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INSTITUTO A VEZ DO MESTRE – UNIVERSIDADE CÂNDIO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
A IMPORTANCIA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Aluno
Claudio José Ascenção de Andrade
Mestre: Jorge Viera da Rocha
Rio de Janeiro, julho de 2010
Andar de, Claudio José Ascenção de. Tema da Monografia: A Importância das agências reguladoras no Estado do Rio de Janeiro / Claudio José Ascenção de Andrade - Rio de Janeiro, 2010.
41 f.
Monografia (Especialização em Gestão Pública)
__ Instituto a Vez do Mestre – Universidade Candido Mendes
I. Breve apresentação sobre o Histórico sobre Gestão Pública.
II. Princípio da Eficiência.
III. Princípio da Eficiência, Controle Social e Cidadania.
IV. O que são e como funcionam as Agências Reguladoras
Dedicatória
À minha amada esposa, Adriana Gomes de S. Andrade, sem a qual eu nunca chegaria até
aqui, pois sempre esteve ao meu lado, dedicando seu amor através do apoio e
encorajamentos em minhas decisões.
RESUMO
Este estudo teve como objetivo apresentar um conhecimento mais específico sobre as Agências Reguladoras, inclusive as criadas no Estado do Rio de Janeiro, demonstrando que com a criação das mesmas, quando bem administradas por gestores públicos conscientes de seu trabalho e de suas funções, podem colaborar para que o Estado cumpra seus deveres com os cidadãos através principalmente, da aplicação do Princípio da Eficiência. Para isso, foi utilizado um estudo bibliográfico utilizando livros, artigos da internet, artigos de revistas e análise das Leis e Decretos que regularizam essas agências. Ao final da pesquisa, pode-se concluir que as Agências Reguladoras foram criadas com o escopo de normatizar os setores dos serviços públicos delegados e de buscar equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e delegatários, colaborando para a descentralização do poder e das atribuições antes só do Estado, visando facilitar a execução dos objetivos do próprio Estado, para que o mesmo desempenhe suas funções com eficiência técnica, jurídica e financeira. Desta forma, proporciona aos consumidores dos serviços públicos, melhor qualidade com tarifas justas e também, facilita a criação e administração de projetos que venham a colaborar com os cidadãos.
Palavras-chave: Princípio da Eficiência; Gestão Pública; Agências Reguladoras; Descentralização.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 02
1. BREVE APRESENTAÇÃO DO HISTÓRICO SOBRE GESTÃO PÚBLICA.. 06
2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA........................................................................... 13
3. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, CONTOLE SOCIAL E CIDADANIA................ 17
4. O QUE SÃO E COMO FUNCIONAM AS AGÊNCIAS REGULADORAS....... 22
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................. 27
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.................................................................... 29
ANEXOS.............................................................................................................. 31
INTRODUÇÃO
Tomando o conceito de Gestão Pública em seu sentido orgânico, isto é,
no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinados ao exercício da
totalidade da ação executiva do Estado, a nossa Constituição Federal positivou
os princípios gerais norteadores da totalidade de suas funções, considerando
todos os entes que integram a Federação brasileira (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios).
Apesar dos princípios inerentes à Administração Pública serem aqueles
expostos no art. 37 de nossa vigente Constituição. Alguns, diga-se de pronto,
foram positivados de forma expressa. Outros, de forma implícita ou tácita.
Sob o aspecto operacional, administração ou gestão pública é o
desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do
Estado, em benefício da coletividade. A gestão pública pode ser direta, quando
composta pelas suas entidades estatais (União, Estados, Municípios e DF),
que não possuem personalidade jurídica própria, ou indireta quando composta
por entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais.
A Gestão Pública tem como principal objetivo o interesse público,
seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Conceitua-se com base nos seguintes aspectos: orgânico, formal e
material.
Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado,
por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa. É a gestão
dos interesses públicos, por meio da prestação de serviços públicos. É a
administração da coisa pública.
Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades
designados para executar atividades administrativas.
Assim, gestão pública em sentido material é administrar os interesses da
coletividade e, em sentido formal, é o conjunto de entidades, órgãos e agentes
que executam a função administrativa do Estado.
As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo
próprio Estado ou por seus agentes.
Nesse estudo será dada especial atenção ao princípio da eficiência na
gestão pública em geral e nas Agências reguladoras. As agências executivas e
reguladoras fazem parte da administração pública indireta, são pessoas
jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais.
Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da prestação
de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.
As agências reguladoras tem como função, regular a prestação de
serviços públicos e organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por
concessionárias ou permissionárias, com o objetivo de garantir o direito do
usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação
à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e
administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo
determinado.
As agências executivas são pessoas jurídicas de direito público ou
privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública
Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de
reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu
objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma
autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para
transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva: a) tenham
planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério
supervisor.
Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar
serviços públicos; b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas; c)
regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas e, d) exercer
atividades típicas de estado.
O princípio da eficiência, outrora implícito em nosso sistema
constitucional, tornou-se expresso no caput do art. 37, em virtude de alteração
introduzida pela Emenda Constitucional nº. 19.
É evidente que um sistema balizado pelos princípios da moralidade de
um lado, e da finalidade, de outro, não poderia admitir a ineficiência
administrativa. A Emenda nº. 19, não trouxeram alterações no regime
constitucional da Administração Pública, mas, como dito, só explicitou um
comando até então implícito.
Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico. Não qualifica
normas, qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer
acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação
das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade
alcançado. Assim, o “princípio da eficiência”, orienta a atividade administrativa
no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de
que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecução do
maior benefício com o menor custo possível.
Sendo assim, fica claro que a partir do advento da Emenda
Constitucional nº. 19/98, é incumbência de o gestor público atuar segundo o
Princípio da Eficiência. Não se trata de mero princípio agregado ao texto
constitucional. Em um país com escassez de recursos econômicos para serem
aplicados em diversos setores e necessidades sociais, tratar, eficientemente,
dos custos (evitando desperdícios) é questão de justiça social.
O Estado pode e deve garantir meios para atender as necessidades do
povo brasileiro como saúde, educação, renda regular e lazer, com
enfrentamento permanente de questões sócio-econômicas, assegurando
desenvolvimento sustentável setorizado. E através da descentralização de
poder, dividindo as atividades e fiscalização por agências reguladoras, fica
mais fácil para cada gestor administrar apenas a parte que lhe cabe.
Os objetivos desse estudo são: mostrar a importância da aplicação do
princípio da eficiência para que a administração estadual seja feita de maneira
capaz, principalmente com relação a aplicação dos recursos do estado do Rio
de Janeiro; descrever o que são as agências reguladoras, e para cumprir que
objetivos foram criadas; analisar a influência política no funcionamento do
princípio da eficiência e nas agências reguladoras; a importância da seriedade
da aplicação do princípio da eficiência para todos os cidadãos e, por fim, a real
necessidade de planejamento através da utilização de profissionais habilitados
em áreas específicas na execução de projetos a serem realizados pelas
agências.
Para alcançar os objetivos propostos foram feitas pesquisas
bibliográficas através de livros voltados para temas como Administração,
Direito, História e Cidadania; análise da Lei nº 2.686/1997, que cria a ASEP, da
Lei nº 4.555/2005, que cria a AGENERSA, Lei nº 4.556/2005, que cria a
AGETRANSP e do Decreto nº 37.930/2005, que regulamenta o Fundo de
Regulação do Estado do Rio de Janeiro, assim como, a utilização de artigos de
jornais, revistas e sites da internet.
1. BREVE APRESENTAÇÃO DO HISTÓRICO SOBRE GESTÃO PÚBLICA
Até a década de 30, a administração pública, entendida como parte da
ciência jurídica, fato mais evidente no Brasil devido a rigidez político-
institucional que herdamos da cultura ibérica, se fazia valer através do
excessivo formalismo que potencializava este aspecto vinculante entre as duas
áreas. Sob influência do “Taylorismo”, começa a se desvencilhar do profundo e
secular direito romano, enquanto teoria. As funções dos administradores
públicos seriam: planejar, organizar, controlar, assessorar, dirigir, orçamentar e
relatar.
Conceitua de Guedes e Fonseca:
“A administração complementada pelo adjetivo "pública" supõe que seu planejamento, organização, direção e controle sejam exercidos socialmente, entendida essa expressão como "em nome e em benefício da sociedade". Assim é teoricamente, nos marcos da democracia representativa tradicional, consagrada e amplamente aceita, embora hoje sob descrédito crescente, porém, sem que algo melhor seja claramente vislumbrado.” (GUEDES & FONSECA, 2007, p.18)
A partir dos anos 30 surge no quadro da aceleração da industrialização
brasileira, o papel decisivo do Estado, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo
Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública
sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das
primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como
forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública
burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo
moderno no país.
Um dos ícones deste processo no Brasil foi o DASP (Departamento
Administrativo do Serviço Público). Com o objetivo de realizar a modernização
administrativa, foi criado o DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração
pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor,
tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição
racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na
definição de procedimentos. Registra-se que, nesse período, foi instituída a
função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada
ao planejamento.
Lessa compara esse processo como sendo a primeira experiência
efetiva de reforma do Estado Brasileiro quando cita:
“A primeira experiência efetiva de reforma do Estado Brasileiro, dá-se a partir de 1930, momento em que o mesmo passa por profundas mudanças devido a aceleração do processo de industrialização nacional. No Governo Getúlio Vargas, então emergem as primeiras características de um Estado Intervencionista, expandindo-se as ideias weberianas. Paralelamente ampliou-se o funcionalismo público e universalizou-se o sistema de mérito, impessoalidade, centralização e hierarquia.” (LESSA, 2004)
Porém, os sinais de má funcionalidade desse sistema começaram a
aparecer rapidamente, tanto que pouco tempo após a introdução do mesmo, foi
criada a primeira autarquia, a partir da ideia de descentralização e flexibilidade
dos serviços públicos. Apenas esse fato já era o bastante, para alguns, a um
primeiro indício da administração gerencial.
Observando as inadequações do modelo, a administração burocrática
implantada a partir de 30 passou por sucessivas tentativas de reforma. Não
obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na
extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas
paralelas visando alterar a rigidez burocrática.
Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada,
por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de
estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas
ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à
elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização
de serviços.
A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei nº. 200, entretanto,
constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo
ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no
Brasil. Mediante o referido decreto-lei, foi implantada uma filosofia de
descentralização e delegação de competências, privilegiando a administração
indireta por meio de criação de autarquias, fundações, sociedades de
economia mista e empresas públicas.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei nº. 200/1967 não
desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central,
permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na
administração indireta, e formas arcaicas e ineficientes no plano da
administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime
militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto
nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração
através das empresas estatais.
Segundo Abruncio:
“É especificamente neste estágio de desenvolvimento (anos 60 até 80) que nega-se as escolas anteriores, as quais pressupunham como função do estado ações positivas que podem ser entendidas como atividades de controle sobre a sociedade e sobre o mercado. Não nega-se devido a falta de poder (ou questionamento neste aspecto como em outras épocas) do estado, mas sim de competência. Este negar consiste em não mais pressupor como natural este controle e, ao mesmo tempo, criar o
debate com a sociedade em torno das necessidades deste controle em determinados momentos”. (ABRUNCIO, 2001, p.15)
No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a
burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a
criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de
Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização
das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As
ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos
procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do
Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos
da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº.
200/67.
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto,
paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma
grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes
o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias
dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo
populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia
passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento
excessivo.
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um
retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate
público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias
empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a
perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores
civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da
administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações
e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a
administração direta.
Porém, segundo Guedes e Fonseca:
“Cabe atentar para o fato de que, do ponto de vista da Federação, uma importante mudança ocorreu, ainda não completamente explorada pelos formuladores e gestores de políticas públicas, quando a Constituição Federal de 1988 passou a adotar uma estrutura de três níveis de entes federativos, em lugar de dois, como ocorre nas demais Federações do mundo: a União, os estados e também os municípios, cabendo ao Distrito Federal um status híbrido reunindo o local e o estadual.” (GUEDES & FONSECA, 2007, p. 8)
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir.
No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas
agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em
destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente
recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos
no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova
dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a
perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no
sentido de uma administração gerencial.
No Brasil, os objetivos da reforma da administração pública ficaram
expostos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, surgido em
1995.
Nele se diferencia a Reforma do Estado, que é na realidade um projeto
amplo que diz respeito às várias áreas do governo e ainda ao conjunto da
sociedade brasileira, da Reforma do Aparelho do Estado, que visa tornar a
administração pública mais eficiente e mais voltada para o cidadão.
Em relação a reformas no país, Lessa comenta:
“A Emenda Constitucional n. 19, de 1998, foi sem sombra de dúvidas, a mais profunda reforma sofrida pela Constituição federal de 1988. Em termos quantitativos, porque abrangeu um vasto número de dispositivos constitucionais. Em termos qualitativos, porque alterou profundamente a substância da Administração Pública brasileira, desviando-se do modelo social, criado pelo constituinte originário, para conotações liberais, inspiradas em contornos da iniciativa privada.” (LESSA, 2004)
Verifica-se então que o instituto de privatização, em sentido amplo,
indica não só os instrumentos de que o Estado serve para reduzir o tamanho
de seu aparelhamento administrativo, mas também para quebrar o monopólio;
promover a delegação de serviços públicos ao particular; pelos institutos de
autorização, permissão e concessão de serviços públicos; promover a parceria
com entidades públicas ou privadas para gestão associada de serviços
públicos ou de utilidade pública, por meio de convênios, consórcios e contratos
de gestão; implicando também na intensificação do instituto da terceirização
para buscar a colaboração de entidades privadas no desempenho de
atividades-meio da administração.
Devido a todos esses fatores citados no parágrafo anterior, muitos deles
consequência das recentes alterações realizadas no texto constitucional,
através da já citada Emenda Constitucional nº. 19/98, denominada "reforma
administrativa", têm se constituído um novo desafio para os estudiosos e
operadores do direito administrativo.
Com o advento da pré-falada Emenda, ocorreu um processo de
mudança de perfil de administração pública que tínhamos no Brasil.
Segundo alguns autores, muito se fala em desburocratização,
desregulamentação e, em alguns casos, até desconstitucionalização. Observa-
se, destarte, a introdução de novos entes e institutos na administração pública,
como as organizações sociais, as agências executivas, as agências
reguladoras, o contrato de gestão entre outros.
A proposta da nova gestão pública almeja refazer culturalmente não
apenas o perfil do funcionário público, mas a própria crença na produtividade,
na convicção social de que a introdução da concorrência dos serviços públicos
(principalmente com a quebra do monopólio) conflui naturalmente na aplicação
do princípio da eficiência.
Neste sentido, as agências reguladoras (objetos desse estudo),
emergem como guardiãs da livre concorrência, do equilíbrio, zelando pelo
respeito dos contratos realizados entre usuários dos serviços privatizados e as
concessionárias.
2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Procurando no dicionário acha-se como definição de princípio:
"momento em que alguma coisa tem origem; começo; teoria; conceito; estreia;
primícias; rudimentos" (BUENO,2004,p.624) e para eficiência a seguinte
definição conforme o mesmo autor: " ação, força, eficácia". (ibdem, p. 273).
Porém Pessoa, vai além no conceito de princípio, definindo-o mais à
fundo:
“Princípio vem do latim "principium" e tem significação variada. Por um lado, quer dizer começo, início, origem, ponto de partida; de outro regra a seguir, norma. No plural, o termo princípios tem ampla significação, ora se referindo a elementos, ora a rudimentos, ou mesmo a convicções. Assim, é sabido que se trata de uma norma inicial, ou seja, que dá origem e embasamento às normas constitucionais. Desta feita, essas normas iniciais têm como objetivo sempre ordenar, coordenar e alterar todo e qualquer pressuposto que venha de encontro a qualquer ideia de injustiça no âmbito ético das relações jurídicas.” (PESSOA,2008).
Baseado no conceito do autor acima, que esse estudo será
desenvolvido, isto é, num conceito mais amplo e administrativo. Porém,
infelizmente, a nomenclatura Princípio, vem sendo banalizada na sociedade
brasileira e de muitos outros países. Esses estão perdendo sua função
principiológica de manter uma ordem normativa , passando a ser tratado como
"cano de escape" para toda e qualquer questão mais complexa no Direito.
Também ampliando mais o conceito de eficiência, Sztajn define-a assim:
"Eficiência significa a aptidão para obter o máximo ou o melhor resultado ou
rendimento, com a menor perda ou o dispêndio de esforços; associa-se à
noção de rendimento, de produtividade; e de adequação à função" ( SZTAJN,
2005, p. 83).
Levando a questão do princípio de eficiência para o campo da
administração, verifica-se que a Administração Pública é regida por princípios
que se encontram discriminados na Constituição Federal (art.37). Estes
princípios são a base de toda a atividade administrativa e regulam as ações
dos órgãos públicos e de seus administradores e servidores.
Os princípios relacionados originalmente no texto constitucional foram:
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Porém em 1988, o Brasil
realizou uma reforma administrativa, a qual incluiu um novo princípio ao rol dos
já existentes, o princípio da eficiência.
Para Martins:
“O Princípio da eficiência foi inserido na Constituição com objetivo de transformar o modelo de administração burocrática em administração gerencial, fundamentado no neoliberalismo, corrente de pensamento que defende o Estado mínimo, aquele em que a sua atuação fica restrita apenas às áreas imprescindíveis da vida social.” (MARTINS, 2008)
A eficiência como princípio assume duas correntes : a primeira é
alcançar as necessidades da sociedade de forma mais satisfatória, através da
organização e estruturação da máquina estatal para torná-la mais racional; e a
segunda, é buscar o melhor desempenho possível dos funcionários públicos
através da regulação da atuação dos mesmos, a fim de que atinjam os
melhores resultados dentro de seus compromissos.
O maior objetivo dessa regulação segundo o autor acima, foi mudar a
mentalidade do servidor, implementando uma atuação idêntica a que é
executada no setor privado, de maximização dos resultados, redução de custos
e satisfação do cliente (que nesse caso é a sociedade), tudo isso utilizando os
meios que se dispõe.
Inicialmente, parece natural reconhecer que a ideia de eficiência
dificilmente poderá ser atendida, na busca do bem comum imposto por nossa
Lei Maior, se o poder Público não vier, em padrões de razoabilidade, a
aproveitar da melhor forma possível todos os recursos humanos, materiais,
técnicos e financeiros existentes e colocados a seu alcance, no exercício
regular de suas competências.
Neste sentido, observa Cardozo:
“Ser eficiente, portanto, exige primeiro Administração Pública o aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só. Em seu sentido jurídico, a expressão, que consideramos correta, também deve abarcar a idéia de eficácia da prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for satisfatório, levando-se em conta o universo possível de entendimento das necessidades existentes e os meios disponíveis.” (CARDOZO, 1999,p.57)
De fato, deseja-se que os serviços públicos sejam realizados com
adequação às necessidades da sociedade que contribui, de forma efetiva e
incondicional, para arrecadação das receitas públicas. Eficiência aproxima-se
da idéia de economicidade. Visa-se a atingir os objetivos traduzidos por
prestação de serviços, do modo mais simples, mais rápido e mais econômico,
elevando a relação custo/benefício do trabalho e do gasto público.
O gasto público decorre de uma relação contratual entre duas partes
distintas com obrigações e condicionantes mútuos. O contrato que firma essa
relação celebra a obrigatoriedade, identifica os compromissos e distingue
contratante e contratado.
Porém, o modelo de administração gerencial aproxima a ação estatal
das administrações privadas, que buscam sempre atingir resultados, minimizar
os custos e reduzir os controles das atividades-meio. Esse controle é o grande
responsável pela falta de agilidade e aumento de custos da máquina estatal,
um exemplo disso é a necessidade prévia de licitação para a realização dos
contratos administrativos.
Com competência, acrescenta que urge a interligação do princípio com
os da razoabilidade e da moralidade, pois o administrador deve utilizar-se de
critérios razoáveis na realização de sua atividade discricionária.
Guedes e Fonseca esclarecem que:
“Controlar, consequentemente, carrega o significado de atuar na manutenção das organizações que, compostas de partes distinguíveis entre si, necessitam de uma funcionalidade permanente em busca de seus objetivos. Essas partes atuam em ambientes complexos que exigem interações internas permanentes para manter a integridade do que se está sendo organizado. O controle é o elemento-chave da organização. Isso é válido para toda e qualquer organização que atue sob contextos, cuja mútua influência valorativa, opinativa, ideológica, filosófica ou política entre os indivíduos externos a ela venham a afetá-la direta ou indiretamente. O Estado , como organização, não é diferente. Ele se insere na condição dos que atuam em determinada coletividade (conjunto de interação entre indivíduos) que o regula e legitima. Sendo assim , igual a qualquer outra organização, o Estado pode igualmente manter meios de controle flexíveis nesse processo de interação interno/externo.” (GUEDES & FONSECA, 2007, p.189)
Os processos, geralmente, são longos, burocráticos e cheios de
exigências legais, que se não cumpridas anulam o procedimento e exigem que
novos procedimento sejam iniciados, ainda assim exigem total controle por
parte da administração.
3. PRINCÍPIO DE EFICIÊNCIA, CONTROLE SOCIAL E CIDADANIA
Os Estados perceberam a necessidade de tornarem suas economias
mais competitivas, reduzindo o déficit econômico e aumentando a sua
capacidade financeira como uma das consequências do processo da
globalização. Nesse mesmo momento surge um novo cidadão, diferente do
"cidadão trabalhador dos Estados de Bem-Estar Social", mas agora o cidadão-
cliente, o cidadão-usuário do novo Estado Gerencial.
Para tanto o princípio da eficiência, que até então, era um princípio
implícito, balizado pelos princípios da moralidade e finalidade da administração
pública, tornou-se explícito, ganhando força e vinculando a atuação da
Administração de forma mais rígida.
Os quatro Es (EEEE): Eficiência, eficácia, efetividade e ética poderiam
ser o símbolo das quatro palavras que resumem de forma bem compacta os
desafios do ponto de vista de uma Gestão Pública para a atualidade, na qual o
controle social deverá ter um efeito cada vez mais determinante.
Conforme Fonseca e Guedes:
“Para os cidadãos, o contexto do século XXI não aceita discursos de caráter formalista ou populista, ambos desgastados. Em plena era da informação o salto a ser dado deverá ser em direção ao que poderíamos chamar de "cidadania interativa". Nesse sentido a questão dos "controles sociais se desloca em parte para a questão do "acesso e da interatividade social" com a Administração Publica e a criação de mecanismos de gestão que sejam capazes de gerar a esperada transparência do setor público.” ( FONSECA & GUEDES, 2007, p. 9)
Apesar da válida observação dos autores acima, não se pode deixar de
se ver o controle social da Administração Pública dentro de seus limites,
tratando-se de instrumentos complementares de controle do Estado e não de
substitutos às prerrogativas constitucionais dos três poderes democraticamente
constituídos.
“Caso o ato administrativo portador de mérito tenha se mostrado inconveniente ou inoportuno, no momento da sua expedição, estaremos diante da quebra da ordem jurídica por violação da isonomia ou moralidade administrativas. Mas, ao se invalidar a discricionariedade administrativa, retira-se do regime jurídico-administrativo o ato dela decorrente, impossibilitando a aferição integral da eficiência ou ineficiência material da providência. A execução material do ato administrativo não se confunde com o próprio ato.” (MELLO, 1999, p.270)
O modelo gerencial de Administração Pública surge para poder atender
as necessidades impostas aos estados pelas duas grandes forças
contemporâneas que são o capitalismo global e a democracia. Mas por que
dizer que a Reforma é gerencial? "Pode-se dizer que é gerencial porque é
inspirada na administração das empresas privadas". (PEREIRA, 1998, p.17).,
ou, porque tem como princípio focalizar a participação do cidadão usuário na
gestão e no controle dos serviços (NESSUNO; In: PETRUCCI & SCHWARD,
1999, p. 51).
É importante destacar que a segurança de maior eficiência na prestação
dos serviços públicos não é tanto a forma de propriedade das entidades
prestadoras (públicas ou privadas). Isso importa mais ao próprio tamanho do
aparelho do Estado, do que necessariamente ao fato das entidades privadas
serem naturalmente mais eficientes que entidades públicas.
Não se pode ignorar que no mundo globalizado a palavra de ordem é
competir. Como destaca Gaeber e Osborne: "o que determinará a eficiência na
prestação dos serviços, não é a divisão entre público e privado, mas a relação
monopólio versus competição." ( GAEBLER E OSBORNE, 1998, p.83).
Berquó enfatiza que:
“O modelo gerencial tem a vantagem de estimular a concorrência entre as diversas entidades prestadoras de serviços, diferente do modelo burocrático. Assim, verifica-se a competição administrativa entre organizações que prestam serviços aos cidadãos-clientes.” (BERQUÓ, 2004)
Um importante instrumento que foi inserido na Constituição foi o contrato
de gestão, que se tornou o alicerce da administração de resultados e
possibilitou a reestruturação da máquina estatal. O contrato de gestão amplia a
autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
Administração direta e indireta, desde que estas assumam a responsabilidade
de fixarem metas de desempenho.
Sobre este tema Alexandrino e Paulo ensinam:
“Vale dizer, o contrato de gestão visa a concentrar os controles administrativos na verificação do cumprimento das metas nele estabelecidas, e a favorecer a consecução desses resultados mediante a redução dos controles administrativos das atividades-meio”. (ALEXANDRINO & PAULO, 2004, p. 335)
Através de parcerias, os contratos de gestão podem ser firmados pelo
Poder Público tanto com uma entidade governamental ou com um órgão da
Administração Direta, quanto com uma entidade do setor privado. Quando
firmados com empresas públicas e sociedades de economia mista, esses
contratos tem como objetivo tornar essas instituições mais competitivas e
autônomas, através da exclusão de controles, a fim de aumentar a sua
produtividade e eficiência. Já, no caso das autarquias e fundações públicas, o
contrato qualifica as contratantes como agências executivas, conferindo-as
maior autonomia, através da redução de controles, como por exemplo, o
aumento do limite para realização de licitações, tornando-as, por isso, mais
eficazes e menos burocráticas.
Martins salienta quanto a esses contratos que:
“Toda essa autonomia não retira dos entes públicos os deveres positivados na legislação, portanto continuam valendo a obrigatoriedade de realizar concurso público para contratação de pessoal, de se adequar ao texto fixado para pagamento de sua remuneração e a de realizar procedimento licitatório quando enquadrado pela Lei de Licitados. As parcerias entre Poder Público e entidades privadas, por sua vez, funcionam de maneira diferente, pois obrigam o Estado a auxiliar essas entidades por meio de cessão de bens ou servidores públicos ou de transferências de recursos orçamentários, e em contrapartida, limitam a atuação dessas entidades aos objetivos firmados no contrato.” (MARTINS, 2008).
Verifica-se assim, que dessa forma há uma descentralização do poder,
facilitando o controle dos gastos públicos e influenciando diretamente no
controle social, pois o acesso do cidadão a informações através desses órgãos
de Administração direta se torna mais fácil, fazendo com isso, que haja melhor
controle social das atividades antes exercidas diretamente apenas pelo
governo.
O controle de eficiência do Poder Público sob as organizações sociais
será feito tomando por base o cumprimento das metas estabelecidas nos
contrato de gestão. O contrato de gestão deve ser elaborado de comum acordo
entre a organização social e órgão supervisor ou Ministro de Estado da área
correspondente. No documento são fixadas as atribuições, responsabilidades e
obrigações do Poder Público e da organização social (art.6º, da Lei nº
9.637/98).
A eficiência das organizações sociais é obtida tomando-se por base o
atendimento de metas nos prazos fixados no contrato de gestão. Cabe ao
Ministro de Estado ou órgão supervisor da área de atuação, o exercício de
fiscalização sobre as organizações sociais.
Um resultado, ainda parcial, como conseqüência dessas parcerias que
acabam levando maior entrosamento entre gestores e população em geral, a
partir de conselhos e fóruns, tanto consultivos como deliberativos, de diversos
tipos, na opinião de Guedes e Fonseca:
“A mudança em direção a um Estado mais eficaz e disposto a discutir e responder aos anseios apresentados por uma cidadania mais ativa e engajada na busca de soluções. As preocupações e motivações eram de várias naturezas: técnicas - como ser mais eficaz; sociais - como lidar com os desafios atuais; e políticas - como fazer isso de modo que se amplie e aprofunde a democracia. Os avanços em certas áreas de política pública poderiam ser maiores do que em outras, como também em diferentes partes do país, mas foi maior do que se esperava. A conclusão geral é clara: de maneira crescente, a preocupação da sociedade com o controle social da Administração Pública começou a se juntar com uma disposição crescente da área pública em aceitar e reconhecer maior controle social. Inicia-se uma série de conexões e relações novas, cujas consequências vão além do simples monitoramento de ações e de sua melhoria técnica, mas que contribuem para aprofundar e ampliar a própria experiência democrática.” (GUEDES & FONSECA, 2007, p. 46)
Criadas no bojo destas transformações, as agências reguladoras
constituem uma das principais experiências da Nova Gestão Pública.
Embasadas na autonomia do processo de tomadas de decisões, estas
instituições nascem mergulhadas no conflito com o próprio Poder Executivo e
problematizam, acima de tudo, o próprio papel do Estado junto à sociedade.
O Contrato de Gestão, instrumento de controle dos ministérios sobre a
administração das agências e experimento da denominada Nova Gestão
Pública, visa estabelecer um novo método de trabalho junto a essas
instituições. As agências devem atuar tendo em vista missões a serem
cumpridas e, para tanto, cada missão deve conter uma meta de resultado.
4. O QUE SÃO E COMO FUNCIONAM AS AGÊNCIAS REGULADORAS.
O Brasil, nas últimas décadas, vem se adaptando a uma nova forma de
modelo de Estado. Nosso país, seguindo uma forte tendência mundial, está
delineando uma nova estrutura de estado. Ela é baseada em um modelo
mediador e regulador. Assim ele se desgarra do monopólio estatal, vestígios de
modelos interventores, de que são exemplos a época de Getúlio Vargas e mais
recentemente do regime militar. As mais importantes figuras desta nova fase
são as Agências Reguladoras.
Segundo Santos:
“A característica geral dessas agências reguladoras é que elas possuem uma gestão orientada pelos princípios da administração gerencial, onde a autonomia autárquica é revigorada. Disso podemos concluir que a autonomia das agências reguladoras se distancia da autonomia de outras autarquias, criadas em diferentes momentos históricos”. (SANTOS, 2000, p.17)
No Brasil, cada agência foi concebida mediante uma lei. Inicialmente,
foram constituídas 3 agências: ANP – Agência Nacional do Petróleo – Lei de
criação 9.478/97; ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações – Lei de
criação 9.472/97 e ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica - Lei de
criação 9.427/96. Posteriormente a estas, foram criadas a ANVS – Agência
Nacional de Vigilância Sanitária e a ANS – Agência Nacional de Saúde. A mais
recente agência, ainda em fase de efetivação é a ANA – Agência Nacional de
Águas e as recentes Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e
Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, ambas criadas pela
Lei nº 10.233, de 05/06/2001.
Em alguns estados foram criadas agências que visam, da mesma forma
que as nacionais, regular serviços delegados. Encontram-se agências
reguladoras de serviços públicos delegados nos estados do Rio Grande do Sul,
Rio Grande do Norte, Bahia, Pará, Ceará, Rio de Janeiro, Sergipe,
Pernambuco e São Paulo. Além de suas funções específicas em relação aos
serviços delegados dos estados, as agências estaduais podem firmar
convênios com as agências nacionais, com o escopo de realizar os serviços de
regulação nacional dentro de seu território.
No âmbito dos Estados-membros, também foram criadas agências
reguladoras. Em alguns deles como o Rio de Janeiro, foi feita a opção pela
criação de um único órgão regulador, abrangendo uma pluralidade de áreas de
atuação. Assim surgiu a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos
do Estado do Rio de Janeiro (ASEP-RJ) criada pela Lei estadual 2.869, de
13/12/1997 (Anexo I).
Esta agência foi extinta, dando origem a AGETRANSP - Agência
Reguladora de Serviços Públicos Concedidos de Transportes Aquaviários,
Ferroviários, Metroviários e Rodoviários do Estado do Rio de Janeiro, através
da Lei 4.555/05 (Anexo II) e a AGENERSA - Agência Reguladora de Energia e
Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro, através da Lei 4556/05
(Anexo III).
Silva descreve assim as agências reguladoras em geral:
“São instituições que têm independência administrativa, financeira e técnica; detendo autonomia funcional, não estando hierarquicamente condicionada a nenhum outro órgão público; possuindo receitas próprias e tendo discricionariedade de decisão sobre o setor que atua. Possuem também capacidade normativa técnica, regulando o setor que atua no sentido da manutenção do bom serviço, bem como delimitando a atividade dos particulares; capacidade sancionatória; aplicando punições administrativas aos infratores, concedendo à população a segurança da devida fiscalização dos serviços públicos delegados aos particulares. Detém uma estruturação do quadro gerencial, tendo seus diretores tratamentos diferenciados quanto aos mandatos específicos, maneira de atuar, bem como suas prerrogativas e deveres. Os dirigentes das agências possuem mandatos fixos, não coincidentes com o presidente da República, e estabilidade.” (SILVA, 2008)
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público,
classificadas como autarquias. Tal natureza é essencial para que
desempenhem efetivamente seu papel, que consiste em intervir no domínio
econômico e fiscalizar a prestação de serviços públicos, ou seja, deveres
específicos do Estado.
Embora muitas agências reguladoras exerçam o papel de poder
concedente, estabelecendo as condições de transferência do serviço estatal
para a iniciativa privada, sua função básica é exercida posteriormente,
regulando, fiscalizando, mediando, e arbitrando os conflitos dentro de suas
respectivas áreas de atuação.
“Para as Agências Reguladoras enquanto autarquias especiais, o entendimento do conceito de autonomia é crucial, mormente quando adotamos uma nova perspectiva científica. No Paradigma da Complexidade, há uma redefinição do conceito de autonomia que, ao invés de excluir, traz em si a idéia de interdependência. Neste sentido é que se torna possível a vinculação da organização (Agências Reguladoras) à realidade que a cerca, podendo extrair desta a sua legitimidade, mediante mudanças necessárias à adaptação ao meio externo. Em sua acepção complexa, portanto, a autonomia não implica em uma postura dissociativa ou de absoluta independência, mas sim, de uma constante interação, um agir conjuntamente capaz de propiciar uma conexão com a realidade (paradigma da complexidade). Rompe com a noção tradicional ligada à ideia de isolacionismo e afastamento da realidade social (paradigma da simplicidade).” (KUHN, 2000, p.69)
As Agências têm, como já referido, a incumbência de mediar a relação
entre interesses públicos e privados, ponderando os princípios concernentes às
duas esferas, segundo a lei, de forma neutra e imparcial. Para o eficiente
desempenho deste papel, no entanto, os entes reguladores encontram diversas
dificuldades.
A primeira dificuldade advém da constatação de que o setor político e o
setor econômico, pelo poder a eles inerente, têm suas respectivas posições
consideradas no processo de mediação; falta, contudo, assegurar que a
população seja ouvida e a sua posição levada em conta.
Outra dificuldade resulta do entendimento de que é atribuída às
Agências a função precípua de garantir o cumprimento dos contratos de
concessão de serviços públicos inclusive como forma de atrair investimentos. O
princípio de respeito aos contratos vem a ser flexibilizado com o advento, no
ordenamento jurídico brasileiro, do princípio que institui a função social dos
mesmos, de forma que há, mais uma vez, uma situação conflituosa requerendo
mediação.
Além disso, alguns temas ainda não possuem legislação específica
vigente, como por exemplo, na área ambiental, a questão dos resíduos sólidos.
Sendo assim, vários órgãos e entidades governamentais unem esforços na
busca de possíveis soluções, através de convênios e parcerias, com a criação
de projetos que favoreçam primordialmente a população. Porém, esbarram
muitas vezes, na questão política, no excesso de burocracia e, principalmente
na falta de legislação que regulamente o tema.
Quanto a isso Chacon entende que:
“Hodiernamente, temos que a função essencial das agências reguladoras das concessionárias é a de fiscalização dos serviços prestados. Essa fiscalização depende também de autorização legislativa, para não se confrontar com o princípio da legalidade. Nesta autorização legislativa, até porque se faz difícil descrever todos os fatos de lide possíveis, deve-se dar à agência reguladora uma margem de atuação, um caminho a ser seguido por ela, seus principais objetivos. Decaindo desta forma as ideias de que, se as agências reguladoras fiscalizassem automaticamente, estaria violando o princípio constitucional da legalidade.” (CHACON, 2001)
Mesmo apresentando, algumas dificuldades para atuarem, não se pode
negar, principalmente comparando à tempos passados que, é de suma
importância a presença das agências reguladoras no atual sistema político
adotado em nosso país, pois as agências reguladoras possuem como objetivos
principais a maneira de regular as concessionárias, a fiscalização, a
estipulação de multas, bem como a cassação da concessão, caso não haja o
cumprimento do previsto no contrato de concessão.
Na opinião de Rosa:
“A atuação dessas agências ainda é pouco percebida, mas seus propósitos já se tornaram evidentes. Estas instituições foram criadas para regularem a relação entre o Poder Executivo, serviços concessionados e os consumidores, tendo entre suas funções normatizar e fiscalizar diversos setores, buscando, a partir da promoção da concorrência, estabelecer o equilíbrio entre esses três seguimentos.” (ROSA, 2009)
Vale salientar que, por se tratar de serviços de natureza pública, as
agências têm o dever de zelar pelo bom funcionamento das concessionárias,
resguardando dessa forma um serviço que pertence à sociedade. Com isso,
colaborando sem dúvida, para que haja cada vez mais eficiência na Gestão
Pública de nosso país.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conclui-se com esse estudo que as Agências Reguladoras foram
criadas no bojo do processo de privatização das empresas estatais e da
concessão de serviços públicos no Brasil. A edificação destas instituições está
ligada aos planos de reforma do Estado, iniciados em 1990. A criação das
agências está vinculada, sobretudo, a um amplo processo de reconfiguração
estatal entre 1995 e 2002. Está baseada na criação de instituições normativas
e de instituições organizacionais que viabilizem uma melhor gestão dos
serviços públicos.
O contrato de Gestão, instrumento de controle dos Ministérios sobre a
administração das agências e experimento da denominada Gestão Pública,
visa estabelecer um novo método de trabalho junto a essas instituições. As
agências devem atuar tendo em vista missões a serem cumpridas e, para
tanto, cada missão deve conter uma meta de resultado, na convicção social de
que a introdução da concorrência dos serviços públicos conflui naturalmente na
eficiência.
Neste sentido, as agências reguladoras emergem como guardiãs da livre
concorrência e do equilíbrio, zelando pelo respeito dos contratos realizados
entre usuários dos serviços privatizados e as concessionárias,
descentralizadoras dos deveres do Estado, colaborando para que o mesmo
possa concentrar-se nas atividades primordialmente sociais.
Apesar das agências atuarem dentro de um espectro de dimensões
grandes, seus poderes são delimitados por lei. O âmbito de atuação passa por
diversas áreas, sendo consideradas mais importantes as de fiscalização,
regulamentação, regulação e, por vezes, arbitragem e mediação. Vale lembrar
que para possuir estes poderes, quando concebidas, as agências foram
dotadas de personalidade jurídica de direito público.
Sendo assim, justifica-se cada vez mais a necessidade premente de se
planejar, a fim de minimizar riscos quando da criação de equipes de trabalho
dentro da estrutura das agências reguladoras, utilizando seus profissionais
habilitados em áreas específicas, para agregar conhecimento na elaboração e
execução de projetos, buscando sempre a criação de propostas e sugestões,
em prol da melhoria dos serviços prestados à população.
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ANEXO I
Lei Nº 2869/97, de 18 de dezembro de 1997 do Rio de Janeiro
DISPÕE SOBRE O REGIME DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE FERROVIÁRIO E METROVIÁRIO DE PASSAGEIROS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, E SOBRE O SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
O Governador do Estado do Rio de Janeiro, Faço saber que a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
TÍTULO I
DO REGIME DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE
FERROVIÁRIO E METROVIÁRIO DE PASSAGEIROS
CAPÍTULO I
DO SERVIÇO
Art. 1º - O serviço público de transporte ferroviário e metroviário de passageiros no Estado do Rio de Janeiro poderá ser prestado por pessoas jurídicas de direito privado sob o regime de concessão ou permissão, nos termos desta Lei, seu regulamento e pelo que dispuserem os respectivos contratos.
§ 1º - Entende-se por serviço de transporte ferroviário de passageiros, para os fins desta Lei, o serviço público prestado através da utilização das linhas ferroviárias existentes, ou a serem implantadas dentro dos limites territoriais do Estado do Rio de Janeiro e cuja competência é a ele atribuída.
§ 2º - Entende-se por serviço de transporte metroviário de passageiros, para os fins desta Lei, o serviço público prestado através da utilização das linhas metroviárias existentes ou a serem implantadas dentro da região metropolitana do Rio de Janeiro e cuja competência é do Estado.
§ 3º - As concessionárias ou permissionárias de que trata o "caput" deste artigo deverão garantir o acesso a pessoas portadoras de deficiência física nos locais da prestação dos serviços, observadas as posturas municipais, na forma do artigo 352 da Constituição Estadual.
Art. 2º - As concessionárias ou permissionárias não poderão se negar a prestar os serviços de transporte ferroviário e metroviário no Estado do Rio de Janeiro aos usuários que se disponham a suportar as tarifas praticadas, salvo na hipótese de ameaça ao bem estar coletivo.
§ 1º - As concessionárias e permissionárias dos serviços públicos de transporte ferroviário e metroviário deverão respeitar a legislação atualmente vigente, disciplinadora da gratuidade na prestação dos serviços.
§ 2º - Quando concedida a gratuidade, por iniciativa da União ou dos Municípios, esta somente será aceita pelo Estado na hipótese de existência de expressa previsão de recursos, pela respectiva entidade, para ressarcir as perdas da Concessionária.
§ 3º - Fica o Poder Executivo autorizado, nos termos da Lei nº 2.831 , de 13 de novembro de 1997, a subsidiar a concessão de serviço público de transporte ferroviário, na forma do que dispuser o Edital, a proposta vencedora, o contrato de concessão e as leis orçamentárias anuais.
CAPÍTULO II
DO PODER CONCEDENTE E DA LICITAÇÃO
Art. 3º - O Estado do Rio de Janeiro, na qualidade de Poder Concedente, poderá criar, alterar ou extinguir as linhas de transporte ferroviário ou metroviário a que se refere esta Lei e conceder ou permitir, por ato do Chefe do Poder Executivo, os serviços a pessoas jurídicas de direito privado que demonstrem capacidade técnica e econômica para sua exploração, mediante procedimento licitatório.
§ 1º - A capacitação técnica para prestação de serviços será garantida pela manutenção de pelo menos um operador técnico que preencha os requisitos de habilitação, nos termos do que dispuser o edital de licitação respectivo, atendidas as peculiaridades de exploração de cada uma das linhas a serem concedidas ou permitidas.
§ 2º - As concessionárias ou permissionárias estarão sujeitas à incidência da taxa de regulação de serviços concedidos ou permitidos, instituída pela Lei nº 2.686 , de 13 de fevereiro de 1997, devida à Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ.
Art. 4º - VETADO.
CAPÍTULO III
POLÍTICA TARIFÁRIA
SEÇÃO I
DA ESTRUTURA TARIFÁRIA
Art. 5º - As tarifas do serviço público de transporte ferroviário e metroviário, fixadas contratualmente, deverão constituir o limite máximo a ser cobrado pelas concessionárias ou permissionárias, observado o disposto nesta Lei.
Parágrafo único - Observados os limites máximos, as concessionárias ou permissionárias poderão cobrar tarifas diferenciadas em função das características técnicas e dos custos específicos relativos aos serviços prestados, devendo manter os usuários permanentemente informados, através da afixação de cartazes em locais de livre acesso e circulação, sobre o valor das tarifas máximas fixadas e as efetivamente praticadas.
Art. 6º - A estrutura tarifária, contendo os limites que poderão ser praticados pelas concessionárias ou permissionárias, deverá estar claramente indicada no contrato de concessão ou permissão, vedada a pessoalidade.
Art. 7º - As concessionárias ou permissionárias dos serviços públicos de transporte ferroviário e metroviário de passageiros deverão respeitar a legislação disciplinadora da gratuidade na prestação, de acordo com o disposto nos contratos de concessão.
SEÇÃO II
REAJUSTE DAS TARIFAS
Art. 8º - No prazo que a lei federal venha a permitir, a tarifa limite poderá ser reajustada, de acordo com os critérios contratuais, independentemente do disposto no artigo 9º desta Lei, e desde que seja aprovada pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, e seja dada ciência aos usuários com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.
Parágrafo único - A Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ terá o prazo de 30 (trinta) dias para se manifestar sobre o pedido de reajuste.
SEÇÃO III
REVISÃO DAS TARIFAS
Art. 9º - As tarifas contratualmente fixadas serão ordinariamente revisadas a cada 5 (cinco) anos, com base no custo dos serviços, incluída a remuneração do capital.
§ 1º - Na ocorrência de fato econômico que altere o equilíbrio econômico-financeiro da contratação, as tarifas poderão ser revisadas para mais ou para menos, mesmo em prazos inferiores ao fixado no "caput" deste artigo, dando-se prévia ciência aos usuários com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.
§ 2º - O limite da tarifa sofrerá revisão, para mais ou para menos, sempre que ocorrer a criação, alteração ou extinção de quaisquer tributos ou encargos legais, após a assinatura do contrato, quando comprovado seu impacto, salvo o imposto sobre a renda, e desde que seja aprovado pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, dando-se prévia ciência aos usuários com antecedência mínima de 30 (trinta) dias.
§ 3º - A metodologia de revisão das tarifas contratualmente fixadas levará em conta a necessidade de estímulo ao aumento da eficiência operacional através da composição de custos, considerada sua evolução efetiva, e da produtividade das concessionárias ou permissionárias.
Art. 10 - Para fins de revisão, as concessionárias ou permissionárias apresentarão à Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, uma proposta de revisão das tarifas contratualmente fixadas, para vigorar subseqüentemente como tarifas limites, instruída com as informações que venham a ser exigidas pela referida Agência.
§ 1º - A Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ terá o prazo de 30 (trinta) dias para se manifestar sobre o pedido de revisão.
§ 2º - O prazo a que se refere o parágrafo anterior poderá ser suspenso por uma única vez, caso a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ determine a apresentação pelas concessionárias ou permissionárias de informações adicionais, voltando o prazo a fluir a partir do cumprimento das exigências.
TÍTULO II
DO SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
CAPÍTULO I
DO SERVIÇO
Art. 11 - O serviço público de saneamento básico compreende todo o ciclo da água e englobará:
I - o abastecimento e produção de água, desde sua captação bruta dos mananciais existentes no Estado, inclusive subsolo, a sua adução, tratamento e reservação;
II - a distribuição de água de forma adequada ao consumidor final;
III - o esgotamento sanitário e a coleta de resíduos sólidos e líquidos por meio de canais, tubos ou outros tipos de condutos;
IV - o transporte das águas servidas e denominadas esgotamento, envolvendo seu tratamento e decantação em lagoas para posterior devolução em cursos d'água, lagos, baías e mar, bem como as soluções alternativas para os sistemas de esgotamento sanitário.
Art. 12 - O Estado do Rio de Janeiro, através da Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, deverá estabelecer critérios de regulação para os setores referidos nos incisos I a IV do artigo 11 desta Lei, conforme definição do Plano de Serviço de Saneamento Básico para a Região Metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
CAPÍTULO II
DA TARIFA
Art. 13 - As tarifas do serviço público de produção de água, fixadas contratualmente pelo Estado na forma dos artigos 12, 14, 19 e 30 da Lei Federal nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, constituirá o limite máximo a ser cobrado pela concessionária produtora à concessionária distribuidora, observado o disposto nesta Lei.
Parágrafo único - O serviço público de produção corresponderá ao abastecimento de água, compreendendo sua captação, tratamento e adução, para posterior distribuição ao público consumidor final.
Art. 14 - As tarifas do serviço público de distribuição de água e de coleta e tratamento de esgoto sanitário, fixadas contratualmente na forma do artigo 13 supra, também deverão constituir o limite máximo a ser cobrado dos usuários pela concessionária distribuidora, observado o disposto nesta Lei, incluindo-se como seu custo a tarifa de produção.
Parágrafo único - O serviço público de coleta e tratamento de esgoto sanitário compreenderá seu transporte e disposição final.
Art. 15 - Na hipótese de prestação de serviços de distribuição de água e de coleta e tratamento de esgoto sanitário, cujo objeto abranja também a produção de água e seja prestado pela mesma pessoa jurídica, será fixada tarifa única que corresponda a contraprestação pela totalidade dos serviços prestados.
§ 1º - A concessionária responsável pela prestação dos serviços públicos na forma prevista no "caput" deste artigo, deverá ter controle em separado que identifique os custos de cada um dos segmentos que compõe o ciclo da água elencados nos incisos I a IV do artigo 11 desta Lei.
§ 2º - Observado o disposto no artigo 19 desta Lei, a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ deverá levar em conta os aspectos específicos de cada sistema na fixação, revisão e reajuste da tarifa.
CAPÍTULO III
REAJUSTE DAS TARIFAS
Art. 16 - O reajuste das tarifas do serviço público de saneamento básico, englobando a produção e distribuição de água e a coleta e tratamento de esgoto sanitário, será realizado em observância ao critério previsto no artigo 8º desta Lei.
CAPÍTULO IV
REVISÃO DA TARIFA LIMITE
Art. 17 - As tarifas do serviço público de saneamento básico, englobando a produção e distribuição de água e a coleta e tratamento de esgoto sanitário, contratualmente fixadas, serão revistas a cada 5 (cinco) anos, com base no custo dos serviços, incluída a remuneração do capital, aplicando-se o disposto nos artigos 9º e 10 desta Lei.
Art. 18 - Não serão considerados para efeitos de revisão das tarifas limite os investimentos custeados pelos usuários, ou por terceiros, inclusive aqueles com instalações e conexões.
CAPÍTULO V
ESTRUTURA TARIFÁRIA
Art. 19 - A estrutura tarifária, contendo os limites tarifários que poderão ser praticados pela concessionária na produção, distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto, deverá estar indicada de forma clara e transparente no respectivo contrato de concessão e individualizada por região, classe de consumidor e faixa de consumo, vedada a pessoalidade na concessão de qualquer benefício tarifário.
Parágrafo único - A concessionária poderá apresentar à Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, em conjunto com a proposta de revisão das tarifas contratualmente fixadas, sugestão de revisão da estrutura tarifária, que deverá ser apreciada no mesmo prazo e nas mesmas condições fixados para a apreciação da revisão das tarifas.
TÍTULO III
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 20 - Caso haja descumprimento dos prazos conferidos na presente Lei ou no contrato de concessão pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ, as concessionárias ou permissionárias poderão colocar em prática as condições constantes da respectiva proposta de reajuste ou revisão das tarifas.
§ 1º - Pronunciando-se a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ fora do prazo a ela conferido, as concessionárias ou permissionárias estarão obrigadas a observar, a partir de então, as condições constantes do pronunciamento, operando-se as compensações necessárias, no prazo que lhes for determinado.
§ 2º - Caso a Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP/RJ não aprove o valor da tarifa reajustada ou revisada proposto pela concessionária ou permissionária, deverá ser apresentada à concessionária ou permissionária a respectiva decisão, devidamente fundamentada, expondo de maneira clara e precisa as razões do indeferimento do pedido e indicando o valor correto do limite de reajuste ou revisão que poderá ser praticado.
CAPÍTULO II
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art. 21 - O Estado poderá, desde que comprovado relevante interesse público e assegurado retorno adequado aos investimentos a serem realizados, determinar à concessionária do serviço público de distribuição e de coleta e tratamento de esgoto, dando-lhe prazo razoável, que passe a prestar o serviço concedido em determinadas áreas que não tenham sistema de distribuição e estação de tratamento em funcionamento, ou que passe a atender às necessidades de usuários especiais.
§ 1º - O não atendimento pela concessionária à determinação, por qualquer outro motivo que não seja o comprovado compromisso de fornecimento para outros usuários de toda a água por ela adquirida ou produzida na hipótese do artigo 15 desta Lei, implicará na imediata perda da exclusividade contratual sobre a área objeto da determinação, podendo o serviço, a critério do Estado, passar a ser prestado mediante nova concessão para a área ou subconcessão parcial da já existente, em condições de prestação dos serviços correspondentes àquelas oferecidas à concessionária.
§ 2º - Na hipótese prevista no parágrafo anterior, será assegurado à concessionária distribuidora e à concessionária produtora, inclusive em ocorrendo o disposto no artigo 15 desta Lei, o recebimento de remuneração adequada pela utilização de seus sistemas de produção e de distribuição, obrigando-se a nova concessionária ou subconcessionária, conforme o caso, a arcar com seu respectivo pagamento.
§ 3º - A determinação do Estado, para ser eficaz, deverá delimitar, obrigatoriamente, a área a ser atendida.
Art. 22 - A empresa prestadora de serviço de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, nos termos do inciso II, do artigo 2º da Lei Complementar nº 87 , de 13 de setembro de 1996, prestado exclusivamente no Estado do Rio de Janeiro, deverá, em substituição ao regime de apuração do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, previsto no "caput" do artigo 33 da Lei nº 2.657 , de 26 de dezembro de 1996, pagar, até o dia 10 (dez) do mês seguinte ao da prestação, o referido imposto por estimativa, mediante a aplicação da alíquota de 5 % (cinco por cento) sobre o valor da prestação do Serviço, acrescido, se for o caso, de todos os encargos relacionados com a sua utilização.
§ 1º - Fica vedado o aproveitamento de quaisquer créditos fiscais na apuração do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, calculado na forma preconizada no "caput" deste artigo.
§ 2º - O regime de apuração previsto neste artigo aplica-se exclusivamente à hipótese de incidência tributária consubstanciada na prestação do serviço de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, não afastando a incidência, dentre outros, do ICMS na importação
de mercadoria ou bem, tampouco quando da entrada no estabelecimento da mercadoria proveniente de outro Estado da Federação, destinada ao consumo ou ativo fixo.
§ 3º - O contribuinte de que trata este artigo fica dispensado do cumprimento das obrigações acessórias, exceto com relação à inscrição, à entrega da DECLAN, à comprovação do recolhimento do tributo até o dia 30 (trinta) do mês seguinte ao da sua competência perante a Administração Fazendária.
§ 3º - O contribuinte de que trata este artigo fica dispensado do cumprimento das obrigações acessórias, exceto com relação à inscrição, à entrega da DECLAN, à comprovação do recolhimento do tributo até o dia 30 (trinta) do mês seguinte ao da sua competência perante a Administração Fazendária.
* § 3º - O contribuinte de que trata esta Lei fica dispensado do cumprimento das obrigações acessórias, exceto com relação à inscrição, à entrega de declaração destinada à apuração dos índices de participação dos municípios e demais documentos de interesse econômico-fiscal e à comprovação do recolhimento do tributo até o dia 30 (trinta) do mês seguinte ao da sua competência, perante a Administração Fazendária.* ( Nova redação dada pelo art. 1ºº da Lei nº345555/2000 )
§ 4º - Aplicam-se ao contribuinte submetido ao regime de que trata este artigo, no que lhe for cabível, bem como no que não conflitar com o disposto no caput e demais parágrafos dos artigos 4º, 5º e 7º da Lei nº 2.778 , de 29 de agosto de 1997.
Art. 23 - Altera o "caput" do artigo 17 da Lei 2.804 , de 08 de novembro de 1997, que passa a ter a seguinte redação:
"Art. 17 - A empresa prestadora de serviço de transporte aquaviário de passageiros, cargas ou veículos, nos termos do inciso II, do artigo 2º da Lei Complementar nº 87 , de 13 de setembro de 1996, prestado exclusivamente no Estado do Rio de Janeiro, deverá, em substituição ao regime de apuração do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, previsto no "caput" do artigo 33, da Lei 2.657 , de 26 de dezembro de 1996, pagar, até o dia 10 (dez) do mês seguinte ao da prestação, o referido imposto por estimativa, mediante a aplicação da alíquota de 5% (cinco por cento) sobre o valor da prestação do Serviço, acrescido, se for o caso, de todos os encargos relacionados com a sua utilização".
Art. 24 - Fica incluído o inciso XIV ao art. 1º da Lei 2.674 , de 27 de janeiro de 1997, que passa a ter a seguinte redação :
"Art. 1º -
XIV - as dívidas líquidas e certas, de natureza contratual, relativas a despesas de investimentos, referidas no art. 1º, inciso I, da Lei Federal nº 9.496, de 11 de setembro de 1997."
Art. 25 - O Poder Executivo regulamentará o regime de prestação do serviço público de transporte ferroviário e metroviário de passageiros no Estado do Rio de Janeiro no prazo de 30 dias.
Art. 26 - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Rio de Janeiro, 18 de dezembro de 1997.
MARCELLO ALENCAR
Fonte: http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/228211/lei-2869-97-rio-de-janeiro-rj