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Programa deApoyo a la

Promoción

Tema 01

Promoción Interna al C. Administrativo de la Admon. de Castilla y León

TABLA DE CONTENIDO.

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA......................3

1.1 ENUMERACIÓN ................................................................................................................................................ 3 1.1.1 Fuentes Directas ................................................................................................................................................ 3 1.1.2 Fuentes Indirectas.............................................................................................................................................. 3

1.2 IMPORTANCIA.................................................................................................................................................. 4 1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas....................................................................................................................... 4 1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas .................................................................................................................... 4

1.3 CLASIFICACIÓN............................................................................................................................................... 4

2 LA CONSTITUCIÓN .....................................................................................................5

3 LA LEY .........................................................................................................................6

3.1 LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS..................................................................................... 6

3.2 LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS ............................................................ 6 3.2.1 Leyes orgánicas................................................................................................................................................. 7 3.2.2 Leyes ordinarias ................................................................................................................................................ 7 3.2.3 El Decreto-Ley .................................................................................................................................................. 7 3.2.4 El Decreto legislativo ........................................................................................................................................ 8

4 EL REGLAMENTO .....................................................................................................10

4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS ...................................................................................... 10

4.2 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA .............................................................................................. 11

5 LA COSTUMBRE .......................................................................................................11

6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.....................................................12


Año 2009 Derecho Administrativo

Tema 01 Página 3 de13

LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA CONSTITUCIÓN. LA LEY. DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY. EL REGLAMNTO

1 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA JERARQUÍA

El Derecho Administrativo constituye un ordenamiento jurídico. Concretamente el ordenamiento jurídico administrativo es la parte del ordenamiento general que afecta o se refiere a la Administración Pública.

El concepto de ordenamiento jurídico ya fue definido por Santi Romano no como un simple agregado de normas, pues el ordenamiento jurídico precede a la norma, que es norma no por ninguna cualidad abstracta, sino precisamente por su inserción en él, que como tal la precede y ha tenido que definirla previamente como fuente del Derecho y en cuyo seno, únicamente, cobra todo su sentido. Así, el ordenamiento jurídico es sustancialmente organización, estructura, de modo que allí donde hay un ente social organizado hay también Derecho, hay un ordenamiento jurídico en sentido propio.

Dentro esa unidad estructural que es el ordenamiento jurídico, hay una serie de fuentes del derecho. La Constitución habla también del ordenamiento jurídico en el mismo sentido de totalidad (Artículos 1.1, 9.1, y 96.1), y en su Artículo 103 establece el pleno sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho.

1.1 ENUMERACIÓN

Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos, son las mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:

1.1.1 Fuentes Directas

• La Constitución.

• La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y Decreto Legislativo.

• El Reglamento.

• La Costumbre.

• Los Principios Generales del Derecho.

1.1.2 Fuentes Indirectas

• Los Tratados Internacionales.

• La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo.

• La doctrina Científica.




1.2 IMPORTANCIA

Sin perjuicio de la consideración de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las expresadas, con el carácter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en cuanto a su respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:

1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas

• El reglamento es la fuente más importante del Derecho Administrativo, siendo ésta la rama del Derecho en que, con mucha diferencia sobre las demás, se aplica con mayor frecuencia. Lo que, naturalmente, no supone que en el orden jerárquico se encuentre situado por encima de la Ley formal o los actos a ella equiparados por su eficacia.

• La costumbre, en cambio, tiene, por razones que serán analizadas posteriormente, un reducido ámbito de aplicación en esta rama del Derecho.

• La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el papel de los principios generales del Derecho en el ámbito jurídico-administrativo, en particular, como límite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administración.

1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas

Interesa consignar, en primer lugar, la decisiva significación de la jurisprudencia y la doctrina en la elaboración y evolución del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero también en los restantes países en que se aplica el régimen administrativo. Y, en segundo lugar, la trascendental importancia de determinados Tratados internacionales para el Derecho interno al producirse su recepción por el mismo, en virtud de la incorporación de España a la Unión Europea.

1.3 CLASIFICACIÓN

De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar, además de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de referir, la que contrapone, dentro de aquéllas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carácter tienen aquellas fuentes que se exteriorizan de forma escrita, o sea:

• La Constitución.

• La Ley.

• Las Disposiciones Normativas con valor de ley.

• El Reglamento.

Las fuentes subsidiarias, que sólo se aplican en defecto de fuentes primarias son:

• La costumbre, con las salvedades que en su momento expondremos.

• Los principios generales del Derecho.

La Ley podrá derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del órgano correspondiente de las Comunidades Autónomas -ley autonómica-.

La ley estatal podrá ser orgánica u ordinaria: la modificación o derogación de la primera exigirá una mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2 Constitución); la segunda se aprueba por una mayoría simple.




Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el ámbito estatal por el Poder ejecutivo que, en tal caso, actúa en sustitución del Poder legislativo. Ello explica que tales disposiciones -Decreto Ley y Decreto legislativo- tengan el mismo valor que si procediesen del Poder legislativo. La razón de esta sustitución radica en la concurrencia de circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad -Decreto-Ley- (Art. 86.1 Constitución) o en la existencia de una previa delegación de las Cortes Generales a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).

Por último, las normas jurídicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competencia constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a la Ley y a los actos a ella equiparados.

2 LA CONSTITUCIÓN

“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” (Art. 9.1 CE). De este precepto, que constituye una de las piezas claves para la articulación de la convivencia política en nuestro país, se deducen dos consecuencias, que han sido resaltadas por Garrido Falla.

En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina jurisprudencial y científica, la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico, por lo que sus normas son invocables ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la última parte de este epígrafe.

En segundo lugar, que la Constitución no sólo forma parte del ordenamiento jurídico, sino que se encuentra por encima de las demás normas que lo integran.

Esta situación de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:

1. Mediante el establecimiento del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (Art. 161.1.a CE).

2. Por la fijación de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional (Arts. 166 y 169).

La afirmación de que la Constitución es la fuente suprema del ordenamiento jurídico comporta, por otra parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentales sobre las que se asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, también, el Derecho Administrativo. A este respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administración pública figura en la Constitución, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurídico que estamos estudiando, para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguirá formando parte de aquél y, precisamente, al más elevado nivel: puesto que será Derecho Administrativo constitucionalizado.

De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra Constitución son los siguientes:

• Como quiera que España se constituye en Estado de Derecho (Art. 1) las Administraciones públicas actuarán “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art. 103); es decir, con la más estricta observancia del principio de legalidad que la Constitución garantiza (Art. 9.3).

• Ese Estado de Derecho es, además, según sabemos ya, un Estado social (Art. 1), por lo que la gestión de las Administraciones públicas será marcadamente intervencionista y deberá enderezarse a “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del




individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y remover obstáculos que impidan o dificulten su plenitud” (Art. 9.2). La Constitución impone, pues, a los poderes públicos, y en particular a las Administraciones públicas, una actitud positiva y dinámica en orden a la realización de los derechos que reconoce; frente a la actitud estática y contemplativa a la que la Administración quedaba relegada en el Estado liberal.

• En tercer lugar, habida cuenta de que España se constituye en un Estado democrático, que propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurídico el pluralismo político (Art. 1), se consagra el principio de objetividad en la actuación de las Administraciones públicas (Art. 103.1).

• Por último, la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Art. 2). Se configura así España como un Estado autonómico y, en consecuencia, los principios de autonomía y solidaridad se alinean con los hasta ahora enumerados (Arts. 138 y 158).

3 LA LEY

3.1 LA TÉCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS

Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y abstracta dictada por el príncipe, pero, al producirse la Revolución francesa, quienes la realizan exigen como tutela de sus derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que sólo pueda legislarse acerca de los mismos con su participación. Surge así la técnica de las materias reservadas al Poder legislativo, como medio de protegerse frente a la arbitrariedad de la Administración. Y, con ello, el concepto de ley formal, como contraposición a las leyes materiales, subordinadas a aquélla, que podrá dictar el Poder ejecutivo. Este último es el cauce utilizado en nuestra Constitución, del que derivan las siguientes consecuencias:

1. Estará reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas materias expresamente consignadas en la Constitución.

2. Dado que no existe reserva de competencias en favor de la potestad reglamentaria, el Poder legislativo podrá, además, legislar con rango, obviamente, de ley formal sobre cualquier otra materia, dentro de los límites de la Constitución, y sus mandatos tendrán rango superior a los contenidos en los reglamentos.

Debemos, no obstante, llamar la atención, desde este momento, sobre un extremo que será objeto en el epígrafe siguiente de un estudio más pormenorizado: las Cortes Generales, o, si se quiere, por emplear una terminología más habitual, el Parlamento estatal, han dejado, como consecuencia de la estructuración de España como Estado autonómico, de ostentar el monopolio de la producción normativa con rango de ley. Por ello, según la Constitución, aquéllas “ejercen la potestad legislativa del Estado”, pero no la de las Comunidades Autónomas, que, también, están investidas de esta potestad.

3.2 LA DISTINCIÓN ENTRE LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS

Si, según hemos visto, la técnica de las materias reservadas surge, históricamente, como medio de proteger a los ciudadanos frente a la posible arbitrariedad de la Administración, modernamente se utiliza esta técnica, en ocasiones, en el Derecho comparado, como medio de establecer la misma




protección frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo. Tal distinción se caracteriza desde los puntos de vista procedimental y objetivo:

3.2.1 Leyes orgánicas

En el primer sentido, “la aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” (Art. 81.2).

Se trata, en efecto, de asegurar la máxima adhesión a las decisiones de singular trascendencia, evitando que una mayoría simple pueda introducir modificaciones en pilares básicos del ordenamiento jurídico.

En el segundo aspecto, son Leyes orgánicas las relativas a los siguientes extremos:

• El desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, siempre que, como luego se verá, se trate de desarrollo directo.

• Las que aprueban los Estatutos de autonomía. Lo que no debe interpretarse como una reserva de Ley orgánica para la regulación de todo el proceso autonómico (STC 76/1983, de 3 agosto).

• Las que aprueben el régimen electoral general: entendiéndose como tales no sólo las que regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino también las relativas a las elecciones locales (STC 38/1983, de 20 de mayo).

• Las demás previstas en la Constitución (Art. 81.1).

3.2.2 Leyes ordinarias

A diferencia de lo que ocurre con las Leyes orgánicas, las Leyes ordinarias se aprueban por la mayoría de los miembros presentes, siempre, naturalmente, que las Cámaras estén reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros (Art. 79.1 y 2).

Lo normal será que las leyes sean aprobadas por el Pleno de las Cámaras. Sin embargo, éstas podrán delegar en las Comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos de ley, salvo, naturalmente, los de reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado (Art. 75).

Por otra parte, cabe que un proyecto de ley, ordinaria u orgánica, sea aprobado sólo por el Congreso, lo que ocurrirá si el veto opuesto por el Senado a un proyecto previamente aprobado por el Congreso no es aceptado por éste.

Finalmente debe señalarse que la relación existente entre Leyes orgánicas y ordinarias no se rige por el principio de jerarquía, pues el rango de ambas normas es idéntico, sino por el principio de competencia, ya que, sencillamente, las Leyes orgánicas tienen reservadas materias que no podrán nunca ser reguladas por Leyes ordinarias, disposiciones normativas con fuerza de ley.

3.2.3 El Decreto-Ley

Consiste el Decreto-Ley en una disposición con fuerza de Ley, dictada por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad. La causa, pues, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de las funciones que le son propias radica en esta situación de necesidad extraordinaria y urgente, cuya apreciación se reserva al propio Gobierno. Si bien, “el Tribunal Constitucional podrá, en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada como caso de extraordinaria y urgente




necesidad” (STC 29/1982, de 31 de mayo), ya que “siempre tendrá que ser la respuesta normativa adecuada congruentemente con la situación de necesidad alegada como título habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho” (STC 6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de 31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).

Dado el alcance del Decreto-Ley, parece lógico que la Constitución cuide de limitar su contenido, que no podrá afectar a los siguientes extremos:

• El ordenamiento de las instituciones básicas del Estado.

• Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Título I; expresión que, como se ve, es más amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley orgánica, ya que afecta no sólo a los derechos y libertades de la Sección Primera del Capítulo II del Título I CE, sino a todo este Título (STC 111/1983, de 2 de diciembre).

• El régimen de las Comunidades Autónomas.

• El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales, como las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).

Una vez promulgado, en efecto, deberá ser inmediatamente sometido a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de treinta días siguientes a aquélla.

El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el mismo plazo las Cortes podrán tramitar el Decreto-Ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (Art. 86 CE).

En consecuencia, pues, cabe que, durante el señalado plazo de treinta días, se dé alguno de los siguientes supuestos:

• Que el Congreso convalide el Decreto-Ley, en cuyo caso deja de tener carácter provisional, para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en primer lugar, cuando se sigue esta vía el Congreso no puede introducir modificación alguna en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha señalado, lo toma o lo deja. En segundo lugar, la convalidación no convierte al Decreto-Ley en ley; desaparece la provisionalidad, pero “el Decreto-Ley no cambia su naturaleza jurídica” (STC 29/1982, de 31 de mayo).

• Que no lo convalide y, en tal supuesto, deja de tener vigencia.

Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habría estado más en consonancia con la estructura de las Cortes Generales, la convalidación del Decreto-Ley no ha de ser efectuada por el Senado y el Congreso, sino sólo por éste.

Finalmente, señalemos que como la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto-Ley, supuesta la situación de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitución y éste tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].

3.2.4 El Decreto legislativo

Puede ser definido como una disposición con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de delegación conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma directa, de la Constitución: se encuentra en la expresa voluntad de las Cortes Generales,




manifestada a través de la ley de delegación, cuyo contenido deberá ser estrictamente respetado por aquél. La Ley de delegación puede adoptar dos modalidades, Ley ordinaria, lo que dará lugar a la aprobación por el Gobierno de un Texto Refundido, o Ley de Bases, que implicará la aprobación de un Texto Articulado.

Los límites que la Constitución establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos legislativos son de distinto signo:

Existen, en primer lugar, límites positivos. La delegación habrá de ser:

• Expresa. Por lo que no podrá entenderse concedida de modo implícito.

• Para materia concreta, a cuyo efecto las bases que se fijen determinarán con precisión el objeto y alcance de la legislación.

• Con fijación de los principios y criterios que han de seguirse.

• Con fijación de plazo. De aquí que la delegación no pueda entenderse concedida por tiempo indeterminado. Todavía más, dada la finalidad y naturaleza de la delegación, ésta se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente.

• Por último, como el Gobierno es el órgano competente para dictar el Decreto legislativo, la Ley de delegación no podrá permitir la subdelegación a otras autoridades. Subdelegación que, por supuesto, tampoco podrá realizar motu propio el Gobierno (Art. 82.3 CE).

Desde el punto de vista negativo, está excluida la posibilidad de delegar en el Gobierno la competencia para legislar sobre todas aquellas materias reservadas a la Ley orgánica (Art. 82.1 CE).

A diferencia de lo que ocurre con el Decreto-ley, el Decreto legislativo tiene duración indefinida, sin necesidad de convalidación por las Cortes Generales, como regla general. Dado, sin embargo, que las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control, cabe la posibilidad de que entre estas fórmulas se incluya la de ratificación del Decreto legislativo por las Cortes Generales o por alguna de las Cámaras (Art. 82.6 CE).

En cuanto al procedimiento de elaboración debe significarse que, aunque la Constitución nada dice al respecto, de su contenido no se deduce la derogación de la exigencia de que el Consejo de Estado dictamine acerca de la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación: exigencia que, por ello, consideramos vigente (Art. 10.4 LRJ), y que además ha sido recogida en la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora de dicho órgano consultivo (Art. 21.1).

Como antes indicamos, la circunstancia habilitante del Gobierno para que legisle con fuerza de Ley, en el caso del Decreto legislativo, radica en la Ley de delegación. Por ello las normas contenidas en esta fuente del Derecho tendrán dicho rango en cuanto se ajusten al contenido de aquélla; y, en todo lo que se excedan, al carecer de la apoyatura necesaria, tendrán carácter exclusivamente reglamentario.

Ello explica que la Constitución, siguiendo la línea sostenida por la jurisprudencia más avanzada y propugnada por la doctrina científica, admita el control del Decreto legislativo por los Tribunales, a diferencia de lo que ocurre en cuanto al Decreto-Ley. Pero este control habrá de ceñirse exclusivamente a verificar la adecuación del Decreto legislativo a la Ley de delegación. Pues, en la medida en que tal adecuación exista, el primero tendrá, como hemos señalado repetidamente, fuerza de Ley y estará excluido del control jurisdiccional.




En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del Decreto-ley, el control del Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseñada, de que la ley de delegación establezca controles adicionales.

4 EL REGLAMENTO

Como ya hemos tenido ocasión de señalar el Reglamento es una de las principales fuentes del Derecho Administrativo. Dichas normas están sometidas entre ellas al principio de jerarquía normativa, de acuerdo con la clasificación legal que se establezca que en el caso de la Administración de la Comunidad de Castilla y León se regula en el Artículo 69 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración, en cuya virtud las Disposiciones de Carácter General se ajustan a la siguiente jerarquía: Decretos de la Junta de Castilla y León y de su Presidente, Órdenes de los Consejeros y Resoluciones de órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.

Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administración no puede dictar Reglamentos cuando se le antoje, pues ha de respetar una serie de límites, so pena de incurrir en una causa de nulidad de pleno derecho (Artículo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Estos límites pueden agruparse en dos categorías, los que derivan del principio de las materias reservadas y los derivados de la jerarquía normativa.

Como ya hemos visto, el Reglamento es una norma con rango inferior a la Ley, pues no procede del Poder legislativo. Constituye la fuente característica del Derecho Administrativo.

Cuando la Administración ejercita su potestad reglamentaria deberá someterse a una serie de límites, reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias reservadas; otros, del de la jerarquía normativa.

4.1 PRINCIPIO DE LAS MATERIAS RESERVADAS

En virtud del principio de las materias reservadas, la Administración no podrá regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (Arts. 51.1 LRJPAC). Tales materias, como indicamos anteriormente, no se enumeran de forma sistemática, sino, saltuariamente: unas veces al establecer la necesidad de que determinados extremos se regulen mediante Ley y, otras, potenciando esta reserva en el sentido de que dicha Ley ha de ser orgánica.

Obsérvese, en todo caso, que en virtud de este principio lo que se prohíbe es que la Administración por sí, regule las materias reservadas al Poder legislativo. Pero ello no impide que previa habilitación legal con estricta fijación de los principios y criterios aplicables pueda desarrollar, complementariamente, mediante el correspondiente reglamento ejecutivo, lo dispuesto en la Ley que regule la materia de que se trate (STC 83/1984, de 24 de julio); incluso aunque dicha Ley tenga el carácter de orgánica (STC 77/1985, de 27 de junio) o se proyecte sobre materia sancionadora (STC 3/1988, de 21 de enero). Aún, más, dicho reglamento podrá incorporar preceptos no contemplados en la Ley que desarrolle o ejecute; pues en caso contrario no tendría sentido su promulgación (S. de 10 de febrero de 1983).




4.2 PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

El principio de la jerarquía normativa se proyecta en el aspecto que ahora nos importa, en dos sentidos:

• La Administración no podrá dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1 CE, 51.1 LRJPAC), o actos equiparados.

• Dada la estructuración jerárquica de la Administración los órganos y entes inferiores habrán de respetar, en el uso de su potestad reglamentaria, lo establecido por aquellos órganos o entes a los que estén subordinados. En consecuencia, “ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otro de rango superior” (Arts. 51.2 LRJPAC ).

En el seno de la Administración estatal los reglamentos, en virtud de lo expuesto, se ajustarán a la siguiente jerarquía: primero, Decretos; segundo, Órdenes acordadas por las Comisiones delegadas del Gobierno; tercero, Órdenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y órganos inferiores, según el orden de su respectiva jerarquía .Con carácter general, las disposiciones administrativas, entre sí, “se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes” (Art. 51.3 LRJPAC).

En nuestra Comunidad Autónoma, es el Artículo 69 el que establece la jerarquía de los reglamentos, situando en primer lugar los Decretos de la Junta y de su Presidente, después las Órdenes de los Consejeros y finalmente las disposiciones de órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.

GARCÍA DE ENTERRÍA ha llamado la atención, en diversas ocasiones sobre la necesidad de que los reglamentos se sometan a los principios generales del Derecho. Tal afirmación, sin embargo, entendemos que debe ser matizada, distinguiendo entre los Reglamentos ejecutivos y los independientes:

• Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan -con los matices ya expuestos- al margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vacío existente. Por tanto, antes de dictarse el Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, ésta se hallará regulada por las fuentes subsidiarias, y en particular los principios generales del Derecho, a los que la Administración deberá amoldarse en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

• En cambio, el Reglamento ejecutivo desarrolla los principios contenidos en una Ley, de la que toma su savia. Y, como en el orden escalonado de la jerarquía normativa la Ley se encuentra por encima de los principios generales del Derecho, en la medida en que el Reglamento se ajuste al contenido de aquélla no le afectarán tales principios.

La consecuencia del incumplimiento de los expresados límites será la nulidad de pleno derecho de la disposición de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales (Art. 6 LOPJ).

5 LA COSTUMBRE

Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo. Aunque cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores de la actividad administrativa en los que la propia legislación se remite a su aplicación. Así ocurre en el ámbito de la Administración Local con el régimen de Concejo abierto, que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde la Ley




de Aguas de 2 de agosto de 1985, remite su aprovechamiento colectivo al régimen consignado en las Ordenanzas “que hasta ahora hayan tenido”. Del mismo modo, allí donde existan jurados o Tribunales de riego, cualquiera que sea su denominación, continuarán con su organización tradicional. Vemos, por tanto, que no es posible excluir de modo absoluto la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, aunque su ámbito de aplicación esté limitado a concretos sectores de actividad.

En cuanto al denominado precedente administrativo, es decir, la práctica reiterada por la Administración en el modo de aplicar una norma, parece evidente que no. Como ha señalado De Castro, nuestro ordenamiento sólo admite la costumbre extra legem, (es decir, la que opera en ausencia de regulación legal) y no la secundum legem (la que se deriva de la aplicación de la Ley en un determinado sentido reiterado en el tiempo) Cuando existe una Ley que ha de aplicarse, los sujetos se ordenan directamente a ella, sin tener que pasar por la versión que de la misma da uno de esos sujetos, la Administración; mucho más claro es el argumento respecto a los Tribunales, a los que sería absurdo entender vinculados por esa práctica administrativa.

No obstante, es necesario precisar que el precedente sí vincula en cierto modo a la Administración, pues apartarse de él injustificadamente puede dar lugar a un trato discriminatorio contrario al Artículo 14 de la Constitución que consagra el principio de igualdad, lo que exigirá motivar adecuadamente el cambio de criterio en la aplicación de una norma.

6 LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

Los Principios Generales del Derecho expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, las convicciones ético-jurídicas de una comunidad. El Artículo 1.4 de nuestro Código Civil los incluye entre las fuentes del Derecho. De este modo, todo el Derecho, y también el Derecho Administrativo, se constituye necesariamente sobre un sistema de principios generales del Derecho, que dan todo su sentido a las fuentes escritas y presiden su interpretación. Tan es así, que una buena parte de estos Principios han quedado constitucionalizados, y con ello dotados de la superioridad normativa que la Constitución les otorga. El hecho de que nuestra Constitución prevea, en su Artículo 53.2, un sistema especial de tutela de las libertades y derechos reconocidos en el Artículo 14 (entre otros), que consagra el principio de igualdad, no es sino una clara muestra de su directo valor aplicativo.

Como afirma García de Enterría, gracias a la jurisprudencia, los principios generales del derecho se han mantenido vivos y activos, hasta llegar a plasmarse en nuestra norma fundamental, la Constitución. El pensamiento jurídico basado en la aplicación de los principios generales es la verdadera herencia de los juristas romanos al mundo occidental, en palabras del mismo autor.

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