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Programa deApoyo a la

Promoción

Tema 03

Promoción Interna al C. Administrativo de la Admon. de Castilla y León

TABLA DE CONTENIDO.

1 EL ACTO ADMINISTRATIVO.......................................................................................4

1.1 CONCEPTO ........................................................................................................................................................ 4

1.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ......................................................................... 5 1.2.1 Actos resolutorios o de trámite.......................................................................................................................... 6 1.2.2 Actos favorables y actos de gravamen .............................................................................................................. 6 1.2.3 Actos que agotan y actos que no agotan la vía administrativa .......................................................................... 7

1.3 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ........................................................................................... 7 1.3.1 Elemento subjetivo............................................................................................................................................ 7

1.3.1.1 La Administración (Art. 2 Ley 30/1992).................................................................................................. 7 1.3.1.2 La competencia......................................................................................................................................... 7 1.3.1.3 Los titulares de los órganos ...................................................................................................................... 7

1.3.2 Elementos objetivos .......................................................................................................................................... 9 1.3.2.1 Los presupuestos de hecho ....................................................................................................................... 9 1.3.2.2 El fin......................................................................................................................................................... 9 1.3.2.3 La causa.................................................................................................................................................. 10 1.3.2.4 Los motivos ............................................................................................................................................ 10 1.3.2.5 La declaración ........................................................................................................................................ 10 1.3.2.6 El contenido............................................................................................................................................ 11 1.3.2.7 El objeto ................................................................................................................................................. 11

1.3.3 Elementos formales ......................................................................................................................................... 11 1.3.3.1 El procedimiento .................................................................................................................................... 11 1.3.3.2 La forma de manifestación. .................................................................................................................... 11 1.3.3.3 El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos. ................................................ 12

2 MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .................12

2.1 LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS...................................................................... 12

2.2 NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.................................................................................... 13 2.2.1 Contenido de la notificación ........................................................................................................................... 15 2.2.2 Práctica de la notificación: .............................................................................................................................. 16 2.2.3 Notificaciones defectuosas .............................................................................................................................. 17 2.2.4 Publicación de los actos administrativos......................................................................................................... 17

3 EFICACIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.............................................17

3.1 PRESUNCIÓN DE VALIDEZ Y EFICACIA INMEDIATA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS... 17

3.2 CONDICIONES DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS................................................ 19 3.2.1 La eficacia demorada ...................................................................................................................................... 19 3.2.2 La eficacia retroactiva ..................................................................................................................................... 19 3.2.3 La suspensión de la eficacia ............................................................................................................................ 19 3.2.4 Supuesto especial de eficacia: El silencio administrativo ............................................................................... 20

3.3 EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS................................................ 21 3.3.1 Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos................................................................................... 21 3.3.2 Anulabilidad de los actos administrativos....................................................................................................... 23 3.3.3 Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez............................................................................. 25

3.3.3.1 Transmisibilidad..................................................................................................................................... 25 3.3.3.2 Conversión de los actos viciados............................................................................................................ 25 3.3.3.3 Conservación de actos y trámites ........................................................................................................... 26 3.3.3.4 Convalidación......................................................................................................................................... 26

4 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA...............26

4.1 EVOLUCIÓN Y FUNDAMENTO HISTÓRICO........................................................................................... 26

4.2 CONCEPCIONES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD .............................................................................. 27

4.3 PLASMACIÓN POSITIVA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL................................................................................................................................................... 28


Año 2009 Derecho Administrativo

Tema 03 Página 4 de29

EL ACTO ADMINISTRATIVO: SU MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

1 EL ACTO ADMINISTRATIVO

1.1 CONCEPTO

Para ZANOBINI, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de juicio, deseo o conocimiento realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Sobre esta definición clásica, GARRIDO FALLA Y GARCIA DE ENTERRIA formulan conceptos propios de acto administrativo, adicionando el primero la potestad reglamentaria, mientras que el segundo excluye esa potestad administrativa.

Una vez expuestas las definiciones doctrinales más importantes, procede concretar el contenido conceptual de lo que sea acto administrativo.

En nuestro Derecho Positivo, el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo y en tal sentido, acto administrativo ampliamente entendido, sería todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo.

Por tanto, quedan fuera del concepto de acto administrativo, las siguientes actuaciones de la Administración:

• Los actos materiales de la Administración, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los actos administrativos, no son actos jurídicos.

• Los actos jurídicos llevados a cabo por los administrados, aun siendo propios del Derecho Administrativo (intervenciones de los administrados en la relación jurídico-administrativa).

• Los actos jurídicos dictados por la Admón. que no están sometidos al Derecho Administrativo; por ejemplo: actos de Derecho Privado.

• GARCIA DE ENTERRÍA también excluye los reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios muy singulares.

• También excluye este autor los actos contractuales que constituyen la Teoría propia de los contratos administrativos, por lo que los actos administrativos estrictos serían aquéllos que son unilaterales.

• Tampoco se incluye en la teoría de los actos administrativos, el uso de la coacción administrativa que tiene también su propia teoría singular, y de este modo el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecución material de actos.




Como conclusión, hay que señalar que de la regulación contenida en los artículos 53 y siguientes de la Ley 30/1992 puede configurarse un concepto legal de acto administrativo, que sería aquel acto jurídico unilateral de la Administración Pública producido por el órgano competente y distinto del Reglamento.

De la definición de acto administrativo dada por GARCIA DE ENTERRIA que, recordemos, dice "acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento realizada por la Admón. en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria", se derivan una serie de notas o caracteres del acto administrativo:

• Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales de ejecuciones coactivas o actividad técnica de la Administración. Por declaración hay que entender no sólo la que se manifiesta formal o expresamente, sino también la que se deduce de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa.

• La declaración puede ser de voluntad (aplicación de una norma, resoluciones), que será lo normal en las decisiones o resoluciones de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio (los actos consultivos, informes y dictámenes), de deseo (peticiones y propuestas entre órganos), de conocimiento (certificaciones, diligencias, anotaciones).

• La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración Pública, lo que excluye los supuestos señalados anteriormente como no constitutivos de actos administrativos. Ha de notarse que en el caso de que un particular obre por concesión o delegación de una Administración Pública la afirmación de principio es válida.

• La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, excluyéndose los actos privados de la Administración Pública, lo que por un lado subraya la fuerza innovadora o conservativa de los actos y por otro, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una potestad, que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de la misma (Principio de legalidad en la actuación administrativa).

• La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria, por cuanto esta potestad se ejercita dando lugar a un producto (el reglamento) que se diferencia cuantitativa y cualitativamente del acto administrativo, en el primer caso por el número de destinatarios a los que afecta y en el segundo porque el reglamento crea o innova el Derecho objetivo mientras que el acto lo aplica.

1.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Muy diversas clasificaciones se han efectuado de los actos administrativos; las que a continuación se exponen comprenden las categorías más importantes de actos:

• Por la extensión de sus efectos a los destinatarios, se distinguen ACTOS GENERALES, que son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas (ejemplo: una convocatoria de empleo público) y ACTOS SINGULARES o ESPECIALES, destinados a personas determinadas o determinables (ejemplo: resolución de nombramiento de funcionarios).

• Por su contenido se distinguen: ACTOS CONSTITUTIVOS, que son los que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas subjetivas entre sujetos o entre éstos y la propia




Administración; p. ej. una expropiación, una licencia de caza, etc., y ACTOS DECLARATIVOS, que son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre su contenido; por ejemplo, una notificación.

• Por su lugar en un procedimiento administrativo se distinguen los ACTOS DEFINITIVOS, que ponen fin a un procedimiento mediante una resolución que contiene la voluntad del órgano administrativo; y ACTOS DE TRÁMITE, mediante los cuales se va formando la voluntad del órgano.

• En razón de la potestad ejercitada al dictarlos, se distinguen: ACTOS REGLADOS y ACTOS DISCRECIONALES:

o Acto reglado, es aquél cuyos elementos vienen predeterminados por el ordenamiento jurídico. La Administración no puede optar entre varias decisiones válidas, sino exclusivamente por la predeterminada por la norma que aplica, actuará sin juicio subjetivo posible de forma automática. Ejemplo: la concesión de una licencia de pesca, la concesión de la jubilación al llegar la edad prevista (cumpliéndose los requisitos establecidos la Administración las concederá de forma automática). Se ejercita una potestad reglada.

o Acto discrecional, es aquél en el alguno de sus elementos no está especificado por el ordenamiento jurídico, teniendo por lo tanto la Administración la posibilidad de optar entre varias decisiones válidas; no obstante, la Administración deberá respetar los límites que la norma habilitante establezca. Ejemplo: construir un autopista y su trazado (el ordenamiento habilita a la Administración para construir autopistas, pero no indica su trazado y momento de construcción). Se ejercita una potestad discrecional.

• En base a los sujetos que intervienen, ACTOS SIMPLES y COMPLEJOS, según intervenga uno o varios órganos administrativos en su producción.

1.2.1 Actos resolutorios o de trámite

La distinción aparece enunciada en los artículos 107 de la Ley 30/1992 y 35 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y el criterio de distinción se establece en función de la recurribilidad de los mismos; mientras que los actos resolutorios, que deciden el fondo de la cuestión son impugnables "per se", los actos previos a la resolución o de trámite no son impugnables separadamente. Hay que precisar que hay actos de trámite impugnables directamente, precisamente los que “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos” (artículo 107.1 de la Ley 30/1992); fuera de esos casos la impugnación de los actos de trámite debe efectuarse alegando vicios de forma en una impugnación concentrada, porque fuera de ese caso, la oposición a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, y para la impugnación de tales actos en el recurso administrativo que en su caso, se interponga contra la misma.

1.2.2 Actos favorables y actos de gravamen

• Actos favorables: son los ampliatorios de derechos y facultades.

• Actos de gravamen: son limitativos de derechos restringiendo el ámbito de las facultades de los ciudadanos o imponiéndoles una obligación.




El criterio de distinción estriba en que los actos de gravamen, cuando afecten a derechos sustanciales, deben fundamentarse en preceptos de rango legal; en cambio, los actos favorables no necesitan una cobertura legal superior.

Además, los actos de gravamen deben ser motivados de manera expresa (Art. 54.1 a) de la Ley 30/1992), lo que no es necesariamente el caso de los actos favorables.

1.2.3 Actos que agotan y actos que no agotan la vía administrativa

• Son actos administrativos que agotan la vía administrativa aquéllos que no permiten recurso administrativo ordinario alguno, salvo el potestativo de reposición.

• Son actos que no agotan la vía administrativa aquéllos que son susceptibles de recurso administrativo de tipo ordinario (alzada).

1.3 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

De la regulación legal que sobre el acto administrativo se contiene en los Arts. 53 y ss. de la LRJAP-PAC pueden deslindarse una serie de elementos predicables de los actos administrativos:

1.3.1 Elemento subjetivo

1.3.1.1 La Administración (Art. 2 Ley 30/1992)

El acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública. Además, la Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.

1.3.1.2 La competencia

En toda potestad administrativa el elemento de la competencia viene prefijado por la norma señalándose el órgano de la Administración que tiene atribuida la potestad.

La exigencia de que el acto administrativo debe dictarse por el órgano competente está prescrita en el Art. 53.1 de la Ley 30/1992 (“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”); así mismo, la competencia se determina analíticamente por las normas (no todos los órganos pueden lo mismo porque entonces no se justificaría su pluralidad); además, conforme determina el artículo 12 de la Ley 30/1992 "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otra leyes.”

1.3.1.3 Los titulares de los órganos

El ejercicio de la potestad administrativa por los órganos competentes es realizada por los sujetos titulares de los órganos y es menester que la persona o personas físicas que los componen ostenten la investidura legítima de los mismos, en cuanto a la forma de designación, etc.

Y, además, deben mantener íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstención y recusación previstos en los Arts. 28 y 29 de la Ley 30/1992, que reproducimos y comentamos:




Artículo 28. Abstención.

1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.

2. Son motivos de abstención los siguientes:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

3. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

4. Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

5. La no abstención en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad.

Artículo 29. Recusación.

1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento.

2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.

3. En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento”.

El preámbulo de la Ley 30/1992 expresa que la abstención y la recusación son consecuencias directas del artículo 103.1 de la Constitución al establecer que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. La clave se halla en la objetividad y que es tanto como




“garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales”.

La finalidad de estas técnicas no es sólo garantizar la imparcialidad sino evitar cualquier apariencia de parcialidad. Se pretende evitar la mera intervención de funcionarios, autoridades y personal dependiente de las Administraciones Públicas en procedimientos en los que se pueda dudar de su imparcialidad.

Los supuestos de abstención que recoge el artículo 28 son prácticamente idénticos a los que regulaba la LPA. Sólo dos párrafos son nuevos: el apartado b) se amplia con el supuesto de compartir despacho profesional o estar asociado con los parientes para el asesoramiento, la representación o el mandato; y en el apartado e) amplia a los dos últimos años la relación de servicio con persona interesada directamente con el asunto.

En cuanto al cómputo del parentesco se efectúa según lo establecido en el artículo 915 del Código Civil.

De esta forma están dentro del cuarto grado por consanguinidad: los primos, sobrinos, hermanos, tíos, padres, abuelos, bisabuelos, tatarabuelos, hijos, nietos, bisnietos y tataranietos.

La afinidad es el parentesco de un cónyuge con los consanguíneos del otro y se da también respecto a los cónyuges de los consanguíneos propios. Por tanto entran en el segundo grado: suegros, abuelos del cónyuge, cuñados, yernos y nueras y nietos del cónyuge.

La recusación es el complemento activo de la abstención. Es la acción que se le concede al interesado de instar la no participación activa, la abstención de una autoridad o funcionario en un determinado procedimiento. Supone dos requisitos, la concurrencia de una causa de abstención y la no abstención a iniciativa de la autoridad o funcionario encargado de tramitar y resolver el asunto.

1.3.2 Elementos objetivos

1.3.2.1 Los presupuestos de hecho

Como el acto administrativo no es más que la manifestación del ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata; el supuesto de hecho en cuanto proviene directamente de la norma es siempre un elemento reglado del acto y por tanto, perfectamente controlable por el juez.

Aun cuando los presupuestos de hecho estuvieran fijados genéricamente, permitiendo valoraciones a la administración, los hechos concretos, la realidad fáctica que motiva el actuar administrativo, no puede ser objeto de una valoración discrecional; incluso en este caso la valoración no es posible.

1.3.2.2 El fin

El fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir es también un elemento reglado, que conforme determina el Art. 103.1 de la Constitución Española es un fin público.

Cuando la norma atribuye una potestad a la Administración, además, señala la finalidad específica a que debe encaminarse el ejercicio de esa potestad, e incurrirá en el vicio de la desviación de poder si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública (Art. 63 de la Ley 30/1992 y Art. 70.2 Ley 29/1998, de la LJCA).




1.3.2.3 La causa

El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita (GARCÍA DE ENTERRÍA), recogiendo lo señalado en el Art. 53.2 de la Ley 30/1992: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Por tanto, la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos. Por ejemplo, en las expropiaciones, la causa expropiandi sería la efectividad del cumplimiento por el acto expropiatorio singular del fin legal abstracto enunciado por la norma, en concreto, la utilidad pública o interés social del fin a que haya de destinarse el objeto expropiado (Art. 9 de la Ley de Expropiación Forzosa y art. 33.3 de la Constitución Española).

Sin embargo, para GARRIDO FALLA la causa no sería la adecuación entre el acto administrativo y el interés público, sino la circunstancia o presupuesto de hecho que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte.

1.3.2.4 Los motivos

La Administración no va a tener más actuación que la estrictamente legal de modo que no puede haber motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho; tal es así que incluso, en un número importante de supuestos la Ley la impone la obligación de motivar sus actos (art. 54 de la Ley 30/1992).

En este sentido, en el acto administrativo los motivos están siempre y necesariamente incorporados a la causa; es decir, en los motivos ha de aparecer tanto la realidad del presupuesto de hecho por el que el acto se aplica, como el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, erigiéndose de este modo el control de los motivos como uno de los puntos centrales del control de la legalidad de la Administración.

1.3.2.5 La declaración

Venimos exponiendo que el acto administrativo consiste en una declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento y que tal declaración puede ser explícita o deducirse de un determinado comportamiento. Ante tal variedad de manifestaciones, el problema que se plantea, es un problema de interpretación de los actos administrativos, sobre el valor que tienen la intención o la declaración y las conclusiones que se deducen de los mismos. Ante la falta de una norma expresa en las leyes administrativas y en virtud de la supletoriedad de las leyes civiles (Art. 4.3 del Código Civil), pueden aplicarse los Arts 1281 y ss. del CC, según los cuales se asigna un valor primordial a la intención del acto frente a su expresión literal.

Conectado con el asunto de la declaración, está el de los vicios de la voluntad expresada en la declaración; es decir, la situación de capacidad personal del agente emisor del acto administrativo, y si han concurrido en él error, violencia, intimidación o dolo. Tal investigación no tendrá importancia si el contenido del acto se acomoda a la Ley, pero en el caso de los actos discrecionales, los efectos creativos conectados al ejercicio de dicha potestad no podrán admitirse si la situación psicológica que en el acto se expresa no ha sido plenamente libre y consciente y, en este caso, habrá que remitirse a la regulación civil y a los vicios de la voluntad ante la ausencia de normas en Ley 30/1992. En este sentido, el Art. 62.1.d) de esta Ley sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos cuyo contenido sea constitutivo de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta; y, por otro lado, el Art. 110.3 de la misma Ley señala que los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos, que




recogen el principio general de Derecho referente a que de la propia torpeza no pueden obtenerse beneficios.

1.3.2.6 El contenido

El contenido de la declaración debe adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico art. 53.2 Ley 30/1992; es decir, la declaración en que consiste el acto administrativo debe adecuarse a derecho en cuanto a plazo, modo y condición. Sólo se admiten las cláusulas particulares si no rompen el marco legal típico y por tanto, no llevan a una libre configuración administrativa de la decisión, por ejemplo: no se puede aprobar a un alumno bajo condición ni se puede expedir un título con el gravamen de un modo determinado de ejercicio.

1.3.2.7 El objeto

El objeto del acto consiste en una declaración que puede ser el comportamiento de un ciudadano o administrado, de otra administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho (que se documenta o califica);un bien (dinero, en una declaración tributaria); una situación jurídica (jubilación, servicios especiales); la propia organización de la Administración o, bien, la mezcla de esos objetos típicos.

Por otro lado, el objeto ha de ser lícito, según el Art. 1275 del Código Civil y, también, determinado y posible (Arts. 1272 y 1273 del Código Civil).

La exigencia de que el objeto sea posible tiene una sanción en el Art. 62.1 c): La nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.

1.3.3 Elementos formales

1.3.3.1 El procedimiento

La declaración en que el acto consiste ha de producirse siguiendo un iter concreto, exigencia consagrada constitucionalmente (Art. 105.c de la Constitución Española).

Dicho procedimiento, como modo de producción de un acto, regula simultáneamente:

• Una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir.

• La participación de una pluralidad de sujetos o de órganos en el dictado del acto.

• La necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación.

• La participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento, distintas de la Administración actuante.

El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas sino que asegura entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolución final.

El procedimiento es, por tanto, un cauce necesario para la producción de actos administrativos, garantía de los derechos de los ciudadanos, cuya inobservancia determina la nulidad del acto.

1.3.3.2 La forma de manifestación.

El acto administrativo necesita una forma externa de manifestación, generalmente tasada y, normalmente, escrita (Art. 55 de la Ley 30/1992); pero no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia, por ejemplo, en los actos dictados en virtud del Art.




55.2 de la misma Ley ("actos de orden de") la forma de producción es verbal, dejándose constancia escrita del acto producido.

Frente a esa regla general de la producción escrita, hay casos en que el modo de producción es distinto: la orden verbal, en las relaciones de jerarquía funcionariales e, incluso, de policía, mediante signos acústicos (silbato del guardia de tráfico) o visuales (señales de tráfico).

También los actos administrativos pueden producirse mediante actos tácitos o manifestados en conductas expresivas.

1.3.3.3 El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos.

Aunque la Ley 30/1992 no tiene sobre esta cuestión una norma general, existe un uso extendido en cuanto a la forma de los actos finales o resolutorios: encabezamiento con indicación de la autoridad que emite el acto, preámbulo que suele referir los actos preparatorios y de trámite, las normas de competencia y de fondo en que el mismo se aplican, indicando si se ha consultado al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiera, la motivación en los casos en que proceda, resolución propiamente dicha y el lugar, fecha y firma.

El requisito de la motivación responde a la necesidad de hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales se apoya el acto. La motivación es obligatoria en los casos señalados en el Art. 54 de la Ley 30/1992, y aquellos otros que se recogen en la Ley.

La motivación es un medio técnico de control de la causa del acto; por ello, no es un requisito meramente formal, sino de fondo. La motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional sino que ha de ser suficiente dando razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión.

2 MOTIVACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Como acabamos de ver la motivación y la notificación de los actos administrativos integran parte de los elementos formales de los actos administrativos, ambos aspectos son de gran importancia, porque la motivación actúa como garantía para los ciudadanos, y la notificación supone el conocimiento por parte de éstos de la actuación administrativa de la que se derivarán unas consecuencias jurídicas para ellos.

2.1 LA MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Debemos entender por motivación, en sentido amplio, la justificación del por qué de un acto administrativo.

Para GARCIA DE ENTERRÍA la motivación es el elemento de la declaración en que consiste el acto administrativo, a través del cual se hace patente el proceso psicológico mediante el cual se adoptó la resolución.

El artículo 54 de la Ley 30/1992 dispone la exigencia de la motivación en una serie de supuestos tasados que examinamos a continuación y que agotan prácticamente el elenco imaginable de actos administrativos.

Artículo 54. Motivación.

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.




b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999.

La motivación se puede definir como “la exposición de las razones y causas tanto fácticas como de derecho que ha tenido en cuenta la Administración para adoptar la resolución”.

Su importancia es indiscutible. En efecto, mediante la motivación del acto, el destinatario puede saber el por qué de la resolución que le han notificado, constituyendo el elemento interpretativo de la voluntad de la Administración cara a un futuro control jurisdiccional.

En resumidas cuentas, la conclusión final de todo el precepto viene a ser que hay que motivar siempre que se trate de actos con proyección externa o en los que resulten afectados derechos e intereses del ciudadano afectado. Y ello por una doble razón: por el principio de transparencia que debe presidir toda la actuación administrativa y para posibilitar, en su caso, el control del acto, la verificación de su adecuación al fin, el principio garantizador que ha de impregnar toda la actividad pública en un Estado de Derecho.

Digamos por último que el contenido de la motivación tiene que ser comprensiva de los hechos y fundamentos de derecho, concretados e individualizados al supuesto concreto, teniendo que ser consideradas como motivaciones viciadas las usuales fórmulas de estilo que a veces usa la Administración como motivación (ejemplo: por necesidades del servicio, etc.).

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte (Art. 54.2 de la Ley 30/1992).

2.2 NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Por notificación debemos entender la actuación de Administración por medio de la cual se pone o intenta poner en conocimiento de los interesados la producción de una acto administrativo, en sentido amplio, que afecte a sus derechos o intereses legítimos.

La notificación es el cauce o vía de comunicación de los actos administrativos, aunque, excepcionalmente, y por disposición legal, pueda ser sustituida por la publicación.




La notificación es un requisito para la eficacia del acto, por lo que no desplegará sus efectos frente a los interesados o terceros hasta que no se efectúe la misma y tengan conocimiento de la resolución o acto de la Administración.

El régimen de la notificación, así como de la publicación, viene establecido en la Ley 30/1992, en sus artículos 58 a 61, cuyo contenido reproducimos y analizamos:

Artículo 58. Notificación.

1. Se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Artículo 59. Práctica de la notificación.

1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

3. (Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos).

4. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.




5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio, en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que se proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, la notificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores.

6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

Artículo 60. Publicación.

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del artículo 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.

Artículo 61. Indicación de notificaciones y publicaciones.

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

2.2.1 Contenido de la notificación

Conforme dispone el apartado segundo del artículo 58 citado, toda notificación contendrá el texto integro del acto, es decir, la resolución administrativa, la indicación de si es o no definitivo en vía




administrativa, recursos que proceden, órgano ante quien hay que presentarlos y plazo para interponerlos.

2.2.2 Práctica de la notificación:

• Se admite una total libertad de medios para practicar la notificación, siempre que quede constancia de la recepción por el interesado, incluso, por medios telemáticos. En este sentido, es importante destacar las previsiones contenidas en el artículo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que prevé la notificación por medios electrónicos si lo señala el propio interesado como medio preferente en su solicitud o consiente en su utilización. Utilizado este medio, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la LPC si transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido desde su puesta a disposición.

• El principio de libertad de forma permite al interesado que escoja el lugar donde quiere que se le practique las notificaciones.

• Se supera el problema del rechazo de la notificación por el interesado, usado a veces como táctica obstruccionista y dilatoria.

• A efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo establecido en el procedimiento correspondiente, será suficiente la notificación que contenga el texto integro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. Sobre este respecto el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de noviembre de 2003 ha fijado la siguiente doctrina legal: “En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente.”

• La notificación edictal y en los diarios oficiales de la Administración correspondiente, se contempla como último recurso, a emplear cuando todos los anteriores han fallado.

• La Ley 30/1992 innova en el tema de la publicación de actos administrativos. Así se contempla como un sustitutivo de la notificación en tres supuestos (art. 59 de la Ley 30/1992):

o Cuando sea un acto administrativo general.

o Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

o Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.




2.2.3 Notificaciones defectuosas

La regla general establecida por la Ley 30/1992, respecto de las notificaciones defectuosas es su ineficacia.

No obstante, con las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999 se recupera, en términos parecidos a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la convalidación de las notificaciones defectuosas.

Así las notificaciones que contengan el texto íntegro del acto y omitan alguno de los demás requisitos preceptivos surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones ante la Administración que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto notificado o interponga el recurso que proceda (Art. 58.3 de la Ley 30/1992).

2.2.4 Publicación de los actos administrativos

Como establece el artículo 60 de la Ley 30/1992, la publicación deberá contener los mismos elementos que se le exige a la notificación y con los mismos efectos que señala el apartado 3º del artículo 58.

Establece la Ley la publicación de los actos pero como actividad complementaria a la notificación. La publicación se llevará a cabo “cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente”.

En el artículo 61 se establece un régimen cautelar, restrictivo de la notificación por medio de anuncios o publicación en el caso de que esa publicidad pueda lesionar derechos o intereses legítimos. Nos parece que el legislador está pensando principalmente, en aquellos casos en que la publicidad pudiera afectar al honor o intimidad de las personas. En cualquier caso, por la concurrencia posible de terceros interesados, y por el carácter discrecional de la medida, la Administración debe ser muy cuidadosa a la hora de adoptarla.

3 EFICACIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

3.1 PRESUNCIÓN DE VALIDEZ Y EFICACIA INMEDIATA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estos dos caracteres predicables de los actos administrativos reflejan una vez más las potestades exorbitantes que se reconocen a la Administración Pública; los actos administrativos se presumen válidos y son eficaces desde el mismo momento de su producción.

Su regulación fundamental se establece en los artículos 56 y 57 de la Ley 30/1992:

Artículo 56. Ejecutividad.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley”.

Este artículo afirma el carácter ejecutivo del que gozan los actos administrativos. Es decir, la Administración no sólo tiene facultad para declarar unilateralmente una situación, derecho, etc., sino que al mismo tiempo se le reconoce la potestad de llevarla a cabo, de materializarla, incluso contra la voluntad del particular, por sus propios medios sin auxilio jurisdiccional (ejecutoriedad).




Este es uno de los elementos que el Derecho Administrativo define como facultades exorbitantes de la Administración, cuando actúa ostentando potestades administrativas.

Hay sin embargo una confusión muy habitual entres dos conceptos, nos referimos a los términos ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos.

La ejecutividad del acto administrativo es la cualidad jurídica que todo acto tiene, de habilitar a la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones necesarias que su ejecución comporta; equivale, por tanto, a la condición del acto como “título ejecutivo” a favor de la Administración; en tanto que la ejecutoriedad es solo la cualidad propia de algunos actos (los que imponen deberes positivos o negativos a terceros, cuando no los cumplan o resistan su cumplimiento, y presupone, por tanto, que el acto sea ejecutivo) y consiste en la prerrogativa de la Administración de ejecución forzosa de tales actos, sin necesidad de auxilio jurisdiccional, incluso empleado la coacción.

Artículo 57. Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.

El precepto juega con dos conceptos, validez y eficacia, íntimamente relacionados.

La validez alude a que el acto se ha producido respetando los requisitos subjetivos, objetivos y formales, y como dice el artículo se presumirán válidos.

Esta es otra de las facultades exorbitantes de la Administración. Se trata desde luego de una presunción relativa, es decir, destruible mediante prueba en contrario. El Art. 57 de la Ley 30/1992 establece una presunción de validez iuris tantum, lo cual confirma el traslado al particular de la carga de probar lo contrario a través de la correspondiente impugnación. La justificación de esta presunción la encontramos en la necesidad de asegurar la eficacia de la acción administrativa.

Por otra parte, la eficacia de los actos significa la aptitud de éstos para producir los efectos que les son propios. La eficacia siempre es inmediata o de futuro; sólo excepcionalmente se le otorga a un acto eficacia retroactiva, y ello por el principio constitucional de seguridad jurídica (Art. 9.2 de la Constitución Española).

No obstante, en la práctica hay que tener en cuenta que la eficacia de un acto es una cuestión de hecho y que la Administración puede imponerla materialmente, siempre que dicho acto sea susceptible por sí mismo de producir alguna clase de efectos; es decir, salvo en el supuesto de los actos inexistentes, todos los demás actos administrativos, aun los nulos de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, eficacia material que sólo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando los recursos procedentes.

Esta distinción de la eficacia material y legal de los actos administrativos es consecuencia del privilegio que la Administración tiene en la ejecución forzosa o acción de oficio.




3.2 CONDICIONES DE EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones y el propio Art. 57.1 así lo prevé, al decir en su inciso final "salvo que en ellos se disponga otra cosa". Las excepciones reguladas en nuestro Derecho son las que se refieren a la eficacia demorada de los actos, la eficacia retroactiva, la suspensión de la eficacia y el supuesto especial de eficacia que supone el silencio administrativo.

3.2.1 La eficacia demorada

El comienzo de la eficacia de los actos administrativos está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. A tal efecto el Art. 57.2 establece: “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

Por tanto, en el precepto indicado se recogen cuatro supuestos de eficacia demorada:

• Por razón del contenido: No necesita aclaración alguna por cuanto es necesario que se dé un hecho concreto para que el acto cobre eficacia (condición suspensiva).

• La aprobación: Es una manifestación típica de la tutela de unos entes administrativos sobre otros y su exigencia no afecta, en absoluto, a la perfección ni a la validez del acto inferior; el acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

• La notificación: según el Art. 58.2 se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses. Respecto del régimen de la notificación nos remitimos al epígrafe correspondiente.

• La publicación: la publicación de los actos administrativos a tenor del Art. 59.5, sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos en los supuestos y con los requisitos establecidos. Véase el epígrafe correspondiente a la publicación.

3.2.2 La eficacia retroactiva

Según el Art. 57 de la Ley 30/1992, se admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos pueden retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a unos límites concretos (principio de legalidad y principio de seguridad jurídica).

Los supuestos de eficacia retroactiva previstos en el Art. 57.3 son dos:

• Actos administrativos que se dictan en sustitución de otros actos anulados.

• Actos administrativos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

El primer supuesto plantea la problemática de la dudosa legalidad de la retroactividad tratándose de actos limitativos de derechos, mientras que el segundo no plantea otro problema que la salvaguarda de los derechos de un tercero.

3.2.3 La suspensión de la eficacia

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente.




La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones:

• Extinción del acto por su total cumplimiento.

• Por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte.

• Por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo (término final).

• Por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella.

• Por anulación o revocación del acto.

La eficacia del acto, por otro lado, puede cesar temporal, provisional o transitoriamente, hablándose en estos casos de suspensión del acto, la cual tiene diversas modalidades.

La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso); o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostente la tutela o el control sobre el autor del acto en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo (suspensión como medida de tutela). En el primer caso, la suspensión es facultativa, siendo obligatoria en el segundo caso:

• Suspensión en vía de recurso: Los recursos administrativos no suspenden de suyo la ejecución de los actos impugnados, para evitar que la actividad de la Administración, orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resultar paralizada. No obstante, en el ámbito sancionador la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa (Art. 138.3 de la Ley 30/1992).

Pero la Ley prevé una excepción a esta regla general, facultando a la Administración, según los casos, para suspender la ejecución de los actos recurridos, en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho del acto administrativo, previstos en el Art. 62.1 de la Ley 30/1992 (ver Art. 111 de la Ley 30/1992). Con todo, el Art. 111.2 Ley 30/1992 introduce un criterio interpretativo, al señalar que el órgano a quien compete resolver el recurso, deberá ponderar, para adoptar el acuerdo de suspensión, el perjuicio que se causaría al interés público o a terceros por la suspensión, o al recurrente por la no suspensión.

• Las medidas cautelares: El Art. 111.3 Ley 30/1992 indica que al dictarse el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada.

En todo caso, conforme señala el Art. 111.5 de la Ley 30/1992, cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó por imperativo del Art. 59.1.a) de esta Ley.

Finalmente, hay que indicar que el acto impugnado se entenderá suspendido en sus efectos, si transcurridos 30 días desde que se efectuó la solicitud, el órgano competente para resolverla no dictó resolución expresa (Art. 111.4 de la LRJ-PAC).

3.2.4 Supuesto especial de eficacia: El silencio administrativo

La técnica del silencio administrativo es una presunción legal en virtud de la cual, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que a ciertos o plenos efectos la misma se ha producido con un contenido negativo o positivo.




La previsión legal de la técnica del silencia administrativo se encuentra en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992.

Podemos distinguir:

• El silencio positivo:

El silencio positivo de la Administración, a diferencia del silencio negativo, no tiene nada que ver con la finalidad de facilitar las exigencias procesales que derivan de la configuración impugnatoria de los recursos administrativos o contencioso-administrativos.

Puede decirse del silencio positivo que produce los mismos efectos que un acto administrativo expreso, equivalente a la estimación de la petición no contestada en el plazo establecido para el dictado (y notificación) de la resolución expresa.

• El silencio negativo:

La técnica del silencio administrativo negativo aparece ligada a la singular configuración técnica del recurso contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión "a posteriori".

Significa que pasado un cierto plazo sin que la Administración se pronuncie expresamente, la ley presume que la pretensión del particular ha sido denegada, lo cual permite a éste promover contra esta denegación “presunta” los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales.

3.3 EL RÉGIMEN DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El acto administrativo debe reunir una serie de requisitos para ser válido, requisitos que marca el ordenamiento jurídico. Debemos comprobar y ver qué respuesta da el ordenamiento jurídico para aquellos actos que se han producido con infracción del mismo, es decir, que no han cumplido los requisitos previstos. En nuestro ordenamiento, es la Ley 30/1992 la que prevé una respuesta en defensa de esa legalidad y de que se cumplan los requisitos a la hora de producir los actos administrativos. Por tanto, el acto debe reunir todos esos requisitos que establece el ordenamiento, incluso, como veremos no es necesario que adolezca de todos para que incurra en un vicio, y así la Ley establece una graduación de invalidez según el tipo de requisito que el acto no cumpla.

Esta graduación sería la siguiente: nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidades no invalidantes.

3.3.1 Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

“Artículo 62. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.




e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La nulidad de pleno derecho se ha articulado para unos supuestos tasados en nuestro ordenamiento jurídico, significándose que fuera de estos vicios, todos los demás serán vicios de mera anulabilidad o irregularidades que no afectan a la validez acto administrativo.

El artículo 62 en sus dos apartados fija de forma diferenciada la nulidad de pleno derecho para los actos administrativos y las disposiciones administrativas de carácter general. La actual redacción de este artículo procede de la Ley 4/1999, y el cambio efectuado afecta a la letra a) del apartado 1º donde se ha suprimido el inciso “contenido esencial”.

Se puede establecer una serie de notas que caracterizan y singularizan a los actos administrativos nulos de pleno derecho:

• No pueden ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está prevista en la Ley para los actos anulables.

• La nulidad absoluta puede alegarse en cualquier momento, la anulabilidad sólo en determinados plazos.

• La sentencia que declara la nulidad es declarativa, la que declara la anulabilidad es constitutiva.

• El acto no produce efectos.

• La nulidad del acto es susceptible de alegarse o ser tendida en cuenta por cualquiera (en su favor o en su contra): es el efecto “erga omnes” de la nulidad de pleno derecho.

Examinemos los supuestos:

• Los actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Hace referencia a los derechos y libertades reconocidos en los artículo 14, sección 1ª del capítulo segundo del Título I y Art. 30 de la Constitución. Es decir los 17 artículos que tienen una protección reforzada por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. La inclusión en el precepto de estos actos, trae causa de la reiterada jurisprudencia del Alto Tribunal.

• Los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Este apartado modula la incompetencia manifiesta sancionando con la nulidad radical no todo vicio de incompetencia, sino sólo la que se refiere a la materia o al territorio.

• Los actos que tengan un contenido imposible. A este supuesto se asimilan los actos carentes de objeto.




• Los actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Para poder declarar la nulidad en este supuesto es requisito la previa sentencia judicial penal firme que lo declare.

• Los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. La jurisprudencia siempre ha sido muy restrictiva en este supuesto, asimilando el primer párrafo a la mera “vía de hecho”, es decir a los casos más graves de carencia del procedimiento.

Respecto de los órganos colegiados, se entiende el acuerdo nulo cuando el quórum no es el correcto, ha faltado la votación, el asunto no estaba en la convocatoria y no estaban todos sus miembros, etc. Es decir, la inobservancia de la normas sobre convocatoria, quórum de asistencia, debate y votación hará que el acuerdo adoptado sea nulo de pleno derecho.

• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Este precepto viene a ser una barrera frente a ciertos efectos no deseables del silencio positivo. El silencio positivo opera de forma automática, ciego, de manera que se puede dar la paradoja de que lo que no se puede obtener por resolución expresa, se pueda obtener por silencio.

Sanciona con la nulidad radical no todos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, sino solo aquéllos por los que se adquieren derechos o facultades sin tener los “requisitos esenciales”; los otros, es decir aquéllos por los que se adquieren derechos, etc., teniendo los requisitos esenciales pero faltando otros secundarios, pasarían a la categoría de la anulabilidad del artículo 63.

• Cualquier otro supuesto que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. El carácter de excepcionalidad que tiene la nulidad en el Derecho Administrativo, se concreta en el numerus clausus de los supuestos. Sin embargo este apartado establece una cláusula general de cierre que puede amplia los casos de nulidad hasta donde una norma con rango de Ley decida. De cualquier forma, los requisitos son estrictos: ha de establecerse expresamente y la norma ha de tener rango legal.

El apartado 2º de este artículo establece como norma general la nulidad de pleno derecho en el ámbito reglamentario, a diferencia de lo que ocurre con la invalidez de los actos administrativos en que la anulabilidad es la regla y la nulidad la excepción.

El motivo de la nulidad en los reglamentos es la infracción del principio de jerarquía normativa proclamado en la Constitución en el artículo 9.3, la regulación de materias reservadas a la Ley, y el establecimiento de la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

3.3.2 Anulabilidad de los actos administrativos

Artículo 63. Anulabilidad.

1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.




2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.

Esta categoría de invalidez, a diferencia de la nulidad, tiene carácter genérico y residual, y será la sanción típica para todos aquellos actos que no se acomoden al ordenamiento jurídico. La nulidad de pleno derecho ha de interpretarse restrictivamente y sólo procederá en los supuestos de vulneración más grave del ordenamiento.

Como vemos cualquier infracción del ordenamiento jurídico vicia de anulabilidad un acto. Frente a los supuestos tasados del artículo anterior, aquí el régimen es extraordinariamente abierto.

De acuerdo con lo dispuesto en este artículo 63 la anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado, reconociéndosele para ello la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de interponer los recursos que procedan frente a él. Si esta reacción del afectado no se produce, el ordenamiento se desentiende del vicio cometido que de este modo se considera purgado en aras de la seguridad jurídica. Por las mismas razones la propia ley permite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (Art. 67 de la Ley 30/1992).

Es decir, a diferencia de los vicios de nulidad, la acción para poner de manifiesto los vicios de anulabilidad ha de ejercerse dentro de los plazos de recurso o, en su caso, de los establecidos para la declaración de lesividad, purgándose en caso contrario.

Lo que hay que determinar a continuación, es qué tipo de vicios del acto son constitutivos de anulabilidad.

De la lectura de este artículo 63 se desprenden dos categorías de actos anulables:

• Los actos de la Admón. que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder y que, por supuesto, no sean supuestos de nulidad de pleno derecho.

El último inciso del apartado 1º incluye la “desviación de poder” como causa de anulabilidad. La definición de desviación de poder la da el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la LJCA que dice: “Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos fijados por el ordenamiento jurídico”. Es decir el acto puede tener apariencia correcta, pero el elemento causal o finalista está viciado. La desviación de poder se produce con mayor facilidad en los actos discrecionales que en los reglados, aunque no es privativa de aquéllos.

El problema de la desviación de poder radica en la dificultad de la prueba, lo que lleva a frustrar en muchos casos la declaración judicial de anulabilidad por este motivo.

El Art. 63.2 de la LRJ-PAC aclara que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Por tanto, el vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando eventualmente su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración; en todos los demás casos el




principio de economía procesal exige pronunciarse sobre el fondo y formular un juicio definitivo sobre la conformidad o disconformidad sustancial del acto con el ordenamiento jurídico.

Podemos decir, por tanto, que hay tres grados de vicios formales en la producción de los actos y con distintos efectos invalidatorios. Así, meros defectos formales, sin transcendencia alguna; los defectos que impiden al acto alcanzar su fin, que se sanciona con la anulabilidad; y la carencia total y absoluta del procedimiento, que dará lugar a la nulidad de pleno derecho. Será una tarea interpretativa determinar en cuál de los tres supuestos se encuadra el vicio formal.

Sobre los defectos que causan indefensión, la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva, entendiendo que la utilización por el interesado de los recursos pertinentes tanto en vía administrativa como jurisdiccional, subsana la indefensión producida por el vicio de forma.

• El Art. 63.3 señala que "Las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo impusiera la naturaleza del término o plazo”.

Este apartado tercero salva de la anulabilidad a las infracciones por extemporaneidad, salvo en los casos en que el plazo o término tengan una relevancia decisiva por la naturaleza del acto.

3.3.3 Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez

La presunción de validez que reconoce el ordenamiento jurídico a los actos administrativos, se traduce en el principio de conservación de los mismos (favor actii), dando lugar a una serie de técnicas que la Ley 30/1992 recoge de forma positiva:

3.3.3.1 Transmisibilidad

Artículo 64. Transmisibilidad.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado”.

La transmisibilidad es una característica común a la nulidad y anulabilidad.

Su razón estriba en el principio de favor actii, es decir, de salvar, en un procedimiento en el cual se han producido vicios invalidantes, todos los actos y actividades no viciadas. Se trata de establecer la incomunicación entre lo viciado y lo no contaminado, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiese dictado.

3.3.3.2 Conversión de los actos viciados

Artículo 65. Conversión de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste”.

La conversión de los actos nulos o anulables, según Parada Vázquez, es una técnica por la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por la Administración




autora del mismo, y que refuerza la idea de la existencia del principio general de conservación de los actos.

La conversión de los actos da vida a otro acto distinto, el acto inválido desaparece por otro que nace nuevo.

3.3.3.3 Conservación de actos y trámites

Artículo 66. Conservación de actos y trámites.

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.

En este supuesto, además de operar el principio de favor actii, es especialmente aplicable el de “economía procesal”. Lo esencial y relevante, para aplicar la conservación de actos y trámites, son los datos objetivos de los expedientes administrativos; esto implica la conservación de aquéllos actos que, de repetirse, volverían a mantener el mismo contenido que tenían antes de la declaración de nulidad.

3.3.3.4 Convalidación

Artículo 67. Convalidación.

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente”.

La convalidación es una subespecie dentro de las subsanación de defectos, únicamente, de los actos anulables, que se produce por medio de un acto administrativo específico, el acto de convalidación, distinto del acto convalidado y autónomo respecto de éste en su tratamiento procesal, siendo susceptible de recurso independiente o separado.

El párrafo segundo de este artículo determina que el acto convalidado producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos.

El precepto ilustra dos supuestos de convalidación: el vicio de incompetencia por razón de la jerarquía y el vicio por falta de autorización, cuando esta es preceptiva.

4 EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

4.1 EVOLUCIÓN Y FUNDAMENTO HISTÓRICO

El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución Francesa y como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo. Los revolucionarios propugnaban que la fuente del Derecho estaba en la comunidad, en su voluntad general, y, a la vez, que sólo hay una forma legítima de expresión de esta voluntad: La Ley General, que determinará todos y cada uno de los actos singulares del poder.




Una vez que esa concepción del Derecho se ha consolidado, el concepto de Estado de Derecho se identifica con su realización y se erige en un modelo de Derecho Natural que va a presidir toda la evolución política de Occidente hasta nuestros días. Hoy se mantiene la misma convicción común sobre el origen del Derecho.

El segundo elemento estructural referente a la necesaria producción del Derecho por medio de Leyes Generales ha sido, sin embargo, erosionado: no hay ningún inconveniente de principio en la admisión de leyes singulares.

Lo sustancial del mecanismo no es que la Ley sea general o singular, sino que toda acción singular del poder esté justificada en una ley previa. Esta exigencia tiene dos justificaciones:

• La legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria o popular, cuya expresión típica es la Ley.

• El principio técnico de la división de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial): Los tres sometidos a la Ley, pero con supremacía legislativa.

En resumen, es a esta técnica estructural precisa a lo que se llama propiamente principio de legalidad de la Administración. La Administración está sometida a la Ley, y su actuación se ve limitada por ella. Esta idea, obvia en la actualidad, supuso, sin embargo, una novedad histórica.

¿Cuál es el sentido general del PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA?:

Lo verdaderamente singular del régimen de Derecho Público surgido de la Revolución es justamente ese cambio radical de concepción del sistema jurídico. La Administración es una creación abstracta del Derecho y no una emanación personal de un soberano, y actúa sometida a la legalidad. Legalidad objetiva que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de acciones, expresión del principio de libertad que la Revolución instaura y que revela cómo dicha legalidad viene a descomponerse en verdaderos derechos subjetivos.

4.2 CONCEPCIONES DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

De lo expuesto hasta ahora, se desprende que el principio de legalidad en la actuación administrativa supone el sometimiento de la Administración a la legalidad en un sentido estricto, de sujeción a la Ley (formal) emanada del Legislativo.

La cuestión se complica con el nacimiento y desarrollo de un poder normativo propio de la Administración: El poder reglamentario, puesto que la Administración ya no se presenta como una simple instancia de ejecución de normas del Legislativo sino que es, a la vez, productora, fuente de normas: los Reglamentos; no obstante, la Ley sigue presidiendo y enmarcando la acción administrativa bien operando directamente sobre ella bien condicionándola, limitándola, determinándola o excluyéndola.

Podemos definir dos posiciones de vinculación de la Administración al Principio de legalidad:

• VINCULACIÓN NEGATIVA.- En síntesis, significa que la Administración Pública puede realizar aquello que no le está prohibido.

• VINCULACIÓN POSITIVA.- Significa que la Ley no sólo es el límite sino que, además, es el soporte necesario imprescindible de la actuación administrativa. La Ley es la condición necesaria e inexcusable de toda actuación administrativa y la Administración no es un reducto soberano ni tiene poderes inmanentes.

Por lo tanto, el principio de legalidad implica:




• La sumisión de los actos de la Administración a las disposiciones de carácter general, legales y reglamentarias.

• Las competencias de los órganos de la Administración deben venir atribuidas de forma concreta.

• La validez de las actuaciones de las Administraciones exige previa norma habilitante que las permita, de tal forma que para ellas lo no permitido, expresa o implícitamente, está prohibido, al contrario que los ciudadanos a los que les está permitido todo lo no prohibido.

• Toda actividad administrativa está sometida al control jurisdiccional de los Jueces y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.

4.3 PLASMACIÓN POSITIVA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL

La Constitución Española de 1978 se inscribe en la doctrina de la vinculación positiva y así el Art. 9.1 señala que "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico".

Consagrando esta idea el Art. 9.3 del mismo texto fundamental que dice:"La Constitución Española garantiza el principio de legalidad, y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos". De igual manera, se pronuncian los Art. 97, 103.1 y 106.1.

La plasmación de este mandato constitucional se evidencia en los artículos 3, 62.2 y 127 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; en el artículo 3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); en el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno, etc.

www.jcyl.es/eclap

adm deradm t03

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