K. Ka-Lok Chan, Idealism versus Realism in Institutional Choice: Explaining Electoral Reform in Poland, „West European Politlcs" 2001, t. 24, nr 3, s. 69.

3 Zob. A. Agh, Early Consolidation and Performance Crisis: The Mąjoritarian-Consensus De-mocracy Debatę inHungary, „West European Politlcs" 2001, t. 24, nr 3, s. 93-101; M. Hadjlsky, TheFai-lure of the Partlcipatory Democracy in the Czech Republic, „West European Politlcs" 2001, t. 24, nr 3, s. 43-64; A. Bebler, Slovenia's Smooth Transition, „Journal ofDemocracy" 2002, t. 13, nr l , s . 1331n.

4 Zob. A. Siaroff, Comparatiue Presidencies: The Inedaąuacy of the Presidential, Semi-Presi-dential and Parliamentary Distinctions, „European Journal of Political Research" 2003, t. 42, nr 3. s. 296-302, 309.

7.2. Parlamentaryzm 175

konstytucyjne uprawnienia głowy państwa, a nie praktyka polityczna, która układa się odmiennie w różnych państwach i w różnym czasie. Co ważniejsze, parlamentaryzm z dominującą prezydenturą stanowi zaprzeczenie podstawowej cechy parlamentaryzmu, jaką jest odpowiedzialność gabinetu wyłącznie przed parlamentem i wyborcami (we Francji czy Portugalii, nie mówiąc o Rosji i Ukrai­nie, prezydent może zdymisjonować rząd, który w jego ocenie utracił społeczne zaufanie, nawet wówczas, gdy nadal cieszy się on poparciem parlamentu). Uza­sadnia to usytuowanie tej kategorii poza obrębem parlamentaryzmu (zob. pod­rozdział 7.4.).

Kryterium decydującym o zróżnicowaniu parlamentaryzmu jest sposób, w ja­ki rząd uzyskuje upoważnienie do działania. Jeśli do rozpoczęcia pracy gabinetu jest wymagana formalna inwestytura w postaci wotum zaufania, wyrażająca wolę większości parlamentarnej, mówimy wówczas o parlamentaryzmie pozytywnym. Jeżeli upoważnienie do działania dokonuje się w sposób dorozumiany, bez podję­cia formalnej uchwały, mamy do czynienia z parlamentaryzmem negatywnym1. W tym ostatnim przypadku wystarczające jest to, że nie ukształtuje się większość parlamentarna, która jest przeciwna nowemu gabinetowi (choć sytuacja taka jest potencjalnie możliwa w każdej chwili). Parlamentaryzm negatywny może być wy­nikiem dwupartyjnej struktury rywalizacji (np. w Wielkiej Brytanii czy na Malcie, gdzie rezultatem elekcji jest zawsze wyłonienie większości popierającej rząd) bądź utrwalonego zwyczaju, dopuszczającego istnienie rządów mniejszościowych (gdy sformowanie większościowej koalicji gabinetowej jest utrudnione). Z sytuacją taką mamy do czynienia w państwach skandynawskich, w Austrii, Holandii i Luk­semburgu. Z kolei Belgia, Grecja, Irlandia, Włochy, Hiszpania, Portugalia i wszyst­kie państwa Europy Środkowej i Wschodniej przyjęły zasadę formalnego głosowa­nia nad programem rządu bądź osobą premiera, wiążąc z faktem nieuzyskania poparcia określone konsekwencje (np. przedterminowe wybory).

W literaturze możemy spotkać się również z rozróżnianiem parlamentaryz­mu klasycznego i zracjonalizowanego. Przykładem tego pierwszego jest Wielka Brytania. Cechą charakterystyczną parlamentaryzmu brytyjskiego jest po pierw­sze, wyłączność ustawodawcza parlamentu oraz po drugie, oddanie decyzji o two­rzeniu lub ustaniu gabinetu w ręce partii politycznych. Trzeba jednak raz jeszcze podkreślić, że model taki sprawdza się w warunkach ustabilizowanej dwupartyj-ności, która w Europie występuje nader rzadko. Zabezpieczeniem przed destabi­lizacją parlamentaryzmu spowodowaną zbytnim rozczłonkowaniem systemu par­tyjnego jest jego racjonalizacja. Wiąże się ona z zainstalowaniem mechanizmów utrudniających dostęp do parlamentu partiom małym bądź komplikujących pro­cedurę odwołania rządu. Sytuacja taka występuje zwłaszcza (choć nie tylko) w krajach, w których, na skutek gwałtownej destabilizacji politycznej, doszło w przeszłości bądź do autorytarnych, bądź totalitarnych rządów dyktatorskich (np. w Austrii, Niemczech, Hiszpanii). Mamy z nią do czynienia również w przewa­żającej większości państw Europy Środkowej i Wschodniej, w których upadek ko­munizmu wiąże się z żywiołowym procesem zabudowywania przestrzeni politycz-

1 A. Siaroff, Comparattue European Party Systems. An Analysis oj Parliamentary Elections Since 1945, Garland Publlshlng Inc., New York 2000, s. 105.

176 7. Reżimy polityczne państw europejskich

nej przez liczne, małe partie polityczne - słabo zakorzenione w społeczeństwie i nie odwołujące się do historycznego dziedzictwa. Do najczęściej stosowanych mechanizmów racjonalizacji zaliczamy: klauzulę zaporową, wyznaczającą próg poparcia wyborczego, którego uzyskanie jest niezbędne dla możliwości zaistnie­nia na scenie parlamentarnej, konstruktywne votum nieufności, polegające na tym, że odwołanie rządu (szefa rządu) jest możliwe tylko pod warunkiem uzyska­nia bezwzględnej większości głosów dla kandydatury nowego premiera oraz uprawnienia osobiste prezydentów, pozwalające na przezwyciężanie decyzyjnej niemocy skonfliktowanych parlamentów (prawo do wydawania dekretów z mocą ustawy, możność przewodniczenia posiedzeniom rządu, prawo rozwiązania par­lamentu, możność samodzielnego zarządzania referendów, wpływ na politykę za­graniczną ftp.}. W większości państw europejskich mamy do czynienia z parla­mentaryzmem zracjonalizowanym, co ma na celu minimalizację negatywnych na­stępstw konfliktu między większością parlamentarną a rządem.

7.3. Prezydencjalizm

Na zupełnie odmiennych zasadach opiera się reżim prezydencki (prezydencja-lim). Miejscem jego narodzin są Stany Zjednoczone. Jego twórcami są Ojcowie Założyciele, którzy na łamach pisma „The Federalist" przedstawili wypracowaną w toku debaty, koncepcję reżimu politycznego, będącego w znacznym stopniu za­przeczeniem wzorca brytyjskiego1. Zdaniem A. Lijpharta prezydencjalizm zawie­ra się w trzech cechach: wyborze głowy państwa w drodze wyborów powszech­nych, konstytucyjnym umocnieniu jej władzy na określony okres (bez możliwości jego skrócenia przez parlament) oraz w jednoosobowości egzekutywy2. Z kolei J. Linz podkreśla, że najistotniejszą cechą prezydencjalizmu jest dualistyczna, demokratyczna legitymacja władzy (posiada ją zarówno prezydent, jak i parla­ment, jako, ze oba te organy pochodzą z demokratycznych wyborów) 3. Dla S. Ge­bethnera bezpośredni wybór prezydenta nie ma decydującego znaczenia (jak wie­my, metodę taką stosuje się w krajach uważanych za przykłady parlamentaryzmu - np. w Austrii, Irlandii, Słowenii czy Słowacji); ważne jest natomiast to, że „mini­strowie odpowiadają politycznie przed prezydentem, który realnie sprawuje wła­dzę wykonawczą"4. W tym określeniu nacisk jest położony z kolei na strukturalne i funkcjonalne zależności w obrębie egzekutywy. Najogólniej mówiąc, w przeciwień­stwie do parlamentaryzmu, o tym kto sprawować będzie faktyczną władzę poli­tyczną decydują spersonalizowane wybory prezydenckie, zaś elekcja parlamen­tarna ma jedynie pomocnicze znaczenie. Wszystkie te cechy odnajdujemy

Por. F. Ouinn (red.), Eseje politycznefederalistów, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, Kra­ków 1999.

2 Zob. A. Lijphart, Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Obseruations, w: G. Szoboszlai (red.), Democracy and Political Transformation. Theories and East-Central Europę Realities, Hungarian Political Science Association, Budapest 1991, s. 76, 77.

3 J. Linz, Zagrożenia systemu prezydenckiego, op. cit., s. 40. 4 S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rządów (porównawcza analiza polito­

logiczna), „Państwo i Prawo" 1994, nr 7-8.

7.3. Prezydencjalizm 1 177

w USA, gdzie najpełniej została zastosowana koncepcja podziału władzy Monte­skiusza. Przybiera ona oryginalną postać systemu wzajemnego hamowania się i równoważenia władz (checks and balance system). Równowagę tę zapewnia ścisłe oddzielenie od siebie legislatywy i egzekutywy. Model amerykański opiera się na organizacyjnej i funkcjonalnej separacji władzy ustawodawczej (uosobionej przez dwuizbowy Kongres) i monolitycznej władzy wykonawczej (prezydent pełni funkcje zarówno głowy państwa, jak i szefa rządu). Separacja ta oznacza:

(1) na płaszczyźnie organizacyjnej - odrębne wybory parlamentu i prezyden­ta, zakaz łączenia funkcji deputowanego i członka gabinetu, niemożność przedterminowego rozwiązania parlamentu;

(2) na płaszczyźnie funkcjonalnej - autonomię parlamentu w dziedzinie two­rzenia prawa oraz prezydenta w zakresie jego wykonywania, brak insty­tucji kontroli parlamentu nad prezydentem oraz brak odpowiedzialności politycznej egzekutywy przed parlamentem1.

Prezydencjalizm amerykański działa w określonym kontekście, który wyzna­czają przede wszystkim dwa czynniki: stabilny system dwupartyjny i większościo­wy system wyborczy. Zdaniem A. Lijpharta powodują one - podobny jak w parla­mentaryzmie wzorowanym na westminsterskim modelu demokracji - efekt więk­szościowy. Oznacza on koncentrację władzy - nie tylko w rękach jednego organu czy jednej partii, ale jednej osoby, czego nie równoważy ani formalna, ani faktycz­na separacja władz2. Czynnikiem decydującym o takim właśnie „nachyleniu" re­żimu amerykańskiego jest sposób powoływania prezydenta (wybory powszechne) oraz brak kolegialnej egzekutywy, która odpowiadałaby przed parlamentem. Moż­na dodać, że ocena ta nie uwzględnia w dostatecznym stopniu faktu, że w USA mamy do czynienia ze znacznym stopniem rozproszenia władzy - dzięki federali-zmowi oraz autonomii lokalnej. Z uwagi na amerykańską specyfikę, wielu auto­rów dowodzi, że prezydencjalizm (poza przypadkiem USA) nie zapewnia ani sta­bilności demokracji (poprzez większą podatność na kryzysy), ani niezbędnej ela­styczności systemu politycznego, co czyni ten typ reżimu politycznego mniej przy­datnym, zwłaszcza dla krajów wkraczających na drogę demokracji3. Stąd też re­cepcja tego wzorca powinna być bardzo ostrożna (o czym świadczy chociażby nie­stabilność polityczna opierających się na nim państw Ameryki Łacińskiej).

System prezydencki - głównie ze względu na założenia konstrukcyjne wyra­żające dążenie do możliwie pełnej separacji władz, ale również ze względu na swo­istość systemu partyjnego - nie znalazł naśladowców w Europie. Model wzorowa­ny na doświadczeniach USA został zastosowany jedynie na Cyprze, choć różni się on od amerykańskiego pierwowzoru. Zgodnie z konstytucją Cypru z 1960 r., pre­zydent i wiceprezydent są wybierani w wyborach powszechnych, odbywających się niezależnie od wyborów parlamentarnych. Część władzy wykonawczej należy do

M. Sobolewski, Zasady demokracji burżuazyjnej i ich zastosowanie, Pastwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1969, s. 128-133.

2 A. Lijphart, Presidentialism and Mąjoritarian Democracy, op. cit., s. 82. 3 Zob. A. Lijphart, Constitutional Choicesjor New Democracies, „Journal ofDemocracy" 1991,

t. 2, nr 1, s. 80 i n., A. Stepan, C. Skach, op. cit., s. 39 i n.

178 7. Reżimy polityczne państw europejskich

nich obu; wspólnie powołują ministrów, decydują o zasadach służby wojskowej i redukcji sił zbrojnych, zwracają się do Sądu Konstytucyjnego z prośbą o wyraże­nie opinii o ustawie; wspólnie występują też z orędziem do parlamentu (art. 47). Część władzy jest natomiast rozdzielona między prezydenta i wiceprezydenta, którzy dysponują odrębnymi uprawnieniami (art. 48 i 49). Zawsze jednak istnieje możliwość podjęcia wspólnych działań (np. w przypadku wetowania ustaw uchwalonych przez Izbę Reprezentantów). Prezydent przewodniczy posiedzeniom Rady Ministrów, pełniąc funkcję faktycznego szefa rządu; ministrowie są odpo­wiedzialni przed nim i przed wiceprezydentem. Brak jest natomiast odpowie-, dzialności politycznej władzy wykonawczej przed parlamentem, który nie dyspo­nuje ani możliwością wyrażania wotum zaufania, ani wotum nieufności. Co naj­istotniejsze, w skład Rady Ministrów wchodzą przedstawiciele różnych partii, co oznacza, że wynik wyborów parlamentarnych wpływa na konstruowanie składu personalnego rządu i, że jest on - przynajmniej częściowo - wynikiem międzypar­tyjnych uzgodnień. Jest to cecha istotnie odbiegająca od modelu amerykańskiego, w którym o możliwości objęcia funkcji ministra decyduje wyłącznie zaufanie pre­zydenta (formalnie uzupełnione „radą i zgodą" Senatu).

Zdaniem J. Linza najistotniejsze ułomności prezydencjalizmu to możliwość konfliktu między dwoma podmiotami, dysponującymi taką samą legitymacją władzy, trudności związane z sukcesją władzy w okresach międzywyborczych oraz sprowadzenie wyborów do gry o sumie zerowej1. Według A. Lijpharta, o sła­bości prezydencjalizmu świadczy to, iż nie jest on przygotowany na sytuację, w której władza wykonawcza traci poparcie wyborców, bowiem nawet w przypad­ku negatywnej oceny prowadzonej przez nią polityki, nie można skrócić kaden­cji2. Jest to cecha zasadniczo różniąca prezydencjalizm od parlamentaryzmu, który dopuszcza możliwość wykorzystania przedterminowych wyborów w celu rozwiązania nieprzewidzianego kryzysu politycznego. Z kolei G. 0'Donnell pod­kreśla niebezpieczeństwo ukształtowania się w ramach prezydencjalizmu demo­kracji delegatywnej, polegającej na tym, że „ktokolwiek wygrywa wybory prezy­denckie, ma prawo rządzić w sposób, który uzna za właściwy", w mniejszym stop­niu licząc się z reakcjami społecznymi3. Spostrzeżenia te znajdują potwierdzenie empiryczne w przypadku niektórych państw pokomunistycznych, które przyjęły model dominującej prezydentury (Rosja, Ukraina) - w skrajnym przypadku pro­wadzący do dyktatury (Białoruś). Z drugiej strony, kraje, które na drodze ku de­mokracji osiągnęły stosunkowo szybki sukces (Hiszpania, Grecja) uczyniły to w instytucjonalnych ramach reżimu parlamentarnego. Również i w Europie Środ­kowej i Wschodniej, największy postęp w konsolidowaniu demokracji został osiągnięty w krajach, które przyjęły parlamentaryzm z symboliczną prezydenturą (Węgry, Czechy, Słowenia, Łotwa, Estonia).

1 J. Linz, Zagrożenia systemu prezydenckiego, op. cit., s. 32-37. 2 A. Lijphart, Constitutional DesignJor Dwided Societies, „Journal of Democracy" 2004, t. 15,

nr 4, s. 102. 3 G. 0'Donnell, Demokracja delegatywna, „Res Publica Nova" 1997, t. 4, nr 43, s. 70.

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej 179

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej

7.4.1. Semiprezydencjalizm

Doświadczenia amerykańskie stały się jednak, przynajmniej w pewnym zakresie, inspiracją dla rozwiązań ustrojowych niektórych państw europejskich. Słabość niektórych reżimów parlamentarnych (np. Republiki Weimarskiej czy IV Republi­ki Francuskiej) oraz niepewność co do szans demokracji w państwach postkomu­nistycznych spowodowały pozytywne nastawienie do takich modeli politycznych, w których wyłaniany w wyborach powszechnych prezydent aktywnie wpływa na działania rządu i parlamentu, zwłaszcza na proces formowania i trwałość gabine­tu. Są to systemy mieszane, w których koegzystują elementy „modelowego" parla­mentaryzmu i prezydencjalizmu. Niektórzy politolodzy są skłonni traktować je jako swoistą hybrydę polityczną, stanowiącą jednak mutację reżimu parlamentar­nego1; niektórzy - widzą w tym całkowicie nową jakość2. Dla rozróżnienia re­żimów tego typu od prezydencjalizmu amerykańskiego wielu autorów posługuje się określeniem semiprezydencjalizm. Podkreśla się równocześnie, że jest to system „niepełnej unifikacji" legislatywy i egzekutywy3. Jego najistotniejszą cechą jest to, że o tym, kto sprawuje realną władzę polityczną decydują w pewnych sytu­acjach wybory parlamentarne, w innych zaś - prezydenckie. Od strony norma­tywnej zasadniczymi założeniami semiprezydencjalizmu są:

(1) dualizm władzy wykonawczej, która j est rozdzielona pomiędzy prezyden­ta i gabinet z premierem na czele;

(2) szczególne właściwości prezydentury; prezydent jest powoływany w wy­borach powszechnych (lub przez specjalnie w tym celu zwołane kolegium elektorów) ńa określony konstytucyjnie i niezależny od zmiany układu sił politycznych w parlamencie czas; dysponuje on kompetencjami umożli­wiającymi podejmowanie decyzji politycznych w zakresie polityki wew­nętrznej i zagranicznej, w szczególności w stosunku do rządu (powoływa­nie i odwoływanie premiera oraz ministrów) i parlamentu (rozwiązanie przedterminowe); jest również kreatorem polityki zagranicznej; za swą działalność nie odpowiada przed parlamentem (przewidziana jest nato­miast - podobnie jak w USA - odpowiedzialność prawna za naruszenie konstytucji oraz polityczna - przed wyborcami);

(3) podwójna odpowiedzialność rządu, który może być w każdej chwili oba­lony przez parlament (poprzez wotum nieufności) oraz przez prezydenta (poprzez decyzję o zdymisjonowaniu gabinetu).

Wymienione cechy charakteryzują przede wszystkim V Republikę Fran­cuską, aczkolwiek w Europie Zachodniej możemy je odnaleźć również w Finlandii

1 A. Lijphart, Constltutional Cholces, op. cit, s. 75; G. Smith, op. cit., s. 165-166. 2 M. Duverger, A New Political System Model: Semt-Prestdentlal Government, „European Jour­

nal of Political Research" 1980, t. 8, s. 165-187. 3 G. Smith, op. cit, s. 162.

180 7. Reżimy polityczne państw europejskich

(do 2000 r.), w Portugalii (zwłaszcza do rewizji konstytucji w 1982 r.). Z prezy-dencjalizmem amerykańskim łączy je sposób wyboru głowy państwa, konstytu­cyjnie określona i niezależna od woli parlamentu kadencja urzędu prezydenta, uczynienie zeń aktywnego podmiotu polityki, oznaczające faktyczne przewodze­nie rządowi, oraz brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parla­mentem. Występują tu jednak, w porównaniu z amerykańskim pierwowzorem, trzy istotne różnice, będące konsekwencją dualizmu władzy wykonawczej (tzn. wyodrębnienia stanowiska głowy państwa i szefa rządu). Pierwszą z nich jest do­puszczalność przedterminowego rozwiązania parlamentu, jak i zdymisjonowania gabinetu przez prezydenta. Jest to dyskrecjonalne uprawnienie głowy państwa, co oznacza, że korzysta ona z niego wówczas, gdy uzna taką potrzebę. Po drugie, istnieje możność obalenia rządu przez parlament poprzez uchwalenie votum nie­ufności. W ten sposób, w miejsce konstrukcji separacji władz pojawia się fuzja (współpraca) władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale tylko wówczas, gdy więk­szość parlamentarna popiera prezydenta (zważmy, że siła antyprezydenckiej opo­zycji w Kongresie USA nie ma bezpośrednio żadnego znaczenia). Po trzecie, od­miennie niż w USA, faktyczna pozycja prezydenta jest uzależniona od istnienia bądź braku przychylnej mu większości w parlamencie. Jak podkreśla R. Aron. dopóty prezydent V Republiki jest władzą zwierzchnią, dopóki dysponuje popar­ciem większości w Zgromadzeniu Narodowym; w przypadku gdy ją traci, realna władza przechodzi w ręce premiera1. Oznacza to, że w warunkach rekompozycji układu sił w parlamencie na niekorzyść prezydenta reżim semiprezydencki może ulec zasadniczym przekształceniom.

Charakteryzując oryginalny model reżimu politycznego V Republiki, należy zwrócić uwagę na jego założenia normatywne oraz na praktykę polityczną. Kon­stytucja V Republiki stanowi, że prezydent „zapewnia przez swój arbitraż pra­widłowe funkcjonowanie władz publicznych, jak również ciągłość państwa", co jest wyrazem szczególnej pozycji w systemie politycznym i oznacza zwierzchnictwo za­równo wobec parlamentu, jak i wyłanianego przezeń rządu. Zwróćmy uwagę, ż* konstytucja USA używa lakonicznej formuły „władzę wykonawczą powierza się prezydentowi" i nie przewiduje sytuacji, w której mógłby on być arbitrem w jakim­kolwiek politycznym sporze. Prezydent Francji - jako arbiter polityczny - samo­dzielnie dokonuje oceny stosunków między parlamentem a rządem i na podsta­wie tej oceny (po odbyciu niewiążących konsultacji) decyduje o utrzymaniu status quo, rozwiązaniu parlamentu lub zdymisjonowaniu gabinetu. Co więcej, ma pra­wo podejmowania wszelkich środków, których wymagają okoliczności, w sytuacji poważnego i bezpośredniego zagrożenia instytucji Republiki, niepodległości pa­ństwa, integralności jego terytorium bądź wykonania zobowiązań międzynarodo­wych (art. 16). Przepis ten - mało precyzyjny i poddający się nader szerokiej inter­pretacji - został wykorzystany przez twórcę V Republiki gen. Ch. de Gaullea w 1961 r.; w wyniku puczu algierskiego został przez niego ustanowiony stan wyjątkowy obowiązujący przez pięć miesięcy. Prezydent Francji posiada uprawn nienie do zarządzania referendum, co pozwala mu na ominięcie parlamentu

R. Aron, Alternation In Gouernment In the Industrlalized Countrtes, „Government & OpposB tlon" 1981, t. 1, nr 17, s. 8.

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej 181

w sprawach, w których trudne byłoby uzyskanie parlamentarnej większości1. Uprawnienia te powodują, że pozycja prezydenta Francji jest daleko silniejsza niż w klasycznym prezydencjalizmie (prezydent USA nie pełni funkcji arbitra w poli­tycznych sporach, nie może rozwiązać parlamentu ani wprowadzić stanu wyjątko­wego, nie ma też władzy ustawodawczej).

Zarazem - w porównaniu z parlamentaryzmem - znacznemu osłabieniu uległa w V Republice pozycja tak parlamentu, jak i drugiego członu władzy wyko­nawczej - gabinetu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na ograniczenie za­kresu działalności ustawodawczej parlamentu. Konstytucja Francji przewiduje, że Zgromadzenie Narodowe może uchwalać ustawy tylko w ściśle określonych, li­mitowanych dziedzinach. Poza obszarami wskazanymi w ustawie zasadniczej, ustawodawstwo należy do rządu (akty z mocą ustawy - tzw. ordonnances - podpi­suje prezydent). Z kolei wprowadzenie zasady podwójnej odpowiedzialności rządu powoduje, że semiprezydencjalizm francuski jest bardziej elastyczny; kry­zys parlamentarny może być rozwiązany przez upadek niepopularnego rządu, który spełnia tym samym funkcję swoistego buforu dla prezydenta. Może to uczy­nić zarówno większość parlamentarna, jak i sam prezydent, z własnej inicjatywy2. Pozwala to na osłabienie znaczenia głównej zasady semiprezydencjalizmu, która dopuszcza faktyczne przewodzenie gabinetowi przez osobę nie ponoszącą odpo­wiedzialności politycznej przed parlamentem.

Powyższe założenia normatywne znajdują wyraz w praktyce politycznej V Re­publiki Francuskiej, zwłaszcza w latach 1958-1974 oraz 1981-1986. Jej cechą charakterystyczną jest dominacja prezydenta nad parlamentem, premierem i rządem. Przedterminowe rozwiązanie parlamentu przez prezydenta jest trakto­wane jako środek zmierzający do osłabienia antyprezydenckiej opozycji. W 1962 i 1968 r. powodami takiej decyzji była próba obalenia przez większość parlamen­tarną prezydenckiego gabinetu (1962) oraz wzrost napięcia społecznego w kraju, zaostrzający konflikt między parlamentem a rządem (1968)3. Od 1981 r. pojawiła się praktyka rozwiązywania parlamentu w celu zapobieżenia sytuacji, w której większość parlamentarną tworzą partie opozycyjne wobec prezydenta (tzw. coha-bitation), wynikającą z nierównomierności kadencji parlamentu i prezydenta (do 2002 r. głowa państwa była powoływana na siedem lat, podczas gdy parlament na pięć). Po raz pierwszy uczynił to socjalista F. Mitterand, wygrywając wybory prezy­denckie w 1981 r. (większość w Zgromadzeniu Narodowym wybranym w 1978 r. mieli wówczas gaulliści). Tę samą taktykę zastosował on po ponownym zwycię­stwie w 1988 r. (dwa lata wcześniej popierająca go Partia Socjalistyczna przegrała wybory. W obu przypadkach decyzje prezydenckie oznaczały zakończenie koabi-tacji i powrót do koncentracji władzy w rękach jednego obozu politycznego. Wy-

Zob. W. Skrzydło, Ustrój polityczny Republiki Francuskiej, w: W. Skrzydło (red.), Ustroje pań­stw współczesnych, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2000, s. 155.

2 W czerwcu 2005 r. prezydent J. Chirac zdymisjonował premiera J.P. Raffarina, przerzucając na niego odpowiedzialność za odrzucenie w referendum Traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej. Stało się tak mimo iż większość komentatorów uznała wynik referendum za wotum nieufności wobec prezydenta a nie premiera.

3 Por. A. Jamróz, Francja, w: A. Jamróz (red.), Systemy polityczne rozwiniętych krajów kapita­listycznych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1989, s. 191.

182 7. Reżimy polityczne państw europejskich

granie przez gaullistów wyborów parlamentarnych w 1993 r. (na dwa lata przed upływem drugiej kadencji F. Mitteranda) nie doprowadziło do próby rozwiązania parlamentu (byłaby ona zresztą bezskuteczna) i w ten sposób doszło do drugiej koabitacji. Gdy w 1995 r. wybory prezydenckie wygrał gaullista J. Chirac, zastał on w parlamencie przychylną sobie większość, której kadencja upływała w 1998 r. Chcąc zapewnić sobie ten wygodny układ do końca swojej kadencji, rozwiązał parlament rok wcześniej. Kalkulacja ta nie powiodła się, bowiem większość man­datów uzyskali opozycyjni wobec niego socjaliści, powołując gabinet kierowany przez L. Jospina. W ten sposób narodziła się trzecia koabitacja, zakończona do­piero w 2002 r., kiedy w równoległych wyborach prezydenckich i parlamentar­nych zwycięstwo odnieśli J. Chirac i popierająca go partia gaullistowska. W rezul­tacie, premierem został cieszący się pełnym zaufaniem prezydenta J.P. Raffarin, a nie któryś z bardziej popularnych liderów partyjnych.

Również praktyka odwoływania rządu przez prezydenta świadczy o przewadze głowy państwa w obrębie władzy wykonawczej. Premierzy francuscy, niezależnie od cech osobowościowych, nie potrafili osiągnąć pozycji liderów politycznych kie­rujących autonomicznie rządem, mimo dysponowania licznymi zasobami politycz­nymi, takimi jak władza organizacyjna i bezpośrednia kontrola służb rządowych. Sytuacja zmieniła się w latach 1986-1988, kiedy pozycja premiera, a był nim J. Chirac, uległa istotnemu wzmocnieniu1. Podobnie było w latach 1993-1995 (pre­mier E. Balladur), 1997-2002, podczas rządów L. Jospina. Analizując funkcjono­wanie reżimu semiprezydenckiego, J. Nousiainen podkreśla, że ze względu na „hie­rarchiczny dualizm władzy wykonawczej" premier nie ma możliwości zdobycia po­zycji lidera politycznego, jaką zwykle osiąga szef rządu w reżimie parlamentarnym2. Można natomiast powiedzieć, że funkcja premiera bywa odskocznią do przyszłej prezydentury (G. Pompidou, J. Chirac), aczkolwiek ani V. Giscard d'Estaing, ani F. Mitterand nie byli nigdy premierami, a L. Jospin, na którego zwycięstwo w wybo­rach prezydenckich liczono w 2002 r. nie wszedł nawet do drugiej tury.

Semiprezydencjalizm był - według intencji jego twórców - reżimem politycz­nym, w którym głowa państwa, nie związana z żadnym ugrupowaniem, może efek­tywnie wystąpić w charakterze mediatora w sporach międzypartyjnych. Tak po­strzegał siebie w systemie politycznym V Republiki jego twórca - gen. de Gaulle. Wizja ta, choć początkowo realizowana, nie ziściła się jednak we Francji w pełni: od G. Pompidou poczynając, wszyscy kolejni prezydenci byli liderami określo­nych partii politycznych. Zmieniło to w istotny sposób logikę systemu, dopro­wadzając do powstania nieznanego wcześniej zjawiska koabitacji. W praktyce oznacza ona, że centrum decyzji politycznych przesuwa się w stronę popieranego przez większość parlamentarną rządu, a władza prezydencka staje się bardziej „władzą pozostającą w rezerwie" (la pouuoir reserue). Innymi słowy, ukształtowa­nie w ramach reżimu prezydenckiego zdyscyplinowanej większości parlamentar­nej kierowanej przez lidera jednej, dominującej partii, znacznie zawęża możli-

1 Zob. R. Elgie, H. Machin, France: The Llmlts to Prime-Ministerial Gouernment In a Semi-Pre-sidential System, „West Europa Politics" 1991, t. 14, nr 2, s. 65.

2 Zob. J. Nousiainen, Bureaucratic Traditlon: Semi-Presidential Rule and Parliamentary Government: The Case oJFinland, „European Journal of Political Research" 1988, t. 16, s. 234.

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej 183

wość odgrywania przez prezydenta roli aktywnego podmiotu polityki i wymusza ewolucję w kierunku zracjonalizowanego parlamentaryzmu. Ponowne wybory (czy to prezydenckie, czy parlamentarne) mogą jednak wszystko zmienić. Do­świadczenia z lat 1988-2002, potwierdzają tezę o łatwości przechodzenia V Repu­bliki w parlamentaryzm, choć należy zauważyć, że powrót do semiprezydencjaliz-mu również nie nastręcza trudności. Dowodzi tego choćby praktyka polityczna po wyborach w 2002 r., kiedy faktycznym szefem rządu pozostaje prezydent J. Chi­rac, wykorzystując go do walki z opozycją wewnątrz własnego obozu. Dlatego też trafna wydaje się przytoczona przez A. Lijpharta ocena M. Duvergera, że system francuski po 1958 r. nie jest, jak chcą tego niektórzy, syntezą prezydencjalizmu i parlamentaryzmu, ale „alternacją pomiędzy prezydencjalną i parlamentarną fazą rozwoju politycznego"1.

Elementy semiprezydencjalizmu znajdujemy także w Portugalii. Były one sil­niejsze w początkowej fazie rozwoju politycznego, po „rewolucji goździków", gdy system partyjny był mocno rozczłonkowany, zaś istotną rolę polityczną odgrywała armia. W silnej prezydenturze upatrywano remedium na przezwyciężanie czę­stych kryzysów parlamentarnych i zapobieganie groźbie destabilizacji politycznej. Sytuacja uległa zmianie po nowelizacji konstytucji w 1982 r. Początkowo, w pier­wotnej wersji konstytucji (uchwalonej w 1976 r.), prezydent, wraz ze wspoma­gającą go Radą Rewolucji, dysponował praktycznie nieograniczonym prawem roz­wiązywania parlamentu oraz powoływania i dymisjonowania rządu. Upodobniało to jego pozycję do tej, jaką zajmuje prezydent V Republiki. Nowelizacja z 1982 r. zmieniła jednak ten stan rzeczy. Po pierwsze, możliwość rozwiązania parlamentu obwarowano obowiązkiem konsultacji z partiami politycznymi, reprezentowany­mi w parlamencie. Choć ich wyniki nie są formalnie wiążące, to należy uznać, że decyzja podjęta wbrew woli większości parlamentarnej byłaby obciążona ryzy­kiem pogłębienia destabilizacji politycznej. Po drugie, mimo utrzymania charak­terystycznej dla semiprezydencjalizmu podwójnej odpowiedzialności rządu (przed parlamentem i przed głową państwa), prawu prezydenta do zdymisjono­wania gabinetu nadano charakter wyjątkowy, ograniczając je tylko do takich przy­padków, w których jest to konieczne ze względu na prawidłowe działanie demo­kratycznych instytucji (art. 195 ust. 2 konstytucji Portugalii). W interpretacji dok­tryny formuła ta odnosi się do takich sytuacji, jak przedłużający się konflikt mię­dzy społeczeństwem a rządem, wzrost napięć w obrębie władzy wykonawczej (konflikt między prezydentem a rządem), niezdolność parlamentu do zaakcepto­wania inicjatyw rządu lub jego zdymisjonowania (brak większości parlamentar­nej) oraz rozpad koalicji rządowej2. W praktyce oznacza to, że prezydent może podjąć samodzielnie decyzję o sposobie rozwiązania kryzysu politycznego, ale tyl­ko w sytuacji, gdy przybiera on niepokojące rozmiary.

Pierwsza faza procesu demokratyzacji portugalskiej charakteryzowała się bardzo niskim poziomem stabilności politycznej. Rywalizacja polityczna toczyła się w ramach rozdrobnionego systemu partyjnego, utrudniającego prawidłowe

A. Lijphart, Presldentiallsm and Mąjoritarian Democracy, op. cit., s. 80. 2 Zob. A. Łabno, System konstytucyjny Portugalu, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002,

s. 50.

184 7. Reżimy polityczne państw europejskich

funkcjonowanie parlamentu i rządu. W latach 1975-1985 żaden parlament nie dotrwał do końca kadencji (odbyło łącznie pięć elekcji parlamentarnych). Równie nietrwały był rząd. W latach 1974-1976 powołano sześć prowizorycznych gabine­tów. Od 1976 do 1987 r. funkcjonowało 10 rządów (przeciętna długość gabinetu w tym okresie wynosiła 13 miesięcy). Jednakże pod koniec lat 80. stabilność poli­tyczna znacznie wzrosła. Za datę graniczną uznaje się wyniki wyborów w 1987 r., które określono jako pożegnanie rewolucji1. Przyniosły one ośmioletnią domina­cję na scenie politycznej konserwatywnej Partii Socjaldemokratycznej (PSD) i jej lidera Anibala Cavaco da Silva oraz ewolucję reżimu politycznego w kierunku par­lamentaryzmu. W 1987 r. i ponownie w 1991 r. PSD uzyskała ponad 50% głosów wyborców w wyborach parlamentarnych, co stanowiło ewenement w ówczesnej Europie. Głównym przeciwnikiem PSD stała się Partia Socjalistyczna, a system partyjny nabrał cech rywalizacji dwupartyjnej, utrzymującej się do dnia dzisiej­szego. W 1995 r. Partia Socjalistyczna, mimo uzyskania mniej niż 50% głosów zdołała utworzyć jednopartyjny gabinet większościowy z A. Guterresem na czele. Układ ten przetrwał do roku 2002. W latach 1987-1999 wszystkie parlamenty i gabinety okazały się zdolne do wypełnienia swych funkcji przez całą kadencję. Pierwsze od 1987 r. przedterminowe wybory parlamentarne odbyły się w 2002 r. i były spowodowane porażką rządzącej partii socjalistycznej w wyborach sa­morządowych. Do elekcji przedterminowej doszło również w 2005 r., w wyniku dyskrecjonalnej decyzji prezydenta, który wykorzystał fakt powołania premiera Portugalii na stanowisko szefa Komisji Europejskiej, uznając, że przedterminowa elekcja będzie lepszym rozwiązaniem niż powołanie nowego premiera na okres jednego roku. W ten sposób zostało przypomniane jedno z głównych założeń por­tugalskiego semiprezydencjalizmu, a mianowicie to, że uprawnienia prezydenta wobec innych organów państwa mają efektywny, a nie tylko formalny charakter2.

Ewolucja semiprezydencjalizmu w kierunku zracjonalizowanego parlamenta­ryzmu dokonała się również w Finlandii. Przesłankami ukształtowania w 1919 r. reżimu politycznego opartego na dominacji prezydenta były zarówno skompliko­wana sytuacja międzynarodowa, jak i słabości rozdrobnionego i spolaryzowanego fińskiego systemu partyjnego. Sytuacja ta nie uległa zmianie po II wojnie świato­wej. Choć w miarę upływu czasu polaryzacja systemu partyjnego ulegała zmniej­szeniu, to jednak głębsze niż w pozostałych państwach skandynawskich różnice „ideologiczne oraz mniej zakorzenione mechanizmy konsensualne utrudniały for­mowanie trwałych koalicji. W sytuacji pata parlamentarnego" mogło przeto dojść do interwencji ze strony cieszącego się tradycyjnie wysokim autorytetem prezy­denta. Przykładem niech będą wybory z 1987 r., w wyniku których żadna partia nie uzyskała poparcia wystarczającego do sformowania trwałej koalicji. Odcho­dząc od powszechnej w Skandynawii praktyki powoływania rządów mniejszościo­wych, M. KoMsto wezwał przywódców dwóch opozycyjnych partii - socjaldemo­kracji (SSDP) i zwalczających ją konserwatystów (KOK) - do zawiązania koalicji, która dysponowałaby przewagą głosów w parlamencie (109 na 200). To „nieorto-

1 Por. T. Gallagher, Goodbye to Revolution: The Portuguese Electlon oJJuly 1987, „West Euro-pean Politlcs" 1988, t. 11, nr 1, s. 139-145.

2 A. Łabno, op. cit., s. 51, 52.

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej 185

doksyjne rozwiązanie polityczne" wzmocniło autorytet prezydenta, zapoczątko­wując proces przezwyciężania skutków frakcjonalizacji fińskiego systemu partyj­nego1.

Od końca lat 80. sytuacja w Finlandii ulegała wyraźniej zmianie, której efek­tem stało się relatywne osłabienie roli prezydenta jako kreatora polityki. Przyczy­niły się do tego różnego rodzaju czynniki. Jednym z nich była transformacja zew­nętrznego otoczenia systemu politycznego Finlandii (rozpad byłego ZSRR oraz in­tegracja z Unią Europejską). Zanik zagrożenia ze strony sąsiedniego supermocar­stwa oraz wprzęgnięcie gabinetu fińskiego w tryby działania eurobiurokracji zmniejszyły zapotrzebowanie na aktywność głowy państwa. Ten sam efekt powo­dują czynniki wewnętrzne: obniżenie poziomu polaryzacji systemu partyjnego oraz zmiany instytucjonalne. Zarówno M. KoMsto, sprawujący swą funkcję w la­tach 1982-1994, jak i, w jeszcze większym stopniu, M. Ahtisaari oraz T. Halonen nie posiadali władzy ani charyzmy swych poprzedników. Zgodna współpraca głównych fińskich partii politycznych przesunęła punkt ciężkości rządzenia (zwłaszcza w kwestiach polityki wewnętrznej) do koalicyjnego gabinetu, kierowa­nego przez lidera najsilniejszej partii. Od 1983 r. wszystkie fińskie koalicje były w stanie przetrwać całą kadencję. Mimo kryzysu ekonomicznego oraz przejawów destabilizacji politycznej w latach 90., w postaci zwiększonej płynności poparcia wyborczego, spadającej frekwencji oraz postępującej fragmentaryzacji systemu partyjnego - zapotrzebowanie na ingerencję głowy państwa w stosunki między parlamentem a gabinetem stopniowo malało. Przejawem tej ewolucji było wyło­nienie po wyborach w 1995 r. pięciopartyjnego gabinetu P. Lipponena (tzw. „tę­czowej" koalicji, obejmującej najszersze spektrum polityczne) wyłącznie w efekcie przetargów międzypartyjnych. Sytuacja ta powtórzyła się w 1999 r. W rezultacie P. Lipponen pozostał na stanowisku premiera przez osiem lat, stając się faktycz­nie architektem fińskiej polityki wewnętrznej i zagranicznej. Ukoronowaniem tych procesów stało się uchwalenie w 1999 r. nowej konstytucji, wprowadzającej formalnie reżim parlamentarny (§ 3) i odbierającej prezydentowi prawo samo­dzielnego zdymisjonowania premiera (§ 26 ust. 1).

„Trzecia fala demokracji" (określenie S. Huntingtona) przyniosła ożywienie dyskusji na temat zalet i wad reżimu prezydenckiego, semiprezydenckiego i parla­mentarnego. Nie wydaje się, by mogła być ona rozstrzygnięta w najbliższym cza­sie. Większość argumentów przytaczanych na rzecz jednego lub drugiego roz­wiązania napotyka równie silne kontrargumenty. Ostateczna ocena efektywności parlamentaryzmu i prezydencjalizmu (semiprezydencjalizmu) jest uzależniona w dużej mierze od formułowanych kryteriów. Te zaś bywają różnorodne. Najczęś­ciej jako wskaźnik stabilności politycznej bierze się pod uwagę długotrwałość ga­binetu. Miernik ten ujawnia przewagę „czystego" prezydencjalizmu nad parlamen­taryzmem, ale również przewagę tego ostatniego nad semiprezydencjalizmem. A. Stepan i C. Skach analizują prezydencjalizm i parlamentaryzm biorąc pod uwagę „odporność na przewrót wojskowy", „współczynnik przeżycia demokracji" (szanse jej ustabilizowania) oraz „współczynnik ciągłości rządów", dochodząc do

1 S. Berglund, 1987Eduskunta Election In Finland, „Scandinavian Political Studies" 1988, t. 11, nr 2, s. 75.

186 7. Reżimy polityczne państw europejskich

wniosku, że reżim parlamentarny jest mniej odporny na kryzysy polityczne i za­pewnia wyższy profesjonalizm rządzenia1. Z kolei A. Lijphart, posługując się miernikami ekonomicznymi (dochód), socjalnymi (reprezentacja kobiet w parla­mencie oraz zakres polityki rodzinnej) oraz politycznymi (frekwencja w wyborach parlamentarnych), dowodzi, że parlamentaryzm jest sprzężony z wyższym pozio­mem rozwoju gospodarczego, wyższym stopniem egalitaryzmu oraz wyższym po­ziomem partycypacji niż prezydencjalizm2. Jak już wspomniano, niebezpieczeń­stwa prezydencjalizmu dostrzegają J. Linz i G. 0'Donnell. Z drugiej jednak stro­ny, koncentracja władzy w rękach jednostki może przyczyniać się do stabilizowa­nia sytuacji politycznej w wyższym stopniu niż rywalizacja małych i skłóconych ze sobą partii w ramach reżimu parlamentarnego. Argumenty te zostały wzięte pod uwagę przez twórców konstytucji niektórych państw pokomunistycznych. Do pro­blemu tego wrócimy w końcowej części rozdziału.

7.4.2. System rządów konwentu

Spośród reżimów politycznych występujących w państwach Europy Zachodniej je­den nie przystaje ani do wzorca parlamentarnego, ani prezydencjalnego, choć są w nim obecne elementy jednego i drugiego. Tym wyjątkiem jest Szwajcaria, w której reżim jest określany w literaturze polskiej jako system rządów konwentu (zgroma­dzenia)3. Ta myląca nazwa sugeruje nadrzędność parlamentu nad egzekutywą. Sy­tuacja taka, choć jej wizja jest zawarta częściowo w konstytucji, nie znajduje po­twierdzenia w praktyce, która sprowadza się do kooperacji dwóch równorzędnych podmiotów, reprezentujących władzę ustawodawczą i wykonawczą. Ze względu na nieprzystawalność do wzorców parlamentaryzmu i prezydencjalizmu, reżim szwaj­carski jest określany jako forma mieszana, charakteryzująca się skrzyżowaniem dwóch cech: wybieralności egzekutywy przez parlament oraz jej niezależności od zaufania parlamentu4. Osobliwości reżimu politycznego w Szwajcarii wynikają przede wszystkim z jej neutralności, ze stosowania w nadzwyczaj szerokim zakre­sie instytucji demokracji bezpośredniej, znacznego poziomu decentralizacji władzy na szczebel kantonów i gmin, nazywanej niekiedy „radykalnym federalizmem", spe­cyfiki systemu partyjnego oraz rozbudowania mechanizmów korporatystycznych i konsensualnych. O ile demokracja bezpośrednia i korporatyzm są czynnikami osłabiającymi znaczenie partii politycznych, o tyle konsensualizm pobudza ich ak­tywność w rozwiązywaniu konfliktów powstających na tle podziałów etnicznych, re­ligijnych lub wynikających z różnic interesów kantonów.

Swoistość szwajcarskiego reżimu politycznego wyznacza przede wszystkim fakt, że łączy on elementy separacji organizacyjnej z zasadą daleko idącej współ-

1 A. Stepan, C. Skach, op. cit., s. 33 i n. 2 A. Lijphart, Constitutional Choices, op. cit., s. 76 i n. 3 Zob. P. Sarnecki, Założenia systemu „rządów zgromadzenia" i możliwości ich adaptacji do

przyszłej konstytucji RP, w: M. Domagała (red.), Konstytucyjne systemy rządów, Wydawnictwo Sej­mowe, Warszawa 1997, s. 138 i n.

4 Zob. A. Lijphart, Democracies. Patterns oj oj Mąjoritarian and Consensus Gouernment in Twenty One Countries, Yale Uniyersity Press, New Haven 1984, s. 70.

7.4. Rozwiązania hybrydalne w Europie Zachodniej I 187

pracy między legislatywą a egzekutywą, ograniczając do minimum znaczenie zasa­dy większości przy podejmowaniu decyzji. Jako modelowy wręcz przykład demo­kracji konsensualnej, system szwajcarski cechuje rozproszenie władzy - tak w ujęciu pionowym (federalizm), jak i poziomym (dwuizbowy, w pełni „symetrycz­ny" parlament i kolegialne ciało wykonawcze). Egzekutywa nie ma charakteru dua­listycznego - tworzy ją kolegialna Rada Związkowa, na czele której stoi premier, pełniący zarazem funkcję głowy państwa (Prezydenta Konfederacji). Nie jest on jednak ani premierem, ani prezydentem w klasycznym rozumieniu tych pojęć1. Problem obsady stanowisk w rządzie (łącznie ze stanowiskiem szefa rządu) nie jest również przedmiotem charakterystycznej dla parlamentaryzmu rywalizacji międzypartyjnej. Szwajcarska egzekutywa składa się z siedmiu osób, wybiera­nych przez obie izby parlamentu na okres czterech lat (bez możliwości odwołania przed upływem tego terminu). Wszystkie miejsca w rządzie są rozdzielane według tzw. formuły magicznej {zauberformel), pomiędzy cztery partie, z których każda uzyskuje minimum 10% głosów w wyborach do parlamentu. Nie tworzą one jed­nak koalicji w klasycznym rozumieniu - udział w rządzie nie jest rezultatem nego­cjacji ani przetargów, a wynika z respektowania niepisanego zwyczaju. Brak jest również rywalizacji o stanowisko szefa rządu, tak charakterystycznej dla parla­mentaryzmu. Jest on wybierany spośród członków Rady Związkowej (rządu) na okres jednego roku. Stanowisko to podlega rotacji, co oznacza, że każda z partii wchodzących w skład koalicji gabinetowej obsadza stanowisko premiera przez jedną czwartą kadencji. Charakterystycznymi cechami reżimu politycznego Szwajcarii są:

(1) kolegialny charakter monistycznej egzekutywy, w której nie występuje zjawisko koncentracji władzy w ręku szefa rządu;

(2) brak możliwości rozwiązania parlamentu przed upływem kadencji; (3) wybieralność rządu przez parlament, połączona z brakiem możliwości

wyrażania mu votum nieufności (lub votum zaufania); (4) zakaz łączenia funkcji deputowanego i członka rządu.

Swoisty układ relacji między parlamentem a rządem oraz konieczność roz­wiązywania problemów społeczeństwa o złożonej strukturze (cztery grupy etnicz­ne, dwa dominujące wyznania, odrębność interesów społeczności kantonalnych) wpływa na rozbudowanie mechanizmów konsensualnych2. Znajduje to przede wszystkim wyraz w funkcjonowaniu systemu partyjnego, który można określić jako skrajnie kooperatywny - tj. taki, w którym nie występuje efektywna opozycja. To prawda, ze partie współzawodniczą o głosy wyborców, ale nie przekłada się to na mechanizm tworzenia rządu, który przez dłuższy czas pozostaje w rękach tych samych sił politycznych. Od 1959 do 2003 r. w składzie gabinetu znajdujemy nie­zmiennie po dwóch przedstawicieli Partii Radykalno-Demokratycznej (FDP), cha-

1 Zwraca na to uwagę Z. Czeszęjko-Sochacki, System konstytucyjny Szwajcarii, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002, s. 59.

2 Analizę zalet demokracji konsensualnej w kontekcle wielokulturowego społeczeństwa Szwajca­rii przeprowadza W. Lindner, Demokracja szwajcarska, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej, Rzeszów 1996, s. 257-260.

188 7. Reżimy polityczne państw europejskich

decji (CVS), socjaldemokracji (SPS) i jednego przedstawiciela partii ludowej (SVP). Te cztery partie uzyskują łącznie około 70-80% głosów - do roku 1999, w mniej więcej stałej proporcji. Jednak w 1999 r. nastąpił przełom. Najsłabsza w tym kwartecie SVP, opierając swój apel wyborczy na proteście wobec polityki imi-gracyjnej (podobnie jak w sąsiedniej Austrii ugrupowanie J. Haidera), zrównała się poziomem poparcia z najsilniejszymi dotąd socjalistami, co spowodowało oży­wioną dyskusję między partiami rządowymi co do nowego podziału mandatów w gabinecie. Rozważano również stworzenie alternatywnej trójpartyjnej koalicji, która oznaczałaby rewolucyjną zmianę w mechanizmie działania ustabilizowanego szwajcarskiego systemu partyjnego1. Ostatecznie do zmiany takiej nie doszło, choć została ona jedynie odłożona w czasie. W wyborach parlamentarnych 2003 r. SVP (klasyfikowana już jako formacja nacjonalistyczno-konserwatywna2) uzyskała naj­lepszy wynik i rekonstrukcja „magicznej formuły" stała się nieunikniona3. W rządzie powołanym w 2003 r. SVP, SPS i FDPS otrzymały po dwie teki, nato­miast najsłabsza na arenie wyborczej CVS - jedną. Tym samym koalicja (i sama za-uberformel) została zachowana; zmieniła się natomiast polityczna struktura gabi­netu. Świadczy to o wzmocnieniu elementu rywalizacji w nadal kooperacyjnym sys­temie partyjnym, choć jego istota nadal pozostaje niezmieniona.

Nałożenie na tak zakreślone ramy instytucjonalne mechanizmów konsensual-nych, demokracji bezpośredniej oraz szczególnego systemu partyjnego czyni ze Szwajcarii przypadek jedyny w Europie, a także we współczesnym świecie (model ten znalazł zastosowanie jedynie w Urugwaju w latach 60.). Rozwiązania szwajcarskie nie stały się również inspiracją dla młodych demokracji wschodnioeuropejskich.

7.5. Reżimy hybrydalne w Europie Środkowej i Wschodniej

Jak już wspomniano, w większości państw Europy Środkowej i Wschodniej opo­wiedziano się za parlamentaryzmem, choć - w różnym stopniu - poddano go za­biegowi racjonalizacji (już choćby przez powszechność stosowania klauzul zapo­rowych). Jedynym państwem nie wywodzącym się z byłego ZSRR, a przystającym do omówionego wyżej wzorca semiprezydencjalizmu jest Rumunia, której konsty­tucja została w dużej mierze oparta na wzorcach ustrojowych V Republiki4. Auto­rzy kwalifikujący w ten sposób przypadek rumuński opierają się przede wszyst­kim na tych sformułowaniach ustawy zasadniczej, które wyznaczają pocho­dzącemu z wyborów powszechnych prezydentowi takie zadania, jak czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji i nad właściwym funkcjonowaniem władz publicz­nych oraz spełnianie funkcji mediacyjnej między władzami państwowymi, jak też

Zob. R. Rose, The End of Consensus in Austria and Switzerland, „Journal of Democracy" 2000, t. 11, nr 2, s. 35-37.

2 Zob. www.parties-and -elections. de/switzerland2.html. 3 Proces rekonstrukcji formuły wyborczej oraz jej konsekwencji dla dalszego rozwoju szwajcar­

skiego systemu partyjnego omawia szczegółowo C. Church, The Swiss Election of October 2003: Two Steps to System Change?, „West European Politics" 2004, t. 27, nr 3, s. 524 i n.

4 Zwraca na to uwagę W. Skrzydło, Republika Rumunii, w: E. Gdulewicz (red.), Ustroje państw współczesnych, t. 2, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2002, s. 158, 159, 167, 174.

7.5. Reżimy hybrydalne w Europie Środkowej i Wschodniej 189

między państwem i społeczeństwem (art. 80 ust. 2). Trzeba jednak zaznaczyć, że semiprezydencjalizm rumuński w zasadzie wyklucza tak charakterystyczną dla V Republiki koabitację do 2003 r.: kadencja prezydenta i parlamentu pokrywa się, a obie elekcje odbywają się w tym samym terminie, co - jak dotąd - powoduje, że władza dostaje się w ręce jednego obozu politycznego. Co więcej, osobiste upraw­nienia prezydenta wobec parlamentu i gabinetu są - w stosunku do francuskiego pierwowzoru - istotnie ograniczone. Prezydent może wprawdzie rozwiązać parla­ment - ale jedynie wówczas, gdy ten dwukrotnie nie udzieli wotum zaufania wy­maganego do utworzenia gabinetu. Podstawą takiej decyzji nie może być nato­miast arbitralna ocena głowy państwa, że parlament utracił społeczne zaufanie. Warto podkreślić, że z wyjątkiem 1992 r., żaden parlament rumuński nie został rozwiązany przed terminem. Jeszcze istotniejszą różnicą jest to, że rząd odpowia­da politycznie tylko przed parlamentem. Prezydent nie ma więc prawa odwołania ani premiera, ani poszczególnych ministrów. Można by więc powiedzieć, że - na płaszczyźnie normatywnej - relacje między legislatywą a egzekutywą układają się w Rumunii w sposób zbliżony do parlamentaryzmu. Prezydent potrafi jednak wymusić dymisję premiera (w 1991 i 1999 r .) ; może też odegrać decydującą rolę w przeforsowaniu nowego kandydata na to stanowisko, zwłaszcza w sytuacji wew­nętrznego skłócenia obozu rządzącego1.

Odmienną postać reżimu hybrydalnego odnajdujemy w Ukrainie i Rosji. Oba państwa łączy ze sobą to, że poziom zaawansowania procesu demokratyzacji jest w nich daleko niższy niż w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Domi­nacja prezydenta w systemie politycznym, łamanie wolności i praw obywatel­skich, szykany wobec opozycji, zależność władzy sądowniczej od administracji oraz nadużycia wyborcze - nasilające się wraz z upływem czasu - stawiają pod znakiem zapytania to, czy w ogóle można je traktować jako demokracje. W obu państwach jedynym wskaźnikiem demokratyzmu jest fakt odbywania wyborów (zarówno parlamentarnych, jak i prezydenckich) w konstytucyjnie określonych terminach; jakość tych wyborów budzi natomiast liczne wątpliwości, czego naj­bardziej dobitnym wyrazem stało się unieważnienie elekcji prezydenckiej na Ukrainie w 2004 r. Ponadto, w obu krajach partie nie nadają tonu rywalizacji poli­tycznej; rozstrzygającymi kwestię władzy są wybory prezydenckie. Zdaniem Free-dom House, w 2004 r. Ukraina należała do grupy demokracji wyborczych, ograni­czających wolności osobiste i polityczne obywateli, natomiast Rosja utraciła ten status, dołączając do grupy państw autorytarnych, łamiących te swobody2. W lite­raturze spotykamy się z oceną, że zarówno Rosja, jak i Ukraina (przynajmniej do wybuchu „pomarańczowej rewolucji" stanowią przykład elektoralnego autoryta­ryzmu, w którym istniejące formalnie demokratyczne procedury są systematycz­nie naruszane przez rządzących3. W tej sytuacji, różnice konstytucyjnego modelu relacji między władzą ustawodawczą a wykonawczą w Rosji i na Ukrainie, choć

Zob. J. Blondel, I. Penescu, Romania, w: J. Blondel, F. Miiller-Rommel, Cabinets in Eastern Europę, Palgrave Publisher, London 2001. s. 111.

2 Zob. www.freedomhouse.org. 3 Por. S. Levitsky, L. Way, The Rise oj Competitwe Authoritarianism, „Journal of Democracy"

2002, t. 13, nr 2, s. 52.

190 7. Reżimy polityczne państw europejskich

znaczne, nie mają decydującego znaczenia. Ważniejsze jest bowiem to, że w obu tych krajach realna władza polityczna spoczywa w rękach prezydenta, a polityka nie jest efektem międzypartyjnych konfliktów czy kompromisów.

Konstytucje obu państw mają1 trzy cechy wspólne. Pierwszą jest postanowie­nie, że prezydent nie jest organem władzy wykonawczej, a głową państwa, zaj­mującą zwierzchnią pozycję wobec sprawującego władzę wykonawczą rządu, któ­ry winien cieszyć się zaufaniem parlamentu2. Formalnie przypomina to rozwiąza­nia przyjęte we Francji; jest to jednak - jak zobaczymy - podobieństwo pozorne. Po drugie, zarówno na Ukrainie, jak i w Rosji, konstytucyjna pozycja parlamentu jest znacznie słabsza niż we Francji, nie mówiąc o innych krajach europejskich. Aczkolwiek prawo prezydenta Ukrainy do rozwiązywania Rady Najwyższej zostało ograniczone do przypadku, gdy jej posiedzenie nie może się rozpocząć w ciągu pierwszych trzydziestu dni od zwołania sesji (a więc nie na podstawie arbitralnej oceny), to jednak może on samodzielnie, bez konsultacji z parlamentem zarządzić referendum w sprawie zmiany konstytucji. W 2000 r. przepis ten został wykorzy­stany przez prezydenta L. Kuczmę w celu zagwarantowania sobie prawa do przed­terminowego rozwiązania Rady Najwyższej, w przypadku wotum nieufności wyra­żonego pod jej adresem w drodze powszechnego głosowania3. W ten sposób, zarządzane przez prezydenta referendum mogłoby się stać instrumentem zakwe­stionowania werdyktu wyborczego przed upływem kadencji. Choć próba ta osta­tecznie nie powiodła się, stanowiła dowód na to, że parlament został uznany przez prezydenta nie tyle za instytucjonalny wyraz zasady podziału władzy (sformuło­wanej w art. 6 konstytucji), ile za czynnik przeszkadzający mu w realizacji celów politycznych. Ten sposób postrzegania władzy ustawodawczej został wyrażony wprost w konstytucji Rosji z 1993 r. Przewiduje ona, że prezydent ma prawo roz­wiązać Dumę, wówczas, gdy trzykrotnie odrzuci ona prezydenckiego kandydata na stanowisko premiera lub dwukrotnie wyrazi wotum nieufności dla rządu. Praktycznie oznacza to, że wpływ większości parlamentarnej na powołanie lub odwołanie rządu został - na mocy konstytucji - ograniczony do zera. W tej sytuacji ani prezydent Rosji, ani prezydent Ukrainy nie potrzebują poparcia większości parlamentarnej do uzyskania dominującej pozycji w systemie politycznym i mo­żliwości realizacji własnej wizji politycznej (tak dzieje się we Francji). To najbar­dziej uderzająca właściwość rosyjskiego i ukraińskiego reżimów politycznych.

Po trzecie, zarówno na Ukrainie, jak i w Rosji, rząd stał się w praktyce rządem prezydenckim, w żadnym stopniu nie odzwierciedlającym konfiguracji politycznej parlamentu ukształtowanej w wyborach. Powoływanie premiera jest

W grudniu 2004 r., po unieważnieniu wyników II tury wyborów prezydenckich, konstytucja Ukrainy została radykalnie znowelizowana, w wyniku czego od 2006 r. będzie ustanowiony klasyczny reżim parlamentarny. Na ocenę tej reformy trzeba jeszcze poczekać, rozważania zawarte w niniejszym tekście odnoszą się do stanu prawnego przewidzianego w pierwotnej wersji konstytucji z 1996 r.

2 Zob. szerzej A. Czajowski, Demokratyzacja Rosji w latach 1989-1999, Atla 2, Wrocław 2001, s. 333; A. Stelmach, Zmiana i stabilność w systemie politycznym współczesnej Rosji, Wydawnictwo Naukowe U AM, Poznań 2003, s. 213-215 oraz 216, 217; W. Baluk, System polityczny, w: B.J. Albin, W. Baluk (red.), Ukraina, Oficyna Wydawnicza Arboretum, Wrocław 2002, s. 26.

3 Por. R. Mojak, Republika Ukrainy, w: E. Gdulewicz (red.), Ustroje państw współczesnych, op. cit., s. 277-278.

7.5. Reżimy hybrydalne w Europie Środkowej i Wschodniej 191

faktycznie dyskrecjonalnym uprawnieniem głowy państwa, choć formalnie jest wymagana zgoda parlamentu. Obie konstytucje nie przewidują obowiązku kon­sultowania tej decyzji z frakcjami parlamentarnymi. Co ważniejsze, rządy Ukra­iny i Rosji są odpowiedzialne politycznie przed prezydentem, który - w każdej chwili i z dowolnych przyczyn - może odwołać premiera, bez potrzeby uzyskania aprobaty większości parlamentarnej (art. 106 ust. 9 konstytucji Ukrainy z 1996 r., art. 117 ust. 2 konstytucji Rosji). Funkcją premiera jest zatem amortyzowanie niezadowolenia społecznego. Na stanowisko to nie są jednak powoływani liderzy partyjni, a raczej bezpartyjni technokraci. Warto jednak podkreślić, że objęcie stanowiska szefa rządu - zwłaszcza na krótki czas przed upływem drugiej kaden­cji głowy państwa - może być potraktowane jako wyraz prezydenckiego namasz­czenia swego następcy. Uczynił tak w sierpniu 1999 r. prezydent Rosji B. Jelcyn, powierzając funkcję premiera W. Putinowi oraz w listopadzie 2002 r. prezydent L. Kuczma, powołując na to stanowisko W. Janukowycza. Po rezygnacji B. Jelcy­na w grudniu 1999 r. W. Putin został pełniącym obowiązki prezydenta, a pół roku później wygrał wybory, uzyskując formalną legitymację swej władzy. Zdaniem T. Carothersa, trudno mówić w tym przypadku o tak charakterystycznej dla de­mokracji alternacji władzy; dokonał się jedynie jej transfer1. Ten sam manewr usiłował powtórzyć L. Kuczma w 2004 r. Pomimo zaangażowania całego aparatu państwowego oraz podporządkowanych sobie mediów na rzecz swojego kandyda­ta, zakończyła się ona fiaskiem. Unieważniając wyniki II tury wyborów, Sąd Naj­wyższy otworzył drogę Ukrainy do rzeczywistej, a nie fasadowej demokracji. Zmiany konstytucyjne dokonane w grudniu 2004 r. rewolucjonizują układ sto­sunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą, przyznając parlamentowi decydujące znaczenie w procesie formowania i odwoływania rządu. Realizacja tego modelu wymaga jednak ukształtowania w miarę silnych partii politycznych, które przejmą na siebie rolę głównych uczestników rywalizacji politycznej. Rok po „pomarańczowej rewolucji" proces ten wydaje się nadal słabo zaawansowany.

O ile jednak Ukraina dokonała zwrotu zarówno w kierunku demokracji, jak i parlamentaryzmu, o tyle kierunek rozwoju politycznego Rosji wydaje się odwrot­ny. Już konstytucja z 1993 r. dała prezydentowi olbrzymi zakres władzy, niepo­równywalny z innymi prezydenckimi lub semiprezydenckimi reżimami politycz­nymi (można tu raczej mówić o „hiperprezydenturze"). Ograniczeniem władzy Kremla była jednak stosunkowo duża samodzielność podmiotów tworzących Fe­derację Rosyjską, których władze (parlamenty i gubernatorzy) pochodziły z po­wszechnych wyborów. Objęcie funkcji prezydenta przez W. Putina rozpoczęło pro­ces uzależniania terenu od centrum. W 2000 r. Rosja została podzielona na siedem okręgów federalnych, na czele których stanęli mianowani przez prezyden­ta jego pełnomocnicy, mający za swe zadanie „przywrócenie jednolitej przestrzeni prawnej w Federacji Rosyjskiej"2. W 2004 r. system bezpośrednich wyborów gu­bernatorów został zniesiony i zastąpiony prezydenckimi nominacjami, ozna­czającymi koncentrację władzy w rękach W. Putina, także w wymiarze „piono-

1 T. Carothers, TheEndofTransitionParadigm, „Journal ofDemocracy" 2002, t. 13,nr l , s . 13. 2 Zob. A. Głowacki, A. Stępień-Kuczyńska (red.), Rosja Putina. Leksykon, Wydawnictwo Uniwer­

sytetu Łódzkiego, Łódź 2004, s. 23.

192 7. Reżimy polityczne państw europejskich

wym"1. Odejściem od standardów demokracji były też wybory prezydenckie w 2004 r., które trudno uznać za rywalizacyjne; przeciw W. Putinowi nie stanął bowiem żaden liczący się kandydat. Potwierdza to ocenę L. Szewcowej, że reżim polityczny Rosji ewoluuje od „elekcyjnej monarchii" ku „biurokratycznemu qu-asi-autorytaryzmowi", opartemu na biurokracji, armii i tajnych służbach2. Wszystko to powoduje, że kwalifikacja przypadku Rosji do któregoś z wyróżnio­nych w doktrynie modeli nastręcza wiele trudności.

Zob. R. Orttung, Russia (Excerpt Report from Forthcoming Nations In Transit 2005), www.fre-edomhouse.org/research/nittransit/2005/NITRUSSIA05.pdf.

2 L. Shevtsova, Russia's Hybryd Regime, „Journal of Democracy" 2001, t. 12, nr 4, s. 67-68.