“ศาลปกครอง เพอความเปนธรรมในสงคม”

คานา

หนงสอรวมบทความอทาหรณจากคดปกครอง เรอง ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ฉบบน เปนการรวบรวมบทความทเสรมสรางองคความรเกยวกบกฎหมายปกครอง คดปกครอง และแนวทางปฏบตราชการท ดจากคาวนจฉยของศาลปกครองสงสดทเปนบรรทดฐานในการใชอานาจทางปกครองทถกตองและเปนธรรม ตลอดจนเปนการเสรมสรางความรความเขาใจแกประชาชนในการใชสทธฟองคดตอศาลปกครอง เพอปกปองคมครองสทธเสรภาพของตนตามทกฎหมายรบรองไดอยางถกตอง โดยบทความทนามารวบรวมไวนเปนบทความทไดเคยนาลงเผยแพรในหนงสอพมพไทยโพสต คอลมนรายงานพเศษแลว

การรวมเลมบทความดงกลาว ผเขยนหวงเปนอยางยงวาสาระสาคญของบทความแตละเรอง จะมสวนในการสงเสรมแนวทางการปฏบตราชการทดของหนวยงานทางปกครอง

(๒)

และเจาหนาทของรฐตามหลกธรรมาภบาล ตลอดจนมสวนในการพฒนากระบวนการยตธรรมทางปกครองของไทย ทงน ผเขยนไดนาเสนอโดยแยกประเภทเรองออกเปน ๗ หวขอ จานวนทงสน ๓๐ บทความ พรอมทงไดจดทา “ประเดนชวนคด” และ “ขอสรปชวนอาน” ของแตละบทความไวดวย เพอเปนการอานวยความสะดวกสาหรบทานผอานทจะไดทราบประเดนสาคญทเปนหวใจของเรองและขอสรปทนาสนใจในแตละบทความไดอยางรวดเรว และยงเปนการชชวนทานผอานในการศกษาเนอหาของบทความ ซงมสาระสาคญแตกตางกนออกไป รวมเลมบทความฉบบนจงนบวาเปนประโยชนและเหมาะสมสาหรบเจาหนาทของรฐ รวมทงนกกฎหมาย นสต/นกศกษา และประชาชนทวไปในการศกษาทาความเขาใจในเรองดงกลาว

ทายน ขอขอบคณกล มเผยแพรขอมลทางวชาการและวารสาร สานกวจยและวชาการ ทไดดาเนนการจดทารวมเลมบทความฉบบนเพอความสะดวกของผอาน

(นางสมฤด ธญญสร) รองเลขาธการสานกงานศาลปกครอง

๑๔ พฤษภาคม ๒๕๖๒

ลาดบท เรอง หนา

คดพพาทเกยวกบ “คาสงทางปกครอง”

1. เรอง การพจารณาทางปกครองของเจาหนาท : ความสาคญของหลกการพสจนความจรง

1

2. เรอง การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมาย โดยศาลปกครอง ... กรณนายทะเบยนม “คาสงไมอนญาตใหมและใชอาวธปน”

16

3. เรอง แทกซตดแกส NGV ยนชาระภาษ – ตองม “ใบรบรอง” อะไรบาง

28

4. เรอง “หนงสอแจงเตอน” : สงได แตไมมผล ใชบงคบ !

35

5. เรอง เจาของอาคารเดมไมขออนญาตดดแปลงอาคาร ... เจาพนกงานทองถน “มอานาจ” บงคบกบผครอบครองอาคารคนใหม

44

สารบญ

(๒)

ลาดบท เรอง หนา

คดพพาทเกยวกบ “การบรหาร งานบคคลและวนย”

6. เรอง การใชดลพนจพจารณาคณสมบต ผสมครสอบเปน “ขาราชการตารวจ”

55

7. เรอง คาสงยายลกษณะใด ? ทไมได เงนวทยฐานะ !

69

8. เรอง “การประเมนสมรรถภาพ” เพอตออายการปฏบตหนาทราชการของขาราชการอยการ

76

9. เรอง แบบฟอรมสาเนาชอผลงนามลวงหนา ทาไมได ! : เสยงเสยหายแกราชการ

89

10. เรอง องคประกอบกรรมการไมครบ ! : สงผลใหคาสงลงโทษไมชอบ !

97

11. เรอง ตงกรรมการสอบสวนทางวนย โดยไมตงกรรมการสบสวนขอเทจจรงได : ถามมลเพยงพอ !!

106

(๓)

ลาดบท เรอง หนา

คดพพาทเกยวกบ “การละเลย / ลาชา ตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด”

12. เรอง สทธของผเสยหายในการฟองคด ตอศาลปกครอง กรณหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐ “ละเลยตอหนาท”

11๕ 13. เรอง “หนาททรเรมไดเอง” กบ “หนาททตอง

รองขอ” : มผลอยางไรตอระยะเวลาการฟองคด !?

13๑

14. เรอง ประชาชนเดอดรอนเสยหาย : เจาหนาท มอานาจตามกฎหมาย แตไมใชอานาจ !!

142

15. เรอง ประเดนการตงชอถนน “สทธสารวนจฉย” หรอ “อนทามระ”

152

คดพพาทเกยวกบ “การกระทาละเมด และความรบผดอยางอน”

16. เรอง บคคลภายนอกเสยหายจากการกระทาละเมด : สทธของผเสยหายกบหนาท ของหนวยงานของรฐ

159 17. เรอง สงใหชดใชคาสนไหมทดแทนเกนเวลา

ทกาหนด : หมดสทธเรยกรอง !

172

(๔)

ลาดบท เรอง หนา

18. เรอง ฟองศาลไหน ? หากเสยหาย เพราะ ...จบผดตว !

184

19. เรอง “ประมาทเลนเลออยางรายแรง” แตไมเกดความเสยหาย ไมตองชดใชฐานละเมด !

192

20. เรอง เรยกคาสนไหมทดแทน ... จากการถก คมขง “เกนกาหนด”

202

21. เรอง ซอทดนมาโดยสจรต แตกลบไมมกรรมสทธครอบครอง !

211

22. เรอง เกอบละเมด ! เพราะละเลยไมเรยกคาปรบจากผผดสญญา

217

23. เรอง “รบผดโดยปราศจากความผด” : ทาโดยชอบ แตตองชดใช !

22๖

คดพพาทเกยวกบ “การจดซอจดจางภาครฐ”

24. เรอง “ผลประโยชนของราชการ ” หวใจ ในการจดซอจดจาง !!

23๓

25. เรอง กอสรางไมครบตาม “แบบแปลน” แนบทายสญญา : มสทธถกปรบ – รบคาจางไมเตม !

25๑

(๕)

ลาดบท เรอง หนา

26. เรอง ศาลปกครอง เปดแผนก “คดวนย การคลงและการงบประมาณ” ในศาลปกครองสงสดและศาลปกครองชนตน ทกแหง !!

26๓ คดพพาทเกยวกบ “การใชสทธ

ขอขอมลขาวสารของราชการ”

27. เรอง “สทธประชาชน” ในการขอขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของ “องคกรอสระ”

27๔

28. เรอง การขอตรวจดขอมลขาวสาร : เพอปกปองสทธ / ตรวจสอบการทางานของรฐ

28๘

คดพพาทเกยวกบ “วธการชวคราว กอนการพพากษา”

29. เรอง วธการชวคราวกอนการพพากษา : มาตรการคมครองสทธผฟองคดขนแรก ทไมอาจมองขาม !

30๒

30. เรอง ขอทเลาการบงคบตามคาสงใหขาดคณสมบตประกวดราคา

31๓

คดพพาทเกยวกบ “คาสงทางปกครอง”

ประเดนชวนคด

๑. การพจารณาวาผใดพนจากตาแหนงดวยเหตครบวาระเพราะมอายครบ 60 ปบรบรณ ฝายปกครองมอานาจตรวจสอบขอเทจจรงเพยงใด ?

๒. เจาพนกงานทดนออกโฉนดทดนทบซอนกบทดนขางเคยงเพราะมไดตรวจสอบตาแหนงทตงของทดน กรมทดนจะตองรบผด ตอผทไดซอทดนมาโดยสจรตหรอไม ?

๓. ฝายปกครองอางมตทประชมฯ ครงเกา ในการมคาสง ไมตอใบอนญาตประกอบกจการ โดยไมลงไปตรวจสอบสถานทจรง ไดหรอไม ?

หวใจของเรอง “การแสวงหาขอเทจจรงและการตรวจสอบพยานหลกฐาน

กอนออกคาสงทางปกครอง”

เรองท ๑ การพจารณาทางปกครองของเจาหนาท : ความสาคญของหลกการพสจนความจรง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒

รวดเรว เปนธรรม โปรงใส ตรวจสอบได คอ หลกการสาคญของการปฏรประบบราชการไทยโดยคานงถงประโยชนของประชาชนเปนสาคญ และพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซงถอเปน “กฎหมายกลาง” ทกาหนดหลกเกณฑ และวธการปฏบตงานของเจาหนาทในการพจารณาทางปกครอง เพอออกคาสงทางปกครอง ทงน เพอใหการปฏบตราชการมมาตรฐานและมประสทธภาพ ในขณะเดยวกน ประชาชนหรอบคคลทอยในบงคบของคาสงทางปกครองจะไดมหลกประกนความเปนธรรมและสามารถปกปองคมครองสทธของตนได ทงในชนกอนทเจาหนาทจะ ใชอานาจในการออกคาสงทางปกครองซงเปนขนตอนการเตรยมการ ในชนการออกคาสงทางปกครอง และในชนภายหลงจากการออกคาสงทางปกครอง คอ ขนตอนการทบทวนคาสงทางปกครองและการบงคบตามคาสงทางปกครอง

ในขนตอน การดาเนนกระบวนพจารณาทางปกครอง ซงเปน “การเตรยมการหรอการดาเนนการในชนเจาหนาทกอนทจะมคาสงทางปกครอง หรอกอนทเจาหนาทจะมการวนจฉยสงการในเรองหนงเรองใดทมผลกระทบตอสทธหนาทของคกรณ” นบวามความสาคญเปนอยางยง ซงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กาหนดหลกเกณฑเพอประกนคณภาพของคาสงทางปกครองไว หลายประการ อาท การพสจนความจรงดวยการแสวงหาขอเทจจรง

การพจารณาทางปกครองของเจาหนาท : ความสาคญของหลกการพสจนความจรง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๓

อยางครบถวนและรอบดาน หรอการใหสทธแกคกรณในการโตแยงแสดงพยานหลกฐานหรอเขามามสวนรวม เปนตน

บทความนจะเปนการนาเสนอความสาคญของการแสวงหาขอเทจจรงอยางครบถวนและรอบดาน หรอ “หลกการพสจน ความจรงตามระบบไตสวน” กอนทผม อานาจจะออกคาส ง ทางปกครองซงหลกการนปรากฏอยในมาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยกาหนดใหเจาหนาทม อานาจในการตรวจสอบขอเทจจรงได ตามความเหมาะสมในเ รองนน ๆ โดยไมจาตองผกพนอยกบพยานหลกฐานของคกรณ รวมถงการแสวงหาพยานหลกฐานทเกยวของ การรบฟงพยานหลกฐาน คาชแจงหรอความเหนของคกรณหรอ พยานบคคลหรอพยานผเชยวชาญ ตลอดจนการขอขอเทจจรงหรอความเหนจากคกรณ พยานบคคล หรอพยานผเชยวชาญ การให ผครอบครองสงเอกสารทเกยวของ หรอแมกระทงการออกไปตรวจสถานท เพอใหไดขอเทจจรงทจะใชในการพจารณาทางปกครอง

หลกการดงกลาวถกกาหนดขนเพอใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐมแนวทางในการปฏบตราชการหรอบรรทดฐานการปฏบตราชการทด ทงยงจะทาใหฝายปกครองตระหนกถงความสาคญของการแสวงหาขอเทจจรงและการตรวจสอบพยานหลกฐานกอนทจะออกคาสงทางปกครอง ซงหากฝายปกครองไดใชอานาจออกคาสง ทางปกครองโดยมไดตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงอยางครบถวนและรอบดานตามทบทบญญตดงกลาวใหอานาจหนาทไว ยอมจะกอใหเกดผลตอความชอบดวยกฎหมายของคาสงทางปกครอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๔

ผเขยนขอนาเสนอคาพพากษาศาลปกครองสงสดทไดวนจฉยเกยวกบประเดนดงกลาวเปนกรณศกษา ดงน

คดแรก กรณผวาราชการจงหวดออกคาสงใหแพทยประจาตาบลพนจากตาแหนงดวยเหตเกษยณอาย โดยไมไดตรวจสอบ และแสวงหาขอเทจจรงเกยวกบวน เดอน ปเกด ใหครบถวน ซงคดน มประเดนทนาสนใจเกยวกบการตรวจสอบขอเทจจรง กรณทเอกสารหลกฐานของทางราชการระบขอมลวน เดอน ปเกด ไมสอดคลองตรงกน

คดนผฟองคดขณะทดารงตาแหนงแพทยประจาตาบล ไดรบแจงจากเจาหนาทอาเภอวาผฟองคดจะครบวาระการดารงตาแหนงเนองจากมอายครบ 60 ป ในวนท 31 มนาคม 2552 ผฟองคด จงไปตรวจสอบทะเบยนประวตและพบวา มการแกไขปเกดของตน จงไดโตแยงวาตนเกดป พ.ศ. 2495 ไมใช พ.ศ. 2492 แตเจาหนาทไมรบฟง กลบรายงานไปยงผวาราชการจงหวดเพอออกคาสงใหผฟองคดพนจากตาแหนง ซงตอมา ผวาราชการจงหวดไดมคาสงใหผฟองคดพนจากตาแหนง ตงแตวนท 1 เมษายน 2552 และหลงจากททราบคาสงดงกลาวแลว ผฟองคดกไดแจงใหนายอาเภอ (ผถกฟองคดท 1) แกไข พ.ศ. เกดใหถกตอง แตไดรบการปฏเสธเนองจากผวาราชการจงหวดมคาสงใหพนจากตาแหนงไปกอนแลว

นายอาเภออางวา ไดแจงใหผฟองคดนาเอกสารหลกฐาน มาขอแกไขใหถกตองแลวแตผฟองคดเพกเฉย และตองถอปฏบต ตามหนงสอกรมการปกครอง ท มท 0311.2/3277 ลงวนท 21 มนาคม 2538 ทระบวา กรณวน เดอน ปเกด ทปรากฏในเอกสารหลกฐานตาง ๆ ไมตรงกน และไมสามารถวนจฉยไดวาเอกสารหลกฐานใดแสดงวน เดอน ปเกดทแทจรง การนบอายของบคคล เพอทราบวาจะพนจากตาแหนงเมอใดนน จงตองพจารณาจาก

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๕

ทะเบยนประวตกานน ผใหญบาน แพทยประจาตาบล (สน.11) เปนสาคญ

ผ ฟองคดจงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหศาล มคาพพากษาหรอคาสงเพกถอนคาสงของผวาราชการจงหวด และ ใหแตงตงผฟองคดกลบเขาดารงตาแหนงเชนเดม หากไมอาจแตงตงไดใหชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคด

ขอเทจจรงเกยวกบขอมลวน เดอน ปเกดของผ ฟองคด ซงปรากฏอยในเอกสารหลกฐานตาง ๆ มดงน

(1) สาเนาทะเบยนบาน สาเนาบตรประจาตวประชาชน สาเนาทะเบยนนกเรยน ระบวา เกดป พ.ศ. 2495 โดยไมระบวนท และเดอนเกด

(2) ใบสทธการจบชนประถมศกษาปท 4 ระบวา เกดวนท 16 ตลาคม 2495

(3) ทะเบยนประวตกานน ผใหญบาน แพทยประจาตาบล (สน.11) ซงมรองรอยการแกไข ระบวา เกดวนท 1 เมษายน 2492

ปญหา คอ เจาหนาทจะตองตรวจสอบและรบฟงขอเทจจรง โดยพจารณาจากเอกสารหลกฐานใด ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การพจารณาวาผใดผหนง พนจากตาแหนงดวยเหตครบวาระการดารงตาแหนงเมอมอายครบ 60 ปบรบรณ เมอใด จะตองพจารณาจากวน เดอน ป เกด ทถกตองแทจรงของผนนเปนขอสาระสาคญ ซงนายอาเภอและผวาราชการจงหวดมอานาจตรวจสอบขอเทจจรงไดตามความเหมาะสม โดยไมตองผกพนอยกบคาขอหรอพยานหลกฐาน (มาตรา 28 แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539) จากผฟองคด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๖

เมอผฟองคดไดโตแยงวา เกดป พ.ศ. 2495 กอนทนายอาเภอจะรายงานใหผ วาราชการจงหวดมคาสงใหพนจากตาแหนงนน ถอเปนการโตแยงวา ผ ฟองคดมอายยงไมครบ 60 ปบรบรณ ในป พ.ศ. 2552 แตครบวาระการดารงตาแหนงเมอมอายครบ 60 ป ในป พ.ศ. 2555 นายอาเภอจงมหนาทตรวจสอบและพจารณา ขอโตแยงของผฟองคด และรายงานผลการตรวจสอบใหผวาราชการจงหวดเพอพจารณาสงการตอไป การทนายอาเภอและผวาราชการจงหวดเพยงแตพจารณาเอกสารทะเบยนประวตตามแบบ สน.11 โดยไมตรวจสอบเอกสารทางทะเบยนอน ๆ ประกอบการพจารณา จงถอวามไดพจารณาตามคาโตแยงของผฟองคดกอนมคาสงให พนจากตาแหนง จงเปนการไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 28 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

แมวาขอมลเกยวกบวน เดอน ปเกดตามเอกสารตาง ๆ จะไมตรงกนทงหมด แตกมเพยงทะเบยนประวตตามแบบ สน.11 เทานน ทระบวาผฟองคดเกดป พ.ศ. 2492 และเมอการบนทกขอมลในทะเบยนประวตตามแบบ สน.11 ตองอาศยฐานขอมลจากหลกฐานสาเนาทะเบยนบาน สาเนาบตรประชาชน และหลกฐานการศกษาเปนสาระสาคญ อกทงไมปรากฏหลกฐานอนใดวาผฟองคดขอแกไขปเกดในภายหลง จงเชอไดวา การบนทกขอมลในทะเบยนประวตอาจมขอผดพลาดหรอ มการแกไขขอมลภายหลง ประกอบกบทะเบยนประวตมรองรอย การแกไขซงเปนขอพรธนาสงสย จงไมอาจรบฟงขอมลตามเอกสารดงกลาวได (โดยลาพง) เมอหลกฐานตามสาเนาทะเบยนบาน บตรประจาตวประชาชน และหลกฐานการศกษาเปนเอกสารราชการทออกใหเพอใชเปนพยานหลกฐานไมปรากฏขอพรธสงสยในความไมชอบ ดวยกฎหมาย จงรบฟงขอเทจจรงไดวา ผฟองคดเกดในป พ.ศ. 2495 ดงนน การมคาสงใหผฟองคดพนจากตาแหนงในขณะทมอาย

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗

ยงไมครบ 60 ป ซงยงไมครบวาระการดารงตาแหนง จงเปนคาสง ทไมชอบดวยกฎหมาย อนเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด จงหวด (ผถกฟองคดท 2) จงตองรบผดชดใชคาเสยหาย (คาพพากษา ศาลปกครองสงสดท อ. 1434/2558)

คาพพากษาศาลปกครองสงสดในคดนไดวางบรรทดฐาน ในการปฏบตราชการทดใหแกเจาหนาทของรฐอยางนอย 3 ประการ คอ

(1) การทเจาหนาทจะดาเนนการพจารณาเพอออกคาสง ทางปกครอง โดยอาศยฐานขอมลเกยวกบวน เดอน ปเกด ของบคคล ดงเชนการนบอายของบคคลเพอพจารณาการพนจากตาแหนง ในคดน เอกสารหลกฐานสาคญทจะตองนามารบฟงเพอหาขอมลประกอบการพจารณาสงการ กคอ ทะเบยนบาน และบตรประจาตวประชาชน เนองจากเปนเอกสารททางราชการจดทาขนโดยระบรายละเอยดเกยวกบรายการของบคคล เชน ชอและนามสกล เลขประจาตวประชาชน และวน เดอน ปเกด เปนตน

(2) กอนท เจาหนาทจะใชอานาจออกคาสงทางปกครอง ในเรองใดเรองหนงนน พงตรวจสอบเอกสารหลกฐานตาง ๆ ทเกยวของ ทกฉบบโดยไมจากดหรอยดตดอยเพยงแคเอกสารหลกฐานของคกรณเทานน โดยจะตองพจารณาถงความนาเชอถอ ตลอดจนขอพรธสงสยของเอกสารตาง ๆ ทงน เพอจะไดมขอมลประกอบการวนจฉยสงการ ทถกตองครบถวน

(3) หากมการโตแยงจากคกรณ เจาหนาทของรฐจะตองตรวจสอบขอโตแยงและแสวงหาขอเทจจรงเพอใหไดขอเทจจรงเปนทยตสาหรบนามาหกลางหรอพจารณาขอโตแยงดงกลาวเพอสนบสนน การใชดลพนจของเจาหนาท

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๘

คดทสอง กรณการออกโฉนดทดน โดยเจาพนกงานทดนไมไดตรวจสอบตาแหนงหรอแนวเขตทดนกอนออกโฉนดทดน ทาใหทบซอนกบทดนของผอน

คดนมขอเทจจรงวา ผฟองคดซอทดนมโฉนดแปลงหนง เนอท 8 ไร 69 ตารางวา จากนางสาวฟา (นามสมมต) ในฐานะผจดการมรดกของนางสาวดาว (นามสมมต) ตอมา ในป พ.ศ. 2549 บรษท เอ จากด เจาของทดนขางเคยงไดยนคาขอรวมโฉนดทดนจานวนสามแปลงใหเปนแปลงเดยว เจาหนาทของกรมทดน (ผถกฟองคดท 1) ไดทาการรงวดรวมโฉนดทดนดงกลาว แตเมอลงระวางแลวปรากฏวาโฉนดทดนแปลงหนงของบรษท เอ จากด ทบซอนกบโฉนดทดนของผฟองคดบางสวน ผฟองคดจงคดคานการรงวด รองอธบด ซงอธบดกรมทดน (ผถกฟองคดท 2) มอบหมายไดพจารณาสานวนการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนแลว ไดมคาสงใหแกไขรปแผนทในโฉนดทดนของผฟองคด โดยแกไขเนอทเปน 5 ไร 2 งาน 60 ตารางวา

ผฟองคดจงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหศาล มคาพพากษาหรอคาส งให เพกถอนคาส งของอธบดกรมท ดน หากไมเพกถอนคาสงดงกลาวใหชดใชคาทดนใหแกผฟองคด

ปญหา คอ การทผฟองคดซอทดนจากนางสาวฟาซงเปนผขาย จานวน 8 ไร 69 ตารางวา แตตอมาไดมการแกไขรปแผนทและเนอทในโฉนดทดนเปน 5 ไร 2 งาน 60 ตารางวา เนองจากเจาของทดนขางเคยงโตแยงวา การออกโฉนดทดนใหผฟองคดทบซอนทดนขางเคยงบางสวน กรณถอไดวา การออกโฉนดทดนเปนการกระทาโดยประมาทเลนเลอหรอไม ? และกรมทดนจะตองรบผดตอผทไดซอทดนมาโดยสจรตหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา โฉนดทดนเปนเอกสารมหาชน ทรบรองวาบคคลผมชอในโฉนดทดนมกรรมสทธในทดนตามจานวน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๙

เนอททระบไว ซงบคคลผมชอในโฉนดทดนนนมอานาจนาทดนดงกลาว ไปดาเนนการจดทะเบยนสทธและนตกรรมเพอแสวงหาประโยชน กบบคคลภายนอก โดยบคคลภายนอกนนยอมมเหตอนควรเชอไดวาเปนโฉนดทดนทออกโดยชอบดวยกฎหมายและสาแดงขอมลทถกตอง ทกรายการประกอบกบการออกโฉนดทดนเปนการใชอานาจตามประมวลกฎหมายทดนของพนกงานเจาหนาทของกรมทดนและมผลกระทบ ตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล อนเปนคาสงทางปกครอง พนกงานเจาหนาทซงมหนาทเกยวของกบการออกโฉนดทดน และเปนผมวชาชพ มความชานาญ และความเชยวชาญเปนพเศษมากกวาบคคลทวไป จงตองดาเนนการออกโฉนดทดนดวยความระมดระวงและละเอยดรอบคอบ เพอใหการออกโฉนดทดนทอยในความรบผดชอบเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย และมอานาจในการไตสวนแสวงหาขอเทจจรงทเกยวของกบการออกโฉนดทดนนนไดตามทเหนสมควรตามมาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 โดยตองตรวจสอบตาแหนงและแนวเขตทดน ทขอออกโฉนดทดนวาจดทดนของบคคลใดบาง และแจงใหเจาของทดนขางเคยงมาระวงแนวเขตทดน รวมทงตองตรวจสอบระวางแผนทวาทดนดงกลาวทบซอนกบทดนของบคคลใดหรอไม

การทพนกงานเจาหนาทของกรมท ดนออกโฉนดทดนใหแกนางสาวฟาโดยมไดตรวจสอบตาแหนงท ตงของทดนตาม น.ส. 3 ก. ทนามาเปนหลกฐานในการขอออกโฉนดทดน ซงหากตรวจสอบกจะพบวามบางสวนทบซอนกบทดนแปลงอน แตหาไดใชความระมดระวงใหเพยงพอไม ถอไดวา กระทาการโดยประมาทเลนเลอในการออกโฉนดท ดน เมอผฟองคดเปนผซอทดนจากนางสาวฟาโดยสจรต และไดรบความเสยหาย การปฏบตหนาทในการออกโฉนดทดน ของพนกงานเจาหนาทของกรมทดนจงมผลเปนการกระทาละเมด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๐

ตอผฟองคด ดงนน กรมทดนซงเปนหนวยงานของรฐจงตองรบผด ตอผฟองคดในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทาในการปฏบตหนาทตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 175/2559)

คาพพากษาศาลปกครองสงสดในคดนไดวางบรรทดฐาน ในการปฏบตราชการทดใหแกเจาหนาทของรฐ คอ

(1) การไมแสวงหาขอเทจจรงอยางครบถวนและรอบดาน ทงทฝายปกครองมอานาจหนาทตามมาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อาจจะสงผลใหการออกคาสงทางปกครองไมชอบดวยกฎหมาย และผไดรบความเสยหายจากคาสงทางปกครองดงกลาวมสทธไดรบคาสนไหมทดแทนในความเสยหายนน

(2) ความสาคญของโฉนดทดนอนถอเปนเอกสารมหาชน ทรบรองวาบคคลผม ชอในโฉนดท ดนมกรรมสทธในท ดนและ มจานวนเนอทดนตามทระบไวในโฉนดทดน ซงผมชอในโฉนดทดน มอานาจทจะนาทดนดงกลาวไปดาเนนการจดทะเบยนสทธและนตกรรมอยางใด ๆ หรอแสวงหาประโยชนกบบคคลภายนอก และในกรณ ของบคคลภายนอกนนยอมมเหตอนควรเชอไดวาโฉนดทดนดงกลาวออกโดยชอบดวยกฎหมายและสาแดงขอมลทถกตองทกรายการ ดงนน การออกโฉนดทดนจงตองดาเนนการตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงเกยวกบตาแหนงและแนวเขตทดนดวยความระมดระวง และละเอยดรอบคอบ ทงน เพอใหการออกโฉนดทดนนนถกตองตามกฎหมาย

คดทสาม กรณนายกองคการบรหารสวนตาบลในฐานะ เจาพนกงานทองถนอางมตทประชมของตวแทนทไดรบผลกระทบจากการใหผฟองคดยตการประกอบกจการ มาเปนเหตในการม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๑

คาสงไมตอใบอนญาตประกอบกจการ โดยมไดตดตามหรอออกไปตรวจสอบสถานทเกดเหต

ขอเทจจรงในคด คอ ผฟองคดไดรบอนญาตใหกอสรางอาคารเพอเปนฟารมเลยงสกรซงมขนาดกลางและมลกษณะเปนโรงเรอนปด มระบบบาบดนาเสยทผานระบบกาซชวภาพ ตอมา ขณะทผฟองคดเลยงสกรรนแรก ไดมราษฎรในพนทรองเรยนปญหาวา มกลนเหมนรบกวนจากฟารมเลยงสกรผฟองคดจงไดแกไขปญหาตาง ๆ และยนขอใบอนญาตประกอบกจการท เปนอนตรายตอสขภาพ ตามคาแนะนาของนายกองคการบรหารสวนตาบล (ผถกฟองคด) ซงนายกองคการบรหารสวนตาบลกไดออกใบอนญาตประกอบกจการดงกลาวใหแกผฟองคด

แตในระหวางประกอบกจการไดมราษฎรรองเรยนอก จนกระทงมการจดการประชมผเกยวของเพอแกไขปญหารวมกน ผฟองคดไดเสนอวาจะสรางกาแพงดานหลงพดลมดดกลนเพอใหกลนเหมนลอยสงขน และศกษาแนวทางปฏบตจากผประกอบการรายอนทมระบบบรหารจดการทด ซงทประชมกยอมรบมาตรการทผฟองคดเสนอ แตหลงจากนนกมการรองเรยนปญหาเดมอก นายกองคการบรหารสวนตาบลจงใหผเกยวของหลายฝายประชมรวมกนเพอแกไขปญหาอกครง และ ทประชมมมตใหผฟองคดเลกกจการ

ตอมา เมอผฟองคดไดยนคาขอตออายใบอนญาตประกอบกจการ นายกองคการบรหารสวนตาบลจงมคาสงปฏเสธไมตออายใบอนญาตประกอบกจการ โดยอางวาผฟองคดไมอาจแกไขปญหาไดและทประชมฯ ไดมมตใหผฟองคดเลกกจการ

ผฟองคดจงโตแยงคาสงดงกลาว แตนายกองคการบรหาร สวนตาบลกไม ตออายใบอนญาตใหผ ฟองคดจงนาคดมาฟอง ตอศาลปกครองเพอขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาสงเพกถอนคาสง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๒

ของนายกองคการบรหารสวนตาบล และใหดาเนนการตออายใบอนญาตประกอบกจการใหแกผฟองคด

คดนศาลปกครองสงสดไดวนจฉยในประเดนปญหาเกยวกบการตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงกอนทเจาหนาทจะออกคาสงทางปกครอง กลาวคอ การทนายกองคการบรหารสวนตาบลปฏเสธไมตออายใบอนญาตประกอบกจการโดยอางมตทประชมของตวแทน ผไดรบผลกระทบ ทงทยงมไดตดตามหรอออกไปตรวจสอบสถานทเกดเหต ถอเปนการกระทาทชอบดวยกฎหมายหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยในประเดนนวา การทนายกองคการบรหารสวนตาบลไมตอใบอนญาตประกอบกจการทเปนอนตราย ตอสขภาพตามคาขอของผ ฟองคดโดยมไดตดตามหรอออกไปตรวจสอบสถานทวา ผฟองคดไดดาเนนการปรบปรงแกไขเรองปญหากลนรบกวนแลวหรอไม และกลนรบกวนยงคงมอยถงขนาดทจะกอใหเกดอนตรายอยางรายแรงตอสขภาพของประชาชนหรอมผลกระทบ ตอสถานะความเปนอยทเหมาะสมของผอยอาศยขางเคยงหรอไม แตกลบอางเพยงมตในการประชมทใหผฟองคดยตการประกอบกจการมาเปนเหตไมตอใบอนญาต ทงทการประชมครงดงกลาวขอเทจจรง ยงฟงไมยตวายงมกลนรบกวนจากฟารมถงขนาดทจะกอใหเกดอนตรายอยางรายแรงตอสขภาพของประชาชนหรอไมคงมเพยงผแทนของ ผทไดรบความเดอดรอนกลาวอางเพยงฝายเดยว โดยไมมขอเทจจรงอนมาสนบสนนอก จงเปนการรบฟงพยานหลกฐานหรอขอเทจจรง ทไม เปนไปตามหลกเกณฑของมาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

จงพพากษาให เพกถอนคาส งท ไ มตออายใบอนญาตประกอบกจการและใหนายกองคการบรหารสวนตาบลพจารณา คาขอตออายใบอนญาตประกอบกจการของผฟองคดใหถกตอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๓

ตามขนตอนทกฎหมายกาหนด (คาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. 716/2557)

คาพพากษาศาลปกครองสงสดในคดนไดวางบรรทดฐาน ในการปฏบตราชการทดใหแกเจาหนาทของรฐวา การใชอานาจ ของเจาพนกงานทองถนตามพระราชบญญ ตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 เพอจดใหมคาสงอนญาตหรอไมอนญาตใหประกอบกจการ หรอคาสงอนญาตใหตอหรอไมอนญาตใหตอใบอนญาตประกอบกจการ ซงเปนคาสงทางปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นน นอกจากเจาพนกงานทองถนจะตองตรวจสอบวาเอกสารหลกฐานทผ ยนคาขอไดยนประกอบการพจารณาอนญาตถกตองและครบถวนตามทกฎหมายกาหนดไวหรอไม และผประกอบกจการไดดาเนนการอยางใด ๆ ตามทเจาพนกงานทองถนไดสงการไวแลวหรอไม เชน การสงใหทาฝาปดบอสงปฏกล การใหลางโรงเรอนเลยงสกรอยางสมาเสมอ และการแกไขปรบปรงสถานประกอบการ เพอไมใหเกดผลกระทบตอความเปนอยทเหมาะสมหรอสรางความเดอดรอนราคาญใหแกผอาศยอยบรเวณโดยรอบแลว เจาพนกงานทองถนยงมอานาจหนาทในการตรวจสอบขอเทจจรงตามความเหมาะสมวา ผประกอบกจการไดปฏบตหรอแกไขปญหานนแลวหรอไม เพยงใด ซงการทเจาพนกงานทองถนจะรบทราบขอเทจจรงอยางเพยงพอนน จะตองพจารณาและรบฟงพยานหลกฐานทเกยวของ ไมผกพนอยกบขอเทจจรงทไดจากฝายใดฝายหนง รวมถงตองตดตามหรอออกไปตรวจสอบสถานทจรง เพอใหการแสวงหาขอเทจจรงเปนไปอยางรอบดานและครบถวน อนจะสงผลทาให การใชอานาจออกคาสงอยางหนงอยางใดแกผประกอบกจการเปนไป โดยชอบดวยกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๔

จากขอเทจจรงและคาวนจฉยของศาลปกครองสงสด ทงสามคดขางตน ถอวาเปนบรรทดฐานการปฏบตราชการทสาคญสาหรบหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐในการพจารณา ทางปกครองวา มาตรา 28 และมาตรา 29 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ใหอานาจเจาหนาทในการตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงไดตามความเหมาะสมในแตละเรอง โดยไมจาตองผกพนอยกบพยานหลกฐานของคกรณ และตองพจารณาพยานหลกฐานทเหนวาจาเปนแกการพสจนขอเทจจรงนนโดยมความมงหมายวา เมอมเหตการณหรอขอเทจจรงเรองหนงเรองใดเกดขน และขอเทจจรงทเกดขนหรอมอยนนอาจกอใหเกดผลในทางกฎหมายหรอเปนเงอนไขในการใชอานาจใหเจาหนาทจะตองออกคาสงทางปกครองหรอไม อยางไร เจาหนาทในฐานะทเปนผบงคบใชกฎหมายหรอผปฏบตการ ใหเปนไปตามกฎหมายพงจะตองตระหนกเสมอวา พนฐานในการจดทาคาสงทางปกครองทชอบดวยวตถประสงคหรอเจตนารมณของกฎหมายยอมมาจากการรบรขอเทจจรงทถกตองครบถวน ดงนน เจาหนาทจะตองแสวงหาและตรวจสอบขอเทจจรงในเรองทจะใชอานาจใหไดความเปนทยตเสยกอน หากเหนวา พยานหลกฐานทมอยหรอขอเทจจรงทแสวงหาไดยงไมเพยงพอ เจาหนาทกยอมมอานาจทจะแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมไดตามทเหนสมควร ตลอดจนรวบรวมและชงนาหนกพยานหลกฐานตาง ๆ เพอใหไดขอเทจจรงทถกตองครบถวนในการวนจฉยสงการอยางหนงอยางใดใหเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมายหรอชอบดวยกฎหมาย และสามารถอานวยความยตธรรมใหคกรณ ไดอยางแทจรง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๕

๑. ในการปฏบตหนาทตามอานาจหนาท เชน การพจารณาวา

ผใดพนจากตาแหนงดวยเหตครบวาระเพราะมอายครบ ๖๐ ปบรบรณหรอไม มาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ใหอานาจเจาหนาทในการตรวจสอบและแสวงหาขอเทจจรงไดเองตามความเหมาะสม โดยไมจาตองผกพนอยกบพยานหลกฐานของคกรณเทานน รวมทงตองพจารณาพยานหลกฐานทเหนวาจาเปนแกการพสจนขอเทจจรงในเรองนน ๆ เพอใหไดขอเทจจรงทสมบรณครบถวนประกอบการพจารณา

๒ . เมอมการออกโฉนดท ดนโดยไมชอบ อนเกดจากความประมาทเลนเลอในการตรวจสอบขอเทจจรงของเจาหนาท หนวยงานทางปกครองคอกรมทดนยอมตองรบผดตอผเสยหายคอผซอทดนทถกกระทบสทธโดยสจรต

๓. ฝายปกครองตองรบฟงพยานหลกฐานและขอเทจจรงอยางรอบดานและครบถวน รวมทงตดตามหรอออกไปตรวจสอบสถานทจรง กอนทจะใชอานาจออกคาสงทมผลกระทบตอผรบคาสง การอางมตทประชมฯ ครงเกาเพอมคาสงไมตอใบอนญาตประกอบกจการ โดยไมไดลงไปตรวจสอบสถานทจรงเสยกอนวาขอเทจจรงในปจจบนเปนอยางไร จงเปนการใชอานาจออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมาย

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด 1. คาสงไมอนญาตใหซอ มและใชอาวธปน ฝายปกครอง

ตองใหโอกาสผ ยนคาขอไดรบทราบขอเทจจรง โตแยงและแสดงพยานหลกฐานกอนออกคาสงหรอไม ? และนายทะเบยนทองทตองใหเหตผลในคาสงดงกลาวดวยหรอไม ?

2. หากผ ยนคาขอเปนผมคณสมบตครบถวน และไมมลกษณะตองหามในการขออนญาตมและใชอาวธปน นายทะเบยนทองทจาตองผกพนออกใบอนญาตใหตามทขอหรอไม ?

หวใจของเรอง “คาสงทางปกครองตองชอบดวยกฎหมาย

ทงรปแบบและเนอหา”

เรองท ๒ การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมาย โดยศาลปกครอง กรณนายทะเบยนม

“คาสงไมอนญาตใหมและใชอาวธปน”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗

การพจารณาพพากษาคดของศาลปกครอง ใชระบบการพจารณา

ท เรยกวา “ระบบไตสวน” แตกตางจากระบบวธ พจารณาของ ศาลยตธรรมทใช “ระบบกลาวหา” โดยในระบบไตสวน ตลาการ ศาลปกครองจะมบทบาทสาคญในการแสวงหาขอเทจจรงไดตาม ความเหมาะสม ทงจากพยานบคคล พยานเอกสาร พยานผเชยวชาญ หรอพยานหลกฐานอน นอกเหนอจากพยานหลกฐานทคกรณยนตอศาล ทงทปรากฏในคาฟอง คาใหการ คาคดคานคาใหการหรอคาใหการเพมเตม เพอใหการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครองเปนไปดวยความถกตอง เปนธรรม และเพอสรางความสมดลในความไมเสมอภาคระหวางคกรณทเปนฝายปกครองซงเปนผใชอานาจในทางปกครองและมอานาจเหนอกวาเอกชนผทตกอยภายใตบงคบของการใชอานาจของฝายปกครอง

อยางไรกตาม แมวาศาลปกครองจะมอานาจแสวงหาขอเทจจรงไดโดยไมผกพนกบพยานหลกฐานทคกรณยนตอศาลกตาม แตระบบวธพจารณาคดของศาลปกครองกยงยดหลกการรบฟงความสองฝายอยางเครงครด คอ การเปดโอกาสใหคกรณไดโตแยงคดคานการนาเสนอหรอขอกลาวอางของคกรณอกฝายเสมอ โดยแสดงพยานหลกฐาน เพอสนบสนนขออางของตน

คดทนาเสนอในวนน คอ คาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. ๖๓๘-๖๓๙/๒๕๕๘ ซงแสดงใหเหนถงการใชอานาจของศาลปกครอง

การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมาย โดยศาลปกครอง ... กรณนายทะเบยนม “คาสงไมอนญาตใหมและใชอาวธปน”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๘

ในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง ทงในทางรปแบบและในทางเนอหาจากการทนายทะเบยนอาวธปน มคาสงไมอนญาตใหผยนคาขอรบอนญาตซอ มและใชอาวธปน

ขอเทจจรงในคดนฟงไดวา ผฟองคดไดยนคาขออนญาตซอ มและใชอาวธปนยาว ๒ กระบอก คอ อาวธปนยาวลกกรด ขนาด .๒๒ แบบมศนยเลง และอาวธปนยาวลกซอง ๕ นด ขนาด ๑๒ ตอ นายทะเบยนอาวธปนทองท โดยอางเหตผลวาอาวธปนทมอยแลว ๒ กระบอก คอ อาวธปนพกสนขนาด ๙ มม. และอาวธปนยาวลกกรด ขนาด .๒๒ ระบบลาเลอนไมเหมาะสมกบการใชงานปองกนเพราะไมมศนยเลงซงไมสามารถตดตงเพมเตมได แตนายทะเบยนอาวธปน มคาสงลงวนท ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ ไมอนญาตตามคาขอ โดยใหเหตผลวาผ ฟองคดมอาวธปนอยแลว ๒ กระบอก ซ งพอสมควร แกฐานานรปทจะตองมอาวธปนไวเพอปองกนชวตและทรพยสน

ผฟองคดไดยนอทธรณตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย แตรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยไมไดมคาวนจฉยอทธรณ ผฟองคดจงฟองคดตอศาลปกครอง (เปนคดแรก) โดยฟองนายทะเบยนอาวธปน เปนผถกฟองคดท ๑ และรฐมนตรวาการระทรวงมหาดไทย เปนผถกฟองคดท ๒ ขอใหศาลปกครองมคาพพากษาหรอคาสง เพกถอนคาสงไมอนญาตใหผฟองคดมและใชอาวธปน

แตหลงจากทผฟองคดฟองตอศาลปกครองแลว นายทะเบยนอาวธปนไดมหนงสอลงวนท ๓๐ พฤศจกายน ๒๕๕๓ แจงผฟองคดวาคาขออนญาตซอ มและใชอาวธปนของผฟองคดขาดเหตผล ขอเทจจรงและพยานหลกฐานทเพยงพอในเรองทขออนญาต และผฟองคด ไดรบอนญาตใหซอ มและใชอาวธปนแลว ๒ กระบอก จงเพยงพอ ตอการปองกนชวตและทรพยสนและทอยอาศยของผฟองคดซงเปนรานคาอยในเขตชมชนไมไกลจากปอมตารวจ มไฟฟาสองสวางในเวลา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙

กลางคนและไมเคยเกดคดอาชญากรรม พรอมทงแจงใหผฟองคดโตแยงและแสดงพยานหลกฐานภายใน ๗ วน

ผ ฟองคดจงอทธรณคาส งดงกลาวและรฐมนตร วาการกระทรวงมหาดไทยมคาวนจฉยยกอทธรณ ผฟองคดจงฟองคด ตอศาลปกครอง (เปนคดทสอง) โดยมคาขอเชนเดม คอขอให ศาลปกครองมคาพพากษาหรอคาสงเพกถอนคาสงไมอนญาตให ผฟองคดซอ มและใชอาวธปนและคาวนจฉยอทธรณ

โดยผฟองคดโตแยงวา คาสงไมอนญาตใหซอ มและใชอาวธปน ไมไดใหเหตผล ไมไดเปดโอกาสใหผฟองคดรบทราบขอเทจจรง อยางเพยงพอ จงไมมโอกาสโตแยงและแสดงพยานหลกฐานตามมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

คดนศาลปกครองชนตน (ศาลปกครองกลาง) มคาสงใหรวมการพจารณาคดตามทผฟองคดไดยนฟองไวทงสองคด และตอมา มคาพพากษายกฟอง ผฟองคดจงยนอทธรณคาพพากษาศาลปกครองชนตนตอศาลปกครองสงสด

ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยสถานะทางกฎหมายของคาสง ไมอนญาตใหซอ มและใชอาวธปนวาเปน “คาสงทางปกครอง” ตามมาตรา ๕ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงเมอคาสงดงกลาวมสถานะเปนคาสงทางปกครอง จงตองตกอยในบงคบทฝายปกครองจะตองปฏบตตามหลกเกณฑและวธปฏบตราชการทางปกครองตามทกฎหมายเฉพาะกาหนดไว หรอตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในกรณทกฎหมายเฉพาะไมไดกาหนดไว

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๐

โดยคดนศาลปกครองสงสดวนจฉย ๒ ประเดน คอ ประเดนทหนง การทผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมอนญาตให

ผฟองคดซอ มและใชอาวธปน เปนการกระทาทไมถกตองตามรปแบบ ขนตอน หรอวธการอนเปนสาระสาคญทกฎหมายกาหนดไวสาหรบ การกระทานนหรอไม ? อนเปนกรณทศาลปกครองใชอานาจตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงทางปกครองในดาน “รปแบบ” ๒ ประการ กลาวคอ

(๑) ฝายปกครองไดดาเนนการตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยใหโอกาสผฟองคดไดทราบขอเทจจรง โตแยงและแสดงพยานหลกฐานกอนออกคาสงไมอนญาตใหผฟองคดซอ มและใชอาวธปน หรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยประเดนนวา บทบญญตมาตรา ๓๐ วรรคหนง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดรปแบบ ขนตอน หรอวธการอนเปนสาระสาคญในการทาคาสงทางปกครองทมผลกระทบถงสทธของคกรณ โดยจะตองใหคกรณ ไดทราบขอเทจจรง โตแยงและแสดงพยานหลกฐาน แตโดยทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๕๐ (ซงใชในขณะนน) ไมไดบญญตรบรองสทธหรอเสรภาพของบคคลในอนทจะซอ มและใช อาวธปนไวแตอยางใด ทงอาวธปนเปนสงทเปนอนตรายตอสวสดภาพในชวต รางกาย และทรพยสนของประชาชน และเปนภยตอความมนคงของประเทศและความสงบเรยบรอยของประชาชน จงไมอาจถอวารฐธรรมนญไดรบรองสทธหรอเสรภาพไวโดยตรงหรอโดยปรยาย การท ผฟองคดยนขออนญาตซอ มและใชอาวธปน จงเปนการยนคาขอรบสทธหรอเสรภาพซงผฟองคดไมเคยมสทธหรอเสรภาพดงกลาวมากอน การปฏเสธไมออกใบอนญาตซอ มและใชอาวธปนตามคาขอ จงเปน แตเพยงการยนยนถงความไมมสทธหรอเสรภาพของผฟองคดเทานน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๑

จงไมมผลกระทบตอสทธหรอเสรภาพของผฟองคด การไมใหผฟองคดมโอกาสไดทราบขอเทจจรง โตแยงและแสดงพยานหลกฐานกอนออกคาสง จงไมใชการกระทาทไมถกตองตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง ผถกฟองคดท ๑ จงอาจออกคาสงไมอนญาตใหผฟองคดซอ มและใชอาวธปน โดยไมตองปฏบตตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

(๒) ในการออกคาสงไมอนญาตใหผฟองคดซอ มและใชอาวธปน ไดมการใหเหตผลตามมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรอไม ?

ศาลปกครองส งส ด วน จฉ ยประเ ด น น ว า เม อค าส ง ไมอนญาตใหผฟองคดซอ มและใชอาวธปนเปนคาสงทางปกครอง ททาเปนหนงสอและไมเขาขอยกเวนตามมาตรา ๓๗ วรรคสาม แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ (บทบญญตดงกลาวไดกาหนดขอยกเวน ๔ กรณดวยกน คอ ๑. มผลตรงตามคาขอและไมกระทบสทธและหนาทของบคคลอน ๒. เปนเหตผลทรกนอยแลว ๓. ตองรกษาไวเปนความลบ และ ๔. เปนการออกคาสงทางปกครองดวยวาจาหรอเปนกรณเรงดวน แตตองใหเหตผลเปนลายลกษณอกษรในเวลาอนควร หากผอยในบงคบของคาสงนนรองขอ อยางไรกตาม โดยหลกของการใหเหตผลในคาสงจะตองเปนคาสงทางปกครองทเปนหนงสอเทานน) จงตองจดใหมเหตผล ซงอยางนอยตองประกอบดวย ขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญ ขอกฎหมายทอางอง ขอพจารณาและขอสนบสนนในการใชดลพนจ การทผถกฟองคดท ๑ มคาสงตามหนงสอลงวนท ๓๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓ โดยจดใหมเหตผลประกอบคาสง ทางปกครอง แตไมครบถวนตามทกฎหมายกาหนดอนเปนเหตใหคาสงไมชอบดวยกฎหมายหรอไมสมบรณ แตภายหลงผถกฟองคดท ๑ ไดมคาสงตามหนงสอฉบบลงวนท ๓๐ พฤศจกายน ๒๕๕๓ ไมอนญาต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๒

ใหผฟองคดซอ มหรอใชอาวธปนตามคาขอและแจงคาสงทางปกครองนใหมโดยระบเหตผลในการทาคาสงทางปกครองใหม ทงขอเทจจรงเกยวกบอาชพ ทาเลทตงของสถานประกอบการหรอทอยอาศย ซงเปนขอเทจจรงทสนบสนนการใชดลพนจวาผฟองคดมอาวธปนเพยงพอ ตอการปองกนชวตและทรพยสนของตนและบคคลในครอบครว จงถอไดวาไดจดใหม เหตผลโดยครบถวนตามมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แลว แมคาสงฉบบนจะทาขนภายหลงจากทมการยนฟองตอศาลปกครอง (ครงแรก) แตกกอนทผถกฟองคดท ๒ จะมคาวนจฉยอทธรณ แลวเสรจและแจงผลใหผฟองคดทราบ กรณจงเปนการแกไขเยยวยาคาสงกอนสนสดกระบวนการพจารณาอทธรณคาสงทางปกครอง ตามมาตรา ๔๑ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

ดงนน จงเปนการออกคาสงทางปกครองทถกตองตามรปแบบ ขนตอน หรอวธการอนเปนสาระสาคญทกฎหมายกาหนดไวสาหรบการทาคาสงทางปกครอง

ประเดนทสอง การทผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมอนญาตให ผฟองคดซอ มและใชอาวธปน เปนการใชดลพนจทชอบดวยกฎหมายหรอไม ? ประเดนนเปนกรณทศาลปกครองสงสดไดตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายในทางเนอหาของคาสงทางปกครอง โดยพจารณา ตามมาตรา ๗ มาตรา ๑๓ และมาตรา ๙ แหงพระราชบญญตอาวธปน เครองกระสนปน วตถระเบด ดอกไมเพลงและสงเทยมอาวธปน พ.ศ. ๒๔๙๐ ซ งบญญต วา “ใบอนญาตใหมและใชอาวธปนและ เครองกระสนปน ใหออกใหแกบคคลสาหรบใชในการปองกนตวหรอทรพยสนหรอในการกฬาหรอยงสตว” ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา แมผ ยนคาขอจะเปนผมคณสมบตและไมมลกษณะตองหาม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๓

ตามมาตรา ๑๓ นายทะเบยนทองทกมไดมหนาทหรอมความผกพนตามกฎหมายทจะออกใบอนญาตใหตามทขอ หากแตมดลพนจทจะออกใบอนญาตใหหรอไมกได โดยคานงถงเหตผลหรอความจาเปนของผยนคาขออนญาตเปนราย ๆ ไปวาจาเปนตองมและใชอาวธปนสาหรบการปองกนตวหรอทรพยสนหรอในการกฬาหรอยงสตวหรอไม และมากนอยเพยงใดเปนสาคญ

เม อกระทรวงมหาดไทยได กาหนดหลกการพจารณา ออกใบอนญาตใหซอ มและใชอาวธปนแนบทายหนงสอกระทรวง มหาดไทย ท มท ๐๕๐๑/ว๘๘๖ ลงวนท ๒๑ สงหาคม ๒๕๒๑ ซงมลกษณะเปนแนวทางในการตรวจสอบคณสมบตของผขอใบอนญาต ตลอดจนการพจารณาถงความจาเปนทจะตองซอ มและใชอาวธปน โดยไมไดมเจตนาทจะใหมสภาพบงคบเปนกฎ และหลกการดงกลาวมไดชกนาใหมการใชดลพนจในการพจารณาใบอนญาตโดยขดตอเจตนารมณของกฎหมายหรอขดตอบทบญญตของกฎหมายใด ๆ นายทะเบยนทองทจงชอบทจะใชดลพนจโดยอางองหลกการพจารณาออกใบอนญาตใหซอ ม และใชอาวธปนดงกลาวได และเมอปรากฏขอเทจจรงวา ผฟองคดประกอบอาชพคาขาย มไดเปนขาราชการผมหนาทปราบปรามตามกฎหมายหรอมหนาทปฏบตงานในพนททเสยงอนตรายตอชวต และรานคาอยในเขตชมชนไมหางจากปอมตารวจ มไฟฟาสองสวาง ในเวลากลางคน และไมเคยเกดคดอาชญากรรม การทผฟองคด เคยไดรบอนญาตใหซอ ม และใชอาวธปน ๒ กระบอก จงพอเพยง ตอการปองกนชวตและทรพยสนแลว

การทผถกฟองคดท ๑ มคาสงไมอนญาตใหผฟองคดซอ มและใชอาวธปนตามคาขอ จงเปนการใชดลพนจโดยอางองหลกการดงกลาวโดยสจรตหรอโดยชอบดวยเจตนารมณของพระราชบญญตอาวธปน เครองกระสนปน วตถระเบด ดอกไมเพลงและสงเทยมอาวธปน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๔

พ.ศ. ๒๔๙๐ จงเปนคาสงทชอบดวยกฎหมายและคาวนจฉยอทธรณทชอบดวยกฎหมาย

คดนไดแสดงใหเหนถงบทบาทหนาทของศาลปกครอง ในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๑) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครอง ละวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณฝายปกครองใชอานาจออก “คาสงทางปกครอง” โดยการตรวจสอบทงในดานรปแบบ ขนตอน หรอวธการอนเปนสาระสาคญตามทกฎหมายกาหนดไวสาหรบการทาคาสงทางปกครอง คอ การใหโอกาสคกรณไดทราบขอเทจจรง โตแยงและแสดงพยานหลกฐานกอนทฝายปกครองจะใชอานาจออกคาสง ทางปกครองทมผลกระทบตอสทธของคกรณตามมาตรา ๓๐ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และการใหเหตผลตามมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญตเดยวกน ซงทงสองกรณดงกลาวถอวาเปนรปแบบ ขนตอนหรอวธการอนเปนสาระสาคญ ทกฎหมายกาหนดไวสาหรบการออกคาสงทางปกครองทหากฝาฝน ยอมมผลทาใหคาส งทางปกครองนนไมชอบดวยกฎหมายและ ศาลปกครองมอานาจเพกถอนคาสงนนได และการตรวจสอบเนอหา ของคาสงทางปกครอง คอ การใช “ดลพนจ” ของฝายปกครอง ในการพจารณาออกคาสงไมอนญาตใหซอ มและใชอาวธปนตามพระราชบญญตอาวธปน เครองกระสนปน วตถระเบด ดอกไมเพลงและสงเทยมอาวธปน พ.ศ. ๒๔๙๐

อยางไรกตาม การใหโอกาสค กรณ ได โตแยงและแสดงพยานหลกฐานนน หมายถง เฉพาะกรณท เปนคาสงทางปกครอง ทอาจ “กระทบถงสทธของคกรณ” โดยสทธของคกรณจะมอยหรอไม อยางไร จะตองพจารณาวามกฎหมายรบรองสทธของคกรณในเรอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๕

ดงกลาวหรอไม หากคกรณเปนผไมมสทธตามทกฎหมายรบรองหรอคมครองไว การออกคาสงทางปกครองกไมจาตองปฏบตตามมาตรา ๓๐ วรรคหนง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ สวนขอผกพนของฝายปกครองทตองใหเหตผลของคาสงทางปกครอง ตามมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หมายถง เฉพาะคาสงทางปกครองททาเปนหนงสอเทานน โดยฝายปกครองจะตองให “เหตผล” เพอใหคกรณไดรและเขาใจถงการใชอานาจของฝายปกครอง ทงเหตผลในขอเทจจรง ขอกฎหมาย และขอสนบสนนการใชดลพนจ และหากฝายปกครองฝาฝนไมได ใหเหตผล ณ เวลาทออกคาสง ฝายปกครองกสามารถทจะแกไขขอบกพรองหรอความไมสมบรณดงกลาวนนไดดวยการใหเหตผล ในภายหลงกอนสนสดกระบวนการอทธรณตามมาตรา ๔๑ (๒) แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงคดน ศาลปกครองสงสดวนจฉยเกยวกบอานาจในการวนจฉยอทธรณไววา แมระยะเวลาการพจารณาอทธรณจะลวงพนไปแลว ผมอานาจพจารณาอทธรณกยงคงมหนาทตามกฎหมายทจะตองวนจฉยอทธรณใหแลวเสรจ อานาจในการวนจฉยอทธรณหาไดสนสดลงเมอระยะเวลาทผมอานาจวนจฉยอทธรณตองวนจฉยอทธรณใหแลวเสรจลวงพนไป หรอ เมอผอทธรณไดใชสทธฟองคดขอใหศาลปกครองพพากษาหรอมคาสง ใหเพกถอนคาสงทถกอทธรณไม

นอกจากน คดนศาลปกครองสงสดยงไดวางบรรทดฐาน การปฏบตราชการทดในกรณทหนวยงานของรฐไดกาหนด “นโยบาย” หรอ “แนวทางปฏบต” สาหรบใหเจาหนาทใชดลพนจใหเปนไป ในแนวทางเดยวกน ไมขดแยงหรอเกดการลกลนกนโดยตงใจหรอ ไมตงใจกตามวา หนวยงานของรฐสามารถดาเนนการดงกลาวได

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๖

แตแนวปฏบตหรอแนวนโยบายในการใชดลพนจนนจะตองไมมสภาพบงคบเปนกฎ และตองไมชกนาใหเจาหนาท ใชดลพนจโดยไมชอบ ดวยเจตนารมณของกฎหมายทใหอานาจหรอขดแยงกบบทบญญต แหงกฎหมายใด และขดตอหลกการพนฐานของการใชดลพนจ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๗

๑. การใหโอกาสคกรณไดโตแยงและแสดงพยานหลกฐานนน หมายถงเฉพาะกรณทเปนคาสงทางปกครองทอาจกระทบถงสทธของคกรณ เมอไมมกฎหมายใดรบรองสทธหรอเสรภาพของบคคลในอนทจะซอ มและใชอาวธปนไว การมคาสงไมอนญาตใหมและใชอาวธปนจงไมเปนการกระทบสทธ และไมจาตองใหโอกาสโตแยงตามมาตรา ๓๐ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

เม อค าส งไมอนญาตใหม และใชอาวธปนเปนค าส งทางปกครอง ฝายปกครองจงตองปฏบตตามมาตรา ๓๗ แหงพระราชบญญตดงกลาว คอตองใหเหตผลของคาสงดวย หากมการฝาฝนไมไดใหเหตผล ณ เวลาทออกคาสง ฝายปกครองสามารถทจะแกไขขอบกพรองหรอความไมสมบรณนนได ดวยการใหเหตผลในภายหลงกอนสนสดกระบวนการอทธรณตามมาตรา ๔๑ (๒) แหงพระราชบญญตเดยวกน ๒. แมผ ยนคาขอมและใชอาวธปนจะเปนผมคณสมบตครบถวน ฝายปกครองกมไดมหนาทหรอมความผกพนตามกฎหมายทจะออกใบอนญาตใหตามทขอ หากแตมดลพนจทจะออกใบอนญาตหรอไมกได โดยคานงถงเหตผลหรอความจาเปนของผยนคาขออนญาตประกอบการพจารณาเปนราย ๆ ไป

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑ . รถแทกซท ตดตงระบบกาซธรรมชาตเปนเชอเพลง ในการขบเคลอน อยในบงคบของกฎหมายใด และกฎหมายดงกลาว มเจตนารมณอยางไร ?

๒. ในการยนชาระภาษประจาปของรถแทกซทตดตงระบบกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงในการขบเคลอน ตองยนเอกสารอะไรบาง มความแตกตางจากรถแทกซทไมไดตดตงระบบกาซธรรมชาตฯ ดงกลาว หรอไม ?

หวใจของเรอง “กฎหมายแตละฉบบมเจตนารมณแตกตางกน

จงตองปฏบตใหถกตองตามบทบญญต ของกฎหมายแตละฉบบ”

เรองท ๓ แทกซตดแกส NGV ยนชาระภาษ –

ตองม “ใบรบรอง” อะไรบาง ?

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๙

การชาระภาษรถยนตประจาป เจาของรถตองมใบรบรอง การตรวจสภาพรถยนประกอบในการชาระภาษดงกลาว โดยขอ 20 ของระเบยบกรมการขนสงทางบก วาดวยการดาเนนการเกยวกบทะเบยนและภาษรถตามกฎหมายวาดวยรถยนต พ.ศ. 2531 กาหนดให ในการชาระภาษรถยนตประจาป เจาหนาทตองดาเนนการตรวจสอบหลกฐานพรอมดวยผลการตรวจสภาพรถ เมอถกตองจงดาเนนการจดเกบภาษประจาปได ทงน เพราะใบรบรองการตรวจสภาพรถ ถอเปนเครองมอของรฐในการคมครองความปลอดภยของผใชรถใชถนน

แตกรณของรถยนตทมการตดตงกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงในการขบเคลอน (NGV : Natural Gas for Vehicles) หรอทเรยกกนงาย ๆ อยางตดปากวา รถตดตงแกส NGV นน จาเปนตองมใบรบรองเพมอก 1 ประเภท คอ ใบรบรองผานการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงในการยนชาระภาษรถยนตประจาปดวย เนองจากกรมการขนสงทางบกไดออกประกาศกาหนดหลกเกณฑ วธการ เงอนไข และระยะเวลาการตรวจและทดสอบ และการออกหนงสอรบรองการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงตามกฎหมายวาดวยรถยนต พ.ศ. 2550 ลงวนท 5 พฤศจกายน 2550 ซงออกตามความในกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 โดยขอ 9 ของประกาศดงกลาว ไดกาหนดใหรถทตดตงสวนควบและเครองอปกรณของรถยนต

แทกซตดแกส NGV ยนชาระภาษ – ตองม “ใบรบรอง” อะไรบาง ?

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๐

ทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง เจาของรถตองนารถไปตรวจและทดสอบเพอขอหนงสอรบรองการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณ กอนครบกาหนดการเสยภาษประจาปในปถดไป ซงเปนการรบรองความปลอดภยในการใชงานของรถทตดตงแกส NGV ดงนน รถทกคนทตดตงแกส NGV จงตองนารถไปตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงกอนทจะชาระภาษประจาปดวย

คดพพาททผเขยนนาเสนอในคอลมนรายงานพเศษฉบบน เปนกรณทเจาของรถแทกซทตดตงแกส NGV (ผฟองคด) มความเขาใจคลาดเคลอนวาตนเองอยในบงคบของกฎกระทรวงวาดวยรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกน 7 คน ทจดทะเบยนในเขตกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2550 แลว จงไมอยในบงคบของกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 ดงกลาว ในการชาระภาษประจาปจงไดยนเพยงใบรบรองการตรวจสภาพรถและขอบกพรอง ตามขอ 2 ของประกาศนายทะเบยน ทวราชอาณาจกร เรอง ใหเจาของรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสาร ไมเกนเจดคนนารถไปตรวจสภาพ ลงวนท 31 สงหาคม 2541 เจาหนาทกรมการขนสงทางบกจงปฏเสธไมรบชาระภาษ เพราะไมมใบรบรองการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถ ทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง

ผฟองคดไดยนอทธรณคาสงดงกลาวตออธบดกรมการขนสง ทางบกซงตอมาไดแจงใหผฟองคดดาเนนการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงใหถกตอง ผฟองคดเหนวารถแทกซไมอยในบงคบของกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๓๑

การท เจาหนาท ไมรบจดทะเบยนรถของผ ฟองคดเพอชาระภาษประจาป จงเปนการกระทานอกเหนออานาจหนาททกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต ทาใหผฟองคดไดรบความเดอดรอนเสยหาย จงนาคด มาฟองตอศาลปกครองขอใหกรมการขนสงทางปกครอง (ผถกฟองคด) ชดใชคาเสยหายจากการซอรถยนตเปนเงนจานวน 1,036,576 บาท คาประกนภยรถยนต คาประกนภยสาหรบบคคลทสามและคาตรวจสภาพรถ เปนเงนจานวน 14,787 บาท และคาเสยหายจากการ ขาดประโยชนในรถยนตเปนเงนจานวน 1,728,000 บาท รวมเปนเงนทงสนจานวน 2,779,363 บาท

คดมประเดนทตองวนจฉยวา คาสงปฏเสธไมรบชาระ ภาษรถประจาปของเจาหนาทของผถกฟองคด เปนคาสงทชอบ ดวยกฎหมายหรอไม และการปฏเสธไมรบชาระภาษดงกลาวเปนการกระทาละเมดตอผฟองคดหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอรถแทกซของผฟองคด ไดตดตงระบบแกส NGV เปนเชอเพลงในการขบเคลอน ผฟองคด จงยอมตองอยภายใตบงคบของกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 เชนเดยวกบรถยนตอน ๆ ทมการตดตงกาซธรรมชาตดงกลาว เปนเชอเพลง และเมอรถของผฟองคดเปนรถยนตรบจางบรรทก คนโดยสารไมเกน 7 คน ทจดทะเบยนในเขตกรงเทพมหานคร รถของ ผฟองคดยอมตองอยภายใตบงคบของกฎกระทรวงวาดวยรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกนเจดคนทจดทะเบยนในเขตกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2550 ดวยเชนกน ซงกฎกระทรวงทงสองฉบบดงกลาวไดตราขนโดยมวตถประสงคทแตกตางกน เมอรถยนตของผฟองคดเขาลกษณะ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๒

ทตองอยภายใตกฎกระทรวงทงสองฉบบ ผฟองคดยอมมหนาท ตองปฏบตใหครบถวนตามเงอนไขทกฎกระทรวงทงสองฉบบกาหนด

เมอรถของผ ฟองคดผานการตรวจสภาพรถตามขอ 2 ของประกาศนายทะเบยนทวราชอาณาจกร เรอง ใหเจาของรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกนเจดคนนารถไปตรวจสภาพ ลงวนท 31 สงหาคม 2541 แลว แตรถของผฟองคดเปนรถทตดตงสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง จงตองอยภายใตหลกเกณฑของกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 ดวย โดยขอ 9 ไดกาหนดใหรถท ตดตงสวนควบและเครองอปกรณกบรถทผานกระบวนการผลตเสรจเรยบรอยแลวโดยผตดตงทวไป ใหทาการตรวจและทดสอบทกป เมอรถผานการตรวจและทดสอบสวนควบและ เครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงแลว ผตรวจและทดสอบจะออกหนงสอรบรองวารถมความปลอดภยในการใชงานและมการตดตงสวนควบและเครองอปกรณครบถวนถกตองตามทกฎกระทรวงกาหนด

ฉะนน การทผฟองคดยงไมมใบรบรองการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงมายนประกอบการชาระภาษประจาป คาสงปฏเสธไมรบชาระภาษประจาป จงเปนคาสงทชอบดวยกฎหมายและไมเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 1791/2559)

จงไดขอสรปวา รถยนตทตดตงระบบแกส NGV เปนเชอเพลงในการขบเคลอน ไมวาจะเปนรถแทกซหรอรถยนตทวไป จะตองนารถไปตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาต

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๓๓

อดเปนเชอเพลงดวย ทงน เพราะกฎหมายแตละฉบบมวตถประสงค ทแตกตางกน โดยกฎกระทรวงวาดวยรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกนเจดคนทจดทะเบยนในเขตกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2550 มวตถประสงคเพอใหรถยนตรบจางมสภาพทเหมาะสมและปลอดภยในการใหบรการแกผโดยสาร เชน การกาหนดใหรถยนตรบจางตองมเบาะนงทมระยะหางจากพนถงสวนบนสดของเบาะนงไมนอยกวา 25 เซนตเมตร และมระยะหางจากสวนตาสดของเบาะนงถงเพดาน ไมนอยกวา 85 เซนตเมตร ตองไมตดตงระบบควบคมการปดเปดประตรถจากศนยกลาง (central lock) และกระจกกนลมตองเปนกระจกทโปรงใสสามารถมองเหนสภาพภายในรถและสภาพการจราจรภายนอกรถไดชดเจน รถยนตรบจางตองมและใชมาตรคาโดยสาร โดยตดตงไวดานซายของผขบรถ ฯลฯ สวนกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 มวตถประสงคเพอควบคมใหรถทใชกาซธรรมชาตเปนเชอเพลง ในการขบเคลอน มมาตรฐานและความปลอดภยในการนามาใชงาน เชน กาหนดใหรถทใชกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงตองใชภาชนะบรรจกาซ ชนดทนความดนในการใชงานสงสดไมนอยกวา 20 เมกาปาสกาล มอปกรณปรบความดนกาซและแสดงคาความดนกาซ มลนปองกน การไหลเกน มทอระบายกาซสาหรบกรณทมการตดตงเรอนกกกาซหรอขอตอสาหรบทอนากาซในหองผโดยสาร หองผขบรถ หรอทซงอากาศถายเทไมสะดวก ฯลฯ ซงถอเปนความรบผดชอบตอสงคมรวมกน ในการใชรถทมความปลอดภยตอสวนรวม

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๔

๑. รถแทกซท ตดตงระบบกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงในการขบเคลอน นอกจากตองอยในบงคบของกฎกระทรวงวาดวยรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกน ๗ คน ฯ แลว ยงตองอยในบงคบของกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถท ใ ช กาซธรรมชาตอดเปนเ ชอเพลง พ.ศ. ๒๕๕๐ ดวย

โดยกฎกระทรวงวาดวยรถยนตรบจางบรรทกคนโดยสารไมเกนเจดคนฯ มวตถประสงคเพอใหรถยนตรบจางมสภาพท เหมาะสมและปลอดภยในการใ หบรการแกผ โดยสาร สวนกฎกระทรวงกาหนดสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลง พ.ศ. 2550 มวตถประสงคเพอควบคมใหรถทใชกาซธรรมชาตเปนเชอเพลงในการขบเคลอน มมาตรฐานและความปลอดภยในการนามาใชงาน

๒ . การยนชาระภาษของรถแทกซท ตดตงระบบกาซธรรมชาตฯ นน ตองยนใบรบรองเพมเตมจากรถแทกซทวไป คอ นอกจากจะตองมใบรบรองการตรวจสภาพรถแลว ยงตองมใบรบรองการตรวจและทดสอบสวนควบและเครองอปกรณของรถทใชกาซธรรมชาตอดเปนเชอเพลงดวย ทงน เพอใหเกดความปลอดภยในการใชงาน สมตามเจตนารมณของกฎกระทรวงทงสองฉบบ

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

1. ผ อานวยการเขตมอานาจหนาท ในการดแลรกษา และคมครองปองกน กรณทเอกชนรกลาทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนทประชาชนใชประโยชนรวมกน อยางไร ?

2. การทผอานวยการเขตมหนงสอสงใหผรกลารอถอน สงปลกสรางของตนออกจากทดนสาธารณะ หนงสอดงกลาวมสถานะทางกฎหมายเปนคาสงทางปกครอง หรอไม ?

หวใจของเรอง “ไมมกฎหมายใหอานาจ ยอมไมมอานาจกระทาการ”

เรองท ๔ “หนงสอแจงเตอน” : สงได

แตไมมผลใชบงคบ !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๓๖

องคประกอบสาคญประการหนงของ “คาสงทางปกครอง” ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 คอ ตองออกโดยเจาหนาทผมอานาจตามกฎหมาย (มาตรา 12) ซงหมายถงมกฎหมายบญญตใหอานาจเจาหนาทผนน ในการออกคาสงทางปกครองในเรองนน ๆ โดยคาสงทางปกครองทออกโดยผมอานาจและชอบดวยขนตอนของกฎหมายแลว จะมผลเปน การสรางนตสมพนธขนระหวางบคคลในอนทจะกอ เปลยนแปลง โอน สงวน ระงบ หรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธหรอหนาทของบคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรอชวคราว เชน การสงการ การอนญาต การอนมต การวนจฉยอทธรณ การรบรอง การรบจดทะเบยน เปนตน

กรณผอานวยการสานกงานเขตใชอานาจออกหนงสอ สงการใหสถาบนการศกษาแหงหนงรอถอนสงปลกสรางทรกลาท ดนสาธารณประโยชน เมอสถาบนการศกษาดงกลาวเหนวา เปนการออกคาสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมาย และนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนหนงสอดงกลาว ในการวนจฉยวาผอานวยการสานกงานเขตใชอานาจโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม จงมประเดนตองพจารณาวาผอานวยการสานกงานเขตอาศยอานาจ ตามกฎหมายฉบบใดในการออกคาสงใหเอกชนรอถอนสงปลกสราง ทรกลาทดนสาธารณประโยชน

คาวนจฉยของศาลปกครองทนามาเสนอตอทานผอาน ในครงน จะใหความชดเจนเกยวกบหลกในการพจารณาลกษณะของคาสงทางปกครองและหนงสอแจงเตอนวาแตกตางกนอยางไร ?

“หนงสอแจงเตอน” : สงได แตไมมผลใชบงคบ !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๓๗

ขอพพาทนสบเนองจากมการตรวจสอบพบวา ผฟองคด ซงเปนสถาบนการศกษาเอกชนมสงปลกสรางรกลาทดนของรฐ ผอานวยการสานกงานเขตเหนวาเปนการกระทาทฝาฝนมาตรา 9 แหงประมวลกฎหมายทดนซงหามมใหบคคลใดเขาไปยดถอครอบครองทดนของรฐ และพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 จงอาศยอานาจตามความในมาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 แหงพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช 2457 ประกอบมาตรา 69 (1) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และมาตรา 42 แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 มคาสงใหผฟองคดขดรอถอนตนไม สะพานโครงสรางเหลก และอาคารบางสวนใหพนจากลารางสาธารณะซงเปนทดนของรฐ รวมทงใหรอถอนสงกอสรางดาดทองคลองออกเพอคนสภาพลารางสาธารณะใหมสภาพตามเดม โดยปรบปรงใหอยในสภาพเรยบรอยภายใน 30 วน หากพนกาหนดจะดาเนนการ ตามกฎหมายตอไป

ผฟองคดมหนงสออทธรณคาสงดงกลาวตอผอานวยการสานกงานเขตและผวาราชการกรงเทพมหานคร ซงตอมาไดรวมกนพจารณาอทธรณกบฝายโยธา โดยมหนงสอแจงผลการพจารณาอทธรณวา คาสงทใหรอถอนสงปลกสรางทรกลาลารางสาธารณะมใชคาสงทางปกครอง แตเปนเพยงหนงสอแจงวาผฟองคดไดทาการฝาฝน มาตรา 9 แหงประมวลกฎหมายทดน และแจงใหรอถอน สงปลกสรางออกไปจากเขตทดนสาธารณประโยชน เมอมใชคาสงทางปกครองจงไมจาตองพจารณาอทธรณของผฟองคด และให ผฟองคดปฏบตตามหนงสอดงกลาว

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๓๘

ผฟองคดไมเหนดวยกบผลการพจารณาอทธรณทยงคง ใหผฟองคดปฏบตตามหนงสอของผอานวยการสานกงานเขต และเหนวาหนงสอดงกลาวมลกษณะเปนคาสงทางปกครองเพราะกระทบตอสทธ หนาทผฟองคดใหตองปฏบตตาม รวมทงไมมขอความใด ทระบใหเขาใจวาเปนเพยงหนงสอแจงหรอเตอนเทานน ผฟองคด จงนาคดมาฟองตอศาลปกครองโดยโตแยงวาผฟองคดมไดบกรก ลารางสาธารณะเพราะสงกอสรางดงกลาวเกดขนในสมยเจาของทดนเดมตงแตป 2508 ทไดขออนญาตจากเจาพนกงานทองถน ในขณะนนแลว และเปนเวลากอนทพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 จะมผลใชบงคบ และกรณนกมไดเขาองคประกอบ ตามมาตรา 77 แหงพระราชบญญตควบคมอาคารฯ ทการสงรอถอนจะตองกระทาเพอความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง การพฒนาทองถนหรอประโยชนในการใชทสาธารณประโยชนของประชาชน นอกจากน สะพานเหลกทกอสรางขนกเพออานวยความสะดวกใหกบนกเรยนนกศกษาในการเดนทางมายงมหาวทยาลย สงกอสรางตาง ๆ ไมกระทบตอลารางสาธารณะและการไหลเวยนของนาตามธรรมชาต ประกอบกบการออกคาสงฉบบพพาทดงกลาวมไดปฏบตตามระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการสอบสวนเกยวกบการบกรกทหรอทางสาธารณประโยชน พ.ศ. 2539 จงขอใหศาลปกครองเพกถอนคาสงของผอานวยการสานกงานเขต

คดนจงมประเดนทตองพจารณาวา หนงสอสงใหรอถอนสงปลกสรางของผอานวยการสานกงานเขตเปนคาสงทางปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หรอไม ? เพราะหากไมมลกษณะเปนคาสงทางปกครอง กจะไมกระทบตอสทธ หนาทหรอไมมผลใชบงคบกบผฟองคด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๓๙

เมอไมกระทบสทธผฟองคด ผฟองคดกจะมใชผเดอดรอนเสยหาย ทจะมสทธฟองคดตอศาลปกครองตามมาตรา 42 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2542

ในประเดนทวาหนงสอฉบบพพาทมลกษณะเปนคาสง ทางปกครองหรอไม ตองพจารณากอนวา มกฎหมายบญญต ใหอานาจผอานวยการสานกงานเขตในการออกคาสงใหเอกชนรอถอนสงปลกสรางทรกลาทดนของรฐหรอไม ? โดยประเดนนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เมอพจารณามาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 วรรคหนง แหงพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช 2457 ประกอบกบมาตรา 69 (1) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซงเปนกฎหมายทผอานวยการสานกงานเขตใชอางเปนฐานอานาจในการออกหนงสอฉบบพพาทนน จะเหนไดวาบทบญญตดงกลาวมไดมขอความใดใหอานาจผอานวยการสานกงานเขตในการบงคบใหบคคลใดรอถอนสงปลกสรางของตนออกจากทดนอนเปน สาธารณสมบตของแผนดนทประชาชนใชประโยชนรวมกน หรอใชมาตรการบงคบทางปกครองในกรณดงกลาวได

หากแตเนอหาในมาตราดงกลาวบญญตไวเพยงใหอานวยการสานกงานเขตมหนาทในการดแลรกษาและคมครองปองกนทดนเชนวานน ไมใหบคคลใดนาไปใชประโยชนเปนการเฉพาะตวเทานน

ฉะนน มาตรา 117 มาตรา 118 และมาตรา 122 วรรคห นง แห งพระราชบญญตล กษณะปกครองทองท พระพทธศกราช 2457 จงมใชบทอาศยอานาจทผอานวยการ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๔๐

สานกงานเขตจะใชเปนฐานในการสงการเพอใหผฟองคดปฏบตตามได

สวนกรณทคาสงดงกลาวอาศยอานาจตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ.2522 ดวยนน ศาลเหนวา การทเจาพนกงานทองถนจะอาศยอานาจตามมาตรา 42 แหงพระราชบญญตดงกลาว สงใหเจาของหรอผครอบครองอาคาร ผควบคมงาน หรอผดาเนนงานรอถอนอาคารทงหมดหรอบางสวนภายในเวลาทกาหนดแตตอง ไมนอยกวา 30 วนนน ตองเปนกรณทมการกระทาตามนยมาตรา 40 แหงพระราชบญญตเดยวกน กลาวคอ ในกรณทมการกอสราง ดดแปลง รอถอน หรอเคลอนยายอาคารโดยฝาฝนบทบญญตแหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 กฎกระทรวงหรอขอบญญตทองถนทออกตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 หรอกฎหมายอน ทเกยวของ ใหเจาพนกงานทองถนมอานาจดาเนนการพจารณา มคาสงตามมาตรา 41 หรอมาตรา 42 แลวแตกรณ รวมทงคาสง รอถอนของเจาพนกงานทองถนตองเปนไปตามหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขขอกาหนดในกฎกระทรวงหรอขอบญญตทองถน ทเกยวของดวย แตคาสงรอถอนอาคารทเปนเหตแหงการฟองคดน ไดอางเหตผลในสวนขอเทจจรงแตเพยงวา ผฟองคดไดบกรกลารางสาธารณะอนเปนทดนสาธารณประโยชนทประชาชนใชสอยรวมกนโดยมไดรบอนญาตจากพนกงานเจาหนาทผมอานาจดแลรกษา สาธารณสมบตของแผนดน โดยมไดอางขอเทจจรงทเปนเงอนไข ในการใชอานาจของเจาพนกงานทองถนตามมาตรา 40 และมาตรา 42 ในการสงรอถอนวา ผฟองคดไดมการกระทาทมลกษณะเปนการฝาฝนบทบญญตของกฎหมายขอใด อยางไรบาง ?

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๔๑

ประกอบกบผวาราชการกรงเทพมหานครเองกไดพจารณาอทธรณของผฟองคดแลวเหนวา คาสงของผอานวยการสานกงานเขตไมใชคาสงทางปกครอง ดงนน การมหนงสอใหผฟองคดรอถอนสงปลกสรางออกจากลารางสาธารณะ จงเปนเพยงหนงสอแจงวา ผฟองคดไดกระทาการฝาฝนมาตรา 9 แหงประมวลกฎหมายทดน และเตอนใหผฟองคดดาเนนการรอถอนสงปลกสรางออกจากทดน ทเปนสาธารณประโยชนเทานน หนงสอฉบบพพาทจงมใชคาสง ทางปกครองตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เพราะไมมกฎหมายใหอานาจผอานวยการสานกงานเขตในการสงการเชนนนได

ดงนน หากผฟองคดไมยอมรอถอน ผอานวยการสานกงานเขตกมอานาจเพยงฟองรองตอศาลเพอดาเนนคดตามทกฎหมายกาหนดไวตอไป (มาตรา 122 แหงพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พระพทธศกราช 2457)

เมอคาสงฉบบพพาทมไดมผลบงคบตามกฎหมายตอผฟองคด ผฟองคดจงไมใชผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงได ทจะเปนผมสทธฟองคดตอศาลปกครองตามมาตรา 42 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณา คดปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองจงไมอาจรบคาฟองไวพจารณาได (คาสงศาลปกครองสงสดท 367/2559)

คาวนจฉยของศาลปกครองสงสดในคดนไดวางแนวทางการปฏบตราชการทดวา ในการใชอานาจของเจาหนาทของรฐจะตองตรวจสอบบทกฎหมายทเกยวของวาไดใหอานาจไวหรอไม มขอบเขตเพยงใด รวมทงเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมายหรอไม และบทบญญตของกฎหมายนนจะตองมเนอหาทใหอานาจสงการ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๔๒

โดยชดแจง และในกรณทมกฎหมายใหอานาจในการออกคาสงได เจาหนาทผใชอานาจกจะตองระบขอเทจจรงทเปนเหตหรอเงอนไขในการออกคาส ง นน ๆ วาไดมการกระทาผดบทบญญตของกฎหมายใด อยางไรบาง ดงเชนขอเทจจรงในคดพพาทน

คาวนจฉยฉบบนไดยนยนหลกการใชอานาจของเจาหนาทของรฐทวาจะกระทาไดตอเมอมกฎหมายใหอานาจไว “ไมมกฎหมาย ยอมไมมอานาจ ไมมอานาจ ยอมไมมผลใชบงคบตามกฎหมาย” นนเอง

ในสวนของเอกชนกจาเปนตองปฏบตตามขอกฎหมาย ทเกยวของในการดาเนนการเรองตาง ๆ เชนเดยวกน เพราะหากมการกระทาทเปนการฝาฝนบทบญญตของกฎหมาย สดทายกตองถกเจาหนาทตรวจสอบและดาเนนการตามกฎหมาย ซงหากม การกระทาผดจรงกตองรอถอน ซงตองเสยทงเวลา คาใชจาย และอาจถกลงโทษทางกฎหมาย การดาเนนการใหถกตองและรอบคอบตงแตแรกจงเปนการดทสด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๔๓

๑. ผอานวยการสานกงานเขตมหนาทในการดแลรกษาและคมครองปองกนทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนทประชาชนใชประโยชนรวมกน ไมใหบคคลใดนาไปใชประโยชนเปนการเฉพาะตว แตกฎหมายมไดใหอานาจผ อานวยการสานกงานเขตในการบงคบใหบคคลใดรอถอนสงปลกสรางของตนออกจากทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน หรอจะใชมาตรการบงคบทางปกครองไดผอานวยการสานกงานเขตจงมอานาจเพยงฟองรองตอศาลเพอดาเนนคดตามกฎหมาย ๒. หนงสอของผอานวยการสานกงานเขตทสงใหผรกลารอถอนสงปลกสรางออกจากลารางสาธารณะซงเปนทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน เปนเพยงหนงสอแจงวาไดกระทาการฝาฝนมาตรา ๙ แหงประมวลกฎหมายทดน และเตอนใหผรกลาดาเนนการรอถอนสงปลกสรางออกจากทดนทเปนสาธารณประโยชนเทานน หนงสอดงกลาวมใชคาสงทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จงยงไมกระทบสทธของผรกลาลารางสาธารณะ และยงไมใชผเดอดรอนเสยหายทมสทธฟองคดตอศาลปกครอง

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. “การดดแปลงอาคาร” ตามมาตรา ๔ แหงพระราชบญญต

ควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มความหมายครอบคลมถงลกษณะใดบาง ? ๒. การซออาคารตอจากเจาของเดมซงไดตอเตมหรอ

ดดแปลงอาคารโดยไมไดรบอนญาตจากเจาพนกงานทองถน หากตอมาผซออาคารเหนวาอาคารมความชารดทรดโทรมจงทาการซอมแซมในสวนทชารดเพอใหคงสภาพเดม ตองไดรบใบอนญาตจากเจาพนกงานทองถนหรอไม ?

หวใจของเรอง “เจาพนกงานทองถนมอานาจดาเนนการตามกฎหมาย

กบผซออาคารตอจากเจาของเดม”

เรองท ๕ เจาของอาคารเดมไมขออนญาต

ดดแปลงอาคาร ... เจาพนกงานทองถน “มอานาจ” บงคบกบผครอบครอง

อาคารคนใหม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๔๕

การกอสรางหรอดดแปลงอาคารทอยอาศยเปนเรองปกต ทเกดขนไดตามความประสงคของผเปนเจาของหรอครอบครองอาคาร แตการดาเนนการจาเปนตองปฏบตตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รวมถงกฎกระทรวง และขอบญญตทองถนทเกยวของ ซงมเจตนารมณทมงควบคมการกอสรางอาคาร ใหมความมนคงแขงแรง ปลอดภยตอผทอยอาศยหรอผใชอาคาร ตลอดจนเพอการปองกนอคคภย การสาธารณสข การรกษาคณภาพสงแวดลอม การผงเมอง การสถาปตยกรรม และการอานวย ความสะดวกแกการจราจร ดวยเหตน พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ รวมถงกฎกระทรวงทเกยวของจงมการกาหนด ขอปฏบตไวหลายประการ เชน การถอยรนแนวอาคารทกอสรางใกลถนนสาธารณะตามระยะทกฎหมายกาหนด การเวนระยะหาง ของผนงอาคารทมหนาตาง ประต ชองระบายอากาศ หรอชองแสง หรอระเบยงของอาคารใหหางจากแนวเขตทดนตามระยะทกฎหมายกาหนด ฯลฯ โดยเฉพาะการกอสรางหรอการดดแปลงอาคารตองไดรบอนญาตกอนและหากไมปฏบตตามบทกฎหมาย เจาพนกงานทองถนมอานาจตามมาตรา ๔๐ มาตรา ๔๑ และมาตรา ๔๒ แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ใหเจาของหรอผครอบครองอาคาร ผควบคมงาน ผดาเนนการ ลกจาง หรอบรวารของบคคลดงกลาวระงบการกระทาหรอหามบคคลใดใชหรอเขาไปในสวนใด ๆ

เจาของอาคารเดมไมขออนญาตดดแปลงอาคาร ... เจาพนกงานทองถน “มอานาจ” บงคบกบผครอบครอง

อาคารคนใหม

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๔๖

ของอาคารบรเวณทมการกระทาดงกลาวหรอแกไขเปลยนแปลง ใหถกตองหรอรอถอนอาคารนนทงหมดหรอบางสวน

สาหรบการดาเนนการกอนการกอสรางหรอดดแปลง อาคารนน พระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กาหนดวธการไว ๒ วธ คอ

วธท ๑ ยนคาขอรบใบอนญาตตามมาตรา ๒๑ โดยผยนคาขอจะตองรอใหเจาพนกงานทองถนออกใบอนญาตกอนจงจะดาเนนการกอสรางหรอดดแปลงอาคารได ซงเจาพนกงานทองถนจะใชเวลา ในการตรวจพจารณาและออก “ใบอนญาต” หรอมหนงสอแจงคาสงไมอนญาตพรอมดวยเหตผลใหผขอรบใบอนญาตทราบภายใน ๔๕ วนนบแตวนทไดรบคาขอ และขยายเวลาออกไปอกไดไมเกน ๒ คราว คราวละไมเกน ๔๕ วน (มาตรา ๒๕) แตในกรณท พนกาหนดเวลา ๔๕ วนแลวนบแตวนทไดรบคาขอ หากเจาพนกงานทองถนยงไมออกใบอนญาตหรอมหนงสอแจงคาสงไมอนญาต พรอมดวยเหตผลใหผขอรบใบอนญาตทราบ ไมถอวาผยนคาขอไดรบอนญาตโดยปรยายและไมมผลทาใหเจาพนกงานทองถนมหนาทจะตองออกใบอนญาตใหแตอยางใด เนองจากไมมบทบญญตใดบงคบไว (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๗๙๕/๒๕๕๙)

วธท ๒ แจงตอเจาพนกงานทองถนตามมาตรา ๓๙ ทว โดยไมตองยนคาขอรบใบอนญาต ซงเจาพนกงานทองถนจะออก “ใบรบแจง” ใหภายใน ๓ วน นบแตวนทไดรบชาระคาธรรมเนยม เมอผแจงไดรบใบรบแจงสามารถดาเนนการกอสรางหรอดดแปลงอาคารไดตามแบบแปลนทแจงไว (มาตรา ๓๙ ตร วรรคหนง)

อยางไรกตาม แมวาการขออนญาตโดยวธน จะทาให ผขอเรมการกอสรางหรอดดแปลงอาคารไดรวดเรวกวาวธท ๑

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๔๗

แต “ใบรบแจง” ไมใช “ใบอนญาต” เปนแตเพยงหลกฐาน การแจงและเปนการอนญาตใหทาไปกอนเทานน เจาพนกงานทองถนยงคงมหนาท ดาเนนการตรวจสอบตามขนตอนเหมอนกรณ การพจารณาคาขอรบใบอนญาตตามวธท ๑ ดงนน หากภายใน ๑๒๐ วนนบแตวนทไดออกใบรบแจงหรอนบแตวนทเรมการกอสรางหรอดดแปลงอาคาร เจาพนกงานทองถนตรวจพบวาการกอสรางหรอดดแปลงอาคารทไดแจงไวไมถกตอง เจาพนกงานทองถน มอานาจออกหนงสอแจงขอทกทวงใหผแจงดาเนนการแกไขใหถกตอง (มาตรา ๓๙ ตร วรรคสาม) หรอใหรอถอน (มาตรา ๓๙ ตร วรรคส) ถาเจาพนกงานทองถนไมไดมหนงสอแจงขอทกทวงใหผแจงทราบภายในกาหนดเวลาดงกลาว ถอวาการกอสรางหรอดดแปลงอาคารนนไดรบอนญาตแลว (มาตรา ๓๙ ตร วรรคหา) แตถาเจาพนกงานทองถนพบวามการกระทาทฝาฝนกฎหมายควบคมอาคาร แมจะพนระยะเวลา ๑๒๐ วน นบแตวนทไดออกใบรบแจง เจาพนกงานทองถนกมอานาจดาเนนการสงใหแกไขหรอรอถอนอาคารได (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๒๑๓๗/๒๕๕๙)

ปญหาทนาสนใจประเดนหนง คอ การซออาคารตอจาก เจาของเดมซงไดตอเตมหรอดดแปลงอาคารโดยไมไดรบอนญาตจากเจาพนกงานทองถน และผซออาคารเหนวาอาคารมความชารด ทรดโทรมจงทาการซอมแซมในสวนทชารดเพอใหคงสภาพเดม

การกระทาดงกลาว ถอเปนการดดแปลงอาคารซงจะตองไดรบใบอนญาตจากเจาพนกงานทองถนหรอไม ?

โดยคดปกครองทนาเสนอในวนน … จะทาใหผอานไดทราบถงอานาจของเจาพนกงานทองถนในเรองดงกลาว ซงถอวาเปนอทาหรณทดสาหรบผซออาคารตอจากเจาของเดมจะตองระมดระวง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๔๘

และตรวจสอบใหชดเจนวาอาคารทประสงคจะซอนนไดมการตอเตมดดแปลงมาแลวโดยถกตองตามพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ หรอไม

ในเบองตน ผอานควรทาความเขาใจความหมายของคาวา “การดดแปลงอาคาร” เสยกอน มาตรา ๔ แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ไดใหนยามการดดแปลงอาคารไววา ... หมายความวา “เปลยนแปลง ตอเตม เพม ลด หรอขยายซงลกษณะขอบเขต แบบ รปทรง สดสวน นาหนก เนอทของโครงสรางของอาคารหรอสวนตาง ๆ ของอาคาร ซงไดกอสรางไวแลวใหผดไปจากเดมและมใชซอมแซมหรอการดดแปลงทกาหนดในกฎกระทรวง” และเมอถอเปนการดดแปลงอาคารแลว มาตรา ๒๑ แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ กาหนดวา ตองไดรบใบอนญาตจาก เจาพนกงานทองถน หรอแจงตอเจาพนกงานทองถนและดาเนนการตามมาตรา ๓๙ ทว ยกเวน กรณตามทกาหนดไวในกฎกระทรวง ฉบบท ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ คอ การเปลยนโครงสรางของอาคารโดยใชวสด ขนาด จานวนและชนดเดยวกบของเดม การเปลยนสวนตาง ๆ ของอาคารทไมเปนโครงสรางของอาคาร โดยใชวสดชนดเดยวกบของเดม หรอวสดชนดอนซงไมเปนการเพมนาหนกใหแกโครงสรางของอาคารเดมสวนหนงสวนใดเกนรอยละสบ หรอการเปลยนแปลงตอเตมการเพมซงลกษณะขอบเขต แบบ รปทรง สดสวน นาหนก เนอทของสวนตาง ๆ ของอาคารทไมเปนโครงสรางของอาคาร ซงไมเปนการเพมนาหนกใหแกโครงสรางของอาคารเดมสวนหนงสวนใดเกนรอยละสบ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๔๙

มลเหตของขอพพาทในคดน เกดจากเมอป พ.ศ. ๒๕๕๔ ผฟองคดไดซอทดนพรอมอาคารแบบตก ๓ ชน เพอใชเปนทอยอาศยจากเจาของเดมซงกอสรางโดยไดรบใบอนญาตมาตงแตป พ.ศ. ๒๕๓๖ และอาคารดงกลาวกมการตอเตมมากอนแลวเชนกน แตผซออาคารไมรมากอนวาเปนการตอเตมโดยไมไดรบอนญาต หลงจากซออาคารมาแลว ผ ฟองคดไดซอมแซมอาคารและมผรองเรยนวาไดรบ ความเดอดรอนจากเสยงดงรบกวน เจาหนาทจงเขาไปตรวจสอบพบวา การซอมแซมดงกลาวเปนการดดแปลงบรเวณดานหนาอาคารและดานหลงอาคารโดยไมไดรบอนญาต ผอานวยการเขต (ผถกฟองคดท ๒) จงอาศยอานาจตามมาตรา ๔๐ (๑) และ (๒) และมาตรา ๔๑ แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ออกคาสงใหผฟองคดระงบการดดแปลงอาคาร หามใชหรอเขาไป ในสวนใด ๆ ของอาคาร และใหแกไขอาคารใหถกตองตามทกฎหมายกาหนด โดยใหมทวางไมนอยกวา ๓๐ ใน ๑๐๐ สวนของพนททดน และมทวางดานหนาระหวางรวหรอแนวเขตทดนกบแนวผนงอาคารกวางไมนอยกวา ๓ เมตร และมทวางดานหลงอาคารกวางไมนอยกวา ๒ เมตร รวมทงใหยนคาขอรบใบอนญาตดดแปลงอาคารตอเจาพนกงานทองถนหรอดาเนนการแจงตอเจาพนกงานทองถนและดาเนนการตามมาตรา ๓๙ ทว ภายใน ๓๐ วน

ผ ฟองคดเหนวา คาส งของผถกฟองคดท ๒ ไมชอบ ดวยกฎหมาย เนองจากผฟองคดเพยงแตซอมแซมหรอเปลยน สวนตาง ๆ ของอาคารใหคงสภาพเดม จงไมตองไดรบใบอนญาตจาก เจาพนกงานทองถนตามมาตรา ๒๑ หรอแจงตอเจาพนกงานทองถนและดาเนนการตามมาตรา ๓๙ ทว ประกอบกบอาคารกอสรางมานานแลวจงไมทราบวาแบบแปลนการกอสรางทไดรบอนญาตเดมเปนแบบใด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๕๐

เมออาคารชารดบกพรองจงตองซอมแซมในสวนทชารดบกพรอง การกระทาทฝาฝนกฎหมายเกดขนกอนการซอขายอสงหารมทรพยไมใชการกระทาของผฟองคด

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา อาคารทพพาทปลกสรางมานาน ๑๗ ป ตามแบบแปลนเดมทไดรบอนญาตมขนาด ๔ x ๑๑ เมตร ดานหนาอาคารกอนมการดดแปลงและใชถนนในโครงการจดสรรทดนเปนทวางดานหนารวมกนกวาง ๘ เมตร มทวาง ๒.๕๐ เมตร ดานหลงอาคารมทวาง ๒.๕๐ เมตร และดานขางอาคารมทวาง ๑ เมตร ซงเปนไปตามขอ ๗๖ (๓) (๔) ของขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง ควบคมการกอสรางอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซงใชบงคบอยในขณะกอสรางอาคาร อาคารของผฟองคดเปนตกแถวเพอใชเปน ทอยอาศยจงตองมทวาง ๓๐ ใน ๑๐๐ สวนของพนททดน ตามขอ ๕๒ วรรคหนง (๑) ของขอบญญตกรงเทพมหานคร เรอง ควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ การทผฟองคดดดแปลงอาคารโดยตอเตมอาคาร ค.ส.ล. ๑ ชน บรเวณดานหนาอาคาร ขนาด ๔ x ๔ เมตร สง ๓ เมตร และบรเวณดานหลงอาคาร ขนาด ๔ x ๓ เมตร สง ๒.๕๐ เมตร เตมพนท จงไมชอบดวยขอบญญตดงกลาวดวย เมอการดดแปลงอาคารตองไดรบอนญาตจากผถกฟองคดท ๒ ในฐานะเจาพนกงานทองถนกอนตามมาตรา ๒๑ และไมมลกษณะเปนกรณทยกเวนไดตามทระบไวในขอ ๑ ของกฎกระทรวง ฉบบท ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒

เมอผฟองคดไมไดขออนญาตดดแปลงอาคารตอผถกฟองคดท ๒ ในฐานะเจาพนกงานทองถน ผถกฟองคดท ๒ จงมอานาจดาเนนการตามมาตรา ๔๐ (๑) และ (๒) แหงพระราชบญญตเดยวกน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๕๑

การทผถกฟองคดท ๒ มคาสงใหผฟองคดระงบการดดแปลงอาคาร และมคาสงหามผฟองคดหรอบคคลใดใชอาคารสวนทม การดดแปลง จงชอบดวยกฎหมายแลว

ผฟองคดซออาคารพพาทโดยทราบอยแลววามการตอเตมและดดแปลงอาคาร เนองจากมรปอาคารแตกตางไปจากสภาพอาคาร ทระบไวในหนงสอสญญาขายทดน แตไมทราบวาเปนการดดแปลงทไมไดขออนญาต เมอเจาหนาทของผถกฟองคดท ๒ ไดตรวจสอบพบวามการดดแปลงอาคารพพาทโดยไมไดรบอนญาต ไมวาจะเปน การดดแปลงโดยเจาของเดมหรอผฟองคดกตาม ผถกฟองคดท ๒ ซงไดรบมอบอานาจจากกรงเทพมหานคร (ผถกฟองคดท ๑) จงมอานาจตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ออกคาสงใหผฟองคดซงเปนเจาของและผครอบครองอาคารทดดแปลงใหระงบการกระทา และหามบคคลใด ๆ เขาไปในอาคารทดดแปลงโดยไมไดรบอนญาต

นอกจากน ผฟองคดไดยกขอตอสในศาลปกครองชนตนเกยวกบหลกกฎหมายปกครองทสาคญ คอ หลกความเสมอภาค แตไมมการอทธรณคาพพากษาของศาลปกครองชนตนในประเดนน ตอศาลปกครองสงสด

โดยผฟองคดอางวา บรเวณใกลเคยงมอาคารทตอเตมหรอดดแปลงโดยไมไดรบอนญาตหลายราย แตผถกฟองคดท ๒ ดาเนนการเฉพาะรายของผ ฟองคด จงเปนการเลอกปฏบต ขดตอหลก ความเสมอภาค ซงศาลปกครองชนตนวนจฉยวา แมเจาพนกงานทองถนไมไดมคาสงใหเจาของหรอผครอบครองอาคารทฝาฝนกฎหมายเหลานนกระทาหรอละเวนการกระทาอยางหนงอยางใด กไมไดหมายความวาอาคารเหลานนจะถกตองตามกฎหมาย เพยงแต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๕๒

เจาพนกงานทองถนยงมไดเขาไปตรวจสอบหรอดาเนนการ ตามกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารเทานน และผฟองคดเอง กไมอาจอางความเสมอภาคในการกระทาการอนเปนการฝาฝนกฎหมายวาดวยการควบคมอาคารดงเชนกรณของเพอนบาน มาเปนเหตใหเจาหนาทตองละเวนการปฏบตหนาทเพอความเสมอภาคและไมเปนการเลอกปฏบตได (ทานองเดยวกบคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๕๗๐/๒๕๕๖, ท อ. ๓๘๓/๒๕๕๗ และท อ. ๑๑๓๘/๒๕๕๙)

คาพพากษาศาลปกครองสงสดในคดน จงเปนอทาหรณสาหรบประชาชนทวไปได ดงน

๑) การกอสรางหรอดดแปลงอาคารจะตองขออนญาตจาก เจาพนกงานทองถนหรอแจงเจาพนกงานทองถนทราบกอนทจะดาเนนการเสมอ เวนแต เปนการซอมแซมหรอการดดแปลงอาคาร ในลกษณะทเขาขอยกเวนทกาหนดไวในกฎกระทรวง จงไมตองยนขอรบใบอนญาตหรอแจงตอเจาพนกงานทองถนกอนดาเนนการ

๒) กฎหมายวาดวยการควบคมอาคารกาหนดหามมใหบคคลใดดดแปลงอาคารโดยไมไดรบอนญาตจากเจาพนกงานทองถนทงสน เวนแต เขาขอยกเวนตามกฎหมาย ดงนน ในกรณทม การดดแปลงอาคารไมวาจะอยในชวงเวลาใดนบตงแตวนทไดรบอนญาตใหปลกสรางอาคาร จนถงวนทตรวจพบวามการดดแปลงอาคารโดยไมไดรบอนญาตจากเจาพนกงานทองถนและไมเขาขอยกเวนตามกฎหมาย ยอมถอเปนการกระทาโดยไมชอบดวยกฎหมาย เจาพนกงานทองถนยอมมอานาจออกคาสงบงคบกบผซออาคารหรอผครอบครองอาคารทตอเตมหรอดดแปลงอาคารโดยฝาฝนกฎหมายใหดาเนนการอยางใด ๆ ตามทกฎหมายวาดวยการควบคม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๕๓

อาคารกาหนดไว (ทานองเดยวกบคาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. ๘๒๔/๒๕๖๐)

๓ ) ผท กระทาการฝ าฝนกฎหมาย ไมอาจอ างหลก ความเสมอภาคเพอใหไดรบความคมครองตามกฎหมายได

(ผสนใจศกษารายละเอยดไดจากคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๖๓๔/๒๕๖๑ และปรกษาคดปกครอง ไดทสายดวนศาลปกครอง ๑๓๕๕ และสบคนเรองอน ๆ ไดจาก www.admincourt.go.th เมนวชาการ เมนยอยอทาหรณจากคดปกครอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๕๔

๑ . มาตรา ๔ แหงพระราชบญญ ตควบคมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ไดใหนยามการดดแปลงอาคารไววา ... หมายความวา “เปลยนแปลง ตอเตม เพม ลด หรอขยายซงลกษณะขอบเขต แบบ รปทรง สดสวน นาหนก เนอทของโครงสรางของอาคารหรอสวนตาง ๆ ของอาคาร ซงไดกอสรางไวแลวใหผดไปจากเดมและมใ ชซอมแซมหรอการดดแปลงทกาหนดในกฎกระทรวง” และเมอถอเปนการดดแปลงอาคารแลว มาตรา ๒๑ แหงพระราชบญญตเดยวกน กาหนดใหตองไดรบใบอนญาตจากเจาพนกงานทองถน หรอแจงตอเจาพนกงานทองถนและดาเนนการตามมาตรา ๓๙ ทว ยกเวนเปนกรณตามทกาหนดไวในกฎกระทรวง ฉบบท ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ เชน การเปลยนโครงสรางของอาคารโดยใชวสด ขนาด จานวนและชนดเดยวกบของเดม

๒. เมอการดดแปลงอาคารตามทพพาทเปนกรณทตองไดรบอนญาตจากเจาพนกงานทองถน แตเจาของอาคารคนเดมไดทาการดดแปลงโดยไมไดรบอนญาตซงเปนการดดแปลงโดยไมชอบดวยกฎหมาย เจาของอาคารคนใหมทซอตอมายอมไมอาจดาเนนการซอมแซมอาคารโดยไมขออนญาตจากเจาพนกงานทองถนได และหากมการซอมแซมโดยไมชอบ เจาพนกงานทองถนมอานาจดาเนนการตามกฎหมายกบเจาของอาคารคนใหม

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “การบรหารงานบคคล

และวนย”

ประเดนชวนคด

๑. รอยสกหรอรอยจากการลบรอยสกในรางกาย ทอยใน

รมผา เขาขายลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจหรอไม ?

๒. การพจารณาเกยวกบพฤตกรรมเสอมเสยหรอบกพรองในศลธรรมอนดของผสมครสอบเปนขาราชการตารวจ มแนวทาง ในการใชดลพนจอยางไร ?

หวใจของเรอง “การใชอานาจดลพนจ ตองใชอยางมเหตผล และเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย”

เรองท ๖ การใชดลพนจพจารณาคณสมบต

ผสมครสอบเปน “ขาราชการตารวจ”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๕๖

ขอพพาทเกยวกบคณสมบตของผสมครสอบคดเลอก เปนขาราชการตารวจเปนคดทขนสการพจารณาของศาลปกครองเปนระยะ ๆ เนองจากพระราชบญญตตารวจแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๗ และ กฎ ก.ตร. วาดวยคณสมบตและลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๔๗ มขอกาหนดในเรอง “ลกษณะตองหาม” ของบคคลทสมครสอบคดเลอกเปนขาราชการตารวจไวหลายประการ ซงขอกาหนดบางประการมลกษณะทไมอาจระบความชดเจนตายตวหรอมขอความบางสวนทเปนอตวสย ดงนน ในการปรบใชกฎหมายเจาหนาทจงตองใชดลพนจในการพจารณาวาขอเทจจรงเชนไร เปนไปตามเจตนารมณทกฎหมายตองการ อยางไรกตาม แมเจาหนาทจะสามารถ “ใชอานาจดลพนจได แตกมใชจะใชอยางไรกได” ผมอานาจจะตองใชดลพนจอยางมเหตผล อยในขอบเขตของกฎหมายโดยยดเจตนารมณของกฎหมาย ทใหอานาจเปนสาคญ

ตวอยางของลกษณะตองหามกรณสมครสอบเขารบราชการตารวจดงกลาวขางตน ไดแก กรณ “เปนผประพฤตเสอมเสยหรอบกพรองในศลธรรมอนด” และกรณ “เปนผมแผลเปน ไฝ ปาน รอยสก หด หรอซสต ทสวนตาง ๆ ของรางกายซงมขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด” (ขอ ๒ ของ กฎ ก.ตร . วาดวยคณสมบตและลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๔๗)

การใชดลพนจพจารณาคณสมบต ผสมครสอบเปน “ขาราชการตารวจ”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๕๗

สาหรบคดทจะนามาเสนอในวนน มคดทนาสนใจ รวมทงสน ๔ คด

คดแรก ศาลปกครองสงสดไดมคาพพากษาเมอวนท ๖ กนยายน ๒๕๕๙ โดยไดคนสทธการสมครสอบคดเลอกเปนขาราชการตารวจใหกบผสมครหนมรายหนงทมรอยสกบนรางกาย คาวนจฉยในคดนเปนคดแรกทวางแนวทางในการพจารณาเกยวกบรอยสกซงเปนประเดนทนาจะเกดขนบอยในยคปจจบน เนองจากการสกถอเปนความชอบและความเชอสวนบคคล แตในอกแงมมหนงกอนทจะตดสนใจสกลวดลายหรอรปตาง ๆ ลงบนรางกาย กตองใครครวญและศกษาใหดทงในเรองความปลอดภยและผลกระทบดานอน ๆ อกทงเมอสกแลวการจะลบออกกคอนขางยาก หรอไมอาจลบออกใหหมดได ประการสาคญบางอาชพจะไมรบผท มการสกเขาทางาน โดยเฉพาะอาชพขาราชการ เชน ขาราชการทหาร ตารวจ ผพพากษา แพทย ฯลฯ ซงจะมกฎหมายเฉพาะกาหนดในเรองของการสกดงกลาวเอาไววาเปนลกษณะตองหามในการรบราชการประเภทนนๆ แมแตบรษทเอกชนบางทกจะพจารณาเรองนกอนรบ เขาทางานเชนกน แตกปฏเสธไมไดวาปจจบนรอยสกไดมการประยกตลวดลายและกลายเปนแฟชนในหมผคนทชนชอบ

ในคดน ... ผฟองคดเปนผสมครสอบเพอบรรจเปนนกเรยนนายสบตารวจตามประกาศรบสมครของผบญชาการตารวจภธรภาค (ผถกฟองคด) โดยในประกาศดงกลาวไดกาหนดคณสมบตของผสมครสอบและลกษณะตองหามตามภาคผนวกทายประกาศ ซงในผนวก ก. กาหนดวาผสมครสอบทจะไดรบการบรรจและแตงตงตองมคณสมบตทวไปและไมมลกษณะตองหามประการหนง คอ ไมเปนผมแผลเปน ไฝ ปาน รอยสก หด หรอซสต ทสวนตาง ๆ ของ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๕๘

รางกายซง “มขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด” โดยถอ คาวนจฉยของคณะกรรมการแพทยโรงพยาบาลตารวจเปนทสด

ผฟองคดเปนผสอบผานความรความสามารถทวไป (สอบขอเขยน) และไดรายงานตวเขาทดสอบความรความสามารถทใชเฉพาะตาแหนงและภาคความเหมาะสมกบตาแหนง (วง วายนา) ซงผฟองคดสอบผานเกณฑตามประกาศรบสมครฯ ดงกลาวแลว ตอมาจงไดเขารบการตรวจรางกาย แตผลการตรวจรางกายปรากฏวา ผฟองคดไมผานการตรวจรางกายเพราะมรอยสกกลางหลง ลบไมหมด ผฟองคดไดมหนงสอขอใหผบญชาการตารวจภธรภาคทบทวนการตรวจรางกายใหม แตไดรบแจงวาไมรบคารองขอใหตรวจรางกายใหมของผฟองคดและยนยนผลการวนจฉยเดม

เมอประกาศรายชอผไดรบคดเลอกเพอบรรจเปนนกเรยนนายสบตารวจ ปรากฏวาผฟองคดมชออยในบญชรายชอผมคณสมบตไมเปนไปตามประกาศรบสมครฯ ผฟองคดจงมหนงสออทธรณขอใหพจารณาผลการตรวจรางกายใหม และผบญชาการตารวจภธรภาคไดมหนงสอแจงผฟองคดวา คณะกรรมการแพทยโรงพยาบาลตารวจพจารณาผลการอทธรณดงกลาวแลว ทประชมมมตยนยนผล การตรวจรางกายของผอทธรณใหไมผานการตรวจรางกาย

ผฟองคดจงยนฟองผบญชาการตารวจภธรภาคตอศาลปกครอง ขอใหศาลมคาพพากษาเพกถอนประกาศผลการคดเลอกทใหผฟองคดไมผานการตรวจรางกาย และใหผฟองคดเปนผผานการตรวจรางกายและผานการคดเลอกเพอบรรจเปนนกเรยนนายสบตารวจ

คดนมประเดนทศาลตองพจารณาคอ การทผบญชาการตารวจภธรภาค (ผถกฟองคด) ประกาศรายชอผฟองคดในบญชรายชอผมคณสมบตไมเปนไปตามประกาศรบสมครดงกลาว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๕๙

เปนการกระทาโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม ? โดยมาตรา ๔๘ แหงพระราชบญญตตารวจแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๗ ประกอบกฎ ก.ตร. วาดวยคณสมบตและลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๔๗ ขอ ๒ ซงกาหนดวา ผทจะบรรจเปนขาราชการตารวจจะตองเปนผทมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามทกฎหมายกาหนด ซงลกษณะตองหามประการหนง คอ ผนนจะตอง ไมเปนผมแผลเปน ไฝ ปาน รอยสก หด หรอซสต ทสวนตาง ๆ ของรางกายซงมขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด

คดนศาลปกครองสงสดไดพจารณารปถายทผฟองคด สงตอศาลซงเหนไดวา รอยทเกดจากการลบรอยสกทอยบรเวณกลางหลงระหวางหวไหลและอยใตลาคอของผฟองคดมขนาด ของรอยสกเมอเทยบกบแผนหลงของผฟองคดแลวมขนาดไมใหญมากนก ประกอบกบรอยทเกดจากการลบรอยสกของผฟองคดดงกลาวเปนรอยทปรากฏในรมผา ไมเปนทเปดเผย เมอสวมใสเสอผาหรอเครองแบบปฏบตหนาทแลวจะไมสามารถมองเหนได และประการทสาคญ รอยลบรอยสกของผฟองคดดงกลาวไมเปนอปสรรคขดขวางการปฏบตหนาทในตาแหนงทผฟองคดสมครเพอบรรจเปนขาราชการตารวจแตอยางใด

จากขอเทจจรงดงกลาวศาลปกครองสงสดวนจฉยวา รอยทปรากฏไมถอเปนรอยสกทสวนตาง ๆ ของรางกายซงมขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด อนจะเขาลกษณะตองหามบรรจเขารบราชการเปนขาราชการตารวจตามภาคผนวก ทายประกาศรบสมครฯ การทคณะกรรมการแพทยโรงพยาบาลตารวจมมตให ผฟองคดเปนผไมผานการตรวจรางกายเพราะรอยสกกลางหลงลบไมหมด จงเปนการใชดลพนจทไมชอบ ดงนน ประกาศรายชอ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๖๐

ในสวนทใหผฟองคดมชออยในบญชรายชอผมคณสมบตไมเปนไปตามประกาศรบสมครฯ ของผถกฟองคด จงเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย

ในสวนอทธรณของผถกฟองคดทวา ผฟองคดไดรบทราบถงคณสมบตและลกษณะตองหามตามประกาศรบสมครแลว แตไมไดโตแยงคดคานประกาศรบสมครดงกลาวแตแรกนน ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา คดนผฟองคดไมไดฟองขอใหเพกถอนประกาศรบสมครฯ ของผถกฟองคดและไมไดฟองใหเพกถอน กฎ ก.ตร. ดงกลาว แตผฟองคดฟองแตเพยงวา การใชดลพนจของคณะกรรมการแพทยโรงพยาบาลตารวจตามประกาศรบสมครฯ และการประกาศรายชอในสวนทใหผฟองคดเปนผไมมคณสมบต ในการสมครสอบเปนขาราชการตารวจ เปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพกถอนประกาศดงกลาวเทานน ดงนน ศาลปกครองจงไมตองวนจฉยถงความชอบดวยกฎหมายของประกาศรบสมครและกฎ ก.ตร. ตามทผถกฟองคดอทธรณแตอยางใด อทธรณของผถกฟองคดฟงไมขน

ศาลปกครองสงสดจงพพากษาใหเพกถอนประกาศรายชอเฉพาะสวนทใหผฟองคดไมผานการตรวจรางกาย โดยใหมผลยอนหลงไปถงวนทออกประกาศ ซงมผลเปนการคนสทธในฐานะผสมครสอบทสอบผานขอเขยน สมรรถภาพ และผานการตรวจรางกายแลว ทาใหผฟองคดมสทธไดเขาทดสอบความเหมาะสม กบตาแหนง (สอบสมภาษณ) ตอไป (คาพพากษาศาลปกครองสงสดอ. ๔๓๑/๒๕๕๙)

สาหรบคดทสองถงคดทส นน เปนคดพพาทเกยวกบ การพจารณาคณสมบตของผสมครสอบรบราชการตารวจทเคยม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๖๑

การฟองคดตอศาลปกครองและศาลไดวางหลกในการพจารณาเกยวกบ “การเปนผบกพรองในศลธรรมอนด” วาเปนอานาจดลพนจของเจาหนาทผมอานาจในการทจะพจารณา ซงจะตองคานงถงขอเทจจรงแตละรายแตละกรณไป โดยเฉพาะอยางยง ตองพจารณาเจตนารมณของกฎหมาย คานงถงเกยรตของขาราชการ ความรงเกยจของสงคม และความหมายของศลธรรมในหลกพระพทธศาสนาประกอบ

คดทสอง กรณทบดามารดาของผสมครสอบเปนนกเรยนพลตารวจมพฤตการณเกยวของกบการคายาเสพตด จะถอวาผสมครเปนผมความประพฤตเสอมเสยหรอบกพรองในศลธรรมอนดตามมาตรา ๔๑ (๗) แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการตารวจ พ.ศ.๒๕๒๑ ซงใชบงคบในขณะนนหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา กฎหมายดงกลาวไดกาหนดหามมใหผมพฤตกรรมเสอมเสยหรอบกพรองในศลธรรมอนด สมครเขารบราชการตารวจ อนเปนลกษณะตองหามเฉพาะตวหรอเฉพาะเจาะจงแค“ตวผสมคร” เทานน มไดหมายรวมถงบคคลอนทเกยวของ เชน บดามารดา โดยกฎหมายมเจตนารมณเพยงตรวจสอบความประพฤตของตวผสมครสอบ เมอกรณนไดตรวจสอบประวตผสมครแลวไมพบวามพฤตการณเกยวของกบยาเสพตด แตไดตรวจสอบประวตบดามารดาจากสถานตารวจ หนวยงานราชการทเกยวของและบคคลในพนท ซงมทงผทใหถอยคาวา ไมทราบวาบดามารดาของผสมครคายาเสพตด และมผทใหถอยคายนยนวาบดามารดาของผสมครคายาเสพตด ในสวนฐานขอมล ของทางราชการทไดรวบรวมรายชอผทเกยวของกบยาเสพตดพบวา บางหนวยงานมขอมลรายชอบดามารดาของผสมครมพฤตการณ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๖๒

เกยวของกบยาเสพตด แตบางหนวยงานกไมปรากฏรายชอบดามารดาของผสมครวาเกยวของกบยาเสพตด และไมเคยมประวต การถกจบกมในขอหาดงกลาว กรณจงไมมความชดเจนวาบดามารดาของผสมครมความเกยวของกบการคายาเสพตด อยางไรกตาม การทบตรไดรบการอปการะเลยงดและรบการใหการศกษาจากบดามารดา ถอเปนการรบการอปการะเลยงดในฐานะบตรผเยาวทไดรบจากบดามารดา อนเปนสทธโดยชอบดวยกฎหมาย (มาตรา ๑๕๖๔ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย) ไมวาบดามารดาจะมพฤตการณเกยวของกบยาเสพตดหรอมรายไดมาจากการคายาเสพตดหรอไมกตาม และไมถอเปนการรบไวโดยประการใด ซงทรพยอนไดมาจากการกระทาความผดในฐานรบของโจร (มาตรา ๓๕๗ แหงประมวลกฎหมายอาญา) ทจะทาใหบตรเปน ผบกพรองในศลธรรมอนด ประกอบกบระเบยบ ก.ตร. วาดวยวธการคดเลอกและการสอบแขงขนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๒๑ กมไดกาหนดใหมการตรวจสอบบคคลอนใดนอกเหนอจากตวผสมคร การทสานกงานตารวจแหงชาตไดมหนงสอสงการใหมการตรวจสอบประวตบดามารดาและพนองสายเลอดเดยวกนหรอผปกครอง ของผสมครฯ จงขดกบบทบญญตมาตรา ๔๑ แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๒๑ การตดสทธผสมครใหไมผานการสอบคดเลอกเขาเปนนกเรยนพลตารวจ โดยใหเหตผลวา เพราะเปนผบกพรองในศลธรรมอนดเนองจากบดามารดาเปนผ เ กยวของกบยาเสพตด จงเปนคาสงท ไมชอบดวยกฎหมาย (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๕๐/๒๕๔๖)

คดทสาม กรณทผสมครสอบฯ เคยมประวตทางคดอาญา ในความผดฐานมอาวธปนลกซองและเครองกระสนปนในครอบครอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๖๓

โดยไมไดรบอนญาตและพาอาวธปนและเครองกระสนตดตวไป ในเมอง หมบาน ทางสาธารณะโดยไมไดรบอนญาต ศาลพพากษา ใหจาคกและไดรบการรอการลงโทษไว จะถอเปนผบกพรองในศลธรรมอนดตามมาตรา ๔๑ (๗) แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการตารวจ พ.ศ.๒๕๒๑ ซงใชบงคบในขณะนนหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การพจารณาวาการกระทาหรอพฤตการณใด ถอวาเปนผกระทาบกพรองในศลธรรมอนด ตองพจารณาวาวญญชนทวไปพงกระทาหรอไม และสงคมยอมรบไดหรอไม รวมทงมผลกระทบตอภาพลกษณในการปฏบตหนาทในฐานะขาราชการตารวจหรอไม การกระทาของผสมครสอบดงกลาวถอเปนความผดทชดแจงโดยไมจาตองใชอาวธปนยงผใด วญญชนทวไปไมพงปฏบต รวมทงสงคมไมอาจยอมรบได การทผสมครถกศาลอาญาลงโทษจาคกในความผดฐานครอบครองและพาอาวธปนฯ ดงกลาว แมจะไดรบการรอการลงโทษและกาหนดเงอนไขทคมประพฤตไว แตการรบราชการตารวจเปนอาชพทตองพจารณาคดสรรบคคลทมความประพฤตด มจตสานกทด ไมฝาฝนกฎหมาย หากหนวยงานรบผทมพฤตการณกระทาผดกฎหมาย เปนขาราชการตารวจ ยอมทาใหประชาชนขาดความเชอมนศรทธา อนมผลกระทบตอภาพลกษณการปฏบตหนาทตารวจ พฤตการณดงกลาวจงถอไดวาเปนผบกพรองในศลธรรมอนด การตดสทธผสมครกรณนจงชอบดวยกฎหมายแลว (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๙๐๕/๒๕๕๕)

คดทส กรณทผสมครสอบฯ ไดรบใบอนญาตขบรถยนตสวนบคคลตลอดชพโดยจายคาธรรมเนยมใหกบผอางตนวาเปนเจาหนาทสานกงานขนสงจงหวด และมไดผานขนตอนการทดสอบ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๖๔

ตาง ๆ ตามทกฎหมายกาหนด จะถอเปนผบกพรองในศลธรรมอนด ตามมาตรา ๔๘ (๖) แหงพระราชบญญตตารวจแหงชาต พ.ศ.๒๕๔๗ ประกอบขอ ๒ ของกฎ ก .ตร . วาดวยคณสมบตและลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๔๗ ซงใชบงคบในขณะเกดขอพพาทหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ในขณะทผสมครไดทาใบอนญาตขบรถยนต ผสมครฯ บรรลนตภาวะและสาเรจการศกษาในระดบอดมศกษาแลว นบวามประสบการณชวตพอสมควร ยอมคาดหมายไดวาในการออกใบอนญาตขบรถยนตจะตองผาน การอบรมและการทดสอบตางๆ เมอพจารณาถงการเปนขาราชการตารวจถอเปนเจาหนาทของรฐทมลกษณะงานพเศษ มอานาจ ความรบผดชอบในฐานะผรกษากฎหมายจงจาเปนตองใชบคลากร ทปฏบตตนภายใตกฎหมายและบรรทดฐานของสงคม เพอสรางความเชอมนแกประชาชน การทผสมครไดรบใบอนญาตมาโดยไมผานขนตอนตามกฎหมาย จงถอเปนผเสอมเสยและบกพรองในศลธรรม อนด ขออางทวาศาลอาญาไดยกฟองในขอหาปลอมแปลงเอกสารราชการคอใบอนญาตขบรถยนตโดยคดถงทสด แมขอเทจจรง ไมปรากฏวาผสมครเปนผกระทาการปลอมเอกสารใบอนญาต ขบรถยนตดงกลาวกตาม หรอแมผสมครมไดถกฟองคดอาญาเลย กตาม แตในการตรวจสอบคณสมบตกสามารถนาขอเทจจรงทเกยวกบการกระทาของผสมครฯ ทไดรบใบอนญาตขบรถมาโดยไมผานขนตอนของกฎหมายมาพจารณาในเรองลกษณะตองหามของบคคล ทบรรจเขาเปนขาราชการตารวจไดอยแลว การตดสทธผฟองคด ในการสมครสอบเปนขาราชการตารวจจงชอบดวยกฎหมายแลว (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๑๓๑๘/๒๕๕๙)

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๖๕

ตวอยางคดพพาททนาเสนอนแสดงใหเหนถงแนวทาง การใชอานาจดลพนจของเจาหนาทในการพจารณาตรวจสอบคณสมบตบางประการของผสมครสอบเปนขาราชการตารวจ ดงน

๑. การพจารณารอยสกซงเปนลกษณะตองหามในการเปนขาราชการตารวจนน ตองมขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด ซงคาวาใหญมาก ศาลจะพจารณาเทยบกบพนทของผวหนงบรเวณ ทมรอยสก และดวาหากสวมใสเสอผาแลวเหนรอยสกหรอรอยลบรอยสกดงกลาวหรอไม และรอยสกดงกลาวเปนอปสรรคขดขวาง ในการปฏบตหนาทหรอไม ซงหนวยงานทางปกครองสามารถนาเปนแนวทางในการพจารณารอยสกในเบองตนกรณการรบสมครบคคลเขาทางานได และยงเปนอทาหรณเตอนใจสาหรบผทคดจะสก ใหพจารณาใหถถวน

๒. การพจารณาเกยวกบพฤตกรรมเสอมเสยหรอบกพรอง ในศลธรรมอนดของผสมครฯ เปนกรณทกฎหมายมเจตนารมณกาหนดใหเปนลกษณะตองหามเฉพาะตวหรอเฉพาะเจาะจงแค “ตวผสมคร” เพอตองการตรวจสอบความประพฤตของตวผสมครสอบเทานน เมอกฎหมายไมไดกาหนดใหตรวจสอบบคคลอนในครอบครวได การทสานกงานตารวจแหงชาตมหนงสอสงการใหตรวจสอบบดามารดาและพนองของผสมครฯ เพมเตม จงไมชอบดวยกฎหมาย

๓. ในการพจารณากรณผสมครฯ ถกศาลลงโทษในความผดทางอาญาและรอการลงโทษวา เปนผกระทาเสอมเสยหรอบกพรอง ในศลธรรมอนดหรอไม ตองพจารณาวาวญญชนทวไปพงกระทาหรอไม และสงคมยอมรบไดหรอไม รวมทงมผลกระทบตอภาพลกษณในการปฏบตหนาทในฐานะขาราชการตารวจหรอไม เพราะการรบ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๖๖

ราชการตารวจเปนอาชพทตองพจารณาคดสรรบคคลทมความประพฤตด มจตสานกดและไมฝาฝนกฎหมาย

๔. การทผสมครฯ ไดรบใบอนญาตขบรถมาโดยไมผานขนตอนตามกฎหมาย แสดงใหเหนถงการไมปฏบตตนภายใตกฎหมายซงการเปนขาราชการตารวจถอเปนเจาหนาทของรฐทจะตองไดรบความเชอถอ เชอมน ศรทธาและไววางใจของประชาชนในฐานะเปนผรกษากฎหมาย ดงนนคณสมบตของผสมครเขารบการคดเลอกเปนขาราชการตารวจ จงตองดารงตนในทางกฎหมายและบรรทดฐานของสงคมอยางถกตอง ในการตรวจสอบคณสมบตจงสามารถนาขอเทจจรงทเกยวกบพฤตการณของผสมครในเรองดงกลาวมาประกอบ การพจารณาและถอเปนลกษณะตองหามของบคคลทบรรจเขาเปนขาราชการตารวจได

กระบวนการคดเลอกบคคลเขารบราชการตารวจ ซงเปนอาชพทมลกษณะพเศษทจาเปนตองไดรบการคดสรรอยางเขมขน ทงน เพราะตารวจเปนทงผ ใ ชกฎหมายและผรกษากฎหมาย เปนผพทกษรกษาความสงบเรยบรอยในสงคม เปนทพงพาของประชาชนผไดรบความเดอดรอน อาชพตารวจจงเปนอาชพทมเกยรต มศกดศร ดงนนการใชดลพนจในการคดเลอกบคคลเขารบราชการตารวจจงตองใชอยางรอบคอบ เพอใหบรรลตามเจตนารมณของกฎหมายเปนสาคญ และหากเจาหนาทตารวจกระทาความผดเสยเอง ยอมจะตองไดรบโทษมากกวาคนธรรมดาทวไป ตวอยาง คาพพากษาดงกลาวนอกจากจะเปนประโยชนในการศกษาทงในสวนของเจาหนาทผใชอานาจในการคดเลอกบคคลทจะรบราชการตารวจรวมทงคดเลอกขาราชการประเภทอนๆ กตองยดหลกการดงกลาว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๖๗

เชนเดยวกนแลว ยงเปนประโยชนตอบคคลทวไปทมความตงใจ จะทาหนาทเปนผพทกษสนตราษฎร ทจะตองเตรยมตวใหพรอม ในทกดาน เพราะหากสามารถฟนฝาดานสอบขอเขยนไดแลว แตตองมาพลาดในดานตรวจคณสมบต กนบวานาเสยดาย !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๖๘

๑. การพจารณารอยสกอนเปนลกษณะตองหามประการหนงของการเขารบราชการตารวจ ซงตองพจารณาตามกฎ ก.ตร. วาดวยคณสมบตและลกษณะตองหามของการเปนขาราชการตารวจ พ.ศ. ๒๕๔๗ ทกาหนดใหผทจะบรรจเปนขาราชการตารวจจะตองไมมรอยสกทสวนตาง ๆ ของรางกายซงม “ขนาดใหญหรอมากจนแลดนาเกลยด” รอยสกหรอรอยทเกดจากการลบรอยสกทอยบรเวณกลางหลงระหวางหวไหลและอยใตลาคอของผสมครสอบ ซงมขนาดของรอยสกเมอเทยบกบแผนหลงแลวไมใหญมากนกจนถงขนาดแลดนาเกลยด และเปนรอยทปรากฏในรมผา เมอสวมใสเครองแบบปฏบตหนาทแลวจะไมสามารถมองเหนได และไมเปนอปสรรคขดขวางการปฏบตหนาท จงไมเขาลกษณะตองหามในการบรรจเปนขาราชการตารวจ ๒. การพจารณาเกยวกบพฤตกรรมเสอมเสยหรอบกพรองในศลธรรมอนดของผสมครสอบเปนขาราชการตารวจ เปนกรณทกฎหมายมเจตนารมณกาหนดใหเปนลกษณะตองหามเฉพาะ “ตวผสมคร” เพอมงตรวจสอบความประพฤตของตวผสมครสอบเปนสาคญ โดยศาลปกครองสงสดไดวางแนวทางในการพจารณา เชน วญญชนทวไปพงกระทาหรอไม สงคมยอมรบไดหรอไม รวมทงมผลกระทบตอภาพลกษณในการปฏบตหนาทในฐานะขาราชการตารวจหรอไม ?

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. ศาลปกครองมอานาจตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงยายขาราชการไดเพยงใด ?

๒. คาสงยายขาราชครไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษา ผรบคาสงมสทธไดรบเงนวทยฐานะในระหวางทถกคาสงยายดงกลาวหรอไม ?

หวใจของเรอง “คาสงทางปกครองตองชอบดวยรปแบบและเนอหา”

เรองท ๗ คาสงยายลกษณะใด ? ทไมไดเงนวทยฐานะ !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๗๐

คาสงยาย... เปนการใชอานาจตามกฎหมายของผบงคบบญชา ในการบรหารงานบคคลเพอประสทธภาพในการทางานและ เพอประโยชนของทางราชการเปนสาคญ ซงจะมทงการยายประจาปตามปกตและยายในกรณพเศษ อยางไรกตาม แมการยายขาราชการหรอบคลากรของรฐจะเปนอานาจบรหารของผบงคบบญชา แตศาล กสามารถตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงดงกลาวได หากเปนการดาเนนการทไมถกตอง เชน ตรวจสอบวามกฎหมาย ใหอานาจผออกคาสงกระทาการนนหรอไม หรอผออกคาสงไดดาเนนการตามรปแบบขนตอนอนเปนสาระสาคญทกฎหมายกาหนดไวหรอไม หรอผออกคาสงใชดลพนจโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม ซงกคอ มเหตผลทสมเหตสมผลรองรบในการออกคาสงหรอไมนนเอง

การมคาสงยายขาราชครในบางกรณสงผลใหผถกยายไมไดรบเงนวทยฐานะในระหวางทถกคาสงยาย เชน คาสงใหประจา สวนราชการ หรอสานกงานเขตพนทการศกษาเปนการชวคราว หรอสงใหพนจากตาแหนงหนาทและขาดจากอตราเงนเดอน ในตาแหนงเดม โดยใหรบเงนเดอนในอตราทดแทนท ก.ค.ศ. กาหนด แลวแตกรณ ตามขอ 6 (7) ของระเบยบ ก.ค.ศ. วาดวยการเบกจาย เงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงขาราชการครและบคลากรทางการศกษา พ.ศ. 2550 กาหนดไว ดงนน การทผบงคบบญชา จะมคาสงยายดงกลาวจงตองมเหตผลสนบสนนการยาย มใชทา โดยอาเภอใจ เพอใหคาสงยายดงกลาวเปนคาสงทชอบดวยกฎหมาย

คาสงยายลกษณะใด ? ทไมไดเงนวทยฐานะ !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗๑

ดงเชนคดตอไปน ... ผฟองคดเปนขาราชการคร ดารงตาแหนงผอานวยการโรงเรยน ถกรองเรยนวาทจรตโครงการอาหารกลางวนนกเรยนและถกตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนย อยางรายแรง ตอมาผถกฟองคดท 1 (ศกษาธการจงหวด) ไดมคาสงใหผฟองคดไปประจา ณ สานกงานเขตพนทการศกษา ก เปนการชวคราวในระหวางทมการดาเนนการทางวนย รวมทงไดมคาสงงดเบกจายเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงในระหวาง ทผฟองคดถกสงใหไปประจา ณ สานกงานเขตพนทการศกษา ก ดงกลาว

ผฟองคดไดมหนงสอรองทกขตอประธานของผถกฟองคดท 2 (คณะกรรมการศกษาธการจงหวด) เพอขอใหยกเลกคาสงยายและ ใหผฟองคดกลบไปปฏบตราชการทโรงเรยนเดมหรอโรงเรยนอน ทใกลเคยงกน พรอมทงใหจายเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงแกผฟองคดดวย แตในระหวางทผถกฟองคดท 2 ยงมไดพจารณาเรองรองทกขใหแลวเสรจ ผถกฟองคดท 1 กไดมคาสงยกเลกคาสงใหผฟองคดไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษา ก และใหผฟองคดกลบไปประจาทโรงเรยนเดม ผถกฟองคดท 2 เหนวาเมอผถกฟองคดท 1 มคาสงใหผฟองคดกลบไปปฏบตหนาททโรงเรยนเดมและ ผ ฟองคดไดรบเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงตามเดม อนเปนไปตามวตถประสงคในหนงสอรองทกขแลว จงไมพจารณาเรองรองทกขของผฟองคด

ผฟองคดเหนวาการทผถกฟองคดท 1 มคาสงใหผฟองคด ไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษา ก เปนการออกคาสง โดยไมชอบดวยกฎหมาย อกทงผถกฟองคดท 2 ไมยอมพจารณา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๗๒

เรองรองทกขของผฟองคด ผฟองคดจงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงยายทพพาท และใหจายเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนง จานวน 2 เดอน ทผฟองคดไมไดรบในระหวางทไปประจาอย ณ สานกงานเขตพนทการศกษา ก ดวย

กรณเชนน ... ผฟองคดจะสามารถเรยกเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงในระหวางทไมไดปฏบตหนาทผอานวยการโรงเรยนไดหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผฟองคดมกรณถกกลาวหาวากระทาผดวนยอยางรายแรง ซงเมอผถกฟองคดท 1 มคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรงผฟองคด ในเรองทถกกลาวหาดงกลาว หากใหผ ฟองคดปฏบตหนาท ทโรงเรยนเดมในฐานะผอานวยการโรงเรยน ยอมจะเปนอปสรรคตอการดาเนนการสอบสวนทางวนยได เนองจากผฟองคดดารงตาแหนงผบรหารสถานศกษายอมมอทธพลหรอมสวนไดเสย ตอขาราชการครและบคลากรทางการศกษาในสงกดโรงเรยนดงกลาว ในฐานะเปนผ บงคบบญชาซงมอานาจใหคณใหโทษ แกขาราชการดงกลาวในเรองความดความชอบ ยอมเปนเหตใหขาราชการครไมกลาใหถอยคาตอคณะกรรมการสอบสวนทางวนยตามความเปนจรง และอาจเขาไปยงเกยวกบพยานหลกฐานทสาคญ ในเรองททาการสอบสวนได

การทผถกฟองคดท 1 ในฐานะผ บงคบบญชาเหนวา มเหตผลความจาเปนและเปนไปตามเงอนไขทกาหนดในมาตรา 70 แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการครและบคลากรทางการศกษา พ.ศ. 2547 ประกอบกบขอ 1 (1) ของกฎ ก.ค.ศ. วาดวยการสง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗๓

ใหขาราชการครและบคลากรทางการศกษาประจาสวนราชการหรอสานกงานเขตพนทการศกษา พ.ศ. 2550 ซงใหอานาจผถกฟองคด ท 1 ในกรณท “มเหตผลความจาเปน” สามารถสงใหขาราชการครและบคลากรทางการศกษาไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษาเปนการชวคราวได หากขาราชการดงกลาวมกรณถกกลาวหาหรอเปนทสงสยวากระทาผดวนยอยางรายแรงหรอถกฟองคดอาญา เวนแตเปนความผดทไดกระทาโดยประมาทหรอความผดลหโทษ หรอกรณทถกฟองนนพนกงานอยการรบเปนทนายแกตางให และถาใหผนนคงอยในตาแหนงหนาทเดมตอไปจะเปนอปสรรค ตอการสบสวนการสอบสวน หรออาจเกดความเสยหายแกราชการ คาสงทใหผฟองคดไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษา ก เปนการชวคราวเพอความสะดวกในการสอบสวนทางวนย อยางรายแรง จงเปนการออกคาสงทเหมาะสมและจาเปนแกกรณ ซงเปนการใชดลพนจโดยชอบดวยกฎหมายแลว

เมอศาลไดวนจฉยแลววา เปนการใชดลพนจออกคาสง โดยชอบดวยกฎหมาย การทผฟองคดมาปฏบตหนาทประจาสานกงานเขตพนทการศกษา ก เปนเวลา 2 เดอน ซงยอมไมไดปฏบตหนาทในตาแหนงผอานวยการสถานศกษา ผฟองคด จงไมมสทธไดรบเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงดงกลาว

คาสงของผถกฟองคดท 1 ทใหงดการเบกจายเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงของผฟองคดเปนเวลา 2 เดอน จงชอบ ดวยขอ 6 (7) ของระเบยบ ก.ค.ศ. วาดวยการเบกจายเงนวทยฐานะและเงนประจาตาแหนงขาราชการครและบคลากรทางการศกษา พ.ศ. 2550 ทมขอกาหนดมใหเบกจายเงนวทยฐานะในระหวาง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๗๔

วนทขาราชการครถกสงใหประจาสานกงานเขตพนทการศกษา เปนการชวคราว (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 936/2559)

จะเหนไดวา กรณนเปนการยายท เปนไปตามเงอนไข ของกฎหมายทถอวามเหตจาเปนในการทจะออกคาสงใหผฟองคดไปปฏบตหนาท ณ สานกงานเขตพนทการศกษาเปนการชวคราว เนองจากอยระหวางการดาเนนการทางวนย เพราะผฟองคด ดารงตาแหนงหวหนาสถานศกษาซงมอทธพลหรอมสวนไดเสย ตอขาราชการครในโรงเรยน ทยอมสงผลตอการใหถอยคาของขาราชการครในโรงเรยนได เมอเปนการยายโดยชอบประกอบกบการมคาสงไมจายเงนวทยฐานะกเปนไปตามขอกาหนดของกฎหมายดวยเชนกน การกระทาของผถกฟองคดจงชอบดวยกฎหมายแลว อนเปนขอสรปทชดเจนเกยวกบอานาจของศกษาธการจงหวด ในเรองดงกลาว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗๕

๑. แมการยายขาราชการหรอบคลากรของรฐจะเปนอานาจบรหารของผบงคบบญชา แตศาลปกครองกสามารถตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงยายทผรบคาสงถกกระทบสทธหรอไดรบความเดอดรอนเสยหายได หากเปนการดาเนนการทไมถกตอง เชน ตรวจสอบวามกฎหมายใหอานาจผออกคาสงกระทาการนนหรอไม หรอผออกคาสงไดดาเนนการตามรปแบบขนตอนอนเปนสาระสาคญทกฎหมายกาหนดไวหรอไม หรอผออกคาสงใชดลพนจโดยมเหตผลทสมเหตสมผลรองรบในการออกคาสงหรอไม

๒. กรณ “มเหตผลความจาเปน” ผบงคบบญชาสามารถสงใหขาราชการครและบคลากรทางการศกษาไปประจาสานกงานเขตพนทการศกษาเปนการชวคราวได เชน หากขาราชการดงกลาวมกรณถกกลาวหาหรอเปนทสงสยวากระทาผดวนยอยางรายแรง และถาใหขาราชการผนนคงอยในตาแหนงหนาทเดมตอไปจะเปนอปสรรคตอการสบสวนการสอบสวน หรออาจเกดความเสยหายแกราชการ ซงการยายลกษณะดงกลาวมระเบยบกาหนดมใหเบกจายเงนวทยฐานะในระหวางวนทขาราชการครถกสงใหประจาสานกงานเขตพนทการศกษาเปนการชวคราว

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. การทคณะกรรมการอยการออกขอกาหนด ก.อ. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาท ของอยการอาวโส มาใชบงคบ ทงทพระราชบญญตหลกเกณฑ การแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 บญญตใหตองออกเปนระเบยบ ก.อ. จะสงผลอยางไร ?

๒. เจตนารมณหรอวตถประสงคทแทจรงของการ “ประเมนสมรรถภาพ” คออะไร ?

หวใจของเรอง “การใชอานาจทางปกครองตองยดถอกฎหมาย

อนเปนแหลงทมาของอานาจเปนสาคญ”

เรองท ๘ “การประเมนสมรรถภาพ” เพอตออาย

การปฏบตหนาทราชการของขาราชการอยการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗๗

โดยทวไปแลว ขาราชการจะเกษยณอายราชการ หรอ ทเรยกกนวา “ปลดเกษยณ” เมอสนปงบประมาณทผนนมอายครบ 60 ปบรบรณ ทงน ตามมาตรา 19 วรรคหนง แหงพระราชบญญตบาเหนจบานาญขาราชการ พ.ศ. 2494 เวนแตขาราชการบางตาแหนงทจะไดรบขอยกเวน โดยมกฎหมายเฉพาะบญญตตออายใหสามารถ รบราชการตอไปอกได เชน ในตาแหนงสมหราชองครกษ ขาราชการ ตลาการ ผพพากษาอาวโส อยการอาวโส และขาราชการพลเรอน ในสถาบนอดมศกษาทดารงตาแหนงศาสตราจารยหรอรองศาสตราจารย เปนตน

เหตทขาราชการประเภทดงกลาวสามารถตออายการรบราชการได สบเนองจากปญหาการขาดแคลนอตรากาลงในตาแหนง ทมความสาคญตอภารกจของรฐ ซงผดารงตาแหนงดงกลาวเปนผท มความพรอมทางดานคณวฒ วยวฒ ตลอดจนมการสะสมความรและประสบการณมาเปนเวลานานและเคยผานงานบรหารในระดบสงมากอน จงเปนประโยชนตอการปฏบตหนาทราชการ และการจดหาอตรากาลงมาทดแทนไมอาจกระทาไดโดยงาย ประกอบกบในภาวะปจจบน วทยาการทางการแพทยและศาสตรตาง ๆ ไดมความเจรญกาวหนาขนมาก ทาใหมนษยมสภาพรางกายทแขงแรงยาวนานขนกวาเดม ทางราชการจงประสงคทจะอาศยความรความสามารถและประสบการณของขาราชการเหลานนใหเกดประโยชนสงสด ดวยการตออายใหรบราชการตอไปไดแมจะมอายมากกวา 60 ป

“การประเมนสมรรถภาพ” เพอตออาย การปฏบตหนาทราชการของขาราชการอยการ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๗๘

“ อยการ” เ ปน อก ตาแห นงท กฎหมาย กาหนดใ หม การตออายไดโดยขาราชการอยการสามารถดารงตาแหนงไดถงอาย 70 ป ภายใตหลกเกณฑและวธการตามพระราชบญญตบาเหนจบานาญขาราชการ พ.ศ. 2494 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตบาเหนจบานาญขาราชการ (ฉบบท 18) พ.ศ. 2543 (กฎหมายทใชบงคบในขณะเกดกรณพพาท) มาตรา 19 ตร วรรคหนง ไดบญญตให ขาราชการอยการซงดารงตาแหนงอยการอาวโสทมอายครบ 65 ปบรบรณแลว เปนอนพนจากราชการเมอสนปงบประมาณทขาราชการอยการผนนมอายครบ 65 ปบรบรณ เวนแตขาราชการอยการทไดผานการประเมนแลววา ยงมสมรรถภาพในการปฏบตหนาท กใหรบราชการตอไปไดจนถงสนปงบประมาณทขาราชการอยการผนนมอายครบ 70 ปบรบรณ และวรรคสอง บญญตวา หลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพของขาราชการอยการตามวรรคหนงใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการอยการกาหนดตามกฎหมายวาดวยหลกเกณฑการแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส และพระราชบญญตหลกเกณฑการแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 มาตรา 10 วรรคหนง บญญตให ก.อ. จดใหมการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของขาราชการอยการ ซ งดารงตาแหนงอยการอาวโสท จะมอายครบ 65 ปบร บรณ ในปงบประมาณถดไป และวรรคสอง บญญ ต วา หลกเกณฑ และวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทตามวรรคหนง ใหเปนไปตามระเบยบท ก.อ. กาหนด

คดปกครองทผเขยนนาเสนอในวนน เปนขอพพาทเกยวกบหลกเกณฑการประเมนสมรรถภาพเพอตออายราชการของขาราชการอยการอาวโสทานหนง ซงคณะกรรมการอยการไดมมตไมผาน การประเมนสมรรถภาพ ดวยเหตทเคยถกลงโทษทางวนย อยการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๗๙

อาวโสทานดงกลาวไมเหนดวยจงยนฟองสานกงานอยการสงสด อยการสงสด และคณะกรรมการอยการ (ผถกฟองคดท 1 ถงท 3 ตามลาดบ) ตอศาลปกครอง เพอขอใหเพกถอนมตทใหตนไมผานการประเมนสมรรถภาพ พรอมทงเรยกคาเสยหายจากการกระทาละเมด คอ เงนเดอน เงนประจาตาแหนง เงนคาครองชพ เงนคารถประจาตาแหนง และ คาเสยชอเสยง

ประเดนทสาคญประการแรก คอ “การถกลงโทษทางวนย” สามารถใชเปนเกณฑในการประเมนสมรรถภาพของขาราชการอยการอาวโสไดหรอไม ? รวมทงวตถประสงคและความหมาย ทแทจรงของการประเมนสมรรถภาพคออะไร ? คาวนจฉยของ ศาลปกครองในคดนจะทาใหทานผอานเกดความกระจางในประเดนคาถามดงกลาว

โดยทมาของคดนสบเนองจาก ... เมอครงทผฟองคดดารงตาแหนงอยการอาวโส (อายมากกวา 60 ป) ซงกาลงจะมอายครบ 65 ป คณะกรรมการอยการ (ผถกฟองคดท 3) จงไดมคาสงแตงตงคณะอนกรรมการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของอยการอาวโสทจะมอายครบ 65 ปบรบรณ เพอทจะแตงตงใหดารงตาแหนงอยการอาวโสตอไปจนอายครบ 70 ป

คณะอนกรรมการประเมนสมรรถภาพฯ จงไดดาเนนการประเมนสมรรถภาพของผฟองคดตามหลกเกณฑท กาหนดและ ไดตรวจสอบประวตการรบราชการของผฟองคด พบวาเคยถกลงโทษทางวนยจานวน 3 ครง ซงตามขอกาหนด ก.อ. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของอยการอาวโส ไดกาหนดคณสมบตของอยการอาวโสซงมอายครบ 65 ปบรบรณ ทคณะกรรมการอยการจะพจารณาใหความเหนชอบใหดารงตาแหนงอยการอาวโสตอไป ในขอ 1.4 วา “ตองไมเปนผถกลงโทษ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๘๐

ทางวนย” จงมความเหนวาผฟองคดเปนผขาดคณสมบตและไมผาน การประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทอยการอาวโส คณะกรรมการอยการจงมมตไมเหนชอบใหผฟองคดผานการประเมนสมรรถภาพ เนองจากเคยถกลงโทษทางวนย และใหผฟองคดพนจากราชการตามกฎหมายวาดวยบาเหนจบานาญขาราชการเมอสนปงบประมาณทผฟองคดมอายครบ 65 ปบรบรณ

คดนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การประเมนสมรรถภาพ ในการปฏบตหนาทราชการของผดารงตาแหนงอยการอาวโสดงกลาว มลกษณะเปนการใชอานาจทางปกครองตามกฎหมาย และมวตถประสงคเพอตองการคดกรองวา ผซงดารงตาแหนงอยการอาวโสนนมสมรรถภาพเหมาะสมกบการปฏบตหนาทราชการหรอไม ?

การประเมนสมรรถภาพจงกอใหเกดการไดมาซงสทธ หรอเสยสทธหรอมผลกระทบตอสถานภาพของสทธของผ เขารบ การประเมนอยางใดอยางหนง จงตองอยบนหลกการพนฐานของกฎหมายปกครอง คอ หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง กลาวคอ ยดถอกฎหมายเปนแหลงทมาของอานาจ ฝายปกครองจะใชอานาจกระทาการใด ๆ ทมผลกระทบกระเทอน ตอสทธของปจเจกบคคลได กตอเมอไดอาศยอานาจตามกฎหมายในระดบพระราชบญญตหรอกฎหมายอนทมคาเทยบเทาพระราชบญญตเทานน ไมอาจอางหลกกฎหมายทวไปหรอกฎหมายจารตประเพณมาใชเปนฐานแหงอานาจในการกาวลวงสทธของปจเจกบคคลได

ฉะนน การประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทราชการของผดารงตาแหนงอยการอาวโสซงกอใหเกดผลกระทบตอสถานภาพของสทธของผเขารบการประเมน จงตองตความอยางเครงครด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๘๑

ตามลายลกษณอกษรเสมอ การตความขยายอานาจนอกเหนอจากทกฎหมายบญญตไวนนไมอาจกระทาได

เมอกฎหมายบาเหนจบานาญขาราชการและพระราชบญญตหลกเกณฑการแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 มาตรา 10 วรรคสอง ไดกาหนดใหหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทใหเปนไปตามระเบยบท ก.อ. กาหนด คณะกรรมการอยการจงมหนาทตองออกระเบยบ ก.อ. เพอใชบงคบเปนหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทราชการของอยการอาวโสทมอายครบ 65 ปบรบรณ

การทคณะกรรมการอยการมไดออกระเบยบ ก.อ. แตไดออกขอกาหนด ก.อ. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพ ในการปฏบตหนาทของอยการอาวโส มาใชบงคบและไดประเมนสมรรถภาพของผฟองคดโดยอาศยขอกาหนด ก.อ. ฉบบดงกลาว จงเปนการดาเนนการทไมถกตองตามรปแบบทกฎหมายกาหนดไว ซงการออกขอกาหนด ก.อ. กบการออกระเบยบ ก.อ. มความแตกตางกน ในเรองขอบเขตของอานาจตามทกฎหมายบญญตไว การดาเนนการทไมถกตองตามรปแบบดงกลาว จงเปนสาระสาคญอนมผลใหการออกขอกาหนด ก.อ. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของอยการอาวโส และการนาขอกาหนด ก.อ. ดงกลาว มาใชบงคบกบการประเมนสมรรถภาพของผฟองคด เปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย

ประกอบกบขอ 1 .4 ของขอ กาหนด ก .อ . ท พพาท ซงกาหนดหลกเกณฑใหอยการอาวโสทมอายครบ 65 ปบรบรณ ทจะผานการประเมนสมรรถภาพตองไมเปนผถกลงโทษทางวนย ซงกฎหมายบาเหนจบานาญขาราชการและพระราชบญญตหลกเกณฑ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๘๒

การแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 มาตรา 10 วรรคหนง ไดบญญตไวแตเพยงวา ใหมการประเมนสมรรถภาพ ในการปฏบตหนาทของขาราชการอยการซงดารงตาแหนงอยการอาวโสทจะมอายครบหกสบหาปบรบรณในปงบประมาณถดไป อกทงพระราชบญญตดงกลาว กมไดบญญตความหมายของคาวา สมรรถภาพในการปฏบตหนาทของขาราชการซงดารงตาแหนงอยการอาวโส ไวเปนการเฉพาะ

การตความความหมายของคาวา สมรรถภาพในการปฏบตหนาทของขาราชการซงดารงตาแหนงอยการอาวโส จงตองตความ ตามหลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง กลาวคอ ตองตความตามกฎหมายโดยเครงครดตามลายลกษณอกษร และเมอพจารณาความหมายของคาวา สมรรถภาพ แลวปรากฏวา คาวา สมรรถภาพ หมายถง “สามารถหรอความสามารถ”

ดงนน การประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของขาราชการซงดารงตาแหนงอยการอาวโสทจะมอายครบ 65 ปบรบรณ จงหมายถงการวดผลความสามารถทางรางกายและจตใจในการปฏบตหนาทของขาราชการซงดารงตาแหนงอยการอาวโส ซงสอดคลองกบการประเมนสมรรถภาพของผพพากษาอาวโสตามขอ 37 ของระเบยบคณะกรรมการตลาการศาลยตธรรม วาดวยหลกเกณฑการแตงตง การเลอนตาแหนง การโยกยายแตงตง และการเลอนเงนเดอนและเงนประจาตาแหนงขาราชการตลาการ พ.ศ. 2545 และการประเมนสมรรถภาพของตลาการศาลปกครอง ตามขอ 6 ของระเบยบ ก.ศป. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของตลาการศาลปกครอง พ.ศ. 2544

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๘๓

การประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของขาราชการอยการซงดารงตาแหนงอยการอาวโสดงกลาว จงมไดหมายความรวมถงการถกลงโทษทางวนย เนองจากวนยขาราชการเปนมาตรการควบคมความประพฤตและการปฏบตตนของขาราชการซงกฎหมาย ไดบญญตระดบการลงโทษทางวนยไวแลว

การออกขอกาหนด ก.อ. วาดวยหลกเกณฑและวธการประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทของอยการอาวโสฯ ในขอ 1.4 จงเปนการกาหนดหลกเกณฑการประเมนทเกยวกบความประพฤต ซงแตกตางจากการประเมนสมรรถภาพทางรางกายและจตใจ จงเปนการออกขอกาหนด ก.อ. ทขยายอานาจของตนเองนอกเหนอไปจาก ทกฎหมายบญญตไว และไมเปนไปตามเจตนารมณของการแกไขเพมเตมพระราชบญญตบาเหนจบานาญขาราชการ พ.ศ. 2494 และการตราพระราชบญญตหลกเกณฑการแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 ทมวตถประสงคเพอแกไขปญหาการขาดแคลนอตรากาลงขาราชการอยการ ขอกาหนด ก.อ. ดงกลาว จงไมอาจนามาใชบงคบกบการประเมนสมรรถภาพของผฟองคด ซงดารงตาแหนงอยการอาวโสได

มตของคณะกรรมการอยการทไมเหนชอบใหผฟองคดผานการประเมนสมรรถภาพและอยในเกณฑเหมาะสมทจะดารงตาแหนงอยการอาวโสตอไป จงเปนการออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมาย และเปนการกระทาละเมดทกอใหเกดความเสยหายใหแกผฟองคด

ประเดนตอมา คอ ผฟองคดมสทธไดรบการชดใชคาเสยหายเพยงใด หากขอเทจจรงปรากฏวาในระหวางการพจารณาคดของศาล ผฟองคดมอายเกนกวา 70 ปบรบรณแลว ซงการสงใหผฟองคด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๘๔

เขารบราชการในตาแหนงอยการอาวโสเพอเยยวยาความเสยหายใหแก ผฟองคด ยอมเปนการพนวสยไมอาจกระทาได

ประเดนน ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา สานกงานอยการสงสด (ผถกฟองคดท 1) ตองชดใชคาสนไหมทดแทนเพอแกไขเยยวยา ความเสยหายใหแกผ ฟองคด กรณทาใหผ ฟองคดตองเสยสทธ ในการดารงตาแหนงอยการอาวโส เปนเวลาถง 5 ป และผฟองคดสามารถพสจนใหเหนไดตามคาขอในคาฟองวาการกระทาละเมด ของผถกฟองคดเปนเหตใหผฟองคดไมไดรบเงนเดอน เงนประจาตาแหนง เงนคาครองชพ เปนเวลา 5 ป รวมเปนเงนจานวน 7,353,600 บาท ซงจานวนเงนดงกลาวเปนความเสยหายในเชงทรพยสนทคานวณไดอยางแนนอน ผถกฟองคดท 1 จงตองชดใช คาสนไหมทดแทนตามจานวนดงกลาวใหแกผฟองคด ทงน ใหหกดวยเงนบาเหนจบานาญทผฟองคดไดรบไปแลว

สวนเงนคารถประจาตาแหนง เปนผลสบเนองจากคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 13 กนยายน 2548 โดยมตคณะรฐมนตรดงกลาว ไดกาหนดหลกการใหการจายเงนคารถประจาตาแหนงสาหรบผดารงตาแหนงอยการอาวโส มลกษณะเปนเงนคาตอบแทนแบบเหมาจายแทนการจดหารถประจาตาแหนง เพอเทยบเคยงกบเงนคารถ ประจาตาแหนงของขาราชการฝายตลาการ สานกงานศาลยตธรรม ดงนน เมอการจายเงนคารถประจาตาแหนงดงกลาว มลกษณะ เปนเงนคาตอบแทนแบบเหมาจายแทนการจดหารถประจาตาแหนง และขอเทจจรงรบฟงไดวา การจดหารถประจาตาแหนงใหแกขาราชการผหนงผใดนน มวตถประสงคเพอใชประโยชนในการเดนทางไป งานราชการ และเพอสนบสนนการปฏบตราชการในตาแหนงหนาทของผมสทธใชรถประจาตาแหนง จงเหนวา เมอผฟองคดมได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๘๕

ปฏบตหนาทราชการในอนทจะไดใชประโยชนรถประจาตาแหนง ในงานราชการดงกลาว ผฟองคดกไมสมควรไดรบเงนคารถประจาตาแหนงในระหวางทมไดปฏบตหนาทราชการ ทงน โดยศาล มอานาจกาหนดคาสนไหมทดแทนตามควรแกพฤตการณและ ความรายแรงแหงละเมดตามมาตรา 438 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ผถกฟองคดท 1 จงไมจาตองชดใชเงน คารถประจาตาแหนงใหแกผฟองคด

สาหรบทผ ฟองคดเรยกคาเสยหายเปนคาเสยชอเสยง เกยรตคณ ถกดหมนเกลยดชงเปนเงนจานวน 10,000,000 บาท นน ศาลเหนวา การทคณะกรรมการอยการมมตไมเหนชอบใหผฟองคด ผานการประเมนสมรรถภาพดงกลาว มไดทาใหผฟองคดเสยชอเสยง เกยรตคณ ถกดหมนเกลยดชงตามทผฟองคดกลาวอาง ผฟองคดจงไมมสทธไดรบคาเสยหายในสวนนเชนกน (คาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. 657/2558)

คดนศาลปกครองไดวางหลกการทสาคญในการปฏบตราชการไวหลายประการ

ประการแรก การปฏบตหนาททางปกครองตองอยบนความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางปกครอง ซงยดถอกฎหมายเปนแหลงทมาของอานาจเปนสาคญและเมอกฎหมายทใหอานาจกาหนดขอบเขตการใชอานาจไวเชนไรกจาตองปฏบตตามทกฎหมายใหอานาจไว ฝายปกครองไมอาจกระทาการใชอานาจนอกเหนอจากนนไดและไมอาจอางหลกกฎหมายทวไปหรอกฎหมายจารตประเพณมาใชเปนฐานแหงอานาจในการกาวลวงสทธของปจเจกบคคลได ซงกรณนมบทบญญตของกฎหมายในระดบพระราชบญญตทใหอานาจคณะกรรมการอยการออกระเบยบ ก.อ. เพอกาหนด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๘๖

หลกเกณฑในการประเมน คณะกรรมการอยการจงตองใชอานาจนนออกระเบยบ ก.อ. การทไดออกเปนขอกาหนด ก.อ. จงถอเปน การดาเนนการทไมถกตองตามรปแบบทกฎหมายกาหนดไว สงผลใหขอกาหนด ก.อ. ดงกลาวไมชอบดวยกฎหมาย

ประการทสอง การออกกฎหมายลกบทจะตองอยภายในขอบเขตและไมนอกเหนอไปจากทกฎหมายแมบทบญญตใหอานาจไว ซงกรณนกฎหมายแมบท คอ พระราชบญญตหลกเกณฑการแตงตง และการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ.ศ. 2543 ไดบญญตใหม การประเมนสมรรถภาพขาราชการอยการอาวโสเทานน การทขอ 1.4 ของขอกาหนด ก.อ. ฉบบทพพาท ไดกาหนดหลกเกณฑวาขาราชการอยการอาวโสทจะผานการประเมนสมรรถภาพตองไมเคยถกลงโทษทางว นยดวย จงถอเปนการกาหนดหลกเกณฑทขยายอานาจ ของตนเองนอกเหนอไปจากทกฎหมายแมบทบญญตไว

ประการทสาม ศาลปกครองได วนจฉยใหนยามคาวา “สมรรถภาพ” วาหมายถง สามารถหรอความสามารถ ดงนน การประเมนสมรรถภาพ จงหมายถงการวดผลความสามารถ ทางรางกายและจตใจ ซงไมเกยวกบการลงโทษทางวนยเพราะเปน เรองของความประพฤตหรอพฤตกรรม ซงถอเปนคนละสวนและ มวตถประสงคทตางกน

ประการทส รถประจาตาแหนง มวตถประสงคของการใช เพอประโยชนในการเดนทางไปงานราชการ และเพอสนบสนน การปฏบตราชการในตาแหนงหนาทของผมสทธใชรถประจาตาแหนง การทผมสท ธใ ชรถประจาตาแหนงม ไ ดปฏบ ตหนาท ราชการ จงไมสมควรไดรบเงนสนไหมทดแทนในสวนของคารถประจาตาแหนง ในระหวางทมไดปฏบตหนาทราชการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๘๗

ประการทหา กรณการมมตใหผรบการประเมนสมรรถภาพ ไมผานการประเมน มไดทาใหผรบการประเมนเสอมเสยชอเสยง เกยรตคณ หรอถกดหมนเกลยดชง ทจะมสทธรบคาเสยหายในสวนนได

คดนศาลปกครองไดปกปองคมครองสทธของปจเจกชนและไดเยยวยาความเดอดรอนเสยหายใหแกผถกกระทาละเมดตามกฎหมายอนเนองมาจากฝายปกครองใชอานาจนอกเหนออานาจทกฎหมายอนญาตใหใช ซงเปนคดอทาหรณทสาคญสาหรบเจาหนาทของรฐ ในการปฏบตหนาทซงสงผลกระทบกระเทอนตอสทธของบคคลทตองปฏบตตามกฎหมายอยางเครงครด ดงวลทางกฎหมายทวา “ไมมกฎหมาย ไมมอานาจ และเมอมกฎหมายใหอานาจตองใชอานาจนนภายในขอบเขตของกฎหมาย”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๘๘

๑. การใชอานาจทางปกครองตองยดถอกฎหมายซงเปนแหลงทมาของอานาจเปนสาคญ เมอกฎหมายทใหอานาจกาหนดขอบเขตการใชอานาจไวเชนไร ฝายปกครองจะตองปฏบตตามทกฎหมายใหอานาจไวเทานน โดยไมอาจใชอานาจนอกเหนอจากนนได การทกฎหมายในระดบพระราชบญญตกาหนดใหคณะกรรมการอยการออกระเบยบ ก.อ. เพอกาหนดหลกเกณฑในการประเมนสมรรถภาพแตคณะกรรมการอยการไดออกเปนขอกาหนด ก.อ. จงเปนการดาเนนการทไมถกตองตามรปแบบทกฎหมายกาหนด และยอมไมมผลในการนามาใชบงคบ

๒. การประเมนสมรรถภาพในการปฏบตหนาทมวตถประสงคเพอ “วดผลความสามารถทางรางกายและจตใจในการปฏบตหนาทของขาราชการ” การนาเกณฑเกยวกบการถกลงโทษทางวนยซงเปนเกณฑในเรองความประพฤตมาเพมเตมในการประเมนสมรรถภาพ จงไมสอดคลองกบวตถประสงคของการประเมนสมรรถภาพอกทงยงเปนการออกกฎหมายลกบททนอกเหนอขอบเขตจากทกฎหมายแมบทใหอานาจไว เนองจากพระราชบญญตหลกเกณฑการแตงตงและการดารงตาแหนงอยการอาวโส พ .ศ . ๒๕๔๓ ไดบญญตเพยงใหมการประเมนสมรรถภาพขาราชการอยการอาวโสเทานน

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. ผบงคบบญชาปลอยใหมการสาเนาลายมอชอผมอานาจลงนามสงจายเงนไวในแบบฟอรมลวงหนา เพอความสะดวกรวดเรวในการทางาน เปนความผดหรอไม ?

๒. การกระทาทถอเปนประมาทเลนเลอในการปฏบตหนาทราชการ มลกษณะอยางไร ?

หวใจของเรอง “ผบงคบบญชามหนาทกากบดแลการปฏบตหนาท

ของผใตบงคบบญชา เพอปองกนมให เกดความเสยหายแกราชการ”

เรองท ๙ แบบฟอรมสาเนาชอผลงนามลวงหนา ทาไมได ! : เสยงเสยหายแกราชการ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๙๐

“กเคยใช ... เคยทา ... กนมาแบบนนานแลว !” เปนวล ...

ทเรามกจะไดยนคนหกนอยบอย ๆ ในวงราชการ คาถาม คอ ขอมลดงกลาวเปนสงรบรองความถกตองของการกระทาหรอไม

แทจรงแลว... สงทเราทาหรอใชกนมานาน มไดหมายความวา สงนนจะถกตองเสมอไป ผมอานาจหนาทโดยเฉพาะผบงคบบญชาจะตองคอยตรวจสอบงานในความรบผดชอบอยเสมอวา มการดาเนนการโดยชอบและถกตองตามระเบยบหรอกฎหมายทเกยวของหรอไม เพอปองกนมใหเกดความเสยหายแกทางราชการ อนเกดจากความประมาทเลนเลอในหนาท

เรองทจะคยกนวนน ... เปนเรองทเกยวของกบการใชแบบฟอรมตาง ๆ ของหนวยงานของรฐแหงหนง ซงเปนรปแบบ ทใชกนมานานหลายป โดยมการสาเนาลายมอชอผมอานาจลงชอไวในแบบฟอรมนน ๆ กอนลวงหนา เ พอความสะดวกรวดเรว ในการทางานและการเบกจายตาง ๆ เนองจากมปรมาณงานมาก

ตอมาผบรหารหนวยงานดงกลาวไดตรวจสอบพบวา หนวยงานในสงกดไดปฏบตหนาทโดยไมเปนไปตามระเบยบ ของทางราชการหลายกรณ มทงกรณทเปนความผดวนยรายแรงและไมรายแรง สงผลใหผอานวยการในหนวยงานแหงนนถกตงคณะกรรมการสอบสวนวนยไมรายแรง กรณปลอยใหเจาหนาท ใชแบบฟอรมตาง ๆ ทมสาเนาลายมอชอเจาพนกงานผปฏบตงาน

แบบฟอรมสาเนาชอผลงนามลวงหนา ทาไมได ! : เสยงเสยหายแกราชการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๙๑

และเจาพนกงานผสงจายไวลวงหนา และไดนามาใชในการทารายงานเบกจายคาพาหนะ คาปวยการ และคาใชจายตาง ๆ อยางตอเนอง จงถกตงขอกลาวหาวากระทาผดวนยเนองจากไมกากบดแล การปฏบตหนาทของผใตบงคบบญชา

เรองนคณะกรรมการสอบสวนพจารณาเหนวาผอานวยการ มความผดฐานประมาทเลนเลอในหนาทราชการ ตามมาตรา 84 วรรคหนง แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 (ซงเปนกฎหมายทใชบงคบในขณะเกดขอพพาท) แตกรณดงกลาวถอเปนความผดวนยเลกนอย มเหตอนควรงดเวนโทษ จงใหวากลาวตกเตอนเปนหนงสอ โดย อ.ก.พ. กรม มมตเอกฉนท เหนพองกบคณะกรรมการสอบสวน อธบดจงไดมหนงสอวากลาวตกเตอนผอานวยการ

ผ อ านวยการเหน วา การท ตนถก วากล าว ตกเ ตอน เปนหนงสอนนไมชอบดวยกฎหมายเนองจากแบบฟอรมทพพาท ไดใ ชกนมานานตงแตสมยผ อานวยการคนกอน ทงไมไ ดขด ตอกฎหมายและยงไมมความเสยหายเกดขนจากเหตดงกลาว แกทางราชการ จงไมอาจถอไดวาตนกระทาประมาทในการปฏบตหนาทตามมาตรา 84 วรรคหนง เพราะกฎหมายดงกลาวไมไดกาหนดลกษณะการกระทาโดยประมาทไว การจะพจารณาวา เปนการกระทาโดยประมาทหรอไม จงตองพจารณาจากเกณฑ ตามมาตรา 59 วรรคส แหงประมวลกฎหมายอาญา ซงการกระทาโดยประมาทจะตองเปนเหตโดยตรงททาใหเกดผล

เมอตนไมไดปฏบตผดระเบยบทเกยวของ คอ ระเบยบการเกบรกษาเงนและการนาเงนสงคลงของสวนราชการ พ.ศ. 2520

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๙๒

และระเบยบกระทรวงยตธรรม วาดวยการสงคาคความ เอกสาร และสานวนความ พ.ศ. 2522 และยงไมเกดผลคอยงไมเกดความเสยหายแกราชการ จงไมอาจถอไดวาตนไดกระทาโดยประมาท จงไดยนคารองอทธรณคาสงวากลาวตกเตอนดงกลาวแตไดถก ยกอทธรณในเวลาตอมา

ผอานวยการจงยนฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหศาล สงเพกถอนหนงสอวากลาวตกเตอนและขอใหหนวยงานตนสงกดชดใชคาเสยหายซงเปนคาใชจายทตนใชในการจดทาเอกสารหลกฐานตาง ๆ เพอตอสแกขอกลาวหา

มาดกนวา ... ขอตอสของผอานวยการซงเปนผฟองคด ในคดนจะรบฟงไดหรอไม และศาลปกครองจะวนจฉยใหเหตผลวาอยางไร !

คดนศาลปกครองสงสดไดวนจฉยเกยวกบอานาจหนาทของผฟองคดวา ผฟองคดดารงตาแหนงผอานวยการซงมหนาท ในการกากบดแลการปฏบตหนาทของผใตบงคบบญชาใหถกตองเปนไปตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ เมอพบวาผใตบงคบบญชาไดจดทาแบบฟอรมรายงานทมสาเนาลายมอชอ ไวลวงหนาและนามาใชในการทารายงานเบกจาย อนเปนการปฏบตหนาทในลกษณะทอาจจะเกดความเสยหายแกทางราชการ แตผฟองคดกยงคงปลอยใหมการใชแบบฟอรมดงกลาวตอไป โดยมไดมการสงการใหแกไขหรอหามมใหใชแบบฟอรมเชนนนอก

พฤตการณจงถอวามไดปฏบตหนาทราชการตามมาตรา 84 วรรคหนง แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 ซงกาหนดให “ขาราชการตองปฏบตหนาท ดวย

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๙๓

ความอตสาหะ เอาใจใส ระมดระวงรกษาประโยชนของทางราชการ และตองไมประมาทเลนเลอในหนาทราชการ ซงการประมาทเลนเลอทเปนเหตใหเสยหายแกราชการอยางรายแรง ถอเปนความผดวนยรายแรง” เมอกรณของผฟองคดยงไมเกดความเสยหายแก ทางราชการจงถอเปนความผดวนยไมรายแรง

ในสวนขอโตแยงของผฟองคดทอางมาตรา 59 วรรคส แหงประมวลกฎหมายอาญา โดยอางวาเมอยงไมเกดความเสยหายขน จงไมอาจถอไดวาเปนการกระทาโดยประมาทนน ศาลอธบายวาบทบญญตมาตรา 59 วรรคส ดงกลาวเปนบทบญญตเกยวกบ ความรบผดทางอาญา การรบผดในฐานประมาทจงตองมบทบญญตไวโดยชดแจง แตกไมจาตองเกดผลเสยหายเสมอไป เชน พระราชบญญตการจราจรทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 43 (4) ทบญญตหามมให ผขบขขบรถโดยประมาทหรอนาหวาดเสยว อนอาจเกดอนตราย แกบคคลหรอทรพยสน หากฝาฝนหรอไมปฏบตมโทษปรบ ซงจะเหนไดวาแมยงไมไดเกดความเสยหายกมโทษได ดงนน การพจารณาความผดฐานประมาทตามมาตรา 84 วรรคหนง ดงกลาว กเชนเดยวกน ผกระทาไมจาตองมกระทาการทฝาฝนกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ เพยงแตมพฤตการณทแสดงใหเหนวามไดใชความระมดระวงในการปฏบตหนาทราชการกถอเปน การกระทาผดวนยฐานกระทาโดยประมาทไดแลว โดยไมจาตองมผลของการกระทาเกดขนแตอยางใด

การทอธบดพจารณาวาการกระทาของผฟองคดเปนความผดวนยเลกนอยและมเหตอนควรงดโทษ โดยใหวากลาวตกเตอน เปนหนงสอนน จงเปนการใชดลพนจโดยชอบดวยกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๙๔

ไมเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อบ. 14/2560)

เรองนศาลปกครองสงสดไดวางแนวทางการปฏบตราชการ ทด ในเรองการใชแบบฟอรมตาง ๆ ของทางราชการทไมสามารถสาเนาชอผมอานาจลงนามไวลวงหนาได ซงเจาหนาทผมหนาทโดยตรงและโดยเฉพาะอยางยงผบงคบบญชา เมอเหนความไมถกตองในการดาเนนการเรองใด ๆ ไมควรปลอยปละหรอคดวาใชกน มานานแลวหรอยงไมเคยมความเสยหายเกดขน เพราะเทากบวา มลกษณะเปนการปฏบตหนาทดวยความประมาทเลนเลอ ซงอาจตองรบผดทางวนยฐานประมาทเลนเลอตอหนาทราชการได ทงน ตามมาตรา 84 วรรคหนง แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 และในพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551 ซงเปนฉบบทใชบงคบอยในปจจบนกไดบญญตเรองดงกลาวไวในมาตรา 83 เชนเดยวกน

นอกจากน ในการพจารณากรณการกระทาโดยประมาทเลนเลอตามบทบญญตดงกลาวนน ไมจาตองมการกระทาทถงขนาดฝาฝนกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ เพยงแตมพฤตการณ ทแสดงใหเหนวามไดใชความระมดระวงในการปฏบตหนาทราชการจนอาจกอใหเกดความเสยหาย กถอเปนการกระทาผดวนย ฐานประมาทเลนเลอไดแลว

ฉะนน เจาหนาทของรฐทกทานจงควรทบทวนงานในหนาทของตนอยเสมอวา ยงมสงใดทอาจเปนการกระทาโดยประมาทเลนเลอและอาจกอใหเกดความเสยหายแกราชการได โดยหากพบ กควรรบดาเนนการแกไข ... เพอตดไฟเสยตงแตตนลม เพราะหาก

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๙๕

เกดความเสยหายขน ในฐานะเจาหนาทผมหนาทกจะตองรบผด โดยไมอาจหนพนความรบผดชอบของตนได แตกมใชเขมงวดเกนไปหรอสรางภาระเกนความจาเปนจนกลายเปนอปสรรคในการทางาน ผมอานาจหนาทจงตองพจารณาดาเนนการอยางรอบคอบ ทงน เพอประโยชนในการบรการสาธารณะทดแกประชาชน ซงกคอเปาหมายในการปฏบตหนาทราชการนนเองคะ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๙๖

๑ . เม อผ บ งคบบญชาเหนวาการปฏบตหนาทของ

ผใตบงคบบญชาเรองใด มความเสยงทจะกอใหเกดความเสยหายแกทางราชการได เชน การสาเนาลายมอชอผมอานาจลงนามสงจายเงนลวงหนาในแบบฟอรมตาง ๆ ตองพจารณาสงการใหดาเนนการอยางถกตอง ไมควรทจะปลอยปละละเลยหรอคดวาปฏบตกนมานานแลว ยงไมเคยเกดความเสยหาย เพราะจะถอเปนการปฏบตหนาทดวยความประมาทเลนเลอ และอาจตองรบผดทางวนยฐานประมาทเลนเลอในหนาทราชการได

๒ . ความผดฐานประมาทเลนเลอในหนาทราชการไมจาตองมการกระทาทถงขนาดฝาฝนกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ เพยงแตมพฤตการณทแสดงใหเหนวามไดใชความระมดระวงในการปฏบตหนาทราชการ จนอาจกอใหเกดความเสยหาย กถอเปนการกระทาผดวนยฐานประมาทเลนเลอได โดยไมจาตองมผลของการกระทาหรอมความเสยหายเกดขน

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. บคคลทไดรบแตงตงใหดารงตาแหนงผชวยเลขานการของคณะกรรมการสอบสวนทางวนย สามารถปฏบตหนาทสอบสวนผถกกลาวหาในฐานะกรรมการสอบสวนดวยไดหรอไม ?

๒. การแตงตงคณะกรรมการสอบสวนโดยประกอบไปดวยกรรมการทมอานาจสอบสวนตามกฎหมายเพยง 2 คน ซงไมครบตามองคประกอบของประกาศคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดฯ ทกาหนดใหมกรรมการสอบสวนจานวน ๓ คน จะสงผลอยางไร ?

หวใจของเรอง “การใดกฎหมายไมไดใหอานาจ การนนไมสามารถกระทาได”

เรองท ๑๐ องคประกอบกรรมการไมครบ ! : สงผลใหคาสงลงโทษไมชอบ !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๙๘

หลกในการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของคาสงทางปกครอง ซงผรบคาสงเหนวาเปนการออกคาสงทไมชอบ ดวยกฎหมายและนาคดมาฟองตอศาลปกครอง ศาลจะพจารณา ทงในสวนของ “รปแบบ” และ “เนอหา” ของคาสงวาชอบดวยกฎหมายทใหอานาจออกคาสงดงกลาวหรอไม

การตรวจสอบในสวนของรปแบบ คอการตรวจสอบวาคาสงทพพาทออกโดยผมอานาจหรอไม และเจาหนาทผมอานาจปฏบตตามขนตอนหรอวธการอนเปนสาระสาคญตามทกฎหมาย ในเรองนนกาหนดไวหรอไม สาหรบการตรวจสอบในสวนของเนอหา คอ การตรวจสอบวาการรบฟงขอเทจจรงเปนไปโดยถกตองครบถวนหรอไม การอางหรอปรบใชขอกฎหมายถกตองหรอไม และเจาหนาทผมอานาจใชดลพนจโดยชอบดวยกฎหมายหรอไม

ดงนน ความไมชอบดวยกฎหมายทงในสวนของรปแบบกดหรอในสวนของเนอหากดตางเปนเหตทผรบคาสงสามารถนามา เปนเหตผลในการขอใหศาลเพกถอนคาสงทพพาทได เชนในคด ทผเขยนจะไดนาเสนอในวนน เปนกรณของผฟองคดซงขณะดารงตาแหนงปลดเทศบาล ระดบ 6 ไดถกคาสงลงโทษทางวนยไลออกจากราชการฐานกระทาการทจรตตอหนาท และไดนาคดมาฟอง ตอศาลปกครองเพอใหเพกถอนคาสงดงกลาว โดยอางวามการแตงตงกรรมการสอบสวนโดยมองคประกอบของกรรมการไมครบ ตามจานวนทกฎหมายกาหนดไว

องคประกอบกรรมการไมครบ ! : สงผลใหคาสงลงโทษไมชอบ !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๙๙

เหตของคดน สบเนองจากผฟองคดถกรองเรยนการปฏบตหนาทไมชอบในสองขอหานายกเทศมนตร (ผถกฟองคดท 2) ในฐานะผบงคบบญชาจงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนย ผฟองคดจานวน 2 คาสง โดยทงสองคาสงดงกลาวไดมการแตงตงกรรมการชดเดยวกนจานวน 3 คน โดยขอหาแรก คณะกรรมการสอบสวนพจารณาแลวเหนวาผฟองคดกระทาผดวนย แตการกระทาผดวนยดงกลาวยงไมกอใหเกดความเสยหายแกทางราชการอยางรายแรง จงเปนการกะทาผดวนยไมรายแรง เหนควรลงโทษลดขนเงนเดอนจานวน 1 ขน สวนขอหาทสอง คณะกรรมการสอบสวนพจารณาแลวเหนวาผฟองคดกระทาความผดทจรตตอหนาทอนเปนความผดวนยรายแรงจงเหนควรลงโทษไลออกจากราชการ นายกเทศมนตรพจารณาแลวเหนพองดวยกบความเหนของคณะกรรมการสอบสวน จงเสนอเรองตอคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวด (ผถกฟองคดท 3) ซงผลการพจารณาทประชมมมตใหลงโทษไลผฟองคดออกจากราชการนายกเทศมนตรจงมคาสงไลผฟองคดออกจากราชการ

ผฟองคดไดยนอทธรณคาสงดงกลาวแตผถกฟองคดท 3 ยกอทธรณ จงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงลงโทษไลออกจากราชการ ผฟองคดไดโตแยงถงความไมชอบ ดวยกฎหมายของคาสงลงโทษดงกลาวในสวนของขนตอนหรอกระบวนการสอบสวนทางวนย โดยกลาวอางวาองคประกอบของคณะกรรมการสอบสวนไมถกตองตามประกาศคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดฯ เรอง หลกเกณฑและเงอนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวนย การใหออกจากราชการ การอทธรณ และการรองทกข เนองจากประกาศฯ ดงกลาวไดกาหนดใหแตงตงคณะกรรมการสอบสวนจานวน 3 คน แตในคาสงทพพาทไดแตงตง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๐๐

กรรมการสอบสวนจานวน 2 คน สวนอก 1 คน ไดรบการแตงตง ใหเปนเพยงผชวยเลขานการของคณะกรรมการชดดงกลาวเทานน

นายกเทศมนตรไดชแจงตอศาลวา กรรมการคนทไดรบแตงตงใหเปนผชวยเลขานการดงกลาวนน ในทางปฏบตไดทาหนาทในการสอบสวนผถกกลาวหาดวย จงถอวามกรรมการสอบสวนครบ 3 คน ตามทประกาศคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดฯ ดงกลาวไดกาหนดไว

จากขอโตแยงของคกรณท งสองฝาย ประเดนพพาท ในคดนจงมเพยงประเดนเดยววา คาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยผฟองคดเปนคาสงทชอบดวยกฎหมายหรอไม เพราะหากคาสงดงกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ยอมสงผลใหคาสงของนายกเทศมนตรทลงโทษไลผฟองคดออกจากราชการไมชอบดวยกฎหมายตามไปดวย

ศาลปกครองสงสด วนจฉยวา ขอ 33 ของประกาศคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดฯ เรอง หลกเกณฑและเงอนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวนย การใหออกจากราชการ การอทธรณ และการรองทกขฯ ไดกาหนดใหการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนประกอบดวย ประธานกรรมการซงดารงตาแหนงระดบไมตากวาหรอเทยบไดไมตากวาผถกกลาวหา และกรรมการอยางนอยอก 2 คน โดยใหกรรมการคนหนง เปนเลขานการ ในกรณจาเปนจะใหมผชวยเลขานการซงเปนพนกงานเทศบาลหรอขาราชการฝายพลเรอนหรอพนกงาน สวนทองถนอนดวยกได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๐๑

เมอพจารณาคาสงทพพาท ... ปรากฏวามการแตงตง ผทาหนาทจานวน 3 คน ไดแก นายยนยง ตาแหนงปลดอาเภอ (เจาพนกงานปกครอง 7) เปนประธานกรรมการ นายยนหยด เปนกรรมการและเลขานการ และพนจาโท สารวม ไดรบการแตงตง ใหเปนผชวยเลขานการ ดงนน พนจาโทสารวมจงมฐานะเปนเพยงผชวยเลขานการของคณะกรรมการสอบสวนเทานน การแตงตงขาราชการไมวาจะใหมหนาทเปนเลขานการหรอผชวยเลขานการโดยมไดระบใหเปนกรรมการสอบสวนดวย ยอมทาใหผไดรบ การแตงตงเปนเลขานการหรอผชวยเลขานการนน ไมมอานาจหนาทในอนทจะทาการสอบสวนได แมหลงจากทพนจาโทสารวมยายไปดารงตาแหนงทจงหวดอนและไดมคาสงแตงตงนายสารอง มาเปนผชวยเลขานการแทนพนจาโทสารวม ในคาสงใหมกมไดระบแตงตงใหนายสารองเปนกรรมการสอบสวนดวยแตอยางใด

ฉะนน การแตงตงคณะกรรมการสอบสวนตามคาส ง ของนายกเทศมนตร จงประกอบดวยกรรมการทมอานาจสอบสวนตามกฎหมายเพยง 2 คนเทานน อนเปนการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทมจานวนนอยกวา 3 คน ซงไมเปนไปตามทกาหนดไวในขอ 33 ของประกาศคณะกรรมการพนกงานเทศบาลจงหวดฯ ดงกลาว ทาใหองคประกอบของคณะกรรมการสอบสวนไมครบตามองคประกอบทกฎหมายกาหนดซงองคประกอบของคณะกรรมการ เปนสาระสาคญทกฎหมายกาหนดไวเพอเปนหลกประกนการใหความเปนธรรมแกผถกกลาวหา และมผลใหการสอบสวนทงหมด เสยไปตามขอ 63 ของประกาศฉบบเดยวกนซงกาหนดวา “ในกรณทปรากฏวาการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนไมถกตองตามขอ 33

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๐๒

ใหการสอบสวนทงหมดเสยไป ในกรณเชนน ใหนายกเทศมนตรแตงตงคณะกรรมการสอบสวนใหมใหถกตอง”

เมอคาสงทลงโทษไลผฟองคดออกจากราชการเปนผล มาจากการสอบสวนทไมชอบ คาสงดงกลาวจงไมชอบดวยกฎหมายเชนกน ฉะนน เพอประโยชนแหงความยตธรรมแกผฟองคด ในอนทจะไดรบการสอบสวนทางวนยโดยคณะกรรมการสอบสวน ทมองคประกอบถกตองตามกฎหมาย และเพอประโยชนในการปฏบตราชการดานการบรหารงานบคคลของนายกเทศมตรทจะดาเนนการทางวนยแกบคลากรทถกรองเรยนกลาวหาเพอใหไดขอยตในเรอง ทถกรองเรยน ศาลปกครองสงสดจงเหนสมควรกาหนดใหเพกถอนคาสงทพพาทโดยใหมผลไปในอนาคต เพอใหนายกเทศมนตร ออกคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยเสยใหม ดาเนนการทางวนยแกผฟองคดใหมใหเปนไปตามกระบวนการทถกตอง ตามกฎหมายและกฎ ระเบยบทเกยวของ และออกคาสงทางวนยใหม

สวนทนายกเทศมนตรอทธรณวา ผฟองคดไดรบการลางมลทนตามพระราชบญญตลางมลทนในวโรกาสทพระบาทสมเดจพระปรมนทรมหาภมพลอดลยเดชมพระชนมพรรษา 80 พรรษา พ.ศ. 2550 แลว จงไมอาจมโทษทางวนยทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนขนมาสอบสวนไดอกนน ศาลเหนวาพระราชบญญตดงกลาว มวตถประสงคลางมลทนแกผถกลงโทษทมเงอนไขในสวนทเกยวกบโทษทางวนย คอ ไดรบโทษหรอไดรบทณฑทงหมดหรอบางสวนไปกอนหรอในวนทพระราชบญญตนใชบงคบ เมอศาลไดวนจฉยแลววาคาสงทพพาทไมชอบอนมผลใหการสอบสวนทงหมดตองเสยไป จงตองถอวาผฟองคดมใชผถกลงโทษทางวนยในอนทจะไดรบ การลางมลทนดงกลาว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๐๓

ศาลปกครองสงสดจงพพากษาใหเพกถอนคาสงของ ผถกฟองคดท 2 ทลงโทษไลผฟองคดออกจากราชการ โดยใหการเพกถอนคาสงดงกลาวมผลตามคาพพากษาเมอครบกาหนด 180 วนนบแตวนทมคาพพากษาน (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 764/2558)

คดน ... เปนตวอยางหนงของคาสงทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายในสวนของรปแบบโดยมสาระสาคญทนาสนใจโดยสรป ดงน

(1) เมอกระบวนการสอบสวนทางวนยไมชอบดวยกฎหมาย เชน มการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนไมครบตามจานวน ทกฎหมายกาหนดไว ยอมทาให “ผล” คอ ตวคาสงลงโทษทางวนย ไมชอบดวยกฎหมายดวย ซงเจาหนาทผมอานาจหนาทสามารถแกไขโดยดาเนนการในขนตอนดงกลาวใหถกตองเสยใหมและออกคาสงทางวนยใหมได

(2) การทกฎหมายกาหนดจานวนกรรมการสอบสวนไว ถอเปนสาระสาคญทสงผลโดยตรงตอความเปนธรรมในการพจารณา ทางปกครอง อนเปนหลกประกนความเปนธรรมใหแกคกรณ ในการออกคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนจงตองกาหนดอานาจหนาทของกรรมการแตละคนใหชดเจน การทกาหนดใหเปนผชวยเลขานการโดยไมไดกาหนดใหเปนกรรมการสอบสวนดวย ยอมทาใหผนนไมมอานาจในการทาหนาทสอบสวนได

(3) การทศาลพพากษาใหการเพกถอนคาสงไลออกจากราชการมผลเมอครบกาหนด 180 วนนบแตวนทมคาพพากษานน เปนการใชอานาจกาหนดคาบงคบตามมาตรา 72 วรรคสอง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๐๔

พ.ศ. 2542 ซงศาลมอานาจกาหนดใหมผลยอนหลงหรอไมยอนหลง หรอมผลไปในอนาคตถงขณะใดขณะหนงกไดเพอความเปนธรรมแหงกรณ การกาหนดคาบงคบเชนนใหความเปนธรรมแกทงสองฝาย นอกจากผฟองคดจะไดรบการพจารณาโดยคณะกรรมการสอบสวนทางวนยทชอบดวยกฎหมาย ผถกฟองคดท 2 กมเวลาในการดาเนนการทางวนยแกผฟองคดเพอใหไดขอยตวาผฟองคดไดกระทาผดตามท ถกกลาวหาจรงหรอไม อนเปนประโยชนในการบรหารงานบคคลของผถกฟองคดท 2

(4) นอกจากน ศาลปกครองสงสดไดมขอสงเกตเกยวกบแนวทางหรอวธการดาเนนการใหเปนไปตามคาพพากษา โดยผถกฟองคดท 2 สามารถออกคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยเสยใหมใหถกตองตามกฎหมาย และดาเนนกระบวนการสอบสวนทางวนยแกผฟองคดใหมใหเปนไปตามกฎหมาย กฎ ระเบยบทเกยวของ และออกคาสงทางวนยทถกตอง โดยใหคาสงดงกลาวมผลยอนหลงไปตงแตวนทคาสงฉบบเดมมผลบงคบ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๐๕

๑. การแตงตงขาราชการใหปฏบตหนาทเปนเลขานการ

หรอผชวยเลขานการของคณะกรรมการสอบสวนทางวนย โดยทมไดระบใหมหนาทเปนกรรมการสอบสวนดวย ยอมทาใหผไดรบการแตงตงดงกลาวไมมอานาจหนาทในการทจะทาสอบสวนผถกกลาวหาได

๒. การแตงตงคณะกรรมการสอบสวนไมครบตามจานวนทกฎหมายกาหนดไว ยอมทาใหกระบวนการสอบสวนทางวนยไมชอบดวยกฎหมาย และสงผลใหคาสงลงโทษทางวนยไมชอบดวยกฎหมายตามไปดวย ในการนเจาหนาทผมอานาจหนาทสามารถแกไขโดยดาเนนการในขนตอนดงกลาวใหถกตองเสยใหม และออกคาสงทางวนยใหมได

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. การแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรง และคณะกรรมการสอบสวนทางวนย มวตถประสงคในการทาหนาทอยางไร ?

๒. กรณมการกลาวหาหรอเปนทสงสยวาขาราชการตารวจผใดกระทาผดวนย หากผบงคบบญชาพจารณาในเบองตนแลว เหนวามมลเพยงพอทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรง ผบงคบบญชาสามารถแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรง โดยไมตองแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงกอนไดหรอไม เพราะเหตใด ?

หวใจของเรอง “การดาเนนการทางวนยตองเปนไปตามท

กฎหมายขาราชการแตละประเภทกาหนดไว”

เรองท ๑๑ ตงกรรมการสอบสวนทางวนย โดยไมตง

กรรมการสบสวนขอเทจจรงได : ถามมลเพยงพอ !!

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๑๐๗

การดาเนนการทางวนยนน เปนมาตรการในการควบคม ดแลการปฏบตหนาทของขาราชการหรอเจาหนาทของรฐใหเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายและบรรลผลตามเปาหมายอยางมประสทธภาพ ในขณะเดยวกน กเปนหลกประกนความเปนธรรมในการดารงอาชพขาราชการวาจะไมถกกลนแกลงใหพนจากตาแหนงอยางไมเปนธรรม

ฉะนน เมอมกรณรองเรยนกลาวหาจากผอนหรอผบงคบบญชาสงสยวามการกระทาผดวนยเกดขน กจะเรมกระบวนการแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงเพอตรวจสอบขอเทจจร ง ในเบองตนกอนวาขอกลาวหามมลความจรงหรอไม โดยหาก ผลการสบสวนพบวาไมมมลความจรง ผมอานาจกจะพจารณา สงยตเรอง แตหากพบวามมลความจรงกจะนาไปสการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยซงเปนขนตอนการพจารณา ทางปกครองเพอใหไดความจรงและเกดความเปนธรรมแกผทเกยวของ หากพบวามการกระทาความผดจรงผมอานาจกจะมคาสงลงโทษ ทางวนย นอกจากน ยงมขนตอนทจะเกดขนในระหวางการดาเนนการทางวนยอยางรายแรง คอ การสงยาย การสงพกราชการ หรอการสงใหออกจากราชการไวกอน ซงลวนแลวแตเกดผลกระทบตอผรบคาสง

ดงนน เมอขาราชการถกตง “กรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรง” จงถอวาเปนเรองใหญ เพราะโทษสาหรบการกระทาผดวนยอยางรายแรงเปนโทษสถานหนก คอ การถกปลดออกหรอไลออกจากราชการอยางใดอยางหนง ซงการถกลงโทษปลดออก

ตงกรรมการสอบสวนทางวนย โดยไมตง กรรมการสบสวนขอเทจจรงได : ถามมลเพยงพอ !!

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๐๘

จากราชการผรบโทษยงคงมสทธไดรบบาเหนจบานาญขาราชการ แตถาถกลงโทษไลออกจากราชการผรบโทษจะไมไดรบสทธอะไร จากทางราชการเลย เทากบชวตราชการทงหมดตองสญเสยไป อยางนาเสยดายเนองเพราะการกระทาทไมถกตองหรอไมสจรต ของตนเอง ทงน กรณทจะถกตงคณะกรรมการสอบสวนวนย อยางรายแรงมกจะเปนเรองทเกยวของกบการปฏบตหนาทโดยทจรต เชน การเรยกรบเงนรบสนบนตาง ๆ ซงถอเปนความผดอาญาดวย

ประเดนปญหาทางกฎหมายทผเขยนประสงคจะนาเสนอในวนน คอ ประเดนทวา ถาผมอานาจสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงโดยไมไดตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงกอน จะทาใหกระบวนการสอบสวนนนไมชอบดวยกฎหมายหรอไม ?

ขอเทจจรงมวา ผฟองคดเปนขาราชการตารวจตาแหนง ผบงคบหม งานปองกนปราบปราม ไดถกผบงคบการตารวจภธรจงหวด (ผถกฟองคดท 2) มคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงและมคาสงใหผฟองคดออกจากราชการไวกอนเพอรอฟงผลการสอบสวน ผฟองคดเหนวาการสงใหออกจากราชการไวกอนดงกลาวไมชอบดวยกฎหมาย เ นองมาจากการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงไมชอบดวยกฎหมาย เพราะไมไดดาเนนการตามกฎ ก.ตร. วาดวยการสบสวนขอเทจจรง พ.ศ. 2547 ใหถกตองครบถวนกอน แตกลบแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงเลย โดยไมมการแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรง เมอการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนย อยางรายแรงไมชอบ จงไมมเหตทจะยกมาอางเพอมคาสงใหผฟองคดออกจากราชการไวกอนได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๑๐๙

ผฟองคดไดยนอทธรณคาสงใหออกจากราชการไวกอนดงกลาวตอคณะอนกรรมการ ก.ตร. เกยวกบการอทธรณ (ทาการแทนคณะกรรมการขาราชการตารวจ ผถกฟองคดท 1) แตถกยกอทธรณ จงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงใหออกจากราชการไวกอน

คดน ... เกดจากมผใชนามแฝงรองเรยนวามเจาหนาทตารวจ มสวนเกยวของกบขบวนการคาไมพะยงซงผตองหาไดจายเงนใหแกเจาหนาทตารวจชดจบกมเพอแลกกบการไมถกจบกมตวดาเนนคดและขอใหคนของกลาง จงนาไปสการแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงและคณะกรรมการสอบสวนทางวนยเจาหนาทตารวจสองนาย คอ นาย ก. กบนาย ข. และรายงานการสบสวนขอเทจจรงและการสอบสวนทางวนยดงกลาว มการพาดพงถงผฟองคดวา มสวนเกยวของกบการรบเงนดงกลาวดวย

ผถกฟองคดท 2 เหนวากรณมมลเพยงพอทจะดาเนนการทางวนยแกผฟองคด จงไดมคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรง และในวนเดยวกนนนกไดมคาสงใหผฟองคด ออกจากราชการไวกอนตามกฎ ก.ตร. วาดวยการสงพกราชการและการสงใหออกจากราชการไวกอน พ.ศ. 2547 โดยเหนวาพฤตการณการกระทาผดของผฟองคดมพยานหลกฐานเพยงพอทจะดาเนนคดอาญา และหากผฟองคดคงอยในหนาทราชการจะเปนอปสรรค ตอการสอบสวนพจารณาหรอจะกอใหเกดความไมสงบเรยบรอยขน รวมทงการสอบสวนกรณทเปนเหตใหสงพกราชการนนจะไมแลวเสรจโดยเรว

ประเดนทศาลปกครองพจารณา คอ คาสงใหผฟองคดออกจากราชการไวกอนเพอรอฟงผลการสอบสวนชอบดวยกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๑๐

หรอไม ซงตองพจารณากอนวาคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงอนเปนเหตในการสงใหออกจากราชการไวกอนนน ชอบดวยกฎหมายหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดไดตรวจสอบขอกฎหมายทเกยวของ กบคด และพบวามขอกฎหมายทตองนามาพจารณา ดงน

(1) มาตรา 84 แหงพระราชบญญตตารวจแหงชาต พ.ศ. 2547 กาหนดวาเมอมการกลาวหาหรอมกรณเปนทสงสยวาขาราชการตารวจผใดกระทาผดวนย ใหผบงคบบญชารบดาเนนการสบสวนขอเทจจรง หรอพจารณาในเบองตนวากรณมมลทควรกลาวหาวาผนนกระทาผดวนยหรอไม โดยในการสบสวนขอเทจจรงใหแจงเรองทถกกลาวหาใหผถกกลาวหาทราบและใหชแจงขอเทจจรงภายในเวลาทกาหนด ถามมลกใหแตงตงคณะกรรมการสอบสวนตอไป

(2) ขอ 2 ของกฎ ก.ตร. วาดวยการสบสวนขอเทจจรง พ.ศ. 2547 ซงกาหนดวาเมอมการกลาวหาหรอเปนทสงสยวาขาราชการตารวจผใดกระทาผดวนย หากผบงคบบญชาพจารณาในเบองตนแลวเหนวามมลเพยงพอทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรง กใหผบงคบบญชาผมอานาจพจารณาสงการไปภายในอานาจโดยไมตองสบสวนขอเทจจรง แตถาจะตองสบสวนขอเทจจรงกใหดาเนนการตามหลกเกณฑและวธการสบสวนขอเทจจรงทกาหนดในกฎ ก.ตร.

(3) ขอ 28 กฎ ก.ตร. วาดวยการสอบสวนพจารณา พ .ศ . 2547 ไดกาหนดใหกรณทการสอบสวนพาดพงไปถงขาราชการตารวจผ อนวามสวนรวมในการกระทาการในเรอง ททาการสอบสวนนนดวย ใหคณะกรรมการสอบสวนพจารณา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๑๑๑

ในเบองตนวาขาราชการดงกลาวมสวนรวมกระทาการในเรองทมการสอบสวนดวยหรอไม ถาเหนวาผ นนมสวนรวมใหประธานกรรมการสอบสวนรายงานไปยงผมอานาจสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนพจารณาดาเนนการตามสมควรโดยเรว ในกรณทผมอานาจเหนวามมลทควรกลาวหาวากระทาผดวนยอยางรายแรงกใหสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวน โดยจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนคณะเดมเปนผสอบสวน หรอจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนคณะใหมกได และใหใชพยานหลกฐานทไดสอบสวนมาแลวประกอบการพจารณาได

เมอนาขอกฎหมายดงกลาวมาปรบกบขอเทจจรงในคด ซงรบฟงไดวา ผฟองคดถกพาดพงจากการสอบสวนนาย ก. และ นาย ข. วาเปนผมสวนเกยวของกบการกระทาความผดดวย และ ผถกฟองคดท 2 เหนวามมลเพยงพอเนองจากมพยานหลกฐาน และคาใหการทตรงกน ศาลจงเหนวาเปนกรณทมมลเพยงพอทจะตงกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงผฟองคด ผถกฟองคดท 2 ในฐานะผบงคบบญชาผมอานาจจงสามารถสงดาเนนการทางวนยไดทนท โดยไมจาตองแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรง ในเบองตนกอน และถอไดวาเปนกรณทการสอบสวนพาดพงไปถง ผฟองคดซงเปนขาราชการตารวจวามสวนรวมกระทาการในเรอง ททาการสอบสวนนนดวยและคณะกรรมการสอบสวนไดพจารณา ในเบองตนวาผฟองคดเปนผมสวนรวมกระทาการในเรองทสอบสวน โดยผถกฟองคดท 2 เหนวากรณมมลทควรกลาวหาวาผฟองคดกระทาผดวนยอยางรายแรงจงมอานาจสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยผฟองคดได ทงนเปนไปตามขอกฎหมายทกลาวไปขางตน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๑๒

ฉะนน การทผ ฟองคดถกกลาวหาวากระทาผดวนย อยางรายแรงซงผบงคบบญชาไดมคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรง เมอผบงคบบญชาเหนวาการใหผฟองคดอยในตาแหนงหนาทราชการตอไปจะเปนอปสรรคแกการสอบสวน อาจเกดความเสยหายแกราชการและการสอบสวนจะไมแลวเสรจโดยเรว ผบงคบบญชามอานาจตามกฎหมายทจะมคาสงใหผฟองคดออกจากราชการไวกอนไดตามกฎ ก.ตร. วาดวยการสงพกราชการและการสงใหออกจากราชการไวกอน พ.ศ. 2547

ดงนนคาสงของผถกฟองคดท 2 ทใหผฟองคดออกจากราชการไวกอนเพอรอฟงผลการสอบสวนจงชอบดวยกฎหมายแลว (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อบ. 43/2560) คดนทายทสดผบงคบบญชาไดมคาสงลงโทษไลผฟองคดออกจากราชการ

รวมความแลว ... การดาเนนการทางวนยตองเปนไปตามทกฎหมายของขาราชการแตละประเภทกาหนดไว สาหรบขาราชการตารวจเมอมกรณเปนทสงสยหรอมการรองเรยนกลาวหาวาขาราชการตารวจผใดกระทาความผดวนยกจะแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงโดยเรว เพอใหไดขอเทจจรงวาเรองทกลาวหามมลความจรงหรอไม หรอเปนเพยงการกลนแกลงหรอเขาใจผดกน เพราะการทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยซงสงผลกระทบหลายประการตลอดทงชอเสยงของผถกกลาวหาและยงใชระยะเวลาดาเนนการพอสมควรนน ควรตองปรากฏขอเทจจรงวามมลเพยงพอเสยกอน ซงกฎหมายในเรองดงกลาวของตารวจยงไดใหอานาจดลพนจผบงคบบญชาพจารณาในเบองตนโดยหากเหนวา “มมลเพยงพอ” ทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงกมอานาจพจารณาสงการโดยไมตองสบสวนขอเทจจรงกได อกทงยงม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๑๑๓

ขอกาหนดทชดเจนในเรองการสอบสวนกรณพาดพงไปถงขาราชการตารวจผอนวามสวนรวมในการกระทาความผดในเรองทสอบสวนอยนน ผมอานาจสามารถพจารณาสงแตงตงคณะกรรมการสอบสวนผทถกพาดพงได โดยไมตองตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงกอน ถาพบวามมลเพยงพอ !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๑๔

๑. วตถประสงคของการแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรง คอเพอตรวจสอบขอเทจจรงในเบองตนวาขอกลาวหามมลความจรงหรอไม สวนการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยซงเปนขนตอนการพจารณาทางปกครอง มวตถประสงคเพอใหไดความจรงวาผถกกลาวหาไดกระทาความผดจรงตามทถกกลาวหาหรอไม ทงน ในการแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรง อาจเกดผลกระทบตอผรบคาสงตามมา เชน การถกสงยาย การถกสงพกราชการ หรอการสงใหออกจากราชการไวกอน ฉะนน กอนทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรงจงจาตองมมลเพยงพอ

๒. กรณทผบงคบบญชาไดพจารณาในเบองตนแลวเหนวามมลเพยงพอทจะแตงตงคณะกรรมการสอบสวนทางวนยอยางรายแรง หรอกรณถกพาดพงจากการสอบสวนวาเปนผมสวนเกยวของกบการกระทาความผดโดยคณะกรรมการสอบสวนไดพจารณาในเบองตนวาเปนผมสวนรวมกระทาการในเรองทสอบสวน ผบงคบบญชามอานาจใชดลพนจพจารณาโดยหากเหนวาเปนกรณทมมลเพยงพอกสามารถสงดาเนนการทางวนยไดเลย โดยไมจาตองแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงกอน ทงน เปนไปตามทกฎหมายเกยวกบการดาเนนการทางวนยของขาราชการตารวจกาหนดไว

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “การละเลย / ลาชา ตอหนาท

ตามทกฎหมายกาหนด”

ประเดนชวนคด

๑. เมอเกดเหตเดอดรอนราคาญขน หนวยงานของรฐ ทมอานาจหนาทไดดาเนนการแกไขปญหา แตเหตเดอดรอนราคาญกยงคงอย ไมหมดสนไป ผเดอดรอนเสยหายจะทาอยางไรไดบาง ?

๒. หนวยงานของรฐไมดแลรกษาถนนใหสามารถใชงานไดอยางปลอดภย เมอเกดความเสยหายกบผขบข หนวยงานของรฐดงกลาวจะตองรบผดหรอไม ? เพยงใด ?

หวใจของเรอง “ดาเนนการไมสาเรจตามวตถประสงคทกฎหมายกาหนด

ยงละเลยตอหนาท”

เรองท ๑๒ สทธของผเสยหายในการฟองคดตอศาลปกครอง กรณหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ

“ละเลยตอหนาท”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๑๖

ตามหลกการพนฐานของกฎหมายปกครองทวา “การกระทาทางปกครองตองชอบดวยกฎหมาย” มหลกการสาคญประการหนง คอ “ไมมกฎหมาย ไมมอานาจ” ซงหลายทานทไมใชนกกฎหมายอาจไมคนชนกบถอยคาดงกลาว แตทวาสาหรบหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐ ซงถอเปนกลไกสาคญทจะตองขบเคลอน ใหการบรหารราชการแผนดนเกดประสทธภาพและประโยชนสาธารณะบรรลผลสมฤทธนน ถอยคานนบวามความสาคญเปนอยางยงและ ตองปฏบตอยางเครงครด โดยหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐจะกระทาการอยางใด ๆ ในทางปกครองไดกตอเมอม “กฎหมาย” ใหอานาจและตองกระทาภายใตขอบเขตและวตถประสงคทกฎหมายในเรองนน ๆ อนญาตไวเทานน และเมอมกฎหมายบญญตใหอานาจแกหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐในการดาเนนการ หรอกระทาการอยางใด ๆ แลว หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐยอมมหนาทใชอานาจตามกฎหมายนนกระทาการหรอปฏบตหนาทดงกลาวใหบรรลผลสาเรจ หากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐไมกระทาการหรอไมปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนด กรณอาจถอไดวาละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ซงผทไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหาย โดยมอาจหลกเลยงไดยอมมสทธฟองคดตอศาลปกครอง

สทธของผเสยหายในการฟองคดตอศาลปกครอง กรณหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ “ละเลย

ตอหนาท”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๑๗

ดงเชนคดทจะนามาฝากกนในวนน เปนกรณท “หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร” โดยมประเดนปญหาทจะนาเสนอและทาความเขาใจเกยวกบสทธของผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายทจะฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหศาลปกครองมคาพพากษาหรอคาสงมลกษณะอยางไรบาง ? ซงแมวาจะมงเนนในเรองสทธของผไดรบผลกระทบโดยตรงจากการละเลยตอหนาทของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐในฐานะทเปนผเดอดรอนหรอเสยหาย แตทวาขอเทจจรงและคาวนจฉยของศาลปกครองสงสดจากขอพพาทในคดยงจะทาใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐมบรรทดฐานการปฏบตราชการทดและตระหนกตอการปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดไวอยางเครงครด สาหรบประชาชนทวไปกอาจใชศกษาเพอเปนอทาหรณใหเกดความระมดระวงและชวยกนตรวจสอบการทาหนาทของหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐไดดวย

ในการฟองคดตอศาลปกครอง มาตรา 42 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 กาหนดวา ผใดไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงได อนเนองมาจากการกระทาหรอการงดเวนการกระทาของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ และการแกไขหรอบรรเทาความเดอดรอนหรอความเสยหายตองมคาบงคบตามท กาหนดในมาตรา 72 ผนนมสทธฟองคดตอศาลปกครอง ดงนน ในกรณทหนวยงาน ทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร และการละเลยตอหนาทหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรนน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๑๘

สงผลกระทบทาใหผใดไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย หรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหาย ผนนยอมมสทธทจะฟองคดตอศาลปกครองได ดงน

ประการแรก ฟองเปนคดพพาทตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เพอขอใหศาลมคาพพากษาหรอมคาสงใหหวหนาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐทเกยวของปฏบต ตามหนาทภายในเวลาทศาลปกครองกาหนด ตามมาตรา 72 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตเดยวกน ซงการฟองคดประเภทนจะตองเปนกรณทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยไมปฏบตหนาทใหเปนไปตามทกฎหมายกาหนดหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร ซงมขอพจารณา 2 สวน คอ ระยะเวลาทกฎหมายกาหนด เชน มาตรา 37 วรรคสาม ประกอบมาตรา 13 วรรคสอง แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดใหคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารตองพจารณาอทธรณใหแลวเสรจภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบคาอทธรณ หรอมาตรา 11 วรรคสอง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท พ.ศ. 2539 กาหนดใหหนวยงานของรฐพจารณา คาขอใหชดใชค าเสยหายอนเ นองมาจากการกระทาละเมด ของเจาหนาทใหแลวเสรจภายในหนงรอยแปดสบวน และการกระทาตามหนาททกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต ซงในประเดนนนอกจากขอพพาทจะเกดจากการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐไมปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดแลว หากปรากฏขอเทจจรงวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐไดปฏบตหนาท ตามกฎหมายแลว แตการดาเนนการดงกลาวไมสาเรจตามวตถประสงคทกฎหมายกาหนดไว กรณจะถอเปนการละเลยตอหนาทตามท

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๑๙

กฎหมายกาหนดซงผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายมสทธทจะฟองคดตอศาลปกครองหรอไม ? มตวอยางจากคาพพากษาศาลปกครองสงสด ดงน

คดแรก การกอสรางอาคารผดแบบทไดรบอนญาตและ สงกลนเหมนรบกวน

ขอเทจจรงในคด คอ เอกชนผอยอาศยใกลเคยงกบสถานทกอสรางไดรองเรยนตอผอานวยการเขตวา เจาของทดนขางเคยง ซงไดรบอนญาตใหกอสรางอาคาร 4 ชน ไดทาการตอเตมเปนอาคาร 5 ชน ผดไปจากแบบทไดรบอนญาต และการกอสรางดงกลาว ยงกอใหเกดปญหาเรองกลนนาอจจาระและปสสาวะทไหลเขามา ในบานของตน ผอานวยการเขตจงไดตรวจสอบและออกคาสงใหระงบการกอสรางและใชอาคาร และตอมาผวาราชการจงหวดกไดอนมตใหรอถอนอาคารพพาท แตปรากฏวาเจาของอาคารมไดดาเนนการตามคาสงดงกลาว ผรองเรยนเหนวาปจจบนอาคารพพาทยงไมมการรอถอนและกลนเหมนกยงคงมอย จงฟองผอานวยการเขต ตอศาลปกครองขอใหมคาพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดปฏบตหนาทตามกฎหมายภายในระยะเวลาทศาลกาหนด

คดนผถกฟองคดอางวา เหตทยงไมมการรอถอนอาคารพพาทเปนเพราะไมมผยนซองเสนอราคาหรอยนเสนอราคาสงกวาราคากลาง ทาใหไมสามารถหาตวผรบจางรอถอนอาคารได สวนเรองกลนรบกวนนนไดมการสงเจาหนาทเขาไปตรวจสอบและดาเนนการแกไขแลว

คากลาวอางของผถกฟองคดขางตน ถอไดหรอไมวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดแลว ไมไดละเลยหนาทแตอยางใด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๒๐

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา แมวาผถกฟองคดจะไมสามารถหาตวผรบจางรอถอนอาคารพพาทได แตผถกฟองคดสามารถพจารณาปรบราคากลางคารอถอนใหมหรอเขารอถอนไดเองตามความเหมาะสมตามมาตรา 43 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตควบคมอาคาร พ.ศ. 2522 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตควบคมอาคาร (ฉบบท 2) พ.ศ. 2535 และมาตรา 58 วรรคหนง แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กรณจงยงไมเพยงพอ ทจะถอวาผถกฟองคดไดปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดแลว เพราะอานาจหนาทตามทกฎหมายกาหนดไวยอมมวตถประสงค ในการทจะใหมการบงคบใชกฎหมายจนบรรลผล เมอผถกฟองคด ยงมไดดาเนนการใหบรรลผล กรณถอไดวายงคงละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต และเมอเหตเดอดรอนราคาญตาง ๆ เปนผลตอเนองจากการทผถกฟองคดไมดาเนนการใหบรรลผลตามกฎหมาย ความเดอดรอนของผ ฟองคดจงยงไมระงบสนไป ผถกฟองคดตองดาเนนการแกปญหาความเดอดรอนราคาญทเกดขนใหระงบสนไปโดยเรว ทงน ตามระยะเวลาทศาลกาหนด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 224/2552)

คดทสอง การประกอบกจการผลตกะปทกอใหเกดเหตราคาญ ขอเทจจรงในคด คอ เอกชนผอยอาศยใกล เคยงกบ

สถานประกอบการผลตกะปไดรองเรยนตอนายกเทศมนตรวา ไดรบความเดอดรอนราคาญจากกลนเหมนของกะปของผประกอบกจการ นายกเทศมนตรจงมคาสงใหระงบกจการเพอใหผประกอบกจการปรบปรงและแกไข ตอมา เมอมการรองเรยนอก นายกเทศมนตร กไดใหเจาหนาทเขาไปตรวจสอบและใหคาแนะนาในการแกไขปรบปรงเหตราคาญดงกลาวอก ซงผประกอบกจการไดมหนงสอชแจงวาไดปฏบตตามคาแนะนาแลว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๒๑

แตผรองเรยนเหนวา เหตราคาญจากกลนกะปยงคงมเหมอนเดม จงฟองนายกเทศมนตร (ผถกฟองคดท 1) และ ผรบใบอนญาตใหประกอบกจการผลตกะป (ผถกฟองคดท 2) ตอศาลปกครองขอใหมคาพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดท 1 ออกคาสงใหผถกฟองคดท 2 ระงบการสงกลนเหมนจากการประกอบกจการผลตกะป หากไมสามารถระงบกลนไดอยางถาวร ขอให เพกถอนใบอนญาตประกอบกจการผลตกะปของผถกฟองคดท 2

คดนศาลปกครองชนตนพพากษาเพกถอนใบอนญาตประกอบกจการผลตกะปของผถกฟองคดท 2 และผถกฟองคดท 1 อทธรณวา ไดใชอานาจในการปองกนและระงบมใหผถกฟองคดท 2 กอเหตราคาญ ตามทบญญตไวในพระราชบญญตการสาธารณสข พ.ศ. 2535 และตามขอกาหนดทบญญตไวในเทศบญญตเทศบาลเมองระยอง พ.ศ. 2540 แลวทกประการ

การทนายกเทศมนตรไมสามารถแกไขปญหาหรอระงบเหตราคาญใหหมดสนไปได ถอเปนการละเลยตอหนาทหรอไม ? และนายกเทศมนตรจะตองใชอานาจอยางไร ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา แมวาผถกฟองคดท 1 จะไดใชอานาจและกระทาการเพอปองกนและระงบมใหผประกอบกจการผลตกะปกอเหตราคาญ โดยการใหเจาหนาทตรวจสอบใหคาแนะนา การสงระงบกจการและใหปรบปรงสถานท การใหยายสถานท ทกอใหเกดกลนเหมน การใหลดปรมาณ การใชผาใบกนลม รวมถง การกนร วและการใหเร งแกไขปรบปรงตามทพระราชบญญ ต การสาธารณสข พ.ศ. 2535 กาหนดไว แตเมอการประกอบกจการผลตกะปยงคงกอใหเกดเหตเดอดรอนราคาญแกผฟองคด การท ผถกฟองคดท 1 ไมดาเนนการสงพกใชใบอนญาตหรอออกคาสง เพกถอนใบอนญาตตามทพระราชบญญตดงกลาวกาหนดใหตองปฏบต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๒๒

และไมสามารถแกไขปญหาหรอระงบเหตราคาญใหหมดสนไป จงเปนการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 748/2555)

ประการทสอง ฟองเปนคดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เพอขอใหศาลมคาพพากษาหรอมคาสง ใหหนวยงานทางปกครองชดใชเงนคาเสยหายหรอใหสงมอบทรพยสนหรอใหกระทาการหรองดเวนกระทาการตามมาตรา 72 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตฉบบเดยวกน ซงการฟองคดประเภทนจะตอง รบฟงไดวา หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลย ตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรแลว และผลจากการกระทาดงกลาวไดกอใหเกดความเสยหายขนแกชวต รางกาย อนามย เสรภาพ ทรพยสนหรอสทธอยางหนงอยางใด และความเสยหายทเกดขนนจะตองเปนความเสยหายทเปนผลโดยตรงจากการกระทาละเมดของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐในเรองนนดวย ทงน ตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ดงเชน

คดแรก เหตเกดเพราะไมดแลตดตงปายจราจรใหชดเจน ขอเทจจรงในคด คอ เมอเวลาประมาณ 4.30 – 5.30 น.

บตรของนาย ก. ไดขบรถยนตไปตามถนนทอยในความรบผดชอบขององคการบรหารสวนตาบล แตเมอถงจดเกดเหตซงเปนถนน สามแยก รถยนตคนดงกลาวไดวงเลยถนนและตกลงไปในสระนา ทอยฝงตรงกนขาม เปนเหตใหบตรของนาย ก. ถงแกความตาย

นาย ก . จงนาคดมาฟององคการบรหารสวนตาบล ตอศาลปกครองวา การทผถกฟองคดไมบารงรกษาถนน ไมจดทา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๒๓

ปายเตอนหรอแผงกนเพอปองกนอบตเหต และไมจดทาปายเตอนใหมแทนปายเดมทลบเลอน และไมจดใหมแสงสวางอยางเพยงพอ เปนเหตใหบตรของผฟองคดเสยชวต จงนาคดมาฟองตอศาลปกครองขอใหมคาพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดชดใชคาเสยหาย

ค ด นผ ถ ก ฟองค ด ตอส ว า หาก บตรผ ฟ อ งค ด ไ ด ใ ช ความระมดระวงในการขบขและใชความเรวตามทกฎหมายกาหนดยอมไมมอบตเหตเกดขน เหตแหงคดนจงเกดจากความประมาท ปราศจากความระมดระวงของบตรผฟองคดโดยตรง มไดเกดจากสภาพถนนแตอยางใด

องคการบรหารสวนตาบลละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอไม ? และกรณเปนการละเมดตอผฟองคดหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผถกฟองคดมหนาทในการบารงรกษาถนนตามมาตรา 67 วรรคหนง (1) แหงพระราชบญญตสภาตาบลและองคการบรหารสวนตาบล พ.ศ. 2537 ซงหมายถง การซอมแซมผวจราจรทชารดใหอยในสภาพเรยบรอย บรเวณทเปนสามแยกกตองดาเนนการตดตงเครองหมายจราจรประเภทปายจราจรตาง ๆ หางจากบรเวณสามแยกในระยะพอสมควร เพอใหผใชรถ ใชถนนทราบวาขางหนาเปนสามแยก รวมทงตองจดใหมไฟฟาสาหรบสองสวางในเวลากลางคน ดงนน การทถนนทเกดเหต เปนสามแยกและมลกษณะเปนหลมเปนบอ ตวหนงสอและพนหลง ของปายจราจรทแสดงขอความ “หยด” ซงอยหางจากถนนกอนถงสามแยก 50 เมตร มสภาพซดจาง อนเปนการสรางปญหาใหกบผใชรถใชถนนในเวลากลางคน จงถอไดวาผถกฟองคดละเลย ตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๒๔

สาหรบประเดนทวา องคการบรหารสวนตาบลกระทาละเมดตอผฟองคดหรอไม ? นน ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยวา การละเลยตอหนาทดงกลาวไมถงขนาดทจะทาใหผใชรถใชถนน ในเวลากลางคนดวยความระมดระวง ไมสามารถทจะสงเกตเหนปายจราจรทจดทาไวได เนองจากสามารถมองเหนปายจราจรและสามแยกไดจากไฟหนารถ ซงหากใชความระมดระวงยอมตระหนกรไดวาถนนเปนทางสามแยก และการทบตรของผฟองคดขบรถ ดวยความเรวสงกวาทวญญชนซงขบมาในเวลากลางคนบนถนน ทมเพยงสองชองจราจรพงกระทา และเมอถงทเกดเหตกมไดชะลอความเรวเพอรอเลยวเขาสถนนอกสายหนงดงเชนวญญชนทวไป พงกระทา ซงโดยวสยของผใชถนนสายนยอมรดวาทเกดเหตเปนทางสามแยกทตองชะลอความเรวและไมสามารถขบรถตรงตอไปได แตกลบขบรถมาดวยความเรวสงจนไมสามารถชะลอหรอหยดรถ ไดทน การเสยชวตของบตรของผฟองคดจงเปนผลโดยตรงจากความประมาทเลนเลอของบตรผฟองคดแตเพยงผเดยว องคการบรหารสวนตาบลจงไมไดกระทาละเมดตอบตรของผ ฟองคด ไมจาตองรบผดชดใชคาเสยหายแตอยางใด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 259/2558)

คดทสอง เหตเกดเพราะผวถนนชารด ผวทางขรขระ เปนหลมเปนบอ

ขอเทจจรงในคดน คอ นาย ข . ไดขบรถยนตของตน ออกจากบานเพอเดนทางไปรวมงานขนบานใหมของญาตทอย อกจงหวดหนง แตในระหวางทเดนทางมาถงบรเวณชวงถนนทางหลวงสายหนง ปรากฏวาถนนมสภาพผวถนนชารด ผวทางขรขระ เปนหลมเปนบอตดตอกนเปนจานวนมาก โดยหลมกวางตงแต 30 - 100 เซนตเมตร และลกประมาณ 10 - 30 เซนตเมตร

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๒๕

เปนเหตใหรถยนตของนาย ข. ตกหลม เสยหลก พลกควา และ ตกขางทาง ทาใหนาย ข. และผโดยสารในรถไดรบบาดเจบและรถยนตไดรบความเสยหาย

นาย ข. และผโดยสารทไดรบบาดเจบเหนวา อบตเหต ทเกดขนเปนเพราะองคการบรหารสวนจงหวดละเลยตอหนาท ตามกฎหมายในการบารงรกษาถนน อนเปนการกระทาละเมด จงฟององคการบรหารสวนจงหวดตอศาลปกครองและมคาขอใหม คาพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดชดใชคาเสยหายทางกาย และจตใจ และคาซอมแซมรถยนต

คดนองคการบรหารสวนจงหวดตอส วา ไมไดละเลย ในการซอมแซมถนนแตอยางใด และไดปฏบตหนาทในการดาเนนการหรอจดใหม และบรณะบารงรกษาถนนสายดงกลาวจนใชงานไดตามปกตแลว ถาหากผฟองคดใชความระมดระวงอยางวญญชนทวไปพงปฏบตกจะไมเกดอบตเหต ทงผฟองคดเปนคนตางถนยอมตองใชความระมดระวงเปนพเศษเพราะไมคนเคยเสนทางและไดใชเสนทางในเวลากลางคน อบตเหตจงเกดขนจากความประมาทเลนเลออยางรายแรงของผฟองคดเอง

องคการบรหารสวนจงหวดละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอไม ? และกรณเปนการละเมดตอผฟองคดหรอไม ?

ศาลปกครองส งสดวนจฉยวา ผ ถกฟองคดมหนาทบารงรกษาถนนพพาทตามพระราชบญญตทางหลวง พ.ศ. 2535 ประกอบขอ (6) ของกฎกระทรวง (พ.ศ. 2541) ออกตามความในพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 เมอถนนพพาทมสภาพผวถนนชารดเสยหายมาก ผถกฟองคดจงควรทจะตดตงสญญาณหรอเครองหมายแจงเตอน หรอตดตงอปกรณเกยวกบ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๒๖

ความปลอดภย เพอใหผขบขยานพาหนะไดทราบลวงหนาถงอนตรายทอาจจะเกดขนจากสภาพผวถนนหรอไดใชความระมดระวงในขณะสญจรตามเสนทางดงกลาว การทผถกฟองคดไมไดดาเนนการหรอมมาตรการตามสมควรเพอปองกนอบตเหตทอาจจะเกดขนกบผใชถนนในการสญจรไปมา และไมกากบ ตรวจตรา และควบคมทางหลวงและงานทางทเกยวกบทางหลวงทองถน ทงไมมการบารงรกษา ทางดงกลาว ยอมเปนการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด ใหตองปฏบต เปนเหตใหรถยนตตกหลมพลกควาทาใหผฟองคดไดรบความเสยหาย จงเปนการกระทาละเมดซงผถกฟองคดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทน (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 767/2558)

คดทสาม เหตเ กดเพราะไม ตดตงสญญาณไฟเตอน สงกดขวางบนถนน

ขอเทจจรงของคด คอ ในเวลาประมาณ 20 นาฬกา นาย ค. ไดขบขรถจกรยานยนตไปตามถนนเลยบคลองทอยใน ความรบผดชอบของเทศบาล แตเมอถงบรเวณทเกดเหตซงไมม ไฟฟาสองสวางและถนนมสภาพชารดบางสวน ปรากฏวามถงนามน ขนาดความจ 200 ลตร ตงกดขวางผวจราจรโดยไมมสญญาณ แสงไฟสองเตอน รถจกรยานยนตทนาย ค. ขบขมาจงเสยหลกลมลง เปนเหตใหศรษะของนาย ค. กระแทกพนอยางแรงและเสยชวต ในเวลาตอมา

ภรรยาและบตรของนาย ค. จงฟองเทศบาลตอศาลปกครองวา การทนาย ค. ถงแกความตายเปนผลจากผถกฟองคดละเลย ตอหนาทไมดแลถนนสาธารณะใหมสภาพดและไมตดตงสญญาณ ไฟเตอนใหผใชทางไดรถงอปสรรคทกดขวางผวจราจร และมคาขอ ใหศาลมคาพพากษาหรอคาสงใหผถกฟองคดชดใชคาสนไหมทดแทนอนเนองมาจากการเสยชวตของนาย ค.

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๒๗

คดนผถกฟองคดโตแยงวา ไดมการนาถงนามนขนาด ความจ 200 ลตร ทาสสะทอนแสงขาวแดงจานวน 2 ใบ ไปวางไวบรเวณหางจากจดทถนนชารดประมาณ 5 เมตร และ 30 เมตร เพอเปนสญลกษณและแจงเตอนใหผใชถนนทราบแลว อกทงบรเวณดงกลาวมไฟฟาชนดหลอดแสงจนทรตดตงอย และมปายแจงเตอนตดตงไวดวย เพยงแตไมมการตดตงสญญาณไฟฉกเฉนเทานน

เทศบาลละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอไม ? และกรณเปนการละเมดตอผฟองคดหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผถกฟองคดมหนาท ตองจดใหมและบารงรกษาทางบกตามมาตรา 53 (1) ประกอบกบมาตรา 50 (2) แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 เพอใหประชาชนใชประโยชนในการสญจรไดโดยสะดวกและปลอดภย การทผถกฟองคดใหเจาหนาทนาถงนามนขนาด 200 ลตร ทาสสะทอนแสงขาวแดงจานวน 2 ใบ ไปวางไวบรเวณหางจากจดทถนนชารดดงกลาว ถอไดวาเปนการปองกนและบรรเทาสาธารณภย ทยงไมพอสมควรแกเหต และการทผถกฟองคดละเลยไมตดตงสญญาณไฟฉกเฉนในเวลากลางคนเพอแจงเตอนใหผใชทางไดทราบเปนสญลกษณอกชนหนงโดยอางวามไฟฟาสองสวางชนดหลอด แสงจนทรตดตงอยแลว ยอมเปนการดาเนนการปองกนและบรรเทา สาธารณภยทยงไมเพยงพอกบสถานการณ จงถอไดวาผถกฟองคดกระทาละเมดจากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด ใหตองปฏบต (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 740/2555)

จากขอเทจจรงและคาวนจฉยของศาลปกครองสงสดขางตน ถอวาเปนอทาหรณทดและเปนประโยชนทงสาหรบประชาชนทวไป ซงจะทาใหเขาใจถงสทธในการฟองคดตอศาลปกครองเกยวกบ การทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาท

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๒๘

ตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร และเปนบรรทดฐานการปฏบตราชการทดสาหรบหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐในการปฏบตหนาทตามกฎหมาย ซงอาจสรปสาระสาคญไดดงน

(1) การทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรหรอไม จะตองมกฎหมายบญญตอานาจหนาทอยางหนงอยางใดใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐปฏบตเพอบรการสาธารณะ และหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐไมไดปฏบตหนาทตามทกฎหมายดงกลาวกาหนดหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร ทาใหเกดความเสยหายขน

(2) ผท ไดรบความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะเดอดรอนหรอเสยหายจากการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรนน มสทธยนคาฟองตอศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 เพอขอใหศาลปกครอง มคาพพากษาหรอคาสงใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดตามมาตรา 72 วรรคหนง (2) นอกจากนน หากการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด ใหตองปฏบตหรอการปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรนน ทาใหเกด ความเสยหายตอชวต รางกาย ทรพยสน หรอสทธอยางหนงอยางใด และความเสยหายนนเปนผลโดยตรงจากการละเลยตอหนาท ตามกฎหมายหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควร ผ นนยอมมสทธ ทจะฟองใหหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนความเสยหายจากมลเหตแหงละเมดอนเกดจาก

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๒๙

การละเลยตอหนาทตามกฎหมายหรอปฏบตหนาทลาชาเกนสมควรตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) ประกอบมาตรา 72 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตฉบบเดยวกนไดอกดวย

(3) การทกฎหมายใหอานาจหนาทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐตองปฏบตหรอกระทาการอยางหนงอยางใดนน หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐยอมตองปฏบตหนาทดงกลาวใหบรรลผลสาเรจตามวตถประสงคหรอเจตนารมณ ทกฎหมายกาหนดไว และหากในการปฏบตหนาทดงกลาว กฎหมาย ไดกาหนดมาตรการหรอวธการในการดาเนนการไวหลายประการ หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐซงมอานาจใชดลพนจ ในการเลอกมาตรการหรอวธการอยางใด ๆ นน ตองปฏบตหนาทโดยเลอกใชมาตรการหรอวธการตามทกฎหมายกาหนดใหครบถวนและเหมาะสมกบสถานการณแตละกรณไป การทฝายปกครอง ไมปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดไว หรอดาเนนการอยางหนงอยางใดตามทกฎหมายกาหนดแลวแตการดาเนนการนนไมบรรลวตถประสงคตามกฎหมาย หรอมาตรการหรอวธการทเลอกใชนน ไมเหมาะสมหรอไมมประสทธภาพเพยงพอ กรณยอมถอไดวาหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต ดงนน หนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐจงยงคงมหนาทตองแกไขความเดอดรอนเสยหายตามอานาจหนาททกฎหมายกาหนด เพอใหความเสยหายอนเกดจากการละเลยตอหนาทหมดสนไป

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๓๐

๑. หนวยงานของรฐหรอฝายปกครองตองปฏบตหนาท

ของตนใหบรรลผลสาเรจตามวตถประสงคของกฎหมาย หากกฎหมายไดกาหนดมาตรการหรอวธการในการดาเนนการไวหลายประการ หรอเปนขนตอน ฝายปกครองตองเลอกใชมาตรการหรอวธการตามทกฎหมายกาหนดใหครบถวนและเหมาะสมกบสถานการณ การทฝายปกครองดาเนนการแกไขเหตเดอดรอนราคาญแลว แตยงไมบรรลผลสาเรจ คอ เหตเดอดรอนราคาญยงคงมอย ยอมถอวาฝายปกครองยงละเลยตอหนาท และยงคงมหนาทตองแกไขความเดอดรอนเสยหายนนใหหมดสนไป

กรณทฝายปกครองละเลยลาชาในการแกไขปญหาดงกลาว ผทไดรบความเดอดรอนสามารถยนฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหฝายปกครองปฏบตหนาทใหบรรลผลสาเรจได หรอหากมความเสยหายเกดขน กสามารถฟองเรยกคาเสยหายมาดวยได

๒ . หากการละเลยลาชาตอหนาทของฝายปกครองไดกอใหเกดความเสยหายขนแกบคคลภายนอก เชน การละเลยไมดแลรกษาถนนใหใชงานไดอยางปลอดภยจนเกดอนตรายแกผขบข ฝายปกครองอาจตองรบผดทางละเมดและชดใชคาเสยหายแกผเสยหาย เวนแตความเสยหายทเกดขนจะเปนผลโดยตรงจากความประมาทเลนเลอของผเสยหายแตเพยงผเดยว

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑ . หนาท ท ร เ ร ม ไ ด เอง” กบ “หนาท ท ตองรองขอ” มความแตกตางกนอยางไร ?

๒. การเรมนบระยะเวลาการฟองคดประเภทละเลยตอหนาททงสองกรณ มความแตกตางกนอยางไร ?

หวใจของเรอง “การนบระยะเวลาการฟองคดประเภทละเลยตอหนาท”

เรองท ๑๓ “หนาททรเรมไดเอง” กบ “หนาททตองรองขอ”

มผลอยางไรตอระยะเวลาการฟองคด !?

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๓๒

เม อ ไ ดศ กษาการปฏ บ ตห นาท ของ เจ าห นาท ของร ฐ ตามพระราชบญญตตาง ๆ จะพบวาหนาททกฎหมายกาหนดใหเจาหนาทของรฐตองดาเนนการมสองประเภทดวยกน คอ “หนาท ทรเรมไดเอง” กบ “หนาททตองรองขอ”

“หนาททรเรมไดเอง” มลกษณะเปนหนาททกฎหมายกาหนดใหเจาหนาทของรฐตองปฏบตโดยไมจาตองรอใหมการรองขอจากผใด เชน หนาทในการจดทาบรการสาธารณะตาง ๆ อาท เทศบาลมหนาทจดใหมถนนหนทางสาหรบการใชสญจรและบารงรกษาทางดงกลาวใหสามารถใชงานไดดอยเสมอ หนาทในการจดใหมนาสะอาดหรอการประปาสาหรบใหประชาชนใชอปโภค - บรโภค หนาทในการจดใหมแสงสวางในยามวกาลเพอความปลอดภย หนาทในการวางผงเมองและควบคมการกอสรางอาคาร และหนาทในการดาเนนการตาง ๆ ตามกระบวนการหรอขนตอนตามทกฎหมายกาหนดไว ฯลฯ หนาท ดงทกลาวมาน ถอเปนหนาททกฎหมายกาหนดใหอานาจหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐในการดาเนนการเอาไว โดยทไมตองมการรองขอจากผใด เจาหนาทกมหนาทตองปฏบตโดยผลของกฎหมายทบญญตไว

สวน “หนาททตองรองขอ” มลกษณะเปนหนาททกฎหมายกาหนดใหอานาจไวเชนกน หากแตเจาหนาทจะดาเนนการตามอานาจหนาทท วานนได กตอเมอมประชาชนหรอมผมายนคารองขอ

“หนาททรเรมไดเอง” กบ “หนาททตองรองขอ” มผลอยางไรตอระยะเวลาการฟองคด !?

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๓๓

ใหดาเนนการเทานน เชน การจดทาบตรประชาชน การออกโฉนดทดน การออกใบอนญาตตาง ๆ ฯลฯ หนาทดงทกลาวมาน หนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐจะจดทาขนเองโดยทไมมคารองขอกอนไมได

ประเดนทน าสนใจกค อ ความแตกตางของหนาท ทงสองประเภทดงกลาวนน มผลอยางไรตอระยะเวลาการฟองคดปกครอง เนองจากมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ไดกาหนดใหศาลปกครองมอานาจพจารณาพพากษาคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร โดยระยะเวลาการฟองคดประเภทนเปนไปตามมาตรา 49 แหงพระราชบญญตเดยวกนซงบญญตวา

“การฟองคดปกครองจะตองยนฟองภายใน 90 วนนบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด หรอนบแตวนทพนกาหนด 90 วนนบแตวนทผฟองคดไดมหนงสอรองขอตอหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐเพอใหปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดและไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทผฟองคดเหนวาไมมเหตผล แลวแตกรณ เวนแตจะมบทกฎหมายเฉพาะกาหนดไวเปนอยางอน”

เมอพจารณาบทกฎหมายดงกลาวจะเหนไดวา การนบระยะเวลาการฟองคดสามารถแยกออกไดเปน 2 กรณดวยกน โดยกรณแรก ผฟองคดจะตองยนฟองภายใน 90 วนนบตงแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด และกรณทสอง ผฟองคดจะตองยนฟอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๓๔

ภายใน 90 วนนบแตวนทผฟองคดไดมหนงสอรองขอตอหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเพอใหปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนด และไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทเหนวาไมมเหตผล

การนบระยะเวลาทงสองกรณดงกลาวมความแตกตางกนอยางไร และใชในกรณพพาทเชนใด ?

คาสงศาลปกครองสงสดทผเขยนนาเสนอในวนนไดวางหลกเกยวกบการนบระยะเวลาการฟองคดตามมาตรา 49 ไวอยางชดเจน รวมทงความแตกตางระหวาง “หนาททรเรมไดเอง” กบ “หนาท ทตองรองขอ”

โดยคดน ผฟองคดดารงตาแหนงเปนสมาชกสภาเทศบาล ไดมหนงสอรองเรยนตอสภาเทศบาลเพอขอใหตรวจสอบความประพฤตของนายกเทศมนตร กรณมความประพฤตในทางจะนามาซงความเสอมเสยแกศกดตาแหนงหรอแกเทศบาลหรอแกราชการ ตามนยมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 12) พ.ศ. 2546 เนองจากไดกลาวยอมรบในทประชมเพอเตรยมการจดการแขงขนกฬาชมชนสมพนธในทานองวา ตนไดรบเงนจากผรบเหมากอสรางแลวนามาคนกาไรใหแกชมชน อนมลกษณะเปนการรบเงนจากผรบจางซงไมชอบดวยกฎหมาย

หลงจากประธานสภาเทศบาลไดรบเรองรองเรยนแลว กไดมหนงสอรายงานตอนายอาเภอและนายอาเภอไดสงเรองให ผวาราชการจงหวด (ผถกฟองคด) พจารณาดาเนนการ ผถกฟองคด จงไดแตงตงคณะกรรมการขนเพอสอบสวนขอเทจจรง และมความเหนวาขอเทจจรงยงไมม นาหนกเพยงพอทจะรบฟงไดวา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๓๕

นายกเทศมนตรมพฤตการณการรบเงนจากผรบจาง ผถกฟองคด จงเหนควรยตเรองไวกอน

ผฟองคดไดยนคารองขอตรวจสอบสาเนาเอกสารทเกยวกบ การสอบสวนและเหนวาขนตอนการสอบสวนและการวนจฉยของ ผถกฟองคดไมชอบดวยกฎหมาย เนองจากผถกฟองคดไมเสนอเรอง ใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยพจารณาสงใหนายกเทศมนตร พนจากตาแหนงตามมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และทแกไขเพมเตม แตกลบมความเหนใหยตเรอง จงไดนาคดมาฟองตอศาลปกครองเปนคดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต ตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ

ในการทศาลปกครองจะพจารณาวา ผถกฟองคดละเลย ตอหนาทตามทมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และทแกไขเพมเตมกาหนดไวหรอไม ศาลจาตองวนจฉยในประเดนเงอนไขการฟองคดเสยกอนวา ผฟองคดเปนผ มสทธฟองคด ตามมาตรา 42 และยนฟองคดภายในเวลาทกาหนดตามมาตรา 49 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ หรอไม

ประเดนแรก ผฟองคดถอเปนผเดอดรอนเสยหายทมสทธฟองคดตอศาลปกครองหรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผฟองคดเปนสมาชกสภาเทศบาลและเปนผมภมลาเนาอยในเขตเทศบาล การทผฟองคดดารงตาแหนงเปนสมาชกสภาเทศบาลโดยไดรบการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ผฟองคดจงเปนผแทนของปวงชนในเขตเทศบาลซงตองปฏบตหนาทของตนโดยบรสทธใจ โดยซอสตยสจรต เพอประโยชนของทองถนและ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๓๖

ไมอยในความผกมดแหงอาณตมอบหมายใด ๆ (มาตรา 15 มาตรา 17 และมาตรา 18 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และ ทแกไขเพมเตม) ฉะนน ภายใตบงคบบทบญญตแหงกฎหมายดงกลาว ผฟองคดในฐานะสมาชกสภาเทศบาลจงสามารถปฏบตหนาทตรวจสอบการบรหารงานของนายกเทศมนตรได เพอรกษาไวซงประโยชนของทองถนและประโยชนของปวงชนในเขตเทศบาล

ประกอบกบผฟองคดมภมลาเนาอยในเขตเทศบาล จงเปนราษฎรทอยอาศยในเขตเทศบาล ดวยอกสถานะหนง ผฟองคด จงมสทธไดรบบรการสาธารณะทนายกเทศมนตรจดทาตามอานาจหนาทภายใตการตรวจสอบควบคมของสภาเทศบาล การปลอยใหนายกเทศมนตรมพฤตการณทนาสงสยวารบเงนจากผรบเหมายงคงอยในตาแหนงตอไป ยอมจะทาใหการบรหารงานทอยในอานาจหนาทของนายกเทศมนตรขาดความโปรงใส ไมมประสทธภาพ ยงผลใหเกดความเสยหายแกผฟองคดและประชาชนคนอนทมภมลาเนาอยใน เขตเทศบาล

กรณจงถอไดวา ผฟองคดในฐานะทเปนสมาชกสภาเทศบาลและในฐานะราษฎรทมภมลาเนาอยในเขตเทศบาล เปนผไดรบ ความเดอดรอนหรอเสยหายหรออาจจะไดรบความเดอดรอน หรอเสยหายโดยมอาจหลกเลยงได จากการทผวาราชการจงหวด (ผถกฟองคด) วนจฉยเหนควรใหยตเรองทผฟองคดรองเรยน ผฟองคดจงเปนผ มสทธฟองคดนตอศาลปกครอง ตามนยมาตรา 42 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ

ประเดนทสอง ผฟองคดยนฟองคดนภายในระยะเวลา ทกฎหมายกาหนดไวหรอไม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๓๗

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผถกฟองคดไดมหนงสอลงวนท 22 กมภาพนธ 2553 ถงผฟองคดเพอแจงใหทราบเกยวกบการดาเนนการตามเรองรองเรยน โดยผถกฟองคดมไดเสนอความเหนพรอมดวยหลกฐานตอรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยเพอใหใชดลพนจสงใหนายกเทศมนตรพนจากตาแหนง ผฟองคดจงยอมรหรอควรรถงการท ผถกฟองคดละเลยตอหนาทตามทมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และทแกไขเพมเตมกาหนดไวในวนทไดรบหนงสอแจงดงกลาว คอ ในวนท 23 กมภาพนธ 2553

ผฟองคดจงชอบทจะยนฟองคดนตอศาลปกครองภายใน 90 วน นบแตวนท 23 กมภาพนธ 2553 คอ จะตองยนฟองภายในวนท 24 พฤษภาคม 2553 การทผฟองคดยนฟองคดทางไปรษณยลงทะเบยนโดยสงคาฟองแกเจาพนกงานไปรษณย เมอวนท 16 สงหาคม 2553 จงเปนการยนคาฟองเมอพนกาหนดระยะเวลา ในการฟองคดตามนยมาตรา 49 แหงพระราชบญญ ตจดตง ศาลปกครองฯ แลว

ตามทผฟองคดกลาวอางในคารองอทธรณวา การนบวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคดในคดน ตองเรมนบจากวนทผฟองคดไดรบแจงหนงสอแจงผลการดาเนนการจากผถกฟองคด ซงผฟองคดไดรบหนงสอแจงฉบบแรกวนท 23 กมภาพนธ 2553 โดยผฟองคดไดทาหนงสอคดคานการวนจฉยของผถกฟองคดตอนายกรฐมนตร และตอมาไดรบหนงสอแจงจากผถกฟองคดยนยนผลการพจารณาตามเดมอกครง ในวนท 17 สงหาคม 2553 เมอผฟองคดยนฟองคดนในวนท 16 สงหาคม 2553 จงเปนการยนคาฟองภายในระยะเวลาการฟองคดตามทกฎหมายกาหนดนน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๓๘

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา คดพพาทเกยวกบการทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามท กฎหมายกาหนดใหตองปฏบตหรอปฏบตหนาทดงกลาวลาชาเกนสมควร ตามนยมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ ทจะตองยนฟองคดภายใน 90 วนนบแตวนทพนกาหนด 90 วน นบแตวนทผฟองคดไดมหนงสอรองขอตอหนวยงานทางปกครอง หรอเจาหนาทของรฐ เพอใหปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนดและไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทผฟองคดเหนวาไมมเหตผลนน ตองเปนกรณทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐซงมอานาจหนาทตามกฎหมายจะออกคาสงหรอใชอานาจหนาทกระทาการใด ๆ ได กตอเมอมผมายนคาขอเทานน ไมใชกรณทหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐสามารถรเรมใชอานาจออกคาสงหรอกระทาการนนเอง

เมออานาจหนาททจะเสนอความเหนตอรฐมนตร วาการกระทรวงมหาดไทยวานายกเทศมนตรรองนายกเทศมนตร ประธาน สภาเทศบาล หรอรองประธานสภาเทศบาล ปฏบตการฝาฝนตอความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของประชาชน ละเลยไมปฏบตตามหรอปฏบตการไมชอบดวยอานาจหนาทหรอมความประพฤตในทางทจะนามาซงความเสอมเสยแกศกดตาแหนงหรอแกเทศบาลหรอแกราชการ พรอมดวยหลกฐานเพอใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยใชดลพนจสงใหพนจากตาแหนงตามมาตรา 73 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 เปนอานาจหนาททผถกฟองคดรเรมใชไดดวยตนเอง โดยไมจาตองรอใหมการยนคาขอใหดาเนนการแตอยางใด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๓๙

การฟองคดในกรณน จงตองยนฟองภายใน 90 วนนบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด มใชนบแตวนทพนกาหนด 90 วน นบแตวนทผฟองคดไดมหนงสอรองขอใหปฏบตหนาทและไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทผฟองคดเหนวาไมมเหตผล

ประกอบกบการพจารณาคดนไมไดเปนประโยชนแกสวนรวม ทงยงไมปรากฏวามเหตใด ๆ ทเปนอปสรรคขดขวางมใหผฟองคด ยนฟองคดนภายในระยะเวลาทกฎหมายกาหนดได การทศาลปกครองชนตนมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา ศาลปกครองสงสดเหนพองดวย (คาสงศาลปกครองสงสดท 119/2554)

คาวนจฉยของศาลปกครองในคดดงกลาว ไดสรางความชดเจนในการปรบใชมาตรา 49 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ เกยวกบการนบระยะเวลาการฟองคด กรณการฟองวาหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด ดงน

1. กรณผ เดอดรอนเสยหายตองยนฟองภายใน 90 วนนบตงแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด เปนระยะเวลา การฟองคดทใชในกรณเจาหนาทมอานาจรเรมใชอานาจไดดวยตนเอง โดยไมจาตองรอใหมผยนคาขอใหดาเนนการ

2. กรณผเดอดรอนเสยหายตองยนฟองภายใน 90 วนนบแตวนทพนกาหนด ๙๐ วนนบแตวนทไดมหนงสอรองขอตอหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเพอใหปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนด และไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทผฟองคดเหนวาไมมเหตผล เปนระยะเวลาการฟองคดทใชในกรณเจาหนาทไมมอานาจรเรมใชอานาจไดดวยตนเอง หากแตจะดาเนนการไดเมอมผมายนคารองขอเทานน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๔๐

หวงวาทานผอานจะไมสบสนเกยวกบการนบระยะเวลา ฟองคดตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ อกตอไป

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๔๑

๑. “หนาททรเรมไดเอง” เปนหนาททกฎหมายกาหนดใหเจาหนาทของรฐตองปฏบต โดยไมจาตองรอใหมการรองขอจากประชาชน เชน หนาทดแลถนนหนทางของเทศบาล “สวนหนาททตองรองขอ” เปนหนาททกฎหมายกาหนดใหอานาจไวเชนกน หากแตเจาหนาทจะดาเนนการได กตอเมอมประชาชนมายนคารองขอใหดาเนนการเทานน เชน การออกบตรประชาชน การออกโฉนดทดน

๒. ระยะเวลาการฟองคดตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แบงไดเปน ๒ กรณ คอ ๑. กรณผเดอดรอนเสยหายตองยนฟองภายใน ๙๐ วน นบตงแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด เปนระยะเวลาการฟองคดทใชในกรณเจาหนาทมอานาจรเรมใชอานาจไดดวยตนเอง โดยไมจาตองรอใหมผยนคาขอใหดาเนนการ และ ๒. กรณผเดอดรอนเสยหายตองยนฟองภายใน ๙๐ วน นบแตวนทไดมหนงสอรองขอตอหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐเพอใหปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนด และไมไดรบหนงสอชแจงจากหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ หรอไดรบแตเปนคาชแจงทผรองเหนวาไมมเหตผล เปนระยะเวลาการฟองคดทใชกบหนาททเจาหนาทไมมอานาจรเรมใชไดดวยตนเอง หากแตจะดาเนนการไดเมอมผมายนคารองขอเทานน

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑ . กรณเจาของกจการไมปฏบตตามหลกเกณฑของกฎหมายและเงอนไขทกาหนดในใบอนญาต อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมมอานาจหนาทตามพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 อยางไรบาง ?

๒. หากเจาของกจการไมปฏบตตามคาสงของพนกงานเจาหนาทในการกาจดกากอตสาหกรรม โดยอางวาอยระหวางจดหาบรษททใหบรการกาจดกากอตสาหกรรมทมมาตรฐาน ไดหรอไม ?

หวใจของเรอง “ไมดาเนนการตามมาตรการทกฎหมายกาหนดไว

เปนการละเลยตอหนาท”

เรองท ๑๔ ประชาชนเดอดรอนเสยหาย : เจาหนาทมอานาจ

ตามกฎหมาย แตไมใชอานาจ !!

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๔๓

พระมหากษตรยไทยทรงมบทบาทสาคญยงในการวางรากฐานมายาวนานนบตงแตรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท 5 ททรงจดตงเคานซลออฟสเตด (Council of State) คอ สถาบนทปรกษาราชการแผนดน ทาหนาทเปนทปรกษาในการบรหารราชการแผนดน การรางกฎหมายและพจารณาเรองทราษฎรรองทกข อนถอเปนการรเรมแนวคดในการจดตงองคกร ททาหนาทพจารณาขอพพาททางปกครอง หรอ “คดปกครอง” ในประเทศไทย และตอมาไดพฒนามาสการจดตงคณะกรรมการวนจฉยรองทกขและในทสดไดพฒนาเปนองคกรศาลปกครอง อยางเปนรปธรรมในรชสมยของพระบาทสมเดจพระเจาอยหว ปรมนทรมหาภมพลอลยเดช รชกาลท 9 สงผลใหประเทศไทยเปลยนจาก “ระบบศาลเดยว” คอมศาลยตธรรมทาหนาทพจารณาอรรถคดทงปวง มาเปน “ระบบศาลค” โดยมศาลปกครองทาหนาทพจารณาขอพพาททางปกครองแยกตางหากออกมาจากศาลยตธรรมซงพจารณาคดทวไป

ศาลปกครองใชวธพจารณาคด “ระบบไตสวน” ซงเปนระบบทตลาการเจาของสานวนเปนผมบทบาทสาคญในการแสวงหาขอเทจจรงของคดทไมจากดเฉพาะแตเพยงเอกสารหรอพยานหลกฐาน ทคกรณเสนอตอศาลเทานน หากแตศาลโดยตลาการเจาของสานวนสามารถแสวงหาขอเทจจรงหรอเรยกเอกสารพยานหลกฐานทจาเปนและเกยวของในการพจารณาตดสนคดเพมเตมจากผทเกยวของหรอ

ประชาชนเดอดรอนเสยหาย : เจาหนาทมอานาจ ตามกฎหมาย แตไมใชอานาจ !!

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๔๔

หนวยงานของรฐได ทงน เพราะเอกสารหลกฐานสวนใหญจะอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐซงเปนการยากทประชาชนจะสามารถนามาแสดงตอศาลในการตอสคดไดอยางครบถวน จงเปนลกษณะพเศษของศาลปกครองในการใหไดพยานหลกฐาน ทครบถวนเพยงพอตอการวนจฉยคดเพอประโยชนแหงความยตธรรม โดยรกษาสมดลระหวางประโยชนสวนรวมและประโยชนของปจเจกชน

การทาหนาท พจารณาตดสนคดของศาลปกครองนน นอกจากจะเปนการแกไขเยยวยาความเดอดรอนเสยหายของ ผฟองคดโดยตรงแลว คาพพากษาของศาลปกครองยงเปนการวางหลกกฎหมายและบรรทดฐานการปฏบตราชการทดและการบรหารราชการแผนดนใหแกหนวยงานทางปกครองและเจาหนาทของรฐอกดวย ซงตลอดระยะเวลาทผานมา ศาลปกครองไดวางหลกกฎหมายและแนวทางการปฏบตราชการทางปกครองทดไวเปนจานวนมาก สาหรบบรรทดฐานจากคาวนจฉยของศาลปกครองทผเขยนนาเสนอในครงน เปนเรองทหนวยงานของรฐซงมอานาจหนาทในการระงบและปองกนปญหามลพษทสงผลกระทบตอสขภาพและอนามย ของประชาชนทอยบรเวณใกลเคยง ไมใชอานาจหรอละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตทาใหประชาชนไดรบความเดอดรอนเสยหาย จงนาคดมายนฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเจาหนาทของรฐปฏบตหนาทตามทกฎหมายกาหนด โดยมรายละเอยดดงน

กรมโรงงานอตสาหกรรมไดอนญาตให นาง ก. (ผรองสอด ในคด) ประกอบกจการผลตนามนเชอเพลงจากยางรถยนตทใชแลว ซงเปนโรงงานจาพวกท 3 ประเภทท กอใหเกดปญหามลพษ ตามกฎกระทรวง ฉบบท 15 (พ.ศ. 2544) ออกตามความในพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ทรฐตองควบคมและกากบดแล

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๔๕

อยางใกลชด โดยโรงงานดงกลาวไดประกอบกจการเกยวกบการนาผลตภณฑอตสาหกรรมทไมใชแลวหรอของเสยจากโรงงานมาผลตเปนวตถดบหรอผลตภณฑใหมโดยผานกรรมวธการผลตทางอตสาหกรรม ซงมาตรา 12 แหงพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ไดกาหนดใหผอนญาตใหประกอบกจการสามารถกาหนดเงอนไขใหเจาของกจการจะตองปฏบตในการปองกนปญหามลพษเปนพเศษไวในใบอนญาตได และใบอนญาตนอาจถกเพกถอนไดหากตรวจสอบพบวามการประกอบกจการทไมเปนไปตามทไดรบอนญาตหรอไดรบการรองขอหรอขดกบกฎหมายของหนวยงานทเกยวของ

ดงนน นาง ก. จงมหนาทตองปฏบตใหเปนไปตามเงอนไขในการออกใบอนญาต และอธบดกรมโรงงานอตสาหกรรม ซงไดรบมอบหมายจากปลดกระทรวงอตสาหกรรมในการออกใบอนญาตดงกลาวยอมมหนาทควบคมการประกอบกจการใหเปนไปตามหลกเกณฑของกฎหมายและเงอนไขทกาหนดในใบอนญาต โดยหากพบวาเจาของกจการไมปฏบตตามหลกเกณฑของกฎหมายและเงอนไขทกาหนดในใบอนญาต อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมมอานาจหนาทตามพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ดงน

ขนตอนแรก ใชอานาจตามมาตรา 37 สงการใหเจาของกจการระงบการกระทาทเปนการฝาฝนดงกลาว หรอแกไขหรอปรบปรงหรอปฏบตใหถกตองเหมาะสม ภายในระยะเวลาทกาหนด

ขนตอนทสอง หากเจาของกจการไมปฏบตตามคาสง ของอธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมทสงการตามมาตรา 37 ดงกลาวโดยไมมเหตอนควร อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมมอานาจหนาท ตามมาตรา 39 วรรคหนง สงการใหเจาของกจการหยดการประกอบ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๔๖

กจการโรงงานทงหมดหรอบางสวนเปนการชวคราว เพอใหดาเนนการปรบปรงแกไขใหถกตอง ภายในเวลาทกาหนด

ขนตอนทสาม หากเจาของกจการยงไมดาเนนการตามทอธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมสงการตามมาตรา 39 วรรคหนง อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมมอานาจหนาทตามมาตรา 39 วรรคสาม คอ สงปดโรงงานซงมผลเปนการเพกถอนใบอนญาตประกอบกจการดวย

คดน ปรากฏขอเทจจรงวาผฟองคดและประชาชนโดยรอบโรงงานซงไดรบความเดอดรอนจากปญหามลพษของโรงงานไดมหนงสอรองขอใหอตสาหกรรมจงหวด (ผถกฟองคดท 1) และ กรมโรงงานอตสาหกรรม (ผถกฟองคดท 2) เขาตรวจสอบโรงงานของนาง ก. (ผรองสอด) ผลการตรวจสอบพบวาการประกอบกจการของนาง ก. ไมเปนไปตามพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 มสภาพทอาจกอใหเกดอนตรายหรอความเสยหายหรอความเดอดรอน แกบคคลหรอทรพยสนทอยในโรงงานหรออยใกลเคยงกบโรงงาน

อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมจงมคาส งใหนาง ก . หยดประกอบกจการในสวนของการเผาและอบยางและดาเนนการเคลอนยายกากยางรถยนตทผานกระบวนการผลตไปกาจดหรอบาบดตามวธการทไดรบอนญาตจากกรมโรงงานอตสาหกรรม ซงเปนเงอนไขทกาหนดไวทายใบอนญาต และใหปรบปรงกระบวนการผลตและระบบขจดมลพษใหมประสทธภาพ ซงหลงจาก ทนาง ก. ไดดาเนนการแกไขแลวจงแจงใหกรมโรงงานอตสาหกรรม เขามาทาการตรวจสอบ ผลการตรวจสอบในครงนพบวาคามลพษไมเกนประกาศกรมควบคมมลพษ อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมจงอนญาตใหนาง ก. ประกอบกจการตอไปได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๔๗

ตอมาไมนาน ... ผฟองคดและประชาชนกไดรบความเดอดรอนจากปญหามลพษเชนเดมอก จงรองเรยนไปยงหนวยงานทเกยวของ จากการตรวจสอบครงใหมพบวาการประกอบกจการของนาง ก. มสภาพทอาจกอใหเกดอนตรายเนองจากระบบขจดมลพษบางสวนชารด มการรวของไอสารเคมบรเวณฝาหมออบยาง บรเวณพนทเกบสงปฏกลหรอวสดทไมใชแลวของโรงงานมกลนเหมน พบกากยางทอาจนาไปเผาเกดกลนเหมนได

อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมจงมหนงสอส งการ ตามมาตรา 37 แหงพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 ใหนาง ก. ปรบปรงแกไขระบบขจดกลน และจดใหมมาตรการปองกนกลนจากการเกบสงปฏกลหรอวสดทไมใชแลว รวมทงหามเผากากยางหรอนากากยางไปเปนเชอเพลง และใหเคลอนยายสงปฏกลหรอวสดทไมใชแลวของโรงงานไปกาจดหรอบาบดตามวธการทไดรบอนญาตจากกรมโรงงานอตสาหกรรมภายในเวลาทกาหนด

เมอครบตามกาหนดเวลาทแจงแลว เจาหนาทไดเขาไปตรวจสอบพบวา นาง ก. มไดดาเนนการตามคาสง อนเปนการจงใจ ไมปฏบตตามคาสงของพนกงานเจาหนาท อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมจงใ ช อานาจตามมาตรา 39 วรรคหนง แหงพระราชบญญตเดยวกน สงใหนาง ก. หยดประกอบกจการโรงงานทงหมด และใหดาเนนการเคลอนยายสงปฏกลขางตนใหแลวเสรจภายในเวลาทกาหนดอก นาง ก. ยนอทธรณและขอขยายเวลาเคลอนยายสงปฏกลหรอวสดทไมใชแลวไปกาจดหรอบาบดออกไปอก โดยอางวาอยระหวางดาเนนการตดตอกบบรษททรบจางเพอดาเนนการดงกลาวซงตองมขนตอนและระยะเวลาดาเนนการ โดยไมปรากฏวามผลการพจารณาอทธรณหรอมการขยายเวลาใหนาง ก. แตอยางใด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๔๘

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ตามใบอนญาตใหประกอบกจการไดกาหนดเงอนไขใหนาง ก. ตองปฏบตเพอปองกนปญหามลพษหลายประการ และหนงในเงอนไขดงกลาว คอ นาง ก. ตองจดหาและทาสญญากบบรษททใหบรการกาจดกากอตสาหกรรมหรอ สงปฏกลทเกดจากการผลตของโรงงานดวยระบบการกาจดทถกตองและมมาตรฐาน แตนาง ก. มไดดาเนนการจดหาและทาสญญากบบรษทดงกลาว จงเปนการกระทาผดเงอนไขการอนญาต

นอกจากนน พยานผเชยวชาญจากกรมควบคมมลพษ ทศาลปกครองแตงตงไดรายงานผลการเขาตรวจโรงงาน ซงขณะ เขาตรวจนาง ก. ไดหยดประกอบกจการตามคาสงของกรมโรงงานอตสาหกรรม จงไมอาจตรวจวดมลพษทางอากาศจากกระบวนการผลตของโรงงาน แตไดมการเกบตวอยางวตถดบเศษเถาจากเตาเผาภายในโรงงานไปตรวจสอบไดขอมลวา โรงงานของนาง ก. เปนแหลงกาเนดมลพษทางอากาศซงเกดจากกระบวนการหลอมยางรถยนตและ จากการนาเศษยางไปเผาเปนเชอเพลง

เมอกรมโรงงานอตสาหกรรมไดใหโอกาสนาง ก. ดาเนนการแกไขหรอปฏบต ใหถกตองเหมาะสมตามมาตรา 37 และ ตามมาตรา 39 วรรคหนง แลว แตนาง ก ยงไมดาเนนการภายในเวลาทกาหนด จงถอวานาง ก. ไมไดปฏบตตามคาสงของเจาหนาท ฉะนน อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมจงตองใชอานาจตามมาตรา 39 วรรคสาม สงปดโรงงานของนาง ก. เมออธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมไมไดดาเนนการดงกลาว กรณจงถอวาละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๔๙

ศาลปกครองสงสดพพากษาใหอธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมปฏบตหนาทตามมาตรา 39 วรรคสาม แหงพระราชบญญตโรงงาน พ.ศ. 2535 โดยมคาสงปดโรงงานของนาง ก. ผรองสอด ภายใน 30 วนนบแตวนทศาลมคาพพากษาถงทสด (คาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. 1812/2559)

คดนศาลปกครองไดวางบรรทดฐานเกยวกบการทเจาหนาทของรฐซงมอานาจหนาทตามกฎหมาย ละเลยไมใชอานาจใหเปนไปตามทกฎหมายกาหนด โดยเมอความเดอดรอนเสยหายของประชาชนยงไมไดรบการแกไขใหหมดสนไป เจาหนาทผมอานาจหนาท จงมหนาทตองปฏบตเพอใหปญหายตลง โดยเฉพาะอยางยง การทกฎหมายกาหนดขนตอนของการใชอานาจไวนน กเพอใหผใชอานาจดาเนนการแกไขตามขนตอน การทผมอานาจไมไดใชอานาจตามทกฎหมายกาหนดไวอยางเปนขนตอน ยงคงถอเปนการละเลย ตอหนาทตามทกฎหมายกาหนด

นอกจากน ยงเปนตวอยางทแสดงใหเหนถงการใชสทธ ทางศาลของประชาชนในการปกปองรกษาสทธของตนเองทตอง ไดอยในสภาพแวดลอมทไมเปนอนตรายตอสขภาพและอนามย และการทาหนาทอานวยความยตธรรมทางปกครองของศาลปกครอง ในการแกไขปญหาความเดอดรอนเสยหายของประชาชน อนเนองมาจากการกระทาหรอการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตของเจาหนาทของรฐ ดวยวธพจารณาคดระบบไตสวน ซงในคดนศาลปกครองไดมการแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมดวย การตงพยานผ เ ชยวชาญจากกรมควบคมมลพษ เพอใหไดขอมลประกอบ การพจารณาคดเพมเตม ประกอบกบการสงเจาหนาท คอ พนกงาน คดปกครองลงเดนเผชญสบเพอแสวงหาขอเทจจรงเพมเตมดวยตนเอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๕๐

ประกอบการพจารณาคดของศาล ระบบไตสวนในคดปกครองจงถอเปนระบบทชวยเหลอประชาชนและเปนการประกนความเปนธรรม ในการพจารณาคดของศาลปกครองทสาคญประการหนง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๕๑

๑. กรณเจาของกจการไมปฏบตตามกฎหมาย อธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมตองดาเนนการตามขนตอน ไดแก ขนตอนแรก ใชอานาจสงการใหเจาของกจการระงบการกระทาทเปนการฝาฝนกฎหมาย หรอแกไขหรอปรบปรงหรอปฏบตใหถกตองเหมาะสม ภายในระยะเวลาทกาหนด

ขนตอนทสอง หากเจาของกจการไมปฏบตตามคาสงโดยไมมเหตอนควร ใหใชอานาจสงการใหเจาของกจการหยดการประกอบกจการโรงงานทงหมดหรอบางสวนเปนการชวคราว เพอใหดาเนนการปรบปรงแกไขใหถกตอง ภายในเวลาทกาหนด ขนตอนทสาม หากเจาของกจการยงไมดาเนนการ ใหสงปดโรงงานซงมผลเปนการเพกถอนใบอนญาตประกอบกจการดวย

๒. เมอใบอนญาตใหประกอบกจการไดกาหนดเงอนไขใหเจาของกจการตองปฏบตเพอปองกนปญหามลพษ เชน ตองจดหาและทาสญญากบบรษททใหบรการกาจดกากอตสาหกรรมหรอสงปฏกลทเกดจากการผลตของโรงงานโดยมระบบการกาจดทถกตองและมมาตรฐาน หากเจาของกจการมไดดาเนนการตามสญญา แตเพงมาจดหาบรษททใหบรการกาจดกากอตสาหกรรมในภายหลง ถอเปนการกระทาผดเงอนไขการอนญาต ซงอธบดกรมโรงงานอตสาหกรรมตองดาเนนการตามขนตอนของกฎหมาย คอ สงปดกจการได

ขอสรปชวนอาน

ประเดนทนาสนใจ

ประเดนชวนคด

๑ . หลกเกณฑการตงชอถนนหรอซอย ตามระเบยบ สานกทะเบยนกลาง วาดวยการจดทาทะเบยนราษฎร พ.ศ. 2535 มอยางไรบาง ?

๒ . การทฝายปกครองอางความนยมของประชาชน มาเปนเกณฑในการตงชอถนน โดยทไมไดมการสารวจขอมลจรงจากประชาชน กระทาไดหรอไม และสงผลอยางไร ?

หวใจของเรอง “เมอหนวยงานของรฐไดกาหนดกฎเกณฑใดไว

ตองยดถอและเคารพตอกฎเกณฑนน”

เรองท ๑๕ ประเดนการตงชอถนน

“สทธสารวนจฉย” หรอ “อนทามระ”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๕๓

นบวา ... เปนคดทนาสนใจคดหนงของกรงเทพมหานคร กรณศาลปกครองสงสดมคาพพากษาใหกร ง เทพมหานคร , ผวาราชการกรงเทพมหานคร, ปลดกรงเทพมหานคร ผอานวยการเขตพญาไท และผ อานวยการเขตดนแดง (ผถกฟองคดท 1 – ท 5) พจารณาดาเนนการในเรองการกาหนดและเปลยนแปลงชอถนนและซอยบรเวณถนนสทธสารวนจฉย และซอยอนทามระทง 59 ซอย ใหสอดคลองกบขอเทจจรงและหลกเกณฑของกฎหมาย

หลายทานคงอยากทราบทมาทไปวา ... เพราะเหตใด ? ศาลปกครองสงสดจงพพากษาใหผถกฟองคดทงหาตองพจารณากาหนดชอถนนและซอยทพพาทเสยใหม !

กอนอน ... ผเขยนตองขอเทาความยอนไปถงป 2503 ซงกรมตารวจในขณะนนไดมมตให ตงชอถนนตดใหม ซงท ดน ตอนหนาเปนของนายมารต บนนาค ทไดยกใหเปนทางสาธารณะ และเพอเปนอนสรณแกบดาจงใหใชชอพระสทธสารวนจฉย เปนชอถนน สวนทดนขางในเปนของกรมตารวจจงมมตใหใชนามสกลของหวหนากองคลง กรมตารวจ คอ พลตารวจโท โตะ อนทามระ เปนชอถนน เนองจากเปนผบกเบกพฒนาทดนบรเวณสทธสารและสะพานควายใหเปนทอยอาศยของขาราชการตารวจในยานสทธสารและสะพานควาย

ประเดนการตงชอถนน “สทธสารวนจฉย” หรอ “อนทามระ”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๕๔

สรปไดวา ถนนสายดงกลาวแบงออกเปน 2 ตอน ทดนตอนหนาใหตงชอวา “ถนนสทธสารวนจฉย” มระยะเรมตงแตแยกถนนพหลโยธนไปทางตะวนออกถงสะพานควายตอนตนของถนนอนทามระเขาไป 500 เมตร สวนทดนตอนหลงใหตงชอวา “ถนนอนทามระ” เรมตงแตถนนพหลโยธนไปทางทศตะวนออกตอนสะพานควาย ตอจากถนนสทธสารวนจฉยไปถงบรเวณทจดสรรกรมตารวจ

ตอมา กรงเทพมหานครไดดาเนนโครงการปรบปรง เลขหมายประจาบานใหเปนระเบยบเรยบรอย โดยยกเลกระบบหม และเปลยนเปนระบบถนน ตรอก ซอย ตามมาตรฐานสากล ใหเหมอนกนทง 50 สานกงานเขต สาหรบถนนสทธสารวนจฉยและถนนอนทามระนน ผถกฟองคดทงหาไดตรวจสอบประวต ของถนนทงสองสายแลวพบวา เมอป พ.ศ. 2503 อ.ก.พ. กรมตารวจ ไดมมตใหตงชอถนนในทดนจดสรรหลงสถานตารวจนครบาลบางซอวา ตอนหนาเปนของนายมารต บนนาค ใหใชชอบดาของนายมารต (พระสทธสารว นจฉย) เปนชอถนน สวนท ดนขางในยงเปนท ของกรมตารวจใหใชนามสกลของหวหนากองคลง กรมตารวจ (พลตารวจโท โตะ อนทามระ) เปนชอถนน จงเหนควรใหใชชอถนนสทธสารวนจฉยตงแตถนนพหลโยธนเขาไป 500 เมตร และ ตอนตอไปใชชอถนนอนทามระ

แตเมอตรวจสอบสภาพความเปนจรงของถนนสายดงกลาวกลบพบวา มเพยงปายชอถนนสทธสารวนจฉย ไมมปายชอถนน อนทามระ โดยถนนสายนตดผานพนท 4 เขต คอ เขตพญาไท เขตดนแดง เขตหวยขวาง และเขตวงทองหลาง มซอยชออนทามระ 1 ถงซอยอนทามระ 59 กรงเทพมหานครโดยคณะกรรมการกลาง ตงชอถนนฯ เหนวาประชาชนรจกแตชอถนนสทธสารวนจฉย

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๕๕

มาเปนเวลายาวนานแลว จงมมตในวนท 6 มถนายน 2548 ใหชอถนนทพพาททงสายเปนชอถนนสทธสารวนจฉย และใหเปลยนชอซอยอนทามระใหเปนซอยสทธสารวนจฉยโดยวงเลบอนทามระไวขางใต ผฟองคดซงเปนลกหลานของตระกลอนทามระไดโตแยง การเปลยนชอซอยและนาเรองมาฟองตอศาลปกครองกลาง คณะกรรมการกลางตงชอถนนฯ จงมมตใหคงชอซอยอนทามระไวเชนเดมและศาลปกครองกลางไดจาหนายคดนไป

ตอมา ผฟองคดไดมหนงสอถงผอานวยการเขตใหตดตงปายชอถนนใหถกตองตามมตกรมตารวจป 2503 เนองจากพบวา มแตเพยงชอถนนสทธสารวนจฉยโดยไมมชอถนนอนทามระดงกลาว แตกมไดมการดาเนนการตามทผฟองคดรองขอ ผฟองคดจงนาเรองมาฟองตอศาลปกครองกลางอกครงวา ผถกฟองคดทงหาละเลย ตอหนาท ไมตดตงปายชอถนนใหถกตองตามทะเบยนประวตถนน พ.ศ. 2503 ซงกรมตารวจไดเคยมมตใหตงชอถนนสายดงกลาว โดยมชอนามสกลของทงสองตระกลคอสทธสารวนจฉยและอนทามระ

คดนตอสกนจนถงชนศาลปกครองสงสด ซงทายทสดแลวศาลปกครองสงสดไดวนจฉยใหผฟองคดเปนฝายชนะคด ดวยเหตผลวา กรงเทพมหานคร (ผถกฟองคดท 1) มอานาจหนาทในการจดใหมและบารงรกษาถนนซงเปนทางบกรวมทงการตงชอถนนตามมาตรา 89 วรรคหนง (2) และ (6) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และมาตรา 8 แหงพระราชบญญต การทะเบยนราษฎร พ.ศ. 2534 กาหนดใหปลดกรงเทพมหานคร (ผถกฟองคดท 3) เปนนายทะเบยนกรงเทพมหานคร

ทงน การตงชอถนนหรอซอยตองพจารณาตามหลกเกณฑ ของระเบยบสานกทะเบยนกลาง วาดวยการจดทาทะเบยนราษฎร

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๕๖

พ.ศ . 2535 ขอ 15 ซงกาหนดวา ในการกาหนดบานเลขท ในเขตสานกทะเบยนทองถน ใหนายทะเบยนผรบแจงดาเนนการดงน (1) ตงชอถนน ตรอก ซอย ในเขตเทศบาลทกแหงจนครบ ในกรณทตรอกหรอซอยเดยวกนมชอเดมหลายชอไมเหมอนกน ใหเลอกใชชอตรอกหรอซอยนนแตชอเดยว โดยใชชอทประชาชนนยม หรอในกรณทมตรอกหรอซอย 2 สาย มาบรรจบกนใหเลอกใชชอตรอกหรอซอยนนแตชอเดยวโดยถอหลกใชชอของตรอกหรอซอยทมระยะยาวกวาหรอชอทประชาชนนยม ...

การทผถกฟองคดท 1 ใหเหตผลในการมมตเกยวกบ การกาหนดชอถนนและชอซอยทพพาทใหเปนสทธสารวนจฉยวา เนองจากประชาชนในพนทรจกชอถนนสทธสารวนจฉยมาเปนเวลานานแลว หากเปลยนชอจะสรางปญหาใหแกประชาชน แตขอเทจจรงไมปรากฏวา การทผถกฟองคดทงหาอางเหตผลเชนนน ไดมการรวบรวมขอมล สอบถามความคดเหนของประชาชนจนเปนทแจงชดเชนนนแลวหรอไม อยางไร หรอเปนเพยงความคดเหนของผถกฟองคดทงหา อกทงไมสอดคลองกบขอเทจจรงตามทะเบยนประวตถนน พ.ศ. 2503 และขอเทจจรงท วา แมชอถนนจะเปนถนนสทธสารวนจฉย แตซอยของถนนจานวน ถง 59 ซอย ใชชอซอยอนทามระ ทงไมปรากฏวาผถกฟองคดทงหาไดดาเนนการตรวจสอบความตองการของประชาชนในพนทดงกลาวเสยกอนวาประสงคจะเปลยนชอเปนซอยสทธสารวนจฉยหรอไม หรอมชอเรยกใดเปนชอเรยกทประชาชนในพนทนยมตามแนวทาง การพจารณาดาเนนการตามขอ 15 (1) ของระเบยบสานกทะเบยนกลาง วาดวยการจดทาทะเบยนราษฎร พ.ศ. 2535

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๕๗

กรณจงเพยงพอทจะถอวา ผถกฟองคดทงหายงไมไดดาเนนการพจารณาใหครบถวนตามหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต อนเปนการละเลยตอหนาท พพากษาให ผถกฟองคดทงหาพจารณาดาเนนการในเรองการกาหนดและเปลยนแปลงชอถนนและซอยบรเวณถนนสทธสารวนจฉย และซอยอนทามระทง 59 ซอยใหสอดคลองกบขอเทจจรงและหลกเกณฑของกฎหมายตอไป (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 430/2560)

คดน ... ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยโดยยดหลกการทวา “เมอหนวยงานของรฐไดกาหนดหลกเกณฑใดไว ในการปฏบตจาตองยดถอและเคารพตอหลกเกณฑนน ๆ ไมอาจดาเนนการตามความคดเหนของตนเพยงลาพงได”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๑๕๘

๑. หลกเกณฑของระเบยบสานกทะเบยนกลาง วาดวย

การจดทาทะเบยนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอ ๑๕ กาหนดใหมการตงชอถนน ตรอก ซอย ในเขตเทศบาลทกแหงจนครบ ในกรณทตรอกหรอซอยเดยวกนมชอเดมหลายชอไมเหมอนกน ใหเลอกใชชอตรอกหรอซอยนนแตชอเดยว โดยใชชอทประชาชนนยม หรอในกรณทมตรอกหรอซอย ๒ สาย มาบรรจบกนใหเลอกใชชอตรอกหรอซอยนนแตชอเดยว โดยถอหลกใชชอของตรอกหรอซอยทมระยะยาวกวาหรอชอทประชาชนนยม

๒. การทฝายปกครองคอกรงเทพมหานครกาหนดชอถนนโดยอางวาเปนทรจกของประชาชนหรอเปนชอทประชาชนนยม โดยทไมเคยมการสารวจหรอสอบถามความคดเหนของประชาชน จงเปนกรณทยงไมไดดาเนนการพจารณาใหครบถวนตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต อนเปนการละเลยตอหนาท การตงชอถนนทพพาทจงตองดาเนนการใหมใหถกตองตามกฎหมายหรอกฎเกณฑทฝายปกครองไดกาหนดขน โดยไมอาจใชดลพนจพจารณาตามความคดเหนของตนเองได

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “การกระทาละเมด และ ความรบผดอยางอน”

ประเดนชวนคด

๑. หนวยงานของรฐตองออกใบรบคาขอทกครงทผเสยหาย

ยนคาขอเรยกคาเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาท ในสงกดหรอไม และใบรบคาขอดงกลาวมความสาคญอยางไร ?

๒. หากผเสยหายไดยนคาขอโดยสงคาขอทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ จะถอวาใบตอบรบของไปรษณยเปนใบรบคาขอไดหรอไม ?

หวใจของเรอง “ความสาคญของใบรบคาขอเรยกรองคาสนไหมทดแทน”

เรองท ๑๖ บคคลภายนอกเสยหายจากการกระทาละเมด :

สทธของผเสยหายกบหนาทของหนวยงานของรฐ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๖๐

การปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐอาจทาให เกด ความเสยหายแกบคคลภายนอกหรอหนวยงานของรฐดวยกนกได และเจาหนาทผกระทาละเมดจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน ความเสยหายดงกลาวหรอไม อยางไร ยอมเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดไว ซงแมวากฎหมายฉบบนจะมผลใชบงคบมาตงแตวนท ๑๕ พฤศจกายน ๒๕๓๙ แตกยงมบางแงมมของกฎหมาย ททาใหเกดปญหาในทางปฏบตสาหรบหนวยงานของรฐและเจาหนาท ผปฏบตหนาท หรอแมกระทงบคคลภายนอกทไดรบความเสยหาย

กลาวโดยเฉพาะกรณเอกชนหรอประชาชนทวไปเปนผเสยหาย เชน กรณทเอกชนไดรบอนตรายจากการทพลดตกรางระบายนา ซงเทศบาลละเลยตอหนาทไมจดหาตะแกรงหรอฝาปดรางระบายนาบนบาทวถถนนหรอทาเครองหมายเตอนตามทกาหนดไวในมาตรา ๕๓ (๑) (๕) และมาตรา ๕๖ (๑) แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๖๙๘/๒๕๕๗) หรอกรณทเอกชนไมสามารถใชถนนสาธารณประโยชนเขาออกในทนาของตนเองได เนองจาก อบต. ซงมหนาทคมครองดแลและรกษาทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนตามมาตรา ๖๘ (๘) แหงพระราชบญญตสภาตาบลและองคการบรหารสวนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ไมดาเนนการตามกฎหมายกบผทบกรกและทาลายทดน

บคคลภายนอกเสยหายจากการกระทาละเมด : สทธของผเสยหายกบหนาทของหนวยงานของรฐ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๖๑

สาธารณประโยชน (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๕๖๙/๒๕๕๗) เปนตน

ผเสยหายจะเรยกรองคาสนไหมทดแทนอยางไร ในการน มาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ไดกาหนดสทธของบคคลภายนอกในการเรยกรอง คาสนไหมทดแทนในกรณทเหนวาหนวยงานของรฐตองรบผด ในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทาในการปฏบตหนาทไว ๒ วธ คอ

(๑ ) นาคดมาฟองตอศาลยตธรรมหรอศาลปกครอง แลวแตกรณ ซงตองฟองหนวยงานของรฐโดยตรงจะฟองเจาหนาทไมได (มาตรา ๕ วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙) ในกรณทเปนคดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๓) แหงพระราชบญญตจดตง ศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตองฟองคดตอศาลปกครองภายในหนงปนบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคดตามมาตรา ๕๑ แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

(๒) ยนคาขอตอหนวยงานของรฐใหพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนสาหรบความเสยหายทเกดขนแกตน ซงตามมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดวา เมอหนวยงานของรฐไดรบคาขอแลว หนวยงานของรฐ มหนาท ๒ ประการ คอ (๑) หนวยงานของรฐตองออกใบรบคาขอ ใหไวเปนหลกฐาน และ (๒) ตองพจารณาคาขอใหแลวเสรจภายใน ๑๘๐ วน แตถาไมอาจพจารณาใหแลวเสรจ ตองรายงานปญหาและอปสรรคใหรฐมนตรเจาสงกดหรอกากบหรอควบคมดแล

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๖๒

หนวยงานของรฐแหงนนทราบ และขออนมตขยายระยะเวลาออกไป ไดอก แตตองไมเกน ๑๘๐ วน (รวมระยะเวลาสงสดทตองพจารณา ใหแลวเสรจ คอ ๓๖๐ วน)

อนง กรณยนคาขอตอหนวยงานของรฐใหพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนน ถาผ เสยหายไมพอใจผลการวนจฉยของหนวยงานของรฐกมสทธนาคดมาฟองตอศาลปกครองไดภายใน เกาสบวนนบแตวนทไดรบแจงคาวนจฉยตามมาตรา ๑๔ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงถาไมฟองภายในกาหนดระยะเวลาดงกลาว ศาลปกครองมอานาจทจะมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณาและใหจาหนายคดออกจาก สารบบความได เวนแต ในคดทศาลปกครองเหนวาการยนฟองนนจะเปนประโยชนแกสวนรวมหรอมเหตจาเปนอน ศาลปกครอง จะรบไวพจารณากไดตามมาตรา ๕๒ วรรคสอง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ดวยเหตน “การออกใบรบคาขอ” และ “การพจารณา คาขอของหนวยงานของรฐภายในระยะเวลาทกฎหมายกาหนด” จงถอวาเปนหนาทสาคญของหนวยงานของรฐ และขณะเดยวกน กถอวาเปนสทธของคกรณผ เสยหายทจะไดรบการเยยวยา ความเดอดรอนเสยหายในชนของฝายปกครองและ/หรอนาคด ไปฟองตอศาลปกครองภายในระยะเวลาตามทกฎหมายกาหนดหากไมพอใจผลคาวนจฉยของหนวยงานของรฐ

ในทางปฏบตมกมคาถามเกดขนวา (๑) หนวยงานของรฐมหนาทตองออกใบรบคาขอทกครง

ทผเสยหายยนคาขอหรอไม ? และหากหนวยงานของรฐไมออก ใบรบคาขอ ผเสยหายมสทธทจะบงคบใหหนวยงานของรฐออก

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๖๓

ใบรบคาขอหรอไม อยางไร หรอหากผเสยหายไดยนคาขอโดยสงคาขอทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ กรณดงกลาวจะถอวาใบตอบรบ ของไปรษณยเปนการออกใบรบคาขอไดหรอไม ?

(๒) ถาหากหนวยงานของรฐไมพจารณาคาขอและ/หรอไมไดแจงผลการพจารณาใหผเสยหายทราบภายในระยะเวลาทกฎหมายกาหนด อกทงความเสยหายทเกดขนกยงไมไดรบการแกไขเยยวยา ผเสยหายจะมสทธนาคดมาฟองตอศาลปกครองไดหรอไม ? และภายในกาหนดระยะเวลาใด ?

คดปกครองทนามาฝากในฉบบนมหลายคดทมประเดนนาสนใจ และถอไดวาเปนตวอยางทดสาหรบผเสยหายในการทาความเขาใจหลกกฎหมายในเรองดงกลาวเพอใหใชสทธไดอยางถกตอง ทงยงเปนบรรทดฐานการปฏบตราชการทดสาหรบหนวยงานของรฐและเจาหนาทท เกยวของทจะตองตระหนกในหนาททกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตเพอคมครองผเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาทดงกลาว

เรองแรกทจะกลาวถง คอ “การออกใบรบคาขอ” วา มความสาคญอยางไร และหากหนวยงานของรฐไมออกใบรบ คาขอจะถอเปนการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตซงศาลปกครองมอานาจทจะมคาพพากษาหรอมคาสงใหหนวยงานของรฐปฏบตใหถกตองหรอไม

ในคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๙๑/๒๕๔๗ ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยวา ใบรบคาขอเปนสงแสดงใหเหนวาหนวยงานของรฐไดรบคาขอของผ เสยหายไวแลว มบคคลใด เปนผรบคาขอ เมอใด และรบทราบในเรองการขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนสาหรบความเสยหายทเกดขนแกตนอนเนองจากการกระทา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๖๔

ละเมดของเจาหนาทของหนวยงานของรฐ และเพอใหรระยะเวลาเรมตนทกฎหมายกาหนดใหหนวยงานของรฐตองพจารณาคาขอ ใหแลวเสรจ โดยการออกใบรบคาขอถอเปนหนาททหนวยงานของรฐจะตองออกใหผยนคาขอโดยพลน การทหนวยงานของรฐไมออก ใบรบคาขอจงเปนการละเลยตอหนาทตามทกาหนดไวในมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

อยางไรกตาม กรณทผยนคาขอไดยนคาขอตอหนวยงานของรฐดวยตนเอง ณ หนวยงานของรฐสวนใหญจะไมมปญหาในทางปฏบตในการออกใบรบคาขอ เนองจากตามมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ บญญตวา “หนวยงานของรฐตองออกใบรบคาขอใหไวเปนหลกฐาน” ดงนน หนวยงานของรฐจงตองออกใบรบคาขอโดยทาเปนหนงสอเพอใหผยนคาขอใชเปนหลกฐานแสดงใหรถงวนทยนคาขอ วนทหนวยงานของรฐไดรบคาขอ ระยะเวลาเรมตนและสนสดการพจารณาคาขอ และรวมถงวนทเรมตนการใชสทธในการฟองคดตอศาลปกครอง

แตหากวาเปนการยนคาขอทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ มขอสงสยวาใบตอบรบของไปรษณยถอเปน “ใบรบคาขอ” หรอไม ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยในคดเดยวกน โดยมขอเทจจรงวา ผฟองคดไดยนคาขอเปนหนงสอโดยทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ ถงผถกฟองคด (สานกงานอยการสงสด) เพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนสาหรบความเสยหายทเกดขนจากการทเจาหนาทของ ผถกฟองคดกระทาละเมดอนเนองมาจากการปฏบตหนาท โดยปรากฏตามใบตอบรบของไปรษณยวา ผถกฟองคดไดรบคาขอดงกลาวแลวตงแตวนท ๒๙ กรกฎาคม ๒๕๔๕ แตผถกฟองคดไมออกใบรบ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๖๕

คาขอใหตามมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

ผฟองคดจงนาคดมาฟองเพอขอใหศาลปกครองมคาพพากษาใหผถกฟองคดออกใบรบคาขอให ซงศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ใบรบคาขอเปนหลกฐานเพอใหรวาระยะเวลาทกฎหมายกาหนดใหหนวยงานของรฐตองพจารณาคาขอใหแลวเสรจ เรมนบเมอผฟองคดสงคาขอทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบและผถกฟองคดไดรบคาขอแลว จงตองออกใบรบคาขอและจดสงใหผยนคาขอโดยพลน

ในประเดนนผถกฟองคดอางวา ใบตอบรบของไปรษณยเปนหลกฐานการรบคาขอและแสดงอยในตวแลววาไดรบคาขอไวตงแตวนใด ใบตอบรบของไปรษณยจงเปนใบรบคาขอ อกทง มาตรา ๗๓ ทว แหงประมวลกฎหมายวธพจารณาความแพง กยอมรบใหการสงคาคความหรอเอกสารทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบมผลเสมอนเจาพนกงานศาลเปนผสง ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยวา ใบตอบรบของไปรษณยแสดงใหเหนเพยงวาผถกฟองคดรบซองเอกสารทางไปรษณยของผฟองคดและรบตามวนเวลาใด และ ผใดเปนผรบเทานน หาไดมความชดเจนทาใหรวาไดรบเอกสารใด เรองใดไม จงตองมการออกใบรบคาขอของหนวยงานเพอมใหเกดปญหาโตเถยงในภายหลงได และการสงคาคความหรอเอกสาร ทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบของเจาพนกงานศาลทถอใบตอบรบของการสอสารแหงประเทศไทยเปนใบรบเอกสารตามกฎหมาย กเพราะมกฎหมายรองรบสาหรบการสงคาคความหรอเอกสาร ทางไปรษณยของศาลยตธรรม แตการสงเอกสารตาง ๆ ของผฟองคดซงเปนเอกชนมไดมกฎหมายบญญตรองรบเหมอนกรณดงกลาว และพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๖๖

กเปนกฎหมายเฉพาะทมเจตนารมณใหหนวยงานของรฐออก ใบรบคาขอใหไวเปนหลกฐาน จงไมอาจนาประมวลกฎหมาย วธพจารณาความแพงมาเทยบเคยงปรบใชได ใบตอบรบของไปรษณยจงเปนเพยงหลกฐานทางไปรษณยวาไดมการสงซองเอกสารทางไปรษณยใหผรบแลวเทานน มไดบงบอกวาเอกสารในซองทถงผรบเปนเอกสารอะไร

ดงนน ใบตอบรบของไปรษณ ยทสงคนใหผฟองคด จงมอาจถอวาเปนใบรบคาขออนเปนหลกฐานทผถกฟองคด เปนผออกใหตามมาตรา ๑๑ วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

สาหรบเรองทสอง คอ การพจารณาคาขอของหนวยงานของรฐ ซงถาหนวยงานของรฐไมไดพจารณาคาขอใหแลวเสรจตามเวลาทกฎหมายกาหนดไว ผยนคาขอจะตองยนฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหหนวยงานของรฐชดใชคาสนไหมทดแทนภายในกาหนดระยะเวลาใด ?

ผเขยนขอนาขอพพาททศาลปกครองสงสดไดวนจฉยไว มาเปนตวอยาง ดงน

คดแรก เหตของคดเกดจากการทผถกฟองคด (เทศบาล) ได ดาเนนโครงการกอสร างถนน คสล . เลยบแม นา ซ งจาก การดาเนนการดงกลาวผฟองคดเหนวาทาใหบานของผฟองคด อยตากวาระดบถนนทกอสรางใหม และในระหวางการกอสราง มดน หน ทราย และนาไหลทะลกเขาบานชนลางอนกอใหเกดความเสยหายแกตวบานและทรพยสน ผฟองคดจงมหนงสอ ลงวนท ๓๑ สงหาคม ๒๕๕๓ ถงผถกฟองคดขอใหพจารณาชดใช

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๖๗

คาเสยหายให โดยผถกฟองคดไดรบหนงสอดงกลาวเมอวนท ๒๓ กนยายน ๒๕๕๓

หลงจากนน ผถกฟองคดไดมคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรง ประธานกรรมการฯ ไดขอใหผฟองคดตรวจสอบ และประมาณราคาความเสยหาย ซงผฟองคดไดดาเนนการและ ไดแจงรายละเอยดและประมาณการความเสยหายใหผถกฟองคดทราบ จนกระทงเดอนธนวาคม ๒๕๕๗ ผฟองคดไดสอบถาม รองปลดเทศบาล และไดรบแจงวาไมสามารถดาเนนการเบกจายเงนชดเชยคาเสยหายใหแกผฟองคด และแจงวาตองนาคดมาฟอง ตอศาลปกครองเพอใหศาลมคาพพากษากอนจงจะดาเนนการจายเงนใหได

ผ ฟองคดจงนาคดมาฟองตอศาลปกครองเมอวนท ๓ กมภาพนธ ๒๕๕๘ เพอขอใหศาลปกครองมคาพพากษาใหผถกฟองคดซอมแซมทพกอาศยหรอชดใชคาเสยหาย

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การทผฟองคดมหนงสอ ลงวนท ๓๑ สงหาคม ๒๕๕๓ ถงผถกฟองคดเพอขอใหพจารณาชดเชยคาเสยหายให และผถกฟองคดไดรบหนงสอดงกลาวเมอวนท ๒๓ กนยายน ๒๕๕๓ กรณถอไดวาผฟองคดเลอกทจะใชสทธเรยกรองใหหนวยงานของรฐพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนสาหรบความเสยหายทเกดแกตน ผถกฟองคดจงมหนาทพจารณาคาขอใหแลวเสรจภายในหนงรอยแปดสบวน คอ ภายในวนท ๒๒ มนาคม ๒๕๕๔ เมอผถกฟองคดไมไดพจารณาคาขอและแจงผล การพจารณาใหผฟองคดทราบ ทงไมปรากฏวาไดมการขออนมตขยายเวลาออกไปอก ผฟองคดจงมสทธนาคดมาฟองตอศาลปกครองภายในเกาสบวนนบแตวนพนกาหนดหนงรอยแปดสบวนดงกลาว

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๖๘

การทผฟองคดยนฟองตอศาลปกครองในวนท ๓ กมภาพนธ ๒๕๕๘ จงเปนการฟองคดเมอพนกาหนดระยะเวลาตามมาตรา ๑๑ ประกอบมาตรา ๑๔ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ อกทงมใชเปนการฟองคดเพอประโยชนแกสวนรวมหรอมเหตจาเปนอนทศาลจะรบไวพจารณาไดตามมาตรา ๕๒ วรรคสอง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จงมคาสงไมรบคาฟองไวพจารณาและ ใหจาหนายคดออกจากสารบบความ (คาสงศาลปกครองสงสด ท ๖๐๘/๒๕๕๘)

ประเดนปญหาทนาสนใจตอมา คอ ถาผฟองคดมหนงสอทวงถามผลการพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนเมอพนระยะเวลา การฟองคดไปแลว และผถกฟองคดมหนงสอตอบปฏเสธกลบมา กรณดงกลาวจะกอใหเกดสทธในการฟองคดขนมาใหมหรอไม ?

เรองนศาลปกครองสงสดไดวนจฉยไวในคาพพากษา ศาลปกครองสงสดท อ. ๔๘๖/๒๕๕๘ วา การทผฟองคดยนคาขอ ใหผถกฟองคด (สานกงานอยการสงสด) ชดใชคาสนไหมทดแทน แตไมปรากฏวาผถกฟองคดไดแจงผลการพจารณาใหผฟองคดทราบภายในระยะเวลาหนงรอยแปดสบวน รวมทงไมไดแจงการขอขยายเวลาพจารณาคาขอใหผฟองคดทราบ และผฟองคดนาคดมาฟองเมอพนระยะเวลาเกาสบวนนบแตวนทครบกาหนดหนงรอยแปดสบวนดงกลาวแลว จงเปนการยนฟองเมอพนกาหนดเวลาการฟองคดตามทบญญตไวในมาตรา ๑๑ ประกอบมาตรา ๑๔ แหงพระราชบญญตขางตน แมตอมาผฟองคดจะไดมหนงสอทวงถามผลการพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทน และผถกฟองคดมหนงสอปฏเสธการจายเงน พรอมทงแจงสทธใหนาคดมาฟองตอศาลปกครองภายในเกาสบวน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๖๙

นบแตวนทไดรบทราบคาวนจฉยกตาม แตหนงสอแจงผลการพจารณาดงกล าวเปนเพยงการตอบคาทวงถามของผ ฟองคดเทา นน เมอระยะเวลาการฟองคดไดลวงพนมากอนหนานแลว การท ผถกฟองคดมหนงสอแจงไปในภายหลงกไมไดทาใหระยะเวลา การฟองคดเรมนบใหมแตอยางใด

จากคาวนจฉยของศาลปกครองสงสดทผเขยนนามาเปนตวอยางขางตน ไดแสดงใหเหนถงแงมมของกฎหมายใน ๒ มต กลาวคอ

มตทหนง ในดานสทธของบคคลภายนอกซงเปนผเสยหายจากการกระทาละเมดในการปฏบตหนาทของเจาหนาท บคคลภายนอก ผไดรบความเสยหายมสทธ ดงน

(๑) สทธทจะไดรบ “ใบรบคาขอ” จากหนวยงานของรฐ เมอมการยนคาขอ โดยใบรบคาขอตองเปนหนงสอทแสดงใหเหนถงวนทหนวยงานของรฐไดรบคาขอและเจาหนาทผรบคาขอ เพอใชเปนหลกฐานในการตรวจสอบการปฏบตหนาทของหนวยงานของรฐ

(๒) สทธทจะไดรบการพจารณาจากหนวยงานของรฐภายในระยะเวลาทกฎหมายกาหนด

(๓) สทธในการฟองคดตอศาลยตธรรมหรอศาลปกครอง ในกรณทหนวยงานของรฐปฏเสธการชดใชคาสนไหมทดแทน หรอกรณทผเสยหายเหนวายงไดรบการชดใชคาสนไหมทดแทนไมคม ความเสยหาย

(๔) สทธในการฟองคดตอศาลปกครองกรณทหนวยงานของรฐไมออกใบรบคาขอ ซงถอเปนคดพพาทเกยวกบการทหนวยงาน ทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๒) แหงพระราชบญญต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๗๐

จดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ . ๒๕๔๒ โดยตองฟองคดภายในเกาสบวนนบแตวนทรหรอควรรถงเหต แหงการฟองคด (วนทยนคาขอ) ตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มตทสอง ในดานหนาทของหนวยงานของรฐหรอเจาหนาท (๑) ตองออกใบรบคาขอเปนหนงสอใหแกผยนคาขอทกครง

ทมการยนคาขอ กรณทหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทมไดดาเนนการออกใบรบคาขอ ถอเปนการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

(๒) หนวยงานของรฐหรอเจาหนาท ตองพจารณาคาขอ ใหแลวเสรจภายในหนงรอยแปดสบวน แตถาไมอาจพจารณา ใหแลวเสรจ ตองรายงานปญหาและอปสรรคใหรฐมนตรเจาสงกดหรอกากบหรอควบคมดแลหนวยงานของรฐแหงนนทราบ และ ขออนมตขยายระยะเวลาออกไปไดอก แตตองไมเกน ๑๘๐ วน โดยในเบองตนจะตองแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมดตามขอ ๓๓ ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ เพอตรวจสอบขอเทจจรงตามทมการยนคาขอ และเจาหนาทผมอานาจพจารณาคาขอตองแจงใหผ ยนคาขอทราบภายในกาหนดระยะเวลาดงกลาว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗๑

๑. การออกใบรบคาขอถอเปนหนาททหนวยงานของรฐจะตองออกใหผยนคาขอโดยพลน การทหนวยงานของรฐไมออกใบรบคาขอถอเปนการละเลยตอหนาทตามทกาหนดไวในมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยหนวยงานของรฐตองออกใบรบคาขอโดยทาเปนหนงสอเพอใหผยนคาขอใชเปนหลกฐานแสดงใหรถงวนทยนคาขอ วนทหนวยงานของรฐไดรบคาขอ ระยะเวลาเรมตนและสนสดการพจารณาคาขอ และรวมถงวนทเรมตนการใชสทธในการฟองคดตอศาลปกครอง

๒. การยนคาขอทางไปรษณยลงทะเบยนตอบรบ ใบตอบรบของไปรษณยไมถอเปน “ใบรบคาขอ” เพราะใบตอบรบของไปรษณยเปนเพยงหลกฐานทางไปรษณยวาไดมการสงซองเอกสารทางไปรษณยใหผรบแลวเทานน มไดบงบอกวาเอกสารในซองทถงผรบเปนเอกสารอะไร เมอหนวยงานตนสงกดไดรบคาขอแลว จงตองออกใบรบคาขอและจดสงใหผ ยนคาขอทางไปรษณยโดยพลน

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. การนบระยะเวลาใชสทธของหนวยงานของรฐในการ

เรยกรองใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาเสยหาย ตองเรมตนนบระยะเวลาการใชสทธอยางไร ?

๒. วนทถอวาหนวยงานของรฐรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงตองชดใชคาสนไหมทดแทนคอวนใด ?

หวใจของเรอง “การนบระยะเวลาการใชสทธเรยกรองคาเสยหาย

ของหนวยงานตนสงกด”

เรองท ๑๗ สงใหชดใชคาสนไหมทดแทนเกนเวลาทกาหนด

หมดสทธเรยกรอง !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗๓

กรณข าราชการหรอเ จาหนาท ของร ฐปฏบ ตหนาท ดวยความประมาทเลนเลออยางรายแรง จนทาใหหนวยงานตนสงกดไดรบความเสยหาย หนวยงานตนสงกดมอานาจออกคาสงหรอเรยกรองใหขาราชการดงกลาวชดใชคาสนไหมทดแทนภายในเวลา ๒ ป นบแตวนทหนวยงานของรฐรถงการละเมดและรตวเจาหนาท ผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน (มาตรา ๘ ประกอบมาตรา ๑๐ และมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.๒๕๓๙) โดยในการออกคาสงดงกลาวหนวยงาน ตนสงกดตองดาเนนการตามขอ ๑๗ ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑการปฏบตเ กยวกบความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท พ.ศ.๒๕๓๙ คอรายงานผลการพจารณาความรบผดทางละเมดใหกระทรวงการคลงตรวจสอบ ซงกระทรวงการคลงจะตองพจารณาใหแลวเสรจกอนอายความ ๒ ป สนสดไมนอยกวา ๖ เดอน ถากระทรวงการคลงไมแจงผลภายในกาหนดเวลาดงกลาว ใหหนวยงานตนสงกดมคาสงตามทเหนสมควร

อยางไรกตาม การนบระยะเวลาการใชสทธเรยกรองดงกลาวอาจเปนประเดนปญหาทาใหหนวยงานของรฐยงไมมความชดเจนวา “วนทหนวยงานของรฐรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงตองชดใชคาสนไหมทดแทนคอวนใด หรอตองเรมตนนบระยะเวลาการใชสทธ ๒ ปทวานนตงแตเมอใด” รวมทงวนทถอวาหนวยงานของรฐไดออก

สงใหชดใชคาสนไหมทดแทนเกนเวลาทกาหนด : หมดสทธเรยกรอง !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๗๔

คาสงใหผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.๒๕๓๙

จดเรมตนในการนบระยะเวลาการใชสทธเรยกรองดงกลาวเปนเรองสาคญยง เนองจากหนวยงานตองดาเนนการใชสทธเรยกรองให เ จาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนภายในกาหนดเวลา ๒ ปนบแตวนดงกลาว หากหนวยงานมไดดาเนนการภายในเวลาท กาหนด ยอมกระทบถงการใชสทธเรยกรองตอตวเจาหนาทผกระทาละเมดและตอทายาทของผกระทาละเมดดวย (ในกรณเจาหนาทผกระทาละเมดเสยชวต) ซงเปนผลทาใหหนวยงานของรฐไมไดรบการชดใชคาสนไหมทดแทนจากผกระทาละเมดดงกลาว

คดทนามาเสนอตอทานผอานในครงน จงเปนอทาหรณ ทสาคญของเจาหนาทของรฐในการดาเนนการเรยกรองคาสนไหมทดแทนกรณขาราชการหรอเจาหนาทของรฐกระทาละเมด ตอหนวยงานของรฐ

โดยขอพพาทในคด น เหตเกดจากในขณะทนายดา (นามสมมต) ซงปฏบตหนาทในตาแหนงนายตรวจศลกากร สงกดกรมศลกากร ไดปฏบตหนาทโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง เปนเหตใหหางหนสวนจากดแหงหนงกระทาการทจรตในการขอรบเงนชดเชยคาภาษอากรสนคาขาออก ทาใหกรมศลกากรไดรบ ความเสยหาย กรมศลกากรจงมคาสงเรยกใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนความเสยหายทเกดจากการกระทาละเมดดงกลาว แตนายดาไมยอมชดใชและตอมาไดถงแกความตาย กรมศลกากรจงนาเรอง มาฟองตอศาลปกครอง เพอขอใหผถกฟองคดทงสในฐานะทายาท

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗๕

โดยธรรมของนายดารวมกนหรอแทนกนชดใชคาสนไหมทดแทนดงกลาว

คดนเปนคดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาทซงกระทาตอหนวยงานของรฐในการปฏบตหนาท คอการปฏบตหนาทตรวจปลอยสนคาและควบคมการบรรจสนคาเขาคอนเทนเนอรตามคาสงกองตรวจสนคาขาออก แตมไดใชความระมดระวง อยางเพยงพอทาใหผฟองคดไดรบความเสยหาย จงเปนคดพพาทเกยวกบการกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐอนเกดจาก การละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตตามมาตรา ๙ วรรคหนง (๓) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

ในค ดน ม ป ร ะ เ ด นท ต อ งพ จ า รณา ว า ผ ฟ อ งค ด (กรมศลกากร) ไดใชสทธเรยกรองตอเจาหนาทผกระทาละเมด ภายใน ๒ ป นบแตวนทไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาท ผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ หรอไม ? ทงน ผฟองคดในฐานะเจาหนมลละเมดไดขอบงคบตามสทธเรยกรองอนมตอนายดาผตายเจามรดกใหผถกฟองคดทงสในฐานะทายาท ชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๗๕๔ วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยดวย ซงเมอพจารณาจากบทบญญตดงกลาว เจาหนจะมสทธฟองได ตอเมอสทธเรยกรองของเจาหนอนมตอเจามรดกคอเจาหนาทผกระทาละเมดยงไมขาดอายความ

ขอเทจจรงในคดปรากฏวา ผฟองคดไดมคาสงลงวนท ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๔๗ แตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๗๖

ทางละเมดกรณดงกลาว ซงผลการสอบสรปวาการกระทาของ นายดาเปนการปฏบตหนาทโดยมไดใชความระมดระวงอยางเพยงพอ ถอวาเปนการกระทาโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง จงตอง รบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกทางราชการ ตอมา ฝายวนยฯ ไดพจารณารายงานดงกลาวแลวมความเหนเสนอตอผฟองคดวนท ๒ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ใหเจาหนาทผเกยวของรวมถงนายดารบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคด ซงผฟองคดพจารณาแลว มคาสงทายหนงสอดงกลาวเมอวนท๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ใหดาเนนการตามเสนอ

จากนน ผฟองคดไดรายงานผลการพจารณาความรบผดทางละเมดใหกระทรวงการคลงตรวจสอบ ซงกระทรวงการคลง โดยกรมบญชกลางไดแจงผลการพจารณาใหนายดารบผด อยางลกหนรวมกบเจาหนาทศลการกษอกหนงคน เปนเงน ๖๖๔,๐๖๑.๔๐ บาท ผฟองคดจงมคาสงลงวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนตามความเหนของกระทรวงการคลง และไดมหนงสอลงวนท ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๕๐ แจงใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนภายใน ๑๕ วนนบแตวนท ไดรบทราบคาสง โดยตอมานายดาไดถงแกความตายในวนท ๔ พฤศจกายน ๒๕๕๖

จากขอเทจจรงดงกลาวศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผฟองคดร ถงการละเมดและรตวเจาหนาทผจะพงตองใช คาสนไหมทดแทนในวนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ การทผฟองคดใชอานาจตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ออกคาสงลงวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนตามความเหนของ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗๗

กระทรวงการคลง จงเปนการออกคาสงหรอใชสทธเรยกรอง คาสนไหมทดแทนเมอพนกาหนด ๒ ปนบแตวนทผฟองคดไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผจะพงตองใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แหงพระราชบญญตดงกลาวแลว

สทธเรยกรองของผฟองคดอนมตอนายดาจงขาดอายความ เมอสทธในการเรยกรองตอนายดาขาดอายความ ผฟองคด จงไมมสทธฟองผถกฟองคดทงสในฐานะทายาทของนายดา ใหชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๗๕๔ วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ตอศาลปกครอง

สาหรบทผฟองคดมขออทธรณในสามประการวา ขออทธรณท ๑ การทผฟองคดมคาสงลงวนท ๒ พฤศจกายน

๒๕๔๗ เมอวนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ใหดาเนนการตามเสนอ ถอเปนการสงการภายในกาหนดอายความสบปนบแตวนทาละเมด จงเปนผลใหอายความสะดดหยดลงตามมาตรา ๑๙๓/๑๔ (๕) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย และคาสงลงวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ทใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคดตามความเหนของกระทรวงการคลง เปนการออกคาสงแกไขเพมเตมคาสงลงวนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ เทานน

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การสงการทายหนงสอ ลงวนท ๒ พฤศจกายน ๒๕๔๗ เมอวนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ของผฟองคดนน เปนเพยงการสงการวามผรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนหรอไม และเปนจานวนเทาใดตามขอ ๑๗ ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยหลกเกณฑการปฏบตเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงผฟองคดจะตองรายงานผลการพจารณาใหกระทรวงการคลงตรวจสอบกอน จงไมใชเปน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๗๘

การออกคาสงใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห งพระราชบญญ ตความรบผดทางละเมดของเ จาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ และไมใชกรณทเจาหนไดกระทาการอนใดอนมผล เปนอยางเดยวกนกบการฟองคดซงเปนผลใหอายความสะดดหยดลงตามมาตรา ๑๙๓/๑๔ (๕) แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

เมอตอมากระทรวงการคลงโดยกรมบญชกลางไดแจงผลการพจารณาความรบผดทางละเมดใหนายดารบผด และผฟองคดไดมคาสงลงวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคดตามความเหนของกระทรวงการคลง จงเหนไดวา ผฟองคดเพงมคาสงใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนในวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ซงไมใชการออกคาสงแกไขเพมเตมคาสง ลงวนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ แตอยางใด

ขออทธรณท ๒ คาส งลงวนท ๒๙ มถนายน ๒๕๕๐ ทใหนายดาชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคด ถอเปนคาสง ทางปกครองทผฟองคดสามารถใชมาตรการบงคบทางปกครอง และ มกาหนดอายความสบปนบแตวนทผฟองคดออกคาสงทางปกครอง ใหชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๕๗ แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมอกรณดงกลาว ยงอยระหวางการใชมาตรการบงคบทางปกครอง และตอมานายดา ไดถงแกความตาย ผฟองคดจงยอมใชสทธฟองผถกฟองคดทงส ซงเปนทายาทโดยธรรมของนายดาใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนไดตามมาตรา ๑๖๐๐ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย และ มกาหนดอายความหนงปนบแตวนทไดรหรอควรรถงความตาย ของนายดาเจามรดกตามมาตรา ๑๗๕๔ วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายดงกลาว นน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๗๙

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การใชมาตรการบงคบ ทางปกครองตามมาตรา ๕๗ แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เปนการบงคบทางปกครองทดาเนนการในขนตอนตอจากการใชสทธเรยกรองโดยวธการออกคาสงใหชดใชเงนคาสนไหมทดแทน ตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ เมอสทธเรยกรองของผฟองคดอนมตอนายดาขาดอายความ ผฟองคดกไมมสทธใชมาตรการบงคบทางปกครองกบนายดาได

ขออทธรณท ๓ การฟองเรยกใหผถกฟองคดทงสซงเปนทายาทโดยธรรมของนายดารบผดชดใชคาสนไหมทดแทนเปนการใชสทธเรยกรองทางแพง ซงตามมาตรา ๑๙๓/๒๙ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย บญญตวา เมอไมไดยกอายความขน เปนขอตอส ศาลจะอางเอาอายความมาเปนเหตยกฟองไมได และปญหาอายความดงกลาวมใชปญหาขอกฎหมายอนเกยวดวย ความสงบเรยบรอยของประชาชน ศาลจงไมอาจหยบยกขนพจารณาวนจฉยได

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ปญหาท วนจฉยในคดน เปนปญหาเกยวกบอายความการใชสทธเรยกรองของหนวยงานของรฐในการออกคาสงเรยกใหเจาหนาทของรฐรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ซงเปนปญหาขอกฎหมายอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชน แมคกรณจะมไดยกขนกลาวอาง ศาลกมอานาจยกขนวนจฉยได (ขอ ๙๒ แหงระเบยบของทประชมใหญฯ วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓) โดยไมเปนการขด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๘๐

ตอมาตรา ๑๙๓/๒๙ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย แตอยางใด

ศาลปกครองสงสดเหนพองดวยตามทศาลปกครองชนตน มคาสงไมรบคาฟองไวพจารณา ใหจาหนายคดออกจากสารบบความ และคนคาธรรมเนยมศาลทงหมดแกผฟองคด (คาสงศาลปกครองสงสดท ๓๒๗/๒๕๕๘)

คดนมขอสงเกตเกยวกบการดาเนนการตามขนตอน ทกฎหมายกาหนดวา เมอขอเทจจรงปรากฏวาหลงจากทหนวยงานตนสงกดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงตองชดใชคาสนไหมทดแทนและไดรายงานใหกระทรวงการคลงพจารณา ซงกระทรวง การคลงจะตองพจารณาใหแลวเสรจภายในกาหนดเวลาตามขอ ๑๗ ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยหลกเกณฑการปฏบตเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ คอ แลวเสรจกอนอายความ ๒ ป สนสดไมนอยกวา ๖ เดอน และไมวากระทรวง การคลงจะพจารณาแลวเสรจภายในกาหนดเวลาดงกลาวหรอไม หนวยงานตนสงกดจะตองใชสทธเรยกรองใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนภายในกาหนดเวลา ๒ ป นบแตวนทไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงตองชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ดงนน เมอหนวยงานตนสงกดไมไดใชสทธในการเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากผกระทาละเมดภายในกาหนดเวลา ๒ ปดงกลาว จงทาใหขาดอายความ

คดนศาลปกครองสงสดไดวางหลกและแนวทางการปฏบตราชการทดไวหลายประการ ไดแก

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๘๑

ประการแรก ในการทหนวยงานตนสงกดจะใชสทธเรยกรองใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนจะตองใชสทธภายใน ๒ ป นบแตวนทไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ หากลวงเลยกาหนดเวลาดงกลาว หนวยงานตนสงกดยอมสนสทธ ในการเรยกรองคาสนไหมทดแทนตอตวเจาหนาทผกระทาละเมด รวมทงตอทายาทของเจาหนาทผกระทาละเมดดวย

ประการทสอง วนทถอวาไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน คอ วนทหวหนาหนวยงานซงเปนผออกคาสงแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงไดรถงการกระทาละเมดและรตวเจาหนาทผกระทาละเมด ซงในทน คอ วนท ๓ พฤศจกายน ๒๕๔๗ ซงผมอานาจออกคาสงจะตองออกคาสงใหเจาหนาทชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผด ทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ภายใน ๒ ปนบแตวนดงกลาว และตองภายหลงจากทผานการพจารณาของกระทรวงการคลงแลว ตามขอ ๑๘ ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยหลกเกณฑ การปฏบตเกยวกบความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙

ในคดนการทผมอานาจไดสงการทายหนงสอรายงานผลการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด เปนเพยงการสงการวา มผรบผดชดใชคาสนไหมทดแทน ซงยงไมผานการพจารณาของกระทรวงการคลง จงไมใชเปนการออกคาสงใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ อนจะทาใหเกดสทธแกหนวยงานของรฐทจะใชมาตรการบงคบทางปกครองได

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๘๒

ประการทสาม การใชมาตรการบงคบทางปกครองกบเจาหนาทผกระทาละเมดตามมาตรา ๕๗ แหงพระราชบญญต วธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะตองดาเนนการในขนตอนตอจากการใชสทธเรยกรองโดยวธการออกคาสงใหชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ เมอมการออกคาสงใหชดใชคาสนไหมทดแทนเกนอายความในการเรยกรองแลว กรณจงไมมสทธทจะนามาตรการบงคบทางปกครองมาใชบงคบกบเจาหนาทผกระทาละเมด

ประการทส ประเดนอายความการใชสทธเรยกรองของหนวยงานของรฐในการออกคาสงเรยกใหเจาหนาทผกระทาละเมดรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ เปนปญหา ขอกฎหมายอนเกยวดวยความสงบเรยบรอยของประชาชน แมคกรณ จะมไดยกขนกลาวอาง ศาลปกครองกมอานาจยกขนวนจฉยได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๘๓

๑ . หนวยงานของรฐตนสงกดตองใชสทธเรยกรองใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนภายในเวลา ๒ ป นบแตวนทไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน หากลวงเลยกาหนดเวลาดงกลาว ยอมสนสทธในการเรยกรองคาสนไหมทดแทนตอตวเจาหนาทผกระทาละเมด

๒ . วนทถอวาไดรถ งการละเมดและร ตวเจาหนาทผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน คอ วนทหวหนาหนวยงานไดรถงการกระทาละเมดและรตวเจาหนาทผกระทาละเมดตามรายงานของคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด โดยหวหนาหนวยงานหรอผมอานาจจะตองออกคาสงใหเจาหนาทชดใชคาสนไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ ภายใน ๒ ปนบแตวนดงกลาว ไมวากระทรวงการคลงจะตรวจสอบรายงานการพจารณาความรบผดทางละเมดของหนวยงานแลวเสรจภายในกาหนดเวลาดงกลาวหรอไม หนวยงานตนสงกดกไมจาตองรอผลการพจารณาของกระทรวง การคลง โดยจะตองใชสทธเรยกรองใหเจาหนาทผกระทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนภายในกาหนดเวลา ๒ ป นบแตวนทไดรถงการละเมดและรตวเจาหนาทผพงจะตองชดใชคาสนไหมทดแทน

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. อานาจในการจบกมตวผรายหรอผกระทาความผด ของเจาหนาทตารวจ เปนการใชอานาจประเภทใด ?

๒. หากผเสยหายจากการกระทาละเมดอนเนองมาจากเจาหนาทตารวจจบกมผดตว เพราะผรายมใบหนาคลายคลงกบผเสยหาย เมอผเสยหายไดยนคาขอใหสานกงานตารวจแหงชาตชดใชคาสนไหมทดแทนในกรณดงกลาว แตถกปฏเสธ ผเสยหายจะตองนาคดมาฟองเพอเรยกรองคาสนไหมทดแทนจากสานกงานตารวจแหงชาตตอศาลใด ?

หวใจของเรอง “ละเมดจากการใชอานาจทตางกน

สงผลตออานาจการพจารณาคดของศาล”

เรองท ๑๘ “ฟองศาลไหน ? หากเสยหาย

เพราะ ... จบผดตว !”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๘๕

“ความรบผดทางละเมดของเจาหนาท” อนเกดจาก การปฏบตหนาทหรอการปฏบตงานราชการ นน อยภายใตบงคบของพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ซงในการปฏบตหนาทดงกลาวอาจแยกไดเปน 2 ลกษณะใหญ ๆ คอ การปฏบตหนาทโดยใชอานาจทางปกครองกบการปฏบตหนาทโดยไมใชอานาจทางปกครอง

ในปจจบนศาลทมเขตอานาจเหนอคดละเมดทกระทา โดยเจาหนาทมทงศาลยตธรรมและศาลปกครอง โดยมเสนแบง ตามกฎหมาย คอ “การใชอานาจทางปกครอง” กลาวคอ หากการละเมดของเจาหนาทเกดจากการปฏบตหนาทโดยใชอานาจทางปกครอง เชน ละเมดจากการออกกฎ คาสง จากการละเลยลาชาตอหนาท ซงมกฎหมายปกครองกาหนดใหอานาจในการดาเนนการดงกลาวไว อาท การทเจาพนกงานทดนใชอานาจตามประมวลกฎหมายทดนออกโฉนดทดนโดยไมชอบ หรอการทเจาพนกงานทองถนใชอานาจตามกฎหมายควบคมอาคารมคาสงใหรอถอนอาคารโดยไมชอบ ฯลฯ ศาลทมอานาจในการพจารณาความรบผดทางละเมดในกรณน คอ ศาลปกครอง

สวนกรณทการละเมดเกดจากการปฏบตหนาทโดยไมไดใชอานาจทางปกครอง แตเปนการปฏบตหนาททวไป เชน การปฏบตหนาทขบรถราชการหรอการรกษาพยาบาลผ ปวยของแพทย ในโรงพยาบาลรฐ ซงเปนการปฏบตหนาทโดยใชความรความสามารถ

ฟองศาลไหน ? หากเสยหาย เพราะ ... จบผดตว !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๘๖

มไดใชอานาจตามกฎหมายแตอยางใด รวมถงการปฏบตหนาท โดยใชอานาจตามกฎหมายอนซงมใชกฎหมายปกครอง เชน การปฏบตหนาทของเจาหนาทตารวจในการจบกมผกระทาความผด อนเปนการใชอานาจตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา ในกรณเชนน ศาลทมอานาจในการพจารณาความรบผดทางละเมดของเจาหนาทคอ ศาลยตธรรม

สาหรบสทธในการเรยกรองคาเสยหายหรอคาสนไหมทดแทนจากการกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐตามกฎหมายความรบผดทางละเมดของเจาหนาทนน ผเสยหายสามารถทาได 2 ชองทาง หรอ 2 วธดวยกน กลาวคอ

วธแรก ผเสยหายยนหนงสอรองขอไปยงหนวยงานของรฐตนสงกด เพอขอใหพจารณาชดใชคาสนไหมทดแทนแกตน ซงวธนหนวยงานของรฐออกใบรบคาขอใหแกผรองขอและตองพจารณาคาขอภายใน 180 วน และหากไมแลวเสรจรฐมนตรเจาสงกดมอานาจขยายเวลาการพจารณาไดอก 180 วน โดยหากผรองขอไมพอใจ ในผลการพจารณาของหนวยงานของรฐดงกลาวสามารถใชสทธฟองคดตอศาลทมเขตอานาจ (ศาลปกครอง/ศาลยตธรรม) ไดภายใน 90 วน นบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด ทงน ตามนยมาตรา 11 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมด ของเจาหนาท พ.ศ. 2539 ประกอบมาตรา 106 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

สาหรบวธทสอง คอการยนฟองคดตอศาลทมเขตอานาจโดยตรง (ศาลปกครอง/ศาลยตธรรม) โดยยนฟองหนวยงานของรฐตนสงกด เพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนจากการกระทาละเมดอน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๘๗

เกดจากการปฏบตหนาทของเจาหนาทในสงกดตน ซงจะตองยนฟองภายใน 1 ป นบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด แตไมเกน 10 ป นบแตวนทมเหตแหงการฟองคด (มาตรา 51 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และมาตรา 448 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย)

ประเดนทนาสนใจ ... คอ ในกรณทเจาหนาทกระทาละเมดจากการปฏบตหนาททวไปหรอการกระทาละเมดทมไดเกดจาก การใชอานาจทางปกครองและผเสยหายไดเลอกวธการยนคาขอ ตอหนวยงานของรฐใหรบผดชดใชคาเสยหายแตไมเหนดวยหรอ ไมพอใจในผลการพจารณาของหนวยงานของรฐ เชนน ... ผเสยหายจะตองนาคดไปยนฟองตอศาลใด ?

คดพพาททจะนาเสนอทานผอานในวนน ... จะมคาตอบ ในประเดนดงกลาว โดยคดนมขอเทจจรงวาพนกงานสอบสวน สถานตารวจนครบาลแหงหนงไดเขาจบกมนายดวงตกตามหมายจบของศาลอาญา ตอมา ปรากฏความจรงวานายดวงตกไมใชผตองหา ทแทจรง หากแตเปนการขอหมายจบผดตว !! เพราะผตองหา มใบหนาคลายคลงกบนายดวงตก ซงผลของการจบผดตวดงกลาวทาใหนายดวงตกตองถกฝากขงถง 7 ครง รวมเปนเวลา 89 วน

นายดวงตกเหนวา ตนไดรบความเดอดรอนเสยหาย หลายประการจากการปฏบตหนาทผดพลาดของเจาหนาทตารวจ ในครงน อนไดแก คาทนายความสคด คาเชาหลกประกนตว คาใชจายในการเดนทาง คาวางงานระหวางถกจบกมและฝากขง คาเยยวยาจากการถกกระทาดวยความเจบปวดอนบนทอนจตใจ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๘๘

ของผฟองคดและบคคลในครอบครว รวมทงคาชดเชยเยยวยา การเสยอสรภาพ เสยชอเสยง และอบอายตอสงคม

นายดวงตกจงไดใชสทธเรยกคาเสยหายโดยวธแรก คอ มหนงสอขอใหสานกงานตารวจแหงชาต (ผถกฟองคดท 1) ชดใชคาสนไหมทดแทนในความเสยหายดงกลาว แตสานกงานตารวจแหงชาตมหนงสอแจงวาเจาหนาทตารวจไดปฏบตหนาทโดยชอบดวยกฎหมายแลว การกระทาละเมดมไดเกดจากเจาหนาทของรฐ แตเกดจากผเสยหายในคดทยนยนตอพนกงานสอบสวนวานายดวงตกเปนผกระทาความผด จงปฏเสธคาขอใหชดใชคาสนไหมทดแทน นายดวงตกจงยนฟองสานกงานตารวจแหงชาตตอศาลปกครอง เพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนแกตน

คดมประเดนทตองพจารณาเกยวกบเขตอานาจศาลระหวางศาลปกครองและศาลยตธรรม

หากพจารณาเบองตนผเสยหายอาจเขาใจวา การปฏเสธ ไมจายเงนคาสนไหมทดแทนของหนวยงานของรฐนาจะเปนคาสงทางปกครองทอยในอานาจพจารณาของศาลปกครอง

แทจรงแลว ... กรณดงกลาวอยในอานาจพจารณา ของศาลใด ?

ศาลปกครองสงสดเหนวา แมการกระทาของเจาหนาทตารวจตามฟองอาจเปนการละเมดตอผฟองคด หากไดกระทาไปดวยความประมาทเลนเลอและผฟองคดไดรบความเสยหายจาก การกระทาดงกลาว แตกเปนการละเมดอนเกดขนจากขนตอน การใชอานาจจบกมของพนกงานสอบสวน อนเปนการปฏบตหนาทในกระบวนการยตธรรมทางอาญาตามประมวลกฎหมายวธพจารณา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๘๙

ความอาญาหรอกฎหมายอนซงไดกาหนดหลกเกณฑและวธการ ในการนาตวผกระทาผดมาลงโทษ อนมใชเปนการใชอานาจ ทางปกครองหรอการดาเนนกจการทางปกครอง คดนจงไมอยในอานาจพจารณาพพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (3) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ

เมอผฟองคดไดใชสทธยนคาขอตอสานกงานตารวจแหงชาตตามมาตรา 11 วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาทฯ เพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทน แตสานกงานตารวจแหงชาตปฏเสธการจายคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคด ผฟองคดไมพอใจในผลการวนจฉยดงกลาว กชอบทจะใชสทธฟองคดตอศาลยตธรรม เพอขอใหศาลมคาพพากษาหรอคาสงใหสานกงานตารวจแหงชาตชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกตน ทงน ตามนยมาตรา 106 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ ทกาหนดใหสทธรองทกขตามมาตรา 11 แหงพระราชบญญตความรบผด ทางละเมดของเจาหนาทฯ ในคดทไมอยในอานาจของศาลปกครองใหถอวาเปนสทธฟองคดตอศาลยตธรรม (คาสงศาลปกครองสงสดท คผ. 83/2560)

จากคาวนจฉยดงกลาว จะเหนไดวาเมอเนอหาของคด เปนกรณพพาททไมไดเกดจากการใชอานาจทางปกครอง หากแตเปนการใชอานาจตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา เพอนาตวผกระทาผดมาลงโทษ การใชสทธยนฟองคดตอศาลกรณทสานกงานตารวจแหงชาตมหนงสอแจงปฏเสธการจายเงนคาสนไหมทดแทน ยอมตองอยในอานาจพจารณาของศาลยตธรรม อนเปน ศาลทมอานาจพจารณาเนอหาของคดทพพาท

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๙๐

จงไดขอสรปวา ... หากเนอหาของการกระทาละเมดเปนการกระทาละเมดทเกดจากการปฏบตหนาทโดยใชอานาจตามกฎหมายปกครอง ผเสยหายทไมพอใจในผลการวนจฉยของหนวยงานสามารถนาคดมาฟองตอศาลปกครองได แตหากเนอหาของการกระทาละเมดเปนละเมดทมไดเกดจากการใชอานาจตามกฎหมายปกครองตามทกลาวมาแลวขางตน ขอพพาทในเรองดงกลาวจะอยในอานาจพจารณาของศาลยตธรรม เมอผเสยหายไมพอใจผลการวนจฉย ของหนวยงาน กยอมตองนาคดไปฟองตอศาลยตธรรม อนเปนศาลทมอานาจพจารณาเนอหาของคดทพพาทนนเอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙๑

๑. การปฏบตหนาทของเจาหนาทตารวจในการจบกมผกระทาความผด เปนการใชอานาจตามประมวลกฎหมายวธพจารณาความอาญา มใชการใชอานาจทางปกครอง ขอพพาทอนเกยวเนองจากการปฏบตหนาทดงกลาว เชน การฟองเรยกคาสนไหมทดแทนจากการถกจบกมผดตว จงอยในอานาจพจารณาของศาลยตธรรม

๒. กรณผเสยหายยนคาขอตอสานกงานตารวจแหงชาตเพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนแกตนอนเนองมาจากเจาหนาทตารวจจบกมผรายผดตว แตสานกงานตารวจแหงชาตปฏเสธ ผเสยหายตองฟองคดตอศาลยตธรรมภายใน ๙๐ วนนบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด ตามนยมาตรา ๑๐๖ แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบกบมาตรา ๑๑ แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. ๒๕๓๙ อนเปนศาลทมเขตอานาจพจารณาเนอหาของคดทพพาท

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. การกระทาละเมดมลกษณะอยางไร และมองคประกอบตามกฎหมายอะไรบาง ?

๒. กรณรองประธานคณะกรรมการพจารณาความเหมาะสมในการจดซอ เชา ทดนฯ ประมาทเลนเลออยางรายแรง ไมตรวจสอบสภาพและราคาทดนทกแปลงกอนทจะเสนอใหผบรหารจดซอทดนดวยวธพเศษ จะถอเปนการกระทาละเมดหรอไม มขอพจารณาอยางไร ?

หวใจของเรอง “ความรบผดจากการกระทาละเมด

ตองครบทกองคประกอบของกฎหมาย”

เรองท ๑๙ “ประมาทเลนเลออยางรายแรง”

แตไมเกดความเสยหาย ไมตองชดใชฐานละเมด !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙๓

การกลาวหาวามการกระทาทจรตโดยรวมมอวางแผน เปนกระบวนการตงแตระดบนกการเมองไปจนถงขาราชการประจา จนนาไปสการฟองรองเปนคดความ และบางรายกไดรบโทษจาคก อนเปนผลมาจากการกระทาทไมชอบดวยกฎหมายของตนนน มใหเหนเปนอทาหรณจานวนไมนอย หากแตปญหาการทจรตคอรปชนในบานเมองเรากยงมใหเหนใหไดยนกนอยเสมอ ๆ ประชาชนทวไปจงฝากความหวงไวกบการปฏรปประเทศ โดยเฉพาะการกาหนดมาตรการทางกฎหมายทเปนรปธรรมและมประสทธภาพเพยงพอทจะจดการกบปญหาดงกลาวใหลดลงไปจากสงคมไทยอยางมนยสาคญ

อยางไรกตาม เมอมการกลาวหาวาเจาหนาทของรฐประพฤต มชอบหรอใชอานาจโดยทจรต ศาลปกครองถอวาเปนองคกรหลก ทมบทบาทสาคญในการตรวจสอบการกระทาทมชอบดวยกฎหมาย เพอยกเลกเพกถอนการกระทาดงกลาว ซงในกรณทเปนคดพพาทเกยวกบการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐทมความทบซอนระหวางผลประโยชนสวนรวมและสวนตวนน ศาสตราจารย ดร.อมร จนทรสมบรณ ไดกลาวถงลกษณะเฉพาะและมตความลกของ คดปกครองไววา คดปกครองเปนขอพพาททเกดจากความขดแยงในการปฏบตหนาทระหวางเจาหนาทของรฐกบเอกชน (รวมถงเจาหนาทของรฐดวยกนเอง) ซงหากพจารณาจากภายนอก ดเหมอนวาคกรณในการขดแยงคดปกครองจะมสองฝายเหมอน ๆ กบในคดแพง แตตามความเปนจรงแลวจะไมเหมอนกน

“ประมาทเลนเลออยางรายแรง” แตไมเกดความเสยหาย ไมตองชดใชฐานละเมด !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๙๔

เพราะเจาหนาทของรฐททาหนาทแทนรฐนน จะไมรกษา “ผลประโยชนของรฐ” เหมอนกบ “ผลประโยชนสวนตว” ของเจาหนาทเอง จงทาใหเกดการใชอานาจรฐเพอแสวงหาผลประโยชนสวนตว ในการพจารณาคดปกครอง ผพพากษาหรอตลาการจงตองตดสนระหวางผลประโยชน 3 ฝาย คอ “ประโยชนสวนรวมของสาธารณะ” ทเจาหนาทของรฐมหนาทจะตองรกษา “ประโยชนสวนตว” ของเอกชนฝายผฟองคด และ “ประโยชนสวนตว” ของเจาหนาทของรฐทใชอานาจรฐแทนประชาชนสวนรวม (บางตอนของบทสมภาษณจากวารสารวชาการศาลปกครอง ปท 9 ฉบบท 3 (กนยายน-ธนวาคม 2552))

จงเปนทมาของการจดตงศาลปกครองดวยวธพจารณาคด ทมลกษณะเฉพาะคอ “ระบบไตสวน” ซงดาเนนกระบวนพจารณาคดโดยตลาการทมความเชยวชาญดานการบรหารราชการแผนดน เพอใหสอดคลองและสอดรบกบลกษณะเฉพาะของคดปกครอง อนนาไปสการอานวยความยตธรรมทางปกครองทสมฤทธผล

ดงเชนคดทศาลปกครองสงสดไดมคาพพากษา กรณ การจดซอทดนเพอเปนทจอดรถขยะและรถนาของกรงเทพมหานคร (กทม.) ในเขตบางซอ เมอป 2539-2540 ซงศาลปกครอง ไดแสวงหาขอเทจจรงหลายดานเพอประกอบการพจารณาวา การจดซอทดนเปนการจดซอในราคาทเหมาะสมและเปนประโยชน กบราชการหรอไม การซอนนมการเออประโยชนสวนตวใหกบเจาหนาทผดาเนนการหรอไม

คดนเรมตนจากมผรองเรยนกลาวหาวาเจาหนาทรวมมอกนทจรต รบสนบน โดยซอทดนในราคาสงเกนจรง เนองจากมทดนบางสวนเปนทตาบอดคอไมมทางเขา-ออกสาธารณะ เปนเหตใหรฐ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙๕

คอ กทม. ไดรบความเสยหาย คณะกรรมการ ป.ป.ช. จงมมตสงเรองใหอยการยนฟองผวาฯ กทม. และคณประเสรฐ สมะลาภา ซงปฏบตหนาทปลด กทม. ในขณะนน รวมทงเจาหนาททเกยวของอกหลายรายตอศาลอาญา ซงตอมาศาลอาญาพพากษายกฟองผวาฯ กทม. และคณประเสรฐฯ แตไดพพากษาจาคกเจาหนาทท เ กยวของจานวน 2 ราย ซงมหลกฐานการรบสนบน คดยงไมถงทสด

ในสวนทมการยนฟองตอศาลปกครองกคอ กรณคณประเสรฐฯ ฟองผวาฯ กทม. และ กทม. (ผถกฟองคดท 1 และท 2 ตามลาดบ) เพอขอความเปนธรรมจากการทกรมบญชกลางไดมหนงสอถง กทม. วาผลจากการซอทดนดงกลาวทาใหราชการเสยหายเปนเงน 36,855,070 บาท กทม. จงมคาสงใหผ เกยวของชดใชเงนฐานกระทาละเมด โดยในสวนของปลด กทม.ใหรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนในสวนของตน เปนเงน 1,842,753.50 บาท โดยใหเหตผลวา ขณะทคณประเสรฐฯ ทาหนาทรองประธานคณะกรรมการพจารณาความเหมาะสมในการจดซอ เชา ท ดน และอาคาร เพอประโยชนของราชการกรงเทพมหานคร (กซช.) ไดประมาทเลนเลออยางรายแรง ไมตรวจสอบสภาพและราคาทดนใหรอบคอบกอนทจะเสนอใหผบรหาร กทม. จดซอทดนพพาทดวยวธพเศษทงหมด 17 แปลง (เนอทรวม 11 ไร 1 งาน 76 ตารางวา) จากเจาของเดยวกน คอ นายสพจน ซงเสนอขายตารางวาละ 60,000 บาท

โดยทดน 17 แปลงดงกลาว แบงออกเปน 2 กลม คอ กลมท 1 (แปลงท 1-15 โฉนดเลขท 69706-69720) และ กลมท 2 (แปลงท 16-17 โฉนดเลขท 2835 และ 2852) โดยมการตรวจสอบราคาประเมนและทางเขา-ออกสาธารณะในกลมท 1 เทานน แตไมไดตรวจสอบราคาประเมนและสภาพทดนในกลมท 2

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๙๖

ซงปรากฏตอมาวาไมมทางเขา-ออกสสาธารณะ ราคายอมตากวา แตกลบเสนอใหซอในราคาเดยวกบกลมแรกซงมถนนซอยเรยงปรชาจดทะเบยนเปนภาระจายอมในการใชทางเขา-ออกสาธารณะไว และมการตอรองราคารวมทงหมด 17 แปลง เพยงเลกนอย คอ จากราคาเสนอขาย 273,187,200 บาท เปนราคาทตกลง ซอขายกนท 270,000,000 บาท โดยเสนอความเหนตอผบรหาร กทม. วาเหนควรซอทดนแปลงดงกลาวเนองจากเจาของคอ นายสพจน เสนอขายถกกวารายทสอง ทงยงมสงปลกสราง เปนอาคารสานกงานและอปกรณตางๆ ทพรอมใชงานไดโดยไมตองลงทนใด ๆ อก กทม. จงไดตกลงซอทดนดงกลาวเพอเปนทจอดรถขยะ

คณประเสรฐฯ เหนวา ตนไดปฏบตหนาทโดยสจรตและมไดมผลประโยชนอนใด การคดคานวณราคาประเมนทดน สงปลกสรางและอปกรณสวนควบตาง ๆ ของกรมบญชกลางไมถกตองชอบธรรม ไมมความชดเจน โดยเฉพาะการเลอกใชราคาจากธนาคารพาณชยเพยงแหงเดยวจากขอมลธนาคารสามแหงซงประเมนราคาสงกวา อกทงยงประเมนราคาสงปลกสรางตามาก (12 ลานบาท) โดยไมมเหตผลทอธบายไดชดเจน จงขอใหศาลปกครองเพกถอนคาสงทใหตนชดใชคาสนไหมทดแทนเปนเงน 1,842,753.50 บาท

คดมประเดนนาสนใจทศาลปกครองสงสดไดพจารณา คอ คณประเสรฐฯ ไดกระทาละเมดตอ กทม. หรอไม ? ซงตองพจารณาองคประกอบของการกระทาละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงบญญตวา “ผใดจงใจหรอประมาทเลนเลอ ทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมายใหเขาเสยหายถงแกชวตกด แกรางกายกด อนามยกด เสรภาพกด ทรพยสน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙๗

หรอสทธอยางหนงอยางใดกด ทานวาผนนทาละเมดจาตองชดใชคาสนไหมทดแทนเพอการนน”

ประกอบกบมาตรา 8 วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.2539 กาหนดวา “ในกรณทหนวยงานของรฐตองรบผดใชคาสนไหมทดแทนแกผ เสยหาย เพอการละเมดของเจาหนาท ใหหนวยงานของรฐมสทธเรยกใหเจาหนาทผทาละเมดชดใชคาสนไหมทดแทนดงกลาวแกหนวยงานของรฐไดถาเจาหนาทไดกระทาการนนไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง”

ฉะนน กรณคณประเสรฐฯ ในฐานะทเปนเจาหนาทของรฐ จะตองรบผดชดใชคาเสยหายกรณกระทาละเมดจากการปฏบตหนาทดงกลาว กตอเมอมการกระทาละเมดทาให กทม. ไดรบความเสยหายตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพง และพาณชย และตองกระทาการนนไปดวยความจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง

คดนศาลปกครองสงสดและศาลปกครองชนตนเหนพองกนวา พฤตการณของคณประเสรฐฯ ถอเปนการปฏบตหนาทดวย ความประมาทเลนเลออยางรายแรง ไมละเอยดรอบคอบเทาท ควรจะเปน เพราะไมตรวจสอบราคาประเมนและทางเขา-ออกสาธารณะในทดนทกแปลงใหรอบคอบกอนทจะเสนอผบรหาร กทม. จดซอ

อยาง ไร กตาม ประ เ ดนท ต อ ง พจารณา ตอมา ค อ ความประมาทเลนเลออยางรายแรงดงกลาว กอให เ กด ความเสยหายแก กทม. หรอไม ?

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๑๙๘

ประเดนนศาลปกครองสงสดไดวนจฉยวา ขอเทจจรงจากการทสานกงานเขตบางซอไดตรวจสอบราคาประเมนของสานกงานทดนกรงเทพมหานครในทดนแปลงทพพาท กลมท 1 ราคาตารางวาละ 42,000 บาท กลมท 2 ราคาตารางวาละ 18,000 บาท สานกประเมนทรพยสน กรมธนารกษ ประเมนราคาทดนในบรเวณดงกลาวอยทตารางวาละ 41,700 บาท – 60,000 บาท สวน ธอส. และธนาคารพาณชยอน ๆ อยทราคาตารางวาละ 60,000 บาท – 62,000 บาท โดยประมาณ ซงถอเปนราคาประเมนในทางธรกจ

รวมทงปรากฏขอมลวาทดนกลมท 2 เปนทดนทตดกบทดนของบคคลภายนอกซงมความตองการซอ เชน มหาวทยาลยเทคโนโลยพระจอมเกลาพระนครเหนอและหมบานพบลย จงไมควรคานวณราคาเปนทดนตาบอด และราคานาจะสงกวาตลาดทวไป และจากการสารวจยงพบอกวาทดนแปลงดงกลาวมเนอทเพมขนจากเดมอกประมาณ 21 ตารางวา ซงทดนกลมท 2 สามารถใชทางเขา-ออกสาธารณะผานทดนกลมแรกซงมเนอทตดตอกนได โดยทดนมสภาพตดตอเปนผนเดยวกนทง 17 แปลง ผขายจงยอมประสงคขายเปนแปลงใหญ การพจารณาราคาประเมนของสานกงานทดนกรงเทพมหานครแตเพยงอยางเดยว ยอมไมสอดคลองกบราคาทซอขายจรงในทองตลาด

นอกจากน ทดนดงกลาวยงมอาคารสงปลกสรางทพรอมใชงานพรอมทงอปกรณสานกงาน ซงเมอคานวณราคาทดนพรอมสงปลกสรางและอปกรณแลว มมลคาทรพยสนรวมมากกวาท กทม. ไดจายไป อนเปนราคาทเหมาะสมกบสภาพทตงและราคาทองตลาดแลว จงยงฟงไมไดวา กทม.ไดรบความเสยหายจากการซอทดนดงกลาว ประกอบกบไมมพยานหลกฐานฟงไดวามการเออประโยชน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๑๙๙

ตอบคคลใดในการจดซอทดนพพาท กรณจงไมเปนการกระทาละเมด ศาลปกครองสงสดพพากษาเพกถอนคาสงของ กทม. ทใหคณประเสรฐฯ ชดใชคาสนไหมทดแทน (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 942/2558)

สรปวา แมคณประเสรฐฯ จะปฏบตหนาทดวยความประมาทเลนเลออยางรายแรง แตเมอการกระทาดงกลาวไมกอใหเกดความเสยหายแกราชการ กรณจงไมครบองคประกอบการกระทาละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย และไมตองชดใชคาเสยหายตามมาตรา 8 วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539

คดนจงถอเปนบทเรยนสาคญสาหรบเจาหนาทของรฐ ในการปฏบตหนาทเกยวกบประโยชนของทางราชการหรอประโยชนสาธารณะและการใชเงนงบประมาณแผนดนทตองดาเนนการ ดวยความละเอยดรอบคอบ เพราะหากความไมละเอยดรอบคอบ ถงขนาดประมาทเลนเลออยางรายแรง และกอใหเกดความเสยหาย แกรฐ เจาหนาทผนนกจะตองรบผดชดใชในความเสยหายทเกดขนฐานกระทาละเมด หรอแมกระทงอาจตองถกดาเนนคดอาญา หากเปนการกระทาททจรตอกดวย

ประการสาคญ ศาลปกครองยงไดวางหลกในเรองการคดคานวณราคาประเมนทดนและสงปลกสรางตาง ๆ ทผมหนาทจะตองคานวณโดยเทยบเคยงราคาอยางรอบดานจากหลายหนวยงานทงภาครฐและเอกชน รวมทงราคาทซอขายกนจรง ในทองตลาด และบรบทอน ๆ ประกอบดวย ทงน เพอความเปนธรรมกบทกฝาย รฐมอาจคดคานวณหรอประเมนราคาทดนและสงปลกสรางจากขอมลทไมชดเจนเพยงพอ หรอยดราคาประเมนจากหนวยงาน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๐๐

ของรฐ หรอหนวยงานใดหนวยงานหนงเพยงหนวยงานเดยวมาเปนฐานในการคานวณความเสยหายได เพราะจะทาใหผทตองชดใชความเสยหายไมไดรบความเปนธรรม ทงน การคานวณความเสยหายถอเปนองคประกอบหลกในการพจารณาเรองการกระทาละเมด ของเจาหนาท และเปนตวบงชวาเจาหนาทผนนจะตองรบผดชอบชดใชคาเสยหายฐานกระทาละเมดหรอไม จงตองดาเนนการโดยมหลกเกณฑ และเหตผลรองรบทชดเจน ตลอดจนขอมลประกอบ การพจารณาทรอบดาน

ศาลปกครองไมเพยงแตปกปองรกษาสทธของประชาชน มใหถกกระทาโดยไมชอบจากเจาหนาทของรฐเทานน แตยงมบทบาทในการใหความเปนธรรมกบเจาหนาทของรฐเองในการปฏบตหนาทตามกฎหมายอกดวย คาพพากษาของศาลปกครองจงเปน การสรางบรรทดฐานและวางแนวทางการปฏบตราชการทด ซงเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชนและสงคมสวนรวม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๐๑

๑. องคประกอบของการกระทาละเมดตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ประกอบดวย ๑) กระทาตอผอนโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอ ๒) กระทาโดยผดกฎหมายหรอไมชอบดวยกฎหมาย ๓) เกดความเสยหายแกชวต รางกาย อนามย เสรภาพ ทรพยสนหรอสท ธอยางหนงอยางใด (เปนความสมพนธกนโดยตรงระหวางเหตและผล)

๒. แมวารองประธานคณะกรรมการพจารณาความเหมาะสมในการจดซอ เ ชา ท ดนฯ ประมาทเลนเลออยางรายแรง ไมตรวจสอบสภาพและราคาทดนทกแปลงกอนทจะเสนอใหมการจดซอท ดน จนถกรองเรยนวามการซอท ดนบางแปลงในราคาแพงเกนจรง แตเมอศาลไดตรวจสอบราคาประเมนทดนแปลงพพาททงจากภาครฐและธนาคารพาณชย ทาเลทตง ทดนทงอกเพม ราคาอาคารสงปลกสรางและอปกรณตาง ๆ ทพรอมใชงานแลวในทดน พบวามมลคารวมสงกวาราคาทไดจดซอมา เมอการกระทาดงกลาวไมกอใหเกดความเสยหายแกราชการ กรณจงไมครบองคประกอบการกระทาละเมดตามมาตรา ๔๒๐ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย จงไมจาตองชดใชคาเสยหาย

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. ตามทมาตรา 11 (2) แหงพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษฯ บญญตวา “ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอกตามมาตรา 92 หรอมาตรา 93 ในความผดประเภทเดยวกน แหงประมวลกฎหมายอาญา ...” ไมอยในขายทจะไดรบพระราชทานอภยโทษ มความหมายอยางไร ?

๒ . กรณการกระทาละเมดในการปฏบ ตหนาทของ คณะกรรมการฯ ซงไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด หนวยงานใดตองรบผดชดใชคาเสยหาย ?

หวใจของเรอง “คาสนไหมทดแทนจากการขาดอสรภาพและรายได

ในระหวางทถกคมขงเกนกาหนด”

เรองท ๒๐ เรยกคาสนไหมทดแทน ... จากการถกคมขง

“เกนกาหนด”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๐๓

มนษยเราเกดมาพรอมกบเสรภาพ การจากดเสรภาพ ของมนษยจะกระทาไดภายใตบทบญญตของกฎหมายเทานน หากมการไปกระทาละเมดกอใหเกดความเดอดรอนเสยหายแกรางกาย ชวตหรอทรพยสนของผอน ผกระทากจะตองถกดาเนนคดและตองรบโทษตามกฎหมาย ซงการรบโทษประเภทหนงกคอ “การถกจากดเสรภาพหรออสรภาพดวยการคมขงอยในเรอนจา”

เชนเดยวกบผฟองคดในคดน … ซงเคยกระทาผดฐาน ชงทรพยและตองโทษจาคกมาแลว 12 ป หลงจากทพนโทษไมถง 5 ป กไดกระทาความผดอกในฐานขมขนกระทาชาเรา ศาลอาญาจงไดมคาพพากษาเพมโทษอก 1 ใน 3 ตามมาตรา 92 แหงประมวลกฎหมายอาญา เปนใหจาคก 15 ป

ในระหวางทผฟองคดรบโทษอยทเรอนจา ก. ซงเปนนกโทษเดดขาดชนดมากนน ไดมการประกาศใชบงคบพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษ พ.ศ. 2547 โดยมคณะกรรมการตรวจสอบ ผซงจะไดรบพระราชทานอภยโทษ ประกอบดวยผวาราชการจงหวดแหงทองท 1 คน ผพพากษาแหงทองทหรอตลาการศาลทหาร แหงทองท 1 คน และพนกงานอยการแหงทองทหรออยการทหารแหงทองท 1 คน รวมทงหมด 3 คน ทาหนาทในการตรวจสอบคณสมบตของผตองขงทกราย ตามมาตรา 13 แหงพระราชกฤษฎกาดงกลาว

เรยกคาสนไหมทดแทน ... จากการถกคมขง “เกนกาหนด”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๐๔

ในการพจารณาคณสมบตของผตองขง เรอนจา ก. ไดแตงตงคณะทางานเพอทาหนาทสารวจตรวจสอบรายชอผทจะไดรบพระราชทานอภยโทษในเรอนจาและเสนอไปยงคณะกรรมการตรวจสอบฯ ชดขางตนเพอพจารณา ซงตามมาตรา 7 แหงพระราชกฤษฎกาดงกลาวไดบญญตใหนกโทษชนดมาก จะไดรบการลดโทษ 1 ใน 3 ฉะนน กรณของผฟองคดซงเปนนกโทษชนดมากกจะไดรบการลดโทษเหลอจาคก 10 ป จาก 15 ป

ผลการสารวจตรวจสอบของคณะทางานซงพจารณาแลวเสนอความเหนตอคณะกรรมการตรวจสอบฯ วา ผฟองคดขาดคณสมบตเนองจากเคยไดรบการเพมโทษตามมาตรา 92 แหงประมวลกฎหมายอาญา ซงมาตรา 11 (2) แหงพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษฯ ไดบญญตวา “ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอกตามมาตรา 92 หรอมาตรา 93 ในความผดประเภทเดยวกนแหงประมวลกฎหมายอาญา ...” ไมอยในขายทจะไดรบพระราชทานอภยโทษตามพระราชกฤษฎกาฉบบน คณะกรรมการตรวจสอบฯ พจารณาแลวจงไดมมตไมใหผฟองคดไดรบพระราชทานอภยโทษ

ตอมา ผฟองคดถกยายมารบโทษทเรอนจา ข. จงไดยนคารองตออธบดกรมราชทณฑขอใหตรวจสอบกรณทตนไมไดรบพระราชทานอภยโทษดงกลาว ทงน เพราะตนมไดถกเพมโทษใน “ความผดประเภทเดยวกน” ตามมาตรา 11 (2) แหงพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษฯ โดยตนไดกระทาความผดฐานขมขนกระทาชาเราและเคยกระทาความผดฐานชงทรพยมากอนยงไมถง 5 ป ศาลอาญาจงไดเพมโทษ 1 ใน 3 ซงความผดทงสองครงดงกลาว เปนความผดคนละฐานกน ตนจงเปนผมคณสมบตทจะไดรบ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๐๕

พระราชทานอภยโทษตามพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษ พ.ศ. 2547

อธบดกรมราชทณฑพจารณาแลวเหนวาผฟองคดอยในขายทจะไดรบพระราชทานอภยโทษจรง จงสงเรองใหเรอนจา ก. ทบทวน คณะกรรมการตรวจสอบฯ พจารณาแลวจงไดมการแกไขมต ใหผฟองคดเปนผไดรบพระราชทานอภยโทษ เหลอโทษจาคก 10 ป ผฟองคดจงไดรบการปลอยตวจากเรอนจา ข.

อยางไรกด จากการทคณะกรรมการตรวจสอบฯ มมตไมใหผ ฟองคดไดรบพระราชทานอภยโทษ มผลใหผ ฟองคดถกคมขง เกนกาหนดเปนเวลากวา 2 ป ผฟองคดจงยนฟองกรมราชทณฑ ผบญชาการเรอนจา ก. และกระทรวงการคลง (ผถกฟองคดท 1 ถงท 3 ตามลาดบ) ตอศาลปกครอง เพอขอใหชดใชคาสนไหมทดแทนจากการขาดอสรภาพและรายไดในระหวางทถกคมขงเกนกาหนด

คด นมประเ ดนทศาลปกครองสงสดจะตองว นจฉย ตามมาตรา 11 (2) แหงพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษฯ ซงบญญตวา “ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอกตามมาตรา 92 หรอมาตรา 93 ในความผดประเภทเดยวกน แหงประมวลกฎหมายอาญา ...” ซงไมอยในขายทจะไดรบพระราชทาน อภยโทษนน มความหมายอยางไร ซงศาลปกครองสงสดไดพจารณาเจตนารมณของบทบญญตดงกลาว เหนวา มาตรา 11 (2) ดงกลาว หมายความวา ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอก ในคดหลงตามมาตรา 92 หรอมาตรา 93 แหงประมวลกฎหมายอาญา หากเหตเพมโทษตามคาพพากษาในคดหลงเปนความผดประเภทเดยวกนกบคดกอน ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๐๖

ฐานกระทาผดอกดงกลาว จะอยในขายทจะไมไดรบพระราชทานอภยโทษตามพระราชกฤษฎกาฉบบน

เมอกรณของผฟองคด คดกอนคอกระทาความผดฐาน ชงทรพยและคดหลงคอกระทาความผดฐานขมขนกระทาชาเรา จงเปนฐานความผดคนละประเภทกน ดงนน ผฟองคดจงมสทธไดรบพระราชทานอภยโทษ

การทคณะกรรมการตรวจสอบฯ มมตไมใหผฟองคดไดรบพระราชทานอภยโทษจงเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย เปนเหตใหผฟองคดตองไดรบโทษจาคกเกนกวากาหนด อนเปน การกระทาละเมดตอผฟองคดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงกาหนดวา “ผใดจงใจหรอประมาทเลนเลอ ทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมายใหเขาเสยหายถงแกชวตกด แกรางกายกด อนามยกด เสรภาพกด ทรพยสนหรอสทธอยางหนงอยางใดกด ทานวาผนนทาละเมดจาตองชดใชคาสนไหมทดแทนเพอการนน”

สวนขอโตแยงของผถกฟองคดทวาคณะกรรมการตรวจสอบฯ ไดใชดลพนจตความกฎหมายโดยสจรต มไดจงใจหรอมเจตนา กลนแกลงใหผฟองคดไดรบความเสยหาย จงไมเปนการกระทาละเมดตอผฟองคดนน

ศาลเหนวา คณะกรรมการตรวจสอบฯ ไดทาการพจารณาโดยปราศจากความระมดระวงซงบคคลในภาวะเชนคณะกรรมการตรวจสอบฯ ซงไดรบมอบอานาจหนาทใหตรวจสอบการพระราชทานอภยโทษจกตองมตามวสยและพฤตการณ และอาจใชความระมดระวงเชนวานนไดดวยการตรวจสอบขอเทจจรงเพมเตมและพจารณาทบทวนดวยความรอบคอบ ซงหากพบขอบกพรองยอมมอานาจ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๐๗

สงใหคณะทางานตรวจสอบคณสมบตผตองขงใหมได แตคณะกรรมการตรวจสอบฯ หาไดใชใหเพยงพอไม เปนเหตใหผฟองคดไดรบ ความเสยหาย จงเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด และตองชดใชคาสนไหมทดแทน

โดยทมาตรา 5 วรรคสอง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ.2539 ไดกาหนดวา การละเมด อนเกดจากเจาหนาทซงไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด ใหถอวากระทรวงการคลงเปนหนวยงานของรฐทตองรบผดชดใชคาเสยหาย แมกรณนเจาหนาทผกระทาละเมดคอคณะกรรมการตรวจสอบฯ ประกอบดวย ผวาราชการจงหวด ผพพากษาและพนกงานอยการ ซงเปนเจาหนาทของรฐทมหนวยงานตนสงกดตามกฎหมายวาดวยการแบงสวนราชการนน ๆ กตาม แตเมอการดาเนนการตรวจสอบคณสมบตเปนกรณทคณะกรรมการตรวจสอบฯ ใชอานาจตาม พระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษฯ อนเปนการปฏบตหนาทตามกฎหมายอนทไดรบมอบหมายเปนการเฉพาะ มใชการปฏบตหนาทราชการโดยทวไปในหนวยงานตนสงกดของตน

กรณจงเปนการกระทาละเมดในการปฏบ ตหนาท ของคณะกรรมการตรวจสอบฯ ซงไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด กระทรวงการคลง (ผถกฟองคดท 3) จงตองรบผดชดใชเงนแกผฟองคดจากการกระทาละเมดของคณะกรรมการดงกลาว ศาลปกครองสงสดพพากษาใหกระทรวงการคลงชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคด

สาหรบจานวนเงนทตองชดใชนน โดยทไมมบทกฎหมายใดกาหนดคาสนไหมทดแทนจากการทตองรบโทษจาคกเกนกวากาหนดเวลาไวโดยเฉพาะ ทงในสวนคาทดแทนการถกคมขงและ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๐๘

คาขาดรายไดจากการประกอบอาชพ กรณจงตองพจารณาตามพระราชบญญตคาตอบแทนผเสยหายและคาทดแทนและคาใชจายแกจาเลยในคดอาญา พ.ศ.2544 อนเปนกฎหมายทใกลเคยงอยางยงทอาจนามาใชบงคบกบคดน ผ ฟองคดจงมสทธไดรบ คาทดแทนทตองรบโทษจาคกเกนเวลาทกาหนดวนละ 200 บาท ทงน ตามนยมาตรา 20 มาตรา 21 วรรคหนง (1) และ (4) และวรรคส แหงพระราชบญญตดงกลาว พรอมดอกเบยรอยละ 7.5 ตอป (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ.143/2558)

คดนศาลปกครองสงสดไดวางบรรทดฐานการปฏบตราชการทดทสาคญไวหลายประการ ทงในเรองของการตความเจตนารมณมาตรา 11 (2) แหงพระราชกฤษฎกาพระราชทานอภยโทษ พ.ศ. 2547 วา ผทอยในขายไมไดรบพระราชทานอภยโทษ คอ ผทกระทาความผดในคดกอนและคดหลงทศาลอาญาไดเพมโทษ ตองเปนการกระทาความผดในประเภทหรอฐานความผดเดยวกนเทานน และกรณเจาหนาทผมหนาทพจารณาตรวจสอบคณสมบตตความกฎหมายคลาดเคลอน แมวาจะกระทาโดยสจรต กถอเปน การกระทาละเมด เพราะเปนกระทาโดยปราศจากความระมดระวงซงบคคลในภาวะเชนคณะกรรมการตรวจสอบฯ พงตองม สาหรบการกาหนดคาสนไหมทดแทนแกผทถกคมขงเกนเวลา ศาลนาพระราชบญญตคาตอบแทนผเสยหายและคาทดแทนและคาใชจายแกจาเลยในคดอาญา พ.ศ. 2544 ซงเปนกฎหมายทใกลเคยง มาปรบใช นอกจากน ในสวนของหนวยงานทตองรบผดชดใช คาสนไหมทดแทนแกผเสยหาย ศาลไดวางหลกวาการใชอานาจ ของคณะกรรมการตรวจสอบฯ เปนการใชอานาจปฏบตหนาท ตามกฎหมายอนทไดรบมอบหมายเปนการเฉพาะ มใชการปฏบตหนาท

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๐๙

ราชการโดยทวไปในหนวยงานตนสงกดของตน กระทรวงการคลง จงตองรบผดชดใชเงนแกผฟองคดจากการกระทาละเมดของคณะกรรมการชดดงกลาว

นอกจากน ยงเปนอทาหรณสาหรบเจาหนาทผมหนาท ในการพจารณาเกยวกบสทธตาง ๆ ของผตองขง หรอเจาหนาท ในฝายปกครองตาง ๆ ทม อานาจหนาท พจารณาและมคาสง ในเรองใด ๆ ทกระทบตอสทธของคกรณ ใหใชความระมดระวง ในการตรวจสอบขอเทจจรง ขอกฎหมายอยางรอบคอบ ดงเชน สทธเกยวกบการปลดปลอยไปสอสรภาพทเรวขน เพราะมนษย จะถกจากดอสรภาพไดกดวยบทบญญตของกฎหมายเทานน ฉะนน เมอมกฎหมายกาหนดเกยวกบการลดโทษคอการใหอสรภาพกลบคนมา ผมหนาทจงตองพงระมดระวงและตองใชความละเอยดรอบคอบ เพราะความประมาทอาจนาไปสการละเมดสทธทพงไดรบของผตองขงดงเชนในคดนได

“เสรภาพหรออสรภาพ” เปนสทธทตดตวมากบมนษยนบตงแตมลมหายใจ และเปนสงทมนษยเราพงปรารถนามากทสด ดงนน กอนจะคดหรอกระทาอะไรทไมถกตองตามกฎหมาย จงควรตองตงสต รบระงบยบยงการกระทาทไมดไมใหเกดขน เพอปองกนมใหตนเองตองถกจากดอสรภาพจากการถกคมขง มเชนนนจะเทากบวา “ตวเราเอง เปนผทาลายสงทตดตวเราเอง ... ดวยตวของเราเอง !”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๑๐

๑. ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอก

ในคดหลงตามมาตรา ๙๒ หรอมาตรา ๙๓ แหงประมวลกฎหมายอาญา หากเหตเพมโทษตามคาพพากษาในคดหลงเปนความผดประเภทเดยวกนกบคดกอน ผซงถกศาลพพากษาใหเพมโทษฐานกระทาผดอกดงกลาว จะอยในขายทจะไมไดรบพระราชทานอภยโทษตามพระราชกฤษฎกาฉบบน แตกรณทความผดคดกอนคอความผดฐานชงทรพยและคดหลง คอ ความผดฐานขมขนกระทาชาเรา ถอเปนฐานความผดคนละประเภทกน จงมสทธไดรบพระราชทานอภยโทษ

๒. เจาหนาทผมหนาทพจารณาตรวจสอบคณสมบตของผมสทธไดรบพระราชทานอภยโทษตความขอกฎหมายคลาดเคลอน แมวาจะกระทาโดยสจรต กถอเปนการกระทาละเมด เพราะเปนกระทาโดยปราศจากความระมดระวงซงบคคลในภาวะเชนคณะกรรมการตรวจสอบฯ พงตองม เมอการปฏบตหนาทของคณะกรรมการตรวจสอบฯ ไมไดสงกดหนวยงานของรฐแหงใด กระทรวงการคลงจงเปนหนวยงานทตองรบผดชดใชคาเสยหายแกผถกคมขงเกนกาหนด เนองจากถกตดสทธทจะไดรบพระราชทานอภยโทษ

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. กรมทดนมคาสงเพกถอนการออกโฉนดทดน เนองจาก เจาของเดมไดแจงความเทจวาโฉนดทดนหายทงทไดนาไปจานอง แลวนาใบแจงความมาเปนหลกฐานยนขอออกใบแทนและดาเนนการจนไดรบโฉนดทดนฉบบใหม โดยความบกพรองของเจาพนกงานทดนในการตรวจสอบ เชนน ... ผทซอทดนตอมาจากเจาของเดมโดยสจรต จะไดรบชดใชคาเสยหายหรอไม

๒. เมอมผมายนคาขอออกโฉนดทดนฉบบใหมโดยอางวาโฉนดทดนฉบบเดมสญหาย เจาพนกงานทดนมหนาทในการตรวจสอบอยางไรบาง ?

หวใจของเรอง “ผสจรตยอมไดรบความคมครอง”

เรองท 21 ซอทดนมาโดยสจรต

แตกลบไมมกรรมสทธครอบครอง !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๑๒

คดทนามาเสนอทานผอานในครงนเปนอทาหรณทดสาหรบเจาหนาทเกยวกบการปฏบตหนาทใหถกตองครบถวนดวยความละเอยดรอบคอบ โดยเฉพาะเรองทเกยวของกบสทธและนตกรรม กอนจะมคาสงใด ๆ ตามอานาจหนาท หรอหากพบเหตทชวนใหเคลอบแคลงสงสย กตองดาเนนการตรวจสอบเพอความชดเจน มเชนนนแลว ... หากเกดความเสยหายขนแกเอกชน เจาหนาทกไมอาจพนจากความรบผดได

คดนมขอเทจจรงวา นางลนจไดซอทดนมโฉนดจากนางลาไย ซงนางลาไยไดซอตอมาจากนายมะขวดเจาของเดมอกท โดยไดม การจดทะเบยนซอขายกนทสานกงานทดน โดยททงนางลาไยและ นางลนจไมทราบวาทดนแปลงดงกลาวมการจดทะเบยนจานองไวกบธนาคารแหงหนง กระทงธนาคารไดยนคาขอจดทะเบยนระงบจานองและโอนกรรมสทธครอบครองแกธนาคารซงซอทดนดงกลาวมาจากการขายทอดตลาดของศาลจงหวด เรองจงแดงขน !

โดยเหตทพพาทสบเนองมาจากนายมะขวดซงเปนเจาของทดนเดม ไดนาทดนซงขณะนนมหลกฐานเปน น.ส. 3 ก. ไปจดจานองไวกบธนาคารแหงหนง แตกลบไปแจงความตอตารวจและ แจงตอเจาพนกงานทดนของสานกงานทดนจงหวดวา น.ส. 3 ก. ฉบบจรงไดสญหาย พรอมกบยนคาขอออกใบแทน เจาพนกงานทดนไดดาเนนการสอบสวนและตดประกาศจนครบตามกาหนดเวลา ไมปรากฏวามผใดคดคาน จงไดออกใบแทน น.ส. 3 ก. ใหแก นายมะขวด โดยในการดาเนนการของเจาพนกงานทดนในขณะนนมไดจดแจงรายการจดทะเบยนจานองลงในสารบญจดทะเบยนทดน น.ส. 3 ก. ฉบบททาการทดนอาเภอ และตอมานายมะขวดไดนาใบแทน

ซอทดนมาโดยสจรต แตกลบไมมกรรมสทธครอบครอง !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๑๓

ดงกลาวไปยนคาขอรงวดออกโฉนดทดน ซงเจาพนกงานทดน ไดดาเนนการตามขนตอนจนออกโฉนดทดนใหแกนายมะขวด ตามคาขอ

หลงจากไดรบโฉนดแลว นายมะขวดกไดนาทดนแปลงดงกลาวมาขายตอใหนางลาไยซงไดขายตอใหนางลนจอกทอดหนง นางลนจ จงเปนผครอบครองโฉนดคนสดทายและเปนผทไดรบความเสยหาย เนองจากไดซอทดนแปลงพพาทมาโดยสจรต แตกลบไมมสทธครอบครองเพราะกรรมสทธทดนตกเปนของธนาคารผรบจานอง เนองจากกรมทดนไดมคาสงเพกถอนการออกโฉนดทดนทพพาท เพราะเปนการออกโฉนดโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา 63 แหงประมวลกฎหมายทดน นางลนจจงยนฟองอธบดกรมทดนและกรมทดน (ผถกฟองคดท 1 และผถกฟองคดท 2 ตามลาดบ) ตอศาลปกครอง เพอขอใหกรมทดนชดใชคาเสยหายจากการกระทาละเมดของเจาหนาทในสงกดของกรมทดน

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เจาพนกงานทดนของสานกงานทดนจงหวดซงเปนเจาหนาทของผถกฟองคดท 2 ไดออกใบแทน น.ส. 3 ก. ใหแกนายมะขวดเจาของทดนเดม โดยท น.ส. 3 ก. ฉบบเจาของท ดนมไดสญหายไปจรงตามทนายมะขวดแจงซงเปนผลมาจาก เจาพนกงานทดนในขณะนนมไดจดแจงรายการจดทะเบยนจานอง ลงในสารบญจดทะเบยนทดน น.ส. 3 ก. ฉบบททาการทดนอาเภอ อนเปนการกระทาทฝาฝนมาตรา 75 แหงประมวลกฎหมายทดน ทกาหนดใหการดาเนนการจดทะเบยนสทธและนตกรรมเกยวกบทดน ทมโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน ใหเจาพนกงานทดนบนทกขอตกลงหรอทาสญญาเกยวกบการนนแลวใหจดบนทกสาระสาคญลงในโฉนดทดนหรอหนงสอรบรองการทาประโยชน ฉบบสานกงานทดนและฉบบเจาของทดนใหตรงกนดวย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๑๔

นอกจากนน เมอนายมะขวดยนคาขอออกใบแทน น.ส. 3 ก. เจาหนาทของผถกฟองคดท 2 กมไดตรวจสอบเอกสารหลกฐาน ในสารบบทดนใหละเอยดรอบคอบกอนดาเนนการออกใบแทน ทงทปรากฏเอกสารคาขอจดทะเบยนจานองอยในสารบบทดน และ เมอนายมะขวดนาใบแทนดงกลาวมาเปนหลกฐานในการขอรงวด ออกโฉนดทดนเปนการเฉพาะราย เจาหนาทของผถกฟองคดท 2 กไดออกโฉนดท ดนใหแกนายมะขวดโดยมไดตรวจสอบเอกสาร ในสารบบทดนใหรอบคอบกอนออกโฉนดทดนอกเชนกน จนกระทง นายมะขวดสามารถจดทะเบยนขายทดนใหกบนางลาไย ซ งตอมา ขายตอใหแกนางลนจผฟองคดได

ศาลจงเหนวา การกระทาของเจาหนาทของผถกฟองคดท 2 เปนการปฏบตหนาทโดยปราศจากความระมดระวงซงเจาหนาท ในภาวะเชนนนจกตองมตามวสยและพฤตการณ และสามารถใช ความระมดระวงเชนนนได แตกไมไดใชความระมดระวงอยางเพยงพอ จงถอวาเจาหนาทของผถกฟองคดท 2 ปฏบตหนาทโดยประมาทเลนเลออยางรายแรงในการออกใบแทน น.ส. 3 ก. และออกโฉนดทดนทพพาท เมอตอมาไดมการเพกถอนโฉนดทดนดงกลาวซงทาใหเกดความเสยหายแกนางลนจผฟองคด จงเปนการกระทาละเมด ตอผฟองคดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

กรมทดน ผถกฟองคดท 2 ในฐานะหนวยงานของรฐจงตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคดในผลแหงละเมดทเจาหนาทของตนไดกระทาในการปฏบตหนาทตามมาตรา 5 วรรคหนง แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 1047/2559)

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๑๕

คดนศาลปกครองสงสดไดวางบรรทดฐานการปฏบตหนาท ในการออกเอกสารสาคญเกยวกบการจดทะเบยนสทธและนตกรรมไวดงน

1. ผม อานาจหนาท ในการออกเอกสารสาคญเกยวกบ การจดทะเบยนสทธและนตกรรม จะตองตรวจสอบขอมลทเกยวของอยางรอบคอบกอนทจะดาเนนการตามอานาจหนาท ทงขอมลจากเอกสารของผยนคาขอและขอมลจากระบบจดเกบขอมลของหนวยงาน จากทกชองทาง และกรณหากพบขอมลอนชวนใหเคลอบแคลงสงสยจะตองตรวจสอบขอเทจเพมเตมโดยละเอยดเพอใหไดขอเทจจรง ทถกตอง

2. การทเจาพนกงานทดนมไดจดแจงรายการจดทะเบยนจานองลงในสารบญจดทะเบยนทดน น.ส. 3 ก. ฉบบททาการทดนอาเภอ เปนการกระทาทฝาฝนมาตรา 75 แหงประมวลกฎหมายทดน และการทดาเนนการออกใบแทน น.ส. 3 ก. และออกโฉนดทดน โดยทมไดตรวจสอบขอมลใหชดเจนวาทดนแปลงดงกลาวมการจดทะเบยนจานองอยกบธนาคารซงเปนขอมลทมอยในระบบภายในหนวยงาน ถอเปนการปฏบตหนาทโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง เมอเกดความเสยหายขนอนเนองมาจากความประมาทเลนเลอดงกลาว หนวยงานตนสงกด จงตองรบผดในความเสยหายทเกดขนกบเอกชนผสจรต

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๑๖

๑. การทเจาพนกงานทดนมไดจดแจงรายการจดทะเบยน

จานองลงในสารบญจดทะเบยนทดน น.ส. ๓ ก. ฉบบททาการทดนอาเภอ และตอมาไดดาเนนการออกใบแทน น.ส. ๓ ก. และออกโฉนดทดนฉบบใหมใหแกผยนคาขอซงอางวาโฉนดทดนหาย โดยเจาพนกงานทดนมไดตรวจสอบขอมลใหชดเจนวาทดนมการจดทะเบยนจานองอยกบธนาคารซงเปนขอมลทมอยในระบบภายในหนวยงาน ถอเปนการกระทาละเมดจากการปฏบตหนาทโดยประมาทเลนเลออยางรายแรง กรมทดนจงตองรบผดในความเสยหายทเกดขนกบเอกชนผสจรตทไดซอทดนตอจากเจาของเดม

๒. ในการออกเอกสารสาคญเกยวกบการจดทะเบยนสทธและนตกรรม เจาพนกงานทดนจะตองตรวจสอบขอมลทเกยวของอยางรอบคอบ ทงขอมลจากเอกสารของผยนคาขอและขอมลจากระบบจดเกบขอมลของหนวยงานจากทกชองทาง และกรณหากพบขอมลอนชวนใหเคลอบแคลงสงสย จะตองตรวจสอบขอเทจเพมเตมโดยละเอยด

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. กรณมการผดสญญาทางปกครอง ซงในสญญาระบ ใหยดหลกประกนสญญาและเรยกคาปรบ เมอเจาหนาทผมหนาทไดยดหลกประกนสญญาแตมไดเรยกคาปรบ เจาหนาทดงกลาว ตองรบผดหรอไม ?

๒ . อายความการใชสทธเรยกรองคาปรบตามสญญา ของคสญญา มอายความเทาใด หากยงไมขาดอายความ เจาหนาท ผมหนาทดงกลาวตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนจากการทมไดเรยกเกบคาปรบหรอไม ?

หวใจของเรอง ความรบผดทางละเมด

จะตองปรากฏความเสยหายทแทจรงเกดขน

เรองท ๒๒ “เกอบละเมด ! เพราะละเลยไมเรยกคาปรบ

จากผผดสญญา”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๑๘

การพจารณามคาสงเรยกใหเจาหนาทรบผดอนเนองมาจากกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐทเจาหนาทผนนสงกดอย นอกจากจะพจารณา “พฤตการณ” ของเจาหนาทซงตองเปนการกระทา ทไมชอบดวยกฎหมายแลว การกระทาทไมชอบดงกลาวยงจะตองเปนผลโดยตรงททาให “เกดความเสยหาย” แกหนวยงานของรฐนน ๆ ขนดวย ทงน ตามองคประกอบการกระทาละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ซงประกอบดวย ๔ ประการ คอ 1. มการกระทาโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอ 2. ทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมาย 3. เกดความเสยหายอยางใดอยางหนงแกชวต รางกาย อนามย เสรภาพ ทรพยสนหรอสทธ และ 4. มความสมพนธระหวางการกระทาและผล ทงนหากขาดองคประกอบขอใดขอหนงไปกจะไมถอเปนการกระทาละเมดตามกฎหมายดงกลาว

กรณหนวยงานของรฐทาสญญาจดซอครภณฑกบเอกชน ซงในสญญามขอกาหนดทตกลงกนเกยวกบสทธในการเรยกคาปรบกรณผดสญญาไว เมอคสญญาฝายเอกชนกระทาผดสญญายอมทาใหเกดสทธแกหนวยงานของรฐในการทจะเรยกคาปรบไดทนท ซงคดพพาททผเขยนนาเสนอในฉบบน ปรากฏขอเทจจรงวา เจาหนาทผมหนาทมไดเสนอใหผมอานาจเรยกคาปรบจากเอกชนคสญญาทกระทาผดสญญา หนวยงานตนสงกดจงแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด และสดทายหนวยงานของรฐไดมคาสงเรยกใหเจาหนาทดงกลาวชดใชคาสนไหมทดแทน เจาหนาทผรบคาสงจงนาคดเขาสการพจารณาของศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงทเรยกใหตน

เกอบละเมด ! เพราะละเลยไมเรยกคาปรบ จากผผดสญญา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๑๙

ชดใชคาสนไหมทดแทนเพราะเหนวาไมไดกระทาละเมด โดยมรายละเอยดในคดดงน

ในขณะทผฟองคดดารงตาแหนงนายแพทยสาธารณสขจงหวด จงหวดไดทาสญญาซอขายครภณฑทนตกรรมกบบรษท ก. ซงขอ 10 ของสญญามขอกาหนดกรณทคสญญากระทาผดสญญา ไววา หากบรษทคสญญา (ผขาย) ผดสญญา หนวยงานของรฐ (ผซอ) มสทธเรยกคาปรบเปนรายวนในอตรารอยละ 0.2 ของราคาสงของ ทยงไมไดรบมอบ นบแตถดจากวนครบกาหนดตามสญญาจนถงวนทผขายไดนาสงของมาสงมอบใหกบผซอจนครบถวน โดยในระหวาง ทผซอยงมไดใชสทธบอกเลกสญญา หากผซอเหนวาผขายไมอาจปฏบตตามสญญาตอไปได ผซอจะใชสทธบอกเลกสญญาและรบหลกประกน หรอเรยกรองจากธนาคารผออกหนงสอคาประกนกบเรยกรองใหชดใชราคาทเพมขนตามทกาหนดไวในสญญากได และถาผซอไดแจง ขอเรยกรองใหชาระคาปรบไปยงผขาย เมอครบกาหนดแลว ผซอ มสทธทจะปรบผขายจนถงวนทบอกเลกสญญาไดอกดวย

ตอมา ปรากฏวาเมอครบกาหนดเวลาการสงมอบครภณฑ บรษท ก. ไดสงมอบครภณฑทนตกรรมใหแกโรงพยาบาลบางแหงไมถกตองครบถวนและบางแหงยงไมไดรบมอบ เมอเหนวาบรษท ก. ไมอาจปฏบตตามสญญาได ผฟองคดจงมหนงสอเสนอผวาราชการจงหวดใหบอกเลกสญญาและแจงธนาคารผคาประกนเพอยดหลกประกนสญญารวมทงแจงใหเปนผทงงาน และดาเนนการจดซอครภณฑดงกลาวใหมดวยวธพเศษ แตผฟองคดกลบมไดเสนอผวาราชการจงหวดใหเรยกคาปรบรายวนจากการทบรษท ก. ผดสญญาไมสงมอบครภณฑตามทกาหนดในสญญาขอ 10 ดงกลาว และตอมาผฟองคดไดยายไปทางานหนวยงานอน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๒๐

เมอมการรองเรยนเรองทผฟองคดมไดดาเนนการเรยกคาปรบจากการผดสญญา ผถกฟองคด (สานกงานปลดกระทรวงสาธารณสข) จงมคาสงลงวนท 17 มกราคม 2545 แตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด กรณผฟองคดกระทาการโดยจงใจไมดาเนนการเรยกใหบรษท ก ชาระเงนคาปรบรายวนตามสญญาเปนเหตใหทางราชการเสยหาย ผลการสอบ เหนวาผฟองคดกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ ผถกฟองคด จงเสนอความเหนตามรายงานการสอบขอเทจจรงความรบผด ทางละเมด ลงวนท 10 กรกฎาคม 2545 ตอกระทรวงการคลง โดยกระทรวงการคลงมหนงสอแจงผลการพจารณาลงวนท 13 มถนายน 2546 ใหผฟองคดชดใชเงน ผถกฟองคดจงมหนงสอ ลงวนท 10 กนยายน 2546 แจงใหผ ฟองคดชดใชเงนตาม ผลการพจารณาของกระทรวงการคลงดงกลาว

ขณะเดยวกน ผถกฟองคดกยงไดสงเรองใหพนกงานอยการจงหวดดาเนนคดแพงกบผฟองคดเพอเรยกใหชดใชคาปรบ ตอมาพนกงานอยการไดแจงฐานะทางคดวา สทธในการเรยกคาปรบ มอายความ 10 ป ซงยงอยในระยะเวลาทผถกฟองคดจะใชสทธเรยกรองคาปรบจากบรษท ก. ได ผถกฟองคดจงยงไมเสยสทธ และความเสยหายยงไมเกด

ปญหา คอ ผฟองคดเปนผกระทาละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชยและตองชดใชคาสนไหมทดแทนใหกบหนวยงานของรฐตามพระราชบญญตความรบผด ทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 หรอไม ?

คดนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา กรณเจาหนาทของรฐกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ หนวยงานของรฐสามารถออกคาสงทางปกครองใหเจาหนาทรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนความเสยหายได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๒๑

ซงการออกคาสงทางปกครองดงกลาว ผถกฟองคดจะตองมขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญ ขอกฎหมาย และขอสนบสนนในการใชดลพนจอยางถกตองเพยงพอ (มาตรา 10 แหงพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 และมาตรา 37 แหงพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539)

เมอผฟองคดมฐานะเปนหวหนาหนวยงานมหนาทเกยวของ ในการจดซอครภณฑทนตกรรม จงมหนาทควบคมดแลใหการปฏบตราชการเปนไปตามกฎหมายและระเบยบ ซงตองทราบขอเทจจรงเกยวกบขอกาหนดตาง ๆ ของสญญามาตงแตตนวา หากบรษท ก. กระทาผดสญญา ทางราชการมสทธเรยกคาปรบได ดงนน การท ผฟองคดไดมหนงสอเสนอความเหนตอผวาราชการจงหวดลาปางเพยงแตใหบอกเลกสญญา แจงธนาคารผคาประกนเพอยดหลกประกน และสงใหเปนผทงงาน รวมทงจดซอใหมโดยวธการพเศษ แตกลบมไดเสนอใหเรยกคาปรบจากบรษท ก. ดวย กระทงมการทกทวง จากสานกงานตรวจเงนแผนดนแจงวาทางราชการมสทธเรยกคาปรบจากผขายไดจนถงวนบอกเลกสญญา ซงผฟองคดชแจงวาไดยดหลกประกนสญญาและนาเงนสงเปนรายไดของแผนดนแลว แตมไดชแจงตอบขอทกทวงในเรองเงนคาปรบ ทงมไดตดตามเรงรดใหมการชาระคาปรบรายวนตามขอทกทวงแตอยางใด

แมวาผฟองคดจะไดทาการยดหลกประกนสญญาและ สงเขาเปนรายไดแผนดนแลวกตาม แตเมอคาปรบตามสญญา เปนคาเสยหายทคสญญากาหนดไวลวงหนา กรณจงมลกษณะเปนเบยปรบ ซงเมอคสญญาฝายหนงผดสญญายอมทาใหเกดสทธแกคสญญาอกฝายหนงทสามารถเรยกคาปรบดงกลาวไดทนท สวนหลกประกนการผดสญญานนเปนเพยงการประกนการปฏบตตามสญญา โดยหากกรณเกดการผดสญญาแลวผถกฟองคดกอาจ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๒๒

ยดหลกประกนสญญาไวและสามารถเรยกเบยปรบจากผผดสญญาไดอกดวย

ผฟองคดจงมอาจอางไดวาการยดหลกประกนสญญา ถอเปนการดาเนนการเรยกคาปรบแลว ดงนน จงถอไดวาพฤตการณของผฟองคดเปนการจงใจทจะไมตดตามเรยกคาปรบจากบรษท ก. ตามสญญา อนเปนการไมปฏบตหนาทราชการตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ และเปนการไมตงใจปฏบตหนาทราชการใหเกดผลดหรอความกาวหนาแกราชการ

อยางไรกด การทคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมดไดพจารณาวา ผฟองคดไดกระทาละเมดโดยพจารณาจากขอเทจจรงและพฤตการณของผฟองคดแตเพยงอยางเดยว แตในสวนความเสยหายททางราชการไดรบ คณะกรรมการฯ พจารณาแตเพยงวาการกระทาของผฟองคดเปนเหตใหทางราชการไมไดรบเงนคาปรบตามสทธเพอสงเปนรายไดแผนดนเทานน ซงในการกระทาละเมดนอกจากจะตองเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมายแลว ยงจะตองมความเสยหายทแทจรงเกดขนดวย ซงกคอ “สทธเรยกรองคาปรบเปนรายวนตามสญญา”

จงตองพจารณาวา การกระทาของผฟองคดเปนเหตใหทางราชการเสยสทธในการเรยกเงนคาปรบเพอนาสงเปนรายไดแผนดนตามสญญาหรอไม ?

เมออายความการใชสทธเรยกรองตามสญญาในกรณน ไมมบทบญญตใดกาหนดไวโดยเฉพาะ จงตองใชอายความ 10 ป ตามมาตรา 193/30 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย ดงนน เมอบรษท ก . ผดสญญาไมสงมอบครภณฑ เมอวนท 13 มถนายน 2538 ทางราชการยอมสามารถใชสทธเรยกรอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๒๓

ใหบรษท ก. รบผดตามสญญาซงรวมถงการเสยคาปรบรายวนไดภายในวนท 13 มถนายน 2548

กรณจงรบฟงไดวาในระหวางทผถกฟองคดไดแตงตงคณะกรรมการสอบขอเทจจรงความรบผดทางละเมด และไดมหนงสอลงวนท 10 กนยายน 2546 เรยกใหผฟองคดชดใชเงน ตามความเหนกระทรวงการคลง นน สทธเรยกรองของผถกฟองคด ตอบรษท ก. ยงมไดหมดลงแตอยางใด ดงนน แมพฤตการณ ของผฟองคดจะเปนการจงใจไมปฏบตตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ และไมตงใจปฏบตหนาทราชการใหเกดผลดหรอความกาวหนาแกราชการกตาม แตการกระทาดงกลาวกมไดเปน ผลโดยตรงททาใหผถกฟองคดตองเสยสทธในการเรยกคาปรบ จากบรษท ก. กรณจงถอไมไดวาการกระทาของผฟองคดเปน การกระทาละเมดตอผถกฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. ๑๒๐๓/๒๕๕๘)

คดนศาลปกครองสงสงสดไดวนจฉยวางบรรทดฐาน การปฏบตราชการทดเกยวกบการกระทาละมดและการใชสทธเรยกรองตอผผดสญญาไวหลายประการ ดงน

1. การพจารณาความรบผดของเจาหนาทอนเนองมาจาก การกระทาละเมดตอหนวยงานของรฐ นอกจากจะตองพจารณาจากพฤตการณของเจาหนาทท ตองเปนการกระทาท ไมชอบ ดวยกฎหมายแลว การกระทาดงกลาวยงจะตองเปนผลโดยตรง ทาใหเกดความเสยหายทแทจรงดวย เมอสทธเรยกรองของหนวยงานของรฐตอเอกชนยงมไดหมดลง การทยงไมเรยกคาปรบจงมได เปนผลโดยตรงททาใหหนวยงานของรฐตองเสยสทธดงกลาว เมอยงไมมความเสยหายเกดขนจงยงถอไมไดวาเปนการกระทาละเมดตามมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๒๔

อยางไรกตาม แมเจาหนาทผมหนาทเกยวของไมตองรบผดทางละเมด แตกรณทไมดาเนนการตามสญญาใหครบถวนถกตองอาจมความผดทางวนย กรณไมปฏบตหนาทราชการตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ และไมตงใจปฏบตหนาทราชการ ใหเกดผลดหรอความกาวหนาแกราชการ ดงนน เจาหนาทจงตองระมดระวงและรอบคอบในการปฏบตตามสญญาอยางครบถวนถกตอง

2. อายความการใชสทธเรยกรองคาปรบตามสญญากรณทไมมบทบญญตใดกาหนดไวโดยเฉพาะ ใหใชอายความ 10 ป ตามมาตรา 193/30 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย โดยนบแตวนทคสญญากระทาผดสญญา

3. ในการออกคาสงทางปกครองเรยกใหเจาหนาทรบผดชดใชคาสนไหมทดแทน หนวยงานของรฐจะตองมขอเทจจรง อนเปนสาระสาคญ ขอกฎหมาย และขอสนบสนนในการใชดลพนจอยางถกตองเพยงพอ

4. การทมขอกาหนดเกยวกบสทธในการเรยกคาปรบ ซงถอเปนคาเสยหายทคสญญากาหนดไวลวงหนาอนมลกษณะเปนเบยปรบ เมอคสญญาฝายเอกชนผดสญญายอมทาใหเกดสทธ แกหนวยงานของรฐทสามารถเรยกคาปรบไดทนท สวนหลกประกนสญญาเปนเพยงการประกนการปฏบตตามสญญา หากเกดการผดสญญา หนวยงานของรฐยอมมสทธทจะยดหลกประกนสญญารวมทงเรยกเบยปรบไดอกดวย อนเปนคนละสวนกน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๒๕

๑. คาปรบตามสญญาเปนคาเสยหายทคสญญากาหนดไวลวงหนาซงมลกษณะเปนเบยปรบ เมอคสญญาฝายหนงผดสญญา ยอมทาใหเกดสทธแกคสญญาอกฝายหนงทสามารถเรยกคาปรบดงกลาวไดทนท สวนหลกประกนสญญาเปนเพยงการประกนการปฏบตตามสญญา โดยหากกรณเกดการผดสญญา คสญญาอาจยดหลกประกนสญญาไวและสามารถเรยกคาปรบจากผผดสญญาไดอกดวย การยดหลกประกนสญญาโดยไมดาเนนการเรยกคาปรบ จงถอไดวาเปนการจงใจไมตดตามเรยกคาปรบตามสญญา เจาหนาทผมหนาทจงตองรบผด หากมความเสยหายเกดขนกบหนวยงานของรฐคอคาปรบทมไดเรยกเกบ

๒. อยางไรกตาม อายความการใชสทธเรยกรองคาปรบตามสญญาเปนกรณทไมมบทบญญตใดกาหนดไวโดยเฉพาะ จงใชอายความ 10 ป ตามมาตรา 193/30 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย โดยนบแตวนทคสญญากระทาผดสญญา ฉะนน หากยงอยในอายความดงกลาวทหนวยงานของรฐคสญญายงสามารถใชสทธเรยกรองได จงยงไมถอวาหนวยงานของรฐไดรบความเสยหายแลว เจาหนาทผมหนาทเรยกคาปรบจงยงไมตองรบผดทางละเมดในการชดใชคาเสยหาย

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. “ความรบผดทางละเมด” กบ “ความรบผดโดยปราศจากความผด” มความแตกตางกนอยางไร ?

๒. หากมความเสยหายเกดขนจากการจดทาบรการสาธารณะ โดยทไมไดเกดจากการกระทาทไมชอบหรอไมถกตองของฝายใดเลย ใครตองรบผดชอบในความเสยหายทเกดขน ?

หวใจของเรอง “รฐตองรบผดชอบตอผลทงหลายทเกดขน

จากการจดทาบรการสาธารณะ”

เรองท ๒๓ “รบผดโดยปราศจากความผด” :

ทาโดยชอบ แตตองชดใช !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๒๗

ความรบผดเกยวกบการปฏบตหนาทราชการหรอการจดทาบรการสาธารณะตามทเขาใจกนโดยทวไปมไดทงความรบผดตามสญญาและความรบผดทางละเมด นอกจากนน ยงมความรบผดอยางอน ทหนวยงานของรฐตองรบผดทเรยกกนวา “ความรบผดโดยปราศจากความผด” ความสาคญในการพจารณาวาความรบผดของรฐทเกดขนนน เปนความรบผดจากการกระทาละเมดหรอเปนความรบผดโดยปราศจากความผดสงผลตอการใชสทธไลเบย ทงน เพราะหากเปนความรบผดทางละเมด เมอหนวยงานของรฐไดชาระคาสนไหมทดแทนหรอคาเสยหายแกผเสยหายไปแลว หนวยงานของรฐมสทธทจะไลเบยผกระทาละเมดตามพระราชบญญตความรบผดทางละเมดของเจาหนาท พ.ศ. 2539 แตหากเปนความรบผดโดยปราศจากความผด รฐจะเปนฝายรบผดในเรองของคาเสยหายทเกดขนเองโดยไมมการไลเบย

“ความรบผดทางละเมด” กบ “ความรบผดโดยปราศจากความผด” มความแตกตางกนอยางไร ? จงเปนคาถามทนาสนใจทเดยว เพราะไมวาจะเปนประชาชนหรอเจาหนาทของรฐเอง กลวนอาจเปนผทไดรบความเสยหายจากการดาเนนกจการทางปกครอง ตาง ๆ ของรฐได

ความรบผดโดยปราศจากความผดกบความรบผดทางละเมดนน มความแตกตางกนตรงท ... “ความรบผดทางละเมด” ศาลปกครองพจารณาตามองคประกอบมาตรา 420 แหงประมวลกฎหมายแพง

“รบผดโดยปราศจากความผด” : ทาโดยชอบ แตตองชดใช !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๒๘

และพาณชย กลาวคอ มการกระทาโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอ ทาตอบคคลอนโดยผดกฎหมายและทาใหเขาไดรบความเสยหายฯ หากแต “ความรบผดโดยปราศจากความผด” นน แมเปนการกระทาททาใหบคคลอนไดรบความเสยหายเชนกน แตทวาการกระทาทวานนเปนการกระทาทชอบดวยกฎหมาย ตวอยางเชน การเวนคนทดนเพอกอสรางสงสาธารณปโภคตาง ๆ ซงมกฎหมายใหอานาจกระทาไดโดยชอบ

ดงนน อาจสรปความแตกตางระหวางความรบผดทงสองประเภทดงกลาวไดวา ความรบผดทางละเมดจะเกดจากการกระทาทผดกฎหมายหรอไมชอบดวยกฎหมาย สวนความรบผดโดยปราศจากความผด จะเกดจากการกระทาทชอบดวยกฎหมาย ซงความรบผดทเกดจากการปฏบตหนาทราชการทงสองประเภทดงกลาว รฐมหนาทตองชดใชความเสยหายใหแกผเสยหายไมวาจะเปนประชาชนหรอเจาหนาท ของรฐเองกตาม

เชนในคดพพาททผเขยนจะไดนาเสนอตอไปน เปนกรณทมประเดนปญหาในการพจารณาความรบผดในความเสยหายทเกดขน กบเจาหนาทของรฐในการปฏบตหนาทวา เปนความรบผดประเภทใด ? ในคดดงกลาวผฟองคดไดรบมอบหมายใหปฏบตราชการตามแผน การใชอากาศยานเพออนรกษทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ไดนาเฮลคอปเตอรบนสารวจปาไมและปาชายเลน ระหวางการบนสารวจไดเกดเหตขดของขนกะทนหน เครองยนตดบทนทโดยไมม สงบอกเหตหรอไฟแจงเตอนใด ๆ นกบนไดปฏบตตามขนตอน การลงฉกเฉนแตเครองไดตกลงอยางรวดเรวและกระแทกพนอยางแรง เปนเหตใหผฟองคดไดรบบาดเจบสาหส ผฟองคดไดยนคาขอตอ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๒๙

ผถกฟองคด (กระทรวงเกษตรและสหกรณ) เพอใหชดใชคาเสยหาย จากการรกษาพยาบาลในสวนทเบกไมได การไมสามารถประกอบ การงาน และคาเดนทางไปพบแพทย เนองจากเหนวาการทเครองยนตขดของเกดจากการซอมครงลาสดทผถกฟองคดไดสงเครองไปตรวจซอมกบบรษทในประเทศสงคโปร โดยไมสงไปตรวจซอมกบบรษทในประเทศสหรฐอเมรกาซงเปนประเทศผผลตเพราะคาซอมสงกวา เมอยงไมไดรบการชดใชความเสยหายจงนาคดมาฟองตอศาลปกครอง

คดจงมประเดนทศาลปกครองจะตองวนจฉยวา ผถกฟองคดกระทาละเมดตอผฟองคดหรอไม และผถกฟองคดตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนใหแกผฟองคดหรอไม ? เพยงใด ?

ศาลไดพจารณารายงานการตรวจสอบของคณะกรรมการสอบสวนฯ เพอหาสาเหตทเฮลคอปเตอรตก พบวามไดเกดจาก ความจงใจหรอประมาทเลนเลอของนกบน แตเกดจากเครองยนตดบ โดยไมทราบสาเหต และจากการสงเครองบนดงกลาวไปตรวจพสจนวเคราะหหาสาเหตในประเทศสหรฐอเมรกา พบวาสาเหตทเครองยนตดบเกดจากการแตกหกของอะไหลภายในทเกดการลาตวและเสอมคณภาพซงไมสามารถมองเหนไดจากภายนอก โดยบรษททรบจางซอมในประเทศสงคโปรไดจดซออะไหลดงกลาวซงเปนอะไหลใหมและเปนของแทมาจากบรษท A ฉะนน สาเหตทเครองยนตดบจงเกดจากอะไหลทมคณภาพไมด ทาใหเครองยนตขดของทงทยงไมครบจานวนชวโมงการใชงานตามทกาหนดในสญญาจางซอม ซงบรษท A ผผลตอะไหลไดยนยอมชดใชความเสยหายแกผถกฟองคด และตอมา ไดม การประนประนอมเพอระงบขอพพาทระหวางผถกฟองคดกบบรษท

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๓๐

ทรบจางซอมและบรษท A ผผลตอะไหล เกยวกบจานวนเงนคาเสยหายทตองชดใช

สาหรบเครองบนลาพพาทนน ผถกฟองคดไดเคยสงซอมมาแลวทงหมด 5 ครง โดย 3 ครงแรกไดสงซอมในประเทศไทย สวนครงท 4 และครงลาสดกอนเกดเหตไดสงซอมกบบรษท ในประเทศสงคโปร ฉะนน การทผถกฟองคดสงเครองบนไปตรวจซอมกบบรษทในประเทศสงคโปรจงไมใชสาเหตททาใหเกดอบตเหต การกระทาของผถกฟองคดจงไมมการกระทาทไมชอบดวยกฎหมาย และไมอาจถอไดวาเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด

อยางไรกตาม ... ศาลเหนวาหนวยงานของรฐจะตองรบผด ตอผเสยหายในการดาเนนกจการทางปกครองซงอาจกอใหเกด ความเสยหายแกผหนงผใด ไมวาจะเปนบคคลภายนอกหรอเจาหนาทของรฐเอง แมหนวยงานของรฐจะมไดจงใจหรอประมาทเลนเลอ และมไดกระทาผดกฎหมาย แตหนวยงานของรฐกไมอาจปฏเสธ ความรบผดได เนองจากการจดทาบรการสาธารณะของรฐใหบรรลเปาหมายอนเปนประโยชนตอสวนรวมอาจมผลกระทบกอใหเกดความเสยหายแกเอกชน หนวยงานของรฐจงตองรบผดชอบตอผลทงหลายทเกดขนจากการดาเนนการดงกลาวแมจะมไดกระทาละเมดกตาม ความรบผดดงกลาวเรยกวา“ความรบผดโดยปราศจากความผด” ศาลปกครองสงสดจงพพากษาใหผถกฟองคดรบผดชดใชคาเสยหายตามจานวนทเกดขนจรงแกผฟองคดพรอมดอกเบยตามกฎหมาย (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 89/2560)

จะเหนไดวา ... คดดงกลาวศาลปกครองสงสดไดพจารณา ถงสาเหตของการเกดอบตเหตกอนวามการกระทาละเมดของฝายใด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๓๑

หรอไม เมอพบวาอบตเหตไมไดเกดจากการกระทาทไมชอบหรอ ไมถกตองของฝายใดเลย จงเปนกรณทความเสยหายไมไดเกดจากความผดของคกรณทงสองฝาย แตโดยทการปฏบตหนาทของผฟองคดเปนการจดทาบรการสาธารณะของรฐตามหนาททไดมอบหมายจาก ผถกฟองคด เมอการปฏบตหนาทดงกลาวกอใหเกดความเสยหายแก ผปฏบตหนาทจงอยในความรบผดชอบของผถกฟองคดทตองรบผด ตอผไดรบความเสยหายแมจะปราศจากความผดกตาม

คดนจงถอวา ... ศาลปกครองสงสดไดวางบรรทดฐาน การปฏบตราชการทดในการดาเนนกจการทางปกครองตามอานาจหนาทของหนวยงานของรฐหรอหนวยงานทางปกครองทกอใหเกดความเสยหายแกบคคลใด ๆ ทแมจะไมไดมลกษณะเปนการกระทาละเมด แตหนวยงานของรฐกไมอาจปฏเสธความรบผดได เพราะการจดทาบรการสาธารณะของรฐเปนไปเพอใหบรรลเปาหมายอนเปนประโยชนตอสวนรวม รฐจงตองรบผดในความเสยหายทเกดขนจากการจดทาบรการสาธารณะนน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๓๒

๑. ความรบผดทางละเมดกบความรบผดโดยปราศจากความผด มความแตกตางกนคอ ความรบผดทางละเมดเกดจากการกระทาทผดกฎหมายหรอไมชอบดวยกฎหมายแลวกอใหเกดความเสยหายขน สวนความรบผดโดยปราศจากความผดเกดจากการกระทาทชอบดวยกฎหมายแตมความเสยหายเกดขน

๒. ความเสยหายทเกดจากการปฏบตหนาทราชการ รฐมหนาทตองชดใชความเสยหายใหแกผเสยหาย แมหนวยงานของรฐจะมไดกระทาผดกฎหมาย หนวยงานของรฐกไมอาจปฏเสธความรบผดได เนองจากการจดทาบรการสาธารณะของรฐอาจมผลกระทบกอใหเกดความเสยหายแกเอกชน รฐจงตองรบผดชอบตอผลทเกดขน

หากแตถาเปนกรณความรบผดทางละเมด เมอรฐไดชดใชคาเสยหายแกผเสยหายแลว รฐสามารถไลเบยจากเจาหนาทผกระทาละเมดได หากเจาหนาทผ นนไดกระทาไปโดยจงใจหรอประมาทเลนเลออยางรายแรง

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “การจดซอจดจางภาครฐ”

ประเดนชวนคด

๑. มาตรา 50 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการพสด พ.ศ. 2535 มวตถประสงคอยางไร ?

๒. ในการประกวดราคาจดซอพสด หากหนวยงานของรฐไดอนมตใหจดซอพสดกบบรษททไมไดเปนผเสนอราคาตาสด จะกระทาไดหรอไม และตองพจารณาภายใตเหตผลใด ?

หวใจของเรอง “จดมงหมายของการจดซอจดจาง

ถอประโยชนททางราชการจะไดรบเปนสาคญ”

เรองท ๒๔ “ผลประโยชนของราชการ ” หวใจในการจดซอจดจาง !!

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๓๔

เมอปลายเดอนสงหาคม 2559 ศาลปกครองสงสดไดมคาพพากษาในคดทอดตเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตงยนฟองคณะกรรมการการเลอกตง (กกต.) ประธานกรรมการการเลอกตง และสานกงานคณะกรรมการการเลอกตง (ผถกฟองคด ท 1 - ท 3) ตามลาดบ เพอขอใหเพกถอนคาสงลงโทษทางวนยตดเงนเดอน 10% เปนเวลา 4 เดอน จากกรณถกกลาวหาวาดาเนนการประกวดราคาจดซอรถยนตเพอใชในกจการเกยวกบเลอกตง โดยไมเปนไปตามระเบยบของทางราชการ

คดนนาสนใจ ... เนองจากศาลปกครองสงสดไดพพากษาใหเพกถอนคาสงลงโทษทางวนย และไดวางบรรทดฐานการปฏบตราชการทดเกยวกบการจดซอพสดทใชประโยชนในงานราชการและการดาเนนการทางวนยเจาหนาทของรฐทมใชขาราชการพลเรอน รวมทงการพจารณาในเรองของคาเสยหายทผฟองคดเรยกมาในคาฟอง ซงผเขยนเหนวาจะเปนประโยชนในการเปนแนวทางการปฏบตราชการทดของเจาหนาทของรฐ

ขอพพาทดงกลาวเกดขนในขณะทผฟองคดดารงตาแหนงเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตง ไดดาเนนการประกวดราคาจดซอรถยนตบรรทกขนาด 1 ตน (ดเซล) พรอมหลงคาไฟเบอรกลาส จานวน 75 คน เพอนาไปใชในกจการของสานกงาน กกต. ประจาจงหวด ในการประกวดราคาครงนมผเขารวมจานวน 3 ราย และ ผฟองคดไดอนมตใหจดซอรถยนตจากบรษท ก. ซงไมใชบรษท ทเสนอราคาตาสดในการประกวดราคาดงกลาว (ผเสนอราคาตาสด

“ผลประโยชนของราชการ ” หวใจในการจดซอจดจาง !!

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๓๕

คอ บรษท ข.) หากแตไดมการตอรองราคากนอกภายหลงจากท เปดซองประกวดราคาแลว ซงบรษท ข. ยนยนเสนอราคาตามเดม แตบรษท ก. ไดเสนอราคาใหมตากวาทบรษท ข. เสนอไว

ในการประชมคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา กรรมการฯ 1 ราย เสนอความเหนวาควรจดซอรถยนตจาก บรษท ข. ซงไดเสนอราคาถกตองตามเอกสารประกวดราคาและเปน ผเสนอราคาตาสด สวนกรรมการฯ อก 4 ราย เหนวาควรจดซอจากบรษท ก. ซงเสนอราคาในภายหลงตากวาทบรษท ข. เสนอไวและสงมอบรถไดเรวกวา อนจะเปนประโยชนแกราชการมากกวา และอยในอานาจของผฟองคดทจะพจารณาจดซอได แตไมอยในอานาจของคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาทจะรบไวพจารณาได จงเสนอใหยกเลกการประกวดราคาในครงน

ผฟองคดไดอนมตใหจดซอรถยนตและทาสญญากบบรษท ก. เปนเงน 55,500,000 บาท โดยอาศยอานาจตามขอ 10 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการพสด พ.ศ. 2542 และไดอนมตใหเปลยนแปลงรายละเอยดเงอนไขในการสงมอบพสด สถานทสงมอบ การจดทะเบยนรถยนตและงวดการชาระเงน โดยไมไดยกเลกการประกวดราคา

สานกงานตรวจเงนแผนดนไดตรวจสอบกรณดงกลาวเหนวา ขดตอระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 กรณไมจดซอรถยนตจากผทเสนอราคาตาสดซงเสนอราคาโดยชอบตามเงอนไขทกาหนดในเอกสารประกวดราคา อนเปนการกระทา ทนาเชอวาเขาขายความผดตามพระราชบญญตวาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 จงสงรายงานการตรวจสอบใหประธานกรรมการการเลอกตงพจารณา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๓๖

ดาเนนการตามกฎหมายและทางวนยแกผฟองคด ในขณะเดยวกนกไดมหนงสอสงเรองไปยงคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) อกทางหนงดวย

หลงจากไดรบหนงสอแจงดงกลาว ประธานกรรมการ การเลอกตงไดแตงตงคณะกรรมการสอบสวนวนยอยางรายแรงผฟองคด และผฟองคดไดคดคานกรรมการทงคณะดวยเหตความไมเปนกลาง จนนาไปสการมคาสงเปลยนแปลงกรรมการสอบสวนบางรายใหม โดยในระหวางการสอบสวน สานกงาน ป.ป.ช. ไดมหนงสอถงประธานกรรมการการเลอกตงแจงผลการพจารณาวา ไมปรากฏพยานหลกฐานทรบฟงไดวาการใชอานาจของผฟองคดมพฤตการณหรอเปนการกระทาโดยวธการอนใดเปนเหตใหบรษท ข. ไมมโอกาสเขาทาการเสนอราคาอยางเปนธรรม หรอเพอเอออานวยแกผเขาเสนอราคารายใดใหเปนผมสทธทาสญญากบสานกงาน กกต. ตามพระราชบญญตวาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคา ตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 หรอมการกระทาความผดฐานทจรตหรอกระทาความผดตอหนาทตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 ขอกลาวหาจงไมมมล เหนควรยตเรอง

คณะกรรมการสอบสวนไดรบทราบผลการพจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยกรรมการสอบสวนเสยงขางมาก (2 ราย) มความเหนวาควรยตเรอง เนองจากมลความผดทคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาวนจฉยแลวนนเปนมลความผดเดยวกนกบทคณะกรรมการสอบสวนกาลงทาการพจารณา ซงเมอคณะกรรมการ ป.ป.ช. มมตอยางไร ยอมผกพนผบงคบบญชาหรอผมอานาจแตงตงถอดถอน ผถกกลาวหา (ตามนยมาตรา 91 และมาตรา 92 แหงพระราชบญญต

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๓๗

ประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 จงไมมประเดนทจะตองสอบสวนอก แตกรรมการสอบสวนเสยงขางนอย (1 ราย) เหนวา คณะกรรมการ ป.ป.ช. ยงไมไดสอบสวนในความผดตามระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยพสด พ.ศ. 2542 และระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 จงควรดาเนนการสอบสวนตอไป การงดสอบพยานหลกฐานทงหมดและยดถอเอามตของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ใหยตเรอง โดยไมมพยานหลกฐานประกอบทชดเจนนาจะไมถกตอง

ประธานกรรมการการเลอกตงเหนชอบตามความเหนของกรรมการสอบสวนเสยงขางมากและเสนอคณะกรรมการ การเลอกตงพจารณา แตคณะกรรมการการเลอกตงไดมมต ใหดาเนนการสอบสวนตอไปตามความเหนของกรรมการสอบสวนเสยงขางนอย

ผลการสอบสวนปรากฏวา คณะกรรมการสอบสวนมความเหนเปน 2 ฝาย ฝายเสยงขางมาก เหนวา ผฟองคดไมไดกระทาผด ตอตาแหนงหนาทตามพระราชบญญตวาดวยการเสนอราคา ตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 และไมไดกระทาความผดวนยอยางรายแรงฐานปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทโดยมชอบเพอใหตนเองหรอผอนไดรบประโยชนทมควรไดอนเปนการทจรตตอหนาทตามขอ 55 วรรคสาม ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ .ศ . 2542 ผฟองคด เพยง แตไดกระทาการฝาฝนขอ 50(1) และ ขอ 51 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 แตยงไมเกดความเสยหายแกสานกงาน พฤตการณจงเปนการกระทาผดวนยไมรายแรงฐานไมตงใจปฏบตหนาทใหเกดผลดหรอความกาวหนา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๓๘

แกสานกงานดวยความอตสาหะ เอาใจใส และระมดระวงรกษาผลประโยชนของสานกงานและฐานไมถอปฏบตตามระเบยบ และแบบธรรมเนยมของสานกงาน (ขอ 56 วรรคหนง และขอ 62 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542) เหนสมควรลงโทษตดเงนเดอน 10% เปนเวลา 4 เดอน ฝายเสยงขางนอยเหนวา การกระทาของผฟองคดเปนความผดวนยอยางรายแรง ตามขอ 55 วรรคสาม ของระเบยบเดยวกน แตโดยทไมปรากฏพยานหลกฐานใดแสดงวาผฟองคดแสวงหา หรอไดรบประโยชนใดจากการกระทาดงกลาว จงเหนควรลงโทษปลดออก

คณะกรรมการการเลอกตงไดพจารณามมตเหนตามกรรมการสอบสวนเสยงขางนอยวา ผฟองคดปฏบตหนาทราชการเกนอานาจหนาทไมเปนไปตามระเบยบของทางราชการ เออประโยชนใหบรษท ก ไดเขาทาสญญา ควรปลดออกจากตาแหนง ประธานกรรมการการเลอกตงจงมคาสงปลดผฟองคดออกจากราชการ ผฟองคดยนอทธรณคาสง โดยคณะกรรมการการเลอกตงเสยงขางมากพจารณาแลวเหนวาการลงโทษไมเหมาะสมกบความผด จงมมตลดโทษตดเงนเดอน 10% เปนเวลา 4 เดอน แตเนองจาก ในขณะทมคาสง ผฟองคดไดพนจากตาแหนงเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตงไปแลวเพราะเหตครบวาระ จงใหงดโทษตดเงนเดอนดงกลาว

ผ ฟองคดเหนวา คาส งปลดออกจากราชการไมชอบ ดวยกฎหมายและเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด จงขอให ศาลปกครองเพกถอนคาสงทลงโทษปลดออกจากราชการ รวมทง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๓๙

คาสงทลดโทษและงดโทษผฟองคด พรอมทงชดใชคาเสยหาย อนเกดจากการกระทาละเมดดงกลาว

โดยทคาสงปลดออกจากราชการไดถกแทนทโดยคาสงตดเงนเดอนซงเปนคาสงใหมทออกมาภายหลงจากการพจารณาอทธรณแลว

คดจงมประเดนทตองพจารณาวา การทผฟองคดถกคาสงลงโทษตดเงนเดอน 10% เปนเวลา 4 เดอน เปนการลงโทษตามฐานความผดและระดบโทษทชอบดวยกฎหมายหรอไม ?

โดยผ ฟองคดไดโตแยงถงความไมชอบดวยกฎหมาย ของคาสงลงโทษดงกลาวไว 2 ประการ ซงศาลปกครองสงสด ไดวนจฉยใหเหตผลไวดงน

1. ผฟองคดโตแยงวาการแตงตงบคคลทไมใชขาราชการพลเรอนเปนกรรมการสอบสวน ขดตอขอ 3 ของกฎ ก.พ. ฉบบท 18 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2535 วาดวยการสอบสวนพจารณา (ใชบงคบ โดยอนโลมในขณะเกดขอพพาท) ทกาหนดใหคณะกรรมการสอบสวนตองมาจากขาราชการพลเรอน

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา โดยทระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542 ไดกาหนดให ในกรณทระเบยบฯ นไมไดกาหนดเกยวกบการบรหารงานบคคล ในเรองใด และไมมระเบยบ ประกาศ ขอกาหนดหรอมตของคณะกรรมการกาหนดในเรองดงกลาวไว ใหใชกฎหมายหรอระเบยบเกยวกบการบรหารงานบคคลของขาราชการพลเรอนหรอลกจาง ในเรองนนมาใชบงคบโดยอนโลม ซงขอ 3 ของกฎ ก.พ. ฉบบท 18 (พ.ศ. 2540)ฯ กาหนดใหแตงตงคณะกรรมการสอบสวนจาก

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๔๐

ขาราชการพลเรอนอยางนอย 3 คน ประกอบดวยประธานกรรมการซ งดารงตาแหนงระดบไมต ากวาหรอเทยบเทาได ไมต ากวา ผถกกลาวหา และกรรมการอยางนอยอก 2 คน โดยใหกรรมการคนหนงเปนเลขานการ

ผฟองคดในฐานะเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตง ซงไดรบการแตงตงจากประธานกรรมการการเลอกตงโดย ความเหนชอบของคณะกรรมการการเลอกตง ซงเปนองคกร ทจดตงขนตามรฐธรรมนญ มหนาทบงคบบญชาพนกงาน/ลกจาง ควบคมดแลงานโดยทวไปของสานกงานคณะกรรมการการเลอกตงใหเปนไปตามกฎหมายและมตของคณะกรรมการการเลอกตง มวาระการดารงตาแหนง 5 ป ตาแหนงของผฟองคดเปนตาแหนงพนกงานประเภทบรหารระดบสง ระดบ 11 ตามระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542 ผฟองคด จงไมใชขาราชการฝายพลเรอนตามกฎหมายขาราชการพลเรอน การนาขอกฎหมายทใชกบขาราชการพลเรอนมาบงคบใชโดยอนโลม จงไมใชบทบงคบเดดขาดทจะตองแตงตงกรรมการสอบสวน จากขาราชการฝายพลเรอนเทานน แตสามารถแตงตงจากขาราชการหรอบคคลอนทมคณสมบตและความเหมาะสมมาเปนกรรมการสอบสวนได และการแตงตงประธานกรรมการตองแตงตงจาก ผซงดารงตาแหนงระดบไมตากวาหรอเทยบเทาไดไมตากวา ผฟองคด

การทประธานกรรมการการเลอกตงมคาสงแตงตงประธานกรรมการสอบสวนและมคาสงเปลยนแปลงประธานกรรมการสอบสวนรวมทงหมด 3 ราย ไดแก เลขาธการวฒสภา ซงตามกฎหมายขาราชการฝายรฐสภา ตาแหนงดงกลาวหมายถง ขาราชการรฐสภา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๔๑

สามญ ระดบ 11 แมในขณะทแตงตงเปนประธานกรรมการสอบสวนจะยงเปนเพยงรกษาการในตาแหนงดงกลาวกตาม กตองถอวา เปนผทปฏบตหนาทในตาแหนงเลขาธการวฒสภา สวนการแตงตงเลขาธการสานกงานผตรวจการแผนดนของรฐสภา ซงไมใ ชขาราชการฝายพลเรอน แตเปนตาแหนงทเทยบเทาหวหนาสวนราชการระดบกระทรวงหรอทบวง หรอพนกงานประเภทผบรหารระดบสง ระดบ 11 ในองคกรอสระตามรฐธรรมนญ และตอมาไดมการแตงตงเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตง เปนประธานกรรมการสอบสวนนน การแตงตงบคคลทงสามเปนประธานกรรมการสอบสวนจงชอบดวยกฎหมาย เพราะเปนการแตงตงประธานกรรมการสอบสวนในระดบทไมตากวาหรอเทยบเทาได ไมตากวาผฟองคด ซงไมจาตองแตงตงจากขาราชการพลเรอนเทานน

2. ผฟองคดโตแยงวา การทคณะกรรมการการเลอกตง มมตใหคณะกรรมการสอบสวนดาเนนการสอบสวนตอไป ไมชอบดวยกฎหมาย เนองจากคณะกรรมการการเลอกตงตองมมต ตามคณะกรรมการสอบสวนเสยงขางมากท เหนควรยตเรอง เพราะตองปฏบตตามมตของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 91 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกน และปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 และคณะกรรมการการเลอกตงไมใชผบงคบบญชาตามขอ 79 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542 ของผฟองคด คณะกรรมการการเลอกตงจงไมอาจใชอานาจพจารณารายงาน การสอบสวนทประธานกรรมการการเลอกตงรายงานได

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ผฟองคดในฐานะเลขาธการคณะกรรมการการเลอกตงขนตรงตอประธานกรรมการการเลอกตง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๔๒

และอยภายใตการกากบดแลของคณะกรรมการการเลอกตง (มาตรา 25 วรรคหนง มาตรา 28 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยคณะกรรมการการเลอกตง พ.ศ. 2541 และ ขอ 6 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหาร งานบคคล พ.ศ. 2542) แมระเบยบคณะกรรมการการเลอกตง วาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542 จะไมไดกาหนดใหคณะกรรมการการเลอกตงเปนผบงคบบญชาของผฟองคดกตาม แตคณะกรรมการการเลอกตงมหนาทตามกฎหมายในการกากบดแลการปฏบตงานของผฟองคด รวมทงใหความเหนชอบในกจการเกยวกบการบรหารงานบคคลของสานกงาน ฉะนน คณะกรรมการ การเลอกตงจงมอานาจพจารณารายงานการดาเนนการสอบสวนวนย ผฟองคด และขอ 32 (1) ของกฎ ก.พ. ฉบบท 18 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2535 วาดวยการสอบสวนพจารณา มไดกาหนดให การพจารณาตองผกพนตามคณะกรรมการสอบสวนเสยงขางมาก คณะกรรมการการเลอกตงจงไมจาตองมมตตามความเหนของคณะกรรมการสอบสวนเสยงขางมาก

ประกอบกบการดาเนนการทางวนยแกขาราชการหรอพนกงานเปนกรณททางราชการมงควบคมการปฏบตหนาทใหเปนไปตามระเบยบแบบแผนของทางราชการ เพอใหตระหนกในหนาทและความรบผดชอบตอภารกจงานราชการ การดาเนนการทางวนยจงเปนกรณทตองพจารณาแยกออกมาจากการดาเนนการเกยวกบความรบผดในทางแพง ทางอาญา ซงรวมถงการพจารณา ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดวย การทคณะกรรมการการเลอกตง ไดพจารณารายงานการสอบสวนโดยเหนวา คณะกรรมการ ป.ป.ช.

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๔๓

ไดพจารณาไตสวนในเฉพาะประเดนเกยวกบพระราชบญญตวาดวยความผดเกยวกบการเสนอราคาตอหนวยงานของรฐ พ.ศ. 2542 แตยงไมไดมการสอบสวนในความผดตามระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยพสด พ.ศ. 2542 และระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ.2535 และมมตใหคณะกรรมการสอบสวนดาเนนการสอบสวนผฟองคดตอไปนน เปนการดาเนนการทางวนยตามขอ 79 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวย การบรหารงานบคคล พ.ศ . 2542 อนเปนการกระทาทชอบ ดวยกฎหมายแลว

แมคณะกรรมการการเลอกตงจะม อานาจพจารณาดาเนนการทางวนยแกผฟองคดได แตกมประเดนในเรองของ การใชดลพนจวนจฉยทตองพจารณาตอไปวา ผฟองคดไดกระทาความผดวนยไมรายแรง ฐานไมตงใจปฏบตหนาทใหเกดผลด หรอความกาวหนาแกสานกงานดวยความอตสาหะ เอาใจใส และระมดระวงรกษาผลประโยชนของสานกงาน และฐาน ไมถอปฏบตตามระเบยบและแบบธรรมเนยมของสานกงาน (ขอ 56 วรรคหนง และขอ 62 ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542) ตามทผมอานาจไดมคาสงลงโทษหรอไม ?

ประเดนน ศาลปกครองสงสดไดพจารณา ขอ 50 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535 ทกาหนดใหคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคาพจารณาผลโดยคดเลอกสงของทตรวจสอบแลวถกตองตามเงอนไขในเอกสารประกวดราคา ซงมคณภาพและคณสมบตเปนประโยชนตอทางราชการแลวเสนอใหซอจากผ เสนอราคาซงเสนอราคาตาสดแลว เหนวา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๔๔

บทบญญตดงกลาวม วตถประสงคใหพจารณาถงคณภาพและคณสมบตของสงของทเปนประโยชนตอทางราชการเปนสาคญ ยงกวาการพจารณาจากราคาตาสดแตเพยงอยางเดยว

อกทงในประกาศประกวดราคาไดมขอกาหนดใหสานกงานคณะกรรมการการเลอกตงทรงไวซงสทธทจะไมรบราคาตาสด หรอราคาหนงราคาใดหรอราคาทเสนอทงหมดกได และอาจพจารณาเลอกซอในจานวนหรอขนาดหรอเฉพาะรายการหนงรายการใด หรออาจจะยกเลกการประกวดราคาโดยไมพจารณา จะซอเลยกได สดแตจะพจารณา ทงน เพอประโยชนของสานกงานเปนสาคญ และใหถอวาการตดสนของสานกงานเปนเดดขาด ผเสนอราคาจะเรยกรองคาเสยหายใด ๆ มได

ดงนน ผฟองคดจงมสทธทจะพจารณาคดเลอกสงของ ทเปนประโยชนตอทางราชการมากทสด และมใชเปนกรณม การเปลยนแปลงสาระสาคญในรายละเอยดหรอเงอนไขทกาหนดไว ในเอกสารประกวดราคาซงทาใหเกดการไดเปรยบเสยเปรยบระหวางผเขาเสนอราคาดวยกน อนเปนทเหตทจะตองพจารณายกเลก การประกวดราคาตามขอ 53 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการพสด พ.ศ.2535

เมอขอเทจจรงปรากฏวาคณะกรรมการพจารณาผล การประกวดราคา จานวน 4 คน จาก 5 คน ไดเสนอใหยกเลก การประกวดราคา โดยเหนวารถยนตของบรษท ก. มความเหมาะสมและเปนประโยชนแกสานกงานมากกวาของบรษท ข. รวมทงสามารถสงมอบรถไดอยางรวดเรว การทผ ฟองคดไมยกเลก การประกวดราคา แตอนมตใหจดซอรถยนตจากบรษท ก. จงเปนไปตามเงอนไขทกาหนดในประกาศประกวดราคาและเปนการดาเนนการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๔๕

เพอประโยชนของสานกงาน อกทงยงจดซอในราคาทตากวาบรษท ข. จงไมเกดความเสยหายแกราชการ การกระทาของผฟองคดจงไมเปนความผดวนยฐานไมตงใจปฏบตหนาทใหเกดผลดหรอความกาวหนาแกสานกงานและความอตสาหะเอาใจใสและระมดระวงรกษาผลประโยชนของสานกงานตามขอ 56 วรรคหนง ของระเบยบคณะกรรมการการเลอกตงวาดวยการบรหารงานบคคล พ.ศ. 2542 และฐานไมถอปฏบตตามระเบยบและแบบธรรมเนยมของสานกงาน ตามขอ 62 ของระเบยบเดยวกน

คาสงลงโทษทางวนยผฟองคดจงเปนคาสงทไมชอบ ดวยกฎหมาย

เมอคาสงลงโทษทางวนยผฟองคดไมชอบดวยกฎหมาย คดจงมประเดนสดทายทตองพจารณาวา การกระทาของผถกฟองคดเปนการละเมดตอผฟองคดหรอไม หากเปนการกระทาละเมด สานกงานคณะกรรมการการเลอกตงซงเปนหนวยงานตนสงกด ตองรบผดชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคดหรอไม เพยงใด ?

ทงน ผฟองคดไดฟองเรยกคาเสยหายจากกรณมการลงขาว ทผฟองคดถกลงโทษทางวนยเผยแพรในสอตาง ๆ ทาใหผฟองคดไดรบความเสยหายตอชอเสยง ถกดหมนดแคลน ชอเสยงวงศตระกลตองมวหมอง หมดความเคารพเชอถอจากบคคลทวไปและสถาบน การศกษาทเคยเชญผฟองคดไปบรรยาย รวมถงความเสยหายจากการเสยโอกาสในการสมครเขารบการคดเลอกในตาแหนงตาง ๆ เนองจากคาสงลงโทษปลดออกจากราชการทาใหผฟองคดตองเปน ผขาดคณสมบตในการสมครสอบคดเลอกนน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๔๖

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การทผฟองคดถกลงโทษปลดออกจากตาแหนงโดยตอมาในชนอทธรณไดลดโทษเปนตดเงนเดอนแตเนองจากผฟองคดไดพนจากตาแหนงไปแลวเพราะเหตครบวาระ จงใหงดโทษเสย ดงนน ผฟองคดจงไมไดรบความเสยหายเปนตวเงนจากการถกตดเงนเดอนดงกลาว และการดาเนนการทางวนย แกผฟองคดกรณนเกดจากไดรบแจงจากสานกงานตรวจเงนแผนดน ทงการเผยแพรขาวกไมปรากฏวาเปนการกระทาโดยจงใจหรอประมาทเลนเลอของผถกฟองคดทจะทาใหผฟองคดไดรบความเสยหาย แตเปนไปตามปกตทวไปทสอมวลชนจะตองเสนอขาวการดาเนนการเกยวกบเจาหนาทระดบสง โดยเฉพาะตาแหนงของผฟองคดทเปนตาแหนงทมความสาคญในองคกรตามรฐธรรมนญ และการนาเสนอขาวกมไดเปนการจงใจกลนแกลงใหผฟองคดไดรบความเสยหาย อกทงความเสยหายตอชอเสยงทผ ฟองคดอางไมปรากฏเหตผลและพยานหลกฐานทแนนอนชดเจน สวนความเสยหายจากการเสยโอกาสในการสมครเขารบการคดเลอกในตาแหนงตาง ๆ นน เปนตาแหนง ทตองผานกระบวนการคดเลอก จงเปนเรองในอนาคตทไมม ความแนนอน กรณจงไมอาจอางความเสยหายจากการเสอมเสยชอเสยงและเสยโอกาสตาง ๆ ในการสมครเขารบการคดเลอกได

ฉะนน การกระทาของผถกฟองคดจงไมเปนการละเมดตอผฟองคด ไมจาตองชดใชคาสนไหมทดแทนแกผฟองคด ศาลปกครองสงสดพพากษาใหเพกถอนคาสงลงโทษทางวนย ผฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 759/2559)

คดนนบไดวาศาลปกครองสงสดไดวางบรรทดฐานการปฏบตราชการทดไวหลายประการ อนจะเปนประโยชนตอการปฏบตหนาทราชการ กลาวคอ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๔๗

1. บรรทดฐานการจดซอพสดทใชประโยชนในงานราชการ

1.1 มาตรา 50 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตร วาดวยการพสด พ.ศ. 2535 มจดมงหมายทตองการใหพจารณาคณภาพและคณสมบตของพสดทจะเปนประโยชนตอทางราชการเปนสาคญ มใชพจารณาจากราคาตาสดเพยงอยางเดยว

1.2 การทประกาศประกวดราคามขอกาหนดทมสาระ ใหสวนราชการทรงสทธทจะไมรบราคาตาสดและใหอานาจการตดสนใจของสานกงานเปนทสด โดยจะยกเลกหรอไมยกเลกการประกวดราคา กได ทงน เพอประโยชนของราชการเปนสาคญ การทสวนราชการ ไมทาสญญากบผซงเสนอราคาตาสดในการประกวดราคา แตไดตกลงทาสญญากบผเสนอราคาทเสนอพสดทมความเหมาะสมและเปนประโยชนแกราชการมากกวา แมจะมการตอราคาใหตากวาผเสนอราคาตาสดโดยไมไดยกเลกการประกวดราคา ถอเปนการดาเนนการ ทเปนไปตามเงอนไขในประกาศประกวดราคา และไมขดตอมาตรา 50 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ. 2535

2. บรรทดฐานการดาเนนการทางวนยเจาหนาทของรฐทมใชขาราชการพลเรอน

2.1 การทกฎหมายหรอระเบยบของหนวยงานกาหนดใหสามารถนากฎหมายหรอระเบยบเกยวกบการบรหารงานบคคล ของขาราชการพลเรอนหรอลกจางมาใชบงคบโดยอนโลม มผลเปนการนาหลกเกณฑมาใชบงคบโดยปรบใหเขากบสภาพของขอเทจจรงของหนวยงานทนามาใช เชน การแตงตงประธานกรรมการสอบสวนจะตองแตงตงจากผทมตาแหนงไมตากวาหรอเทยบเทาไดไมตากวา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๔๘

ผถกกลาวหา แตไมไดหมายความวาตองแตงตงกรรมการจากขาราชการพลเรอน

๒.2 ผทรกษาการในตาแหนงใด ถอวาเปนผทปฏบตหนาทในตาแหนงนน การแตงตงรกษาการเลขาธการวฒสภา เปนประธานกรรมการสอบสวน จงถอวาไดแตงตงเลขาธการวฒสภา เปนประธานกรรมการสอบสวน

2.3 เมอไมมกฎหมายกาหนดใหผมอานาจตองพจารณาสงการตามความเหนของกรรมการสอบสวนเสยงขางมาก ผมอานาจยอมมดลพนจในการพจารณาโดยไมจาตองเหนดวยตามกรรมการสอบสวนเสยงขางมาก

3. แนวทางการพจารณากรณการกระทาละเ มด ของเจาหนาทจากการปฏบตหนาทตามกฎหมาย

3.1 การตรวจสอบการปฏบตหนาทของเจาหนาท ของรฐตามกฎหมายโดยสจรต ทม ใ ชการกลนแกลง แมผล การพจารณาเปนโทษแกผถกตรวจสอบและตอมาศาลจะไดพพากษาใหเพกถอนคาสงลงโทษทางวนยเนองจากผถกตรวจสอบมไดกระทาความผด กไมถอเปนการกระทาละเมดจากการปฏบตหนาท

๓.2 การเรยกคาเสยหายจากการทตองเสอมเสยชอเสยงและโอกาสในการสมครเขารบการคดเลอกใหดารงตาแหนงตาง ๆ จากคาสงลงโทษทไมชอบ ตองมเหตผลและหลกฐาน ทชดเจน ความเสยหายจากการเสยโอกาสในการเขารบการคดเลอกในตาแหนงตาง ๆ ซงตองผานกระบวนการคดเลอกถอเปนเรอง ในอนาคตทไมมความแนนอน กรณจงไมอาจเรยกรองคาเสยหายได

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๔๙

คดน ... จงนบวาเปนคดทศาลปกครองไดวางบรรทดฐานและตความเจตนารมณของกฎหมายทนาสนใจศกษาและเปนประโยชนในการเปนแนวทางการปฏบตหนาทราชการในเรองดงกลาว ประการสาคญ คอ ไดชใหเหนถงหวใจของการจดซอจดจาง ซงกคอถอผลประโยชนของราชการนนเอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๕๐

๑. ขอ 50 ของระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการพสด พ.ศ . 2535 กาหนดใหคณะกรรมการพจารณาผลการประกวดราคา พจารณาผลโดยคดเลอกสงของทตรวจสอบแลวถกตองตามเงอนไขในเอกสารประกวดราคา ซงมคณภาพและคณสมบตเปนประโยชนตอทางราชการแลวเสนอใหซอจากผเสนอราคาซงเสนอราคาตาสดนน เปนบทบญญตทมวตถประสงคใหพจารณาถงคณภาพและคณสมบตของสงของทเปนประโยชนตอทางราชการเปนสาคญ มใชพจารณาจากราคาตาสดแตเพยงอยางเดยว

๒. กรณสวนราชการไมอนมตจดซอพสดกบบรษททเสนอราคาตาสด อาจกระทาไดโดยตองพจารณาจากประโยชนททางราชการจะไดรบเปนสาคญ โดยสวนราชการมสทธทจะพจารณาคดเลอกสงของทเปนประโยชนตอทางราชการมากทสด และการกระทานนตองไมกอใหเกดความเสยหายแกทางราชการ

ขอสรปชวนอาน

ประเดนทนาสนใจ

๑. กรณทรายละเอยดของงานจางไมไดถกกาหนดใน ใบประมาณราคางาน แตกาหนดไวในแบบแปลนแนบทายสญญา ผรบจางมหนาทตองรบผดชอบดาเนนการใหเปนไปตามแบบแปลนแนบทายสญญาหรอไม ?

๒. ผลของการบอกเลกสญญาจะเปนอยางไร และงาน ในสวนทดาเนนการแลวเสรจและใชประโยชนได ผรบจางจะไดรบคาตอบแทนหรอไม ?

หวใจของเรอง “แบบแปลนแนบทายสญญา ถอเปนสวนหนงของสญญา”

เรองท ๒๕ กอสรางไมครบตาม “แบบแปลน” แนบทายสญญา :

มสทธถกปรบ - รบคาจางไมเตม !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๕๒

แนวคาวนจฉยคดปกครองของศาลปกครองเพอสรางบรรทดฐานการบรหารราชการแผนดนและวางแนวทางการปฏบตราชการทด ตลอดจนการคมครองสทธของประชาชน/เอกชน ในวนนเปนกรณพพาทเกยวกบสญญาทางปกครอง คอสญญาจางกอสรางอาคารเทศบาลซงเปนสถานทใหบรการสาธารณะแกประชาชนในพนท โดยคดดงกลาวศาลปกครองไดวางบรรทดฐานอนจะเปนประโยชนทงสาหรบฝายปกครองในการปฏบตหนาทดวยความละเอยดรอบคอบและการใชสทธเรยกรองคาปรบจากการผดสญญา ตลอดจนคาเสยหายอนเกยวเนองกบสญญา และยงใหความชดเจนแก ฝายเอกชนคสญญาเกยวกบสทธและหนาทความรบผดชอบในการปฏบตตามสญญาดงกลาวดวย ทงน เพอใหการจดทาบรการสาธารณะบรรลผล คมคา สมประโยชนตอการดาเนนกจการทางปกครอง ซงใชงบประมาณของรฐ และในขณะเดยวกนกใหความเปนธรรมกบเอกชนคสญญาดวย ซงสญญาทางปกครองถอเปนเครองมอหนง ทสาคญของฝายปกครองในการใชจดทาบรการสาธารณะตาง ๆ เชน การกอสรางถนน สะพาน โรงพยาบาล อาคารเรยน อางเกบนา อนเปนบรการสาธารณะทจาเปนสาหรบประชาชน

โดยคดน เทศบาล (ผถกฟองคด) ไดทาสญญาจางกอสรางอาคารเทศบาลหลงใหมเปนอาคารคอนกรตเสรมเหลกพรอมโรงจอดรถ กบหางหนสวนจากด ก. (ผฟองคด) เพอใหบรการประชาชนผมาตดตอราชการ โดยแบงการทางานและการจายคาจางออกเปน 5 งวด

กอสรางไมครบตาม “แบบแปลน” แนบทายสญญา : มสทธถกปรบ-รบคาจางไมเตม !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๕๓

สาหรบประเดนขอโตแยงเกยวกบสญญาดงกลาวเกดจากผฟองคดไดดาเนนการกอสรางอาคารไมครบตามแบบแปลนแนบทายสญญา คอ ขาดงานตดตงหมอแปลงไฟฟา ซงเปนงานในงวดท 5 โดยผฟองคดอางวาในใบประมาณราคากอสรางซงเจาหนาทของเทศบาลจดทาขนไมปรากฏรายการวสดของงานตดตงหมอแปลงไฟฟาอยดวย เมอการกาหนดราคากลางของเทศบาลไมมการประมาณราคางานตดตงหมอแปลงไฟฟาไว ผฟองคดจงมไดคดคานวณคางานดงกลาวรวมอยในการกอสรางครงน และในใบเสนอราคาของผฟองคดกมไดมรายการดงกลาวตงแตแรก งานตดตงหมอแปลงไฟฟาจงไมอยในขอบเขตงานตามสญญาจางกอสรางอาคารทพพาท

หลงจากทผ ฟองคดไดดาเนนการกอสรางอาคารและสวนประกอบอน ๆ ครบแลว ยกเวนงานตดตงหมอแปลงไฟฟา จงขอสงมอบงานและขอรบเงนคาจางงวดสดทาย คอ งวดท 5 แตเทศบาลไมยอมชาระโดยใหเหตผลวาผฟองคดปฏบตไมครบถวนตามสญญา หากไมมการตดตงหมอแปลงไฟฟากไมอาจตรวจรบมอบงานระบบไฟฟาททดสอบแลวและไมสามารถใชอาคาร ตามวตถประสงคแหงสญญาได ผฟองคดยนยนไมตดตงหมอแปลงไฟฟาดงกลาว เทศบาลจงไดบอกเลกสญญากบฟองคด ผฟองคดจงยนฟองเทศบาลตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงบอกเลกสญญาดงกลาวและใหเทศบาลจายเงนคาจางงวดสดทาย และคากอสรางโครงหลงคาทมการปรบแบบทาใหมคาใชจายเพมขน รวมทงคาเสยหายจากการทผฟองคดถกดหมนเกลยดชงอนกระทบตอความเชอถอในวชาชพและตอสถาบนการเงน

คดมประเดนทนาสนใจประการแรก คอ กรณทรายละเอยดของงานจางไมไดถกกาหนดในใบประมาณราคางาน แตกาหนด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๕๔

ไวในแบบแปลนแนบทายสญญา ผรบจางมหนาทตองรบผดชอบดาเนนการใหเปนไปตามแบบแปลนแนบทายสญญาหรอไม ? กรณจงมขอพพาทใหศาลวนจฉยวาระหวาง “แบบแปลนแนบทายสญญา” กบ “ใบประมาณราคา” ซงมเนอหาขดแยงกน ผฟองคด มหนาทตองปฏบตใหเปนไปตามสญญาอยางไร

ประเดนนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ในการเสนอราคารบจางงาน ผเสนอราคาจะตองนาแบบแปลนทไดรบพรอมกบเอกสารประมลจางไปพจารณาตรวจดโดยละเอยดวามรายละเอยดงาน ทจางรายการใดบาง กอนทจะทาการเสนอราคา อกทงในสญญา ไดระบอยางชดเจนวาเอกสารแนบทายสญญา คอ แบบแปลน และแบบปายโครงการ รวมทงเอกสารรายการประกอบแบบแปลน ใหถอเปนสวนหนงของสญญา ประกอบกบงานงวดสดทายกาหนดใหผฟองคดทาการทดสอบระบบไฟฟาภายในอาคารกอสราง หากไมตดตงหมอแปลงไฟฟาไปพรอมกบงานอนๆ กไมอาจตรวจรบมอบงานระบบไฟฟาได และไมอาจใชอาคารไดตามวตถประสงคแหงสญญา

ผฟ องค ด เปนผ ม อาชพประกอบกจการ กอสร า ง ยอมทราบดวา “แบบแปลนการกอสรางและเอกสารประกอบแบบแปลน” จะตองถกกาหนดใหเปนเอกสารแนบทายสญญาและถอเปนสวนหนงของสญญาเสมอ ในขณะท “ใบประมาณราคา” เปนเพยงเอกสารทจดทาขนเพอใหผทซอซองเสนอราคา ใชเปนแนวทางในการคดคานวณราคาคากอสรางซงตองพจารณาประกอบกบแบบแปลนเสมอ ใบประมาณราคาหาไดถกกาหนด ใหเปนสวนหนงของสญญาพพาทไม

แมวาคณะกรรมการตรวจสอบขอเทจจรงในเรองดงกลาว ซงไดรบแตงตงจากนายอาเภอไดสอบสวนหาขอเทจจรงแลว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๕๕

มความเหนวา ในแบบแปลนมการกาหนดงานตดตงหมอแปลงไฟฟาไว แตเจาหนาทผประมาณราคาไมไดคดลอกรายการวสด ของงานตดตงหมอแปลงไฟฟารวมไวในใบประมาณราคาดวย งานตดตงหมอแปลงไฟฟาจงไมมในใบประมาณราคาและในสวนของการกาหนดราคากลาง การทเทศบาลมไดระบรายการงานตดตงหมอแปลงไฟฟาไว ในใบประมาณราคาถอเปนความบกพรอง ของเจาหนาทของเทศบาล

อยางไรกตาม ผฟองคดกยง “มหนาทตรวจดแบบแปลนโดยละเอยด” เพอทราบวาในแบบแปลนมกาหนดงานตดตง หมอแปลงไฟฟาและผฟองคดจะตองประมาณราคางานตดตงหมอแปลงไฟฟาเสนอตอเทศบาลเพมเตมดวย โดยไมอาจอางวางานตดตงหมอแปลงไฟฟาไมมกาหนดอยในสญญา

ประการทสอง การทเทศบาลในฐานะผวาจางใชสทธบอกเลกสญญาเปนการกระทาทชอบดวยสญญาและกฎหมายหรอไม ? และหากเปนการเลกสญญาโดยชอบดวยสญญาและกฎหมาย เทศบาลจะตองชดใชเงนใหกบผฟองคดในฐานะผรบจางหรอไม เพยงใด ?

เมองานตดตงหมอแปลงไฟฟาซงปรากฏอยในแบบแปลนการกอสรางและเอกสารประกอบแบบแปลนเปนงานตามสญญา การทผ ฟองคดปฏเสธไมทางานตดตงหมอแปลงไฟฟาจนพนกาหนดเวลาแลวเสรจตามสญญาทไดขยายแลว จงถอวาประพฤตผดสญญา เมอเทศบาลมหนงสอแจงบอกเลกสญญาจางกบผฟองคด และสงวนสทธเรยกคาปรบตามสญญา จงเปนการบอกเลกสญญา ทชอบดวยสญญาและกฎหมายแลว

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๕๖

โดยผลของการบอกเลกสญญายอมทาใหสญญาระงบไป คสญญาแตละฝายจาตองใหอกฝายหนงกลบคนสฐานะดงทเปนอยเดม ตามมาตรา 391 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย แตเนองจากการกอสรางอาคารสานกงานและ โรงจอดรถซงเปนการทางานในงวดท 1 ถงงวดท 4 ทผฟองคด ไดดาเนนการแลวเสรจรวมถงงานงวดสดทายทสวนใหญไดดาเนนการเสรจแลวซงไมสามารถกลบคนสฐานะเดมได การบอกเลกสญญา จงไมกระทบตองานงวดท 1 ถงงวดท 4 และงานงวดท 5 ในสวนทดาเนนการไปแลว

เมอเทศบาลไดเขาใชอาคารทผฟองคดทาไมแลวเสรจดงกลาว ถอไดวาเทศบาลไดรบประโยชนในการงานทผฟองคด ทาไปแลว จงตองชดใชคนดวยการใชเงนตามควรคาแหงงาน ทผฟองคดไดทาแลวเสรจใหแกผฟองคด ตามมาตรา 391 วรรคสาม แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย การทผฟองคดยนฟองคดนตอศาลถอไดวาเปนการเตอนใหเทศบาลชดใชคาแหงการงานในงวดสดทายอยในตว ประกอบกบผฟองคดฟองขอใหเทศบาลจายคาจางงวดสดทายพรอมดอกเบยในอตรารอยละ 7.5 ตอป นบแตวนฟองเปนตนไปจนกวาจะชาระเสรจ จงถอไดวาเทศบาลตกเปนผผดนดชาระหนคาจางงานงวดสดทายนบแตวนฟองคดเปนตนไป (มาตรา 204 และมาตรา 224 วรรคหนง แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณชย) เทศบาลจงตองชาระดอกเบยผดนดใหแกผฟองคดนบแตวนฟองเปนตนไปจนกวาจะชาระเสรจดวย

สวนงานทผฟองคดทาไมแลวเสรจ กลาวคอ ภายหลง การบอกเลกสญญา เมองานตดตงหมอแปลงไฟฟาของอาคารสานกงานเปนงานจางทมกาหนดอยในแบบแปลนแนบทายสญญา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๕๗

ซงถอวามกาหนดไวในสญญา และผฟองคดไมทางานดงกลาว ใหแลวเสรจตามสญญา เทศบาลจงไดทาสญญาจางผรบจางรายอนมาดาเนนการในสวนทเหลอและไดจายเงนคาจางดงกลาวใหแก ผรบจางรายอนแลว เทศบาลจงมสทธทจะนาเงนคาจางตดตงหมอแปลงไฟฟาดงกลาวมาหกออกจากคาจางงานงวดสดทาย ทจะตองชาระใหแกผฟองคด

ในสวนคาเสยหายจากการถกดหมนเกลยดชงทมผลกระทบตอความเชอถอในวชาชพและตอสถาบนการเงนทผฟองคดเรยกรองมานน เมอศาลไดวนจฉยแลววาการบอกเลกสญญาของเทศบาลชอบดวยกฎหมาย ผฟองคดจงไมอาจเรยกคาเสยหายในสวนนได

ประการทสาม ศาลปกครองสงสดมอานาจสงใหผฟองคดชาระคาปรบจากการทกระทาผดสญญากบเทศบาล และนาคาจางทเทศบาลไดวาจางผรบจางรายอนมาซอมแซมอาคารบางสวนทกอสรางเสรจแลวแตเกดความชารดเสยหายในภายหลง โดยนามาหกออกจากเงนคาจางงานงวดสดทายท เทศบาล ตองชาระแกผฟองคดไดหรอไม ? ศาลวนจฉยดงน

กรณทเทศบาลโตแยงมาในคดนวา ผฟองคดเปนฝาย ผดสญญาและการบอกเลกสญญาของเทศบาลชอบดวยสญญา และกฎหมายแลว เทศบาลจงมสทธเรยกรองใหผฟองคดชาระคาปรบตามสญญานน เมอขอเทจจรงปรากฏวาผฟองคดปฏเสธ ไมยอมชาระคาปรบ กรณจงมประเดนขอโตแยงในสทธของเทศบาลเกยวกบสญญาทางปกครองซงชอบทเทศบาลจะเสนอขอพพาท ตอศาลเพอเรยกรองใหผฟองคดชาระคาปรบจากการผดสญญา เปนอกคดหนงหรอฟองแยงมาในคดน แตไมปรากฏวาเทศบาลไดฟองผฟองคดตอศาลหรอฟองแยงมาในคดน ประเดนการชาระคาปรบ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๕๘

ของผฟองคดแกเทศบาล ศาลจงไมอาจวนจฉยได รวมทงไมอาจนาคาปรบทผฟองคดตองชาระแกเทศบาลมาหกออกจากเงนคาจางงาน งวดสดทายทเทศบาลจะตองชาระใหแกผฟองคดได

กรณท เทศบาลโตแยงวามความชารดบกพรองของอาคารบางสวนทผฟองคดกอสรางเสรจแลว ทาใหตองจางผรบจางรายอนมาซอมแซมปรบปรงอาคารในสวนทชารดเสยหายจงประสงค จะหกคาจางดงกลาวออกจากคาจางทตองชาระแกผฟองคดในงวดสดทายนน โดยงานทชารดบกพรองสวนใหญเปนงานกอสรางทอยในงานงวดท 4 ซงเปนงานทผฟองคดทาเสรจแลว กรณจงไมถอเปน งานทผฟองคดทาไมแลวเสรจสมบรณจนกอใหเกดความเสยหาย ประกอบกบเทศบาลไดยอมรบวาความเสยหายทเกดขนกบอาคารสวนหนงเนองมาจากภยธรรมชาตดวย ฉะนนในการทเทศบาลจะมสทธนาคาจางผรบจางรายอนทซอมแซมอาคารสวนทอยในงานงวดท 4 มาหกออกจากคาจางงานงวดสดทายทจะตองชาระใหแกผฟองคดไดหรอไม เทศบาลจะตองฟองคดตอศาลหรอฟองแยงในคดน เพอตงฐานแหงสทธเรยกรองของตนจากความชารดบกพรองของงานจางทรบมอบมาแลว เมอไมไดฟองผ ฟองคดตอศาลหรอฟองแยงมาในคดน ศาลจงไมอาจนาเงนคาจางดงกลาวมาหกออกจากเงนคาจางงาน งวดสดทายทเทศบาลตองชาระใหแกผฟองคดไดเชนกน

คดน ศาลปกครองสงสดพพากษาใหเทศบาลชาระคาจางงานงวดสดทาย โดยหกคาใชจายทเทศบาลไดจางผรบจางรายอนมาทาการตดตงหมอแปลงไฟฟาออก พรอมดอกเบยในอตรา รอยละ 7.5 ตอปของตนเงน นบแตวนฟองเปนตนไปจนกวา จะชาระเสรจใหแกผฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 489/2559)

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๕๙

คด นศาลปกครองสงสดไดวางบรรทดฐานเ กยวกบ การดาเนนการและการปฏบตตามสญญาทางปกครอง ตลอดจนการใชสทธเรยกรองความเสยหายอนเกยวเนองมาจากสญญา ทางปกครอง ดงน

ประการแรก แบบแปลนแนบทายสญญาถอเปนสวนหนงของสญญา สวนใบประมาณราคาเปนเพยงเอกสารทจดทาขนเพอใหผทซอซองเสนอราคาใชเปนแนวทางในการคดคานวณราคาคากอสราง ซงผซอซองฯ จะตองคานวณราคาโดยพจารณาประกอบควบคกบแบบแปลนดวยเสมอ และมหนาทตองตรวจดแบบแปลนโดยละเอยด โดยเมอปรากฏรายการกอสรางใดอยในแบบแปลนยอมถอเปนรายการกอสรางทตองดาเนนการตามสญญา ดงนน เมอผซอ ซองเสนอราคาเปนผมอาชพประกอบการกอสรางและทราบดอยแลวถงเนองานทจะตองดาเนนการ หากเหนวาใบประมาณราคาและรายละเอยดของงานไมตรงกบแบบแปลนแนบทายสญญากควร ทจะตองสอบถามเจาหนาทใหทราบรายละเอยดทชดเจนเพอจะไดคานวณราคาคางานใหครบถวนตามแบบแปลนและเสนอตอผรบจาง สวนฝายปกครองซงมหนาทกาหนดแบบแปลนและใบประมาณราคาซงใชคานวณราคากลางกจะตองมความละเอยดรอบคอบ ในการตรวจสอบเนองานใหถกตอง เพราะใบประมาณราคาแมจะ ไมถอเปนสวนหนงของสญญาจาง แตกเปนสวนประกอบสาคญ ในการทผรบจางจะนามาใชประกอบการคดคาจางในงานกอสราง ทงนเพอปองกนมใหเกดปญหาตามมาในภายหลงเชนในกรณน ซงไมเปนผลดแกฝายใดเลย

ประการทสอง สญญาจางกอสรางอาคารสานกงานเทศบาลมลกษณะเปนสญญาทางปกครองซงฝายปกครองมอานาจบอกเลก

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๖๐

สญญาได โดยผลของการบอกเลกสญญาทาใหสญญาระงบไป คสญญาแตละฝายจาตองใหอกฝายหนงกลบคนสฐานะดงทเปนอยเดม ในการนยอมไมกระทบตองานทไดดาเนนการเสรจแลวซงไมสามารถกลบคนสฐานะเดมได ฉะนน ในการชาระคาจางในงวดงานใด จงใหคานวณและชาระคาจางแกผรบจางเฉพาะในงานทดาเนนการ แลวเสรจตามสญญา โดยใหหกคาจางสวนทไมไดดาเนนการใหแลวเสรจตามสญญาออก

ประการทสาม การทฝายปกครองจะเรยกรองใหผรบจางซงผดสญญาชาระคาปรบ และการเรยกรองใหผรบจางชดใช คาซอมแซมอาคารทชารดเสยหายในสวนทผรบจางไดทางานแลวเสรจ เปนเรองของการตงสทธเรยกรองทจะตองมการฟองแยงมาในคด ทพพาทหรอตงฟองเปนคดใหม หากไมมการตงสทธเรยกรองดงกลาว ศาลยอมไมมอานาจพจารณากาหนดคาเสยหายทตองชาระได ซงเปนเรองสาคญและมผลตอการใชสทธเรยกรองซงมกาหนดระยะเวลาในการยนฟองคดไว โดยการฟองคดพพาทเกยวกบสญญาทางปกครองจะตองยนฟองภายใน 5 ป นบแตวนทรหรอควรรถงเหตแหงการฟองคด แตไมเกนสบปนบแตวนทมเหตแหงการฟองคด (มาตรา 51 พระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณา คดปกครอง พ.ศ. 2542)

คดนนอกจากศาลปกครองจะไดวนจฉยวางบรรทดฐาน การปฏบตราชการทดใหกบหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐดงกลาวขางตนแลวยงเปนคดทสะทอนใหเหนถงการทาหนาทอานวยความยตธรรมทางปกครองของศาลปกครองในการตรวจสอบ การใชอานาจรฐหรอการกระทาทางปกครอง เพอแกไขเยยวยาความเดอดรอนเสยหายแกคกรณทมงคมครองประโยชนสาธารณะ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๖๑

ควบคไปกบการปกปองรกษาสทธของเอกชนตามหลกนตธรรม เพอใหการอยรวมกนในสงคมไทยสงบสขตามครรลองในระบบนตรฐ และการปกครองในระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรย ทรงเปนประมข

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๖๒

๑ . “แบบแปลนการกอสรางและเอกสารประกอบแบบแปลน” จะถกกาหนดใหเปนเอกสารแนบทายสญญาและถอเปนสวนหนงของสญญาเสมอ ในขณะท “ใบประมาณราคา” เปนเพยงเอกสารทจดทาขนเพอใหผทซอซองเสนอราคาใชเปนแนวทางในการคดคานวณราคาคากอสราง ซงตองพจารณาประกอบกบแบบแปลนเสมอ ฉะนน ผรบจางจงมหนาทตองรบผดชอบดาเนนการใหเปนไปตามแบบแปลนแนบทายสญญา แมจะเปนรายการทไมปรากฏในใบประมาณราคา

๒. การบอกเลกสญญาสงผลใหสญญาระงบไป คสญญาแตละฝายตองกลบคนสฐานะเดม แตไมกระทบตองานทไดดาเนนการเสรจแลวซงไมสามารถกลบคนสฐานะเดมได และผวาจางตองชาระคาจางแกผรบจางเฉพาะในงานทดาเนนการแลวเสรจตามสญญา โดยใหหกคาจางสวนทไมไดดาเนนการใหแลวเสรจตามสญญาออก

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. คดปกครองเกยวกบวนยการคลงและการงบประมาณ มลกษณะอยางไร ?

๒. กรณทมระเบยบกาหนดเงอนไขการขยายระยะเวลาการดาเนนการตามสญญาไว หากผวาจางอนญาตใหผรบจางขยายระยะเวลาการทางาน โดยไมเปนไปตามหลกเกณฑหรอเงอนไข ทระเบยบกาหนดไวจะเกดผลเชนใด ?

หวใจของเรอง “การใชจายเงนแผนดนตองปฏบตตามหลกเกณฑ

อยางเครงครด”

เรองท ๒๖ ศาลปกครอง เปดแผนก “คดวนยการคลง และการงบประมาณ” ในศาลปกครองสงสด

และศาลปกครองชนตน ทกแหง !!

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๖๔

ปญหาการใชจาย “เงนหลวงหรอเงนแผนดน” ทเปนไปโดยไมถกตองตามหลกเกณฑหรอไมชอบดวยกฎหมาย เปนเรองทสงผลกระทบตอการบรหารราชการแผนดน และกระทบตอเสถยรภาพทางการเงนการคลงของประเทศ การตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายในเรองดงกลาว โดยองคกรตลาการ จงเปนสงจาเปนอยางยงสาหรบประเทศทปกครองโดยระบบนตรฐ ทงน เพอใหฝายบรหาร มการใชจายเงนทมประสทธภาพและประสทธผล ตรงตามเจตนารมณ ของกฎหมาย และขณะเดยวกนกเปนการคมครองการปฏบตหนาทของเจาหนาทฝายบรหารหรอผมอานาจในการบรหารจดการเงนหลวง ใหไดรบความเปนธรรมจากการตรวจสอบโดยองคกรผมหนาท ตามกฎหมาย เชน คณะกรรมการตรวจเงนแผนดน กระทรวงการคลง และหนวยงานตนสงกด ดวยเชนกน

หากพจารณาถงมาตรการในการลงโทษตามกฎหมาย ตาง ๆ แกเจาหนาท ซงใชอานาจโดยมชอบดวยกฎหมายหรอฝาฝนขอกาหนดเกยวกบการรบ การใชจาย การบรหารจดการ รวมถงการเกบรกษาเงนของแผนดน เจาหนาทดงกลาว อาจตองรบโทษ ถง 4 ประเภท ดวยกน กลาวคอ 1. รบโทษทางวนยจากหนวยงานตนสงกด 2. รบโทษชดใชคาสนไหมทดแทนในความรบผด ทางละเมดของเจาหนาทจากหนวยงานตนสงกด 3. รบโทษปรบทางปกครองจากองคกรผมอานาจตรวจสอบ และ 4. ความรบผด

ศาลปกครอง เปดแผนก “คดวนยการคลง และการงบประมาณ” ในศาลปกครองสงสด

และศาลปกครองชนตน ทกแหง !!

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๖๕

ทางอาญาและทางแพงจากกระบวนการยตธรรมทางอาญาและกระบวนการยตธรรมทางแพง โดยกรณเจาหนาทผถกกลาวโทษ เหนวาโทษทตนไดรบตามประเภทท 1 ถงประเภทท 3 ไมเปนธรรม ซงมลกษณะเปนขอพพาททางปกครอง เจาหนาทผ นนสามารถ ใชสทธฟองคดตอศาลปกครอง เพอขอใหตรวจสอบความชอบ ดวยกฎหมายของการใชอานาจลงโทษดงกลาวได

สาหรบขอพพาทเกยวกบโทษปรบทางปกครอง ซงเปนคดพพาทเกยวกบวนยการคลงและการงบประมาณนนมคดพพาท ทนาสนใจ ซงศาลปกครองสงสดไดวนจฉยไว ในคาพพากษา ศาลปกครองสงสดท อ. 155/2557 โดยคดนผ ฟองคดเปนเจาหนาทของรฐไดยนฟองคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน เนองจากเมอครงทผฟองคดดารงตาแหนงนายกเทศมนตรของเทศบาลตาบลแหงหนง ไดพจารณาอนมตใหบรษทคสญญาซงรบจางกอสรางคลองสงนาเพอการเกษตร ขยายเวลาการกอสรางจากทกาหนดไวในสญญาออกไปอกเปนเวลา 90 วน โดยคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบแลวเหนวาเปนการอนมตใหขยายเวลาโดยไมชอบดวยกฎหมาย เปนเหตใหรฐเกดความเสยหาย จงไดวนจฉยใหผฟองคดรบโทษปรบทางปกครอง หนวยงานตนสงกดจงไดมหนงสอแจงหกเงนเดอนผฟองคด เพอเปนโทษปรบทางปกครอง ตามคาวนจฉยชขาดความผดวนยทางการคลงและการงบประมาณ

ผฟองคดเหนวาการขอขยายเวลาของบรษทคสญญาอยในเกณฑทจะขยายเวลาใหไดตามกฎหมาย จงขอใหศาลปกครอง เพกถอนคาสงลงโทษปรบทางปกครองดงกลาว

คดนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การขยายเวลาการทางานของบรษทคสญญาสามารถกระทาไดภายใตเงอนไขทกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๖๖

กาหนดไว หากมการขยายเวลาโดยมชอบเปนเหตใหหนวยงานเสยหาย เจาหนาทผอนมตจะตองรบโทษปรบทางปกครองตามขอ 43 ของระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนวาดวยวนยทางงบประมาณและการคลง พ.ศ. 2544 ซงกาหนดวา “เจาหนาทผใดมหนาทเกยวกบการทาสญญาซอขายหรอจาง ปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทตามกฎหมายหรอระเบยบทใชบงคบกบหนวยรบตรวจโดยมชอบ เปนเหตใหเกดความเสยหายแกรฐ ตองรบโทษปรบทางปกครองชนท 4”

โดยท ขอ 132 ของระเบยบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการพสดของหนวยการบรหารราชการสวนทองถน พ.ศ. 2535 และขอ 22 ของสญญา มขอกาหนดวา การขยายเวลาทาการ ตามสญญาอยในอานาจของหวหนาฝายบรหารของหนวยการบรหารราชการสวนทองถนทจะพจารณาใหไดตามจานวนวนทมเหตเกดขนจรง เฉพาะกรณทเหตเกดจากความผดหรอบกพรองของหนวยงานผวาจาง กรณเหตสดวสย หรอเหตเกดจากพฤตการณทผรบจาง ไมตองรบผดตามกฎหมาย โดยผรบจางตองแจงหนวยงานผวาจางทราบถงการขอขยายเวลาภายใน 15 วน นบแตเหตนนไดสนสดลง หากไมแจงภายในเวลาทกาหนด ผรบจางจะยกขนมากลาวอาง ในภายหลงอกมได

ขอเทจจรงในคดน สญญาจางกอสรางคลองสงนาดงกลาว มขอกาหนดใหบรษทคสญญาตองดาเนนการกอสรางตงแตวนท 13 กนยายน 2544 และแลวเสรจภายในวนท 9 กมภาพนธ 2545 โดยปรากฏขอมลตามรายงานการควบคมการกอสรางของผควบคมงานทบนทกวา ตงแตวนท 13 กนยายน 2544 ถงวนท 15 พฤศจกายน 2544 รวม 64 วน ผรบจางไมสามารถเขาทางานได เนองจากการกอสรางตองผานทนาของราษฎร ซงเจาของทไมอนญาต

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๖๗

ใหเขาดาเนนการจนกวาจะเกบเกยวแลวเสรจ สวนตงแตวนท 16 พฤศจกายน 2544 จนถงวนท 9 กมภาพนธ 2545 ไดบนทกวา ผรบจางไมเขาทางานโดยไมทราบสาเหต

ฉะนน บรษทคสญญาจงตองมหนงสอขอขยายเวลามายง ผฟองคดซงเปนผมอานาจอนมต ภายใน 15 วน นบถดจากวนทเหตนนสนสดลง ซงกคอนบถดจากวนท 15 พฤศจกายน 2544 อนเปนวนทปรากฏตามรายงานการควบคมการกอสรางของผควบคมงานทบนทกวาสนสดเหตของการไมสามารถเขาพนทได บรษทคสญญาจงตองแจงขอขยายเวลาตอผฟองคดภายในวนท 30 พฤศจกายน 2544

การทบรษทคสญญามหนงสอขอขยายเวลามายงผฟองคด ในวนท 5 กมภาพนธ 2545 โดยขอขยายเวลาออกไปอก 90 วน ดวยเหตผลวา เนองจากเปนการกอสรางในชวงฤดฝนและการกอสรางตองผานทนาซงตองรอใหเกบเกยวเสรจอนเปนเหตสดวสย และ ผฟองคดไดพจารณาอนญาตใหขยายเวลาตามทขอไดนน

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา เปนการขอขยายเวลา ทลวงเลยกาหนดเวลาตามขอ 132 ของระเบยบกระทรวง มหาดไทยฯ และขอกาหนดในสญญา การอนมตใหขยายเวลาของผฟองคดจงไมชอบดวยกฎหมาย

สาหรบขอกลาวอางของผฟองคดท วา ตงแตวนท 15 พฤศจกายน 2544 ยงมพายและอทกภยในพนทเกดขน หลงจากนาลดราษฎรจงไดเขาทานาปรงและเกบเกยวเสรจสนประมาณเดอนกมภาพนธ 2545 เมอบรษทคสญญามหนงสอขอขยายเวลามาในวนท 5 กมภาพนธ 2545 จงยงอยภายในเวลาทกฎหมายกาหนดนน จากการทศาลไดตรวจสอบบนทกรายงานการควบคม

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๖๘

การกอสรางของผควบคมงาน และจากรายงานอตนยมวทยาสาหรบสถานฝนของสานกงานเกษตรอาเภอในพนท ไมปรากฏวา มการบนทกการเกดเหตอทกภยในชวงเวลาตามทผฟองคดกลาวอาง ประกอบกบมบนทกความเหนของปลดเทศบาลเสนอตอผฟองคด ใหเรงรดการกอสรางในชวงเวลาดงกลาวดวย ขออางและเหตผลของผฟองคดจงฟงไมขน

คาสงคณะกรรมการตรวจเงนแผนดนทลงโทษใหผฟองคดชาระคาปรบทางปกครองชนท 4 ตามขอ 43 ของระเบยบคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน วาดวยวนยทางงบประมาณและการคลง พ.ศ. 2544 จงชอบดวยกฎหมายแลว ศาลปกครองสงสดพพากษายกฟอง (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 155/2557)

คดนศาลปกครองไดรบรองความชอบในคาวนจฉยของคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน วาไดสงปรบทางปกครองโดยชอบ ดวยกฎหมายแลว และเปนอทาหรณในการปฏบตหนาทของ ผมอานาจเกยวกบการใชจายเงนแผนดน ทตองปฏบตตามหลกเกณฑและขอบงคบทเกยวของอยางเครงครด มอาจปลอยปละละเลย ไมดแลรกษาผลประโยชนของรฐ เพราะมใชผลประโยชนของตนเอง หากแตผมหนาทดแลรกษาผลประโยชนของรฐ จาตองตระหนกวา “เงนหลวงหรอเงนแผนดน” เปนเงนภาษประชาชน และเปนเงน ทใชจายเพอประโยชนสาธารณะ ซงตองเกดประโยชนสงสด ตามวตถประสงค

การใชอานาจในเรองดงกลาวจงพงตองระมดระวง เพราะหากมการกระทาทมชอบหรอฝาฝนหลกเกณฑทกฎหมายกาหนดไว โดยเฉพาะอยางยงหากเปนการกระทาททจรตดวยแลว อาจตองไดรบโทษสงสดถง 4 ประเภท รวมทงอาจจบชวตราชการของตนเอง

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๖๙

กอนเวลาอนสมควร ดงสานวนสภาษตทวา “ซอกนไมหมด คดกนไมนาน” อกดวย

อยางไรกตาม เนองจากขอพพาทเกยวกบวนยการคลง และการงบประมาณ มใชมเพยงผลกระทบตอเจาหนาทของรฐ ผถกลงโทษปรบทางปกครองเทานน แตยงสงผลกระทบตอประสทธภาพทางการคลงของประเทศ และการจดทาบรการสาธารณะของรฐ ซงจาเปนทจะดาเนนกระบวนพจารณาคด ดวยความรวดเรว ทนตอการแกไขเยยวยาความเดอดรอนหรอเสยหายแกคกรณ อนจะเปนประโยชนตอการบรหารราชการแผนดนของประเทศ ประกอบกบการวางระบบการควบคมตรวจสอบการใชจายเงนแผนดนนน เปนเรองสาคญ เพราะหากระบบ การตรวจสอบดและมประสทธภาพ ยอมสงผลใหการใชจายเงนแผนดนมประสทธภาพและ สมฤทธผลตามวตถประสงคดวย

ในชวงเวลาทผานมาตามลาดบ ศาลปกครองไดมการศกษา ในเรองดงกลาว จนนาไปสการจดตงแผนก “คดวนยการคลงและการงบประมาณ” ขนในศาลปกครองสงสดและศาลปกครองชนตน ทงสวนกลางและภมภาค โดยเปดทาการตงแตวนท 1 ธนวาคม 2558 เปนตนไป เพอทาหนาทพจารณาคดปกครองเกยวกบวนยการคลงและการงบประมาณภายในเขตอานาจของศาลปกครอง ตามประกาศประธานศาลปกครองสงสด เรอง การจดตงแผนกคดวนยการคลงและการงบประมาณ ในศาลปกครองสงสดและในศาลปกครองชนตน ซงไดนาลงประกาศในราชกจจานเบกษาแลว เมอวนท 6 พฤศจกายน 2558 ทผานมา

โดยคาแนะนาของประธานศาลปกครองสงสด ในการดาเนนกระบวนพจารณาคดปกครองในแผนกคดวนยการคลงและ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๗๐

การงบประมาณ ทนาลงประกาศในราชกจจานเบกษาในวนเดยวกน ไดกาหนดนยาม

“คดปกครองเกยวกบวนยการคลงและการงบประมาณ” ทอยในอานาจพจารณาของศาลปกครองวา หมายถง “คดพพาททางปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง และมาตรา 11 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ .ศ . 2542 ในกรณการฝาฝนขอกาหนดเกยวกบการบรหารการเงนและการคลงทออกตามความในกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ หรอขอกาหนดอนใดทเกยวกบการรบ การเบก การจาย การใชจาย การบรหารงบประมาณและกอหนผกพน การจดเกบรายได การใชประโยชน การเกบรกษาการพสด และการจดการซงเงน ทรพยสน สทธประโยชนใด ๆ ของหนวยงานทางปกครองทไดมาจากเงนงบประมาณ เงนนอกงบประมาณ เงนก เงนอดหนน เงนบรจาค และเงนชวยเหลอจากแหลงในประเทศหรอตางประเทศ อนเนองมาจากการปฏบตหนาทตามกฎหมายหรอวตถประสงคของหนวยงานทางปกครอง ทงน ใหหมายความรวมถงเงน ทรพยสน สทธและผลประโยชนดงกลาว ทหนวยงานทางปกครองมอานาจ หรอสทธใชจายหรอประโยชนดวย ซงเปนความผดวนยทางการคลงและการงบประมาณและไดรบ การลงโทษปรบทางปกครองตามกฎหมาย”

ผลของการจดตงแผนกคดวนยการคลงและการงบประมาณดงกลาว จะทาใหการดาเนนกระบวนพจารณาคดวนยการคลงและการงบประมาณมลกษณะเฉพาะ โดยไดกาหนดขนตอนและกระบวนพจารณาคดใหมความกระชบ รวดเรวและมประสทธภาพ เชน กรณทมความจาเปนเรงดวน ตลาการหวหนาแผนกจะกาหนดความเรงดวนทหนาสานวน และใหการดาเนนกระบวนพจารณาคด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๗๑

เปนไปตามกรอบเวลาทไดกาหนดไว ในสวนของการกาหนดขอหาของคดใหพจารณาจากคาฟองและคาขอประกอบกนและกาหนดขอหาใหถกตองครบถวนตรงตามคาขอและวตถประสงคของผฟองคด เพอใหการพจารณาพพากษาคดไมขดหรอแยงกบดลยภาพระหวางการบรหารราชการแผนดนทางวนยการคลงและการงบประมาณ กบประโยชนของผฟองคด นอกจากน การสงคาขอขยายเวลา ของคกรณ ศาลจะพจารณาใหเทาทจาเปนเพอปองกนในเรอง การประวงเวลาของคกรณ ในสวนของการแสวงหาขอเทจจรงศาล จะกาหนดประเดนขอพพาทอยางชดเจน ทงนเพอใหการชแจง ของคกรณตรงประเดนและถกตองตามลกษณะของขอหา เปนตน

การจดตงแผนกคดวนยการคลงและการงบประมาณ จงถอเปนการพฒนากระบวนการยตธรรมทางปกครองไทยอกกาวหนง ซงจะมผลทาใหการควบคมตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการใชอานาจของฝายปกครองเกยวกบการใชจายเงนแผนดนเปนไปอยางมประสทธภาพและรวดเรว เฉกเชนเดยวกบนานาอารยประเทศ เชน ฝรงเศส เยอรมน อตาล ตรก ซงตางกไดพยายามออกแบบ และปรบปรงพฒนาระบบการควบคมตรวจสอบการใชจายเงนแผนดนของตนใหมประสทธภาพและมความสอดคลองกบบรบทของ แตละประเทศ ประเทศไทยเรากเชนกน “ศาลปกครอง” ซงเปน “องคกรตลาการ” ทมอานาจพจารณาพพากษาเกยวกบขอพพาททางปกครอง ไดศกษาขอมลเพอปรบปรงและพฒนาระบบการควบคมตรวจสอบการใชจายเงนแผนดนทมอย ใหมความชดเจน และมประสทธภาพยงขน ซงนอกจากคกรณในคดพพาทจะไดรบ การแกไขเยยวยาดวยความเปนธรรมแลว ผลคาพพากษาของ ศาลปกครองยงถอเปนการวางหลกและสรางบรรทดฐานในการ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๗๒

ปฏบตราชการทดในเรองเกยวกบการใชจายเงนแผนดน อนเปน การเสรมสรางประสทธภาพของระบบการใชจายเงนแผนดน ในภาพรวมอกดวย

(สาหรบทานใดทสนใจศกษาความรเ กยวกบระบบ การตรวจสอบการใชจายเงนแผนดนของประเทศฝรงเศส เยอรมน อตาล ตรก สามารถศกษาไดทวารสารวชาการศาลปกครอง ปท 15 ฉบบท 3 (กรกฎาคม-กนยายน) 2558)

หมายเหต : ปจจบนไดมการตราพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการตรวจเงนแผนดน พ.ศ. ๒๕๖๑ และพระราชบญญตวนยการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ๒๕๖๑

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๗๓

๑. คดปกครองเกยวกบวนยการคลงและการงบประมาณ คอ ขอพพาทปกครองทสบเนองมาจากการฝาฝนขอกาหนดตาง ๆ เกยวกบการบรหารการเงนและการคลง ทงเงนงบประมาณ เงนนอกงบประมาณ และเงนอน ๆ อนเนองมาจากการปฏบตหนาทตามกฎหมายหรอวตถประสงคของหนวยงานทางปกครอง ซงการฝาฝนขอกาหนดดงกลาวเปนความผดวนยทางการคลงและการงบประมาณทมโทษปรบทางปกครอง ซงพจารณาโดยคณะกรรมการตรวจเงนแผนดน

๒. กรณระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการพสดของหนวยการบรหารราชการสวนทองถน พ.ศ. ๒๕๓๕ และในสญญาจาง มขอกาหนดเกยวกบหลกเกณฑการขอขยายระยะเวลาการปฏบตตามสญญา หากผมอานาจไดอนญาตใหขยายระยะเวลาโดยไมเปนไปตามหลกเกณฑท กาหนด คณะกรรมการตรวจเงนแผนดนยอมมอานาจพจารณาลงโทษปรบทางปกครองแกเจาหนาทผฝาฝนไมปฏบตตามระเบยบดงกลาวได หากผถกลงโทษปรบทางปกครองไมเหนดวย สามารถยนฟองคดตอศาลปกครองสงสดเพอใหตรวจสอบไดตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ฉบบปจจบน พ.ศ. ๒๕๖๐

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “การใชสทธขอขอมลขาวสาร

ของราชการ”

ประเดนทนาสนใจ

๑. ผทเคยรองทกขตอ ป.ป.ช. เพอขอใหไตสวนขอเทจจรงและดาเนนคดกบเจาหนาททปฏบตหนาทโดยมชอบ จะใชสทธยนคาขอคดสาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรงของ ป.ป.ช. ไดหรอไม ?

๒ . การท ป.ป.ช. ไมอนญาตใหตรวจและคดสาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรง เปนการใชอานาจทางปกครองหรอไม เพราะเหตใด ?

หวใจของเรอง “เปดเผยเปนหลก ปกปดเปนขอยกเวน”

เรองท ๒๗ “สทธประชาชน” ในการขอขอมลขาวสาร

ทอยในความครอบครองของ “องคกรอสระ”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๗๕

“ขอมลขาวสาร” ถอเปนเรองทจาเปนตอการดาเนนชวต ในทกมต ไมวาจะดาเนนการเรองใดๆ ลวนตองอาศยขอมลขาวสารเปนองคประกอบสาคญในการตดสนใจทงสน โดยขอมลขาวสารตาง ๆ มทงทอยในความครอบครองของบคคลหรอเอกชนและ ทอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐ

ในทน ... ผเขยนจะขอพดถงในสวนขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐหรอขอมลขาวสารของราชการนนเอง เพราะขอมลขาวสารดงกลาวเกยวของกบสทธเสรภาพและการดาเนนชวตของประชาชน ซงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และพทธศกราช 2550 ตางกบญญตรบรองสทธดงกลาวไววา “บคคลยอมมสทธไดรบทราบและเขาถงขอมลหรอขาวสารสาธารณะในครอบครองของหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ หรอราชการสวนทองถน เวนแตการเปดเผยขอมลหรอขาวสารนนจะกระทบตอความมนคงของรฐ ความปลอดภยของประชาชน หรอสวนไดเสยอนพงไดรบความคมครองของบคคลอน หรอเปนขอมลสวนบคคล ทงน ตามทกฎหมายบญญต” และถงแมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทงสองฉบบจะถกยกเลกไป และตอมาไดมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (ฉบบชวคราว) พทธศกราช 2557 ซงกไดรบรองสทธของประชาชนดงกลาวไวเชนเดม

“สทธประชาชน” ในการขอขอมลขาวสาร ทอยในความครอบครองของ “องคกรอสระ”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๗๖

แมวาพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จะมผลใชบงคบกอนรฐธรรมนญป 2540 แตกเปนกฎหมายทมเจตนารมณเชนเดยวกน ทตองการใหประชาชนมโอกาสทจะรบรขอมลขาวสารเกยวกบการดาเนนการตาง ๆ ของรฐ และรถงสทธหนาทของตนอยางเตมท เพอจะไดสามารถแสดงความคดเหน และใชสทธทางการเมอง รวมทงปกปองรกษาสทธและประโยชนของตนเองไดอยางถกตอง อนสอดคลองและเปนไปตามแนวคด การปกครองในระบอบประชาธปไตยและหลกนตรฐ คอ การปกครองประเทศโดยยดกฎหมายเปนหลก

ในมาตรา 4 ของพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ไดนยามคาวา “ขอมลขาวสารของราชการ” วาหมายถง ขอมลขาวสารทอยในความครอบครองหรอควบคมดแลของหนวยงานของรฐ ไมวาจะเปนขอมลขาวสารเกยวกบ การดาเนนงานของรฐหรอขอมลขาวสารเกยวกบเอกชน และนยามคาวา “หนวยงานของรฐ” หมายความวา ราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค ราชการสวนทองถน รฐวสาหกจ สวนราชการสงกดรฐสภา ศาลเฉพาะในสวนทไมเกยวกบการพจารณาพพากษาคด องคกรควบคมการประกอบวชาชพ หนวยงานอสระของรฐ และหนวยงานอนตามทกาหนดในกฎกระทรวง รวมทงคาวา “เจาหนาทของรฐ” คอ ผซงปฏบตงานใหแกหนวยงาน ของรฐ

กฎหมายขอมลขาวสารของราชการฉบบดงกลาว นอกจากจะกาหนดใหหนวยงานของรฐตองเปดเผยขอมลขาวสารโดยการลงพมพในราชกจจานเบกษา (มาตรา 7) หรอจดไวใหประชาชนเขาตรวจด (มาตรา 9) หรอจดใหประชาชนไดคนควา (มาตรา 26) แลว

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๗๗

ถาบคคลใดขอขอมลขาวสารอนใดของราชการ (ทไมใชขอมลขาวสารทไมตองเปดเผยตามมาตรา 14 และมาตรา 15) และ คาขอของผนนระบขอมลขาวสารทตองการในลกษณะทอาจเขาใจไดตามควรใหหนวยงานของรฐผรบผดชอบจดหาขอมลขาวสารนนใหแกผขอภายในเวลาอนสมควร เวนแตผนนขอจานวนมากหรอบอยครงโดยไมมเหตผลอนสมควร (มาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11)

จากบทบญญตขางตน เปนสวนหนงทสะทอนใหเหนถงเจตนารมณหรอหลกการของกฎหมายวา ขอมลขาวสารของราชการจะตอง “เปดเผยเปนหลก ปกปดเปนขอยกเวน” ซงตรงกนขามกบแนวคดเดม คอ “ปกปดเปนหลก เปดเผยเปนขอยกเวน” เจาหนาทของรฐจงตองสลดแนวคดเดมและปรบทศนะตามแนวคดใหมทประชาชนมสทธโดยชอบในการทจะรบรรบทราบขอมลขาวสารตาง ๆ ซงอยในความครอบครองของรฐ ยกเวนขอมลขาวสารบางประเภทตามทกฎหมายใหอานาจดลพนจกบสวนราชการหรอหนวยงานของรฐทจะมคาสงไมเปดเผยขอมลขาวสารนนได คอ ตามมาตรา 14 ไดแก ขอมลขาวสารทอาจกอใหเกดความเสยหายตอสถาบนพระมหากษตรย และขอมลขาวสารตามมาตรา 15 ทอาจมคาสงไมเปดเผยได เชน การเปดเผยจะกอใหเกดความเสยหายตอความมนคงของประเทศ การเปดเผยจะทาใหการบงคบใชกฎหมายเสอมประสทธภาพ การเปดเผยจะกอใหเกดอนตรายตอชวตหรอความปลอดภยของบคคลหนงบคคลใด ขอมลขาวสารสวนบคคลซงการเปดเผยจะเปนการรกลาสทธสวนบคคลโดยไมสมควร

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๗๘

แตการทเจาหนาทของรฐจะปฏเสธคาขอขอมลขาวสารของประชาชน โดยอางขอยกเวนดงกลาว เจาหนาทของรฐจะตองระบไวดวยวาทเปดเผยไมไดเพราะเปนขอมลขาวสารประเภทใดและเพราะเหตใด ซงผยนคาขอสามารถอทธรณคาสงไมเปดเผยดงกลาวตอคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารได (โดยยนผานคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ)

อยางไรกด อาจมขอสงเกตวาหากคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารมคาวนจฉยใหเปดเผยขอมลขาวสาร แกผยนคาขอ แตหนวยงานของรฐผครอบครองขอมลขาวสาร ไมเหนดวยและจะยนยนความเหนของตนโดยไมเปดเผยขอมลขาวสารตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารไดหรอไม ?

ดงเชนคดปกครองทนามาเปนตวอยางในวนน เปนเรอง การยนขอขอมลขาวสารตอองคกรอสระ คอ ป.ป.ช. โดยมขอเทจจรงวาคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) ไดปฏเสธคาขอคดสาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรงของ ป.ป.ช. กรณทผยนคาขอไดเคยรองทกขตอ ป.ป.ช. เพอใหดาเนนการไตสวนขอเทจจรงและดาเนนคดกบรอยตารวจเอก พ. กบพวก ทปฏบตหนาทโดยมชอบ เปนเหตใหผยนคาขอไดรบความเสยหาย และ ป.ป.ช. ไดมมตยกเรองรองทกข ผยนคาขอจงยนอทธรณคาสงไมอนญาตใหคดสาเนาสานวนการไตสวนดงกลาวตอคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร ซงไดมคาวนจฉยให ป.ป.ช. เปดเผยขอมลขาวสารคอสาเนาสานวนการไตสวนฯ ตามทมการรองขอ

หลงจากทคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร ไดวนจฉยใหเปดเผยขอมลดงกลาวแลว ป.ป.ช. ยงคงยนยนตามเดม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๗๙

คอ ไมเปดเผยขอมลขาวสารใหแกผยนคาขอ โดยใหเหตผลวา ป.ป.ช. เปนองคกรอสระมอานาจหนาทตามมาตรา 301 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และ ตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 ซงมไดอยในบงคบบญชาหรอในกากบดแลของรฐบาล และไมใชหนวยงานของรฐหรอ เปนเจาหนาทของรฐทอยในบงคบของกฎหมายขอมลขาวสาร ของราชการ

ประกอบกบ มาตรา 120 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตฯ ซงกาหนดวา “ผใดเปดเผยขอความ ขอเทจจรง หรอขอมลทไดมาเนองจากการปฏบตหนาทตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญน โดยมไดรบมอบหมายจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมใชเปน การกระทาตามหนาทราชการหรอเพอประโยชนแกการตรวจสอบหรอไตสวนขอเทจจรง หรอเพอประโยชนแกทางราชการหรอ เพอประโยชนสาธารณะ ตองระวางโทษจาคกไมเกนหกเดอน หรอ ปรบไมเกนหนงหมนบาท หรอทงจาทงปรบ” และขอมลการไตสวนขอเทจจรงเกยวกบการปฏบตหนาทโดยมชอบของเจาหนาทของรฐถอเปนเรองทางกระบวนการยตธรรมทางอาญาและไดรบความคมครองทไมตองเปดเผยตามมาตรา 120 ซงเปนกฎหมายเฉพาะและเปนขอยกเวนของกฎหมายขอมลขาวสารของราชการทเปนกฎหมายทวไป นอกจากน ป.ป.ช.ไดสรปขอเทจจรงและความเหนตามสานวนการไตสวนใหแกผยนคาขอทราบตามควรแกกรณแลว การปฏเสธไมเปดเผยขอมลดงกลาวของ ป.ป.ช. จงชอบดวยกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๘๐

เรองนนาสนใจทงในแงของเหตผล เจตนารมณของกฎหมายและการปรบใชกฎหมาย ซงสดทายแลวผ ยนคาขอไดยนฟองคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) และเลขาธการ ป.ป.ช. (ผถกฟองคดท 1 และท 2 ตามลาดบ) ตอศาลปกครอง ฐานละเลยตอหนาทไมปฏบตตามคาวนจฉย ของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร สาขาสงคมฯ

คดมประเดนทศาลปกครองตองพจารณาหลายประเดน ประเดนแรก ศาลปกครองมอานาจรบคาฟองไวพจารณา

หรอไม ? โดยตองพจารณากอนวา (1) ป.ป.ช. และเลขาธการ ป.ป.ช. เปนเจาหนาทของรฐ

ตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 หรอไม ?

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา การท ป.ป.ช. ใชอานาจ ตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 ในการออกกฎ คาสง หรอมตใด ๆ ทมผลกระทบตอบคคล อนเปนการใชอานาจ ตามกฎหมายระดบพระราชบญญตนน ป.ป.ช. มฐานะเปนคณะกรรมการทมกฎหมายใหอานาจในการออกกฎ คาสง หรอมตใด ๆ ทมผลกระทบตอบคคล จงเปน “เจาหนาทของรฐ” ตามมาตรา 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณา คดปกครอง พ.ศ. 2542 สวนเลขาธการ ป.ป.ช. เปนผทปฏบตงานในสานกงานคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต ซงมฐานะเปน “หนวยงานทางปกครอง” เลขาธการ ป.ป.ช. จงมฐานะเปน “เจาหนาทของรฐ” ตามมาตรา 3 แหงพระราชบญญตเดยวกน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๘๑

(2) การท ป.ป.ช. และเลขาธการ ป.ป.ช. ไมอนญาต ใหผฟองคดตรวจและคดสาเนาสานวนการไตสวน เปนการใชอานาจตามบทบญญตของรฐธรรมนญหรอเปนการใชอานาจ ทางปกครอง ?

ในเรองน มาตรา 223 วรรคสอง ของรฐธรรมนญ แหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดกาหนดวาการวนจฉย ชขาดขององคกรตามรฐธรรมนญ ซงเปนการใชอานาจโดยตรง ตามรฐธรรมนญ ไมอยในอานาจตรวจสอบของศาลปกครอง และศาลปกครองสงสดไดเคยวนจฉยเปนบรรทดฐานวา กรณการใชอานาจไตสวนและวนจฉยของ ป.ป.ช. เปนการใชอานาจตามบทบญญตของรฐธรรมนญ ไมอยในอานาจพจารณาของศาลปกครอง (คาสงศาลปกครองสงสดท 292/2558)

สาหรบประเดนพพาทนศาลปกครองสงสดวนจฉยวา มใชกรณท ป.ป.ช. กระทาการในฐานะทเปนองคกรตามรฐธรรมนญหรอ ใชอานาจตามบทบญญตของรฐธรรมนญ แตเปนการใชอานาจ ตามมาตรา 120 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 ซงเปนการใชอานาจในระดบพระราชบญญต จงเปนการใชอานาจทางปกครอง

การทผฟองคดฟองผถกฟองคดทงสองวาละเลยตอหนาทไมปฏบตตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร สาขาสงคม จงเปนคดปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนง (2) แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองฯ ทอยในอานาจพจารณาของศาลปกครอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๘๒

ประเดนทสอง การทผถกฟองคดทงสองไมเปดเผยขอมลขาวสารใหแกผฟองคดตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร สาขาสงคมฯ เปนการละเลยตอหนาทหรอไม ?

มประเดนทตองพจารณาในเบองตนวา ผถกฟองคดทงสองเปนเจาหนาทของรฐทจะตองปฏบตตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรอไม ? และขอมลขาวสาร ทผฟองคดขอใหเปดเผยนน เปนขอมลขาวสารทตองหามมใหเปดเผยหรอไม ?

ศาลปกครองส งสด ว นจฉย วา มาตรา 104 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 กาหนดใหสานกงาน ป.ป.ช. มฐานะเปนหนวยงานอสระตามรฐธรรมนญ มฐานะเปนกรมตามกฎหมายวาดวยระเบยบบรหารราชการแผนดน ดงนน สานกงาน ป.ป.ช. จงมลกษณะเปนหนวยงานอสระของรฐตามมาตรา 4 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบกบมาตรา 108 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 กาหนดใหสานกงาน ป.ป.ช. มอานาจหนาทเกยวกบราชการทวไปของคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต (ป.ป.ช.) อกดวย ดงนน ผถกฟองคดทงสองคอ ป.ป.ช. และ เลขาธการ ป.ป.ช. จงเปนเจาหนาทของรฐทปฏบตงานใหแกหนวยงานของรฐตามมาตรา 4 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ผถกฟองคดทงสองจงเปนเจาหนาทของรฐทจะตองปฏบตตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๘๓

ฉะนน คณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารจงมอานาจวนจฉยอทธรณคาสงมใหเปดเผยขอมลขาวสารของ ป.ป.ช. ได

สาหรบปญหาวาขอมลขาวสารทผ ฟองคดรองขอใหเปดเผยนน เปนขอมลขาวสารทตองหามมใหเปดเผยหรอไมตองพจารณามาตรา 58 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 (ซงใชบงคบในขณะเกดกรณพพาท) ประกอบกบ พระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540

ผฟองคดไดขอตรวจและคดสาเนาสานวนการสอบสวน ของ ป.ป.ช. ทไดมาจากการไตสวนขอเทจจรงในกรณทผฟองคด รองทกขกลาวโทษรอยตารวจเอก พ. กบพวก วาปฏบตหนาท โดยมชอบ เอกสารดงกลาวจงเปนเอกสารทไดมาจากการปฏบตหนาทของ ป.ป.ช. ตามมาตรา 19 (3) แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 ทตองหามมใหเปดเผยตามมาตรา 120 แหงพระราชบญญตเดยวกน ซงบทบญญตตามมาตรา 120 น เปนหลกเกณฑเกยวกบการรกษาความลบของทางราชการ ทเกยวของกบการปฏบตหนาท โดยเปนบทกาหนดโทษบคคล ท เปดเผยขอความ ขอเทจจรง หรอขอมลท ไดมาเนองจาก การปฏบตหนาทตามพระราชบญญตโดยมไดรบมอบหมายจาก ป.ป.ช. และมใชเปนการกระทาตามหนาทราชการหรอเพอประโยชนแกการตรวจสอบหรอไตสวนขอเทจจรง หรอเพอประโยชนแก ทางราชการหรอเพอประโยชนสาธารณะ

จะเหนไดวา บทบญญตดงกลาวมไดหาม ป.ป.ช. ทจะเปดเผยขอมลขาวสารแตอยางใด นอกจากน ในการท ป.ป.ช. จะใชดลพนจเปดเผยหรอไมเปดเผยขอมลขาวสารดงกลาว ยอมตอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๘๔

พจารณาพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบดวย และเมอพจารณามาตรา 15 แหง พระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการฯ ซงเปนขอยกเวนของการเปดเผยขอมลขาวสาร จะเหนไดวา การเปดเผยขอมลขาวสารตามมาตรา 15 ถอเปนดลพนจของหนวยงานหรอเจาหนาทของรฐทจะเปดเผยหรอไมเปดเผยกได โดยตองคานงถงการปฏบตหนาทตามกฎหมาย ของหนวยงานของรฐ ประโยชนสาธารณะและประโยชน ของเอกชนทเกยวของประกอบกน

เมอขอมลขาวสารทผ ฟองคดรองขอใหเปดเผยไมม ลกษณะตองหามมใหเปดเผย กลาวคอการเปดเผยจะกอใหเกด ความเสยหายตอความมนคงของประเทศ หรออาจทาให การบงคบใชกฎหมายของผ ถกฟองคดเสอมประสทธภาพ ตลอดจนไมกระทบตอการปฏบตหนาทของผถกฟองคดแตอยางใด ในทางกลบกน ผฟองคดสมควรไดรบการคมครองสทธในการรบรขอมลขาวสารเพอตรวจสอบความโปรงใสในการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐใหสนสงสย และเพอปกปองสทธเสรภาพของตนโดยชอบดวยกฎหมาย

กรณไมมเหตทผถกฟองคดทงสองจะไมเปดเผยขอมลขาวสารทผฟองคดมคารองขอ

คดมประเดนทตองวนจฉยตอไปวา ผถกฟองคดทงสอง มหนาทตามกฎหมายทจะตองปฏบตตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารหรอไม ?

โดยทคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร เปนคณะกรรมการทจดตงขนตาม พ.ร.บ.ขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ.2540 มอานาจในการพจารณาวนจฉยอทธรณคาสงมให

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๘๕

เปดเผยขอมลขาวสาร โดยคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉย การเปดเผยขอมลขาวสารถอเปนทสด (มาตรา 35 และมาตรา 37) ดงนน คณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร จงมฐานะเปนคณะกรรมการวนจฉยขอพพาทตามมาตรา 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 คาวนจฉยจงมผลผกพนใหหนวยงานของรฐและเจาหนาทของรฐตองปฏบตตาม

เมอไดวนจฉยขางตนแลววา ผถกฟองคดทงสองเปนเจาหนาทของรฐตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ . 2540 และมหนาท ตองปฏบตตามกฎหมายดงกลาว การไมเปดเผยขอมลขาวสารตามทผฟองคดรองขอจงเปนการละเลย ตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต ศาลปกครองสงสดพพากษาใหผถกฟองคดทงสองเปดเผยขอมลขาวสารใหแก ผฟองคดตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร สาขาสงคมฯ ภายใน 10 วนนบแตวนทคดถงทสด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 427/2551)

คดนศาลปกครองไดวางบรรทดฐานวา การใชอานาจ ในการอนญาตหรอปฏเสธคาขอขอมลขาวสาร เปนการใชอานาจทางปกครอง การใชดลพนจวาจะเปดเผยหรอไมเปดเผยตองพจารณาพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบ ซงหากเปนขอมลขาวสารทเปดเผยไดและคณะกรรมการวนจฉย การเปดเผยขอมลขาวสารมคาวนจฉยใหหนวยงานของรฐทครอบครองขอมลขาวสารเปดเผยขอมลขาวสารใหกบผยนคาขอแลว หนวยงานของรฐยอมมหนาทตองปฏบตตามคาวนจฉยดงกลาว และไมอาจฟองเพกถอนคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมล

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย”

๒๘๖

ขาวสารซงเปนเจาหนาทผมอานาจพจารณาอทธรณได นอกจากน การใชอานาจขององคกรอสระในบางกรณถอเปนการใชอานาจ ทางปกครองทอยในเขตอานาจของศาลปกครอง

คาวนจฉยในคดนจงเปนการวางหลกในเรองการเปดเผยขอมลขาวสารขององคกรอสระทมใชเพยงแต ป.ป.ช. เทานน แตรวมถงหนวยงานของรฐอน ๆ ทจะตองคานงถงสทธ ของประชาชนตามทกฎหมายกาหนดไว นอกจากน ยงเปน การยนยนสทธในการเขาถงขอมลขาวสารของประชาชน ตามรฐธรรมนญทตองการใหประชาชนมโอกาสรบรขอมลขาวสารของราชการ มสวนรวมในการตรวจสอบตามหลกการประชาธปไตยเพอความโปรงใสในการทางานของภาครฐ อนเปนการวางแนวทางในการปฏบตราชการท ดรวมกน และเสรมสรางสงคมธรรมาภบาลทเขมแขง

(หมายเหต : ตอมา ศาลปกครองสงสดไดมคาวนจฉย ในคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 1400/2558 ซงมลกษณะขอพพาททานองเดยวกบคดตวอยางขางตน โดยศาลวนจฉยเปนไปในแนวทางเดยวกน)

หมายเหต : รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช ๒๕๖๐ ไดรบรองสทธในการเขาถงขอมลหรอขาวสารสาธารณะในครอบครองของหนวยราชการไวในมาตรา ๔๑ และมาตรา ๕๙

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง ๒๘๗

๑. สาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรงของ ป.ป.ช. หากมไดเขาลกษณะตองหามมใหเปดเผยตามกฎหมายขอมลขาวสารของราชการ ยอมถอเปนขอมลขาวสารทประชาชนมสทธรองขอได ทงน เพอตรวจสอบความโปรงใสในการปฏบตหนาทของเจาหนาทของรฐใหสนสงสย

๒. การท ป.ป.ช. ไมอนญาตใหตรวจและคดสาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรง เปนการใชอานาจตามมาตรา ๑๒๐ แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. ๒๕๔๒ ซงเปนการใชอานาจในระดบพระราชบญญต จงถอเปนการใชอานาจทางปกครอง ทอยในอานาจพจารณาตรวจสอบของศาลปกครอง

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑ . รายชอผไดรบบาดเจบและตาย รายละเอยดของสถานทในแตละจดทมผบาดเจบและตาย เปนขอมลทเขาขอยกเวนตามกฎหมายขอมลขาวสารของราชการ ทไมตองเปดเผยหรอไม ?

๒. กรณทหนวยงานของรฐไมมขอมลขาวสารตามทม ผยนคาขอ จาเปนตองใหเหตผลหรอไม วาเพราะเหตใดจงไมมขอมลดงกลาว ? และหากผยนคาขอไมเชอจะสามารถดาเนนการอยางไรตอไปได ?

หวใจของเรอง “เปดเผยเปนหลก ปกปดเปนขอยกเวน”

เรองท ๒๘ “การขอตรวจดขอมลขาวสาร : เพอปกปองสทธ/

ตรวจสอบการทางานของรฐ”

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๘๙

บทความน ... เปนเรองการขอใชสทธตรวจดขอมลขาวสารของราชการ ทเปนความรตอเนองจากบทความฉบบกอนหนา ทผเขยนไดกลาวถงสทธของผยนคาขอคดสาเนาสานวนการไตสวนขอเทจจรงของ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ในเรองทตนเคยรองเรยน และคณะกรรมการ ป.ป.ช. มมตยกเรองรองเรยน ผยนคาขอจงประสงค จะขอตรวจดรายละเอยดในสานวนการไตสวน ซงคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาคาขอแลว มมตไมเปดเผยขอมลขาวสารตามทขอ และมไดปฏบตตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสารทวนจฉยใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปดเผยขอมลขาวสารดงกลาว โดยในคดนนศาลปกครองสงสดวนจฉยวางบรรทดฐานวาคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเลขาธการคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนเจาหนาทของรฐตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 การใชดลพนจพจารณาวาจะเปดเผยขอมลขาวสารตามทมการยนคาขอหรอไม จงตองพจารณาพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบดวย รวมทงมหนาท ตองปฏบตตามคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร (สามารถอานรายละเอยดไดในคอลมนรายงานพเศษ ฉบบลงวนท 13 พฤษภาคม 2559 คาพพากษาศาลปกครองสงสด ท อ. 427/2551)

ในบทความครงกอน ... เปนสทธของผรองเรยนในการขอตรวจดสานวนการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในเรองทตนเอง

การขอตรวจดขอมลขาวสาร : เพอปกปองสทธ/ตรวจสอบการทางานของรฐ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๙๐

ไดรองเรยนไปแลว แตบทความน ... ผเขยนขอพดถงสทธการขอขอมลขาวสารในฐานะของผถกรองเรยนหรอผถกกลาวหา และ สทธของประชาชนทวไปทตองการขอตรวจดขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐ เพอตรวจสอบความโปรงใสในการทางานในเรองทตนมขอสงสย ซงศาลปกครองสงสด ไดวนจฉยไวในคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 69/2559 และ คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 255/2559 โดยทงสองคด มบรรทดฐานการปฏบตราชการท ดตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หลายประการ

คดแรก กรณผ ถกกลาวหาขอใชสทธตรวจดขอมล ในสานวนการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

คดนผฟองคดเปนอดตนายกรฐมนตรซงถกคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาตหรอคณะกรรมการ ป.ป.ช. (ผถกฟองคดท 1) แจงขอกลาวหาวา เมอครงทผฟองคดดารงตาแหนงนายกรฐมนตรในฐานะเปนผบงคบบญชาของขาราชการตารวจตามพระราชบญญตตารวจแหงชาต พ.ศ. 2547 มหนาทรกษาความสงบเรยบรอยในบานเมองไดสงการใหเจาหนาทตารวจปฏบตการเปดทางเพอใหมการเปดประชมรฐสภาในวนท 7 ตลาคม 2551 โดยไมคานงถงความปลอดภยในชวตและทรพยสน ของประชาชนทมาชมนมและคดคานการเปดประชม เปนเหตใหมผ เสยชวตและบาดเจบจานวนมาก จงมมลความผดฐานเปน เจาพนกงานปฏบตหรอละเวนการปฏบตหนาทโดยมชอบ เพอใหเกดความเสยหายแกผหนงผใด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๙๑

ผฟองคดจงไดมหนงสอถงคณะกรรมการ ป.ป.ช. ขอทราบรายละเอยดขอมลในสานวนการไตสวน จานวน 11 รายการ เพอประกอบการทาคาชแจงแกขอกลาวหา

แตเลขาธการคณะกรรมการ ป.ป.ช. (ผถกฟองคดท 2) ไดมหนงสอแจงผฟองคดวา คณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาแลวเหนวาไมสามารถใหตรวจสอบหรอใหพยานเอกสารตามทขอได ผฟองคดจงอทธรณตอคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร ในระหวางนนคณะกรรมการ ป.ป.ช. กไดชมลความผด ผฟองคดโดยไมรอผลคาวนจฉยของคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร ทาใหผฟองคดไดรบความเสยหายไมอาจสคด ไดอยางเตมท

จงนาคดมายนฟองคดตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนคาสงไมเปดเผยขอมลขาวสารของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และ ใหผฟองคดไดรบทราบและตรวจพยานหลกฐานตามทขอตามสมควร

ในประเดนการเปนผมสทธฟองคดตอศาลปกครองนน ผฟองคดไดมหนงสอลงวนท 7 พฤษภาคม 2552 ขอขอมลขาวสารตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. แตถกคาสงปฏเสธคาขอ จงไดมหนงสอ ลงวนท 22 พฤษภาคม 2552 อทธรณคาสงปฏเสธคาขอตอคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร (มาตรา 35 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540) ซงไดรบเรองอทธรณของผฟองคดไวพจารณาเมอวนท 9 มถนายน 2552 และจะตองพจารณาเรองของผฟองคดใหแลวเสรจรวมแลวไมเกน 60 วน นบแตวนทไดรบเรองอทธรณ (มาตรา 37 วรรคสาม ประกอบมาตรา 13 วรรคสอง แหงพระราชบญญตเดยวกน) แตเมอครบกาหนด 60 วน คณะกรรมการวนจฉยการเปดเผย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๙๒

ขอมลขาวสารกยงมไดมคาวนจฉยอทธรณ ผฟองคดจงนาคดน มาฟองตอศาลปกครองกลางเมอวนท 4 กนยายน 2552 จงถอไดวา ผฟองคดไดดาเนนการแกไขเยยวยาความเดอดรอนหรอเสยหายกอนฟองคดตามมาตรา 42 วรรคสอง และยนฟองคดภายในเวลา ทกฎหมายกาหนดตามมาตรา 49 แหงพระราชบญญตจดตง ศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 แลว ผฟองคดจงเปนผเดอดรอนเสยหายทมสทธฟองคดตอศาลปกครอง

โดยคดนในเบองตน ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยเกยวกบสถานภาพของคณะกรรมการ ป.ป.ช. สานกงาน ป.ป.ช. และเลขาธการคณะกรรมการ ป.ป.ช. วาเปนเจาหนาทของรฐและหนวยงานของรฐตามมาตรา 3 แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 และตามมาตรา 4 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เชนเดยวกบคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 427/2551 ในบทความทแลวทไดตพมพเมอวนท 13 พฤษภาคม 2559

ในประเดนเกยวกบอานาจพจารณาของศาลปกครอง ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา

การทผถกฟองคดทงสองปฏเสธไมใหผฟองคดตรวจสอบและใหพยานเอกสารตามทขอ มไดเปนการใชอานาจตามมาตรา 250 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 แตเปนการใชอานาจตามกฎหมายระดบพระราชบญญตในฐานะทเปนเจาหนาทของรฐมคาสงไมเปดเผยขอมล โดยใหเหตผลวาเอกสาร ทขอเปนเอกสารทไดมาจากการปฏบตหนาทซงตองหามมใหเปดเผยตามมาตรา 120 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญ วาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 คดนจงเปน

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๙๓

คดพพาทเกยวกบการทเจาหนาทของรฐใชอานาจทางปกครอง ออกคาสงโดยไมชอบดวยกฎหมายและเปนคดพพาทเกยวกบ การกระทาละเมดของเจาหนาทของรฐอนเกดจากคาสงทางปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหนง (1) และ (3) แหงพระราชบญญตจดตง ศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542

สาหรบประเดนทพพาท คดมประเดนทศาลตองวนจฉยวา การทคณะกรรมการ ป.ป.ช. มคาสงไมเปดเผยขอมลขาวสารตามทผฟองคดรองขอเปนคาสงทชอบดวยกฎหมายหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา โดยทมาตรา 40 (7) และมาตรา 56 ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ทใชบงคบขณะเกดขอพพาทไดรบรองสทธบคคลทตกเปนผตองหาหรอจาเลยในคดอาญาในการเขาถงขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐ การทหนวยงานของรฐจะเปดเผยขอมลขาวสารหรอไม เพยงใด ในกรณนนนจงตองพจารณาบทบญญตของรฐธรรมนญดงกลาว ประกอบพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซงเปนกฎหมายเฉพาะทกาหนดหลกเกณฑการเปดเผยขอมลขาวสารในความครอบครองของหนวยงานของรฐใหแกประชาชนไดรบทราบ

เมอพจารณามาตรา 120 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 ซงเปนบทบญญตทกาหนดหลกเกณฑเกยวกบการรกษาความลบของทางราชการทเกยวกบการปฏบตหนาทของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมบทกาหนดโทษบคคลทเปดเผยขอความ ขอเทจจรงหรอขอมลทไดมาจากการปฏบตหนาท โดยมไดรบมอบหมายจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. และมใชเปนการกระทาตามหนาทราชการหรอเพอประโยชนแกการตรวจสอบหรอไตสวนขอเทจจรง หรอ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๙๔

เพอประโยชนแกทางราชการหรอเพอประโยชนสาธารณะ จะเหนไดวาบทบญญตดงกลาวจงมไดหามหรอใหอานาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทจะไมเปดเผยขอมลขาวสารทไดจากการปฏบตหนาทของตน

การทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไมใหผฟองคดตรวจสอบหรอใหพยานเอกสารตามทขอโดยใหเหตผลวา สานวนการไตสวนขอเทจจรงเปนชดเอกสารทเจาพนกงานในกระบวนการยตธรรมจดทาขนเพอรวบรวมขอมลสวนบคคล ขอมลอนพงตองคมครองบคคลอน และขอมลทกระทบตอความสงบเรยบรอยของประชาชน เพอประโยชนในการดาเนนคดอาญาไว หากเปดเผยจะกระทบ ตอความมนคงของรฐในดานการปองกนและปราบปรามอาชญากรรมและความปลอดภยของบคคล อนเปนการอางขอยกเวนทไมตองเปดเผยตามมาตรา 15 ของพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซงการเปดเผยขอมลในรายการทอยในความครอบครองของคณะกรรมการ ป.ป.ช. คอ รายชอผไดรบบาดเจบและตาย รายละเอยดของสถานทในแตละจดทมผบาดเจบและตายดงกลาวนน ศาลปกครองสงสดเหนวามไดกอใหเกดความเสยหายตอความมนคงของประเทศ ความสมพนธระหวางประเทศหรอความมนคงในทางเศรษฐกจหรอการคลงของประเทศ หรอทาใหการบงคบใชกฎหมายของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เสอมประสทธภาพ หรอกระทบตอ การปฏบตหนาท หรอจะกอใหเกดอนตรายตอชวตหรอความปลอดภยของบคคลหนงบคคลใดตามทคณะกรรมการ ป.ป.ช. กลาวอาง สวนขอมลรายการอน ๆ ทผฟองคดขอมานน ในชนทสานวนการไตสวนดงกลาวถกสงไปยงอยการสงสดซงไดตรวจสอบแลวไมปรากฏขอมลรายการอน ๆ อยในสานวนการไตสวนของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จงเชอไดวามเพยงรายชอผไดรบบาดเจบและตาย รายละเอยด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๙๕

ของสถานท ในแตละจดทมผบาดเจบและตายเทานนทอยใน ความครอบครองของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

การทคณะกรรมการ ป.ป.ช. ปฏเสธการเปดเผยขอมลขาวสารรายการทมอยดงกลาวใหแกผฟองคดตามคาขอ จงเปน การใชดลพนจโดยไมชอบ เปนเหตใหผฟองคดไดรบความเสยหาย ไมไดทราบขอมลขาวสารตามสทธทพงจะไดรบ อนเปนการกระทาละเมดตอผฟองคด จงพพากษาเพกถอนคาสงของผถกฟองคด ทไมเปดเผยขอมลขาวสารใหแกผฟองคดเฉพาะรายการทมอย และใหผถกฟองคดทงสองเปดเผยขอมลขาวสารรายการดงกลาวพรอมรบรองสาเนาถกตองใหกบผฟองคด (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 69/2559)

คดดงกลาว ศาลปกครองสงสดไดวนจฉยในแนวทางเดยวกบคาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 427/2551 ซงสรปไดวาคณะกรรมการ ป.ป.ช. และเลขาธการคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนเจาหนาทของรฐทงตามกฎหมายขอมลขาวสารของราชการ และกฎหมายจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง และมาตรา 120 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวย การปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2542 ซงเปนบทบญญตในการรกษาความลบของทางราชการทเกยวกบการปฏบตหนาทและบทลงโทษผฝาฝนนน มไดหามหรอใหอานาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทจะไมเปดเผยขอมลขาวสารทไดจากการปฏบตหนาท ดงนน การจะเปดเผยขอมลขาวสารทอยในความครอบครองตามทมการรองขอหรอไมและเพยงใด จงตองพจารณาตามบทบญญตของพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบ และการใชอานาจดงกลาวของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เปนการใชอานาจตามกฎหมาย

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๙๖

ในระดบพระราชบญญต ซงเปนการใชอานาจทางปกครองทอยในอานาจพจารณาของศาลปกครอง

คดทสอง กรณประชาชนทวไปขอใชสทธตรวจดขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของหนวยงานของรฐ เพอตรวจสอบความโปรงใสในเรองทตนมขอสงสย

คดนผฟองคดไดยนคาขอขอมลขาวสารในความครอบครองของกรมธนารกษ จานวน 11 รายการ ซงเปนขอมลเกยวกบโครงการกอสรางและพฒนาตลาดแหงหนง โดยอธบดกรมธนารกษแจงวา รายการทผฟองคดยนคาขอมบางรายการทไดเคยเปดเผย ใหผฟองคดทราบแลว บางรายการไมมขอมล บางรายการมเอกสารจานวนมากขอใหมาตรวจสอบดวยตนเอง และบางรายการตรวจสอบแลว มขอมลสามารถใหตามทขอได

ผฟองคดมหนงสอโตแยงวาอธบดกรมธนารกษมไดปฏบตตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 อกทงเอกสารทอางวาไมมนน อธบดกรมธนารกษมไดแสดงเหตผลแตไดมหนงสอแจงยนยนตามความเหนเดม พรอมทงแจงวาเอกสารทเปนรายชอเจาหนาทผปฏบตตามสญญาซงมเปนจานวนมาก และ บางรายการอาจมความเขาใจคลาดเคลอนไมตรงกน จงขอใหผฟองคดมาตรวจสอบเอกสารตามความประสงคไดทกรมธนารกษ สวนขอมลขาวสารทไมมนนพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มไดกาหนดใหตองแจงเหตผล หากผขอมขอสงสย จงขอใหมาตรวจสอบการมอยของเอกสารทสงสยไดในเวลาราชการ

ผฟองคดจงใชสทธตามมาตรา 13 ของพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กรณหนวยงานของรฐ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๙๗

ไมจดหาขอมลใหตามทขอหรอปฏบตหนาทลาชาหรอเหนวา ตนไมไดรบความสะดวกโดยไมมเหตอนควร โดยมหนงสอรองเรยนไปยงคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ (ผถกฟองคดท 1) ซงตอมาคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการไดแตงตงคณะอนกรรมการขนเพอพจารณาและใหความเหนเรองรองเรยนของผฟองคด และคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการไดแจงผลการพจารณาตอผฟองคดวาอธบดกรมธนารกษไดแจงผลการขอขอมลขาวสารแกผฟองคดโดยชอบตามพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แลว สาหรบรายการทแจงวาไมมขอมลขาวสารตามทขอ หากผฟองคดไมเชอและประสงคจะใหมการเขาไปตรวจสอบ ผฟองคดสามารถใชสทธรองเรยนตอคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการใหใชอานาจตรวจสอบกบกรมธนารกษไดตามมาตรา 33 แหงพระราชบญญตเดยวกน

ผฟองคดไมเหนดวยกบผลการพจารณาและโตแยงวา คณะอนกรรมการพจารณาและใหความเหนเรองรองเรยนของ ผฟองคด มใชผมอานาจกระทาการแทนคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ จงขอใหศาลปกครองเพกถอนการแจงผลการพจารณาของคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการดงกลาว

คดมประเดนทตองพจารณา 2 ประเดน คอ ประเดนแรก การแจงผลการพจารณาขอมลขาวสาร

ของอธบดกรมธนารกษ (ผถกฟองคดท 2) เปนการกระทาทชอบดวยกฎหมายหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา ในการแจงผลการพจารณาขอมลขาวสารตามทผฟองคดรองขอทกรายการ อธบดกรมธนารกษ ไดพจารณาและแจงผลใหผฟองคดไดเขาใจพอสมควรแกเรอง

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๒๙๘

รวมทงไดจดหาขอมลขาวสารใหผฟองคดไดเขามาตรวจดและ คดถายสาเนาตามคาขอภายในเวลาอนสมควรแลว สวนกรณรายการทแจงวาไมมขอมลในความครอบครอง ซงเปนเหตผล ในตวเองทไมจาตองอธบายตอไปอก อกทงยงไดแจงวาหากม ขอสงสยกสามารถเขามาตรวจสอบการมอยของเอกสารทกรมธนารกษไดในวนและเวลาราชการ การดาเนนการของอธบดกรมธนารกษ จงเปนการแจงผลการพจารณาขอมลขาวสารทชอบดวยพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แลว

ประเดนทสอง คณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบตในการพจารณาเรองรองเรยนของผฟองคดหรอไม

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา คณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการเปนคณะกรรมการท กอตงขนโดยอาศยอานาจ ตามมาตรา 27 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มอานาจหนาทในการพจารณาและใหความเหนเรองรองเรยนตามมาตรา 13 และกฎหมายดงกลาวในมาตรา 34 ไดใหอานาจคณะกรรมการขอมลขาวสารแตงตงคณะอนกรรมการพจารณาและใหความเหนเรองทรองเรยนได ซงในคาสงแตงตงคณะอนกรรมการฯ มสาระสาคญเกยวกบตวผรบมอบอานาจ เรองทไดรบมอบอานาจ อานาจของผรบมอบอานาจในการปฏบตราชการ รวมถงการกากบตดตามผลการปฏบตราชการของผรบมอบอานาจ คาสงแตงตงคณะอนกรรมการฯ จงเปน การมอบอานาจใหคณะอนกรรมการทาการพจารณาเรองทรองเรยนแทนผแตงตง คอ คณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๒๙๙

การทคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการแตงตงคณะอนกรรมการพจารณาและใหความเหนเรองของผฟองคด และไดมมตเหนชอบผลการดาเนนการของคณะอนกรรมการฯ โดยมหนงสอแจงผลการพจารณาแกผฟองคด ถอวาเปนการดาเนนการตามอานาจหนาทโดยชอบดวยกฎหมายแลว มไดละเลยตอหนาทตามทกฎหมายกาหนดใหตองปฏบต (คาพพากษาศาลปกครองสงสดท อ. 255/2559)

คดนศาลปกครองไดวางบรรทดฐานกรณทหนวยงานของรฐ ไมมขอมลขาวสารตามทขอ โดยไมจาเปนตองแจงเหตผลวาไมมเพราะเหตใด เพราะเปนเหตผลทปรากฏในตวเอง และผยนคาขอมสทธรองขอใหคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการใชอานาจตรวจสอบการมอยของขอมลดงกลาวกบหนวยงานของรฐได โดยระบในคารองเรยนใหชดเจนวาประสงคใหมการตรวจสอบขอมลทหนวยงานอางวาไมมดวย และกฎหมายขอมลขาวสารของราชการใหอานาจคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการแตงตงคณะอนกรรมการขนมาทาหนาทพจารณาขอรองเรยนในลกษณะของการมอบอานาจในการปฏบตราชการแทนได

จากคาวนจฉยของศาลปกครองในเรองการใชสทธขอขอมลขาวสารของราชการไดยนยนวา กฎหมายตางรบรองสทธในการขอตรวจดขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของราชการ บนหลกการทวา “เปดเผยเปนหลก ปกปดเปนขอยกเวน” และการมคาสง ไมเปดเผยขอมลขาวสารตองเปนขอมลขาวสารเฉพาะตามทกฎหมายกาหนดไวเทานน อนเปนหลกการทสงเสรมการทางานตามหลกธรรมาภบาล คอ ความโปรงใส (Transparency) เพราะความโปรงใส มความหมายเทากบ “เปดเผยและพสจนได”

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๐๐

นอกจากน ในการขอขอมลขาวสาร จะเหนไดวากฎหมายมไดบญญตใหประชาชนหรอผยนคาขอตองแสดงเหตผลวาขอไปเพออะไร แตเพอความสะดวกในการขอขอมลขาวสารหนวยงานของรฐหลายแหงจะจดเตรยมแบบฟอรมไวและในแบบฟอรมจะระบใหผขอแสดงเหตผลของการขอ ทงน กเพอใหเจาหนาทใชประกอบการพจารณา เพอประโยชนของผขอขอมลเทานน มไดบงคบใหตองแสดงเหตผลแตอยางใด อนแสดงใหเหนถงสทธของประชาชนในการทสามารถเขาถงขอมลขาวสารของราชการไดอยางเตมท ซงหากไมเขาขอยกเวนทกฎหมายกาหนดไว หนวยงานของรฐกมหนาทตองเปดเผยขอมลขาวสารนน ๆ แกผ ยนคาขอ การตรากฎหมายขอมลขาวสาร ของราชการฉบบดงกลาว จงนบวาเปนการเปลยนแปลงแนวคดเกยวกบการเปดเผยขอมลขาวสารทอยในความครอบครองของรฐอยางมนยสาคญอนเปนประโยชนตอประชาชนและการปกครอง ตามระบอบประชาธปไตยทประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบการทางานของภาครฐ และสงเสรมการปกปองรกษาสทธของตนเอง

(หมายเหต : กรณหนวยงานไมเปดเผยขอมลขาวสาร ตามมาตรา 13 แหงพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ผยนคาขอสามารถรองเรยนตอคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ และกรณหนวยงานปฏเสธการเปดเผยขอมลขาวสารตามมาตรา 14 มาตรา 15 มาตรา 17 และมาตรา 25 แหงพระราชบญญตเดยวกน ผยนคาขอสามารถอทธรณตอคณะกรรมการวนจฉยการเปดเผยขอมลขาวสาร โดยยนผานคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการ)

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๐๑

๑. การเปดเผยรายชอผไดรบบาดเจบและตาย รายละเอยดของสถานทในแตละจดทมผบาดเจบและตาย มไดกอใหเกดความเสยหายตอความมนคงของประเทศ ความสมพนธระหวางประเทศหรอความมนคงในทางเศรษฐกจหรอการคลงของประเทศ หรอทาใหการบงคบใชกฎหมายของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เสอมประสทธภาพ หรอกระทบตอการปฏบตหนาท หรอจะกอใหเกดอนตรายตอชวตหรอความปลอดภยของบคคลหนงบคคลใด ทจะเขาขอยกเวนตามกฎหมายขอมลขาวสารของราชการ ขอมลดงกลาวจงเปนขอมลทเปดเผยได

๒. กรณทหนวยงานของรฐไมมขอมลขาวสารตามทขอ ไมจาเปนตองแจงเหตผลวาไมมเพราะเหตใด เพราะเปนเหตผลทปรากฏในตวเอง และผยนคาขอมสทธรองขอใหคณะกรรมการขอมลขาวสารของราชการใชอานาจตรวจสอบการมอยของขอมลดงกลาวกบหนวยงานของรฐได โดยระบในคารองเรยนใหชดเจนวาประสงคใหมการตรวจสอบขอมลทหนวยงานอางวาไมมดวย

ขอสรปชวนอาน

คดพพาทเกยวกบ “วธการชวคราว

กอนการพพากษา”

ประเดนชวนคด

๑. วธการชวคราวกอนการพพากษาของศาลปกครอง

มกรปแบบ อะไรบาง ? ๒. ในการพจารณากาหนดวธการชวคราวกอนการพพากษา

ของศาล กรณทผฟองคดมคาขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองในระหวางการพจารณาคด ศาลมหลกเกณฑในการพจารณาอยางไรบาง ?

หวใจของเรอง “มาตรการคมครองสทธของผฟองคดขนแรก”

เรองท ๒๙ วธการชวคราวกอนการพพากษา :

มาตรการคมครองสทธผฟองคดขนแรก ทไมอาจมองขาม !

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๐๓

จานวนการพจารณาคดแลวเสรจท เ พมมากขนของ ศาลปกครองสงสดและศาลปกครองชนตนในชวงทผานมา เปนผลสบเนองมาจากการทศาลปกครองไดพยายามเรงรดและพฒนาระบบการพจารณาคดมาอยางตอเนอง เพอใหคกรณไดรบการอานวยความยตธรรมทางปกครองทมคณภาพและรวดเรว

จากทมการฟองคดตอศาลปกครองเปนจานวนมาก แสดงใหเหนถงจานวนของผทไดรบความเดอดรอนเสยหายจาก การใชอานาจทางปกครองและตองการใหศาลปกครองตรวจสอบเพอเยยวยาความเดอดรอนเสยหายทเกดขน ซงกระบวนการพจารณาคดของศาลนน โดยสภาพยอมตองใชระยะเวลาพอสมควร ดงนน ระบบวธพจารณาคดปกครองจงไดสรางกลไกเพอคมครอง ผฟองคดกอนทศาลปกครองจะมคาพพากษาคด เรยกวา “วธการชวคราวกอนการพพากษา” ทถอเปนมาตรการคมครองสทธ ของผฟองคดขนแรกทสาคญ

ทงน เพราะการฟองคดตอศาลปกครอง มไดมผลเปน การระงบสภาพบงคบของเหตแหงการฟองคดโดยอตโนมต ผฟองคดจงตองใชสทธในการยนคารองขอตอศาลเพอใหกาหนดมาตรการหรอวธการชวคราวกอนการพพากษา เพอชะลอหรอระงบการบงคบตามเหตแหงการฟองคดนนๆ ไวกอนเปนการชวคราว โดยผฟองคดสามารถยนคาขอมาพรอมกบคาฟอง หรอจะยนมาในเวลาใด ๆ กไดกอนทศาลจะมคาพพากษาหรอคาสงชขาดในคด ประการสาคญ

วธการชวคราวกอนการพพากษา : มาตรการคมครองสทธผฟองคดขนแรก ทไมอาจมองขาม !

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๐๔

ผฟองคดจะตองแสดงเหตผลมาในคาขอใหศาลเหนวา การปลอยใหเหตแหงการฟองคดนน ๆ ดาเนนตอไป จะกอใหเกดความเสยหายแกตนทยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลงไดอยางไร

ในการทศาลปกครองจะมคาสงกาหนดวธการชวคราว จะตองอาศยอานาจตามพระราชบญญตจดตงศาลปกครอง และวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 66 วรรคหนง ซงบญญตวา ในกรณทศาลปกครองเหนสมควรกาหนดมาตรการหรอวธการใด ๆ เพอบรรเทาทกขใหแกคกรณทเกยวของเปนการชวคราวกอนการพพากษาคดไมวาจะมคารองขอจากบคคลดงกลาวหรอไม ใหศาลปกครองมอานาจกาหนดมาตรการหรอวธการชวคราวและออกคาสงไปยงหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ ทเ กยวของใหปฏบตได ตามหลกเกณฑและวธการท กาหนด โดยระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด และวรรคสอง บญญตวา การกาหนดหลกเกณฑและวธการตามวรรคหนง ใหคานงถงความรบผดชอบของหนวยงานทางปกครองหรอเจาหนาทของรฐ และปญหาอปสรรคทอาจเกดขนแกการบรหารงานของรฐประกอบดวย

สาหรบวธการชวคราวกอนการพพากษาของศาลปกครอง ประกอบดวย 1. การทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครอง กรณการฟองขอใหเพกถอนกฎและคาสงทางปกครอง และ 2. การบรรเทาทกขชวคราว (ใชกบกรณนอกเหนอจากการขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครอง) ซงในการพจารณา ของศาลวาสมควรจะมคาสงกาหนดวธการชวคราวกอนการพพากษาใหแกผฟองคดหรอไม ตองเปนไปตามหลกเกณฑทกฎหมายกาหนด โดยในชนนศาลจะพจารณาขอกฎหมายและขอเทจจรงในสานวนคด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๐๕

เพยงเบองตนเทานน ฉะนน การทศาลจะมคาสงคมครองชวคราว ในคดนน ๆ หรอไม จงไมมผลผกพนใด ๆ ตอคาพพากษาหรอ ผลการตดสนคดของศาลในชนตอไป

โดยกรณหากศาลปกครองชนตนมคาสงวธการชวคราว ใหตามทผฟองคดรองขอ ผถกฟองคดหรอผมสวนไดเสยสามารถยนอทธรณเพอคดคานตอศาลปกครองสงสดไดภายใน 30 วน นบแตวนทไดรบแจงหรอทราบคาสงของศาล แตหากศาลปกครองชนตนยกหรอไมรบคาขอของผฟองคดใหถอเปนทสด ไมอาจอทธรณตอไปได

ในทน ... ผเขยนประสงคจะพดคยกนเฉพาะการทเลา การบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครอง ซงถอเปนมาตรการ ทางกฎหมายในการชวยยบยงความเสยหายทจะเกดขนในอนาคต ทหากแมนศาลปกครองจะมค าพพากษาวากฎหรอคาส ง ทางปกครองนนไมชอบดวยกฎหมาย กเปนการยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลงแกผฟองคดได

โดยในการพจารณาคาขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาส งทางปกครองดงกลาว ขอ 72 วรรคสาม แหงระเบยบ ของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 มขอกาหนดหลกเกณฑไว 3 ประการ คอ (1) ในกรณทศาลเหนวากฎหรอคาสงทางปกครองทเปนเหตแหงการฟองคดนนนาจะไมชอบดวยกฎหมาย (2) การใหกฎ หรอคาสงทางปกครองดงกลาวมผลใชบงคบตอไปจะทาใหเกดความเสยหายอยางรายแรงทยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลง และ (3) การทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองนน ไมเปนอปสรรคแกการบรหารงานของรฐหรอแกบรการสาธารณะ

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๐๖

ฉะนน การทศาลจะมคาสงทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองได จงตองเขาตามหลกเกณฑของกฎหมายขางตน

วนนมกรณพพาททนาสนใจมานาเสนอ 2 คด คอคดแรก กรณบรษท ทร วชนส กรป จากด (ผฟองคด) ยนฟองคณะกรรมการกจการกระจายเสยง กจการโทรทศน และกจการโทรคมนาคมแหงชาต (กสทช.) และพวก (ผถกฟองคด) เพอขอใหศาลปกครองเพกถอนประกาศของ กสทช. ทผฟองคดเหนวาไมชอบดวยกฎหมาย พรอมทงไดยนคาขอวธการชวคราวกอนการพพากษา คอ ขอใหทเลาการบงคบตามประกาศของ กสทช. มาดวย กบคดทสอง กรณ ผฟองคดซงเปนปลดอาเภอ ยนฟองคณะกรรมการคดเลอกขาราชการเพอเขารบการศกษาอบรมหลกสตรนายอาเภอ (ผถกฟองคด) เพอขอใหเพกถอนประกาศผลการสอบทไมปรากฏชอผฟองคด เปนผสอบผาน พรอมทงมคาขอใหศาลทเลาการบงคบตามประกาศผลการสอบฯ มาดวยเชนกน

ทมาของกรณพพาทคดแรก ระหวางบรษท ทรฯ กบ กสทช. นน สบเนองมาจากเรองใกลตวในชวตประจาวนของเรานเอง จะสงเกตไดวา... เมอไมนานมาน เราสามารถดชองรายการทวดจตอลจากแพลตฟอรมทตางกน ไมวาจะดผานจานดาวเทยม ผานเคเบลทวหรอกลองทวดจตอล ในรายการเดยวกนไดในเลขชองเดยวกน จากแตเดมซงอยคนละชองตามทผประกอบการแตละรายจะกาหนดลาดบเลขชองของตนเองอยางอสระ จนทาใหเกดเสยงสะทอน จากประชาชนผใชบรการวาไมไดรบความสะดวก เพราะตองคอยมาจดจาเลขชองทตางกน และยงยากในการคนหา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๐๗

จงเปนทมาของการออกประกาศ กสทช. เรองหลกเกณฑการจดลาดบบรการโทรทศน ลงวนท 23 กนยายน 2558 บงคบใหผประกอบการตองจดเรยงลาดบเลขชองของทวดจตอลใหมใหเหมอนกน ทงเคเบลทวและทวดาวเทยม โดยกาหนด ใหเลขชองลาดบแรกเปนบรการโทรทศนทเปนการทวไป (ฟรทว) ซงมทวดจตอลทงหมด 36 ชอง และชองรายการทวดจตอลจะตองเรยงตามประกาศท กสทช. กาหนด สวนลาดบถดมาเปนบรการโทรทศนทไมใชคลนความถจานวน 24 ชอง แลวจงเปนชองรายการอน ๆ นอกจากนยงกาหนดใหตองเผยแพรรายการฟรทว อยางตอเนอง โดยไมมการเปลยน ทาซาหรอดดแปลงรายการ เพอเปนการอานวยความสะดวกใหกบประชาชน ไมใหเกดความสบสนในการคนหาชองรายการตาง ๆ

บรษท ทรฯ (ผฟองคด) ซงเปนผทไดรบอนญาตจาก กสทช. ใหประกอบกจการเปนทงผบรการโครงขายกระจายเสยงหรอโทรทศน และผลตชองรายการ ไดรบผลกระทบจากประกาศดงกลาว เพราะไมสามารถกาหนดลาดบเลขชองรายการของตนเองไดอยางอสระซงมผลตอการตลาด จงไดนาคดมาฟองตอศาลปกครอง เพอขอใหเพกถอนประกาศของ กสทช. พรอมทงไดมคาขอใหศาลสงทเลาการบงคบตามประกาศทพพาทไวกอนดวย

ศาลปกครองชนตน (ศาลปกครองกลาง) ไดพจารณาคาขอวธการชวคราวของผฟองคดแลวเหนวา จากขอเทจจรงและพยานหลกฐานทงหมดในสานวนคดทปรากฏในชนน ประกอบกบขอเทจจรงในชนไตสวนพอฟงไดวา กสทช. ไดดาเนนการตามหลกเกณฑและวธการตามขนตอนทกฎหมายกาหนดไวครบถวนแลว โดยไมปรากฏขอเทจจรงวามสวนทไมชอบดวยกฎหมาย ในชนน

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๐๘

จงยงไมอาจรบฟงไดวา ประกาศฉบบทพพาทนาจะไมชอบ ดวยกฎหมาย และแมประกาศทพพาทจะมผลใหบรษท ทรฯ ตองจดเรยงรายการใหมตามทประกาศกาหนดไวกตาม แตบรษท ทรฯ กยงคงสามารถประกอบกจการและดาเนนการทางธรกจไดเชนเดม ซงหากไดรบความเสยหายในเชงธรกจตามทกลาวอางมา กสามารถ ใชสทธเรยกรองคาเสยหายทเกดขนตอไปได กรณจงถอวายงไมมความเสยหายอยางรายแรงทยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลง จงไมเขาหลกเกณฑทศาลจะมคาสงทเลาการบงคบตามประกาศของ กสทช. ศาลปกครองกลางจงมคาสงยกคาขอของบรษท ทรฯ ผฟองคด

เมอศาลปกครองกลางมคาสงยกคาขอ กรณนจงถอเปนทสดตามขอ 73 แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ.2543 ผฟองคดไมอาจอทธรณตอศาลปกครองสงสดได สงผลใหปจจบนประชาชนสามารถดชองรายการทวตางๆ ไดตามประกาศการจดลาดบเลขชองของ กสทช. (คดหมายเลขดาท 2020/2558)

ในสวนคดทสอง เปนกรณทศาลปกครองกลางมคาสงกาหนดวธการชวคราวตามทผฟองคดรองขอ โดยไดสงทเลา การบงคบตามประกาศผลการสอบ ซงผถกฟองคดไมเหนดวย จงยนอทธรณ และศาลปกครองสงสดไดพจารณาแลวยนตามคาสงของศาลปกครองชนตน

เหตแหงการฟองคดน เนองมาจากผ ฟองคดซงเปนปลดอาเภอ ไดเขาสอบคดเลอกตามประกาศรบสมครคดเลอกขาราชการเพอเขารบการศกษาอบรมหลกสตรนายอาเภอ ตอมา คณะกรรมการคดเลอกขาราชการเพอเขารบการศกษาอบรม

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๐๙

หลกสตรนายอาเภอ (ผถกฟองคด) ไดประกาศผลสอบ ซงปรากฏชอ ผฟองคดเปนผสอบผานและมสทธเขารบการศกษาอบรมหลกสตรดงกลาว หลงจากนน กลบตรวจสอบพบวาเกดปญหาความผดพลาดเกยวกบขอสอบและไดมการปรบคะแนนผเขาสอบใหม

ผถกฟองคดจงมประกาศยกเลกประกาศผลการสอบฉบบเดม และออกประกาศรายชอผผานการทดสอบฉบบใหม ซงไมปรากฏชอผฟองคดวาเปนผสอบผาน เปนเหตใหผฟองคด ไมมสทธเขารบการศกษาอบรมหลกสตรนายอาเภอ ผฟองคด จงนาเรองมาฟองตอศาลปกครองเพอขอใหเพกถอนประกาศฉบบใหมของผถกฟองคดทงสองฉบบ พรอมทงมคาขอใหศาลทเลาการบงคบตามประกาศฉบบใหมไวกอน เพอใหผฟองคดสามารถเขารบการศกษาอบรมหลกสตรนายอาเภอไปกอนได ตามประกาศฉบบเดม

คดนศาลปกครองกลางเหนวา ความผดพลาดเกยวกบขอสอบ มใชเกดจากความผดของผฟองคด การแกไขขอผดพลาดโดยมการปรบคะแนนเพมใหผเขาสอบทกคน จงไมไดเปนการวดความรความสามารถของผเขาสอบอยางถกตองตามหลกมาตรฐานทางวชาการ เมอมการตรวจขอสอบและประมวลผลเรยงลาดบคะแนนใหมแลวกระทบถงลาดบรายชอของผฟองคดทาใหไมมสทธเขารบการศกษาอบรม กรณจงนาจะเปนการใชดลพนจทไมชอบของผถกฟองคด ประกาศฉบบใหมดงกลาวจงนาจะไมชอบ ดวยกฎหมาย

อกทงหลกสตรนายอาเภอไมไดมการจดอบรมทกป และยงไมอาจระบไดวาจะจดขนอกเมอใด การทผฟองคดไมได เขารบการศกษาอบรม ยอมกระทบกบความเจรญกาวหนา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๑๐

ในหนาทราชการระดบทสงขน แมหากตอมาศาลไดมคาพพากษา ใหผถกฟองคดเปนฝายชนะคด ผถกฟองคดกชอบทจะใชสทธ ตามกฎหมายเรยกคาใชจายจากผฟองคดหรอหนวยงานทเกยวของในภายหลงได กรณจงไมถอเปนอปสรรคแกการบรหารงานของรฐ ศาลปกครองกลางจงมคาสงทเลาการบงคบตามประกาศฉบบใหมของผถกฟองคด สงผลใหผฟองคดสามารถเขารบการศกษาอบรมหลกสตรดงกลาวไปกอนได

ผถกฟองคดไมเหนดวยจงยนอทธรณ ศาลปกครองสงสดไดพจารณาอทธรณของผถกฟองคด

แลวเหนวา ศาลปกครองกลางไดมคาสงทเลาการบงคบตามประกาศฉบบใหมโดยชอบดวยหลกเกณฑของกฎหมายแลว ซงขณะนผฟองคดกไดเขารบการศกษาอบรมเปนระยะเวลาพอสมควรแลว แมผถกฟองคดจะอางวาม อปสรรคในดานงบประมาณและการบรหารงานบคคล แตการทเลาการบงคบฯ ของศาลปกครองกลางดงกลาวถอเปนประโยชนแกคกรณ ทงสองฝาย กลาวคอ ผฟองคดไดมโอกาสเขารบการศกษาอบรม สงผลใหผถกฟองคดไดมโอกาสพฒนาบคลากรในองคกรของตน โดยทไมมปญหาอปสรรคแกการบรหารงานของรฐแตอยางใด ในทางกลบกน หากศาลปกครองสงสดกลบคาสงทเลาการบงคบฯ ของศาลปกครองกลาง นอกจากจะเปนผลรายแกผฟองคดเพราะมผลใหการอบรมทใกลจะจบหลกสตรตองสนสดลงแลว ยงจะเปนผลเสยแกผถกฟองคดทตองสญเสยงบประมาณทไดใชไปในการอบรมอยางสญเปลาดวย ศาลปกครองสงสดจงยนตามคาสง ทเลาการบงคบฯ ของศาลปกครองกลาง สงผลใหผฟองคดไดรบการคมครองสทธโดยสามารถเขาศกษาอบรมหลกสตร

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๑๑

นายอาเภอไดจนครบถวนตามหลกสตร (คาสงศาลปกครองสงสดท คบ. 150/2558)

จะเหนไดวา วธการชวคราวกอนการพพากษาน ถอเปนมาตรการคมครองสทธของผฟองคดขนแรกทสาคญ เพราะความเสยหายทเกดขนในบางกรณนน เปนเรองทยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลงได ซงในการพจารณากาหนดวธการชวคราวดงกลาว ศาลปกครองจะยดตามหลกเกณฑของกฎหมายดงทไดกลาวไปแลวอยางเครงครด โดยมประเดนสาคญทตองคานงในการพจารณา คอ จะตองไมเปนอปสรรคแกการบรหารงานของรฐหรอกระทบ ตอการจดทาบรการสาธารณะ ทงน เพราะการจดทาบรการสาธารณะมหลกการทสาคญวา “ตองดาเนนไปอยางตอเนอง โดยไมอาจหยดชะงกได” เพราะเปนเรองทกระทบตอประโยชนสวนรวม ของประชาชน

ผเขยนหวงวาบทความน ... จะชวยสรางความรความเขาใจในหลกการและหลกเกณฑการพจารณามคาสงทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองของศาลปกครอง และชวยใหประชาชนสามารถปกปองคมครองสทธของตนเองไดอยางถกตองและทนทวงท

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๑๒

๑. วธการชวคราวกอนการพพากษาของศาลปกครอง ประกอบดวย ๑ . การท เลาการบงคบตามกฎหรอคาส งทางปกครอง กรณการฟองขอใหเพกถอนกฎและคาส งทางปกครอง และ ๒. การบรรเทาทกขชวคราว (ใชกบกรณนอกเหนอจากการขอท เลาการบงคบตามกฎหรอคาส งทางปกครอง)

๒. ในการพจารณาคาขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครอง ขอ ๗๒ วรรคสาม แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวยวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ มขอกาหนดหลกเกณฑไว ๓ ประการ คอ (๑) ในกรณทศาลเหนวากฎหรอคาสงทางปกครองท เปนเหตแหงการฟองคดนนนาจะไมชอบดวยกฎหมาย (๒) การใหกฎหรอคาสงทางปกครองดงกลาวมผลใชบงคบตอไปจะทาใหเกดความเสยหายอยางรายแรงทยากแกการแกไขเยยวยาในภายหลง และ (๓) การทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองนน ไมเปนอปสรรคแกการบรหารงานของรฐหรอแกบรการสาธารณะ โดยศาลจะพจารณาประกอบกนทงสามประการ

ขอสรปชวนอาน

ประเดนชวนคด

๑. ในการยนขอทเลาการบงคบตามคาสงทใหผฟองคด ขาดคณสมบตประกวดราคา ผฟองคดจะขอใหระงบกระบวนการประกวดราคาและการทาสญญากบบรษทอนดวยไดหรอไม ?

๒. คาสงใหบรษททยนซองประกวดราคาเปนผขาดคณสมบตเขาประกวดราคา กอใหเกดความเสยหายทยากแกการเยยวยาแกไขในภายหลงแกผรบคาสงหรอไม ?

หวใจของเรอง “มาตรการคมครองสทธของผฟองคดขนแรก”

เรองท ๓๐ ขอทเลาการบงคบตามคาสงใหขาดคณสมบต

ประกวดราคา

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๑๔

“การทเลา” การบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครอง เปนวธการชวคราวกอนการพพากษาวธการหนง ทใชกบกรณ การฟองขอใหเพกถอนกฎหรอคาสงทางปกครองทผฟองคดเหนวา ไมชอบดวยกฎหมาย สวนการ “บรรเทาทกขชวคราว” คอ การขอใหศาลมคาสงกาหนดมาตรการหรอวธการคมครองเพอบรรเทาทกขชวคราวกอนการพพากษา หรอกาหนดวธการเพอคมครองประโยชนของผขอในระหวางการพจารณาคดของศาล ซงจะใชกบกรณเปนการฟองคดปกครองทนอกเหนอไปจากการฟองขอใหเพกถอนกฎหรอคาสงทางปกครอง

การขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงดงกลาวกคอ การขอใหหยดหรอระงบการมผลใชบงคบของกฎหรอคาส ง ทางปกครองทพพาทไวเปนการชวคราวจนกวาศาลจะมคาตดสน ทงน เนองจากการฟองคดปกครองไมไดมผลเปนการระงบการบงคบใชกฎหรอคาสงทางปกครองโดยอตโนมต สรปงาย ๆ คอ ทเลา การบงคบเพอยงไมใหกฎหรอคาสงทพพาทนนมผลใชบงคบในระหวางการพจารณาคดของศาล โดยผฟองคดจะขอมาในคาฟองหรอยนคาขอในเวลาใด ๆ กอนทศาลมคาพพากษากได หรอหากศาลเหนสมควรเองกสามารถทจะสงทเลาการบงคบไดเชนกน (มาตรา 66 วรรคหนง แหงพระราชบญญตจดตงศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ประกอบขอ 69 วรรคสอง และขอ 71 วรรคสอง แหง

ขอทเลาการบงคบตามคาสงใหขาดคณสมบต ประกวดราคา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๑๕

ระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวย วธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543)

ทผานมา ... เรามกจะไดยนการยนขอวธการชวคราวดงกลาวปรากฏตามขาวในคดทอยในความสนใจของสงคมอยบอย ๆ ทานผสนใจอาจจะอยากทราบวาศาลมหลกเกณฑใดในการพจารณา คาขอคมครองชวคราวโดยวธการทเลาการบงคบ ทงน การทศาลจะสงทเลาการบงคบไดนน จาเปนตองมเงอนไขหรอองคประกอบครบทง 3 ประการ ตามทกาหนดไวในขอ 72 วรรคสาม ของระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวย วธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 กลาวคอ 1. ศาลเหนวา กฎหรอคาสงทางปกครองท เปนเหตแหงการฟองคดนนนาจะ ไมชอบดวยกฎหมาย 2. การใหกฎหรอคาสงทางปกครองดงกลาวมผลใชบงคบตอไปจะทาใหเกดความเสยหายอยางรายแรงทยาก แกการเยยวยาแกไขในภายหลง และ 3. การทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองนน ไมเปนอปสรรคแกการบรหารงานของรฐหรอแกบรการสาธารณะ

สาหรบกรณพพาททนาเสนอในครงน เปนเรองทสงคม ใหความสนใจเนองจากเปนขอพพาททเกยวเนองกบการแกไขปญหาขาวเสอมคณภาพจานวนมากทคางอยในสตอกของรฐ รฐบาล จงไดจดประกวดราคาเพอระบายขาวในสตอกซงคนและสตวไมสามารถบรโภคไดใหเขาสอตสาหกรรมทไมใชการบรโภคของคนและสตว โดยไดมคาสงแตงตงคณะกรรมการนโยบายและบรหารจดการขาว (ผถกฟองคดท 1) คณะอนกรรมการพจารณาระบายขาว (ผถกฟองคดท 2) คณะทางานดาเนนการระบายขาวในสตอกของรฐ (ผถกฟองคด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๑๖

ท 3) เพอดาเนนการจดการประกวดราคาจาหนายขาวรวมกบกรมการคาตางประเทศ (ผถกฟองคดท 4)

ผฟองคดซงเปนบรษทท ยนซองคณสมบตและไดผาน การคดเลอกเปนผเสนอซอ โดยไดเสนอใหราคาสงสดจานวน 74 คลง จาก 157 คลง แตผถกฟองคดท 4 ไมเรยกผฟองคด เขาทาสญญา เนองจากมการพจารณาและมมตวาผฟองคดเปน ผขาดคณสมบตตามเงอนไขประกาศประกวดราคาทระบวา ผเสนอซอจะตองไมมหรอเคยมพฤตกรรมทกระทาการใด ๆ ใหเกดผลเสยหายแกทางราชการหรอการคาระหวางประเทศหรอโครงการแทรกแซงสนคาเกษตรภายใตนโยบายของรฐบาล หรอเคยมหรอมประวต เปนผถกชมลความผดจาก ป.ป.ช. ตลอดจนไมมความสมพนธกบ นตบคคลหรอกรรมการหรอผถอหนหรอผเปนหนสวนในนตบคคลซงเปนผทาความเสยหายดงกลาว ทงน เพอปองกนมใหผทมพฤตกรรมเกยวของกบการทาความเสยหายแกรฐเขามาเปนคสญญากบรฐในการซอขายขาว

สาหรบกรณของผฟองคดนน ผถกฟองคดทงสไดมมต ใหขาดคณสมบตเนองจากมเหตอนควรเชอไดวากรรมการผถอหนในบรษทผฟองคดเคยเปนกรรมการในบรษทซงเปนจาเลยทกระทาผดสญญาโครงการยกระดบราคาหวมนสาปะหลง โดยศาลฎกา มคาพพากษาใหจาเลยชาระเงนแกกรมการคาตางประเทศ ผฟองคดโตแยงวาในวนทยนซองประกวดราคาจาเลยดงกลาวไดขายหน ในบรษทของผฟองคดหมดแลวรวมทงมไดเปนผมอานาจควบคมการบรหารงานของบรษทอยางเดดขาด การไมทาสญญากบผฟองคดทาใหผฟองคดไดรบความเดอดรอนเสยหายเนองจากไดกเงนมา

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๑๗

ลงทนเครองจกรและเตรยมวตถดบในการผลตไวแลว จงขอให ศาลปกครองเพกถอนคาสงของผถกฟองคดทงส ซงกคอมตทให ผฟองคดเปนผขาดคณสมบต พรอมทงมคาขอใหศาลกาหนดวธการคมครองเพอบรรเทาทกขชวคราวกอนการพพากษา คอ หยดกระบวนการประกวดราคา การเขาทาสญญาใด ๆ กบนตบคคลรายอนทกาลงจะมขนไวกอน

ศาลปกครองสงสดวนจฉยวา คดนผฟองคดฟองขอใหศาลเพกถอนคาสงทใหผฟองคดเปนผขาดคณสมบตในการประกวดราคาซงสงผลใหผฟองคดไมไดเขาทาสญญาซอขายขาวกบรฐ โดยการฟองขอใหเพกถอนคาสงทางปกครองน ผฟองคดมสทธยนขอวธการชวคราวกอนการพพากษาได โดยขอใหทเลาการบงคบตามคาสง ทพพาท ซงกคอขอใหคาสงทพพาทยงไมมผลใชบงคบแกผฟองคด แตผฟองคดไมอาจขอใหศาลสงหยดกระบวนการประกวดราคา และการทาสญญากบนตบคคลรายอนของผถกฟองคดทงสได เพราะเปนการขอใหระงบการพจารณาผลการประกวดราคาและการทาสญญา ซงเกนเลยกวาความเดอดรอนเสยหายของผฟองคด ทอาจยนฟองเพอเพกถอนคาสงและหรอเรยกรองคาเสยหายจากการกระทาของผถกฟองคดทงสได

แมการสงใหผ ฟองคดเปนผขาดคณสมบตจะสงผลให ผฟองคดไมไดเขาทาสญญาซอขายขาวกบรฐ ทาใหผฟองคดไมมขาวเพอใชในการผลตเอทานอล อนอาจกระทบตอธรกจของผฟองคด กตาม แตกมไดมผลโดยตรงทาใหธรกจของผฟองคดตองหยดชะงกลง เพราะผฟองคดยงสามารถใชวตถดบอน ๆ ในการผลตได แตผฟองคด

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๑๘

อาจจะไดรบความเสยหายจากการขาดผลกาไรซงผฟองคดอาจใชสทธเรยกรองใหรฐรบผดชดใชความเสยหายดงกลาวได

เมอพจารณาองคประกอบในการทศาลจะมคาสงทเลา การบงคบตามทผฟองคดมคาขอตามขอ 72 วรรคสาม ดงทกลาวมาแลว กรณนจงไมเขาตามองคประกอบประการท 2 ทวาการใหคาสงทางปกครองทพพาทมผลใชบงคบตอไปจะทาใหเกดความเสยหายอยางรายแรงทยากแกการเยยวยาแกไขในภายหลง เพราะเปนกรณทรฐสามารถแกไขเยยวยาดวยการชดใชคาเสยหายใหแกผฟองคดในภายหลงไดหากการกระทาของผถกฟองคดทงส ไมชอบดวยกฎหมาย กรณจงไมครบองคประกอบ 3 ประการ ทศาลจะมคาสงทเลาการบงคบตามคาขอของผฟองคดได ศาลปกครองสงสดจงมคาสงยกคาขอของผฟองคดในสวนของวธการชวคราวดงกลาว สวนผลการพจารณาในเนอหาของคดจะเปนอยางไร ตองตดตามกนตอไป (คาสงศาลปกครองสงสดท คร. 22/2560)

เชนเดยวกบในคาสงศาลปกครองสงสดท 904/2559 ทผฟองคดฟองขอใหศาลเพกถอนประกาศประกวดราคาจางฉาบผวลาดยางพาราสเลอรซล ซงผฟองคดเหนวาเปนคาสงทางปกครอง ทไมชอบดวยกฎหมาย เนองจากเปนการกดกนอาชพรบจางของ ผฟองคดและผรบจางรายอน ๆ และไดมคาขอวธการชวคราวมาดวย โดยศาลปกครองสงสดวนจฉยวาผฟองคดอาจใชสทธเรยกรองคาเสยหายจากการออกคาสงทไมชอบดวยกฎหมายของผถกฟองคดได จงยกคาขอทเลาการบงคบตามคาสงของผฟองคด

สานกวจยและวชาการ สานกงานศาลปกครอง

๓๑๙

จงเหนไดวา แมผฟองคดทฟองขอใหศาลเพกถอนคาสง ทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายจะมสทธขอใหศาลกาหนดวธการชวคราวกอนการพพากษาโดยการขอทเลาการบงคบตามกฎหรอคาสงทางปกครองทพพาท เพอใหกฎหรอคาสงนนยงไมม ผลบงคบไดกตาม แตการทศาลจะมคาสงทเลาการบงคบตาม กฎหรอคาสงทางปกครองได จะตองปรากฏวาขอเทจจรงในคด มองคประกอบครบทง 3 ประการ ตามขอ 72 วรรคสาม แหงระเบยบของทประชมใหญตลาการในศาลปกครองสงสด วาดวย วธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2543 หากขาดองคประกอบขอใดขอหนงศาลยอมไมสามารถมคาสงทเลาการบงคบฯ ได ดงเชน ในกรณฟองขอใหเพกถอนคาสงทสงใหผฟองคดเปนผขาดคณสมบต เขาประกวดราคาตามคาสงท คร. 22/2560 และคดฟองขอใหเพกถอนประกาศประกวดราคาตามคาสงท 904/2559 ทศาลเหนวาความเสยหายทเกดแกผฟองคดไมยากแกการเยยวยาแกไข ในภายหลง เนองจากผฟองคดสามารถใชสทธฟองคดตอศาล เพอเรยกใหมการชดใชคาเสยหายได

ปฏบตราชการอยางไร “ใหปลอดภย” ๓๒๐

๑. ผฟองคดไมอาจขอใหศาลระงบกระบวนการพจารณาผลการประกวดราคา และการทาสญญาระหวางหนวยงานของรฐกบบรษทอนได เนองจากเปนการเกนเลยความเดอดรอนเสยหายของผฟองคด และอาจกระทบตอการจดทาบรการสาธารณะของหนวยงาน

๒. ความเสยหายทเกดจากการไดรบคาสงใหเปนผขาดคณสมบตในการเขาประกวดราคา มไดมลกษณะเปนความเสยหายทยากแกการเยยวยาแกไขในภายหลง เพราะผทไดรบคาสงมสทธยนฟองคดตอศาล เพอขอใหหนวยงานของรฐชดใชคาสนไหมทดแทนได หากเปนการออกคาสงทไมชอบดวยกฎหมาย

ขอสรปชวนอาน

ศาลปกครอง เลขท ๑๒๐ หมท ๓ ถนนแจงวฒนะ แขวงทงสองหอง เขตหลกส กรงเทพมหานคร ๑๐๒๑๐

โทรศพท ๐ ๒๑๔๑ ๑๑๑๑