Államigazgatás

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA

ÁLLAMIGAZGATÁS (tankönyv)

Budapest, 2011.

NEMZETI KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET

A tankönyvet megalapozó tanulmányok szerzői: I. fejezet: Dr. Balázs István

Jakab András II. fejezet: Rixer Ádám III. fejezet: Dr. Balázs István IV. fejezet: Dr. Balázs István Dr. Nagy Marianna Szalai Éva V. fejezet: Dr. Balázs István

A tananyag hatályosítását elvégezte: Dr. Gyergyák Ferenc (2007) Dr. Hoffman István (2010)

Dr. Szilvásy György Péter (2010) Dr. Temesi István (2011)

Budapest, 2011. negyedik, javított kiadás

Tartalomjegyzék

1 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK ÉS A KÖZIGAZGATÁS RENDSZERÉBEN. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI ..................................................................................................... 5

1.1 AZ ÁLLAMSZERVEZET MONTESQUIEU‐I MODELLJE: A HATALMI ÁGAK ELVÁLASZTÁSA .................................................. 5 1.1.1 Problémák Montesquieu elméletével ................................................................................................. 6 1.2 A HATALOMMEGOSZTÁS ELVÉNEK ÉRVÉNYESÜLÉSE A MAGYAR ÁLLAM MŰKÖDÉSÉBEN: AZ ÁLLAMI SZERVEK FELÉPÍTÉSÉNEK

RENDSZERE, A KÖZIGAZGATÁS HELYE AZ ÁLLAMI SZERVEK RENDSZERÉBEN ................................................................ 7 1.2.1 A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része ............................................................ 7 1.2.2 Az Országgyűlés és a Kormány ............................................................................................................ 8 1.2.3 A köztársasági elnök és a Kormány ..................................................................................................... 8 1.2.4 A köztársasági elnök és az önkormányzatok ....................................................................................... 9 1.2.5 A bíróságok és a közigazgatás ............................................................................................................. 9 1.2.6 Az ügyészség és a közigazgatás ......................................................................................................... 10 1.2.7 Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás ............................................................................................ 10 1.2.8 Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás ................................................................................... 10 1.2.9 Az ombudsman és az államigazgatás ................................................................................................ 10 1.2.10 Az Országgyűlés és az önkormányzatok ............................................................................................ 11 1.3 A MAGYAR KÖZIGAZGATÁS KÉT ALRENDSZERE: AZ ÁLLAMIGAZGATÁS ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATI IGAZGATÁS, VALAMINT EZEK

EGYMÁSHOZ VALÓ KAPCSOLÓDÁSA ............................................................................................................... 11 1.4 TÖRTÉNETI ÉS NEMZETKÖZI KITEKINTÉS .......................................................................................................... 14 1.4.1 A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák .................................................................... 14 1.4.2 A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története ......................................................... 14

2 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FOGALMI ELEMEI ÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ...................................... 17

2.1 HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG, JOGHATÓSÁG A KÖZIGAZGATÁSBAN ........................................................................... 17 2.2 AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV FOGALMA .......................................................................................................... 17 2.3 AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK RENDSZERE ..................................................................................................... 18 2.3.1 Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása ............................................................ 18 2.3.2 Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása ...................................................... 18 2.3.3 Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő osztályozása ...................... 20 2.4 AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV MŰKÖDÉSÉT MEGHATÁROZÓ ELVEK: HATÁSKÖR‐TELEPÍTÉS, KIADMÁNYOZÁS, SZOLGÁLATI ÚT,

AZ IRÁNYÍTÁSRA, FELÜGYELETRE, ELLENŐRZÉSRE VONATKOZÓ SZABÁLYOK RÖVID ÁTTEKINTÉSE .................................. 21 2.4.1 A hatáskör átruházása és a kiadmányozás ........................................................................................ 21 2.4.2 A szolgálati út és a szignálás .............................................................................................................. 22 2.4.3 Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden ............................................................ 23 2.5 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZEMÉLYZETE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK FELÉPÍTÉSE, AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK SZERVEZETI

RENDJÉRE ÉS MŰKÖDÉSÉRE VONATKOZÓ SZABÁLYOK ......................................................................................... 24 2.5.1 Az államigazgatás személyzete .......................................................................................................... 24 2.5.2 Az államigazgatási szervek felépítése ................................................................................................ 27 2.5.3 A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet kialakító szabályzatok 27 2.6 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELELŐSSÉGI RENDSZERE ................................................................................................ 28 2.7 DÖNTÉS AZ ÁLLAMIGAZGATÁSBAN ................................................................................................................ 30 2.7.1 Az államigazgatási döntés fogalma ................................................................................................... 30 2.7.2 Mérlegelési jogkör ............................................................................................................................. 30 2.7.3 A diszkrecionális döntés .................................................................................................................... 32 2.7.4 A méltányossági jogkörben hozott döntés ........................................................................................ 32 2.7.5 A közigazgatás cselekményei ............................................................................................................. 33

3 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FELÉPÍTÉSE ........................................................................................................ 38

3.1 A KÖZPONTI KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK ............................................................................................................ 39 3.1.1 A Kormány ......................................................................................................................................... 39 3.1.2 A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, mint a Kormány

koordinációért felelős segédszervei .................................................................................................. 40 3.1.3 A minisztériumok ............................................................................................................................... 49 3.1.4 A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek ..................................... 53 3.2 A TERÜLETI ÉS HELYI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK ............................................................................................. 56 3.2.1 A területi államigazgatási szervek ..................................................................................................... 57 3.3 A JEGYZŐK ÉS A POLGÁRMESTERI HIVATAL ÜGYINTÉZŐJÉNEK SPECIÁLIS JOGÁLLÁSA, HATÁSKÖRE A KÖZIGAZGATÁS EGYSÉGES

MŰKÖDÉSE SZEMPONTJÁBÓL ....................................................................................................................... 61

4 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSE ....................................................................................................... 64

4.1 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS RENDELTETÉSE ÉS FUNKCIÓI ............................................................................................ 64 4.1.1 Védelmi funkciók ............................................................................................................................... 65 4.1.2 Biztonsági funkciók ............................................................................................................................ 65 4.1.3 Nemzetközi politikai funkciók ............................................................................................................ 66 4.1.4 Gazdasági funkciók ............................................................................................................................ 66 4.1.5 Közszolgáltatás‐szervező funkció ....................................................................................................... 66 4.1.6 Az államszervezet működését biztosító funkciók .............................................................................. 67 4.2 AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATOK ÁLTALÁNOS JELLEMZÉSE ................................................................................ 67 4.2.1 Alapfogalmak ..................................................................................................................................... 67 4.2.2 Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban ............................................... 69 4.3 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS MŰKÖDÉSÉNEK TAGOLÁSA .............................................................................................. 71 4.4 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS KÖZHATALOM BIRTOKÁBAN VÉGZETT TEVÉKENYSÉGEI ........................................................... 72 4.4.1 Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége .......................................................................... 72 4.4.2 Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége ........................................................................... 72 4.4.3 A hatósági jogalkalmazás ................................................................................................................... 73 4.4.4 A hatósági felügyelet ......................................................................................................................... 75 4.4.5 A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége ................................................................................ 76 4.5 HIERARCHIKUS IGAZGATÁS ........................................................................................................................... 77 4.5.1 Az államigazgatási szervek belső igazgatása ...................................................................................... 77 4.5.2 Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása ............................................................................... 77 4.6 AZ ÁLLAMI VAGYONNAL GAZDÁLKODÓ SZOLGÁLTATÓ ÉS GAZDÁLKODÓ SZERVEZETEK IGAZGATÁSA .............................. 78

5 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS HELYE AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRBEN ..................................................... 81

5.1 A KÖZÖS EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRRŐL ..................................................................................................... 81 5.2 A KÖZPONTI ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERVEK KAPCSOLÓDÁSA AZ EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉRHEZ ................................. 83 5.2.1 Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság .................................................................................... 83 5.2.2 A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviselete .................................................................. 85 5.2.3 A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó önkormányzati

tisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez ............................................................... 87 5.3 ÚJ TENDENCIÁK AZ ÁLLAMIGAZGATÁS FEJLESZTÉSÉBEN ...................................................................................... 89

Közigazgatási szakvizsga

5

Álla

mig

azga

tás

1 Az államigazgatás helye az állami szervek és a közigazgatás rendszerében. Az államigazgatás fogalmi elemei

Ebben a fejezetben a közigazgatásnak (és az annak részét képező államigazgatásnak) az államszervezetben elfoglalt helyét fogjuk megvizsgálni. Ahhoz azonban, hogy ezt megtehessük, először az államszervezettel általában kell foglalkoznunk, arra nézve kell modelleket felállítanunk. Ennek a modellálásnak az értelme, hogy az államszervezetet egyszerűen és rendszerezetten tudjuk bemutatni, s ezáltal segítsük működésének megértését. Az alábbiakban – elsősorban a közigazgatásra koncentrálva – két államszervezeti modellt ismertetünk: a Montesquieu-féle (hatalmi ágak elválasztása) és a hatalommegosztásos modellt. 1.1 Az államszervezet montesquieu-i modellje: a hatalmi ágak elválasztása

Charles-Louis Montesquieu (1689–1755) A törvények szelleméről (De l’esprit des lois) című művében fejtette ki a kívánatos államszervezetről szóló nézeteit. Az angol államberendezkedést elemezve úgy vélte, hogy a zsarnokság úgy előzhető meg, ha három hatalmi ágat különítünk el, s azokat szigorúan elválasztjuk egymástól. Montesquieu által elkülönített hatalmi ágak:

− a törvényhozó, − a végrehajtó (államfő és kormány), − és az igazságszolgáltató (bíróságok).

Bármelyik kettő koncentrációja, egybeolvadása zsarnoksághoz vezet.

ÁLLAMIGAZGATÁS


6

Álla

mig

azga

tás

E hatalmi ágak ugyanis egymást kontrollálják: a végrehajtó hatalmat (a minisztereket) a törvényhozás felelősségre vonhatja, de a végrehajtó hatalom is megfékezheti a törvényhozást (államfő feloszlatási joga); a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól (sőt, az uralkodó kivételével elítélhetik a végrehajtó hatalom tagjait), de ők sem korlátlan hatalom birtokosai, hanem csupán a „törvény szájai”. Ebből az eredetileg a kontinentális monarchiák számára felállított követendő példából később valóság lett – pl. az 1791-es francia alkotmány, vagy épp az újonnan függetlenné váló észak-amerikai brit gyarmatok [USA] alkotmánya. Az amerikai alkotmány – amely módosításokkal immáron több mint kétszáz éve hatályos – szerint az amerikai elnök és miniszterei alkotják az egyik, a törvényhozás (Kongresszus + Szenátus) a másik, a bíróságok pedig a harmadik hatalmi ágat. A bíróságoknak azonban (különösen a Legfelsőbb Bíróságnak) erősebb a hatalmi pozíciója, mint a Montesquieu által megálmodott modellben. A három hatalmi ág szigorú elválasztása azonban egyértelműen Montesquieu hatását tükrözi. Ebben a modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalomhoz tartozik. Lényegében úgy definiálható, mint a legfelsőbb végrehajtó szervek és a nekik alárendelt végrehajtó szervek összessége. E tekintetben vita a polgári államok közigazgatásának államigazgatásra és önkormányzati közigazgatásra történt differenciálódását követően az önkormányzatok helyét illetően alakult ki. Egyes – talán többségi – vélekedések szerint az önkormányzatok relatív önállóságuk ellenére is a végrehajtó hatalmi ág részei, míg mások szerint nem azok, és így önálló, horizontális hatalmi ágat alkotnak. 1.1.1 Problémák Montesquieu elméletével A témával foglalkozó államelméleti és közjogi írások általában az imént említett montesquieu-i triász leírásával kezdődnek, majd pedig elkezdik magyarázni, hogy milyen problémák vannak ezzel a modellel, s az miért nem alkalmas a magyarhoz hasonló államszervezetek leírására. Az első problémacsokrot a hatalmi ágak sokasodása alkotja. Ezen belül is egyrészt beszélhetünk a valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ágakról. Az egyik ilyen új hatalmi ág az államfői hatalmi ág. Ezen elmélet Benjamin Constant (1767–1830) nevéhez fűzhető. Álláspontja szerint az államfő (király) egy olyan önálló semleges hatalmi ág [pouvoir neutre] birtokosa (tehát Montesquieu-vel ellentétben úgy véli, hogy nem a végrehajtó hatalom része), amely a másik három hatalmi ág felett állva őrködik az alkotmány épségén. Ezt az álláspontot Carl Schmitt újította fel a weimari köztársaság idején (1931-ben megjelent írásában). A másik, valós államszervezeti változások nélkül felbukkanó új hatalmi ág az alkotmányozó hatalom [pouvoir constituant]. Ez a hatalom a többi hatalmi ág egymás közti viszonyait szabályozza (megalkotja az alkotmányt, elosztja a hatásköröket). Ennek a hatalmi ágnak az elismerésével egyesíteni lehet a hatalmi ágak elválasztásának elméletét a népszuverenitás eszméjével – amennyiben az alkotmányozó hatalmat a népnek tulajdonítjuk. Másrészt beszélhetünk valóban újólag létrejövő (tehát Montesquieu idejében nem létező) államhatalmi szervekről (alkotmánybíróság [elsőként: 1920 Ausztria], ombudsman [a II. világháború után skandináv mintára terjedt el], számvevőszék [a XIX. századtól]), illetve a végrehajtó hatalomtól önállósuló korábban is létező szervekről – így például az ügyészség Magyarországon 1949 óta, amely nemcsak az egyértelműen a végrehajtó hatalom körébe vonható vádhatósági feladatokat látja el, hanem egyben ő a végrehajtó hatalom törvényességének legfőbb őre is (általános ügyészségi törvényességi felügyelet) –, valamint a végrehajtó hatalmon belüli önállóság garanciáinak kiépüléséről (önkormányzatok). Ezek a problémák tulajdonképpen még kezelhetők lennének a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztásának elméletével, ha azt mondanánk: nem csupán három, hanem nyolc-tíz egymástól elválasztandó hatalmi ággal próbálnánk leírni a Magyarországhoz hasonló berendezkedésű államok államszervezetét. A másik probléma azonban olyasmi, amit már nem lehet egyszerűen a triász kibővítésével megoldani. Ez a probléma: a parlamentarizmus. A parlamentarizmus (témánk szempontjából) annyit jelent: a kormány a parlament (tehát a törvényhozás) bizalmától függ, azaz a parlament (többsége) bármikor leválthatja a kormányt. Ez pedig tulajdonképpen azt jelenti, hogy a parlament többsége és a kormány összefonódik. Márpedig Montesquieu alapvető gondolata az volt, hogy ezt a két hatalmi centrumot el


7

Álla

mig

azga

tás

kell választani egymástól azért, hogy egymást korlátozva megakadályozzák, hogy túlhatalom (zsarnokság) jöhessen létre. Ma az európai államok túlnyomó többségében (így Magyarországon is) azonban parlamentarizmus van, tehát a kormány és a parlamenti többség összeolvad – és még sincs „zsarnokság”. Ennek oka a következő: a zsarnokság megakadályozásához nem arra van szükség, hogy mereven elválasszunk egymástól minden hatalmi centrumot, hanem arra, hogy ne lehessen ellenőrizetlenül hatalmat gyakorolni. Ehhez természetesen arra is szükség van, hogy ne összpontosuljon túl nagy hatalom egy kézben (hatalommegosztás). Ennek a hatalommegosztásnak egyik (szélsőséges) formája a hatalmi ágak elválasztása, de ugyanígy alkalmas a zsarnokság megakadályozására, ha ellenőrző/felügyelő szerveket hozunk létre, s azok számára biztosítjuk a függetlenséget – s így ellensúlyozható a törvényhozás (többségének) és a végrehajtásnak az összefonódása is. Eme függetlenség biztosításának legfontosabb eszközei egyrészt az ellenőrzési hatásköröknek az alkotmányban való rögzítése, másrészt pedig a személyi összeférhetetlenségek. Annak vizsgálata, hogy Európában a zsarnokság megelőzésére miért épp a hatalommegosztásos módszert – s miért nem a hatalmi ágak elválasztásának módszerét – választották, részletes jogtörténeti és politikatörténeti vizsgálatokat igényelne; erre itt nincs lehetőségünk. Az említettek miatt, amikor a magyar államszervezetet leírjuk, a Montesquieu-féle hatalmi ágak elválasztása mellett inkább hatalommegosztásról, s benne az egyes állami szervek és az államigazgatás viszonyáról kell beszélnünk. 1.2 A hatalommegosztás elvének érvényesülése a magyar állam működésében:

az állami szervek felépítésének rendszere, a közigazgatás helye az állami szervek rendszerében

Az elkövetkezőkben – a hatalommegosztás korábbiakban ismertetett elvére tekintettel – a magyar államszervezet legfontosabb szerveinek a közigazgatáshoz való viszonyát írjuk le. 1.2.1 A Kormány és az államigazgatás többi (neki alárendelt) része

A Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része alkotja együtt az államigazgatást. Maga a Kormány is az államigazgatás része, méghozzá annak csúcsszerve. Esetünkben a legfontosabb kérdés, amely megvizsgálandó: jogilag mennyiben alkot külön hatalmi centrumot az államigazgatás a Kormányhoz képest? A válasz: kevéssé. Az államigazgatás ugyanis épp arról ismerszik meg, hogy a Kormánynak alárendelt [az Alkotmány 40. § (2) bekezdése szerint a Kormány az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, valamint az Alkotmány 35. § (4) bekezdése szerint a Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisíti, illetőleg megváltoztatja, amely törvénybe ütközik]. Az államigazgatás jelentős részével szemben a Kormánynak még ennél is erősebb jogosítványa van: utasíthatja azt. Másrészről azonban nincs joga a Kormánynak arra, hogy államigazgatási ügyekben maga döntsön az államigazgatási szervek helyett, azoknak hatáskörét nem vonhatja el. Ugyancsak az alárendelt államigazgatási szervek helyzetét erősíti a Kormánnyal szemben, hogy a Kormány az államigazgatás neki alárendelt szervei által előkészített anyagokat fogadja el (pl. kormányrendelet formájában). Nem lehetséges ugyanakkor az államigazgatás alárendelt szerveit a Kormánnyal szembeni ellensúlyként felfogni, mert nem képes egységes akaratot kifejteni a Kormánnyal szemben. Ennek oka, hogy szervezetileg az államigazgatás különféle szerveit csupán közös csúcsszervük (a Kormány) köti össze. A modern államfejlődés viszonylag új eredménye, hogy olyan – egyértelműen államigazgatási feladatot ellátó – szervek alakultak ki, amelyek bár az államigazgatás részét képezik, ám függetlenek attól (autonóm államigazgatási szervek). Az autonóm államigazgatási szervek létrehozatalát több körülmény indokolta. Berényi Sándor csoportosítását alapul véve kiemelhetjük, hogy egyrészt bizonyos területeken az érdekeltek arra törekedtek, hogy részt vehessenek az igazgatási tevékenységek ellátásában. Erre jó példa a hazai autonóm államigazgatási szervek közül a Közbeszerzések Tanácsa, amely mind az ajánlattevők, mind az ajánlatkérők részvételét biztosítja a


8

Álla

mig

azga

tás

közbeszerzésekkel kapcsolatos jogvédelem körében. Szintén fontos igényként jelentkezett a terület depolitizálása, azaz a végső soron politikai testületként működő Kormány irányítási jogainak kizárása. Erre a hazai fejlődésben a legjobb példát a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság jelenti. Szintén ilyen igényként jelent meg az alkotmányos alapjogok védelme, a kvázi bíráskodó funkció ellátásához kapcsolódó, a bíróságokéhoz hasonló autonómia biztosítása. Emellett a szakmai tevékenység színvonalának emelése, valamint a gazdálkodási, eredményességi tényezők biztosítása érdekében szerveztek autonóm államigazgatási szerveket. A helyzet tehát a következő: a Kormány és az államigazgatás neki alárendelt része összefonódó hatalmi centrumokat jelentenek. (Meg kell azonban különböztetni a Kormány államigazgatást irányító, valamint kormányzati politikai funkcióit.) 1.2.2 Az Országgyűlés és a Kormány

Magyarország parlamentáris kormányformájú köztársaság. A kormányforma a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát jellemzi, abból a szempontból, hogy melyik hatalmi ág tekinthető „erősebbnek” a viszonylagos egyensúly ellenére is (pl. parlamentáris, prezidenciális). Ez azt jelenti, hogy a parlamenti többség és a Kormány összefonódik, ugyanis a parlament a tekintetben „erősebb” a Kormánynál, hogy a parlamenti többség megbuktathatja a Kormányt (bizalmatlansági indítvány), azonban a Kormány nem oszlathatja fel az Országgyűlést. A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja abszolút többséggel. A minisztereket azonban már nem az Országgyűlés választja, hanem a miniszterelnök javaslatára nevezi ki a köztársasági elnök. A minisztereket tehát nem lehet az Országgyűlésben egyenként leváltani: csak a miniszterelnök ellen lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani, s ennek sikere esetén az egész Kormánynak mennie kell (kancellárdemokrácia). Az Országgyűléssel szemben tehát a valódi felelősséget a miniszterelnök egy személyben viseli; kormányának tagjait (alkotmányjogilag) tetszés szerint állítja össze. A bizalmatlansági indítvány konstruktív (nem destruktív), ami annyit jelent, hogy csak akkor lehet a miniszterelnököt leváltani, ha ugyanazzal a szavazással az új miniszterelnököt is megválasztják. Ennek az az értelme, hogy nehogy sorozatos kormányválságok alakuljanak ki (amikor csupán ügyvezető kormányok irányítják az országot). Az Országgyűlés azonban a miniszteri kinevezés megkerülhetetlen tényezőjévé vált azzal, hogy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 40. § (2) bekezdése kimondja, hogy a miniszteri tisztségre javasolt személyt az Országgyűlésnek a miniszter feladatköre szerinti bizottsága a kinevezését megelőzően meghallgatja. Bár a bizottsági meghallgatás eredménye nem kötelező a köztársasági elnökre nézve, azonban a meghallgatás lefolytatásának elmaradása esetén nem kerülhet sor a miniszter kinevezésére. Az Országgyűlésnek számos ellenőrzési (informálódási) joga van a Kormánnyal szemben: kérdés, azonnali kérdés, interpelláció, vizsgálóbizottság felállítása, bizottsági meghallgatás. Ezen kívül fontos még kettőjük viszonyáról megjegyezni, hogy az Országgyűlés által alkotott jogszabályok (törvények) hatályon kívül helyezhetik a Kormány által alkotott jogszabályokat (kormányrendeleteket). 1.2.3 A köztársasági elnök és a Kormány

A köztársasági elnöknek a magyar államszervezetben elfoglalt helyét illetően megoszlanak a vélemények. Egyesek önálló, (párt)semleges hatalmi ágként fogják fel, mások a Kormánnyal és az önkormányzatokkal együtt a végrehajtó hatalomba sorolják. Az eddigi alkotmányos gyakorlat alapján az állítható, hogy a magyar államszervezetben a köztársasági elnök elkülönül a Kormánytól, de közel sem nevezhető (párt)semleges hatalmi tényezőnek. S ez nem valamiféle diszfunkció (hibás működés) következménye, hanem így van beprogramozva a magyar Alkotmányba, hiszen a köztársasági elnököt a pártpolitika színtere, az Országgyűlés választja, s személye minden alkalommal politikai alku tárgya. A közvetlen politikai szereplés természetesen tilos, de adott esetben egyértelműen megnyilvánulhat a politikai szimpátia. Az Alkotmánynak azon szakasza pedig [29. § (1) bekezdése], mely szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét”, nem több, mint közjogi fikció. Akik azonos politikai oldalon állnak vele, azok kedvelik, a másik


9

Álla

mig

azga

tás

oldalon állók pedig valószínűleg nem. Ezért aztán helytelen dolog lenne pártok felett álló semleges hatalomról beszélni. Ez a helytelenség persze csak a tudományos írásokra vonatkozik. A politikai közbeszédben igenis hasznos a köztársasági elnök semlegességének látszatát kelteni, ez ugyanis ezáltal elvárássá alakul, s így – még ha nem teszi is teljesen semlegessé a köztársasági elnököt – a politikai csatározásokba való bekapcsolódását nehezíti („illetlenné teszi” azt). Azt mondhatjuk tehát, hogy:

− a magyar köztársasági elnökök a valóságban nem (párt)semlegesek; − az Alkotmány csak a közvetlen politizálást tiltja, hiszen a közvetettet nem is tudja megtiltani

(pl. hogy a szilveszteri beszédben konzervatív vagy baloldali értékeket hangsúlyozzon); − a politikai közbeszédben mégis úgy kell a köztársasági elnökről beszélni, mintha teljesen

(párt)semleges volna, mert így elvárássá alakul a semlegesség, s a jövőben ezáltal nehezebb („illetlenebb”) lesz közvetlen politizálást folytatni.

Azt, hogy a köztársasági elnök a Kormánytól elkülönült hatalmi tényező, a következőkkel indokolhatjuk:

− a köztársasági elnök megbízatásának időtartama nem egyezik a Kormányéval [köztársasági elnök: 5 év; Kormány: az új Országgyűlés alakuló üléséig (4 év)];

− az Alkotmány más és más hatáskörrel ruházza fel a két szervet, s ezt egyik sem vonhatja el a másiktól;

− az Országgyűlés más és más szavazatarányokkal illetve indokokkal töltheti be ezt a pozíciót; − az Országgyűlés a miniszterelnököt visszahívhatja, a köztársasági elnököt azonban nem; − a köztársasági elnöki tisztséggel összeférhetetlen a kormánytagság.

Az említett érvek közül a második a legfontosabb (bár önmagában nem lenne elegendő az elkülönültség indokolásához). A magyar államszervezetben a köztársasági elnök (államfő) tehát önálló, a Kormánytól (és a Kormánynak alárendelt államigazgatási szervektől), valamint az önkormányzatoktól elkülönült hatalmi tényező. (Közigazgatást irányító funkciót azonban – ellentétben a prezidenciális és félprezidenciális rendszerektől – nem lát el.) A köztársasági elnök azonban mind a Kormánnyal, mind az önkormányzati igazgatással kapcsolatban rendelkezik feladat- és hatáskörökkel. A köztársasági elnöknek az államigazgatással szembeni legfontosabb jogosítványai a kinevezési jogok (miniszterek, államtitkárok, egyes autonóm államigazgatási szervek vezetői, tábornokok, nagykövetek) és a miniszterelnök személyére az Országgyűlésnek való javaslattétel. A Kormány legfontosabb jogosítványa a köztársasági elnökkel szemben, hogy annak aktusai (pl. egyéni kegyelem) csak miniszteri ellenjegyzéssel válnak érvényessé: ez azon jogi fikció következménye, amely szerint a köztársasági elnök nem politikus, így politikai felelősséggel sem rendelkezik. A miniszteri ellenjegyzéssel a feladat- és hatáskörrel rendelkező miniszter a döntésért való politikai felelősséget átvállalja a köztársasági elnöktől. 1.2.4 A köztársasági elnök és az önkormányzatok

A köztársasági elnök a közigazgatás – későbbiekben kifejtendő – másik nagy alrendszere, az önkormányzati igazgatás területén is jelentős feladat- és hatáskörökkel rendelkezik. Ez a feladat- és hatáskör kétirányú, egyrészt területszervezési jellegű, amelynek keretében az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. A másik feladatköre az önkormányzati rendszer súlyos rendellenes (alkotmányellenes) működésének korrekciója körébe tartozik, ugyanis köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására – az új képviselő-testület megválasztásáig terjedő időre –, ha az Országgyűlés a helyi képviselő-testületet feloszlatja (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább). 1.2.5 A bíróságok és a közigazgatás

A közigazgatási – így az államigazgatási – határozatok bíróság előtt megtámadhatók. Az ilyen perekben a határozatot hozó közigazgatási szerv az alperes, s a határozatot sérelmesnek (jogsértőnek)


10

Álla

mig

azga

tás

találó személy (vagy másik közigazgatási szerv) pedig a felperes. Ez a megtámadási lehetőség vonatkozik mind az önkormányzati, mind az államigazgatási határozatokra. A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási határozatot megsemmisíti vagy megváltoztatja. 1.2.6 Az ügyészség és a közigazgatás

Az ügyészségnek a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervekkel szemben törvényességi felügyeleti jogköre van (az, hogy az önkormányzatokkal szemben van-e ilyen jogköre, vitatott; az ügyészségi törvény szoros értelmezése alapján nem, mivel az önkormányzatok nem államigazgatási szervek, azonban az ügyészségi gyakorlat a törvényességi felügyelet eszközeivel az önkormányzati hatósági ügyek tekintetében is szokott élni, arra figyelemmel, hogy az óvás körében az ügyész viszont közigazgatási ügyben hozott döntésekkel szemben élhet ezen intézkedési jogosítványával, a közigazgatási ügyek körébe pedig az önkormányzati hatósági ügy is beletartozik). Ez a következőket jelenti: Ha az említett szervek normatív aktusai (pl. rendeletei) magasabb szintű jogszabállyal ellentétesek, akkor az ügyész az említett szervnek óvást nyújt be. Ha a szerv elfogadja az ügyész észrevételeit, akkor megváltoztatja a normatív aktust; ha pedig nem fogadja el, akkor az Alkotmánybírósághoz kell fordulnia, hogy az döntsön a kérdésben. Amennyiben egyedi aktus (pl. határozat) esetében merül fel jogszabálysértés, akkor az ügyész óvását az aktuskibocsátó felettes szerve is megvizsgálja, és ha azt alaposnak találja, akkor az egyedi aktust módosítja. Ellenkező esetben (az ügyész indítványára) bíróság dönt az ügyben. Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében a szerv vezetőjénél felszólalással él. A jövőbeni törvénysértés megakadályozása végett pedig figyelmeztetést nyújt be. Az ügyészség - az általános törvényességi felügyelet jogára is figyelemmel - Magyarországon – Nyugat-Európával ellentétben – nem a Kormánynak van alárendelve, hanem az Országgyűlésnek. 1.2.7 Az Alkotmánybíróság és a közigazgatás

A közigazgatás (államigazgatás és önkormányzatok) normatív aktusai (pl. rendeletek) Alkotmánybíróság előtt bárki által megtámadhatóak. Az Alkotmánybíróság megsemmisíti a megtámadott rendeletet (vagy annak egyes rendelkezéseit), ha azok magasabb szintű jogszabályba ütköznek. 1.2.8 Az Állami Számvevőszék és az államigazgatás

Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Az ÁSZ tulajdonképpen a közigazgatás egészének gazdálkodását ellenőrzi, méghozzá nemcsak annak törvényességét, hanem annak célszerűségét és eredményességét is. Az ÁSZ-nak főszabályként nincs joga saját hatáskörben szankcionálni (csupán bírósághoz vagy a nyilvánossághoz fordulhat), de megelőző intézkedésként zárolás iránt intézkedhet, ill. a pénzeszközök további felhasználását felfüggesztheti. 1.2.9 Az ombudsman és az államigazgatás

Az ombudsmanok (állampolgári jogok országgyűlési biztosai, adatvédelmi biztos, nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, a jövő nemzedék országgyűlési biztosa) az Országgyűlés által választott tisztségviselők, akiknek feladata az alkotmányos jogokat sértő visszásságok kivizsgálása. Hatáskörük (az alkotmányos jogok szempontjából) a közigazgatás egészére kiterjed. Az ilyen visszásságok feltárása esetén ajánlással fordulnak az ellenőrzött közigazgatási szerv felé. Az ÁSZ-hoz hasonlóan csupán ellenőrzési (informálódási) joguk van, s saját jogon nem intézkedhetnek (nem szankcionálhatnak), csupán bírósági, alkotmánybírósági eljárást kezdeményezhetnek, ill. a nyilvánossághoz fordulhatnak.


11

Álla

mig

azga

tás

1.2.10 Az Országgyűlés és az önkormányzatok

Az Országgyűlés a Kormánynak – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt továbbá a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról. Az Országgyűlés továbbá – minősített többséggel elfogadott – törvényt alkot az önkormányzatokról, amelyben szabályozza azok működésének alapvonalait. Az önkormányzatok által alkotott jogszabályok (önkormányzati rendeletek) nem lehetnek ellentétesek az Országgyűlés által alkotott jogszabályokkal (törvényekkel).

1.3 A magyar közigazgatás két alrendszere: az államigazgatás és az

önkormányzati igazgatás, valamint ezek egymáshoz való kapcsolódása

A magyar közigazgatás két alrendszerre tagolódik: a későbbiekben részletesen bemutatandó államigazgatásra és az államigazgatással szemben relatív autonómiával rendelkező önkormányzati igazgatásra. A jelenlegi többségi tudományos álláspont szerint az önkormányzatok szintén a végrehajtó hatalom részét képező közigazgatási rendszer integráns részei. Az önkormányzatoknak a közigazgatáshoz kötődése nyilvánul meg többek között abban, hogy az önkormányzati hatósági igazgatásra is kiterjed a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a Ket.) hatálya. A relatív autonómia ezeken a területeken is észlelhető, hiszen az Ötv. és a helyi rendeletek szabályai számos eltérő szabályt fogalmazhatnak meg. Az önkormányzatok autonómiáját (önállóságát) az Alkotmány biztosítja. Ez az önállóság azonban nem jelenti azt, hogy az államigazgatásnak ne lennének különféle jogosítványai az önkormányzatokkal szemben. Ezeket a jogosultságokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény részletesen szabályozza. Maga a Kormány az önkormányzatokkal kapcsolatban a következő feladatokkal rendelkezik:

− a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős – közigazgatási és igazságügyi - miniszter közreműködésével, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv – vagyis a fővárosi, megyei kormányhivatalok - útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;

− javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására (az önkormányzatok Országgyűlés általi feloszlatását lásd alább);

− rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait; − irányítja az államigazgatási feladatok ellátását, és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről; − a területszervezési eljárásról szóló törvényben foglaltak szerint döntés-előkészítőként közre-

működik az Országgyűlés hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben; − dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező – jogilag szabályozott

más eljárás keretébe nem tartozó – vitában.

A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (jelenleg a 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet alapján a belügyminiszter) feladatai a következők:

− közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármes-ter, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében;

− összehangolja a helyi önkormányzatok működésével összefüggő településfejlesztés, valamint a megyei önkormányzatok működésével összefüggő fejlesztés, tervezés és gazdálkodás kormányzati feladatait;

A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős miniszter (jelenleg a 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet alapján a közigazgatási és igazságügyi miniszter) feladatai a következők:

− előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési dön-téseket;

− kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását;


12

Álla

mig

azga

tás

Az feladat- és hatáskörrel rendelkező (az Ötv. terminológiailag pontatlan szóhasználata szerint illetékes) miniszter (tehát pl. szociális ügyekben a nemzeti erőforrás miniszter):

− rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését;

− rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit, az intézmények dolgozóinak képesítési előírásait, ellenőrzi az előírá-sok érvényesülését;

− az előzőekben említett ellenőrzések eredményéről tájékoztatja a helyi önkormányzatot, javas-latot tesz a hiányosságok megszüntetésére, kezdeményezheti, hogy a képviselő-testület tár-gyalja meg az ellenőrzés tapasztalatait, törvénysértés esetén tájékoztatja a törvényességi el-lenőrzést ellátó szervet;

− tájékoztatja a helyi önkormányzatot a központi ágazatpolitikai célokról, a szabályozási eszkö-zökről, és biztosítja számukra az ágazati feladatok ellátásához szükséges információt;

− a helyi önkormányzatoktól – ágazati feladatai körében – adatokat és tájékoztatást kérhet, ame-lyet az önkormányzat köteles teljesíteni;

− az állami költségvetésről szóló törvényben meghatározott címen és feltételekkel a helyi ön-kormányzat részére pénzügyi támogatást nyújthat.

A következő állami szerv, amelyről beszélnünk kell e témában, a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ahhoz azonban, hogy ezen szervek önkormányzatokkal szembeni jogait megértsük, előbb az önkormányzatok által gyakorolt hatásköröket két csoportra kell osztanunk. Nevezetesen:

− önkormányzati saját hatáskör; − átruházott államigazgatási hatáskör.

Az önkormányzatok ugyanis nemcsak a helyi közügyeket igazgatják (önkormányzati saját hatáskör), hanem az önkormányzatok egyes szervei és tisztségviselői (a jegyző, a polgármesteri hivatal kijelölt ügyintézője, valamint kivételesen a polgármester is) az államigazgatás feladatait is ellátják. Az önkormányzatok saját feladatai, vagyis a helyi közügyek tekintetében kötelező feladatot csak törvény állapíthat meg arányos költségvetési támogatás egyidejű biztosításával. Államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét. Ennek nyilván az az értelme, hogy ne kelljen költséges módon a legalsóbb szintig kiépíteni az államigazgatást. Az államigazgatás önkormányzatokkal szembeni jogosítványai annak fényében változnak, hogy önkormányzati saját hatáskörről vagy pedig átruházott államigazgatási hatáskörről van szó. Az előbbi esetében a fővárosi és megyei kormányhivatalok törvényességi ellenőrzési jogkörükben járnak el. A második esetben (átruházott államigazgatási hatáskörök) már felügyeleti (határozatmegsemmisítési) joggal bírnak az önkormányzatokkal szemben. A fővárosi és megyei kormányhivatal a 2010. évi CXXVI. törvény szabályai szerint döntés-előkészítő és javaslattevő szervként is közreműködik a Kormány és a helyi önkormányzatokért felelős miniszter, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatai ellátásában.

A hivatal továbbá közreműködik a szakmai irányító miniszter önkormányzati törvényben meghatározott, helyi önkormányzatokkal összefüggő egyes feladatainak ellátásában. Amennyiben a hivatal ezen feladatai ellátása során jogszabálysértést észlel, kezdeményezi a feladat- és hatáskörrel rendelkező, illetékes állami szerv eljárásának a megindítását. A fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi ellenőrzési (azért törvényességi, mert célszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget) jogkörében eljárva – határidő tűzésével – felhívja az érintett önkormányzatot a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt tájékoztatni.


13

Álla

mig

azga

tás

Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a kormányhivatal kezdeményezheti: − az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsem-

misítését; − a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát; − a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tiszt-

ségviselője felelősségének megállapítását; − vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél.

A törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatára a pert a helyi önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését – az érintett egyidejű értesítésével – kérni kell a bíróságtól. A kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat:

− szervezete, működése, döntéshozatali eljárása; − döntései (rendelete, határozata); − szervei (pl. bizottsága) ill. társulásai által hozott önkormányzati határozatok megfelelnek-e

a jogszabályoknak.

Nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogköre azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján:

− munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának; − külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

A kormányhivatal jogköre az előbb említetteken kívül kiterjed még a következőkre:

− összehívja a képviselő-testület ülését, ha a települési képviselők egynegyede vagy az önkor-mányzat bizottsága azt indítványozta, s a polgármester tizenöt napon belül ennek az indít-ványnak nem tesz eleget;

− a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.

Az önkormányzati és az államigazgatási alrendszer viszonya azonban nem egyirányú, nemcsak az államigazgatás rendelkezik jogokkal az önkormányzati igazgatás tekintetében, hanem az önkormányzati igazgatást is megilleti a véleményezés és a javaslattétel joga az államigazgatási szervezetrendszer tekintetében, ezért e körben szólnunk kell még a felterjesztési jogról. A képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján – az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és:

− tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet; − javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti; − az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányí-

tási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kez-deményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.

A megkeresett államigazgatási szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. Szintén az államigazgatást kötelezi az Ötv. a tekintetben, hogy a döntés-előkészítési és jogalkotási tevékenysége során a Kormány és a szakminiszterek kötelesek egyeztetni az önkormányzati szövetségekkel az önkormányzatokat érintő ügyekben, valamint a megyei önkormányzatokkal és a fővárosi önkormányzatokkal az őket érintő ügyek és jogszabályok tekintetében.


14

Álla

mig

azga

tás

1.4 Történeti és nemzetközi kitekintés

1.4.1 A modern államigazgatás kialakulása. Kormányformák

A modern államigazgatások jellemzőinek megértéséhez szükséges történeti vizsgálatunkat az abszolutista államok kialakulásánál kezdjük. A feudális széttagoltság állapotában lévő európai monarchiák a XIV–XVIII. században erőteljes központosítást hajtottak végre. A helyi előkelőségek (nemesek) jogait megnyirbálva a korábbiakhoz képest jelentős mértékben erősebb államigazgatást hoztak létre. Ennek oka a következő volt: a sorozatos és egyre kiterjedtebb európai háborúk állandó hadsereget igényeltek, az állandó hadsereg sok pénzbe kerültek, tehát a lakosságot erőteljesebben és rendszeresebben kellett adóztatni. Ehhez pedig több adószedőre és adóösszeíróra volt szükség. Ekkortól keletkeznek az első rendszeres állami nyilvántartások is (adóösszeírási célból). A mai értelemben vett államigazgatás (a központnak alárendelt hierarchikus és az ország egész területére kiterjedő igazgatás) az abszolutizmus idejére vezethető vissza. Ekkor keletkezik Montesquieu említett műve is, amely az akkori kontextusban elsősorban a törvényhozás nagyobb szerephez juttatását és a király hatalmának korlátozását szorgalmazta. Ennek a hatalomkorlátozásnak a garanciáját jelentették az írott alkotmányok. Az ilyen alkotmány által korlátozott monarchiákban (alkotmányos monarchiák) az uralkodók mint a végrehajtó hatalom fejei irányították az államigazgatást, de minden intézkedésük csak miniszteri ellenjegyzéssel volt érvényes. Ennek az volt az oka, hogy az uralkodót nem lehetett felelősségre vonni cselekedeteiért, ezért kellett valaki (a miniszter), aki vállalja a felelősséget. A kormányok, amelyek eredetileg csupán az uralkodók tanácsadó testületei voltak, fokozatosan önálló döntéshozó szervekké nőtték ki magukat. Az uralkodók lassanként kivonultak a napi politikából, s a kormány elnökévé (miniszterelnökké) a parlament többségének bizalmát élvező személyt neveztek ki (parlamentáris monarchia). A mai Európában számos ország (pl. Nagy-Britannia, Belgium, Norvégia) működik ilyen kormányformában. Több országban azonban véget vetettek a monarchiának, s köztársaságot vezettek be. Ez azt jelenti, hogy az államfő megbízatása korlátozott időre szól. Azokat a köztársaságokat, ahol a kormány a parlament bizalmától függ, parlamentáris köztársaságnak nevezzük (pl. Németország, Magyarország, Olaszország). A parlamentáris köztársaságokon belül külön altípust jelentnek a kancellárdemokráciák, ahol a parlamenteknek kizárólag a kormányfők felelősek, s a Kormány megbízatása kötődik a kormányfő megbízatásához: azaz a parlament a kormányfőn keresztül csak az egész kormánytól vonhatja meg a bizalmat. Ezen altípus modellalkotó állama Németország. Ahol azonban a kormánynak nem kell a parlament bizalmát élveznie, ott prezidenciális köztársaságról beszélünk (pl. az USA, az elnevezés onnan ered, hogy az ilyen államokban a kormányt a nép által választott köztársasági elnök vezeti, s nincs külön miniszterelnök). A kétfajta köztársaság közötti átmenetet, amikor egyszerre létezik egy jogosítványokkal felruházott („erős”) köztársasági elnök – aki nem függ a parlament bizalmától –, s egy a parlament bizalmától (is) függő kormány(fő), félprezidenciális rendszereknek nevezzük (pl. Franciaország, Finnország). 1.4.2 A magyar államigazgatás államszervezeti helyének története

A Magyarországgal kapcsolatos történeti visszatekintést 1867-ben kezdjük. A dualizmus idején Magyarország kormányformája parlamentáris monarchia volt. Ez – mint láttuk – azt jelenti, hogy a választásokon győztes párt(koalíció) jogosult a kormányalakításra; tehát az ellenzék – esetleg az uralkodó esetleges antipátiája ellenére is – leválthatja a kormányzó pártot. Ez azonban ritka jelenség volt (az első világháborúig mindössze egyszer történt meg: az 1905-ös választások eredményeképpen – a kisebbségi Fejérváry- (darabont-)kormány bukását követően – 1906-ban). Az államigazgatás gazdálkodását a számvevőszék ellenőrizte, s az államigazgatási határozatok felülvizsgálatát a közigazgatási bíróságon lehetett kérni. A két háború közti magyar kormányforma alkotmányos monarchiának nevezhető, a kormányfő személye ugyanis nem a parlamenti matematikától, hanem Horthy Miklós bizalmától függött. Az államszervezet egyébként nem különbözött jelentősen a dualizmusétól (leszámítva persze magának a dualizmusnak a végét; s azt, hogy király helyett egy hasonló státusú – bár kevesebb jogosítvánnyal rendelkező – kormányzó [Horthy] töltötte be az államfői tisztet).


15

Álla

mig

azga

tás

A második világháború után rövid ideig (1945–1947/49) létező demokratikus magyar államszervezet jogilag parlamentáris köztársaságnak nevezhető. Ennek kibontakozására és bejáratódására azonban az ismert okokból nem volt lehetőség. A szocializmus idején az eddigiektől jelentősen eltérő államszervezet alakult ki, amelynek főbb jellemzői a következők:

− az államigazgatást ellenőrző/felügyelő szerveket megszüntették (számvevőszék, közigazgatási bíróság);

− az önkormányzatiságot felszámolták, s az államigazgatásba olvasztották (tanácsrendszer); − a kormánytól független, s a parlamentnek alárendelt ügyészséget hoztak létre; − az államfői tisztséget egy kollektív államfői testület (Népköztársaság Elnöki Tanácsa) látta el; − az Országgyűlés évente néhány napra összeülő, valódi hatalommal és ellenőrzési lehetőségek-

kel nem rendelkező fórummá alakult.

A szocializmus idején maga az államszervezési koncepció is gyökeresen átalakult: az akkori államelmélet kifejezetten tagadta a hatalommegosztást (ill. a hatalmi ágak elválasztását), s a hatalmi ágak egységének elvét vallotta. A rendszerváltozással (1989/90) a magyar kormányforma ismét parlamentáris köztársaság – méghozzá annak kancellári altípusa – lett. Fontos változások továbbá: az ombudsmani tisztség, az Állami Számvevőszék és az Alkotmánybíróság felállítása; valódi önkormányzatok létrehozása a tanácsok helyett; az egyszemélyi államfői (köztársasági elnöki) tisztség, valamint a közigazgatási bíráskodás kiszélesítése.


16

Álla

mig

azga

tás

Ismeret-ellenőrző kérdések: − Milyen problémát okoz a parlamentarizmus a hatalommegosztás montesquieu-i elméletének

alkalmazásában? − Milyen körülmények indokolhatják autonóm államigazgatási szervek kialakítását? − Mit jelent a bizalmatlansági indítvány és milyen formákban fordul elő? − Milyen elemek alkotják a központi kormányszervek és a helyi önkormányzatok kapcsolat-

rendszerét? − Milyen kormányzati rendszerek (kormányformák) váltották egymást Magyarországon a Ki-

egyezést követően?


17

Álla

mig

azga

tás

2 Az államigazgatás fogalmi elemei és az államigazgatás felépítése

2.1 Hatáskör, illetékesség, joghatóság a közigazgatásban

A közigazgatási szervek működéséhez és csoportosításához nélkülözhetetlen a hatáskör, az illetékesség és a joghatóság fogalmának meghatározása. A hatáskör azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra, a vonatkozó döntés meghozatalára a különböző típusú állami szervek közül melyik jogosult. Ha egy példával szemléltetjük a hatáskör fogalmát, akkor azt lehet kiemelni, hogy a mai magyar jogrendszerben közigazgatási engedély birtokában lehet szociális szakosított ellátást nyújtani. A hatáskör ebben az esetben azt mutatja meg, hogy mely típusú szerv jogosult ezen engedély megadására, azaz hogy ezt az engedélyt pl. a Magyar Energia Hivatal vagy a megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő szociális és gyámhivatal adhatja-e meg. (Ebben az esetben a válasz egyértelmű: a szociális és gyámhivatalok rendelkeznek hatáskörrel.) Az illetékesség azt mutatja meg, hogy az adott ügyben történő eljárásra az azonos típusú szervek közül pontosan melyik szerv jogosult. Az előző példát felhozva: az illetékesség alapján arra kapunk választ, hogy ha egy szervezet Kaposváron akar szociális szakosított ellátásnak minősülő idősotthoni bentlakásos ellátást nyújtó szervezetet létrehozni, akkor melyik szociális és gyámhivatal bírálja el a kérelmet (a Somogy Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala). A hatáskörhöz és az illetékességhez kapcsolódik a joghatóság kérdése, amely azt mutatja meg, hogy egy adott ügyben mely állam szervei jogosultak eljárni (azaz pl. egy nickelsdorfi ingatlan ügyében mely szerv, a magyar vagy az osztrák). A köznyelvben (így a sajtóban is) összemosódik a hatáskör és az illetékesség: az „illetékes szerv” kifejezést sokszor a „hatáskörrel rendelkező szerv” helyett használják. Egy példa: ha valamely, az állampolgárokat érintő ügyben megkeresik a hatáskörrel rendelkező, azaz az ügyben eljárni jogosult minisztert, akkor a sajtóban a fenti szervet nagyon gyakran „illetékes miniszterként” jelölik meg, nem pedig hatáskörrel rendelkező miniszterként. 2.2 Az államigazgatási szerv fogalma A hatáskör, illetékesség, joghatóság fogalmának áttekintése után az államigazgatás sajátosságainak és fogalmának meghatározásához a közigazgatás fogalmával kell megismerkednünk. Az állam a közigazgatás útján látja el klasszikus (köz)feladatait. A közigazgatás olyan közhatalommal rendelkező igazgatási tevékenység-, illetve szervezetrendszer, amely a hatalommegosztás elvéből eredően önálló hatalmi ágként funkcionálva biztosítja a jogállamiság követelményeinek érvényesülését. A közigazgatás rendszerén belül elkülöníthető egyrészt az államigazgatási szervek rendszere, másrészt az önkormányzati szervek rendszere. Az államigazgatási szervek a közigazgatási intézményrendszer alrendszerét alkotva az alábbi sajátosságokkal rendelkeznek:

− más állami szervektől elkülönült szervezettel rendelkező jogi személyek (amelyek költségve-tési szervként polgári jogi jogalanyisággal is rendelkeznek);

− jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel, valamint igazgatási jogosítványokkal rendelkeznek;

− önálló döntési jogkörrel rendelkeznek; − a rendszerint hivatali formában működő államigazgatási szervek élén (jelenleg testületi veze-

tésű államigazgatási szerv a Közbeszerzések Tanácsa, amely autonóm államigazgatási szerv jogállású) egyszemélyi felelős vezető áll, aki egyben a hatáskörök és igazgatási jogosítványok címzettje;

− az állami költségvetésben megállapított önálló költségvetéssel rendelkeznek.


18

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatási szerv jogképessége – bármely más jogalanyhoz hasonlóan – azt jelenti, hogy jogok és kötelezettségek alanya lehet, konkrétan végrehajtó-rendelkező tevékenységet láthat el. A szerv akkor nyeri el jogképességét, amikor létrehozzák, ami egyúttal azt is jelenti, hogy jogalannyá válik. A jogképesség elemének kell tekintenünk – a megfelelő eljárásban történt létrehozáson túlmenően – azt a tényt is, hogy az adott szervnek jogszabály hatáskört biztosít, illetve illetékességi területet is megállapít. 2.3 Az államigazgatási szervek rendszere Az államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését egyidejűleg számos körülmény befolyásolja. Ilyen körülmény lehet az aktuális politikai berendezkedésen túl az államfejlődés során kialakult hagyományos intézmények és szervezeti megoldások köre, továbbá ilyennek tekinthetőek a folyamatosan jelentkező nemzetközi behatások és kihívások is. Mindazonáltal, a magyar államigazgatás szervezeti rendszerének felépítését alapvetően három – rendkívül gyakorlatias – szempont alapján érdemes vizsgálni. Ez a három a feladat, a területi szintek és az egyes önálló szervek közötti kapcsolat szerinti megközelítés. 2.3.1 Az államigazgatási szervek feladat szempontú osztályozása Az államigazgatás szervezeti rendszerét – a minőségi munkamegosztást megjelenítő – feladat alapján az általános hatáskörű, illetve a különös hatáskörű (más szóval: szakigazgatási) szervekre lehet felosztani. Az általános hatáskörű szervek feladatköre kiterjedhet az adott illetékességi területen jelentkező valamennyi közigazgatási feladatra, vagyis az ilyen szerv feladatköre nincs korlátozva meghatározott szakfeladatokra. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy az általános hatáskörű szerv a valóságban is minden létező közigazgatási feladatot ellát: az általános hatáskör egy lehetőség, melynek következtében a szerv bármilyen közigazgatási feladatot kaphat. A konkrétan megvalósítandó feladatokat – ahogy minden más közigazgatási szerv esetében is – mindig jogszabályok jelölik ki. Az általános hatáskörű szervek létrehozásának alapvető oka, hogy az egyébként szakfeladatok szerint tagozódó államigazgatási (közigazgatási) szervek között egy adott területen biztosítani kell a megfelelő összhangot, az egységes akarat, valamint az összes szakfeladatot átfogó stratégiai funkció érvényesülését. Az általános hatáskörű szerveknek a szűkebb értelemben vett államigazgatáson belül két típusát különböztetjük meg: a Kormányt, illetve annak területi szerveit a (fővárosi és megyei) kormányhivatalokat. Ha a teljes közigazgatást vizsgáljuk, jelezni kell, hogy általános hatáskörű szervek a helyi önkormányzatok képviselő-testületei is. A különös hatáskörű államigazgatási szervek jellegzetessége, hogy ezek meghatározott szakfeladatok ellátására jönnek létre. Az ilyen szervek létrehozásának az alapja a társadalomban ténylegesen kialakult munkamegosztás. Fajtájukat tekintve a különös hatáskörű szervek közé sorolhatók egyebek közt:

− a minisztériumok, − a nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek (a kormányhivatal-

ok és a központi hivatalok) és mindezeknek alárendelt területi, ritkábban települési szinten működő államigazgatási szervek, valamint

− az autonóm államigazgatási szervek és − a rendvédelmi szervek.

2.3.2 Az államigazgatási szervek területi szintek szerinti osztályozása Az államigazgatás szervezetrendszerének területi tagolása alapján alakul ki az a földrajzi terület, amelyen egy adott szerv a működését kifejtheti (ez az ún. illetékességi terület). Ebből a szempontból elsődlegesen megkülönböztethetünk központi szerveket, területi és helyi szerveket.


19

Álla

mig

azga

tás

Az államigazgatás központi szerveinek illetékessége az egész ország területére kiterjed. E szervek közé tartoznak a kormányzati szervek, a központi államigazgatás Kormánynak alárendelt különös hatáskörű szervei és az autonóm államigazgatási szervek, végül a rendvédelmi szervek. A kormányzati szervek közé tartozik egyrészt maga a Kormány, másrészt ide soroljuk a kormányzatot közvetlenül segítő szerveket, illetve azon központi szerveket, amelyek az egész államigazgatás irányításában játszanak meghatározó szerepet, úgy, hogy nem részei a minisztériumi rendszernek. A Kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll. A Kormány összetételét a minisztériumok felsorolásával külön törvény határozza meg. A Kormányt segítő szervek közé tartoznak a Miniszterelnökség, a kabinetek, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, valamint az egyéb tanácsadó, véleményező, javaslattevő szervek. A központi államigazgatás különös hatáskörű szervei körébe soroljuk a minisztériumokat és a nem minisztériumi jogállású központi közigazgatási szerveket. A minisztériumoknak két fő funkciója van: egyrészt vezetik az államigazgatás feladatkörükbe utalt ágát, másrészt irányítják az alárendelt szerveket. (Egyes vélemények szerint önálló szervtípusnak tekinthetők a tárca nélküli miniszterek is. Ők mindenkor a Kormány által rájuk bízott sajátos feladatokat látják el, továbbá alárendelt szervek irányítását-felügyeletét is elláthatják. A sajátos feladat sokszor éppen csak irányítási feladatot jelent, a rendszerváltás óta, 2010-ig hagyományosan ilyen volt a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok irányítását ellátó tárca nélküli miniszter szerepe.) Az autonóm államigazgatási szervek legfontosabb jellemzője, hogy nem állnak a Kormány irányítása alatt. Speciális feladatkörrel, szervezeti, működési és pénzügyi autonómiával – azaz: önállósággal – is rendelkeznek. (Tananyagunk lezárásakor három ilyen szerv működik: a Gazdasági Versenyhivatal, a Közbeszerzések Tanácsa, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság.) Az ilyen típusú, a fejlett országokban egyre szaporodó ún. autonóm struktúrák jellegzetessége az, hogy közigazgatási feladatot látnak el, de a végrehajtó hatalmi ág sajátosan elkülönült rendszerét jelentik. Nagyfokú önállóságuk célja az általuk ellátott közigazgatási feladat függetlenítése a politikai befolyásolástól. Fő érvényesülési körük a sajtó- és médiaigazgatás, a verseny-, pénz- és tőkepiaci felügyelet, a telekommunikáció igazgatás, a közbeszerzések, a közmunkák piaca stb. A rendvédelmi szerveket a 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) az államigazgatási szervek közt sorolja fel. Ezek a következők: a rendőrség, a polgári védelem, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. A civil közigazgatáshoz képest a rendvédelmi (rendészeti) közigazgatás számos eltérő elemmel rendelkezik, ugyanakkor közös sajátosságok is megragadhatók. A rendvédelmi szervek legfontosabb jellemzői a következők:

− az államigazgatás részének tekinthetők (kivéve az önkormányzati tűzoltóságokat), − általában központi, területi és helyi szerveik is vannak, − irányításukat a Kormány valamelyik miniszter útján gyakorolja, − vezetőiket általában az irányítási jogköröket gyakorló miniszter nevezi ki (kivéve a rendőrség

és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok vezetőit, akiket a miniszterelnök), − a szerv alapfeladatait sajátos közszolgálati jogviszonyban (ún. hivatásos szolgálati jogvi-

szonyban) álló dolgozók látják el, akik alkotmányos alapjogaik korlátozásának vállalásával, szigorú függelmi rendben, akár életük kockáztatásával végzik munkájukat,

− a hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személyek egy részét egyenruha-viselési és fegyver-használati jog is megilleti (a polgári védelem és a tűzoltóság állományában fegyverhasználati jog nincsen).

A rendvédelmi szervek tagjainak egy része – tekintettel különleges feladat- és hatáskörükre – jogosult a polgárok alapvető jogait korlátozni (pl. a rendőrség feltartóztathatja, előállíthatja a bűncselekményt elkövető személyt, bizonyos körben titkos információgyűjtést, lehallgatást, megfigyelést folytathat stb.). Ehelyütt szükséges megjegyezni, hogy 2011. január 1.-től működik egy különös típusú államigazgatá-si szerv, amelyik az államigazgatási feladatok mellett fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellát. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal, a Kszt. szabályozása szerint ez a rendvédelmi feladatokat, egyben civil


20

Álla

mig

azga

tás

közigazgatási feladatokat is ellátó államigazgatási szerv, kormányhivatal jogállású, de annak különös típusa. A területi, valamint helyi államigazgatási szervek kapcsán utalunk rá, hogy az államigazgatásra jel-lemző a hierarchikus felépítés és a területi munkamegosztás. A központi szervek jellemzően irányító, ellenőrző típusú feladatokat látnak el, míg az igazgatottakhoz közelebb lévő területi, helyi szervek pedig többnyire végrehajtó jellegű, operatív feladatokat látnak el. Szemben a központi államigazgatási szervekkel, a területi és helyi szervek illetékessége csak az ország meghatározott – többnyire közigazgatásilag, olykor földrajzilag elkülönült – területi egységéhez igazodik. E körbe soroljuk a regionális, megyei, körzeti és települési szintű feladatokat ellátó államigazgatási szerveket. 2006 előtt területi szinten a megyei-fővárosi illetékesség volt a legjellemzőbb, majd 2006 nyarától a regionális illetékesség vált meghatározóvá, azonban a fővárosi és megyei kormányhivatalok létrehozásával 2011-től ismét a megyei-fővárosi működés jellemzi a területi államigazgatást. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök gyakorlásában a dekoncentráció (régies szóval: szétpontosítás) elve érvényesül. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazói feladatot ellátó szervei. Egy konkrét példát vizsgálva: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat központi szerve az Országos Tisztifőorvosi Hivatal, amelynek vezetője – több egyéb feladata mellett – szakmai irányítást gyakorol a fővárosi és megyei (azaz: területi szintű) kormányhivatalok szervezeti egységeként működő megyei népegészségügyi szakigazgatási szervek felett, ez utóbbiak pedig a kistérségi (azaz: helyi szintű) intézeteket. A hatósági jogalkalmazó feladatok (pl. engedélyek kiadása, hatósági ellenőrzések lefolytatása stb.) jelentős számát a helyi szervek látják el. A területi szervek jelentős része 2011. január 1.-től szervezetileg átalakult. A korábban is integráltan, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok ágazati szakigazgatási szerveiként működő szociális és gyámhivatalok, valamint az állami főépítész és az építésfelügyelet mellé további 15 korábban önálló – többségében regionális – dekoncentrált szervet integráltak a fővárosi, megyei kormányhivatalokba. Így az önállóan működő területi szervek száma jelentősen lecsökkent. A fővárosi, megyei kormányhivatalokon kívül a területi szervek közé tartoznak többek között még: regionális szinten

− a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságai, − a Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságai, − a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal regionális igazgatóságai, − a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális adó főigazgatóságai, − a Nemzeti Adó- és Vámhivatal regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságai.

megyei szinten

− a budapesti és megyei rendőr-főkapitányságok, − a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) adóigazgatóságai, − a Nemzeti Adó- és Vámhivatal megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőri igazgatóságai.

körzeti (más szóval: területközi) szinten

− a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal bányakapitányságai, − a nemzeti park igazgatóságok, − a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek, − a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok.

A helyi szervek közé sorolhatók egyebek közt:

− a munkaügyi központok kirendeltségei, − az ÁNTSZ kistérségi intézetei, − a rendőrkapitányságok, − a körzeti földhivatalok.

2.3.3 Az államigazgatási szervek egymás közötti kapcsolata alapján történő

osztályozása Az államigazgatási szervek közötti kapcsolatok közül a leglényegesebbek az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok. Ezek szerint vannak irányító, felügyeleti munkát végző (pl. a Kormány, a


21

Álla

mig

azga

tás

minisztériumok) és irányított, végrehajtó típusú feladatot ellátó szervek (pl. a területi államigazgatási szervek).

2.4 Az államigazgatási szerv működését meghatározó elvek: hatáskör-

telepítés, kiadmányozás, szolgálati út, az irányításra, felügyeletre, ellenőrzésre vonatkozó szabályok rövid áttekintése

Az államigazgatási szervek – elsősorban az egyszemélyi vezetésű, hivatali jellegű államigazgatási szervek – működésének megértéséhez szükség van a szervezet felépítését meghatározó legfontosabb elvek, a hatáskör-telepítés, a kiadmányozás, a szolgálati út, valamint az irányítás, felügyelet fogalmának a rövid ismertetésére. A következőkben ezt tekintjük át.

2.4.1 A hatáskör átruházása és a kiadmányozás

A hatáskör átruházásáról akkor beszélünk, ha egy közigazgatási szerv a hatáskörét – jogszabály felhatalmazása alapján – más szervre, vagy más személyre ruházza át. A hatáskört átruházásának egy külön vizsgált esete az, amikor egy közigazgatási szerv a hatósági hatáskörét ruházza át más szervre vagy személyre. A kiadmányozási jog a közigazgatási döntéseknek, intézkedéseknek, mint okiratoknak a hatáskört gyakorló személy (jellemzően a szerv vezetője) nevében és megbízásából történő kiadásának jogát jelenti. A hatósági hatáskör átruházásának és a kiadmányozásnak a fogalmát a jogszabályok külön nem határozzák meg, azonban azokat részletesen értelmezi a Legfelsőbb Bíróság 1/2003. közigazgatási-polgári jogegységi határozata. Ehhez kapcsolódóan ki kell emelni, hogy a Ket. vonatkozó szabályaira is figyelemmel a hatósági hatáskör gyakorlásának átruházása (delegálása) esetén a hatáskört átruházó szervnek az egyedi ügyre vonatkozó utasítási joga megszűnik, legfeljebb csak a felügyeleti szerv jogait gyakorolhatja a Ket. rendelkezéseinek megfelelően. A hatáskörök védelmének elvére figyelemmel ugyanis a hatáskör gyakorlásának valódi tartalmát és a jogorvoslathoz való jogot kizárná az, ha a hatáskört átruházó szerv továbbra is utasítási joggal rendelkezne. Az 1/2003. KPJE kimondja továbbá, hogy közigazgatási szerv a hatáskörét csak jogszabályban ruházhatja át. Ez a rendelkezés összhangban áll a Ket. hatáskör-telepítési szabályaival is. Ugyanis a Ket. rögzíti, hogy önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület a döntési jogkört csak a jogszabály önkormányzati rendeletben ruházhatja át a polgármesterre, a képviselő-testület bizottságára, valamint a részönkormányzat testületére. Azaz még az önkormányzati igazgatás körében sem engedhető meg az, hogy a testület nem jogszabályban – azaz például egy normatív határozatban ruházza át döntési jogosítványait. Az államigazgatási szervek tekintetében ki kell emelni, hogy az Alkotmánynak, továbbá a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok felelősségéről szóló 2010. évi XLIII. törvénynek (Ksztv.) a Kormány szervezetalakítására vonatkozó rendelkezései alapján államigazgatási szervre hatáskört jellemzően kormányrendelet telepíthet. Miniszteri rendeletben ugyanis nem határozható meg egy szerv feladat-és hatásköre, hiszen az az Alkotmány alapján a Kormány hatásköre. A Ksztv. vonatkozó rendelkezései alapján törvény csak az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok esetében határozza meg az államigazgatási szerv feladat- és hatáskörét. Ezen szabállyal összefüggésben 2007. január 1.-je óta a központi hivatalok, valamint a területi államigazgatási szervek hatáskör-telepítése körében kialakult egy olyan gyakorlat, amely szerint törvényben határozzák meg a közigazgatásnak az adott tárgykörben gyakorolt feladat- és hatásköreit, de ha az eljáró szerv központi hivatal, vagy a Kormány, a minisztérium és a központi hivatal területi államigazgatási szerve, akkor az eljáró hatóságot és annak hatáskörét külön kormányrendelet határozza meg. Így például a fogyasztóvédelem körében az államigazgatás hatósági feladatait főbb vonalaiban a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, valamint a kapcsolódó egyéb törvények rendezik, de az általános fogyasztóvédelmi hatóság kijelöléséről, valamint részletes feladat-


22

Álla

mig

azga

tás

és hatásköreiről egy külön kormányrendelet, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságról szóló 225/2007 (VIII. 31.) Korm. rendelet rendelkezik. A kiadmányozási jogot ezzel szemben belső szabályzatban határozzák meg. Az 1/2003. KPJE szerint kiadmányozási jog gyakorlása esetén a határozaton fel kell tüntetni azt, hogy a kiadmányozó (aláíró) a hatáskörrel feljogosított személy nevében, az ő megbízásából jár el. Ez a szabályzat jellemzően az adott szerv szervezeti és működési szabályzata, esetleg annak önálló kiadmányozási szabályzata. A hivatkozott bírósági jogegységi határozat szerint nincs akadálya annak, hogy a szerv vezetője belső szabályzatban kiadmányozási joggal valamely más alsóbb szintű vezetőt bízzon meg. A hatáskörrel rendelkező vezető megbízásából gyakorolt kiadmányozási jog azonban nem érinti a vezető hatáskörét és személyes felelősségét, ezért a kijelölt kiadmányozónak a határozat aláírásakor utalni kell arra, hogy ezt a jogát a hatáskörrel rendelkező személy nevében és megbízása alapján gyakorolja. Arra figyelemmel, hogy a kiadmányozás nem érinti a vezető felelősségét, a kiadmányozás esetén a kiadmányozási jogot átruházó személy az ügyet magához vonhatja, valamint az üggyel kapcsolatban egyedi utasításokat fogalmazhat meg. Így például ha a települési önkormányzat jegyzője átruházta a hatáskörébe tartozó szociális pénzbeli ellátási ügyekben a kiadmányozás jogát a polgármesteri hivatal szociális ügyintézőjére, akkor az adott ügy tekintetében utasításadási joggal továbbra is rendelkezik. A kiadmányozási joggal kapcsolatban egyes szervek és ágazatok esetében külön jogszabályi rendelkezésekkel találkozhatunk. Így a Ksztv. rögzíti, hogy a központi államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzata a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozó egyes ügyekben a kiadmányozási jogot a szervvel állami vezetői szolgálati jogviszonyban vagy állami vezetőként betöltött jogviszonyban, illetve vezetői megbízatással rendelkező közszolgálati jogviszonyban álló személyre ruházhatja, aki a döntés meghozatala során a szerv vezetője nevében jár el. Az építésügyi igazgatás esetében a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet köti bizonyos esetekben a kiadmányozási jog gyakorlásának lehetőségét megfelelő iskolai végzettséghez köti. A kiadmányozási jog és a hatáskör-telepítés közötti különbségeket az alábbi táblázattal szemléltetem:

Szempont Kiadmányozás (Hatósági) hatáskör-átruházás Milyen szabályban állapítható

meg? Belső szabályzatban. Csak jogszabályban.

Ki felelős a döntésért? A szerv vezetője. Az, akire a hatáskört átruházták. A szerv vezetője rendelkezik-e

utasítási joggal Igen, mivel a szerv vezetője

felelős a döntésért. Nem, mivel nem a szerv vezetője

a hatáskör címzettje.

2.4.2 A szolgálati út és a szignálás

A szolgálati út azt jelenti, hogy egy adott ügy elintézése érdekében a hierarchikus irányítású államigazgatási szerv mely szintjein kell tevékenységet kifejteni, melyek azok a vezetők és kormánytisztviselők, akiknek tudniuk kell az ügyről, annak állásáról és az azokról az intézkedésekről, amelyeket annak érdekében már megtettek. A szolgálati úthoz szorosan kapcsolódik a szignálás intézménye, amely nem más, mint az ügyek döntés-előkészítésre vagy intézkedésre történő kijelölése. A szolgálati út és a szignálás fogalmát a jogszabályok nem határozzák meg, azonban egyes törvények azzal kapcsolatban előírásokat fogalmaznak meg. Így például az Alkotmány is egyfajta szolgálati utat jelöl meg a miniszterek kinevezése esetén, amikor rögzíti, hogy a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Szintén szolgálati útra vonatkozó szabálynak tekinthetjük például a Ksztv. azon rendelkezését, amely kimondja, hogy a kormányhivatal SZMSZ-ét a kormányhivatal vezetőjének javaslatára az azt felügyelő miniszter adja ki a miniszterelnök egyetértésével. A szolgálati út szabályait jellemzően az adott szerv belső szabályzata, leggyakrabban a szervezeti és működési szabályzata határozza meg. A szolgálati út alapján határozható meg a szignálás rendje. Így az államigazgatásban általános jellegű szabály, hogy a feladatot a vezető jellemzően az eggyel alatta levő hierarchikus szinten levő személyre szignálja, aki azt esetenként – a belső szabályzat eltérő rendelkezése hiányában – továbbszignálhatja. A


23

Álla

mig

azga

tás

szignálási sor vége jellemzően az érdemi ügyintéző. Ugyanez a helyzet az elkészített irat kiadmányozásával is, csak ott az irat mozgásának iránya ellentétes: az érdemi ügyintéző a közvetlen felettesének adja át az iratot, aki utána azt egy szinttel feljebbre küldheti. A sor vége ebben az esetben a kiadmányozásra jogosult személy. Egy példával megvilágítva: az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy vizsgálati jelentése kapcsán kéri a nemzeti erőforrás miniszterének intézkedését. A NEFMI SZMSZ-e szerint ebben az esetben a miniszter kiadmányozza a választ, amelyet a szakfőosztállyal egyeztetve a Jogi Főosztály készít elő. Ebben az esetben a miniszter az iratot első körben az államtitkárra szignálja, aki azt továbbszignálja a koordinációs helyettes államtitkárra, aki azt továbbírja a Jogi Főosztály vezetőjéhez, aki végül kijelöl egy érdemi ügyintézőt. Az aktát megkapja tájékoztatásul az érintett szakfőosztályt irányító helyettes államtitkár is, aki azt továbbszignálja a szakmai főosztályvezetőre, aki kijelöl szintén egy érdemi ügyintézőt. Ha a két érdemi ügyintéző előkészítette a választ, akkor azt átnézi a Jogi Főosztály vezetője, majd a koordinációs helyettes államtitkár és az államtitkár, mielőtt a miniszter kiadmányozná. A szignálás rendje és a szolgálati út a magasabb hierarchikus szinten levő részéről „átugorható”: a vezető kivételesen, sürgős esetben rendelkezhet úgy, hogy egy vagy több hierarchikus szintet átugorva jelöli ki az ügy előkészítéséért felelős személyt. Azaz: az előző példából kiindulva sürgős esetben a miniszter akár az érdemi, beosztott ügyintézőt is behívhatja a feladat elvégzésére, azonban az ügyintéző az ügyirattal – ellenkező vezetői utasítás hiányában – nem kerülheti meg közvetlen vezetőit.

2.4.3 Az irányításról, a felügyeletről és az ellenőrzésről – röviden

Az irányítás, felügyelet és az ellenőrzés a közigazgatási jogi dogmatika egyik legnehezebb és leginkább vitatott kérdése. Jelen körben azonban – figyelemmel az általános tantárgy keretében szerzett ismeretekre – röviden áttekintjük annak legfőbb jellemzőit. Ezen fogalmak értelmezése tekintetében a közigazgatás-tudományban rendkívül sokféle nézet fogalmazódott meg, ezért e körben nem tudományos igényességgel, hanem az érthetőség kedvéért, röviden foglalom össze ezek lényegét. A vezetés mindig egy adott szerven belüli utasításadási stb. jogosultságokat jelent, míg az irányítás két szerv közötti utasításadási, személyi, szervezeti döntési, döntés-felülvizsgálati, ellenőrzési jogokat foglal magában. A felügyelet szűkebb, mint az irányítás, de szintén két szerv közötti viszonyt határoz meg: ebben az esetben a felügyelő szerv a felügyelttel szemben bizonyos személyi ügyekben való döntési, továbbá döntés-felülvizsgálati jogokkal rendelkezik. Az ellenőrzés jelenti a leglazább kapcsolatot: e körben az ellenőrző szerv csak vizsgálódhat és az intézkedésekre javaslatot tehet, de a döntések felülvizsgálatára nem jogosult. A központi államigazgatási szervek tekintetében az irányítási és felügyeleti jogviszonyokat törvényi szinten határozza meg a Ksztv. az alábbiak szerint. Eszerint ahol jogszabály államigazgatási szerv irányítását említi, azon törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, szétválasztását és alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,

− az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb mun-káltatói jogok gyakorlása,

− az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése,

− az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, − az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatásá-

ra való utasítás, − jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy

utólagos jóváhagyása, − egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés − az államigazgatási szerv adatainak kezelése.


24

Álla

mig

azga

tás

Ha törvény kivételt nem tesz, az irányítási hatáskör gyakorlója az irányított államigazgatási szerv hatáskörét nem vonhatja el és döntését nem változtathatja meg. A Ksztv. meghatározza a korlátozott irányítási jogokat jelentő szakmai irányítás fogalmát is, amely alapján törvény vagy kormányrendelet a központi hivatal irányításáról rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben – a hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzés kivételével – az alábbi hatásköröket valamely, a szervezeti irányító szervtől különböző más központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja:

− az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi és szakszerűségi ellenőrzése, − az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatásá-

ra való utasítás, − jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv döntéseinek előzetes vagy

utólagos jóváhagyása, − egyedi utasítás kiadása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

A Ksztv. szerint az állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékeny-ségnek irányítása alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− egyedi utasítás kiadása egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − a vezető tevékenységének ellenőrzése, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

Az államigazgatási szerv felügyelete alatt törvény eltérő rendelkezése hiányában a következő feladat- és hatásköröket kell érteni:

− az államigazgatási szerv alapítása, átszervezése (ideértve a más szervvel való egyesítését, szétválasztását és alapító okiratának módosítását is), valamint a szerv megszüntetése,

− az államigazgatási szerv vezetőjének kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos egyéb mun-káltatói jogok gyakorlása,

− az államigazgatási szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése,

− az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, − az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatásá-

ra való utasítás, − valamint kizárólag ezekkel összefüggésben jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés.

Az államigazgatási szerv szervezeti és működési szabályzatának jóváhagyása, valamint az államigazgatási szerv döntésének megsemmisítésére, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítása tekintetében a felügyelet kizárólag a jogszabálysértő szervezeti és működési szabályzat jóváhagyásának vagy kiadásának megtagadását, illetve a jogszabálysértő döntés megsemmisítését, szükség szerint új eljárás lefolytatására való utasítást foglalja magában. Ez a felügyelet egy speciális formája, a törvényességi felügyelet.

2.5 Az államigazgatás személyzete, az államigazgatási szervek felépítése, az

államigazgatási szervek szervezeti rendjére és működésére vonatkozó szabályok

2.5.1 Az államigazgatás személyzete A közigazgatási szerveknél alkalmazottak kiválasztására alapvetően két módszer alakult ki az idők folyamán. Az egyik eredeti formájában már sehol sem érvényesülő módszer a zsákmányrendszer, melyben a közhivatalokat a választásokon győztes pártot támogatók között osztották szét. Persze ez nem feltétlen jelentette azt, hogy a végzett közhivatali tevékenységhez szükséges szakmai végzettséggel vagy képzettséggel nem kellett rendelkezni. A zsákmányrendszerben az azonos szakmai feltételekkel bírók közül azonban a pártpreferenciák döntötték (döntik) el azt, hogy kit alkalmaznak.


25

Álla

mig

azga

tás

A másik rendszer a karrier típusú közszolgálat, ahol az élethivatásszerűen végzett köztisztviselői tevékenységeknél a kiválasztási szempontok csak a szakmai érdemek alapján állhatnak. Ezt jogszabályban előírt szakmai feltételek, az ezeket konkretizáló pályázatok és esetlegesen a szakmai feltételek meglétét biztosító versenyvizsga biztosítják. Ma már mindenütt a karrier rendszerű közszolgálat érvényesül a fejlett országokban (legalábbis a jogi szabályozás oldaláról), azonban a zsákmányrendszer minden esetben érvényesül az államigazgatás legfontosabb pozícióiban, a kormányzati igazgatás vezető tisztségeinél: azaz a minisztériumok vezetőinek – a miniszternek és annak politikai helyettesének megbízatása a mindenkori kormány megbízatásához kapcsolódik. Magyarországon 2006-ban a zsákmányrendszer által érintett kormányzati vezetők köre kiszélesedett: a miniszter szakmai helyettesi tisztségét jelentő közigazgatási államtitkári tisztséget, valamint a közigazgatási államtitkár helyettesítéséért és meghatározott, szélesebb ügycsoport minisztériumon belüli viteléért felelős helyettes államtitkári posztot megszüntették. A közigazgatási államtitkár feladatait alapvetően a miniszterre, részben az államtitkárra és a szakállamtitkárokra ruházták. A helyettes államtitkári tisztséget a szakállamtitkári váltotta fel, amely megbízatás azonban – ellentétben a közigazgatási és a helyettes államtitkárival – nem határozatlan, hanem határozott időre, egy kormányzati ciklusra szólt. A 2010. évi törvényalkotás egyrészről szűkítette, másrészről jelentősen kitágította a zsákmányrendszer hatókörét. A Ksztv. a közigazgatási államtitkári és a helyettes államtitkári tisztég ismételt bevezetésével a minisztériumok vezetésében a szakmai elemet kívánta erősíteni, azonban a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény a kormánytisztviselők indoklás nélküli, egységesen két hónapos felmentési idővel történő felmentésével az államigazgatás egészében egyfajta nyitott foglalkoztatási rendszert alakított ki. A következetesen felépített szakmai érdemeken alapuló karrier rendszerű közszolgálatok egyik jellemzője az, hogy a köztisztviselők nem egy konkrét közigazgatási szervvel, hanem az adott állam közszolgálati testületével állnak jogviszonyban. A köztisztviselőt pályázat alapján végzettségének és képzettségének megfelelő közszolgálati kategóriába (ezek a tevékenységi funkciókat jelentik) valamint testületbe (ezek pedig a szakmai ágazatot jelentik) veszik fel és sorolják be. Az adott közigazgatási szervnél betöltött munkakör lététől vagy nem lététől független a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya. Ha megszűnik a munkaköre az adott közigazgatási szervnél, akkor egy másiknál kell őt besorolási kategóriájának és testületének megfelelő munkakörben alkalmazni. Egy ilyen rendszer központi tervezést, szervezést és irányítást igényel és azt, hogy – legalábbis jogilag – a munkáltatói jogokat a Kormány vagy a kormányfő gyakorolhassa minden köztisztviselővel szemben. E jogkör persze decentralizálásra kerül, és csak a vezetői kinevezések maradnak központi szinten, de a jogi lehetőségek alkotmányosan fennállnak. Ennek a rendszernek az alternatívája az állás rendszerű közszolgálat, ahol a munkáltató mindig egy adott közigazgatási szerv. Az egyes közigazgatási álláshelyeket tipizálják, és jogszabályban megállapítják azok betöltésének általános feltételeit, majd a munkaköri leírások formájában konkretizálják közigazgatási szervenként. Ebben a rendszerben az alkalmazás az egyes közigazgatási szervek szintjén történik, a munkakör megszüntetése esetén nincs áthelyezés, vagy csak igen limitált, általában közös megegyezés alapján lehet áthelyezni más közigazgatási szervhez a feleslegessé vált köztisztviselőt. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat létszáma csak globálisan tervezhető, a humán erőforrás kezelése pedig az egyes közigazgatási szervek szintjére vagy legalábbis egy-egy költségvetési fejezet szintjére decentralizált. A fejlett országokban eredeti formájában és kizárólagosan már egyik megoldást sem alkalmazzák, hanem azok valamilyen ötvözetét. Ennek oka főként az, hogy az önkormányzati közigazgatási szerveknél – önállóságuk miatt – eleve nem alkalmazható a következetes és egy központból irányított közszolgálat.


26

Álla

mig

azga

tás

Az államigazgatáson belül pedig a decentralizációhoz fűződő célszerűségi és rugalmassági okok miatt változott a rendszer. Attól függően, hogy a konkrét országok konkrét rendszerében a két megoldás közül melyik dominál, úgy alakul a közszolgálat felsőszintű irányítása is. Az Európai Unió országaiban azok a megoldások vannak többségben, amelyekben – legalábbis a Kormány hatókörébe tartozó államigazgatásban – jogilag megmaradt központi kormányzati szinten az operatív igazgatási eszközök köre. Ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása a Kormány, mint testület, vagy a miniszterelnök hatáskörébe tartozik. Az országok egy másik körében a központi irányítás csak a jogi és költségvetési keretek központi meghatározására és legfeljebb a főtisztviselői kar kezelésére terjed ki, minden más jogkör a közigazgatási szervek szintjére tartozik. Egy ilyen rendszerben a közszolgálat felsőszintű irányítása egy tárca feladata (rendszerint a belügyminiszteré). Ez a másik megoldás a közszolgálat felsőszintű irányítására. Magyarország 1992 óta inkább ezt az utóbbi megoldást alkalmazza, ennek megfelelően a közszolgálat felsőszintű irányítása hosszú ideig a Miniszterelnöki Hivatalhoz tartozott, jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez tartozik. A köztisztviselők jogállásáról szóló törvénynek a 2001. évi XXXVI. törvénnyel történő módosítása egy kis elmozdulást jelentett a központosítás irányába, mivel:

− bevezette az ágazatközi célokat szolgáló és a miniszterelnök által kinevezett, valamint mozga-tott kiemelt főtisztviselői és központi tiszti kart (31/A-31/E. §), amelyet 2007-ben megszüntet-tek;

− bevezette a központi létszámgazdálkodást az államigazgatásban (99. §); − e feladatok ellátását a Miniszterelnöki Hivatal biztosította.

A 2002–2006-os évek közt tovább folytatódott a közszolgálat reformjának előkészítése. Ennek célja a közszféra egészére kiterjedő egységes szabályozás kialakítása volt. A munkálatok – bár több törvénytervezet is készült – végül is nem vezettek eredményre. A közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény módosította a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvényeket és így a Ktv.-t is. A módosítás csökkentette a foglalkoztatottsági garanciákat, szigorította a felmentés esetén igénybe vehető illetmény, illetve végkielégítés feltételeit. A Ktv. fenti és 2007-es módosítása bevezette a központi államigazgatásban a teljesítményértékelésen alapuló, normatív jutalmazási rendszert, valamint a korábbi alap- és szakvizsgát több lépcsőben felváltotta a közigazgatási versenyvizsga. A fenti reformokkal párhuzamosan – szintén több lépcsőben, csak szűk kivételekkel – valamennyi köztisztviselői jogviszony létesítését (kinevezést) pályázati eljárásnak kellett megelőznie. Mindezek mellett a minisztériumi főosztályvezetők, a kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint a területi államigazgatási szervek vezetői többségének korábban határozatlan idejű vezetői megbízatását hatéves, határozott idejű megbízássá alakította át. Mindezek eredményeként elkezdődött a klasszikus zárt, karrier rendszerű közszolgálat munkajogi irányba történő átalakítása. A fenti folyamat mérföldköveként nevezhető meg – a már korábban említett – a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény, amely azzal, hogy az államigazgatásban dolgozó közszolgák tekintetében lehetővé tette az indokolás nélküli, egységesen, a közszolgálatban töltött időre tekintet nélkül kéthavi felmentési idővel történő felmentését, rendszerszerű változást jelentett. Az átalakítás - eddigi - utolsó állomása ugyanezen jogintézménynek a köztisztviselőkre (vagyis az önkormányzati közigazgatásban dolgozók) történő kiterjesztése lett 2011. január 1.-től. Következésképpen ma mind az államigazgatásban dolgozó közszolgák (kormánytisztviselők), mind az önkormányzati közszolgák (köztisztviselők) tekintetében a zárt rendszerre jellemző elemeket is tartalmazó nyitott közszolgálati rendszerről beszélhetünk


27

Álla

mig

azga

tás

A fenti változásokhoz kapcsolódóan megszüntették a versenyvizsgát, és a közszolgálati álláshelyek pályázati úton történő betöltésének kötelezettségét, a vezetők hatéves, határozott időtartamú megbízását. 2.5.2 Az államigazgatási szervek felépítése

Az államigazgatási szervek felépítésének főbb szabályait az általános tantárgy anyagában, valamint a 2.4. fejezet csoportosításán keresztül részletesen bemutattuk. E körben – ismétlendő az ott áttekintetteket – kiemelhetjük, hogy az államigazgatási szervek felépítését alapvetően meghatározza a vezetési szerkezetük. Eszerint megkülönböztethetünk egyszemélyi vezetésű és testületi vezetésű szerveket. Az államigazgatási szervek döntően egyszemélyi vezetésű szervek, amelyek tevékenységének egészéért a szerv vezetője felelős: a jogszabályok alapján a szerv valamennyi hatáskörét a szerv vezetőjéhez telepítették. Ilyen egyszemélyi vezetésű szerv például egy minisztérium, ahol jogszabályi feladat- és hatáskörökkel főszabály szerint kizárólag a miniszter rendelkezik. A testületi vezetésű államigazgatási szervek tekintetében a vezetési jogosítványokkal nem egy személy, hanem egy több személyből álló testület rendelkezik. Testületi vezetésű szerv a Kormány, valamint a központi államigazgatási szervek közül például a Közbeszerzések Tanácsa. Ezen nagy létszámú szervek rendszerint hivatali formában működnek, amelynek bemutatására már sor került az általános tantárgy keretében. Itt azt kell jeleznem, hogy a hivatali szervezetre a hierarchikus vezetési viszonyok jellemzőek, amelyek a szervezet könnyebb működtetése érdekében többszintű rendszert alkotnak. Főszabály szerint a magyar közigazgatási jog az államigazgatási szervek tekintetében a vezetői szint alatt két hierarchikus szintet különböztet meg: a főosztályokat és azokon belül az osztályokat. Egyes államigazgatási szervek (például a minisztériumok) esetében további hierarchikus szinteket alakítottak ki (például a főosztályvezetői szint feletti szakállamtitkári szint). A hivatali formához kapcsolódóan azonban szólnunk kell arról, hogy a különböző szervezeti egységek csoportosíthatóak a tevékenységük jellege szerint. Így minden államigazgatási szerv „magját” a szakmai szervezeti egységek jelentik, amelyek a fő tevékenységi körbe tartozó feladatok ellátásáért felelősek. Ezek mellett a szakmai tevékenység pénzügyi, személyzeti, jogi (magánjogi és esetleg kodifikációs jellegű) támogatása érdekében funkcionális szervezeti egységek működnek. 2.5.3 A közigazgatási szervek szervezeti és működési rendje: a működési rendet

kialakító szabályzatok

Az államigazgatási szervek szervezeti és működési rendjének szabályozása többszintű rendszerben jelenik meg. A szabályozás első szintjét a szervezet feladataira, valamint feladat- és hatáskörére vonatkozó jogszabályi (kisebb részben törvényi, meghatározó jelleggel kormányrendeleti) szintű szabályozás jelenti. A közigazgatási szakzsargonban a szervezetek jogállásáról, feladat- és hatásköreiről szóló jogszabályokat statútumnak nevezik. A jellemzően kormányrendeleti szintű statútumok mellett, azokat kiegészítve – ám új hatásköröket nem telepítve – jelennek meg a miniszteri rendeletek, amelyek általában eljárási, s kisebb részben anyagi jogi jellegű részletszabályokat határoznak meg. A jogszabályi szint alatti szinten helyezkedik el a szerv működésének belső szabályozása. A belső szabályzatok első szintjét az egész szervre kiterjedő szabályzati rend jelenti. E körbe tartozik a szervezet működését alapvető jelleggel meghatározó szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ). A szervezeti és működési szabályzat tartalmát egészében nem határozzák meg a jogszabályok, azonban az egyes törvények és kormányrendeletek egyes kötelező elemeket felsorolnak, így például az SZMSZ-ben kell rendelkezni arról, hogy:

− mennyi közigazgatási főtanácsadót, tanácsadót foglalkoztathat a közigazgatási szerv;


28

Álla

mig

azga

tás

− a közigazgatási szerv (belső) ellenőrzésével kapcsolatos legfontosabb kérdéseket is itt kell rögzíteni.

− − Egyes államigazgatási szervek tekintetében a külön törvények további kötelező elemeket tar-

talmaznak, így a minisztériumok és a kormányhivatalok esetében az SZMSZ-ben kell rendel-kezni a szerv létszámkeretéről.

− A fenti keretek között az SZMSZ-ek legfontosabb tartalmi elemei a következők: − a szervezet legfontosabb azonosító adatai (elnevezés, cím, nyilvántartási számok stb.), vala-

mint költségvetési jogállása; − a szerv vezetői, feladat- és hatáskörük; − általános személyzeti kérdések; − a szerv szervezeti egységeinek jogállása, feladataik; − a szerv működésére vonatkozó legfontosabb szabályok: szolgálati út, szignálás rendje, általá-

ban a legfontosabb kiadmányozási szabályok; − a szerv költségvetési kötelezettségvállalási rendjének alapvető szabályai; − jogszabályban előírt kötelező tartalmi elemek (pl. a belső ellenőrzés rendje).

A szervezeti és működési szabályzatot a Ksztv. szerint a szerv vezetője készíti el, s az irányító/felügyeleti szerv vezetője hagyja jóvá. A központi államigazgatási szervek tekintetében a szervezeti és működési szabályzat a közjogi szervezetszabályozó eszköznek minősülő miniszteri utasítás: a minisztériumi SZMSZ-eket a miniszter adja ki normatív utasításban a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével, a kormányhivatalok SZMSZ-eit a felügyelő miniszter adja ki normatív utasításban a kormányhivatal vezetőjének javaslatára, a közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével, míg a központi hivatalok SZMSZ-eit a miniszter adja ki normatív utasításban. A szervezeti és működési szabályzatok, mint az államigazgatási szerv működésének általános, legfontosabb szabályzata mellett külön szabályzatok is alkothatóak. Ezek egyes szervek esetében beépülnek az SZMSZ-be, míg másutt attól függetlenek. Egyes külön szabályzatok megalkotása törvényekből levezethető, így ilyen szabályzat például a szerv közszolgálati szabályzata vagy kötelezettségvállalási, gazdálkodási, számviteli szabályzata. Sok szerv esetében a kiadmányozás részletes rendelkezéseit nem az SZMSZ, hanem egy azt kiegészítő önálló kiadmányozási szabályzat tartalmazza. Szintén ilyen, külön jogszabályban meghatározott norma például a tűzvédelmi, munkavédelmi stb. szabályzat. Szintén külön jogszabályok írják elő, hogy az iratkezelés kérdéseit önálló szabályzatban rendezzék. Ehhez kapcsolódóan gyakran az SZMSZ-en kívül általános ügykezelési rendelkezéseket állapítanak meg. A szerv működését meghatározó szabályzatok harmadik szintjét az egyes szervezeti egységek működésére vonatkozó rendelkezések, azaz a szervezeti egységek úgynevezett ügyrendjei jelentik. Az ügyrendek az államigazgatási szerv egyes szervezeti egységeinek más, az egész szervre kiterjedő hatályú szabályzatban nem rendezett kérdéseit tartalmazzák (pl. hogy az egyes érdemi ügyintézőknek miként alakul a helyettesítési rendje a főosztályon belül). A bürokratikus, hivatali működésre figyelemmel e többszintű szabályzati rendszer – megfelelő kidolgozottság esetén – a szervezet teljes működési rendjét megfelelően rendezi. Jelen alfejezetben láthattuk, hogy az államigazgatási szervek személyzete, felépítése, működési rendje a szakszerű, kiszámítható, pontos és jogszerű munkavégzés és döntéshozatal feltételeinek biztosítása érdekében pontosan szabályozott. A következőkben azt vizsgáljuk, hogy e feltételek mellett milyen döntéseket hozhatnak a közigazgatási szervek. 2.6 Az államigazgatás felelősségi rendszere Az államigazgatási szervek és kormány-, valamint köztisztviselőik nem csupán önálló feladat- és hatáskörrel, hanem ahhoz kapcsolódóan önálló jogi felelősséggel is rendelkeznek. (Természetesen a felelősség nem különíthető el „államigazgatási” és „önkormányzati” felelősségre, jelen pontban leírtak a közigazgatásban általában is igazak, így a közszolgálat valamennyi területén érvényesülnek.)


29

Álla

mig

azga

tás

A jogi felelősség általánosságban – minden jogág területén – az általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályban foglalt előírások megsértése, vagy nemteljesítése esetén kilátásba helyezett jogkövetkezmények érvényesítése. A jogi felelősség elemei a következők:

− a jogszabályban kilátásba helyezett szankció (hátrány) – pl. fegyelmi büntetés, bírság stb.; − a felelősségre vonás objektív feltétele (a jogban általában az objektív feltételt a jogsértés, leg-

súlyosabb esetében a társadalomra veszélyesség kategóriájában határozzák meg); − a felelősségre vonhatóság szubjektív feltétele (felróhatóság vagy vétkesség).

Lényeges, hogy a jogszabályban kilátásba helyezett szankciót megfelelően kimunkált eljárási rend keretében érvényesítsék. Jogi értelemben vett felelősségről csak a fenti feltételek együttes megvalósulása esetén beszélhetünk. Meg kell azonban jegyezni, hogy a jogi felelősséget előíró szabályok értelmezése korántsem mindig könnyű, figyelemmel arra, hogy a felelősség elemeit általában nem egyetlen szabályból (§-ból, bekezdésből) olvashatjuk ki, hanem a felelősség megállapításához és a szankció érvényesítéséhez nemritkán adott jogszabály különböző részein található szabályok összevétésével juthatunk csak el. (Így pl. a Büntető Törvénykönyv ún. általános része tartalmazza, hogy mi tekinthető bűncselekménynek, itt található a társadalomra veszélyesség és a szándékosság vagy gondatlanság meghatározása; a konkrét elkövetési magatartás és az ahhoz rendelt büntetési tételkeret – pl. 5 évtől 15 évig terjedő szabadságvesztés – viszont már az ún. különös részben található.) Az államigazgatáson belül a következő jogi felelősségi formák léteznek: 1. alkotmányjogi felelősség: az alkotmányjogi felelősség a politikai felelősség egyik változata,

amelynek célja, hogy a végrehajtó hatalom csúcsán álló személyek az általánostól legalább rész-ben eltérő anyagi, illetve eljárási szabályok szerint legyenek felelősségre vonhatóak hivatalos ténykedésükért. Az Alkotmány VII. fejezete tartalmaz ilyen szabályokat a Kormány vonatkozásá-ban (ún. bizalmatlansági indítvány);

2. a köztisztviselők és a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény szerinti felelősség (fegyelmi felelősség és kártérítési felelősség): a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelmek vétkes megsze-gése esetén alkalmazott fegyelmi felelősség körében – fegyelmi eljárás lefolytatását követően – büntetések szabhatóak ki. A polgári jogi felelősség körébe tartozó, de a közszolgálatra specializált kártérítési felelősség körében a főszabály az, hogy szándékos károkozás esetén a teljes kárt köteles megtéríteni a köztisztviselő, míg gondatlan károkozás estén ennek mértéke legfeljebb három havi illetménye lehet;

3. Munka Törvénykönyve szerinti munkajogi felelősség; 4. polgári jogi felelősség (pl. a Polgári Törvénykönyv szerinti közigazgatási jogkörben okozott ká-

rért való felelősség, amikor a köz- vagy kormánytisztviselő e jogviszonyával összefüggésben okoz kárt harmadik személynek);

5. büntetőjogi felelősség: ezen belül is elsősorban az ún. hivatali bűncselekményekért való felelős-ség.


30

Álla

mig

azga

tás

2.7 Döntés az államigazgatásban 2.7.1 Az államigazgatási döntés fogalma A közigazgatás, s ennek része, az államigazgatás – működése lényegét tekintve – folyamatos döntéshozatal. Az államigazgatási döntés alapvetően két megközelítésben tárgyalható. Az egyik inkább igazgatástudományi, szervezéselméleti megközelítés, amennyiben a döntést az igazgatás folyamatának egyik konkrét, jól elkülöníthető szakaszaként jeleníti meg a célkitűző, információgyűjtési, feldolgozási, tervezési, döntési, végrehajtó, koordinatív, valamint ellenőrzési tevékenységek állandó és ismétlődő körforgásában (ezt hívják ún. igazgatási ciklusnak). A másik megközelítés inkább jogtudományi jellegű, amennyiben a döntések jog általi formalizáltságát, „előre beprogramozottságát” helyezi előtérbe, illetve az egyes döntéseket is csak a jogérvényesülés folyamatában elfoglalt helyük és szerepük alapján vizsgálja. Az államigazgatási döntés – tartalmi megközelítésben – olyan társadalmi aktus, amelyben az államigazgatási szervek a közhatalom eszközeivel (akár kényszerítő eszközök alkalmazásával) érvényesítik a közérdeket az államigazgatási szerv(ezet) előtt álló társadalmi célkitűzések realizálásának (megvalósításának) a folyamatában. Ez – leegyszerűsítve – azt jelenti, hogy az államigazgatási szerv minden közhatalmi tartalommal rendelkező akaratnyilvánítását döntésnek kell tekintenünk, függetlenül attól, hogy a konkrét esetben hatósági jogviszony, irányítási viszony stb. alakult-e ki a jogviszony alanyai között. (Jelezzük, hogy jelen pontban leírtak a teljes közigazgatásban értelmezhetők, hiszen valamennyi közigazgatási szerv döntéseire vonatkoznak.) 2.7.2 Mérlegelési jogkör

Az államigazgatási jogi szabályozás alapvető követelménye, hogy biztosítsa a jogszerűséget, a jog rendeltetésének, céljának megfelelő optimális döntés meghozatalát. A jogi szabályozás a legtöbb esetben ún. kategorikus jogi normában definiált tényállást jelenít meg, azaz az abban foglaltak bekövetkezte esetén csupán egyféle döntés születhet. Ilyenkor csupán azt kell vizsgálni, hogy megvalósul-e a tényállás vagy sem. A normák egy jelentős részénél azonban – a jogalkotó által szintén előre meghatározott – ugyanazon tényállás mellett többféle döntésre is mód nyílik, sőt ezen döntési lehetőségek mindegyike jogszerűnek tekinthető. Az ilyen döntést nevezzük mérlegelési jogkörben hozott döntésnek. Lényeges, hogy a mérlegelési jogkörben kibocsátott aktusok szintén jogilag kötött aktusoknak minősülnek, mert az aktus jogszabályon alapul; a jogszabály pontosan meghatározza a döntés célját, kereteit és tartalmát. A jogalkotó többféle módon is utalhat a mérlegelés lehetőségére; így egyrészt kifejezetten megjelölheti a döntési alternatívákat, másrészt olyan általános jogi fogalmakat is alkalmazhat, amelyek eleve utalnak erre a lehetőségre (közveszély, közbiztonság, közérdek stb.). A mérlegelés tárgya többféle is lehet: pl. megadja-e a hatóság az engedélyt, vagy ne; alkalmazzon-e joghátrányt, vagy ne; ha joghátrányt alkalmaz, milyen mértékűt stb. A mérlegelés szempontjai igen sokrétűek, az adott tényállás elemeinek gondos áttekintésével hozható csak meg a megfelelő döntés. A hatósági jogalkalmazásban a mérlegelés szinte mindennapos tevékenység, ezért az ezen a területen dolgozó köz- vagy kormánytisztviselőtől elvárt, hogy ne csak „ösztönből”, rutinszerűen végezze el ilyen irányú feladatát, hanem valóban alaposan tárja fel a tényállás minden, jogilag releváns (azaz figyelembe veendő) elemét. Ez már csak azért is kötelezettsége és érdeke, mert a mérlegelés jogszerűségét a jogorvoslati eljárások során is mindenkor vizsgálni kell, hiszen ez éppen úgy a felülbírálat tárgya lehet, mint a döntés más szempontú jogszerűsége.


31

Álla

mig

azga

tás

A mérlegelési jogkör alkalmazásának egyik tipikus példája az államigazgatásban: a bírságok alkalmazása. Ez irányadó mind anyagi (pl. környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi, munkavédelmi stb. jellegű), mind eljárási bírságok esetében. Példaként tekintsünk át egy elméleti esetet! A Ket. a következőképp fogalmaz: „61. § (1) Az e törvényben meghatározott esetekben a kötelezettség felróható módon történő megszegése esetén eljárási bírság kiszabásának van helye. (2) Az eljárási bírság legkisebb összege esetenként ötezer forint, legmagasabb összege […] természetes személy esetén ötszázezer forint, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet esetén pedig egymillió forint. (3) Az eljárási bírság egy eljárásban, ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén ismételten is kiszabható. (4) Az eljárási bírság kiszabásánál a hatóság figyelembe veszi: a) a jogellenes magatartás súlyát és a felróhatóság mértékét, b) az érintett vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait, továbbá c) az eljárási bírságnak ugyanabban az eljárásban történő ismételt kiszabása esetén az előző bírságolások számát és mértékét.” Az ügyintéző azzal szembesül, hogy az egyik ügyfél ismételten ittasan jelenik meg a meghallgatáson, így megint nem tud érdemi nyilatkozatot tenni, ezáltal feleslegessé válik az ellenérdekű ügyfél jelenléte is. Az ügyintéző rögtön mérlegelési helyzetbe kerül, első döntése: alkalmazzon-e az eljárást akadályozó ügyféllel szemben bírságot vagy sem? („…bírság kiszabásának van helye.”) A válaszunk jelen esetben vélhetőleg igenlő lesz, mert ettől kellő visszatartó erő várható (természetesen már csak a következő esetre nézve). A második mérlegelési kör már összetettebb: milyen szempontokat kell figyelembe venni a bírság kiszabása során? A Ket. konkrét támpontokat ad a 61. § (4) bekezdése alapján. Természetesen a konkrét összeg megállapítására egzakt kiszámítási mód nincsen – helyesen járunk el, ha határokat, „sávokat” próbálunk meg meghatározni a bírságkiszabás menetében, pl. így:

− a jogellenes magatartás (ittas állapotban megjelenés) általánosságban nézve kevéssé súlyos, de felesleges időveszteséget okozott az ügyintézőnek és az ellenérdekű ügyfélnek – ez felfelé tol-ja a kiszabandó bírság összegét;

− a felróhatóság nem vitatható, hiszen az ügyfél saját hibájából került ittas állapotba – ez is eme-li az összeget;

− az ügyfél csekély vagyonnal, jövedelemmel pedig egyáltalán nem rendelkezik, ez jelentősen „lenyomja” az összeget (tekintettel arra is, hogy a be nem fizetett bírság majdani végrehajtha-tóságát sem árt szem előtt tartani);

− a korábban egyszer már előfordult ugyanilyen esetben már alkalmaztunk egy 10 ezer forintos bírságot, így az ismétlődés miatt vélhetőleg nagyobb visszatartó erő várható egy magasabb összegtől, tehát ez is felfelé „húz”.

(Zárójelben jegyezzük meg, hogy nem helyes az olyan gyakorlat, mely a szerv elsődleges bevételi forrásának tekinti a pénzbeli szankciók alkalmazását, ez ugyanis – bár mérlegelési szempont lehet, de – az adott tényállással nincsen összefüggésben.) A fentiek alapján tehát az ügyintéző 10 és 50 ezer forintos bírságösszegek közti értéket kíván alkalmazni, figyelemmel a befizetés vagy a majdani végrehajtás realitására. Mivel több a „súlyosító” körülmény, a saját maga által meghatározott felső határ közelébe „húz”, és végül is 40 ezer forintos bírságot szab ki. Helyes, ha a bírságoló végzésben a gondolati folyamat – a külvilág számára egyébként nem érzékelhető – legfontosabb elemeit megjelenítjük, éspedig két okból:

− meggyőző erővel bírhat a jogsértő személy számára, és visszatarthatja további jogsértésektől, − esetleges fellebbezés esetén a felügyeleti szerv értékelni tudja az általunk alkalmazott szem-

pontok jog- és tényszerűségét.


32

Álla

mig

azga

tás

2.7.3 A diszkrecionális döntés A mérlegelési jogkörben hozott döntésektől meg kell különböztetnünk az államigazgatás szabad belátáson, ún. „diszkréción” alapuló cselekvését. Ez a mérlegelési jogkört meghaladó szabadságot jelent a döntéshozó számára, s csak rendkívül szűk körben van lehetőség ennek alkalmazására. A diszkrecionális jogkörben kibocsátott aktusok minden esetben olyan törvényi (alkotmányi) felhatalmazás alapján születhetnek meg, amelyek egyes rendkívüli (veszély)helyzetekben (pl.: rendkívüli állapot) teremtik meg a lehetőséget arra, hogy az államigazgatási szerv szabad belátása alapján döntsön arról, hogy a köz érdekében eljár vagy sem, és hogy milyen tartalmú döntést hozzon. (A polgári közigazgatás fejlődésének folyamatában a rendőrállam közigazgatásában a diszkrecionális jogkör széles körben érvényesült, míg a jogállami közigazgatásban ez kivételes intézmény, mert a közigazgatási szervek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörükben az ott meghatározott módon járhatnak el és dönthetnek.) Szűk körben előfordulnak diszkrecionális döntések akkor is, ha egyébként rendkívüli jogrendről nem beszélhetünk. A magyar állampolgárságról szóló törvény értelmében pl. nem szerezhet magyar állampolgárságot az, akinek honosítása a Magyar Köztársaság köz- és nemzetbiztonságát sérti. Ezt a megfogalmazást szokták „gumiklauzulának”, határozatlan jogfogalomnak is nevezni: a jogszabály nem határozza meg értelmezési tartományát, az állam lényegében bármilyen ok felmerülését ebbe a körbe vonhatja, és szabadon dönt arról, hogy milyen tényeknek milyen jelentőséget tulajdonít. Az állampolgársági eljárásban eljáró hatóság részéről elegendő – törvényi felhatalmazás alapján – csak erre az egy szabályra hivatkozni. Természetesen ennek a szabad mérlegelési lehetőségnek megvan az érthető indoka: az állami önvédelem, mely nyilvánvalóan akadályozni igyekszik, hogy pl. egy nemzetközi körökben közismert fegyver- és kábítószercsempész bűnszervezet vezetője állampolgárságot szerezzen. 2.7.4 A méltányossági jogkörben hozott döntés A fentieken túlmenően lehetőség van méltányossági jogkörben hozott döntésekre is. Ilyenkor az államigazgatási szerv a jogszabályban foglaltaktól eltérően (annak ellenében), a fél javára eltekint egyes feltételek érvényesítésétől. Ennek oka minden esetben az, hogy a jogszabálynak megfelelő egyedi aktus (azaz a hatósági döntés) ellentétbe kerülne a jogi norma valóságos rendeltetésével és társadalmi céljával, azaz a jogszabály céljával ellentétes eredményre vezetne. Garanciális szabály, hogy az adott jogszabálynak a méltányosság gyakorlását egy kifejezett felhatalmazás beiktatásával lehetővé kell tennie a döntéshozó számára (ez biztosítja a jogszerűség érvényesülését). Fontos felhívni a figyelmet: jogszabály engedélye nélkül alkalmazott méltányosság jogellenes döntést eredményez (akkor is, ha a méltányosság alkalmazása nélkül létrejön az a helyzet, amelynek elkerülésére éppen a méltányosság szolgálna). A méltányosság gyakorlásának jogszerűségéhez jelentős mértékben hozzájárul, hogy számos esetben nem az ügyben egyébként hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság „gyakorolja a méltányosságot”, hanem egy magasabb szintű államigazgatási szerv. (A méltányossági döntések lényegében két döntést tartalmaznak, egyet az általános szabályok alkalmazásával: pl. az adó megállapítása, és egy másikat, mely ettől eltér, pl. az egyébként fizetendő adó részben vagy egészben történő elengedése). Méltányossági döntés körében többféle eredmény keletkezhet: jog engedélyezése a megkövetelt feltételek teljesítése nélkül vagy csak részleges teljesítésével; kötelezettség mérséklése vagy elengedése stb. Szemben a mérlegelési jogkörben hozott döntésekkel, a méltányosság alkalmazása sohasem kötelező, és sosem eredményezhet a fél számára kedvezőtlen (súlyosabb) döntést. Vizsgáljuk meg a fentebb leírtakat néhány jogszabályi példán keresztül! A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 7. § (4) bekezdése szerint: „Az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) a menekültkénti elismerés feltételei fennállásának hiányában kivételes méltányosságból menekültként ismerheti el azt a külföldit, akinek az elismerését humanitárius ok indokolja, feltéve, hogy a külföldi menekültkénti elismerését kizáró ok nem áll fenn.”


33

Álla

mig

azga

tás

A konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény 5. § (5) bekezdése szerint: „A miniszter különös méltánylást érdemlő esetekben kérelemre a konzuli kölcsön visszafizetése alól részben vagy egészben mentesítést adhat. A miniszter határozata a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság előtt kizárólag semmisségére hivatkozva támadható meg.” A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 66. § (1) bekezdése szerint: „Különös méltánylást érdemlő körülmények fennállása esetén a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős nyugdíjbiztosítási szerv, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv vezetője a) a[z …] öregségi nyugdíjkorhatárt elérő személy, vagy rokkant, illetőleg árva részére kivételes nyugellátást állapíthat meg, b) az a) pontban meghatározott személyek, illetőleg a[z …] özvegy részére kivételes nyugellátás-emelést, illetőleg […] nyugellátásban részesülő személyek részére egyszeri segélyt engedélyezhet.” A nyugdíjas bányászok szénjárandóságának pénzbeli megváltásáról szóló 145/1992. (XI. 4.) Korm. rendelet 8. § (2) bekezdése szerint: „A társadalombiztosítási (nyugdíjfolyósítási) szerv méltányosságból a jogalap nélkül felvett pénzbeli szénjárandóság visszakövetelésétől eltekinthet.” 2.7.5 A közigazgatás cselekményei

Az államigazgatási aktus fogalma, elhatárolása a tényleges cselekményektől és más jogi aktusoktól A jogügyletek, aktusok jogi relevanciával (azaz jelentőséggel) bíró cselekmények, a jogalanyok akarati nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása. A jogügyletek, az aktusok a jog realizálását (az írott jogi szabályok gyakorlati megvalósítását) jelentik, mert a jogszabály(ok) alapján meghatározott jogkövetkezményeket idéznek elő, azaz általuk jogi viszonyok keletkeznek, szűnnek meg és módosulnak. Az államigazgatási aktusok lényegi ismérveiket tekintve megegyeznek például a polgári jogi ügyletekkel. (Jelezzük, hogy az aktusok a közigazgatás minden területén megjelennek, így jelen pont szabályai alkalmazhatók az önkormányzatok által végzett cselekményekre is.) A jogügyleteket meg kell különböztetnünk a jogszabálytól. A jogszabályok általános magatartási szabályok, amelyeknek a realizálását jelentik az egyedi aktusok. Az egyedi, individuális aktusokat meg kell különböztetnünk a jogi tényektől is. Az egyedi aktusok a jogi tények közé tartoznak, a jogi tények ugyanakkor lényegesen tágabb fogalomkört fognak át. A jogszabályok ugyan főszabályként az egyedi aktusokat, jogügyleteket minősítik jogi ténynek, ám emellett egyéb emberi magatartásokat is ilyenként minősíthetünk, mind a jogszerű, mind pedig a jogellenes magatartások köréből. Ezeken túlmenően jogszabály eseményeket, objektív körülményeket is jogi ténynek nyilváníthat. Ilyen objektív körülmény lehet az időmúlás, az elbirtoklás, az ember életkora, neme, a születés vagy a halál ténye stb. (Ez utóbbiak tehát jogi ténynek igen, de aktusnak nem minősülnek.) Az államigazgatási aktus fogalmát a jogtudomány kettős értelemben használja. Egyrészt államigazgatási aktusnak tekinti az államigazgatás ún. szabályozó (normatív) aktusait, másrészt ide sorolja az államigazgatás egyedi (individuális) aktusait. Az államigazgatás ún. szabályozó aktusai az államigazgatás által alkotott jogszabályokat (és a közjogi szervezetszabályozó eszközöket), jogi normákat jelentik. Az államigazgatási aktus szűkebb értelemben csak az államigazgatás egyedi aktusait foglalja magában. Ez az államigazgatási aktus az államigazgatás alanyának egyedi ügyben közfeladatok ellátása érdelében kibocsátott, rendszerint egyoldalú akaratnyilatkozata, amelynek a célja jogi hatás elérése. Az államigazgatási aktusokat el kell határolni az államigazgatási aktusnak nem minősülő ún. tényleges cselekményektől, valamint az államigazgatás olyan aktusaitól, amelyek nem a szűkebb értelemben vett államigazgatási aktusok, hanem polgári jogi, munkajogi stb. jogügyletek (pl. amikor egy


34

Álla

mig

azga

tás

közigazgatási szerv bútort vásárol, vagy munkavállalót vesz fel az éjszakai ügyeleti szolgálat ellátására), vagy éppen egy büntetőeljárásban történő részvételt eredményeznek (pl. az ügyfél bántalmazza az ügyintézőt, s ezért az ügyfél ellen testi sértés miatt feljelentést tesznek). Az államigazgatási hatóságok a hatósági feladatok ellátása érdekében igen sokrétű szervező- és igazgatási munkát végeznek. E tevékenységüket azonban nem csak az államigazgatási aktusok révén végzik, hanem jogi következmények nélküli ún. tényleges cselekményeken (cselekvéseken) keresztül is. E tényleges cselekvéseket általában a közigazgatási jog szabályozza, tehát e cselekvések is csak a jogi normáknak alávetve valósulhatnak meg. A nevezett cselekményeket 4 nagy csoportba sorolhatjuk: Igazgatási cselekmények Ide tartoznak az aktusok előkészítésére szolgáló cselekmények, a döntések tervezeteinek előkészítése, a döntéseket megelőző tervezés, a döntési alternatívák kimunkálása, a döntésekhez szükséges információk összegyűjtése, elemzése, a tanácskozások, értekezletek megszervezése, lebonyolítása stb. E tényleges igazgatási cselekményeknek meghatározó szerepe van az igazgatás hatékonyságában és minőségében. Lényeges, hogy mindezen magatartásokat, cselekményeket a jog – általában – csupán keretjelleggel szabályozza. Nyilvántartási és regisztratív cselekmények Ezek egyben igazgatási cselekményeknek is tekinthetők, amennyiben céljuk az információk elemzése, gyűjtése, tárolása. A nyilvántartási cselekményeket a jog aktusnak is minősítheti, amennyiben a nyilvántartásba történő bejegyzésről, törlésről, módosításról jogszabály rendelkezik. Ez az irányadó a közhitelű nyilvántartásokra, az adatigazolásra, a hatósági bizonyítványok kiadására. A nyilvántartásba való bejegyzés lehet konstitutív, jogviszonyt keletkeztető, vagy éppen azt megszüntető hatályú. Reálcselekmények A reálcselekményekre jellemző, hogy noha közvetlen jogi hatásuk, következményük nincs, mégis szorosan kapcsolódnak a jogi aktusokhoz. Ilyen lehet pl. az aktusok kibocsátása körében az ügyfél kioktatása a jogaira, illetve kötelezettségeire. (Figyeljük meg, hogy ezen cselekmények elmaradása viszont vezethet jogi következményekhez, pl. jogszerűtlen döntést eredményezhet, illetve a mulasztó köz- vagy kormánytisztviselő fegyelmi felelősségét is megalapozhatja.) Szintén ide sorolható az irányító tevékenység körében az irányított szervezetek tájékoztatása, illetve az azoknak nyújtott tanácsadás. A reálcselekmények közé sorolhatjuk az aktusok végrehajtásához kapcsolódó ún. foganatosító aktusokat is (pl. a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés vagy közigazgatási végrehajtás körében). Fontos megemlíteni, hogy az eljárásjogban ezek a cselekmények pontosan szabályozottak, s így az esetleges jogsérelmek jogi úton történő orvoslására is lehetőség van. Materiális cselekmények Végül léteznek az ún. materiális cselekmények, melyeknek leglényegesebb ismérve, hogy minden esetben valamilyen reálfolyamat – közvetlen – megvalósítását jelentik. A közigazgatási szervek, mint szervezetek működéséhez szükség van közvetlen gazdálkodó tevékenységre, anyagok beszerzésére, elosztására a szervezeten belül. Ide tartozik az épületek karbantartása, a fűtés, világítás megoldása, könyvtár, étkező fenntartása a dolgozók számára stb. Ezen tevékenységek célja – összefoglalóan – a szervezet működési feltételeinek biztosítása. Az államigazgatási aktusok fajtái Az államigazgatási aktusok osztályozása során két lényeges ismérvet kell figyelembe vennünk. Elsősorban azt, hogy az államigazgatási szerv mint jogalany milyen funkció körében, milyen jogalap


35

Álla

mig

azga

tás

alapján bocsátja ki az államigazgatási aktusokat. A másik fontos körülmény a lényeges – az államigazgatási aktusokat jellemző – jogi sajátosságok köre. E két szempont figyelembevételével négy alapvető fajtáját különböztethetjük meg az államigazgatási aktusoknak. Hatósági jogalkalmazó aktusok Az államigazgatás hatósági aktusainak négy fajtáját különböztethetjük meg:

− egyrészt a hatósági döntéseket, amelyeket az államigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékeny-sége során bocsát ki (pl. határozatok és végzések);

− a szakhatósági hozzájárulást; − a hatósági intézkedést (mely igen sajátos, mert kötelezettség azonnali teljesítésére irányul, ál-

talában szóbeli utasításként jelenik meg, pl. amikor a rendőr vagy a tűzoltó a veszélyhelyzet elhárítása érdekében felszólítja a gépjárművezetőt, hogy hagyja el a területet);

− az államigazgatási hatóság eljárást kezdeményező aktusait.

Közintézeti aktusok E körbe azok a közigazgatási aktusok tartoznak, amelyeket a közintézetek bocsátanak ki akkor, amikor a szolgáltatásaikat igénybe vevők felvétele, elbocsátása ügyében döntenek, illetve a létrejött közszolgáltatási, közigazgatási jogviszony alapján határoznak a szolgáltatást igénybe vevő jogairól és kötelezettségeiről. Ide tartozik pl. döntés a szociális otthonba vagy a felsőoktatási intézménybe való felvétel tárgyában. Az államigazgatási szervezeti rendszer működéséhez tartozó államigazgatási aktusok Az államigazgatás szervezeti rendszerén belül érvényesülő hierarchikus irányítási aktusok. Az irányítás, felügyelet és ellenőrzés fogalmáról több elmélet is kialakult. A többségi vélemény alapján a három fogalom közül az irányítás a legtágabb kategória, a felügyelet ehhez képest az irányítás része, az ellenőrzés pedig az irányítás és a felügyelet egyik eszköze. Ezen túlmenőleg azonban az irányítás és felügyelet többféle szempont szerint is osztályozható és definiálható. Az irányítás szociológiai megközelítésből olyan szervezetek közti hatalmi viszonyt jelent, melyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol. Az irányított viszonyai két fő csoportra oszthatók: szervezeti és szakmai viszonyokra. Az irányítás eszközei lehetnek jogi és nem jogi eszközök. Az irányítás jogi eszközei:

− a szabályozási jog, ezen belül a jogszabályalkotás vagy a közjogi szervezetszabályozó eszkö-zök alkalmazása;

− a konkrét utasítási jog; − a konkrét ügyekben való döntés joga; − az aktus-felülvizsgálati jog; − az ellenőrzés.

A felügyelet az irányítás része, de míg az irányításnak vannak nem jogi eszközei is, addig a felügyelet jogi kategóriát jelent. A felügyeletet lehet osztályozni jogalanyai szerint (pl. önkormányzatok állami felügyelete, szervezetek tevékenységi felügyelete, hatósági felügyelet stb.). Tárgya szerint a felügyelet lehet pl. pénzügyi, szakfelügyeleti stb., jogalapja szerint pedig jogszerűségi vagy célszerűségi. A felügyelet lehet hierarchikus vagy hierarchián kívüli. A közigazgatás ellenőrzési rendszerén belül a közigazgatás külső ellenőrzését valósítja meg az Országgyűlés, az országgyűlési bizottságok, az ÁSZ, valamint az országgyűlési biztosok, a bíróság, valamint az ügyészség.


36

Álla

mig

azga

tás

A közigazgatáson belüli ellenőrzést valósít meg a Kormány valamennyi közigazgatási szerv felett, a felsőbb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek az alárendelt szervek felett, az önkormányzati testület a saját szervei felett, valamint a polgármester és a jegyző a hivatali szervezet felé. Közigazgatási (államigazgatási) szerződések A szerződés sajátos, kétoldalú aktus. A szerződés egyik, vagy mindkét alanya közigazgatási szerv; továbbá e szerződés a magánjogi szerződésektől alapvetően abban különbözik, hogy a közigazgatási (államigazgatási) szervnek bizonyos előjogai vannak, azaz nem érvényesül – maradéktalanul – a felek egyenjogúsága (pl. a közigazgatási szerv rendkívüli felmondási lehetőségei, a szerződés tartalmának módosítására vonatkozó előjogok). A közigazgatási szerződések jellemzői:

− egyik vagy mindkét szerződő fél közigazgatási szerv, − nem egyoldalú aktusok, − jogszabály rögzíti a szerződés tartalmát, formáját, a szerződéskötési eljárást, a szerződésre jo-

gosult feladat és hatáskörét, − a szerződő közigazgatási szervnek speciális előjogai és felelőssége van, − jogszabályban rögzített feladatokra köthető.

Magyarországi főbb alkalmazási területei: pl. az önkormányzati társulási szerződések, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) finanszírozási szerződései, a közoktatási megállapodások, a közbeszerzések, a koncesszió stb. A közigazgatási szerződéseket a Ket. (76-77. §) is intézményesítette, hatósági szerződés elnevezéssel.


37

Álla

mig

azga

tás

Ismeret-ellenőrző kérdések:

− Mi a különbség a hatáskör és az illetékesség között? − Mi a különbség a hatáskör-átruházás és a kiadmányozás között? − Határolja el a kormánytisztviselőket a köztisztviselőktől! − Milyen jogi felelősségi formák fordulnak elő az államigazgatásban? − Határolja el a mérlegelés, a méltányosság és a diszkréció fogalmakat!


38

Álla

mig

azga

tás

3 Az államigazgatás felépítése

A közigazgatási feladatokat alapvetően két nagy közigazgatási intézménytípus látja el, az egyik a Kormány által irányított felülről lefelé, területi szintre szerveződő, hierarchikusan felépülő államigazgatás, a másik pedig a helyben (települési és területi szinten) szervezett és választott testületek által irányított, de egymással mellérendeltségben álló helyi önkormányzatok csoportja. A két közigazgatási intézménytípus közti kapcsolatot a jogalkotás, a finanszírozás, valamint a kormány által az önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi ellenőrzés teremti meg. Az államigazgatási szervek főleg hatósági jogalkalmazó tevékenységet látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közszolgáltatások biztosításában rendelkeznek feladat- és hatáskörökkel, de jogalkotói jogkörük is van. Ezen túlmenően – célszerűségi okokból – a helyi önkormányzati szervezet ellát a központi kormányzat által rábízott államigazgatási feladatokat is. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szerveken felül – a jogalkotás kivételével – közigazgatási feladatot elláthatnak nem közigazgatási szervek is, így rendészeti szervek, közalkalmazottakat foglalkoztató költségvetési szervek, köztestületek, közalapítványok, non-profit gazdasági társaságok és kivételesen természetes személyek is. A közintézet ma nem jogi, hanem jogirodalmi fogalom. A háború előtti közigazgatásunkban a közintézet a közjogi jogi személy egyik kategóriája volt, és így van ez ma is a frankofon jogrendszerekben. A közintézetek főként humán közszolgáltatásokat biztosító állami vagy önkormányzati költségvetési szervek. A non-profit gazdasági társaság nem jövedelemszerzésre irányuló közös gazdasági tevékenységet folytató gazdasági társaság, amely rendelkezhet közhasznú vagy kiemelten közhasznú jogállással. A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szerv, melynek létrehozását törvény rendeli el, és közfeladatot lát el. Ide tartoznak az MTA, valamint a szakmai és gazdasági kamarák is. A közalapítvány olyan alapítvány, melyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat közfeladat ellátásának folyamatos biztosítására hozott létre, vagy azt törvény kötelezővé teszi. (A 2006. évi LXV. törvény szerint új közalapítvány alapítására nincs lehetőség 2006. július 1. óta, azonban a korábban létrehozott közalapítványok külön törvényben meghatározott feltételek mellett tovább működhetnek.) A fenti, a jogirodalomban kialakult csoportosítással szemben más megközelítést alkalmaz a pénzügyi jog körébe tartozó jogszabály, a 2010-ben hatályon kívül helyezett, a költségvetési szervek jogállásáról szóló 2008. évi CV. törvény (a továbbiakban: státustörvény), amikor a költségvetési szerv tevékenységének jellege alapján megkülönböztette a közhatalmi és a közszolgáltató költségvetési szervet. Az Áht. 2010-es módosítása szerint a költségvetési szerv az államháztartás részét képező, e törvény szerint nyilvántartásba vett olyan jogi személy, amely jogszabályban meghatározott és az alapító okiratban rögzített állami, önkormányzati feladatokat (a továbbiakban együtt: közfeladat) közérdekből, alaptevékenységként, haszonszerzési cél nélkül, jogszabályban meghatározott követelmények és feltételek alapján, jogszabályban meghatározott szerv vagy személy irányítása vagy felügyelete mellett, az alapító okiratban megjelölt működési körben közfeladat-ellátási kötelezettséggel, a költségvetésből gazdálkodva végez. A közigazgatási szervnek nincs jogilag meghatározott egységes és általános fogalma, és Magyarországon nincs külön közjogi jogi személyisége sem, de közvetett módon meghatározható e szervek köre. A közigazgatási szervek közigazgatási feladat- és hatáskört látnak el, állami vagy önkormányzati költségvetésből működnek, a polgári törvénykönyv általános jogi személy kategóriáján belül a „költségvetési szervek” csoportba tartoznak. A költségvetési szervek közül pedig azok sorolhatók a közigazgatási szervek közé, melyek közigazgatási közhatalmi tevékenységet látnak el, és a köztisztviselők vagy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvények szervi hatálya alá tartoznak.


39

Álla

mig

azga

tás

(Ezt részben a törvény konkretizálja; az államigazgatási szervek körében pedig a Kormány esetileg dönt az adott szerv közigazgatási szerv jellegéről és a törvény hatálya alá történő besorolásáról.) A rendészeti szervek (pl. rendőrség, tűzoltóság, polgári védelem, stb.) is közigazgatási feladatot látnak el, de a feladatok ellátása során közvetlenül alkalmazhatnak állami kényszerintézkedéseket, fegyveres vagy fizikai kényszert. E jellemzőik miatt pedig a civil közigazgatástól eltérő speciális felépítéssel, függelmi viszonyokkal rendelkeznek. A magyar közigazgatásban is vannak azonban atipikus közigazgatási szervek, autonóm államigazgatási szervek, melyek nem helyezhetők el az állami szervek hagyományos rendszerében, azonban ezeket a Ksztv. a központi államigazgatási szervek körében tárgyalja azzal, hogy nem határoz meg rájuk nézve szervezeti szabályokat, csak rögzíti, hogy ezeket törvény hozza létre. Ezek fő jellemzője az, hogy tevékenységük kötődik az összes alapvető államhatalmi ághoz, mivel maguk is látnak el kvázi jogalkotói, kvázi bíráskodási és kvázi közigazgatási feladatot, de egyikbe sem sorolhatók be. Az ide sorolható szervek köre ma még nem igazán széles, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, a Közbeszerzések Tanácsa tartoznak ide. 2011. január 1-ig a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete is ide tartozott, de a jogalkotó kivette nem csak az autonóm államigazgatási szerv kategóriából, hanem a Kszt.-ből is, és a ma már alkotmányos jogállása van. Az államigazgatás központi közigazgatási szervekből és az államigazgatás területi és helyi szerveiből (dekoncentrált közigazgatási szervek) áll. A központi közigazgatási szervek az ellátott feladat- és hatáskörük szerint lehetnek:

− általános hatáskörű (a Kormány) és − különös hatáskörű szervek (minisztériumok, nem minisztériumi formában működő központi

államigazgatási szervek). Az államigazgatás területi és helyi szervei főszabályként különös hatáskörű területi szervek. Az államigazgatáson belül a következő szerveket különböztetjük meg:

− irányító és koordinációs, − javaslattevő és véleményező, valamint − ügydöntő, operatív hatáskörűeket.

Az államigazgatás alapvető működési elve a felülről lefelé építkező hierarchikus struktúra, melyben a felső szint az irányító, koordináló, az alsóbb szint pedig az operatív ügydöntő funkciókat az egyes ágazatok szerint tagolt struktúrákban látja el. 3.1 A központi közigazgatási szervek 3.1.1 A Kormány Az államigazgatás élén a Kormány, mint testület áll, mely hatásköre az államigazgatási feladatok egészét átfogja, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció (általános hatáskörű központi irányító szerv). A Kormány az Alkotmányban rögzített államigazgatási jogkörében:

− irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;

− az államigazgatás bármely ágát közvetlen irányítása alá vonhatja, és erre elkülönült szervet hozhat létre;

− a Kormány tagjai a miniszterek, akik a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határoza-tainak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, irányítják az alájuk rendelt szerveket;

− jogszabálysértés esetén megsemmisítheti az alárendelt szervek jogszabálynak nem minősülő döntéseit;

− rendeletet alkot és határozatot hoz; − meghatározott személyi döntéseket hoz.


40

Álla

mig

azga

tás

A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterelnököt az Országgyűlés választja a kormányprogramról történő szavazással egy időben. A minisztereket a megválasztott kormányfő javaslatára – a miniszternek jelölt személyek országgyűlési bizottsági meghallgatását követően – a köztársasági elnök nevezi ki, mellyel egy időben a Kormány létrejön. A Kormány megbízatása megszűnik az újonnan választott Országgyűlés alakuló ülésével, a miniszterelnök, illetve a Kormány lemondásával, a miniszterelnök halálával, illetve az ellene beterjesztett ún. konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával. A kormány működése során feladatkörében általánosan kötelező normatívaként, jogszabályként kormányrendeleteket alkot, illetve az alárendelt szervek irányítására, valamint egyedi ügyekben határozatokat hoz. A Kormány működését a Kormány mellett működő egyéb testületi szervek is segítik. Ezek közül az Alkotmány külön is nevesíti a kormánybizottságokat, amelyeket a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozhat létre. A kormánybizottságok tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A Kormány mellett működő szervek másik fő típusa a kabinet. A kabinetek a Kormány döntés-előkészítő, véleményező, koordináló és javaslattevő szervei. A kabinetek rendszere és működtetése alapvetően azt a célt szolgálja, hogy a kormány elé kerülő előterjesztések szakmailag és politikailag egyaránt megalapozottak legyenek. A Kormány mellett jelenleg (2011. január 1-jén) a következő kabinetek működnek:

− gazdasági kabinet; − nemzetbiztonsági kabinet; − társadalompolitikai kabinet, − kormánykabinet.

A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek lehetnek. A Kormány mellett működő testületek a tárcaközi bizottságok is. A tárcaközi bizottságok rendeltetése feladatkörén belül a Kormány döntéseinek előkészítése, az előterjesztések véleményezése, illetve koordinációs teendők ellátása. A tárcaközi bizottságok tagjai főként vezető beosztású kormánytisztviselők. A Kormány mellett működő egyéb tanácsadó testületek a kormány javaslattevő, véleményező és tanácsadó szervei. A testület tagjait, valamint az annak ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét a testületet létrehozó jogszabály vagy kormányhatározat jelöli ki. 3.1.2 A Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,

mint a Kormány koordinációért felelős segédszervei A mai magyar államigazgatási rendszerben a Miniszterelnökség, valamint a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tekinthető kormányközponti szerepkört ellátó szervezetnek. A világszerte alkalmazott megoldásokat elemezve arra a következtetésre lehet jutni, hogy alapvetően két megoldás különböztethető meg a szervezetet és funkciókat alapul véve. Az egyik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala csak a Kormány titkársági feladatait, az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el. Ebben az esetben a hivatal vezetése sem igényel politikai szerepkört, azt vezető köztisztviselő (főtitkár, közigazgatási államtitkár, igazgatási miniszterhelyettes stb.) tölti be. (A miniszterelnök politikai segítőiből álló kabinet e konstrukcióban nem része a kormány titkárságának.) Az alkalmazott másik megoldás szerint a miniszterelnök hivatala a kormányzati működés koordinációjának fő letéteményese, ezen felül a hivatal látja el a kormányzati működés


41

Álla

mig

azga

tás

szempontjából kiemelt fontosságú ágazatközi feladatok irányítását is, a hagyományos feladatokon túl. Ebben a konstrukcióban a hivatal vezetése is politikailag motivált politikai szereplőket kíván (miniszter, delegált miniszter, politikai államtitkár stb.) A konkrétan választott megoldás függ az adott ország kormányformájától, a kormány összetételétől (koalíciós vagy sem) valamint az adott ország tradícióitól is. Magyarországon a kormányzás története során lényegében mindegyik változatra volt példa. A rendszerváltást megelőzően a titkársági típusú modell volt a jellemző (a minisztertanács titkársága), míg a rendszerváltást követően a magasabb koordinációs jogkörrel rendelkező és politikailag motivált hivatali típus valósult meg. A 2010-es választásokat követően a kormány – addig a Miniszterelnöki Hivatalban koncentrált - koordinációs feladatait megosztották: egyes feladatokat a Miniszterelnökség, másokat a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium lát el. A Ksztv. szerint a Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve. A Miniszterelnökségre – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a minisztériumra vonatkozó szabályokat megfelelően kell alkalmazni. Ellentétben a minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervektől, a Miniszterelnökséget, mint sajátos jogállású szerv tevékenységét a miniszterelnök irányítja és egy államtitkár vezeti, szervezeti és működési szabályzatát a miniszterelnök adja ki normatív utasításban. A Miniszterelnökség legfontosabb feladata, hogy segítse a miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a kormányzati politika kialakításában. A Miniszterelnökség ennek keretében:

− ellátja a miniszterelnök személye körüli teendőket; − közreműködik a Kormány parlamenti kapcsolatrendszerének összehangolásában, kapcsolatot

tart az Országgyűlés kormánypárti képviselőcsoportjaival; − segíti a miniszterelnök országgyűlési tevékenységét; − a miniszterelnök részére döntés-előkészítéssel kapcsolatos tevékenységet végez, segíti a mi-

niszterelnök kormányzati irányítással kapcsolatos szakmai tevékenységét; − segíti a miniszterelnök társadalompolitikai kérdésekkel összefüggő tevékenységének ellátását,

szervezi az ehhez szükséges koordinációt; − segíti a miniszterelnök kül-, biztonság- és nemzetpolitikai kérdésekkel összefüggő tevékeny-

ségének ellátását, szervezi az ehhez szükséges koordinációt; − közvetíti a miniszterelnök eseti döntéseit a miniszterek és a kormányzati szervek felé; − a miniszterelnök rézére soron kívül tájékoztatást, felvilágosítást, továbbá kormányzati összeál-

lítások elkészítéséhez szakmai előkészítő anyagot, adatszolgáltatást, illetőleg szakértői közre-működést kér;

− előkészíti a köztársasági elnök, a Kormány, valamint a miniszterelnök által adományozható kitüntetésekkel, továbbá a Kormány, illetőleg a miniszterelnök által adományozható egyéb el-ismerésekkel kapcsolatos előterjesztéseket;

− elősegíti a Kormány Országgyűléssel való kapcsolattartását; − ellátja a miniszterelnök által esetenként meghatározott egyéb feladatokat; − figyelemmel kíséri a Kormány törvényalkotási programjának végrehajtását; − figyelemmel kíséri a Kormány munkaterve és a programozási-munkaszervezési döntései vég-

rehajtását. A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a kormányzati döntések előkészítésének rendje

Korábban utalás történt arra, hogy a klasszikus kormánytitkársági feladatokat a jelenlegi struktúrában a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, és azon belül két - helyettes államtitkár irányítása alatt működő - szervezeti egység, a Kormányiroda, valamint a Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárság látja el. E feladatok teljesítése igen nagymértékben befolyásolja a Kormánynak, mint testületnek a munkáját, a kormányzati döntések minőségét, a Kormány ügyrendszerű működését. A Kormány és közigazgatási államtitkári értekezlet, mint testületek üléseivel kapcsolatos feladatokat főként a Kormány ügyrendje határozza meg. A Kormány ügyrendje tartalmazza:


42

Álla

mig

azga

tás

− a Kormány – mint testület – üléseinek általános szabályait, a munkatervvel kapcsolatos előírá-sokat;

− a Kormány döntéseinek előkészítési eljárását, az előterjesztések tartalmi követelményeit; − az előterjesztések tárcaközi egyeztetésének, véleményezésének és benyújtásának szabályait; − a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésével kapcsolatos szabályokat; − a Kormány ülésével kapcsolatos kérdéseket; − a Kormány által meghozott döntések típusait; − a Kormány döntései végrehajtásának ellenőrzését; − a Kormány munkáját segítő más testületek közös szabályait.

A vázolt kérdéskörök elsősorban adminisztratív vagy eljárási jellegűnek és így néha másodlagosnak tűnnek a kormányzati munka tartalmi kérdései mellett. Ez azonban a valóságban nem így van. Az eljárási szabályok fő célja ugyanis a szakmailag és jogilag egyaránt megalapozott kormányzati döntések meghozatala, így ismeretük elengedhetetlenül fontos a közigazgatás minden szintjén. Az ugyanis, hogy az előterjesztéseknek milyen kötelező tartalmi elemei vannak (pl. társadalmi, gazdasági, igazgatási, nemzetközi stb. hatáselemzések), a gondos mérlegeléshez szükséges alapvető információkat határozza meg. Hasonló a helyzet az előterjesztések véleményezésének rendjével is. Az érintett tárcáknak, önkormányzati szövetségeknek, érdekvédelmi szerveknek történő az előterjesztés kézhezvételétől számított 10 munkanapon belül vagy – testületi szerv esetén a kézhezvételtől számított 30 munkanapon belül – kell az előterjesztővel a véleményt közölni. Ezen határidő szigorú betartása azt szolgálja, hogy alapos véleményt lehessen kialakítani a rendszerint egy-egy tárca által előkészített és ágazatilag motivált tervezetekkel kapcsolatban. A kormányzati döntések formája pedig azért igen fontos kérdés, mert jogi hatását (jogszabály vagy kormányhatározat stb.), érvényesülési körét ez határozza meg. A Kormányiroda legfontosabb feladata a Kormány ügyrendjében foglaltak következetes érvényre juttatása. Nevezetesen:

− a kormányzati döntés-előkészítés és a végrehajtás egységességének biztosításában való köz-reműködés: a Kormány programjában és döntéseiben meghatározott követelmények érvénye-sítése és annak ellenőrzése, hogy a javasolt döntés végrehajtásának feltételei teljeskörűen biz-tosíthatóak-e;

− a közigazgatási egyeztetés koordinálásával kapcsolatos műveletek; − a Kormány ügyrendjében foglaltak szerinti előzetes szakmai egyeztetéssel kapcsolatos műve-

letek; − az előterjesztések közigazgatási egyeztetés előtti előzetes véleményezése; − az előterjesztések Kormány ügyrendjében foglalt tartalmi és formai követelményei betartásá-

nak vizsgálata; − a kormányülés és a közigazgatási államtitkári értekezletek megtartásával és szakmai előkészí-

tésével kapcsolatos feladatok; − a kormányülés és a közigazgatási államtitkári értekezlet napirendi tervezeteinek összeállítása; − a Kormány programozási-munkaszervezési döntéseire vonatkozó javaslatok előkészítése; − annak vizsgálata, hogy a benyújtott előterjesztések (jelentések) megfelelnek-e a kormány ügy-

rendjében meghatározott tartalmi és formai követelményeknek, ezek érvényesítése; − döntés a közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóság kérdésében; − a kormányülés és a közigazgatási államtitkári értekezlet napirendi tervezeteinek összeállítása; − emlékeztető készítése a közigazgatási államtitkári értekezleten és az emlékeztető megküldése

az érintett helyettes államtitkároknak; − a Kormány döntéseinek írásba foglalása; − a véglegesített döntések aláírásra felterjesztése a miniszterelnöknek; − a Kormány által elrendelt utóegyeztetések elvégzése; − a Kormány munkatervének és a törvényalkotási programjának előkészítése.

A Közigazgatási Stratégiáért Felelős Helyettes Államtitkárságnak a kormányzati koordináció érdekében ellátott feladatai a következők:

− jogszabályalkotással kapcsolatos gyakorlati teendők, többek között a szükséges egyeztetések és a hatástanulmányok elkészítésének kezdeményezése;


43

Álla

mig

azga

tás

− a kormányülésre készülő előterjesztés-tervezeteknek a közigazgatási államtitkári értekezletre történő véleményezése;

− a kormány kabinetjei részére szakpolitikai felkészítések elkészítésében, szakpolitikai véle-mény biztosításában történő részvétel;

− közreműködés, illetve részvétel az államigazgatási egyeztetés során fennmaradó véleményel-térések feloldásában;

− az összkormányzati érdekek érvényesülésének folyamatos figyelemmel kísérése; − közreműködés a gazdaság, a társadalom, illetve a környezet fejlődésére jelentős hatást gyakor-

ló, tárcaközi együttműködést igénylő kormányprogramok és fejlesztési célkitűzések előkészí-tésének, megvalósításának és értékelésének összehangolásában;

− hatáselemzéssel kapcsolatos feladatok; − kapcsolattartás a külföldre akkreditált magyar külképviseletekkel, a Budapestre akkreditált

külföldi képviseletekkel és nemzetközi szervezetekkel; − közreműködés a minisztérium európai uniós kormányzati tevékenységében, az EU 2011-es el-

nökségi programok lebonyolításában, nemzetközi szerződések és annak nem minősülő nem-zetközi megállapodások előkészítésében;

− a kormányzaton belüli ágazati stratégiaalkotás és a stratégiák végrehajtását figyelemmel kísé-rő monitoring-rendszer összehangolása;

− a közigazgatás-fejlesztés és -korszerűsítés kormányzati feladatainak összehangolásáról való gondoskodás;

− a kormányzati döntés-előkészítés során a közigazgatás-korszerűsítési követelmények érvénye-sítése;

− a kormány közigazgatási szakpolitikája a végrehajtásának ellenőrzése és értékelése; − a kijelölt stratégiai tervezési folyamatok eredményes lebonyolítása érdekében akcióterveket

készítése és azok végrehajtásának felügyelete. Az előterjesztések tartalmi elemei

Az előterjesztések tartalmilag a Kormány testületi döntéseinek kezdeményezését szolgáló javaslatok. A törvényjavaslatokról, országgyűlési határozatokról szóló előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a jogalkotásról szóló törvényben, illetőleg az Országgyűlés Házszabályában meghatározott időpontban benyújthatók legyenek. Az európai uniós tagságból fakadó jogalkotási kötelezettségekkel kapcsolatos előterjesztések előkészítését úgy kell ütemezni, hogy azok a kötelezettség teljesítésére meghatározott határidőn belül elfogadhatóak legyenek. Az előterjesztésben – a szakmai részletkérdések mellőzésével – röviden be kell mutatni a megalapozott döntéshez szükséges információkat, így különösen

− a javasolt intézkedésnek a kormányprogramhoz való illeszkedését, − indokait, − lényegét, − főbb tartalmi jellemzőit, költségkihatását, valamint − várható gazdasági, költségvetési, társadalmi, igazgatási, államháztartási, nemzetközi és egyéb

hatásait – szükség szerint példákkal és számításokkal alátámasztva – , illetve következményeit (hatásvizsgálati lap),

− jogszabály esetében ezen túlmenően az alkalmazhatóság feltételeit, valamint − a természetes személyek és a vállalkozások adminisztratív terhei csökkentését, illetve ezek

növekedése esetén az azt elkerülhetetlenül szükségessé tevő szempontokat, továbbá hatósági eljárás esetében az elektronizálás ütemezését;

− a döntés kommunikációjára vonatkozó javaslatot is.

Ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés az Európai Unió jogából eredő tagállami kötelezettségeket érint, az előterjesztésben tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás összeegyeztethető-e az Európai Unió jogával, az európai uniós jogi aktusok átültetését vagy végrehajtását szolgáló jogszabálytervezetekre vonatkozó előterjesztésekhez pedig részletes táblázatot kell csatolni, amelyben fel kell tüntetni, hogy az uniós jogi aktus egyes rendelkezéseinek a tervezet mely rendelkezései felelnek meg (megfelelési táblázat). Ha a jogszabálytervezetet az európai közösségi jog szerint előzetesen meg kell küldeni véleményezésre az Európai Bizottságnak, az


44

Álla

mig

azga

tás

Európai Központi Banknak, illetve az Európai Unió tagállamainak, a megküldési kötelezettség teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot csatolni kell. Az előterjesztésnek tartalmaznia kell a tárgyra vonatkozó főbb megállapítások és javaslatok összefoglalását, továbbá a pontosan megfogalmazott döntési javaslatot, valamint indokolt esetben tartalmaznia kell a végrehajtási jogszabály tervezetét is. Azokat a vitás kérdéseket, amelyekben nem alakult ki egyetértés, az előterjesztésben – az eltérő vélemények ismertetésével – döntéshozatalra alkalmas módon be kell mutatni. Ha a megalapozott állásfoglalás ezt szükségessé teszi, két vagy több azonos részletességgel kidolgozott változatot kell ismertetni. A vitás kérdésekhez kapcsolódóan az előterjesztésnek tartalmaznia kell a társadalmi és érdek-képviseleti szervezetekkel, szakmai testületekkel az előterjesztéssel kapcsolatban folytatott egyeztetések összefoglalóját, valamint ha a Kormány a jogi szabályozás indokoltságának vizsgálatára szakértői bizottságot hozott létre, annak jelentését az előterjesztéshez csatolni kell. Törvénytervezet vagy országgyűlési határozattervezet esetében az előterjesztésnek tartalmaznia kell az előterjesztőnek az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős eljárás) vonatkozó javaslatát, valamint ennek indokait. A nem jogszabály alkotására irányuló előterjesztésben meg kell jelölni az adott kérdéssel kapcsolatos döntési hatáskör jogalapját. Az előterjesztésnek pontosan megfogalmazott, a többféle értelmezés lehetőségét kizáró és a végrehajtás szempontjából ellenőrizhető határozati javaslatot kell tartalmaznia, szükség esetén rögzítve az ellenőrzés módját és felelőseit is. Az előterjesztőnek javaslatot kell tennie a döntés, illetve az előterjesztés

− egyes részeinek minősített adattá nyilvánítására, − közzétételének módjára, valamint − más jogszabályoknak és határozatoknak a döntés következtében szükségessé váló módosításá-

ra, továbbá − a feleslegessé váló korábbi jogszabályok és határozatok, illetve a tervezet módosító és hatá-

lyon kívül helyező rendelkezéseinek a hatálybalépésüket követő hatályon kívül helyezésére is.

Az előterjesztéshez tömör vezetői összefoglalót kell csatolni, amely az előterjesztés jelentőségéhez és jellegéhez igazodva tartalmazza az ügy és a döntési javaslat lényegét. A közigazgatási és igazságügyi miniszter kötelezendően alkalmazandó előterjesztés-mintát bocsát ki, illetve meghatározza az elektronikus ügyintézés alkalmazási rendszerét. Ha miniszteri rendeletet más miniszterrel együttesen, vagy vele egyetértésben kell kiadni, és az érintettek között véleményeltérés van, a vitatott kérdésről a közigazgatási és igazságügyi miniszter előterjesztése alapján a Kormány dönt. Az előterjesztések formai követelményei és az előterjesztések véleményezésének (tárcaegyeztetésé-nek) rendje A nagyobb jelentőségű kormányzati döntések (pl. átfogó törvényjavaslatok, fontosabb kormányrendeletek, programok) előkészítése és a döntéshozatal kétszakaszos eljárásban történik. Az elvi természetű, főbb tartalmi kérdésekben való állásfoglalást követő második szakasz a Kormány által kialakított elvek alapján részleteiben kidolgozott szabályozási és egyéb döntések előkészítésére, illetőleg meghozatalára irányul. A Kormányhoz előterjesztést nyújthat be:

− Kormány tagja, − a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök megbízásából a Közigazgatási és Igazság-

ügyi Minisztérium államtitkára, − feladatkörében a kormánybiztos, továbbá − a Kormány döntése alapján vagy a miniszterelnök előzetes hozzájárulásával más szervek és

személyek.


45

Álla

mig

azga

tás

A kormányhivatal által előkészített előterjesztést a kormányhivatal felügyeletét ellátó miniszter nyújtja be és képviseli a Kormány előtt. Az előterjesztéseket legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet időpontja előtt, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára által meghatározott példányszámban – egy példányt az előterjesztő eredeti aláírásával ellátva –, valamint elektronikusan meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumnak. Az előterjesztés átdolgozott változatát, illetve írásbeli kiegészítését e szabályok megfelelő alkalmazásával, legkésőbb a kormányülés időpontját megelőző második munkanapon kell benyújtani. Az előzőekben jelzett határidőn belül a közigazgatási és igazságügyi miniszter engedélyével nyújthatóak be a halaszthatatlanul sürgős döntést igénylő ügyekben készült előterjesztések. A benyújtást követően a közigazgatási és igazságügyi miniszter megvizsgálja, hogy a közigazgatási államtitkári értekezletre benyújtott előterjesztés megfelel-e az a Kormány ügyrendjében foglalt követelményeknek. Az Kormány ügyrendjében foglalt előírásoknak nem megfelelő előterjesztés tekintetében dönt a közigazgatási államtitkári értekezletre történő benyújthatóság tárgyában, ennek keretében szükség esetén javaslatot tesz az előterjesztőnek az előterjesztés kijavítására vagy kiegészítésére. Az előterjesztőnek – ha a döntés kommunikációjára sor kerül – legkésőbb a Kormány ülését megelőző napon el kell juttatnia a kormányszóvivő részére az előterjesztéssel kapcsolatos sajtóközleményre vonatkozó szövegjavaslatát és a további felmerülő kérdésekkel kapcsolatos felkészítőt. Minden előterjesztés és miniszteri rendelet tervezetét a közigazgatási egyeztetésre bocsátást megelőzően legalább 5 munkanapos véleményezési határidő biztosításával meg kell küldeni a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkárának. A kísérőlevélben tájékoztatást kell adni arról, hogy az előterjesztő mely közigazgatási, társadalmi és egyéb szervezetekkel fogja egyeztetni a tervezetet. Az előterjesztés, illetve rendelet tervezetének közigazgatási egyeztetésre bocsáthatóságáról a Kormányirodát irányító helyettes államtitkár véleménye alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára dönt, aki egyfajta „szűrő”: feladata annak megállapítása, hogy az előterjesztés jogi-kodifikációs, költségvetési, illetve általános kormányzati politikai szempontból alkalmas-e az előterjesztés a közigazgatási egyeztetésre. Ha a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára egyetért a tervezet közigazgatási egyeztetésével, akkor az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét – ha törvény vagy a Kormány ügyrendjéről szóló kormányhatározat eltérően nem rendelkezik – észrevételezés, illetőleg véleménynyilvánítás céljából meg kell küldeni

− a minisztereknek, − a feladatkörében érintett kormánybiztosnak és − kormányhivatal vezetőjének,

akik a tervezetre észrevételt tehetnek. A bíróságok és az ügyészségek feladatkörét érintő tervezetet a Legfelsőbb Bíróság elnökével, illetőleg a legfőbb ügyésszel, az Alkotmánybíróságot, az Állami Számvevőszéket, a Magyar Nemzeti Bankot és az autonóm államigazgatási szerveket érintő tervezetet az érintett szerv elnökével is egyeztetni kell. Ha az előterjesztés a helyi vagy kisebbségi önkormányzatok feladatkörét érinti, a tervezetet véleménynyilvánításra a meghatározó országos önkormányzati érdek-képviseleti szerveknek meg kell küldeni. A fővárost, illetőleg a megyei önkormányzat hatáskörét érintő kormányzati döntések előkészítésébe a főpolgármestert, illetőleg a megyei önkormányzat közgyűlésének elnökét is be kell vonni. Jogszabály megalkotására irányuló előterjesztések előkészítésénél a jogalkotásról, valamint az elektronikus információszabadságról szóló törvény előírásaira kell figyelemmel lenni. Az ilyen előterjesztéseket egyeztetni kell az ügyben érdekelt országos önkormányzati, társadalmi és érdek-képviseleti szervekkel, valamint országos köztestületekkel.


46

Álla

mig

azga

tás

Az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetére tett észrevételeket az előterjesztő köteles egyeztetni. Az észrevételezési jogot

− a minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint a miniszter, az államtitkár, a köz-igazgatási államtitkár vagy az erre feljogosított helyettes államtitkár,

− a kormánybiztos vagy − a kormányhivatal vezetője, illetőleg – akadályoztatása esetén – erre kijelölt helyettese gyako-

rolja. A Kormány tagjainak és a kormányhivatalok vezetőinek tevékenységéről szóló országgyűlési beszámoló esetén az előterjesztő a Kormány érintett tagjaitól (kormányhivatalok vezetőitől) köteles véleményt kérni. A véleményt az előterjesztés megérkezésétől számított tíz munkanap alatt kell az előterjesztővel közölni. Ha az előterjesztés súlya vagy más szempont indokolja, a véleményadásra tizenöt napnál hosszabb időtartamot kell biztosítani. Átfogó jogszabályalkotásra irányuló előterjesztés, valamint testületi állásfoglalás kérése esetén a véleményezési határidő általában harminc nap. A Kormány által meghatározott esetben, vagy ha ezt fontos ok feltétlenül szükségessé teszi, a határidők általában öt munkanapnál nem rövidebb tartamban is megállapíthatók (soronkívüliség). Az előterjesztést ebben az esetben a miniszter, vagy a miniszter felhatalmazása alapján közvetlenül az államtitkár, a közigazgatási államtitkár, a kormánybiztos vagy a kormányhivatal vezetője bocsátja véleményezésre. Az előterjesztő az észrevételezővel a véleményeltérést egyezteti. Az egyeztetés és az egyet nem értés tényét, valamint azt, hogy a véleményező az észrevételt fenntartotta, az előterjesztésen a név megjelölésével fel kell tüntetni. Ha az érintett határidőben nem nyilvánított véleményt, az előterjesztésben ennek tényére kell utalni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. Az észrevétel elfogadása vagy a vitás kérdésben való megegyezés esetén az eredetileg észrevételt tevőt egyetértőként kell feltüntetni. A fennmaradó vitás kérdésekben, különösen a kívánt közpolitikai cél elérését veszélyeztető észrevétel fenntartása esetén a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre való benyújtást megelőzően egyeztetést folytat, illetve arról gondoskodik és javaslatot tesz a vita megoldásának módjára. Az észrevételekről folytatott közigazgatási egyeztetés keretében minden szakmai, jogi és közigazgatási kérdést lehetőség szerint le kell zárni és egyetértésre kell jutni. Több változat fennmaradása esetén külön változatnak minősül az előterjesztés szükségességével vagy jogszerűségével való egyet nem értés is. A társadalmi érdekegyeztetés rendjére külön jogszabályok, illetőleg megállapodások irányadók. A közigazgatási államtitkári értekezlet

A közigazgatási államtitkári értekezlet fő feladata a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános profilú szakmai, politikai, szervező, egyeztető és kontrolling funkciói ellátása. A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést és jelentést, ideértve a kormánybiztosok előterjesztéseit (jelentéseit) is, előzetesen közigazgatási államtitkári értekezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testületeként a kormányülések előkészítésének általános szakmai, szervező, egyeztető és ellenőrző fórumaként működik. A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata a Kormány üléseinek előkészítése. Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról, napirendre vételéről, illetőleg a további egyeztetések, valamint az előterjesztés átdolgozásának, kiegészítésének szükségességéről.


47

Álla

mig

azga

tás

Ha a közigazgatási államtitkári értekezlet ülésén az előterjesztéssel (jelentéssel) kapcsolatban – előkészítési vagy egyeztetési hiányosságokból adódóan – jelentősebb új elem merülne fel, a közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést (jelentést) leveheti a napirendjéről és újabb egyeztetést írhat elő. A közigazgatási államtitkári értekezletet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti. A közigazgatási államtitkári értekezlet rendszeresen – általában hetenként – tart ülést. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjét a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon állapítja meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet napirendjére csak előzetesen egyeztetett, a Kormány ügyrendjében foglalt követelmények megtartásával benyújtott előterjesztés és jelentés vehető fel. E szabály alkalmazása alól a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára indokolt esetben kivételt tehet. A közigazgatási államtitkári értekezlet résztvevői

− a minisztériumok közigazgatási államtitkárai, valamint − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Kormányirodát irányító helyettes államtitkára,

továbbá − a közigazgatási stratégiáért felelős helyettes államtitkárai.

A közigazgatási államtitkári értekezleten állandó meghívottként vesz részt

− a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormányzati kommunikációért felelős államtit-kára,

− a Nemzetgazdasági Minisztérium államháztartásért felelős államtitkára, − a Miniszterelnökség helyettes államtitkára, − a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, − a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke és − a kormányszóvivő.

A közigazgatási államtitkári értekezletre a feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásához meg kell hívni

− a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium más helyettes államtitkárát, − a kormánybiztost, − a kormányhivatal vezetőjét, valamint − a Magyar Nemzeti Bank alelnökét.

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára a közigazgatási államtitkári értekezletre más személyt is meghívhat. A közigazgatási államtitkári értekezleten a résztvevők, az állandó meghívottak, valamint a meghívottak kötelesek személyesen részt venni. Akadályoztatásuk esetén a közigazgatási államtitkárt helyettes államtitkár, a helyettes államtitkárokat, valamint a meghívottakat a jogszabályban vagy szervezeti és működési szabályzatban meghatározott, helyettesítésükre jogosult vezető, a Központi Statisztikai Hivatal és a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnökét az általa kijelölt elnökhelyettes helyettesítheti. A közigazgatási államtitkári értekezlet a napirendjére tűzött előterjesztéseket és jelentéseket megvitatja, azok tekintetében állást foglal és a Kormánynak javaslatokat tesz. A közigazgatási államtitkári értekezlet kezdeményezheti, hogy az általa tárgyalt előterjesztést (jelentést) a Kormány ülése előtt – feladatkörében – a kormánybizottság is vitassa meg. A közigazgatási államtitkári értekezlet az előterjesztést e testületek állásfoglalását követően ismételten megvitatja, ha ez az ülés megfelelő előkészítése érdekében szükséges. Az előterjesztőt a közigazgatási államtitkári értekezlet felhívhatja arra, hogy a Kormány ülésére az értekezlet állásfoglalásának megfelelő, lehetőség szerint egyeztetett kiegészítő vagy alternatív


48

Álla

mig

azga

tás

előterjesztést nyújtson be. Ha az előterjesztés átdolgozása szükséges, a közigazgatási államtitkári értekezlet új, e határozat követelményeinek megfelelő előterjesztés benyújtását írhatja elő. A közigazgatási államtitkári értekezletről emlékeztető készül, melynek összeállításáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára legkésőbb az ülést követő munkanapon gondoskodik. Az előterjesztőnek a Kormány ülését megelőzően további személyes egyeztetés útján kell megkísérelnie a közigazgatási államtitkári értekezletet követően esetlegesen még fennmaradt nézetkülönbségek tisztázását és a viták lezárását, amely eljárásáról tájékoztatja a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki dönthet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium képviselőjének az egyeztetésben való részvételéről. A Kormány ülése

A megfelelően előkészített előterjesztés vagy jelentés a kormányülés napirendjére akkor vehető fel, ha a közigazgatási államtitkári értekezlet megtárgyalta és napirendre tűzését javasolta. E szabály alkalmazása alól a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök kivételt tehet. A Kormányt az előterjesztés lényegéről az előterjesztő, a közigazgatási államtitkári értekezlet állásfoglalásáról a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatja. Az ülés napirendjének javaslatát a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter hagyja jóvá és a közigazgatási államtitkár küldi ki legkésőbb az ülést megelőző második munkanapon az ülés résztvevőinek. A végleges napirendről a Kormány dönt. A miniszterelnök engedélyével – a munkaterv alapján benyújtott, illetve a jogalkotásra irányuló előterjesztések kivételével – a halaszthatatlanul sürgős ügyek szakmailag egyeztetett dokumentumai az ülés megkezdése előtt a helyszínen is szétoszthatók a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium útján. A Kormány ülésén a Kormány tagjai vesznek részt, az üléseket a miniszterelnök vezeti. A Kormány ülését a miniszterelnök akadályoztatása esetén a közigazgatási és igazságügyi miniszter vezeti, aki gyakorolja mindazon hatásköröket, amelyeket a Kormány ügyrendje a miniszterelnök hatáskörébe utal. A Kormány tagjai a Kormány ülésén személyesen kötelesek részt venni. E kötelezettség alól a miniszterelnök adhat felmentést. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, ha pedig ő is akadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt. A Kormány ülésén tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek. A meghívás személyre szólóan történik, az ülésen csak a meghívott vehet részt. A feladatkörét érintő napirendi pontok tárgyalásához a Magyar Nemzeti Bank elnökét meg kell hívni. A Kormány ülésére állandó meghívottak:

− a Miniszterelnökséget vezető államtitkár − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kommunikációs feladatokért felelős államtitkára − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára − a miniszterelnök szóvivője (miniszterelnöki biztos) − a kormányszóvivő.

Az állandó meghívottat a Kormány ülésén a Miniszterelnökség, illetve a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szervezeti és működési szabályzata szerint helyettesítésre jogosult vezető helyettesítheti. Amennyiben az előterjesztést nem a Kormány tagja, hanem más jogosult nyújtotta be, akadályoztatása esetén az általa kijelölt helyettese hiányában a miniszterelnök által kijelölt személy vesz részt a napirendi pont tárgyalásán. A Kormány döntéseit – az ügyrend szerint – testületként többségi döntéssel hozza. A Kormány feladatkörében rendeletet ad ki, határozatot hoz, irányelvet vagy elvi állásfoglalást bocsát ki. A Kormány a gyakorlatban csak ritkán dönt testületként: jellemzően a nem vitatott kérdésekben egyhangú, szavazás nélküli döntéshozatalra kerül sor, a vitás ügyekben pedig vagy a kormányülésen rendezik a fennmaradt nézeteltéréseket, vagy további egyeztetéseken kísérlenek meg konszenzust kialakítani.


49

Álla

mig

azga

tás

A miniszterelnök-kivételesen indokolt esetben és a Kormány felhatalmazása alapján-két ülés közt határozatot adhat ki a Kormány nevében. Az így hozott határozatokról szóló jelentést a Kormány utólag hagyja jóvá. A Kormány üléséről összefoglaló és a Kormány tagjának kérésére, indokolt esetben és a miniszterelnök engedélyével rögtön, továbbá az ülés végén az összefoglaló elkészítésére alkalmas hangfelvétel készül. 3.1.3 A minisztériumok

A különös hatáskörű központi közigazgatási szervek fő típusa a minisztérium, mely a magyar közigazgatás történetében a független magyar állam megteremtéséhez és a polgári átalakuláshoz kötődően az 1848. évi III. törvénycikkel jött létre, helyébe lépve az addigi császári kancellária-igazgatáshoz kötődő és testületi formában működő kormányszékeknek (dikasztériumoknak). A minisztérium eredeti formájában az egész mai értelemben vett Kormányt jelentette, mely magába foglalta a miniszterelnököt és a minisztériumi ügyosztályt vezető 8 minisztert egyaránt. Ennek az egységes minisztériumi szervezetnek fejlődéseként alakult ki a kiegyezést követően a szakosított minisztériumi struktúra, melyben a minisztérium már nem az egész Kormányt, hanem a központi közigazgatás egy-egy ágazatát vagy funkcióját irányító, igazgató szakosított szervezetét jelenti, élén a miniszterrel. Ez időtől fogva a minisztériumok jelentik Magyarországon a központi közigazgatás különös hatáskörű, az államigazgatás egy szűkebb ágazatával vagy funkciójának megvalósításával foglalkozó fő típusát. A magyar közigazgatás fejlődése ezzel teljes egészében szinkronban állt a korabeli haladó európai tendenciákkal és kormányzati megoldásokkal. A minisztériumi jogállás közvetett módon történő alkotmányos szabályozására az 1949. évi XX. törvényben, az Alkotmányban került sor olymódon, hogy egyfelől az Alkotmány meghatározta a miniszteri feladatok kereteit, másfelől felsorolta magát a minisztériumokat is. Később a szabályozási technika túl merevnek bizonyult és így az 1950. évi IV. törvénytől számítva a hatályos Alkotmány csak annyit tartalmaz, hogy a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza [1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 34. §-a]. A minisztériumi jogállás alkotmányos szabályozása azért közvetett, mert maga az Alkotmány nem definiálja a minisztérium fogalmát. Arra a kormány feladataiból és a minisztériumokat vezető miniszterek jogállásából lehetett következtetni addig, míg a 2006. évi LVII. törvény – rendhagyó módon – nem definiálta a minisztérium fogalmát, úgy mint a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatásközű államigazgatási szerv [28. § (1) bekezdés]. A fenti definíciót a hatályos Ksztv. 34. §-ának (1) bekezdése is tartalmazza. Az Alkotmány szerint a Kormány irányítja a minisztériumok munkáját és összehangolja tevékenységüket, [Alkotmány 35.§. (1) bekezdés c) pontja] a miniszterek pedig „a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket” [Alkotmány 37.§ (2) bekezdése]. Az alkotmányos szabályozásból úgy lehet meghatározni a minisztériumok fogalmát, hogy azok az Alkotmány alapján törvénnyel létrehozott és a Kormány irányítása alatt álló, de a miniszter által vezetett és a miniszter ágazati, valamint szervezeti irányító feladatait segítő központi kormányzati szervek. A Kormány irányítási jogköre abban nyilvánul meg, hogy rendeletben határozza meg a miniszter feladat- és hatáskörét, melyeknek a végrehajtását a minisztérium, mint szakosított szervezet segíti és biztosítja, határozataival pedig normatív vagy konkrét feladatokat állapít meg, egyedi döntéseket hoz számukra.


50

Álla

mig

azga

tás

A miniszter egyszemélyi felelős vezetőként vezeti a minisztériumot, ennek kereteit Ksztv., valamint a miniszter által kiadott és a miniszterelnök által jóváhagyott szervezeti és működési szabályzat határozza meg. A minisztérium, mint szervezet, a miniszter feladatait valósítja meg, azokat, melyeket jogszabály vagy kormányhatározat rögzít. A feladatok megvalósításának eszközeit, a miniszteri hatásköröket szintén jogszabály határozza meg. A miniszteri feladat- és hatáskört gyakran szinonimaként alkalmazva, minisztériumi feladat- és hatáskörként is szokták jelölni, sőt az is előfordul, hogy maga a jogszabály egy-egy feladat és hatáskör címzettjeként a minisztériumot jelöli meg. Tekintettel azonban arra, hogy a miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője, így a hatáskör címzettje az azzal rendelkező miniszter lehet. Természetesen a miniszternek jogában áll a feladatainak és hatáskörének gyakorlását átruházni a minisztérium vezetőire, ennek azonban vannak jogszabályi korlátai. 2010-ben – szemben a korábbi szabályozási modelltől – az egyes miniszterek feladat- és hatásköreit nem miniszterenként önálló kormányrendelet, hanem egy egységes jogszabály, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet rögzíti. A rendeletben az egyes miniszterek feladat- és hatáskörei egymástól aszerint eltérőek, hogy a feladat- és hatáskörüket megállapító milyen ágazati vagy funkcionális felelősségkört állapít meg számukra. E rendelet 11. §-a általánosságban meghatározza az egyes miniszterek főbb feladat- és hatásköreit:

− javaslatot készítenek a Kormány közpolitikájára és közreműködnek a Nemzeti Együttműkö-désről szóló program végrehajtásában,

− előkészítik a törvények és a kormányrendeletek tervezeteit, valamint a Kormány, a miniszter-elnök és a köztársasági elnök határozatait, továbbá felhatalmazás alapján miniszteri rendelete-ket adnak ki,

− intézményirányítást és –felügyeletet gyakorolnak, valamint a közalapítványok tekintetében az alapító Kormány nevében ellátják az alapítót megillető egyes jogokat,

− kezdeményezik és előkészítik a feladatkörükbe tartozó nemzetközi szerződéseket, megkötik a nemzetközi szerződésnek nem minősülő tárca-megállapodásokat,

− a külkapcsolatokban és a nemzetközi szervezetekben felhatalmazás alapján képviselik a Kor-mányt, valamint a közigazgatási és igazságügyi miniszter által megállapított rend szerint kép-viselik az Európai Unió Tanácsában a Kormányt,

− a közigazgatási és igazságügyi miniszter megállapított rend szerint gondoskodnak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntéshozó és döntés-előkészítő tevékenysége keretében képviselendő kormányzati álláspont előkészítéséről és an-nak az Európai Unió intézményeinek tagállami kormányzati részvétellel működő döntés-előkészítő fórumokon való képviseletéről,

− gondoskodnak az európai integrációból eredő feladatok végrehajtásáról és közreműködnek a 2011-es európai uniós elnökségre való kormányzati felkészülésben,

− közreműködnek a strukturális alapok és Kohéziós Alap hazai felhasználásához kapcsolódó nemzeti fejlesztési tervek előkészítésében és nyomon követésében,

− gondoskodnak - a statisztikáról szóló törvényben meghatározottak szerint - a feladat- és hatás-körükkel kapcsolatos statisztikai információrendszer kialakításáról, működtetéséről és fejlesz-téséről,

− meghatározzák a hatáskörükbe tartozó honvédelmi feladatok végrehajtásának szakmai köve-telményeit és a honvédelmi felkészítés ágazati feladatainak végrehajtását.

A jogszabály-előkészítési és a kormány-előterjesztések előkészítésének feladatai részben azonosak, minden, a minisztérium ágazati felelősségkörébe tartozó területre előkészíti a kormány számára a törvénytervezeteket és a kormányrendelet tervezeteket egyaránt. Ugyanakkor a kormány döntéseinek nagyobb része nem jogalkotási jellegű, hanem feladatkijelölő és ellenőrző aktusok, melyekkel kapcsolatos előterjesztéseket szintén a tárcák készítik elő. Az ágazati stratégiaalkotás és tervezés a minisztériumi feladatok azon része, melyben a tárca a kormányprogram rávonatkozó részének végrehajtását keretbe foglalja, vagy újonnan keletkező feladatok megoldására javaslatot tesz a kormány számára.


51

Álla

mig

azga

tás

E feladat kapcsán gyakran merül fel az a kérdés, hogy mi is igazán a miniszter fő funkciója? A Kormányt képviseli az irányítása alatt álló ágazatban, vagy fordítva, az ágazati érdekeket képviseli a Kormányban? Az Alkotmány szerint a válasz egyértelmű, hiszen a miniszter a Kormány döntéseinek megfelelően irányítja a rábízott ágazatot. Ugyanakkor a valóságban a miniszter akkor sikeres, ha ágazata ügyeit jól menedzseli és az ágazati érdekekből kormányérdeket tud transzformálni. Az irányítási, felügyeleti és ellenőrzési feladatok a tárca irányítása alá tartozó intézményrendszerrel kapcsolatban, illetve az ágazati szakmai szabályok betartására vonatkoznak. A minisztériumok irányíthatják a következő, alárendelt szerveket:

− központi hivatalok; − területi és települési szintű államigazgatási szervek; − a minisztériumi munkát segítő háttérintézmények; − ezen felül – kivételes esetben az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) 29. §-a

szerinti megállapodás megkötése esetén – tulajdonosi jogokat gyakorol az állami vagy állami részvétellel működő gazdasági társaságokban.

A miniszterek – a Ksztv. szerint – a miniszterelnök rendeleti kijelölése alapján felügyelik a miniszterelnök által rendeletben meghatározott kormányhivatalokat. A minisztériumok az irányítási jogkörükben ellenőrizhetik az alájuk rendelt szervek munkájának szakszerűségét, jogszerűségét, célszerűségét, és ellenőrizhetik az önkormányzati és más intézményeknél a működés jogszabályban rögzített szakmai szabályainak betartását, valamint hatósági jogkörükben hatósági ellenőrzést is végezhetnek. Egyedi, illetve hatósági ügyekben a minisztériumok ma még igen sok esetben rendelkeznek döntési jogkörrel annak ellenére, hogy ez alapvető elvi irányító és ellenőrző feladatkörükkel ellentétes operatív feladatnak minősül. A Ket. szerint a miniszter a központi hivatal által hozott döntéssel szembeni jogorvoslatot akkor bírálhatja el, illetve a döntést felügyeleti jogkörében akkor változtathatja meg, ha erre külön jogszabály (jellemzően kormányrendelet) részére lehetőséget biztosít. Az ágazati információk begyűjtése és kezelése, illetve azok más tárcák valamint a polgárok és szervezeteik számára történő rendelkezésre bocsátása fontos, mind a kormányzati mind pedig a magánszféra döntéseinek alapjául szolgáló tevékenység. E feladatkör fokozatos fejlesztése a szolgáltató típusú közigazgatás kialakításának is fontos feltétele. A tárcaszintű nemzetközi kapcsolatok részei a kormány külpolitikája megvalósításának. A globalizálódó világban egyre inkább rákényszerülnek a nemzeti közigazgatások arra, hogy közvetlen szakmai kapcsolatokat építsenek ki egymással a gyorsabb és eredményesebb munkavégzés céljából. A civil kapcsolatok magukba foglalják a tárca területén ténykedő szakmai és érdekképviseleti szervekkel való kapcsolatokat, de azokon lényegesen túlterjednek. A közcélokat megvalósító, közérdekű tevékenységet végző minisztériumoknak interaktív kapcsolatot kell kialakítani a közigazgatást, mint közszolgáltatást igénybe vevőkkel. Ennek célja bevonásuk a tárca felelősségkörébe tartozó közpolitikák kialakításába és végrehajtásába. Az általánosan megfogalmazható konstans feladatkörök ágazati kitöltése történik meg a miniszterek feladat- és hatásköréről szóló jogszabályokban (statútumban) meghatározott feladatokkal. Az, hogy egy országban milyen a kormánystruktúra, azt fejezi ki, hogy melyek a Kormány számára az ország adottságaiból következő társadalmilag releváns közfeladatok és azoknak mi a fontossági sorrendje. Ezt tükrözik a miniszterek által vezetett minisztériumok elnevezései.


52

Álla

mig

azga

tás

A minisztériumok felépítésére és működésére eddig nem volt külön ezt szabályozó jogszabály, hanem több törvényi rendelkezés együtt jelentette a jogi kereteket. 2006-ban ez is megváltozott a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény megalkotásával, amely részletesen szabályozza ezt a kérdést. A hatályos – 2010-ben elfogadott – Ksztv. szintén szabályozza ezeket a területeket. Rögzíti a minisztériumi munka vezetési pontjait, a vezetők közötti munkamegosztás kereteit és a létrehozható belső szervezeti egységek típusait a vezetői megbízatásokhoz kapcsolódva. Az 1990-es rendszerváltás a központi közigazgatásban magával hozta a minisztériumi struktúra polgári demokráciára jellemző átalakítását is. Ennek lényege az, hogy megkülönböztethetünk a vezetésben politikai változó és szakmai állandó elemeket. A politikai változó elemek azok, akik egy meghatározott politikai többséget biztosító parlament által támogatott Kormányban a politikát megvalósítják és azok politikai segítői. Ezek megbízatása egy adott Kormány megbízatásához kötődik, a Kormány megbízatásának megszűnésével vagy a Kormány átalakításával megbízatásuk megszűnik. A politikai változó elemek a minisztériumi munkában:

− a miniszter, − az államtitkárok, − jellemzően a miniszteri – kivételesen államtitkári – kabinetfőnök, − a kabinet politikai főtanácsadói, tanácsadói.

Emellett a minisztériumban, mint szakigazgatási szervezetben – a 2010-es Ksztv. alapján – a szakigazgatási szervezetet vezető közigazgatási államtitkár, az egyes nagyobb területek vezetésében a közigazgatási államtitkárt helyettesítő helyettes államtitkárok, valamint a szakmai munkát végző kormánytisztviselők jelentik a szakmai állandó elemet. A kormánytisztviselők pártpolitika-semlegesen, de a mindenkori, legálisan megválasztott politikai hatalom képviselőihez lojálisan, azok irányításának megfelelően kötelesek legjobb tudásuk szerint ellátni szakmai feladataikat. A szakmai állandó elem a minisztériumban az összes kormánytisztviselő, akik egész szakmai életpályájukat a közszolgálatban töltik és megbízatásuk határozatlan időre szól, nem pedig egy-egy kormány vagy miniszter megbízatásáig. A szakmai állandó elemek a kormánytisztviselők úgy, mint:

− közigazgatási államtitkár (minisztériumonként egy), − helyettes államtitkárok, − főosztályvezetők, − főosztályvezető-helyettesek, − osztályvezetők, − titkárságvezetők (amennyiben nem politikai tanácsadók vagy politikai főtanácsadók), − érdemi ügyintézők, − ügykezelők.

A Ktv. lehetővé teszi a feladatkörre utaló eltérő elnevezések használatát is, de ez nem változtat a belső szervezeti egységek jogállásán (pl. főcsoportfőnök, titkárságok stb.). A minisztereknek is több kategóriája van: így vannak a minisztérium élén álló tárcaminiszterek és a tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszterek munkáját a kabinetfőnök által vezetett titkárság segíti, és a működési feltételeket a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium biztosítja. A miniszter a minisztériumnak, mint hivatali szervezetnek az egyszemélyi irányítója. Közvetlen alárendeltségébe tartoznak az államtitkárok és a munkáját közvetlenül segítő szervezeti egységek, így különösen a miniszteri kabinet, a főosztályok közül pedig általában a sajtó- és tájékoztatási ügyekkel


53

Álla

mig

azga

tás

foglalkozó szervezeti egység, illetve esetenként a nemzetközi referatúra. A miniszter indokolt esetben más minisztériumi részleget is közvetlen alárendeltségébe vonhat. A minisztériumi szervezeti egységek főszabályként a helyettes államtitkárok, kivételesen a kabinetfőnök közvetlen alárendeltségében működnek. Az államtitkár a miniszter általános jogkörű helyettese. Amennyiben egy minisztériumban több államtitkár tevékenykedik, a helyettesítés rendjéről a minisztérium SZMSZ-ében kell rendelkezni. Az államtitkár megjelölése során utalni kell az államtitkár által a minisztériumon belül ellátott tevékenységre. A minisztérium hivatali szervezetének vezetője a speciális kormánytisztviselői jogállású közigazgatási államtitkár, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki határozatlan időre. Őt szakmai munkájában a helyettes államtitkárok segítik, akik a Kormány általános politikájának keretei közt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítják a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott minisztériumi szakmai tevékenységet. A helyettes államtitkárokat a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre, munkájukat a közigazgatási államtitkár, a miniszter – vagy az SZMSZ rendelkezése szerint kijelölt az államtitkár – irányítja. A minisztériumi főosztályok kialakítása a miniszteri feladat- és hatáskörök függvénye. A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény szerint a főosztályok főosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, az osztályok pedig a főosztály részét képező, az osztályvezető által irányított, a munkamegosztás szempontjából elkülönült szervezeti egységek. A minisztériumokban ügyfélszolgálati egységek működhetnek az állampolgárokkal való közvetlen kapcsolattartás intézményes formájaként. Ennek keretében e szervezetek gondoskodnak az állampolgári bejelentések, panaszok, javaslatok és kérelmek intézéséről, illetve az ügyben illetékes szakmai főosztályok felé történő eljuttatásáról. Ellátják az ügyfélfogadási időben megjelenő magyar és külföldi állampolgárok szakszerű tájékoztatását, és intézkednek a konkrét ügyben. A minisztériumokban meghatározó jelentősége van a szervezeti és működési szabályzatoknak. A szervezeti és működési szabályzatok – az államigazgatási szervek SZMSZ-eihez hasonlóan – a következő főbb rendelkezéseket tartalmazzák:

− a minisztérium felépítésére vonatkozó alapvető elvek, a konkrét szervezeti tagozódás; − a minisztérium vezetőinek, ügyintézőinek, illetve ügyviteli dolgozóinak feladat- és hatáskörei; − a minisztériumi szervezetek alá- és fölérendeltségi viszonyai az egyes szakmai szervezetek

pontos feladat-elhatárolása; − a kiadmányozási jog gyakorlására, a feladatok kiadására és végrehajtására, az egyes tanácsadó

testületek és értekezletek munkájára vonatkozó részletes szabályok. A sajtó- és tömegtájékoz-tatási, a nemzetközi kapcsolatok, az informatikai tevékenység, az ellenőrzések, stb. rendje. A tárca feladatkörébe tartozó munkáltatók, illetve munkavállalók érdekegyeztető fórumrendsze-rének legfontosabb működési szabálya.

A szervezeti és működési szabályzatok, valamint a minisztériumi feladat- és hatásköri jegyzékek alapján szervezeti egységenként ügyrendeket és kormánytisztviselőnként munkaköri leírásokat kell készíteni és ezeket meghatározott időszakonként rendszeresen felülvizsgálni. 3.1.4 A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek

A központi közigazgatás rugalmasabb működését szolgálja az, hogy az e szinten felmerülő feladatokat nemcsak minisztériumok, hanem kisebb alkotmányos kötöttségek mellett (például nemcsak törvénnyel, hanem más jogszabállyal, így kormányrendelettel is létrehozható), összefoglaló nevükön nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek is elláthatnak. Az ilyen típusú kormány által irányított központi államigazgatási szerveknek kettő alaptípusa van

− a kormányhivatalok, valamint − a központi hivatalok.


54

Álla

mig

azga

tás

A nem minisztériumi formában működő központi államigazgatási szervek jogállását a Ksztv. határozza meg. Eszerint a kormányhivatal egy „majdnem minisztérium”: törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. 2011. január 1-től a kormányhivatalnak különös típusa is működik, az államigazgatási feladatok mellett fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatal. A kormányhivatalokat a kormány irányítja, és a kormány egy, a miniszterelnök által rendeletben kijelölt tagja felügyeli. A kormányhivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó törvény kifejezetten lehetőséget ad. Törvény eltérő rendelkezésének hiányában, a kormányhivatal vezetője – a miniszter helyettesének minősülő – államtitkári, helyettese helyettes államtitkári illetményre és juttatásra jogosult. A kormányhivatal szervezeti és működési szabályzatát és létszámkeretét a közigazgatási és igazságügyi miniszter jóváhagyását követően a felügyelő miniszter normatív utasításban határozza meg. Kormányhivatal a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, amely utóbbi államigazgatási feladatok mellett fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatal. A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, a miniszter irányítása alatt álló központi közigazgatási szerv. A központi hivatal területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a létrehozó kormányrendelet kifejezetten lehetőséget ad. A központi hivatal szervezeti és működési szabályzatát az irányító miniszter normatív utasítással adja ki. Ilyen központi hivatal például többek között az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség, a Foglalkoztatási Hivatal, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos Tisztifőorvosi Hivatala, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal, az Oktatási Hivatal, a Nemzeti Közlekedési Hatóság, a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal, a Nemzeti Államigazgatási Központ, a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, az és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala. A harmadik e körbe tartozó szervtípus az autonóm államigazgatási szervek köre, melyeket törvény hozhat létre, de nem tartoznak a kormány irányítása alá. Ezek jelenleg a Közbeszerzések Tanácsa, a Gazdasági Versenyhivatal, illetve a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság. A következőkben egy táblázatban foglalhatók össze a Kormány által irányított államigazgatási szervek főbb jellemzői:

Szempontok Minisztérium Kormányhivatal Központi hivatal

Milyen szintű jog-szabály hozza létre?

A minisztériumok felsoro-lásáról törvény rendelkezik (ma: 2010. évi XLII. tör-vény), feladat- és hatáskö-rüket Korm. rendelet hatá-rozza meg.

Felsorolásukat, feladat- és hatáskörüket törvény tartalmazza.

Korm. rendelet hoz-za őket létre.

Vezetése, irányítása (felügyelete)

Tevékenységét a Kormány irányítja. Vezetője a mi-niszter.

Tevékenységét a Kor-mány irányítja, a szerv tekintetében a kijelölt miniszter felügyeleti jogokat gyakorol. A szervet a létrehozó törvényben megjelölt egyszemélyi vezető, vagy testület vezeti.

Tevékenységét a létrehozó kormány-rendeletben kijelölt miniszter irányítja. A szervet egyszemé-lyi vezető vezeti.


55

Álla

mig

azga

tás

Főbb feladatai Kormányzati döntés-előkészítő és jogalkotó szerv.

Elsősorban hatósági feladatokat ellátó szerv, részben döntés-előkészítő.

Hatósági feladatokat ellátó szerv és dön-tés-előkészítő szerv.


Szervezeti felépítése

A minisztériumban a miniszter politikai helyettese az államtit-kár, szakmai helyettes a köz-igazgatási államtitkár, akinek helyettesei és ennek keretében egy-egy nagyobb szakmai fel-adatot ellátó több szervezeti

egység vezetői a helyettes ál-lamtitkárok. A miniszter – kivé-telesen az államtitkár – munká-ját közvetlenül a kabinet segíti, amelyet a kabinetfőnök vezet.

A miniszter, az államtitkár(ok), a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkárok irányítá-sa alatt a főosztályvezetők által vezetett és osztályokra tagolódó főosztályok állnak. A miniszter, az államtitkárok, a közigazgatá-

si államtitkár és a helyettes államtitkár tevékenységét tit-

kárságok segítik.

A vezető (testület) és annak helyettesei irányítása alatt álló

főosztályokra és osztályokra tagoló-

dik.

A vezető és annak helyettesei irányítá-sa alatt álló főosz-tályokra és osztá-lyokra tagolódik

Szervezeti és műkö-dési szabályzatának (SZMSZ) kiadása

A közigazgatási és igazságügyi miniszter egyetértésével a mi-niszter normatív utasításban

adja ki.

A szerv vezetőjének (testületének) javas-latára a felügyeletet

ellátó miniszter a közigazgatási és

igazságügyi minisz-ter egyetértésével normatív utasítás-

ban adja ki.

Az irányító minisz-ter normatív utasí-

tásban adja ki.

Vezető kinevezése

A minisztert, az államtit-kár(oka)t és a közigazgatási államtitkárt a miniszterelnök

javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, a helyettes államtit-

károkat pedig a miniszter javas-latára a miniszterelnök.

A felügyeletet ellá-tó miniszter javasla-tára a miniszterel-

nök nevezi ki a vezetőt. A vezető helyettesét a kor-

mányhivatal vezető-jének javaslatára a felügyeletet ellátó

miniszter nevezi ki.

Az irányító minisz-ter nevezi ki a veze-

tőt.

Döntéseinek felül-vizsgálata

Jogszabály kivételével a Kor-mány felülvizsgálhatja a dönté-

seit.

Hatósági tárgyú döntéseit csak a

bíróság.

Döntéseit – ha a létrehozó jogszabály

másként nem ren-delkezik – az irányí-

tó miniszter felül-vizsgálhatja.


56

Álla

mig

azga

tás


Gazdálkodási önál-lósága Önálló költségvetési fejezet. Fejezeti jogállású szerv.

Minisztériumi fejezeten belüli

cím.

Létszámkeretének meghatározása

SZMSZ-ében, állami vezetőn-ként és kabinetfőnökönként

Normatív utasításban (jellemzően az SZMSZ-ében)

A Korm. határo-zatában megha-tározott létszám-

keret alapján. 3.2 A területi és helyi államigazgatási szervek A közigazgatás területi és települési szintjén általában osztott, benne alapvetően két közigazgatási szervtípus van jelen: az államigazgatási és az önkormányzati. Az államigazgatási rendszer fentről lefelé szervezett, a Kormánytól, a minisztériumoktól és más központi államigazgatási szervektől a területi és - kivételesen - a helyi szervek felé. Az államigazgatási szervek felépítése hierarchikus, jellemzőjük az egyszemélyi vezetés és felelősség, a feladat- és hatáskörök gyakorlásában pedig a dekoncentráció. A dekoncentrált államigazgatási szervek a központi közigazgatás végrehajtó, zömében egyedi hatósági jogalkalmazó funkciót ellátó szervei, melyek az érintett ügyfelekhez nem minden esetben közel, jellemzően területi – regionális, megyei vagy kistérségi – más esetekben városi (települési) szinten – működnek. Az önkormányzati közigazgatási szervek elsősorban települési szinten, valamint a központi és a települési szint közötti területi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzőjük a helyi választópolgárok által közvetlenül választott testület általi irányításuk, a törvényben garantált és el nem vonható önálló feladat- és hatáskör, szervezet, személyzet és a saját bevételi források köre. E decentralizált szervek egymással és az államigazgatási szervekkel nem állnak alá-fölérendeltségben, működésüket a jogszabályoknak megfelelően, és a központi közigazgatás törvényességi ellenőrzésével fejtik ki. Az önkormányzatok által ellátott feladatok jellege főként a lakossági közszolgáltatások szervezése és biztosítása, valamint egyes rájuk bízott államigazgatási feladatok nem saját hatáskörben történő ellátása. Az államigazgatási és önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladat- és hatásköri elhatárolás a tradicionális polgári demokráciákban viszonylag hosszú folyamat eredményeképpen alakult ki. Az önkormányzati közigazgatási szervek sajátos önállósága a polgári államfejlődés meghatározott szakaszához kötődik. Az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási szervek közötti feladatmegoszlást egyesek sajátos munkamegosztásnak tekintik, míg mások az önkormányzati feladatokat azok önálló államhatalmi ág jellegéből származtatják. Akár az egyik, akár a másik megközelítést is alkalmazzák, a valóságban minden államnak egy közigazgatási rendszere van, mely ellátja a végrehajtó funkciókat. Központi szinten az államigazgatási szervek a meghatározóak, míg települési szinten az önkormányzatok. A közigazgatás egységét reprezentálja az, hogy települési szinten az önkormányzati és az államigazgatási feladatokat egy szervezeten belül látják el, az önkormányzatok működése felett pedig az államigazgatás gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. A központi és a helyi szint között az államigazgatási és az önkormányzati típusú szervek a fejlett államok túlnyomó többségében egymás mellett vannak jelen. Ez a párhuzamosság sok gond forrása, hiszen azonos szinten működik két közigazgatási szervtípus, és bár kapcsolatuk nem hierarchikus, mégis a konkrét megoldások zömében, éppen az e szinten lévő államigazgatási szervek egyike látja el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a Kormány nevében. Az országok többségében területi szinten a hatósági funkciók ellátására a helyi befolyásolástól mentes dekoncentrált államigazgatási szerveket működtetnek, míg települési szinten önálló államigazgatási szervek ritkábban vannak jelen.


57

Álla

mig

azga

tás

3.2.1 A területi államigazgatási szervek

A központi közigazgatás operatív, végrehajtó funkcióit területi munkamegosztáson alapuló, az ügyfelekhez – a szó földrajzi értelmében is – közelebb álló területi és helyi államigazgatási szervek valósítják meg. A területi szervek többsége megyei vagy regionális illetékességgel működik, de vannak ettől eltérő illetékességi területtel működők is. A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervei a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy jogszabály bármely ágazathoz tartozó államigazgatási ügyet a hivatal, vagy a hivatalon belül működő szakigazgatási szerv önálló hatáskörébe utalhat. Következésképpen az államigazgatást irányító Kormány területi szerveiről van szó, amelyek létrehozásának indoka volt az is, hogy a területi államigazgatásnak egységesebb kereteket adjon. A kormány területi szerveivé a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok váltak 1996-ban [191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet]. A közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 97/2005. (XII. 25.) OGY határozatban meghatározott statisztikai tervezési régiók közigazgatási területére szervezte át a közigazgatási hivatalokat. A 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet, valamint az azt felváltó 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeleteket hatályon kívül helyezte a 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, valamint a 131/2008. (XI. 3.) AB határozat, mivel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem módosítható oly módon a minősített többséggel elfogadott Ötv., hogy a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ellátó államigazgatási szerveket ne megyei, hanem regionális szinten alakítsa ki. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis az illetékességi terület a szerv lényegi jellemzője, s nem csak elnevezési kérdés. Mivel az Országgyűlésnek 2010 áprilisáig nem sikerült „kétharmados” konszenzust kialakítani, ezért a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerveit a Ksztv. egy új fejezetben intézményesítette. A regionális államigazgatási hivatalokról szóló 318/2008. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján létrehozott regionális államigazgatási hivatalok a regionális közigazgatási hivatalok – így végső soron – a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok jogutódjai voltak. A fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 214/2010. (VII. 9.) Korm. rendelet 2010. szeptember 1-jével visszaállította a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalokat és azok törvényességi ellenőrzési jogkörét, amihez szükség volt az Ötv. módosítására is. Azonban ez a szervezeti megoldás is ideiglenesnek bizonyult, mert a 2010. évi CXXVI. törvény 2011. január 1.-től létrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat, mint a Kormány általános hatáskörű államigazgatási szervét. A fővárosi és megyei kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti. A kormánymegbízott gyakorolja a kormányhivatal feladat- és hatásköreit. A kormánymegbízottat a közigazgatási és igazságügyi miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. A kormánymegbízott felett a munkáltatói jogokat - a kinevezés és a felmentés kivételével - a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter (vagyis a közigazgatási és igazságügyi miniszter) gyakorolja. A kormánymegbízott megbízatása a Kormány megbízatásához kötött, így egyfajta, politikailag változó elemnek minősülő vezetőnek tekinthető. A kormányhivatalokat a Kormány a közigazgatási és igazságügyi miniszter útján irányítja azzal, hogy a kormányhivatal szervezeti egységeként működő szakigazgatási szervek szakmai irányítását kormányrendeletben meghatározott központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja. A kormánymegbízott - néhány kivételtől eltekintve - helyettes államtitkári juttatásokkal rendelkezik. A kormányhivatalok hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki helyettesíti a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki és menti fel. A főigazgató felett - a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével - a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja. A főigazgató minisztériumi főosztályvezetői besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. A kinevezésnek feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a legalább 5 év vezetői gyakorlat. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. Az igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. Az igazgató felett - a kinevezés, a felmentés, a fegyelmi eljárás megindítása, valamint a fegyelmi büntetés kiszabása kivételével - a munkáltatói jogokat a


58

Álla

mig

azga

tás

főigazgató gyakorolja. Az igazgatói munkakörbe történő kinevezés képesítési előírása a szakirányú felsőfokú - igazgatásszervező, jogász, közigazgatási menedzser - végzettség, valamint a jogi vagy közigazgatási szakvizsga és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlat. Az igazgató minisztériumi főosztályvezető-helyettesi besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. A kormányhivatalok bizonyos funkcionális – mint például egyes személyügyi, költségvetési, belső igazgatási, vagyongazdálkodási, beszerzési, nemzetközi, jogi képviseleti, stb. - feladatait a szintén 2011. január 1.-én létrejött Nemzeti Államigazgatási Központ látja el. A fővárosi és megyei kormányhivatal közvetlenül a kormánymegbízott vezetése alatt álló szervezeti egységekből, vagyis a törzshivatalból és az ágazati szakigazgatási szervekből áll. Ezek egy költségvetési szervet képeznek, de az ágazati szakigazgatási szerv önállóan gyakorolja a jogszabályban megállapított hatásköreit. A szakigazgatási szervek vezetőit a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel, azonban e hatáskörét a szakigazgatási szervet szakmailag irányító szerv vezetőjének egyetértésével gyakorolja. A szakigazgatási szervek feladatellátásának feltételeit a kormánymegbízott biztosítja. A fővárosi és megyei kormányhivatal feladat- és hatáskörét a következők szerint határozhatjuk meg:

− összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását; − államigazgatási hatósági jogkört gyakorol (például kisajátítási hatóság); − ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; − főszabályként ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró, illetve ál-

lamigazgatási feladatokat ellátó szerveket; − további államigazgatási – elsősorban szervezési jellegű – feladatokat lát el, mint például a ka-

tasztrófák elleni védekezés szervezésére vonatkozó feladatok ellátásában való közreműködés, vagy választási eljárással kapcsolatos feladatok;

− közigazgatási képzési, továbbképzési, vizsgaszervezési és vizsgáztatási feladatokat lát el.

A hivatal területi államigazgatási koordinációs jogkörében: − gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehan-

golásáról; − gondoskodik a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium – vagyis a területi koordináció fó-

rumának - létrehozásáról, működéséről, ügyrendjének előkészítéséről; − a közigazgatási és igazságügyi miniszter által meghatározottak szerint közreműködik a köz-

ponti közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában; − közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az elektronikus közigazgatás kialakításával

kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében; − tájékoztatást kérhet a koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó központi államigazgatási

szervek területi szerveinek vezetőitől; − kezdeményezheti a központi államigazgatási szervek területi szervei ügyfélfogadási, ügyfél-

szolgálati rendszerének összehangolását, továbbá szakmai támogatást nyújt az ügyfélszolgála-ti tevékenység bővítéséhez,

− gondoskodhat a területi elektronikus ügyfél-tájékoztatási rendszer koordinálásáról, ennek ke-retében elősegíti annak naprakész működését.

A kormányhivatal ellenőrzi a területi illetékességgel államigazgatási jogkörben eljáró, illetve ál-lamigazgatási feladatokat ellátó szerveket, ennek keretében: − adatokat, felvilágosítást kér a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőitől fel-

adatainak teljesítése érdekében (az egyedi ügyek kivételével); − bármely döntést bekérhet a Kormánynak alárendelt szervek bármely területi szervétől, vala-

mint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően, valamint a területi illetékességgel államigazgatási feladatot ellátó más szervtől és személytől, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve az iratokba betekinthet és ha törvénysértés észlel, egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi, végső soron pedig, ha mindezen intézkedések eredménytelenek, az érintett döntést hozó szerv felügyeleti szerve és a feladatkörrel rendelke-ző miniszter egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a közigazgatás-szervezésért felelős miniszternél a Kormány intézkedését;


59

Álla

mig

azga

tás

− gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangoltságá-ról;

− ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőinek a kormánytisztviselői és a közalkalmazotti jogviszonnyal kapcsolatos munkáltatói intézkedései törvényességét;

− ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei tevékenységében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtását;

− ellenőrzi az ügyiratkezelésről, valamint a központi államigazgatási szervek területi szervei ál-tal az ügyiratkezeléssel összefüggésben kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a köz-érdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását;

− ellenőrzi a központi államigazgatási szervek területi szervei infokommunikációs rendszerei-nek üzemeltetését;

− gondoskodik a központi államigazgatási szervek területi szervei ellenőrzési terveinek össze-hangolásáról, egyeztetett végrehajtásáról, a tapasztalatok közös elemzéséről.

A fővárosi és megyei kormányhivatal államigazgatási ellenőrző tevékenysége a helyi önkormányzati szervek tekintetében az alábbiakra terjed ki:

− külön jogszabályban meghatározottak szerint közszolgálati ellenőrzés; − az ügyiratkezelésről, továbbá a szerv által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a

közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése; − a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehaj-

tásának ellenőrzése.

Szükség esetén – különösen, ha jogszabálysértést tapasztal – a kormányhivatal intézkedést kezdeményez, s jogszabálysértés esetén

− felügyeleti eljárást kezdeményez vagy felügyeleti eljárás keretében megteszi a szükséges in-tézkedéseket;

− felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztalt jogszabálysértésre; − megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet.

A kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében ellátja a helyi önkormányzatok, azok társulásainak, valamint a kisebbségi önkormányzatoknak a külön törvényekben meghatározott törvényességi ellenőrzését, valamint felügyeleti jogkörében ellátja a kistérségi fejlesztési tanács, a megyei területfejlesztési tanács, a térségi fejlesztési tanács és a regionális fejlesztési tanács működésének törvényességi felügyeletét. A hivatal – az 1. fejezetben már kifejtettek szerint – közreműködik a Kormány és az ágazati miniszterek önkormányzatokkal kapcsolatos informálódási, tájékoztatási, szakmai módszertani feladatinak ellátásában A fővárosi és megyei kormányhivatal az e-közigazgatásért felelős miniszter, valamint a közigazgatási informatika infrastrukturális megvalósíthatóságának biztosításáért felelős miniszter irányítása és az általa biztosított feltételek keretei között közreműködik a közigazgatási informatikai tevékenység területi összehangolásában. Ellátja továbbá a választásokkal, népszavazásokkal összefüggő informatikai feladatokat. A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében éves terv alapján szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését, továbbá részt vesz a területi államigazgatási szervek kormánytisztviselőinek képzése, továbbképzése szervezésében. Oktatási-módszertani központként közreműködik a közigazgatási és igazságügyi miniszternek a köztisztviselők és kormánytisztviselők képzésével, továbbképzésével, valamint a szakember-utánpótlás megszervezésével kapcsolatos feladatainak ellátásában. Gondoskodik a közigazgatási versenyvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizsgák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról.

A hivatal véleményező, koordinációt elősegítő fóruma a fővárosi, megyei államigazgatási kollégium. A kollégium elnöke a kormánymegbízott, tagjai a kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási szerveinek vezetői, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői továbbá a kormánymegbízott által meghívottak.


60

Álla

mig

azga

tás

A kormányhivatal, illetőleg szakigazgatási szervei a törvényben vagy kormányrendeletben megállapított ügyekben hatósági jogkört gyakorol, különböző ágazatokhoz tartozó államigazgatási hatósági ügyek (pl. általános igazgatás, építésügy, gyámügy, fogyasztóvédelem, stb.) első vagy másodfokú intézését végzi. A területi államigazgatási szervek jogállása A területi államigazgatási szerveknek (dekoncentrált közigazgatási szervek) hosszú ideig nem volt jogszabályban egységesen rögzített jogállása és e szervek fogalmi meghatározásában az elmúlt évtizedben sok bizonytalanság volt. Ezt a helyzetet változtatta meg több 2010-ben megalkotott és 2011. január 1.-én hatályba lépett jogszabály. A legjelentősebb ezek közül a 2010. évi CXXVI. törvény, amely létrehozta a fővárosi és megyei kormányhivatalokat. E törvényhez kapcsolódik a fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) kormányrendelet, amely meghatározza azokat, a korábban többnyire önálló dekoncentrált szerveket, amelyek 2011. január 1.-től a kormányhivatalok szervezeti egységeként működnek tovább. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezeti egységeként működő ágazati szakigazgatási szervek az alábbiak:

1. szociális és gyámhivatal, 2. építésügyi hivatal, 3. igazságügyi szolgálat, 4. növény- és talajvédelmi igazgatóság, 5. erdészeti igazgatóság, 6. földművelésügyi igazgatóság, 7. élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság, 8. földhivatal, 9. egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv, 10. nyugdíjbiztosítási igazgatóság, 11. munkaügyi központ, 12. munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv, 13. fogyasztóvédelmi felügyelőség, 14. kulturális örökségvédelmi iroda, 15. népegészségügyi szakigazgatási szerv, 16. mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság, 17. közlekedési felügyelőség.

A fővárosi és megyei kormányhivatal szakigazgatási szerveként a jövőben további területi államigazgatási szerveket kormányrendelet határozhat meg. Kormányrendelet a kormányhivataloknak további feladat- és hatáskört is meghatározhat, ilyen például az oktatási hivatalról szóló 307/2006. (XII. 23.) kormányrendelet, amelyik a fővárosi és megyei kormányhivatalt jelöli ki, hogy eljárjon az oktatási hivatal közoktatási feladatkörében. A 2010. évi CXXVI. törvény a területi államigazgatási szervek jogállásának egységesítését és integrációját valósította meg, pontosabban ezek első lépését, mert a területi államigazgatási (dekoncentrált) szervek többsége a fővárosi és megyei kormányhivatal – így a kormánymegbízott– koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozik. A kormányhivatalok létrehozása ugyanakkor a területi államigazgatás átszervezésének csupán egyik eleme. Az eddigiekben ezt nem említettük, de az új törvényi szabályozás kiemeli, hogy nem tartoznak a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe a szintén 2011. január 1.-től, a 2010. évi CXXI. törvénnyel létrehozott Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei. Az államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatalként működő Nemzeti Adó- és Vámhivatal feladatait központi, valamint dekoncentrált középfokú illetve alsó fokú területi szervei útján látja el. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal az adóhatóság, a pénzügyőrség és a vámszervek integrációjával létrehozott olyan sajátos államigazgatási szerv, amely civil közigazgatási (például adóigazgatás) és rendészeti (például nyomozati) feladatokat egyaránt ellát. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal adóztatási szervei középfokon a regionális adó főigazgatóságok és a Kiemelt Ügyek és Adózók Adó Főigazgatósága, alsó fokon a megyei (fővárosi) adóigazgatóságok, a Kiemelt Ügyek


61

Álla

mig

azga

tás

Adóigazgatósága, valamint a Kiemelt Adózók Adóigazgatósága. Középfokú vámszervek a regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságok, a Repülőtéri Főigazgatóság, a Bevetési Főigazgatóság és a Szakértői Intézet, míg alsó fokú vámszervek a megyei (fővárosi) vám- és pénzügyőri igazgatóságok, a Kiemelt Ügyek és Adózók Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága, az 1. és a 2. számú Repülőtéri Igazgatóság, a Járőr Igazgatóság valamint az Őrzésvédelmi- és Támogató Igazgatóság. A Bűnügyi Főigazgatóság középfokú szervei a regionális bűnügyi igazgatóságok, alsó fokú szerve az Áru- és Bűnjelkezelő Hivatal. Végül maradtak olyan dekoncentrált szervek, amelyeket a 2011-ben megvalósított integráció érintetlenül hagyott, továbbra is egyes minisztériumok és más központi államigazgatási szervek alárendeltségében működnek. E dekoncentrált szervek főbb jellemzői hogy:

− államigazgatási, főként hatósági feladatokat látnak el; − területi egységekben (megye, megyénél nagyobb regionális vagy annál kisebb körzeti) – illet-

ve ritkábban települési szinten – működnek; − a felettes szerv irányítása alatt állnak; − a helyi érdekektől függetlenül végzik főként jogalkalmazói tevékenységüket; − egyszemélyi vezetés alatt tevékenykednek.

További jellemző, hogy a korábban hivatkozott 2010. évi CXXVI. törvény főszabályként e dekoncentrált szervekre is kiterjeszti a kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörét. Ugyanak-kor ezek a szervek valamely miniszter vagy központi államigazgatási szerv irányítása alatt működnek. Ilyen területi szervek a hét régióban működő:

− Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal regionális igazgatóságok, − Központi Statisztikai Hivatal regionális igazgatóságok, − Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal regionális igazgatóságok.

Megye megyei szinten működő dekoncentrált szervek:

− a budapesti és megyei rendőr-főkapitányságok, − a Magyar Államkincstár megyei igazgatóságai − a megyei védelmi bizottságok.

Területközi dekoncentrált szervként működik:

− a Magyar Bányászati és Földtani Hivatal 5 bányakapitánysága, − 10 nemzeti park igazgatóság, − 10 környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség, − 12 környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság.

A 2010. évi CXXVI. törvény általános szabályként mondja ki hogy, a központi államigazgatási szervek területi szervei, valamint a rendvédelmi szervek feladataik ellátása során kötelesek egymással és a kormányhivatallal együttműködni. 3.3 A jegyzők és a polgármesteri hivatal ügyintézőjének speciális jogállása,

hatásköre a közigazgatás egységes működése szempontjából

Az államigazgatási szervezet területi tagoltságának vannak racionális határai, nem rendelkezhet minden ágazat területi szinten működő tagolt, önálló szakigazgatási szervezettel. A megyei szint alatt csak néhány dekoncentrált szerv rendelkezik hivatallal, kirendeltséggel (például rendőrség, ingatlan-nyilvántartás, munkaügyi központ, népegészségügyi igazgatás). Ugyanakkor a települési szintű közigazgatást jellemző önkormányzat sem láthat el minden közigazgatási hatáskört saját önkormányzati hatáskörében. A két rendszer települési – főként községi – szinten való párhuzamos működtetése felesleges és költséges dolog lenne, s az állampolgárokat és szervezeteiket pedig egyébként sem az érdekli, hogy ügyeiket államigazgatási vagy önkormányzati közigazgatási szervek intézik, hanem hogy azokat gyorsan, szakszerűen és jogszerűen lássák el. Éppen ezért a világ összes közigazgatási rendszerében – így nálunk is – települési szinten főszabályként az államigazgatási és az önkormányzati közigazgatási funkciók egy részét azonos szervezet keretében látják el.


62

Álla

mig

azga

tás

A mai magyar közigazgatásban a települési önkormányzatok jegyzői azok, akik egyfelől az őket alkalmazó önkormányzat döntéseit szakszerűen előkészítő és végrehajtó önkormányzati funkciót ellátók, másfelől – ha jogszabály másként nem rendelkezik – általános első fokú államigazgatási hatóságként működnek. A legjelentősebb ügyfélcsoportot érintő államigazgatási ügyekben (okmányközpontok, építésügy, gyámügy, szociális igazgatás) első fokon, körzeti illetékességgel a körzetközpont települési önkormányzatok jegyzői, valamint polgármesteri hivatalainak ügyintézői járnak el, saját államigazgatási hatáskörükben. Ezen ügyekben a jegyzők, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézői államigazgatási hatóságként járnak el, így az önkormányzatok tisztségviselői és szervei nem ellenőrizhetik és felügyelhetik tevékenységüket, így ezen ügyekben utasításokat sem adhatnak nekik: azaz például a polgármester esetleges utasítása egyértelműen jogellenes egy ilyen hatósági ügyben. Amennyiben egy ágazatnak nincs külön területi dekoncentrált szerve, úgy első fokon, vagy a jegyző első fokú hatásköre esetén – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – másodfokon a fővárosi, megyei kormányhivatal, mint a kormány általános hatáskörű területi szerve járhat el.


63

Álla

mig

azga

tás


− Milyen testületi szervek segítik a Kormány működését? − Mely szervek között és hogyan osztották meg a korábbi Miniszterelnöki Hivatal feladatait? − Milyen szervezeti változásokon ment keresztül a kormány általános hatáskörű területi állam-

igazgatási szerve az elmúlt években? − Hogyan lehet csoportosítani a dekoncentrált szerveket? − Mit jelent a helyi önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi ellenőrzés?


64

Álla

mig

azga

tás

4 Az államigazgatás működése 4.1 Az államigazgatás rendeltetése és funkciói Az államigazgatási szervek alaprendeltetése megegyezik mindazoknak a céloknak a megvalósításával, amelyek általában jellemzik a közigazgatás rendeltetését. A teljes közigazgatási szervezetrendszer azért dolgozik, hogy megvalósítsa a különböző magas szintű jogszabályokban, elsősorban az Alkotmányban és a törvényekben foglalt állami célokat. Az államigazgatási szervezetrendszer mégis kiemelt szerepet kap a közigazgatási szervezetrendszeren belül, mert ezek a szervek biztosítják a végrehajtó hatalom számára azokat a kereteket, amelyeken belül a leggyorsabban és a leghatékonyabban érvényre juttathatja az alapvető célkitűzéseit. A közigazgatási szervezetrendszer működésének célja a közérdek védelme, illetve a közérdek érvényre juttatása. A közérdek fogalmát nagyon sokféle érdek kitöltheti, egyes esetekben az egész társadalom érdekét szolgálja valamely közigazgatási cselekvés, máskor a társadalom kisebb-nagyobb csoportjainak az érdekét nyilvánítja a jogszabály közérdekké. Az államigazgatási szervezetrendszer főként az általános, az egész társadalom érdekében álló feladatok szervezésére, végrehajtására és védelmére hivatott. A partikuláris, kisebb-nagyobb társadalmi csoportok érdekeit a közigazgatási szervezetrendszer más alrendszerei, pl. a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek is érvényre juttathatják. Az államigazgatás működésében is találhatunk olyan érdekeket, amelyek jól meghatározható csoportokhoz kötődnek, mégis a feladataik legnagyobb része az egész társadalom érdekeihez köti őket. (Meg kell jegyezni, hogy jelen fejezetben írottak sok szempontból az egész közigazgatásra igazak, hiszen a működés, a funkciók és feladatok tekintetében az államigazgatás és az önkormányzatok közt sok azonosság vagy hasonlóság található.) Nem lehet teljes felsorolást adni azoknak a közérdekeknek a köréről, melyek az államigazgatás gondjaira vannak bízva, de mivel valamennyi közigazgatási szerv, és ezen túl az egyéb közfeladatokat ellátó szervek (közintézetek, gazdálkodó szervek) is a köz érdekében tevékenykednek, szükséges az államigazgatási szervek rendeltetésének határait megszabni. Legáltalánosabban megállapítható, hogy az államigazgatási szervek azon igazgatási feladatokat látják el, amelyek az ún. kormányzati felelősség körébe tartoznak, tehát amelyek végrehajtásáért végső fokon a Kormány felelős. A kormányzati felelősség körébe tartozó feladatokat nem csak a Kormány, illetve a munkáját segítő szervek látják el, hanem a Kormány alá rendelt központi államigazgatás különös hatáskörű szervei is, illetve nagyon sok feladat hárul az államigazgatás területi és helyi (dekoncentrált) szerveire is. Az elmúlt évtized jogalkotásának egyik új vonása, hogy néhány korábban klasszikusan a kormányzati felelősség körébe tartozó igazgatási területet a törvényalkotó kivont a Kormány felelősségi köréből, és olyan igazgatási szervezetet alakított ki, amelyek közvetlenül az Országgyűlésnek tartoznak beszámolási kötelezettséggel és felelősséggel. Ezek a szervek az adott ágazatban államigazgatási hatásköröket gyakorolnak, ilyen értelemben tehát „államigazgatási szervek”, de a Kormány közvetlenül nem tudja befolyásolni a működésüket, utasítást nekik nem adhat, és csak a törvényben meghatározott jogköröket gyakorolhatja velük kapcsolatban. Ezeket a szerveket nevezzük atipikus vagy autonóm államigazgatási szerveknek. Az autonóm államigazgatási szervek létrehozásának indoka szervtípusonként különböző lehet, de a lényeg e szervek működésének politikától való függetlenítése. Az államigazgatási szervezetrendszerben számos elkülönült szerv nagyon sok, és nagyon sokféle feladatot lát el. Ezeket a feladatokat sokféle szempont szerint lehet osztályozni, az egyes osztályozási szempontok azonban mindig csak egyes szeletét mutatják az államigazgatás működésének. Az alábbiakban az államigazgatás legfontosabb funkcióit foglaljuk össze. Az államigazgatás funkciói azoknak a feladatoknak az összekapcsolását jelentik, amelyeknek azonos a rendeltetése az igazgatási folyamatban, vagyis az államigazgatásnak a társadalomra gyakorolt hatásában. A különböző tudományágak a közigazgatás funkcióit sokféle szempontból vizsgálják.


65

Álla

mig

azga

tás

Jog- és politikatudományi szempontból az államigazgatás (sőt valójában az egész közigazgatás) legfontosabb funkciója a törvényhozó akaratának végrehajtása. Ennek eszközei részben a jogalkotás, részben a jogalkalmazás, részben pedig szervezési feladatok ellátása. Az igazgatástudomány abból indul ki, hogy a közigazgatás az igazgatás egy sajátos típusa. Épp ezért a funkciók körében azt vizsgálja, miképp jelennek meg az igazgatás törvényszerűségei, fogalmi elemei (pl. a szervezés, a tervezés, a döntés, az ellenőrzés, a finanszírozás, a koordináció stb.). A szociológia által kialakított felosztás a közigazgatás és a társadalom viszonyában helyezi el a funkciórendszert. Ebben a megközelítésben a közigazgatás társadalmi szerepe, rendeltetése fejeződik ki. E funkció kettős, a tevékenység oldaláról:

− társadalomirányító funkció: amennyiben a közigazgatás a koncentrált – funkciója teljesítésé-hez közhatalom (jogalkotás, jogalkalmazás) igénybevételére is jogosult – hatalom megtestesü-lése;

− társadalomszervező funkció: amennyiben ágazati tagoltsága ellenére mint a társadalom legát-fogóbb és legegységesebb szervezetrendszere a társadalmi, közösségi szükségletek kielégíté-sének szervezője.

Más megközelítésben, a társadalom oldaláról: − integratív (összhangot teremtő) funkció: amennyiben a közigazgatásnak a társadalmi egyen-

súly fenntartása a célja, autonóm alrendszerek viszonyának stabilizálása útján (pl. szociális el-látás, munkaerőpiac, a kultúra, az egészségügy, az oktatás fejlesztése stb.);

− allokatív (az erőforrásokat elosztó) funkció: amennyiben az integratív funkció tekintetében beavatkozási, korrekciós lehetőségei vannak (pl. a jövedelemallokáció az adópolitika eszköze-ivel).

Részletesebben vizsgáljuk a funkciófelosztást közigazgatási szempontból. Ez utóbbit alkalmazva az államigazgatás (sőt, az egész közigazgatás) funkciói közül vannak olyanok, amelyek minden államra jellemzőek, ún. általános funkciók, mások földrajzi helyzettől, társadalmi-politikai berendezkedéstől stb. függően csak egy-egy államra jellemző ún. speciális funkciók. Mint látható, jelen felosztás valójában igazodik az állam általános funkcióihoz. Az államigazgatás funkcióinak meghatározása mindig különböző feladatcsoportok összevonásával történik, ebből következően az alábbiakon kívül még nagyon sokféle funkció meghatározható. 4.1.1 Védelmi funkciók Amióta állam létezik, az egyik legfontosabb funkciója az államigazgatási szervezetnek a védelmi funkciók ellátása. A védelmi funkciók számos terülten jelentkezhetnek, és ezekre több szervezetrendszert is létrehozhat az államigazgatás.

− A védelmi funkciók közül elsőként kell megemlíteni az állam védelmét a külső behatolókkal szemben. Ezt leginkább a hadsereg, határvédelem szervei látják el.

− Ugyancsak kiemelkedő jelentőségű, a különböző természeti katasztrófák elleni védekezés, és a már bekövetkezett természeti katasztrófák következményeinek elhárítását szolgáló funkció. Ezt a funkciót az államigazgatási szervezetrendszerben pl. az ár- és belvízvédelem, a tűzvéde-lem, a katasztrófa-elhárítás szervei töltik be. A XX. század környezetkárosításai nyomán je-lentkező, és ma egyre meghatározóbb funkciója az államigazgatásnak az ember tevékenysége következtében kialakult természetet érintő katasztrófák következményei elleni védekezés, amelyet elsősorban a környezetvédelem szervei látnak el.

− Minden államigazgatás létrehozza a maga szervezetrendszerét ún. rendvédelmi (rendészeti) funkciók ellátására. Ezek a funkciók a különböző társadalmi hatások veszélyeit kívánják ki-küszöbölni. Ebbe a körbe sorolhatók pl. a közrend védelme, a bűnözés elleni harc, melyek el-sősorban a rendőrség feladatát képezik, vagy a büntetés-végrehajtás megszervezése.

4.1.2 Biztonsági funkciók

A biztonsági funkciók szoros kapcsolatban állnak az előbb tárgyalt védelmi funkciókkal, ezek azonban elsősorban az egyes embereket vagy embercsoportokat, illetve a társadalomban megtermelt anyagi javakat vannak hivatva védeni. Ezt a funkcióját a hatósági igazgatás keretében szinte minden


66

Álla

mig

azga

tás

igazgatási ágazatban gyakorolja az államigazgatási szervezetrendszer, hiszen ez az egyik alapvető célja a közegészségügyi-járványügyi igazgatásnak, a munkavédelmi igazgatásnak, a közlekedési igazgatásnak, a műszaki berendezésekre vonatkozó államigazgatási korlátozásoknak, de vannak biztonsági okai az építésügyi igazgatásnak éppúgy, mint a mérgekre, kábítószerekre vonatkozó korlátozásoknak, vagy a különleges orvosi beavatkozásokra vonatkozó államigazgatási szabályozásnak. Szinte felsorolni is lehetetlen azokat az ügytípusokat, ahol a biztonsági funkció okán kerül kapcsolatba az igazgatottakkal az államigazgatási szervezetrendszer. 4.1.3 Nemzetközi politikai funkciók

Amióta egymástól elkülönült államok léteznek, azóta hoznak létre olyan igazgatási szerveket, amelyek más államokhoz fűződő kapcsolataikat szervezik. Ennek legklasszikusabb formája a külügyi igazgatás, mely pl. az állam külföldi megjelenítését, az állami érdekek külföldi védelmét, a nemzetközi szervezetekben való részvételt stb. szolgálja (ezek elsődleges megvalósítói a külképviseletek, melyek az államigazgatás sajátos területét képezik). A nemzetközi politikai funkciók közül különös jelentőségre tesz szert napjainkban a hazánk európai integrációjával kapcsolatos igazgatás, amelyben több államigazgatási szervezet is kapott feladatot, hiszen a külügyi ágazaton kívül kiemelkedő az igazságügyi ágazat szerepe, de gyakorlatilag minden ágazatnak vannak ezzel kapcsolatban feladatai. 4.1.4 Gazdasági funkciók

Ezek a funkciók elsősorban az állam anyagi alapjának a biztosítását szolgálják, de ebbe a körbe tartoznak azon államigazgatási tevékenységek is, melyeknek a célja a központosított jövedelem újraelosztása. A gazdasági funkciókat elsősorban a pénzügyi és gazdasági ágazati igazgatás látja el, de ebben számos, az államigazgatási szervezetrendszeren kívüli szerv is szerepet játszik (pl. a Magyar Nemzeti Bank). Ebbe a körbe tartozik pl. a pénzpolitika meghatározása, a termelés és az elosztás arányainak meghatározása (illetve piaci viszonyok közt inkább befolyásolása), a bel- és a külkereskedelem befolyásolása, az egyes gazdasági ágazatok (pl. energiagazdálkodás, mezőgazdaság) prioritásainak meghatározása, az adózás, vámszedés, illetékügy, állami támogatások elosztása stb. Az államigazgatás a gazdasági funkciói között nem csupán a magánszféra gazdálkodását befolyásolja, hanem ide tartozik a részben vagy egészben állami tulajdonban lévő gazdálkodó szervek tulajdonlása, illetve az állami költségvetés is. 4.1.5 Közszolgáltatás-szervező funkció

Az államigazgatás rendeltetésének meghatározásakor utaltunk rá, hogy az államigazgatási szervezetrendszer az Alkotmányban, különböző törvényekben meghatározott állami célok megvalósításáért működik. Ezeket a célokat nem lehet csak igazgatási tevékenységgel elérni, számos alkotmányban biztosított alapjog (pl. oktatáshoz, egészségügyi ellátáshoz, egészséges környezethez való jog stb.), illetve az ágazati törvényekben megállapított jogosítványok csak akkor jutnak érvényre, ha az államigazgatás maga gondoskodik róla, hogy legyenek olyan intézmények, amelyek biztosítják azokat a szolgáltatásokat, amelyek révén az igazgatottak gyakorolhatják a jogszabályokban biztosított jogaikat. Az állam által biztosított közszolgáltatásokat nyújthatják az államigazgatás által fenntartott szolgáltató szervek, de ezeket a közszolgáltatásokat biztosíthatják számunkra a helyi-területi önkormányzatok, köztestületek, sőt akár az állammal kötött megállapodás alapján a magánszféra is. Az államigazgatás feladata azonban, hogy megszervezze a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve gondoskodjék róla, hogy a jogszabályokban garantált szolgáltatást mindenki azonos feltételek mellett vehesse igénybe. A közszolgáltatási feladatok elsősorban az oktatási, szociális, egészségügyi ágazatban jelentősek, ahol az államigazgatás maga is intézményfenntartó, illetve jogalkotási és egyéb igazgatási eszközökkel befolyásolja a közigazgatási szervezetrendszer más alrendszereinek és a magánszféra szolgáltató tevékenységét. De nem csupán a humánszférában van az államigazgatásnak közszolgáltatás-szervező funkciója, hanem számos alapvető gazdasági szolgáltatás terén is. Ilyen pl. a villamosenergia-, gázenergia-szolgáltatás megszervezése, vagy a közlekedési közszolgáltatás működtetése stb. Az államigazgatási szervek XIX. századtól kezdve folyamatosan bővülő feladatait adja a közszolgáltatások megszervezése. A rendszerváltás óta eltelt évtizedben egyre gyakrabban jelennek meg a


67

Álla

mig

azga

tás

közszolgáltatások között az ún. igazgatási szolgáltatásoknak nevezett szolgáltatások, melyek főként az államigazgatás szakértői tevékenységével vannak összefüggésben, és csak részben tekinthetők valódi szolgáltatásnak (ilyen pl. a kéményseprő szolgáltatás igénybevétele, mely évi rendszerességgel kötelező, de külön térítés ellenében bármikor megrendelhető, vagy a gépjárművek időszakos műszaki felülvizsgálata). 4.1.6 Az államszervezet működését biztosító funkciók

Az államszervezet bonyolult, több önálló vagy részben önálló szervezetrendszer összessége, melynek működtetése számos olyan tevékenység gyakorlását kívánja, melyek csak a szervezetek belső viszonyait érintik, illetve vonatkoznak az államigazgatáson kívül álló igazgatottakra is, de elsősorban az államigazgatáshoz fűződő kapcsolatukban. Ezek közül is kiemelkedik a különböző nyilvántartások vezetése, melyek vonatkozhatnak személyekre, szervezetekre, csak az államigazgatásra, más közigazgatási szervekre, tevékenységekre stb. Kiemelendő a népesség-nyilvántartás, vagy az ingatlan-nyilvántartás jelentősége. A nyilvántartási funkció mellett egyre jelentősebb az államszervezet működése szempontjából az ún. információs funkciók gyakorlása. Ez adatbázisok létrehozását, kezelését, értékelését jelenti (pl. statisztikai adatok, népszámlálás). Az államszervezet egyes szervezeteit a költségvetésből finanszírozzák, ezen finanszírozási funkció technikai lebonyolítása szintén elengedhetetlen a szervezet működéséhez. Ugyancsak érinti az egész államszervezet működtetését az állami vagyonkezelés, hiszen számos állami, de nem államigazgatási szerv (pl. bíróságok, ügyészségek) az államigazgatási szervek által kezelt épületben végzik működésüket. Az államszervezet egészének működését szolgálják az államigazgatásnak azon funkciói, amelyek az egyéb állami szervek (pl. országgyűlés, bíróságok, ügyészségek) működési feltételeit biztosítják. Ezek közül is kiemelkedő, és az államigazgatási szervezetrendszeren jóval túlmutató a választások lebonyolítása. De ide sorolhatjuk azokat a tevékenységeket, amelyek az államigazgatás és a nem állami, de a társadalmi-politikai életben jelentős szerepet játszó szervek (pl. politikai pártok, egyházak) közötti kapcsolattartást szolgálják.

4.2 Az államigazgatási feladatok általános jellemzése 4.2.1 Alapfogalmak

Az államigazgatási szervek működésük során szakigazgatási tevékenységet végeznek, azaz az adott szervtípusra jellemző feladatokat oldanak meg különböző jogi és nem jogi (pl. gazdasági, szervezési) eszközökkel. Az állampolgárok, igazgatott szervezetek gyakran nem tudnak különbséget tenni az államigazgatási, önkormányzati vagy más állami szervek működése között, számukra minden igazgatási működés „a hivatal”, esetleg „a hatóság” eljárása. Közkeletű az „illetékes hatóság” kifejezés, amelyet mindenféle igazgatási működésre alkalmaznak. Az államigazgatási szervek eljárásuk során a klasszikus jogállami bürokrácia szabályai szerint működnek, melyek szigorúan megszabják a működésük kereteit. A működés alapfeltétele, hogy az államigazgatási szervek szigorúan jogszabályban megállapított feladatkörükben, hatáskörükben, az illetékességi szabályokat betartva járjanak el, és külön garanciális (pl. eljárási) korlátoknak kell megfelelniük, ha hatósági jogkörük is van. Feladatkör, hatáskör A két fogalmat gyakran igen helytelenül szinonimaként használják. Sajnos meg kell jegyezni, hogy az állami szerveket létesítő, ill. jogállásukat meghatározó jogszabályok szinte sohasem különítik el megfelelően a két fogalmat (általában „feladat- és hatáskörök” ömlesztett felsorolását tartalmazzák). A feladatkör tágabb fogalom, az államigazgatási szerv feladatkörébe beletartozik minden olyan célkitűzés, amelynek a megvalósítására az adott szervnek törekednie kell. A feladatkör tehát az adott államigazgatási szerv rendszeresen ellátandó feladatainak összessége, tevékenységének irányát, célkitűzéseit foglalja össze. A feladatkörbe beletartozik minden, amiért az adott államigazgatási szervet létrehozták, és minden olyan eszköz is, amelyet a feladatainak végrehajtásához használ. A hatáskör ezzel szemben jogi fogalom. A hatáskör a feladatok ellátására az adott szervnek a rendelkezésére bocsátott jogi eszközök, vagyis a jogszabályban biztosított jogosítványok és kötelezettségek összessége. A hatáskör arra a kérdésre ad választ, hogy az adott államigazgatási szerv


68

Álla

mig

azga

tás

mit tehet meg a feladatkörébe utalt feladatok végrehajtása érdekében. A hatáskör tehát az államigazgatási szerv döntési jogosultságait adja meg. A hatáskör az államigazgatási működés központi kategóriája. A hatáskört minden esetben jogszabálynak kell megállapítania, és a jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy mely szerv bír az adott ügyben hatáskörrel. A hatáskör szabályozásánál tehát a jogalkotó egyfajta minőségi munkamegosztást végez az államigazgatás különböző szervei között. Az adott szerv rendeltetése, szakértelme alapján csoportosítja a döntési jogosultságokat a szervezetrendszeren belül. A hatásköröket különböző szempontok szerint szokták csoportosítani. Megkülönböztetnek ún. általános és különös hatásköröket. Általános hatásköre van a szervnek, ha az államigazgatás minden ágára vonatkozóan rendelkezik döntési jogosítványokkal. Különös hatásköre van azoknak az államigazgatási szerveknek, amelyek csak egy meghatározott igazgatási ágazatban hozhatnak döntéseket. Másik gyakori megkülönböztetés a hatáskörökkel kapcsolatban az anyagi jogi és az eljárási jogi hatáskör közötti különbségtétel. Anyagi jogi hatáskörről beszélünk, ha az államigazgatási szerv az ügy érdemében hozhat döntést, vagy annak megváltoztatására, kiegészítésére, megsemmisítésére, visszavonására jogosult. (Anyagi jogi hatáskör pl. az építési engedély kiadása, működési engedély visszavonása, felújításra, karbantartásra kötelezés, hatósági igazolvány kiadása stb.) Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha az érdemi döntést megelőző eljárásban, az érdemi döntéshez vezető „úton” hozhat olyan döntéseket, amelyek elősegítik a megfelelő érdemi döntés meghozatalát. (Eljárásjogi hatásköre van az államigazgatási szervnek, ha pl. a kérelem kiegészítését rendeli el, a bizonyítási eljárásban tanúmeghallgatást rendel el, vagy helyszíni szemle megtartásáról dönt. Az eljárásjogi hatáskörök általános szabályait a Ket. tartalmazza.) Fontos megkülönböztetni az elsőfokú és a másodfokú hatáskört. Elsőfokú hatáskörében jár el az államigazgatási szerv, ha az adott ügyben elsőként hoz érdemi döntést. Másodfokú hatáskört gyakorol az államigazgatási szerv, ha egy másik államigazgatási szerv által már korábban meghozott elsőfokú érdemi döntést akár kérelemre, akár hivatalból felülbírál (pl. fellebbezés vagy felügyeleti eljárás keretében). A hatáskör nem csak döntési jogosítványt ad az államigazgatási szervnek, hanem a hatáskör gyakorlása kötelezettség is. A jogszabály azért telepíti a hatáskört az adott államigazgatási szervhez, mert azt az ügyet, amelyre a hatásköre vonatkozik, meg kell oldania az államnak. Ezért a hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerv, ha szükséges, köteles gyakorolni a jogszabályban előírt hatáskörét. Másik korlátja a hatáskör gyakorlásának, hogy hatósági ügyben az államigazgatási szervtől a hatáskörébe utalt ügy nem vonható el, tehát annak az államigazgatási szervnek kell meghoznia a döntést, amelyikhez a jogszabály a hatáskört telepítette. Illetékesség Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek közötti területi munkamegosztást jelenti. Azaz míg a hatáskör a „mit tehet az államigazgatási szerv?” kérdésre ad választ, az illetékesség a „hol teheti az államigazgatási szerv?” kérdést válaszolja meg. Egyszerű példával élve az építési engedély kiadása a kiemelt építéshatósági jogkörrel rendelkező jegyző hatásköre. Az ilyen hatáskörrel rendelkező jegyzők száma több száz is lehet. De hogy a konkrét építkezés ügyében melyik jár el a több száz közül, azt az illetékességi szabály fogja meghatározni, nevezetesen az ingatlanhoz legközelebb eső város jegyzője lesz az eljárásra jogosult. A konkrét ügyben való döntési jogosultságot mindig a hatáskör és az illetékesség együtt adja meg, tehát csak akkor járhat el (de akkor köteles is eljárni) egy ügyben az államigazgatási szerv, ha egyszerre van hatásköre és illetékessége is. Hatósági jogkör Az államigazgatási szervek működésében kiemelt szerepet játszik a hatósági jogkör gyakorlása. Az államigazgatással kapcsolatba kerülő emberek általában hatósági jogkör gyakorlásának módjából és eredményességéből alkotnak véleményt az államigazgatás egészéről. Ugyanakkor még az


69

Álla

mig

azga

tás

államigazgatásban dolgozó köz- vagy kormánytisztviselők nagy többsége sem tudja pontosan meghatározni, hogy mi a különbség a hatóság és az államigazgatási szerv között. A hatósági jogkör speciális jogosítvány, amelynek segítségével az államigazgatási szervek közhatalmi eszközökkel oldhatnak meg bizonyos állami feladatokat. A hatósági jogalkalmazás az államigazgatási szerveknek, mint hatóságoknak olyan tevékenysége, amelyet a nekik alá nem rendelt személyekre, szervekre vonatkozóan gyakorolnak, és amelynek a célja, hogy az általánosan kötelező jogszabályt konkrét ügyekben alkalmazzák, és ennek során ún. hatósági döntéseket hoznak, vagy egyéb hatósági jogérvényesítő cselekményeket végeznek. Hatóságnak csak azt az államigazgatási szervet nevezzük, amelyik rendelkezik hatósági jogkörrel. Az államigazgatási szervezetrendszerben nem minden államigazgatási szervnek van hatósági jogköre. A hatósági jogkört tehát mindig külön jogszabályi felhatalmazás biztosítja az államigazgatási szerv számára. A hatósági jogkör szabályozásakor a jogalkotónak mindig pontosan meg kell határozni, hogy mi lehet a hatósági jogkör tartalma. A jogalkotónak rendelkeznie kell arról, hogy

− kikre vonatkozóan hozhat a hatóság kötelező erejű döntést, − milyen elnevezésű döntést adhat ki (engedély, kötelezés, bírság, jóváhagyás stb.), − mire jogosíthat, kötelezhet a hatósági döntés, hatósági határozat, − milyen feltételek fennállása esetén gyakorolhatja a hatósági jogkört, − milyen eljárásban gyakorolhatja a hatósági jogkört − az államigazgatási szerv.

A hatósági jogalkalmazást mindig olyan szervekre, személyekre vonatkozóan gyakorolja az államigazgatás, akikkel nem áll szervezeti alá-fölérendeltségi kapcsolatban. Ezért különösen fontos, hogy jól szabályozott legyen a hatósági jogkör gyakorlása, hiszen a hatósági jogalkalmazás során hazai és külföldi állampolgárok, állami és nem állami szervezetek, kis- és nagyvállalkozások, de akár multinacionális szervezetek egyaránt szerepelhetnek. A hatósági jogkör célja, hogy általánosan kötelező jogszabályt egyedi ügyekben alkalmazzon, és érvényre juttasson a hatóság. A jogalkotási folyamatban nem lehet minden egyes ügyre előre megállapítani a szabályokat, a jogalkotó csak a legfontosabb esetekre „látja előre” a szabályozás lehetőségét. A jogszabály adta keretek között azonban az ügyfelekhez közel álló államigazgatási szerv tudja „ráigazítani” a jogszabályt a konkrét ügyekre. Miközben a hatóság egyedi ügyben alkalmazza a jogszabályt, ennek során számos olyan döntést hoz, amelyekkel érvényre juttatja a jogalkotó akaratát. Ezeket a döntéseket nevezzük jogérvényesítő cselekményeknek. Ezek közül a leggyakoribb a hatósági határozat, de gyakran ún. hatósági intézkedést bocsát ki az államigazgatás, vagy hatósági ellenőrzést végez. 4.2.2 Az általános közérdek megjelenése az államigazgatási feladatokban Az államigazgatás működésére jellemző, hogy az általános közérdek érvényre juttatásáért dolgozik. Ugyanakkor nehéz pontosan definiálni, hogy mely feladatok fejezik ki leginkább az általános közérdeket. Mivel egy államnak nagyon sok feladata van, melyeknek megoldását több közigazgatási szervre bízza, egyfajta munkamegosztást kell kialakítani a különböző típusú és különböző szintű közigazgatási szervek között. A közigazgatási feladatok közül vannak olyan feladatok, amelyeket csak államigazgatási szervezetrendszerben lehet hatékonyan megoldani. Ugyanakkor vannak olyanok is, amelyeknél drága, és nem hatékony az államigazgatási feladatmegoldás. Nem lehet pontos katalógust alkotni az államigazgatási feladatok köréről, csupán bizonyos rendezőelveket határozhatunk meg a feladatok elosztására. Egyes igazgatási feladatok csak központi szinten jelennek meg. Az államok működtetése során számos olyan feladat merülhet fel, mely az egyes területi egységekben nem jelentkezik, hiszen az egész államot érinti, csak a központi igazgatásban lehet megoldani. Ilyennek tekinthetjük pl. a külügyi kapcsolatok szervezésének túlnyomó többségét, vagy a gazdasági igazgatásban az atomenergia-ügyi igazgatást, vagy a határon túli magyarokra vonatkozó igazgatást. Azokat a feladatokat, amelyek csak központi szinten jelennek meg, szükségképpen csak államigazgatási szervezetek keretei között lehet megoldani, hiszen a központi igazgatásban túlnyomó


70

Álla

mig

azga

tás

többségében államigazgatási szervek működnek. Ezeknek a feladatoknak a megoldásához nem szükséges kisebb területi egységek érdekeit figyelembe venni, hiszen fel sem merül, hogy partikuláris érdeket érintene a feladat végrehajtása. Egyes igazgatási feladatok ellátása a helyi érdekek szempontjából közömbös. Ezeket azért kell államigazgatási szervezetrendszerben megszervezni, mert ugyan nem csupán központi szinten merülnek fel, hanem az ország kisebb-nagyobb területi egységeiben is, de a feladat végrehajtásának módja közömbös a helyi érdekek szempontjából. Ezekben az ügyekben a helyi-területi önkormányzatok nem érdekeltek, a feladat-végrehajtás módját nem színezi helyi érdekeltség. Ebbe a körbe sorolható pl. az Országos Meteorológiai Szolgálat és helyi szerveinek, a meteorológiai állomásoknak a tevékenysége. Egyes igazgatási feladatokat a helyi érdekekkel szemben kell érvényesíteni. Az államigazgatási szervek működésének legjelentősebb indoka azonban az, hogy az igazgatási tevékenység során olyan közérdeket kívánnak érvényre juttatni, amelyet az egész ország területén egységesen kell képviselni, és nem valósulna meg a jogszabályban kitűzött cél, ha a helyi-területi önkormányzatok saját érdekeik szerint befolyásolnák a feladat végrehajtását, esetleg meg is akadályoznák azt. Ezekben az esetekben a közérdek csak akkor jut érvényre, ha a helyi-területi önkormányzatoktól elkülönült, csak a központi állami akaratot szem előtt tartó, és csak a központi államigazgatástól függő szervezetrendszerben oldják meg a feladatot. Ha sorra vesszük az államigazgatási szerveket, szinte mindegyiknél megtaláljuk ezt a szempontot, különösen azoknál, ahol hatósági jogalkalmazó tevékenységet is végez az államigazgatási szerv. Legtipikusabb példája közegészségügyi hatóság az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat működése, hiszen nem lehet az önkormányzatok szándékától, lehetőségeitől, hozzáértésétől függővé tenni egy járványveszély elhárítását. Ugyancsak ez a helyzet a környezetvédelmi igazgatásban, ahol a környezeti veszélyhelyzetet lehet, hogy éppen az önkormányzat gazdálkodó szerve okozta. Hasonlóképpen nem lehet a rendőrségi vagy a honvédelmi igazgatást az önkormányzatoktól függővé tenni. A fentieken túl felmerülhetnek további szempontok is, amelyek indokolják, hogy az adott feladatot államigazgatási szervek lássák el. Míg azonban az előző három esetben kizárt, hogy a feladatot az államigazgatási szervezetrendszeren kívül szervezzék meg, addig az alábbi szempontok nem kizárólagosan határozzák meg a feladattelepítést, de mindenképpen mérlegelni kell ezeket a munkamegosztás kialakításánál: Fontos szempont lehet az illetékességi terület. Ha a feladat végrehajtását az ország területi beosztásához lehet igazítani, akkor elméletileg nem kizárt, hogy a helyi önkormányzatok lássák el, ha nincs más kizáró körülmény. Ha azonban a feladat végrehajtása speciális illetékességen alapul, akkor csak államigazgatási szervezetben lehet végrehajtani, hiszen nincs olyan önkormányzat, amelynek az illetékességi területe pl. a Tisza vízgyűjtő területéhez igazodna. Erre az ún. területközi (más szóval: körzeti) illetékességre számos példát találunk a hazai államigazgatási rendszerben. Ilyen a környezetvédelmi vagy a bányászati igazgatás területi szervezetrendszere. Nagy jelentősége lehet a különleges szakértelemnek. Ma a közigazgatás működtetéséhez egyre több, nem igazgatási, hanem valamilyen más, speciális szakismeret szükséges. Minél bonyolultabbá válik a közigazgatás, annál több orvost, mérnököt, pedagógust, agrárszakembert, építészt, vegyészt stb. foglalkoztat. Ha egy feladat végrehajtása ezeken a speciális szaktudású köz- vagy kormánytisztviselőkön alapul, akkor valószínű, hogy államigazgatási szervezetben oldják meg a feladatot, hiszen az önkormányzatok nem tudnak ennyi különleges szaktudással rendelkező szakembert foglalkoztatni. Nincs is rá szükségük, hiszen egy önkormányzat területén egy-egy ügyfajtából nincs annyi, hogy érdemes legyen erre megfelelő szakképesítésű ügyintézőt felvenni. Gyakran szükséges speciális technikai, tárgyi feltételek biztosítása. Az előbbiekben említett különleges szaktudáshoz sokszor különleges tárgyi feltételek, pl. labor, speciális mérőműszerek, drága gépek, gyógyszerek, vegyszerek szükségesek. Amennyiben a feladatot csak ezzel lehet ellátni, akkor szintén valószínűbb az államigazgatási szervezetrendszerhez telepítés, hiszen ezeknek a tárgyi eszközöknek a beszerzése rendkívül költséges, és az önkormányzatok nem tudják biztosítani.


71

Álla

mig

azga

tás

Előfordulhatnak különlegesen költséges feladatok. Ha a feladat finanszírozása különlegesen költséges, akkor szintén a koncentrált megoldás látszik helyesebbnek, ezért az államigazgatási szervezetrendszerben, ott is valószínűleg a köz-ponti igazgatásban látják el. Jelentős szempont lehet az adatokhoz, információkhoz történő hozzáférés. Ha valamely igazgatási feladat végrehajtásához adatokra van szükség, akkor azokhoz az érintettek tájékoztatásán kívül hozzájuthat az eljáró szerv különböző adatbázisokból, nyilvántartásokból. Ha a feladat végrehajtásához szükséges információk helyben vannak, akkor valószínű, hogy az önkormányzatok is meg tudják oldani, ha azonban valamely központi nyilvántartás szükséges a végrehajtáshoz, akkor célszerűbb államigazgatási szervezetrendszerre bízni. 4.3 Az államigazgatás működésének tagolása Az államigazgatás tevékenység általános szinten nem írható le, mert – amint láttuk – nem egységes tevékenység. Ezért az államigazgatás működését, tevékenységét több szempontból vizsgálhatjuk. A szakirodalomban az államigazgatás működését szokták vizsgálni abból a szempontból, hogy milyen irányban hat az államigazgatás által végzett igazgatási tevékenység. Ebből a szempontból különbséget tehetünk az államigazgatás belső és külső működése között. Az államigazgatás alapvető rendeltetése a társadalomban működő legkülönfélébb szervezetek tevékenységének, a polgárok magatartásának a köz érdekében történő befolyásolása. Ennek megfelelően az államigazgatás működésére az a jellemző, hogy döntő súllyal az államigazgatás szervezeti rendszeréhez nem tartozó szervezetek és természetes személyek felé végez igazgatási tevékenységet. Azaz az államigazgatás tevékenysége döntő mértékben az államigazgatási rendszeren kívülre irányuló, a külső működés körébe tartozó tevékenység. (A külső működés körébe tartozik pl.: az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége vagy a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett hatósági jogalkalmazó tevékenysége). Annak, hogy az államigazgatás a kifelé ható tevékenységének eleget tudjon tenni, elengedhetetlen feltétele az államigazgatási rendszeren belüli igazgatás, a belső működés. A belső működés arra szolgál, hogy az államigazgatási szervezetrendszeren és az egyes államigazgatási szerveken belül megteremtse a szervezetrendszer, illetőleg az egyes szervek munkájához szükséges feltételeket, a feladatok megosztásának, ellátásának szabályozott, összehangolt rendjét, a feladatok ellátásához szükséges szervezeti, személyi és dologi feltételeket (pl.: az államigazgatási szervek belső igazgatása, az alárendelt államigazgatási szervek irányítása). Különbséget lehet tenni az államigazgatás működési formái között aszerint, hogy kik állnak az igazgatott pozíciójában. Vannak az államigazgatásnak olyan tevékenységei, amelyek csak fizikai személyeket, állampolgárokat érintenek (pl.: társadalombiztosítási igazgatás, menekültügyi igazgatás stb.). De vannak olyan államigazgatási tevékenységek, amelyek kizárólag szervezetek működésének befolyásolására irányulnak (pl.: törvényességi ellenőrzés, az alárendelt szervek irányítása, pénzügyi szervezetek felügyelete). Az államigazgatási tevékenységek jelentős része azonban olyan, amelyek mind a polgárok, mind a társadalomban működő szervezetek igazgatását egyaránt szolgálja (pl.: a különböző tevékenységek, létesítmények engedélyezésére irányuló államigazgatási tevékenységek szempontjából rendszerint közömbös, hogy szervezet, vagy polgár áll-e az igazgatott pozíciójában). A szakirodalomban vizsgálni szokták az államigazgatás tevékenységét a szerint is, hogy milyen eszközökkel végzi az államigazgatás a tevékenységét. Az államigazgatási szervek feladataik jelentős részét jogi eszközök igénybevételével látják el (pl. jogszabályokat alkotnak, a jogszabályok érvényesítése érdekében egyedi határozattal jogokat, kötelezettséget állapítanak meg, szerződéseket kötnek). Ugyanakkor széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek során jogon kívüli igazgatási eszközöket alkalmaznak (pl. ilyen az államigazgatás döntés-előkészítő tevékenysége, amelynek során információkat gyűjt, rendszerezi, elemzi azokat és ennek alapján döntési javaslatokat, dolgoz ki).


72

Álla

mig

azga

tás

Szokták az államigazgatás működését abból a szempontból is elemezni, hogy milyen viszony van az igazgatást végző államigazgatási szerv és az igazgatottak között. Az államigazgatási tevékenységek jelentős részében az államigazgatási szerv hatalmi pozícióban áll az igazgatottakkal szemben, egyoldalúan dönt az igazgatottak viszonyaiban. Az államigazgatási szervek hatalomgyakorlásának alapja lehet az állami hatalom, a közhatalom, az alá-fölérendeltségi viszonyokban a fölérendelt szerv igazgatási hatalma, vagy a tulajdonos hatalma. Az államigazgatási szervek egyre szélesebb körben tesznek eleget feladataiknak oly módon, hogy tevékenységüket nem egyoldalú hatalmi döntésekkel, hanem az igazgatottakkal együttműködve, a velük való megállapodások (pl. közigazgatási szerződések) útján, vagy az operatív szervezés eszközeivel gyakorolják. A továbbiakban több szempont – alapvetően az államigazgatási szervek és az igazgatottak közötti viszony, az alkalmazott eszközök, és az igazgatottak körének – figyelembevétele alapján osztályozzuk és elemezzük az államigazgatás működése körébe tartozó tevékenységeket.

4.4 Az államigazgatás közhatalom birtokában végzett tevékenységei Az államigazgatás, mint az államszervezet része feladatainak ellátása során impériumot, állami közhatalmat gyakorol. A közhatalom gyakorlása azt jelenti, hogy az államigazgatási szervek jogszabályban meghatározott hatáskörükben, illetékességi területükön mindenkire kötelező döntéseket hozhatnak és e döntéseknek állami kényszereszközökkel szerezhetnek érvényt. Az államigazgatási szervek a közhatalom gyakorlása során jogszabályokat alkothatnak, illetőleg a jogszabályok érvényesítése érdekében hatósági tevékenységet végeznek. 4.4.1 Az államigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége Az államigazgatási rendszerben a Kormány, illetőleg a Kormány tagjai és bizonyos autonóm államigazgatási szervek (a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, valamint a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke) rendelkeznek jogalkotó (jogszabályalkotó) hatáskörrel. A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat rendeletet. A Kormány tehát rendeletet adhat ki a törvények végrehajtására, de a Kormány rendelkezik elsődleges, eredeti jogalkotási hatáskörrel is, feladatkörében szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat is, amelyeket törvény még nem szabályozott. A Kormány rendeletalkotási hatásköre azonban nem korlátlan. Rendeletében nem szabályozhat olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket az Alkotmány szerint csak törvényben lehet szabályozni. Korlátozza még a kormány rendeletalkotási jogkörét az is, hogy kormányrendelet nem lehet ellentétes az Alkotmánnyal és az Országgyűlés által alkotott törvénnyel. A kormány tagjai, a miniszterelnök és a miniszterek is alkothatnak rendeletet. A Kormány tagjai feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján. A kormány tagjainak rendelete ennek alapján a törvények, illetőleg kormányrendeletek végrehajtására alkotott végrehajtási jogszabály, amely nem lehet ellentétes az alkotmánnyal, valamint nem ütközhet törvény, vagy kormányrendelet rendelkezéseibe. 2011-től két olyan államigazgatási szerv vezetője is jogosult rendeletet alkotni, amelyek nem tartoznak a Kormány irányítása alá. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete alkotmányban intézményesített, a pénzügyi közvetítő rendszert felügyelő, ellenőrző és szabályozó szerv. Elnöke törvényben meghatározott feladatkörében, törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Jogszabály továbbá a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete, amely törvénnyel, kormányrendelettel nem lehet ellentétes.

4.4.2 Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége A hatósági tevékenység az államigazgatási szerveknek a jogszabályok érvényesítése érdekében végzett tevékenysége. Jellemzője, hogy a külső működés körébe tartozó tevékenység, amelynek során az államigazgatási szervek a tőlük független szervezetek és személyek ügyeiben járnak el a közérdek védelmét szolgáló jogszabályok érvényesítése érdekében.


73

Álla

mig

azga

tás

Egy összetett tevékenységrendszer, amely többfajta tevékenységet foglal magában. A hatósági tevékenység eszközrendszere alapvetően attól függ, hogy a jogszabályok milyen módon szabályozzák az államigazgatás ellenőrzése alá rendelt társadalmi viszonyokat. A jogszabályok egy része oly módon szabályozza a társadalmi viszonyokat, hogy a jogszabályban előírt jogosultságok, kötelezettségek nem közvetlenül illetik meg, illetőleg terhelik a jogalanyokat, hanem a jogszabály feljogosítja vagy kötelezi az államigazgatási szerveket, hogy a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén jogokat állapítsanak meg, vagy kötelezettségeket írjanak elő a polgároknak, illetőleg szervezeteknek. Az ilyen jogszabályok – mivel azokból a címzettekre közvetlenül jogok, kötelezettségek nem háramlanak – csak az államigazgatási szervek közbejöttével, azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy az államigazgatási szervek hatósági tevékenységük során egyedi ügyekben alkalmazzák azokat. Pl. miniszteri rendeletek szabályozzák azokat a személyi, tárgyi, szakmai minimumfeltételeket, amelyeket az egyes egészségügyi intézményeknek ahhoz, hogy működési engedélyt kapjanak, működésük során biztosítaniuk kell. Az egészségügyi intézmények csak akkor kezdhetik meg működésüket, ha az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat illetékes intézete a működési engedélyezési eljárás során ellenőrizte, hogy az intézmény megfelel-e ezeknek a jogszabályi követelményeknek és működési engedélyben feljogosítja az egészségügyi szolgáltatás nyújtására. A közigazgatási szerveknek ezt a tevékenységét, amikor tehát a jogszabály alapján egyedi ügyekben jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, szankciót alkalmaznak, vagy jogvitát döntenek el, nevezzük hatósági jogalkalmazó tevékenységnek. A jogi szabályozás másik módja az, amikor a jogszabály közvetlenül biztosít valamely jogokat, vagy ír elő kötelezettségeket a jogalanyok számra. Ezek a jogszabályok azáltal töltik be rendeltetésüket, hogy a polgárok, a szervezetek betartják, önként követik azokat. Az ilyen jogszabályok érvényesüléséhez nincs szükség a közigazgatási szervek közreműködésére. E jogszabályok érvényesítésével kapcsolatban a közigazgatási szerveknek az a feladata, hogy ellenőrizzék, folyamatosan figyelemmel kísérjék, hogy a jogalanyok tevékenységük során betartják-e a jogszabályi előírásokat. Amennyiben az ellenőrzés során jogsértést állapítanak meg, a jogsértőt kötelezhetik a jogsértés abbahagyására, a jogszerű állapot helyreállítására, és intézkedhetnek a jogsértésért felelősök felelősségre vonása iránt, vagy úgy, hogy maguk alkalmaznak szankciót, vagy úgy, hogy szankció alkalmazását kezdeményezik más szerveknél. Így szabályozza a jog pl. a személyi jövedelemadó fizetésének kötelezettségét. A törvény megállapítja, hogy mi minősül adóköteles jövedelemnek, és meghatározza a jövedelemadó-kulcsokat, a törvény előírásai szerint a kifizetőhelyek befizetik az adóelőleget, az állampolgárok pedig minden évben elkészítik az adóbevallásukat, és önként befizetik az adójukat. Az NAV adóigazgatási szerveinek az a dolga, hogy ellenőrizzék az adóbevallások jogszerűségét, és ha jogsértést állapítanak meg, kötelezik az adózót az adóhiány megfizetésére és a jogsértés mibenlététől függően bírságot (adóbírságot, mulasztási bírságot) állapítanak meg, illetőleg súlyos jogsértés esetén büntetőeljárást kezdeményezhetnek. Az államigazgatási szerveknek ezt a tevékenységét nevezzük hatósági felügyeletnek. A hatósági felügyelet gyakorlása során jogalkalmazásra, jogot, kötelezettséget megállapító határozat meghozatalára csak akkor kerül sor, ha a felügyeletet gyakorló hatóság jogsértést állapít meg. A jogi szabályozás gyakran él a kétféle hatósági tevékenység kombinálásával, amikor valamely tevékenység gyakorlását előzetes jogalkalmazói döntéshez, engedélyhez köti, egyúttal az államigazgatási szervek folyamatos ellenőrzése, felügyelete alá is helyezi a tevékenység gyakorlását. A fentiekben bemutatott példánál maradva az egészségügyi intézmények egészségügyi szolgáltató tevékenysége előzetes működési engedélyhez kötött, ugyanakkor az ÁNTSZ szervei folyamatosan ellenőrzik az intézmény működését, s ha hiányosságot tapasztalnak, kötelezhetik az egészségügyi szolgáltatót a hiányosságok megszüntetésére, és szankciókat alkalmazhatnak vele szemben. 4.4.3 A hatósági jogalkalmazás A hatósági jogalkalmazó tevékenység során (lásd az előző pontban is) az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező államigazgatási szerv, a hatóság jogszabály alapján egyedi határozatban jogokat, kötelezettségeket állapít meg az ügyfelek számára, jogvitákat dönt el és szankciót alkalmaz.


74

Álla

mig

azga

tás

A hatósági jogalkalmazás keretében a hatóság számtalan jogot megállapító határozatot hoz. Ezek között a leggyakoribbak az engedélyek. A jogi szabályozás leggyakrabban olyan tevékenységek gyakorlását köti engedélyhez, amelyek esetén a tevékenység gyakorlására vonatkozó jogszabályok megsértésének következményei utólag nem, vagy csak súlyos áldozatok árán szüntethetők meg. Az engedélyezési eljárásban a hatóság feladata az, hogy a tevékenység megkezdése előtt ellenőrizze, hogy a tervezett tevékenység megfelel-e a jogszabályok előírásainak. Az engedélyhez kötött tevékenységek esetén a tevékenység engedély nélküli gyakorlása jogellenes és szankciót von maga után. A jogi szabályozás gyakran köti államigazgatási szervek engedélyéhez valamely beruházás létesítését (pl.: engedélyhez kötött a hírközlési berendezések, vasút, út, erőmű stb. létesítése), általános megoldás az, hogy amennyiben valamely berendezés, építmény létesítéséhez engedély szükséges, a jogi szabályozás engedélyhez köti a létesítmény használatba vételét, későbbi átalakítását, felújítását és használati módjának megváltoztatását is. Gyakori engedélyfajta az államigazgatásban valamely áru, termék (pl.: gyógyszerek, élelmiszerek, fegyver, lőszer, robbanóanyag stb.) előállításának, forgalomba hozatalának engedélyezése. Jellemző engedélytípus az is, amikor valamely az állampolgárok, szervezetek széles körét érintő szolgáltató tevékenység gyakorlását köti engedélyhez a jogi szabályozás (pl.: hitelintézeti tevékenység, gáz-, villamosenergia-szolgáltatási tevékenység, egészségügyi szolgáltatás engedélyezése). Az engedélynek sajátos formája a jogban az, amikor valamely magatartást általában tilt a jog, mert az valamely közérdeket, vagy valamely közösség érdekeit sérti, azonban kivételes esetekben, jogszabályban meghatározott feltételek mellett lehetőséget ad a tilalom feloldására, illetőleg az általános szabályoktól való eltérésre. A hatóság ilyenkor az engedélyezési eljárás során azt vizsgálja, hogy fennállnak-e a tilalom feloldásának, az általános szabálytól való eltérés feltételei (pl.: a kulturális örökségvédelmi iroda, mint a kormányhivatal szakigazgatási szerve, hatóságként műemlékvédelmi okból az országos építésügyi szabályoktól és nemzeti szabványoktól való eltérést engedélyezhet). Új, sajátos területe a hatóságok jogalkalmazó tevékenységének a gazdasági jellegű szolgáltató tevékenységek kapcsán az engedélyek helyett alkalmazandó ún. bejelentési eljárások köre, melyek kapcsán a felügyeleti és ellenőrzési feladatok különösen kiemelt szerepet játszanak (lásd részletesen a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényt). Jogot állapít meg a hatóság akkor is, amikor az államigazgatás anyagi javaknak jogszabályban meghatározott feltételek és rend szerinti elosztásáról dönt. Ebben az esetben az államigazgatási jogalkalmazás garantálja az elosztás során a jogszabályi rendelkezések érvényesülését, azt, hogy a jogszabályban meghatározott jogosultak jussanak hozzá az anyagi javakhoz. Így pl.: jogalkalmazó tevékenység során állapítják meg a társadalombiztosítás szervei a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásaira való jogosultságot (táppénz, nyugdíj). A hatósági jogalkalmazás keretében a közigazgatási szervek széles körben állapítanak meg kötelezettségeket. Kötelezést tartalmazó határozatban előírhat meghatározott cselekvést, cselekvéstől való tartózkodást, cselekvés abbahagyására kötelezhet. A hatósági kötelezést általában akkor írja elő a jogi szabályozás, ha megsértették a jogot. Ekkor hatóság a jogsértés abbahagyását, illetőleg a jogsértő állapot megszüntetését, a jogszerű állapot helyreállítását írja elő kötelezést tartalmazó határozatában (pl. a környezetvédelmi hatóság felfüggesztheti, megtilthatja, korlátozhatja az engedélytől eltérő hulladékgazdálkodási tevékenységet). A hatósági kötelezés lehet az eszköze valamely jogszabályban előírt kötelezettség érvényesítésének (pl.: a kulturális örökségvédelmi iroda, ha a védett épület tulajdonosa a törvényben előírt jó karbantartási kötelezettségének nem tesz eleget, elrendelheti a védett épület felülvizsgálatát, helyreállítását). A hatósági kötelezés lehet valamely veszélyhelyzet megelőzésének, elhárításának eszköze (pl.: életet, testi épséget veszélyeztető épület átalakítására, lebontására kötelezés). De helye lehet hatósági kötelezésnek valamely közérdekű cél megvalósítása érdekében (pl.: a természetvédelmi hatóság a fokozattan védett növény- és állatfajok élőhelye körül használati és gazdálkodási korlátozást írhat elő).


75

Álla

mig

azga

tás

Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységük keretében végeznek ún. kvázi bíráskodási tevékenységet is, amikor a jogalanyok között keletkezett jogvitákat döntenek el (pl.: ilyen jogvitákat elbíráló funkciója van a Közbeszerzési Döntőbizottságnak vagy a Versenytanácsnak). Ez a tevékenység természetesen nem elsődlegesen jellemző a közigazgatásban, hiszen a jogviták eldöntésének elsődleges terepe a bírósági jogalkalmazás. A hatósági jogalkalmazás keretében az államigazgatási szervek széles körű szankció-megállapítási hatáskörrel rendelkeznek. Egyaránt alkalmazhatnak ún. reparatív szankciókat, amelynek célja a jogszerű állapot helyreállítása (pl.: az engedély visszavonása, a tevékenység felfüggesztése) és represszív szankciókat, amelynek célja a jogsértő felelősségre vonása, joghátrány alkalmazása a jogsértővel szemben. A tipikus államigazgatási represszív szankció a bírság. Az államigazgatási szervek által végzett hatósági tevékenység körébe tartozik a különféle közhitelű nyilvántartások vezetése, illetőleg a hatósági bizonyítványok, igazolványok kiállítása is. A közhitelű nyilvántartások vezetése során az államigazgatási szervek állampolgárok és szervezetek adatait és adatainak változását tartják nyilván. Ezek a nyilvántartások lehetnek olyanok, amelyek csak a bennük foglalt tények, adatok bizonyítására szolgálnak, a nyilvántartásba való bejegyzésből jogok, kötelezettségek nem származnak (pl.: választói névjegyzék, személyiadat- és lakcímnyilvántartás stb.). De vezetnek az államigazgatási szervek olyan nyilvántartásokat, amelyekbe a bejegyzésnek jogkeletkeztető hatása van (ilyen pl.: az ingatlan-nyilvántartás, a vevő az ingatlan tulajdonjogát a nyilvántartásba való bejegyzéssel szerzi meg, vagy a gyógyszer-törzskönyv, gyógyszert csak akkor lehet forgalomba hozni, ha a törzskönyvbe bejegyezték). A hatósági bizonyítványok valamely tény, állapot vagy adat igazolására szolgálnak (pl.: erkölcsi bizonyítvány, tulajdoni lap másolata). A hatósági igazolványok az ügyfél adatainak és jogainak rendszeres igazolására szolgáló okmányok (ilyen pl.: a személyi igazolvány). A hatósági nyilvántartásoknak, bizonyítványoknak, igazolványoknak közös jellemzője, hogy azok közhitelűek, azaz a bennük foglalt adatokat – az ellenkező bizonyításáig – mindenki köteles valósnak elfogadni. 4.4.4 A hatósági felügyelet A hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója, hogy a felügyeletet gyakorló közigazgatási szerv folyamatosan figyelemmel kísérje, ellenőrizze, hogy a „gondozására bízott” jogszabályok címzettjei betartják-e a jogszabályok, illetőleg az azok alapján kiadott egyedi hatósági határozatok előírásait. Ha a jogalanyok jogkövető magatartást tanúsítanak, akkor a hatósági felügyelet pusztán az ellenőrzési jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg. Ha a hatóság az ellenőrzése során jogsértést tapasztal, vagy megállapítja, hogy fennáll a jogsértés veszélye – ami rendszerint valamely veszélyhelyzet fennállását jelenti –, akkor a felügyeletet gyakorló szerv jogosult hatósági aktusok kibocsátására, kötelezhet a jogsértés abbahagyására, a jogsértő állapot megszüntetésére, másrészt szankciót alkalmazhat. A hatósági felügyelet tehát egyrészt ellenőrzési jogosítványokat foglal magában (a helyiségekbe belépés, iratok megtekintése, az ellenőrzöttek meghallgatásának joga, eszközök, a felhasznált anyagok műszeres vizsgálatának elvégzése, mintavétel stb.) Az ellenőrzött az ellenőrzési cselekmények tűrésére köteles. Ha az ellenőrzés során a szerv jogszabálysértést észlel:

− a felügyeleti szerv nevében ellenőrzést végző szerv a veszélyhelyzet elhárítása érdekében azonnal végrehajtandó hatósági intézkedést tehet (pl. a tisztiorvosi szolgálat felügyelője az ét-teremben végzett ellenőrzés során megsemmisítheti a romlott élelmiszert, a munkavédelmi fe-lügyelő elrendelheti a munkavédelmi felszerelés azonnali használatát stb.);

− hatósági jogalkalmazói határozatot hozhat, amelyben kötelezhet a megállapított hiányosságok megszüntetésére, a jogszerű állapot helyreállítására, gyakran a hiányosságok megszüntetéséig korlátozhatja, felfüggesztheti az ellenőrzött szerv, vagy személy tevékenységét;

− intézkedik a jogsértésért való felelősség megállapítása iránt: • ezt teheti úgy, hogy alkalmazza a hatáskörébe utalt szankciókat – majd minden fel-

ügyeletet gyakorló hatóságnak van saját szankcióalkalmazási hatásköre: szabálysértési


76

Álla

mig

azga

tás

bírságot szabhatnak ki, vagy valamely speciális anyagi jogi szankciót alkalmazhatnak (pl. tűzvédelmi bírság, fogyasztóvédelmi bírság, adóbírság stb.);

• ha nincs hatásköre szankció alkalmazására, illetőleg a jogsértés jellege, súlya más szankció alkalmazását teszi szükségessé, felelősségre vonást kezdeményez (pl. bünte-tő-, fegyelmi eljárást kezdeményez).

Az államigazgatási szervek által végzett felügyeleti tevékenység sajátos fajtája a törvényességi felügyelet. A törvényességi felügyelet valamely szerv működése feletti felügyelet gyakorlását jelenti. Az államigazgatási rendszerhez képest önállósággal, autonómiával rendelkező testületek, főként önkormányzatok (pl. a köztestületi önkormányzatok, egyetemek, főiskolák, területfejlesztési tanácsok) felett, működésük törvényességének biztosítása érdekében az állam szervei törvényességi felügyeletet gyakorolnak. Az állami törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szervek azt ellenőrzik, hogy a szervezet működése, döntései megfelelnek-e a jogszabályok, a belső szabályzatok előírásainak. Ha az ellenőrzés során az ellenőrzést végző szerv törvénysértést tapasztal, intézkedik a törvénysértés megszüntetése iránt. A törvénysértés megszüntetése érdekében felhívhat annak megszüntetésére, összehívhatja a testületet a felhívás megtárgyalására, kezdeményezheti a törvénysértésért felelős személyek felelősségre vonását. Ha a felhívásnak a testület nem tesz eleget, mód van a törvénysértő döntés megsemmisítésére, a törvényességi felügyelet keretében a felügyeletet gyakorló szerv a döntést nem változtathatja meg. Súlyos és ismétlődő törvénysértés esetén a jogi szabályozás általában módot ad a törvényes működés helyreállítása érdekében a szervezet autonómiájának felfüggesztésére, illetőleg vezető testületének feloszlatására. Az állami törvényességi felügyelet jogi szabályozása nem tekinthető egységesnek. Általánosnak mondható az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja a felügyeleti jogosítványok gyakorlását az államigazgatási szervek és a bíróságok között. A leggyakrabban alkalmazott megoldás az, hogy a törvényességi felügyeleti jogosítványok közül az államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik az ellenőrzés és a törvénysértés megszüntetésének, illetőleg a felelősségre vonás kezdeményezése, azoknak a jogosítványoknak a gyakorlását azonban, amelyek már beavatkozást jelentenek a felügyelt szerv tevékenységébe, már a bíróságok hatáskörébe utalja a jogi szabályozás (pl. ez a megoldás érvényesül a szakmai kamarák többségénél). Vannak olyan törvényességi felügyelet alatt álló szervezetek is, amelyek esetében az ellenőrzést végző államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a törvénysértő döntés megsemmisítése (pl.: az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva megsemmisítheti a felsőoktatási intézmények törvénysértő döntését, ebben az esetben a miniszter döntését az intézmény támadhatja meg bíróság előtt), vagy a szervezet autonómiájának felfüggesztése (pl.: a területfejlesztési tanács súlyos vagy ismételt jogszabálysértése esetén a kormánymegbízott a törvényes működés helyreállítása érdekében felfüggesztheti a tanács vagy tisztségviselője működését, és felügyelő biztost rendelhet ki, a kormánymegbízottnak ezt a döntését a tanács megtámadhatja bíróság előtt). 4.4.5 A hatóság szakmai és szolgáltató tevékenysége A modern társadalmakban az államigazgatási tevékenység alapvetően magas szintű szakmai tevékenységet feltételez. Széles körben vannak a hatósági tevékenység körében olyan ügyek (pl.: a környezetvédelem, a közegészségügy, az állategészségügy, fogyasztóvédelem stb. területén), amelyekben a jogalkalmazói határozat előkészítése során szaktudományi elemzéseket, laboratóriumi, műszeres vizsgálatokat kell végezni. Ez a szakmai tevékenység szerves része a hatósági jogalkalmazó tevékenységnek, e nélkül megalapozott hatósági határozat nem hozható. A hatóságok szolgáltatást is végeznek az ügyfelek számára. Ilyen szolgáltatást végez a tűzoltóság, amikor tüzet olt, a földhivatal, amikor földmérési tevékenységet végez, az ÁNTSZ intézete, amikor laboratóriumi vizsgálatot végez a lakosság számára, védőoltásokat ad, fertőtlenítést végez stb. Ezeknek a szolgáltatásoknak egy része kötelezően igénybe veendő, míg mások fakultatívak, vannak ingyenes szolgáltatások, míg más szolgáltatások igénybevételéért jogszabályban meghatározott díjat kell fizetni. (E téren elég nagy az elvi tisztázatlanság, hiszen a közigazgatási szervek az adófizetők pénzén működnek, és ha még külön szolgáltatási díjat is kell fizetni, úgy fennállhat ugyanazon tevékenységnél a párhuzamos finanszírozás is). Egy adott társadalmi tevékenység befolyásolására szolgáló valamennyi hatósági tevékenységfajta gyakorlása általában egy közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik (pl.: az energia termelésével és


77

Álla

mig

azga

tás

szolgáltatásával kapcsolatos hatósági tevékenységek a Magyar Energia Hivatal hatáskörébe tartoznak), azonban gyakran előfordul az is, hogy a felügyeleti tevékenység ellátása elkülönült, nagy szakmai felkészültséggel rendelkező szervezet feladat- és hatáskörébe tartozik (pl.: fogyasztóvédelmi hatóság, tisztiorvosi szolgálat, munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv). 4.5 Hierarchikus igazgatás Az államigazgatási rendszerre a hierarchikus felépítés a jellemző. Alá-fölé rendeltségi viszonyok jellemzik mind az államigazgatási szervek belső igazgatását, mind az államigazgatási szervezeti rendszer felépítését. Az államigazgatási szervek az államigazgatási rendszeren belül széles körben végeznek olyan tevékenységeket, amelyek alapja a szervezeti hierarchia, az igazgatási hatalom. Ebbe a körbe sorolható az államigazgatási szervek belső igazgatása, illetőleg az alárendelt államigazgatási szervek irányítása. 4.5.1 Az államigazgatási szervek belső igazgatása Az államigazgatási szervek belső igazgatásának feladata a szervezet működéséhez szükséges szervezeti keretek, személyi és anyagi feltételek biztosítása, a szervezeten belüli munkamegosztás kialakítása, a szervezet működésének összehangolása, a szervezet folyamatos és zavartalan működésének biztosítása. A belső igazgatás a szervezet vezetőjének a feladata, a vezetőt e feladatai ellátásában a szervezet méreteitől, az ellátott feladatoktól függően kisebb vagy nagyobb belső igazgatási apparátus segíti e feladatainak ellátásában. A vezető gyakorolja a munkáltatói jogokat az államigazgatási szerv köz- és kormánytisztviselői felett, gyakorolja a gazdálkodási jogokat a szerv rendelkezésére álló pénzeszközök felett. Általában a vezető joga a szerv belső szervezeti tagolásának, működési rendjének szabályozása, a szervezeti és működési szabályzat megalkotása. Testületi szervek esetén a testület működését, a testületi döntések előkészítését, a testület tanácskozásának rendjét, a határozathozatal szabályait a testület az ügyrendjében szabályozza. A vezető felel a szervezet törvényes és szakszerű működéséért. Ennek érdekében utasítási jogkörrel és a szervezet tevékenysége felett teljes ellenőrzési jogkörrel rendelkezik. A belső igazgatás jogi kereteit, a vezetői döntési jogának határait, a szervezeten belüli alá-fölérendeltségi viszonyok jogi tartalmát a közszolgálati jog szabályai határozzák meg. 4.5.2 Az alárendelt államigazgatási szervek irányítása Az irányítás önálló államigazgatási szervezetek közötti viszony, olyan tartós hatalmi viszony, amelyben az irányítást végző államigazgatási szerv olyan jogosítványokkal rendelkezik, amelyek alkalmasak arra, hogy az irányított szerv működésére meghatározó befolyást gyakoroljon. Az államigazgatási szervezetrendszeren belül szigorú alá-fölérendeltségi viszonyok érvényesülnek, ennek megfelelően az irányító szervek rendkívül széles jogosítványokkal rendelkeznek, amelyekkel mind az alárendelt szervek feladatkörébe tartozó tevékenységek gyakorlását, mind az alárendelt szerv szervezetszerű működését befolyásolni képesek. Az államigazgatási szervezeti rendszer egy többszintű hierarchikus rendszert alkot, amelynek csúcsán a Kormány áll. Általános megoldás az, hogy az irányítási tevékenységet és az ehhez kapcsolódó irányítási jogokat a közvetlen felettes szerv gyakorolja. Azonban nem ritka az a megoldás, hogy a jogi szabályozás megosztja az irányítási jogosítványokat a hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő államigazgatási szervek között és egyes irányítási jogosítványok gyakorlását az irányító szerv felettes szervének hatáskörébe utalja (pl. a szervezet létrehozásának, megszüntetésének joga a hierarchia magasabb szintjén elhelyezkedő Kormány, illetőleg minisztérium hatáskörébe tartozik, gyakran a vezető kinevezésének jogát a közvetlen irányító szerv felettes szerve gyakorolja). Az irányítási jogosítványok – az egyes konkrét irányítási viszonyokban eltérő terjedelemben – magukban foglalják mindazt, amit a Ksztv. 2. §-a e körben felsorol.


78

Álla

mig

azga

tás

Állami vezető vagy államigazgatási szerv szervezeti egysége vezetője tevékenységének irányításánál – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a következő hatáskörök együttesét kell érteni:

− egyedi utasítás kiadását egyedi feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, − a vezető tevékenységének ellenőrzését, − jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezést.

A hierarchikus irányítás különleges területét jelenti az állam fizikai hatalmát megtestesítő fegyveres szervezetek (hadsereg, rendőrség stb.) irányítása. Főszabályként e szervezetek is az államigazgatás központi szerveinek (Honvédelmi Minisztérium, Belügyminisztérium stb.) alárendelten, hierarchikus irányítási rendszerben működnek. Azonban e szervezeteknek az államszervezetben a hatalomgyakorlás szempontjából elfoglalt különleges helye miatt az Alkotmány, illetőleg a vonatkozó törvények e szervezetek tekintetében az irányítási jogosítványokat megosztják az egyes hatalmi ágak között, egyes irányítási jogok gyakorlása a parlament, az államfő hatáskörébe tartozik, illetőleg jelentős, közvetlen irányítási jogosítványokkal rendelkezik a Kormány is (hazánkban különösen igaz ez a Honvédség és a nemzetbiztonsági szolgálatok tekintetében). 4.6 Az állami vagyonnal gazdálkodó szolgáltató és gazdálkodó szervezetek

igazgatása

A magyar államszocialista rendszerben a termelőeszközök és a lakásállomány meghatározó része ál-lami tulajdonban állt. Figyelemmel az egységes államigazgatás koncepciójára a tanácsok (mind a he-lyi, mind a megyei tanácsok) csak az állami vagyon kezelői voltak. Az állami vagyon igazgatásáért ebben a rendszerben egyrészt az ágazati minisztériumok az általuk irányított vállalati rendszereken keresztül, valamint a tanácsok a közvetlen tanácsi igazgatáson és a tanácsi vállalatokon keresztül lát-ták el ennek a hatalmas vagyonnak az igazgatását. A rendszerváltozás folyamatában, majd azt követően ez a rendszer feldarabolódott. Egyrészt a privati-záció révén jelentős mennyiségű termelőeszköz és lakás került magántulajdonba, valamint a korábban egységes állami tulajdon is megszűnt, ugyanis az önkormányzatok autonómiájának az elismerésével az önkormányzati tulajdon is levált az állami tulajdon köréről. 1990-et követően mindezekre tekintettel az állami vagyon igazgatása is jelentősen átalakult. Egyrészt 1990-et követően sor került a korábbi önkormányzati vagyonkezelésben levő vagyonelemek, valamint az Ötv.-ben és az önkormányzati vagyonátadásról rendelkező törvényben meghatározott vagyonelemek önkormányzati tulajdonba adására. Ezen vagyonelemek közül a bérlakás-állományt 1993-at követően az állam a használóinak (bérlőinek) privatizálta. A megmaradt állami vagyon tekintetében a rendszerváltozás folyamatában kialakult rezsim viszonylag stabil volt, rendszerszerű átalakítására csak 2007-ben került sor. A fentiek szerint az új időszakban megkülönböztették az állam vállalkozói és kincstári vagyonát. A vállalkozói vagyon körébe kerültek azon vagyonelemek, amelyek ipari, szolgáltató és mezőgazdasági üzletszerű tevékenység céljául szolgáló termelőeszközök voltak. A vállalkozói vagyont a vonatkozó törvények két csoportba sorolták: egyrészt az állam időleges tulajdonában levő, privatizálandó va-gyonelemekre, valamint a közfeladat ellátáshoz kapcsolódó tartós állami tulajdonban álló vagyon-elemekre. A vállalkozói vagyon igazgatása 1990 és 1995 között egy központi költségvetési szerv, az Állami Vagyonügynökség (ÁVÜ), 1995-et követően pedig egy kizárólagos és tartós állami tulajdonú portfoliókezelő részvénytársaság az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (később Zrt.) feladat- és hatáskörébe tartozott. A vállalkozói vagyonon kívül, jellemzően nem a termelőeszközök körébe tartozó egyéb vagyonele-mek úgynevezett kincstári vagyonnak minősültek, amelyek tekintetében az azt kezelő állami szervek jellemzően vagyonkezelői jogot kaptak. A kincstári vagyon igazgatásának központi feladatait egy területi kirendeltségekkel rendelkező központi államigazgatási szerv, a pénzügyminiszter irányítása alatt álló Kincstári Vagyoni Igazgatóság látta el.


79

Álla

mig

azga

tás

Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (Vtv.) azonban jelentősen átalakította ezt a rend-szert. 2007-től az állami vagyon igazgatása egységes keretek között zajlik, amely egységes irányítá-sából 2010-ben ismét önállósult az állami tulajdonú termőföld-vagyont kezelő Nemzeti Földalap. Az állami vagyon kezelésének központi szerve az atipikus államigazgatási szervként felfogható, hét-tagú igazgatóság által vezetett Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt., amely feladatkörében

− előkészíti és végrehajtja a Kormány és a nemzetgazdasági miniszter állami vagyonnal kapcso-latos döntéseit,

− nyilvántartást vezet a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó az állami vagyonról, annak alapján adatszolgáltatást nyújt,

− a tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó állami vagyont közvetlenül vagy polgári jogi szerződé-sek útján hasznosítja,

− rendszeresen ellenőrzi a vele szerződéses jogviszonyban lévő személyek, szervezetek vagy más használók állami vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól az MNV Zrt. Felügye-lő Bizottságát, az ellenőrzött szervet, szükség esetén a minisztert és az Állami Számvevőszé-ket tájékoztatja,

− az állami vagyonnal kapcsolatos polgári jogi jogviszonyokban - jogszabály eltérő rendelkezé-se hiányában - képviseli a Magyar Államot,

− ellenőrzi az értékesítési szerződésekben foglalt, a vevők által vállalt kötelezettségek teljesíté-sét,

− közreműködik a Nemzeti Vagyongazdálkodási Irányelvek és az Éves Nemzeti Vagyongazdál-kodási Program előkészítésében,

− az állami feladatok ellátása során a költségvetési szervek, illetve az egyéb, az állami vagyont használó természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szer-vezetek részére a működésükhöz szükséges állami tulajdon használatához szükséges szolgál-tatásokat (üzemeltetés, beszerzés) nyújt.

Az MNV Zrt. a Magyar Állam által alapított egyszemélyes részvénytársaság, amelynek részvénye forgalomképtelen. Alapító okiratának elfogadása és módosítása a Kormány hatáskörébe tartozik. Az MNV Zrt. nem alakulhat át, nem válhat szét, más társasággal nem egyesülhet. Megszűnéséről az Or-szággyűlés törvényben rendelkezhet. Az MNV Zrt. ügyvezetését a héttagú igazgatóság látja el, amely ily módon a stratégiai döntéseket hozza. Az MNV Zrt. tevékenységét az öttagú Felügyelő Bizottság ellenőrzi. Az MNV Zrt. operatív vezetése a vezérigazgató feladata, aki vezeti az MNV Zrt. munkaszervezetét a hatályos jogszabályok, az MNV Zrt. alapító okirata, a részvényesi jogok gyakorlója határozatai, valamint az igazgatóság dön-téseinek keretei között. A fenti keretek között a Vtv. meghatározza

− az állami vagyonnal való gazdálkodás, valamint − az állami vagyon elidegenítésének

főbb szabályait.


80

Álla

mig

azga

tás


− Milyen szempontok szerint oszthatók meg a közigazgatási feladatok az államigazgatás és más közigazgatási szervek között?

− Mely államigazgatási szervek jogosultak jogszabályt alkotni és milyen formában? − Mely államigazgatási szervek minősülnek hatóságnak? − Mi a hatósági felügyeleti tevékenység alapvető funkciója? − Milyen szervezeti változások történtek az állami vagyon igazgatásában az elmúlt két évtized-

ben?


81

Álla

mig

azga

tás

5 Az államigazgatás helye az Európai Közigazgatási Térben

5.1 A közös európai közigazgatási térről Amint az ismeretes, az Európai Unión belül a tagországok közigazgatása a belső szuverenitás körébe tartozó kérdés, melyre nincsenek közösségi vívmányok, uniós jogi szabályozás. A Római Szerződés és a csatlakozási feltételeket rögzítő koppenhágai kritériumok azonban azt köve-telik meg a jelölt országoktól, hogy a közösségi vívmányokat megvalósítani képes nemzeti közigazga-tással rendelkezzenek. A képességek oldaláról megközelített nemzeti közigazgatásoknak pedig megfelelő jogi és intézményi keretekkel kell rendelkeznie. Ilyen intézményfejlesztési programokat tartalmaz a közösségi vívmá-nyok alkalmazásának nemzeti programja. A közigazgatással kapcsolatos konkrét elvárásokat az 1997-es holland elnökség alatt készített Közös Európai Közigazgatási Tér című dokumentumból ismerhetjük meg. Az egyes tagországokkal szembe-ni elvárásokat pedig az éves országjelentések tartalmazzák. A tagjelölt országok közigazgatási kapacitását a világ legfejlettebb EU országait tömörítő OECD és az Európai Unió közösen működtetett intézménye a SIGMA program segíti és ellenőrzi is egyben. A magyar közigazgatás-fejlesztés célkitűzéseinek így az uniós csatlakozás folyamatában rögzített elvárásokra is figyelemmel kell lennie. Az elvárások nagy része a csatlakozás első stádiumában elsősorban az államigazgatási szerveket érin-tette. A tagjelölt országok közigazgatásával kapcsolatos elvárásokat az 1997-es rotterdami konferencia óta az európai közigazgatási térről készült politikai dokumentum foglalja össze. Eszerint általánosságban a Római Egyezmény egyetlen rendelkezése sem foglakozik a közigazgatás-sal. Ezt a területet illetően semmiféle általános jellegű szabályozásra nem került sor. Másként szólva, a közigazgatást illetően nincs „közösségi vívmány” (aquis communautaire), kivéve néhány pontos és viszonylag ritka esetet, amikor a közösségi jogszabályok bizonyos szervezeti formát írnak elő a tagál-lamok számára (például az egyezmény 90. cikkelyének megfelelően, a verseny bevezetésével kapcso-latban, a közös gazdasági érdekeket szolgáló szolgáltatások területén). Az egymás kiegészítésének elvét tiszteletben tartva, a közigazgatás a tagállamok felelőssége alá tartozik, mégis az Európai Unió befolyásolja a tagállamok közigazgatását. Az Unió egyrészt kötelezi a tagállamokat arra, amit jogilag „eredménykötelezettségnek” neveznek. Eszerint a tagállamok szabadon megszervezhetik közigazgatásukat, annak azonban oly módon kell működnie, hogy a közösségi feladatokat ténylegesen és helyesen hajtsa végre, hogy megvalósítsa az Unió által meghatározott politikai célokat. Az Uniónak tehát jogában áll megkövetelnie tagállamaitól, vagy jövendő tagállamaitól, hogy közigaz-gatási felépítésük megbízható legyen, kiváltképpen annak érdekében, hogy jogrendjükbe időben beve-zethessék a közösségi szabványokat és határozatokat, hogy területükön ténylegesen alkalmazzák eze-ket az előírásokat és határozatokat, valamint, hogy ezek végrehajtása céljából az ellenőrzést és a jogvi-ták rendezését megfelelő eszközökkel biztosítsák. Az Unió ugyancsak megköveteli azt, hogy a tagállamok olyan politikát folytassanak, amely dinamikus összhangban van a közösségi politikával. Nem elegendő a közösségi jognak való egyszerű megfelelés egy adott helyzetben. Szükséges az is, hogy az adott állam képes legyen követni az európai irányelvek összességét, a gazdasági fejlődés és társadalmi kihatásai területén. Az integráció kiteljesedése ellenére változatlanul az Unió legfőbb célkitűzése a gazdasági integráció. Az európai vállalkozások egyre inkább európai, vagy akár az egész világra kiterjedő, nem pedig nem-zeti összefüggésben működnek. A gazdasági hatékonyság és a tranzakciók költségének csökkentése a közös pénznem bevezetését eredményezte; hasonlóképpen, ez a gazdasági szereplőket is arra vezeti, hogy tevékenységük közigazgatási és jogszabályi keretében közös szabványokat igényeljenek.


82

Álla

mig

azga

tás

Úgy termékeik exportját, mint azok minőségének biztosítását illetően, a cégek éppúgy függvényei a kölcsönös elismerés helyes gyakorlatának, mint a kormányok. Ily módon lassan formát ölt az, amit ma már európai közigazgatási területnek neveznek. A közösségi határozatok megvalósítása megköveteli a tagállamok vezető köztisztviselőitől azt is, hogy gyakran találkozzanak. Így megismerik egymást, megosztják elgondolásaikat, tapasztalataikat. Olyan informá-ciócsere alakult ki, amely kihat a határozathozatali folyamatokra, oly módon, hogy gyakran közös döntésekre kerül sor. A tagállamok felelős szakemberei megszokták, hogy közösen tanulmányozzák a kérdéseket, ideértve a közigazgatás területét is. Ennek a folyamatnak a során létrejön az Unió országa-inak hagyományaira alapuló és azon túllépő, a saját hagyományaival bíró, közös európai közigazgatási tér. A jogállamban megkívánt közigazgatási megbízhatóság, valamint a politika és a gazdasági fejlő-dés megvalósítása ennek a térnek a legfőbb jellemzője. Mindez feltételezi a hatékony közigazgatás meglétét. A közigazgatás teljesítőképessége, annak alaku-lása, azok közé a kérdések közé tartozik, amelyeket a tagjelölt államok csatlakozási tárgyalásai során folyamatosan figyelembe vesznek. A közös európai közigazgatási tér államigazgatásra vonatkozó főbb célkitűzései a következők:

− átlátható központi közigazgatási szervezet és döntési mechanizmus megléte; − egy olyan jogrend, amely szavatolja a demokratikus hatalomgyakorlást a hatalmi ágak külön-

választását, az emberi jogokat és a jogérvényesítést; − egy olyan kormányzati szervezet, amely biztosítja a hatékony tárcaközi koordinációt és a szo-

ros kapcsolatot a pénzügyi tervezés és költségvetés rendszerével, valamint elégséges hata-lommal ruházza fel a kormányzatot ahhoz, hogy utóbbi felvállalhassa az ország politikai veze-tését;

− az egyeztetett politikai döntéseket és a döntések megvalósítását szavatoló eljárásokat, többek között a törvényalkotással és jogi szabályozással kapcsolatos eljárások kimunkálását, az eljá-rások jogi és technikai megalapozottságának és érvényesíthetőségének biztosítását, valamint a pénzügyi, gazdasági és szociális hatás értékelésének lehetővé tételét;

− egy olyan közszektor kiépítését, amely működésének különböző területein egy világosan meghatározott jogi struktúrák alkotta keretrendszerben – meghatározott igazgatási önállóság mellett – alkalmas a rábízott feladatok ellátására;

− megfelelő kormányzati intézkedési és ellenőrzési eszközöket (megbízható kormányzás) egy olyan, általában közigazgatási eljárási kódexként elfogadott jogszabályt, amely meghatározza az állampolgárok és az általuk megválasztott kormányzat viszonyát, a kormányzati munka át-tekinthetősége, a közszolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés, a határozatok indoklása és a határidők tiszteletben tartása, a különböző eljárások lefolytatása során a véleményezési jog és a meghallgatási lehetőség egyenlő biztosítása, jogorvoslati és fellebbezési lehetőségek, stb. (kiegészítve egy ombudsman-jellegű intézménnyel) területén;

− a kormányzat és a polgári társadalom és összetevői, többek között a nem kormányzati szerve-zetek és a szakszervezetek közötti folyamatos kapcsolattartásról rendelkező jogszabályok és irányelvek megléte;

− egy megfelelő jogi feltételek mellett működő professzionális közszolgálat működése, mely a megfelelő humánpolitikai irányelvekre (bérrendszer, képességek, anyagi ösztönzés, stabil munkaerő) alapozott munkaerő-felvételi és ösztönzési gyakorlattal, a kormányzati politika megvalósítása melletti elkötelezettséggel rendelkező, de a kormánypolitika iránt elfogulatlan, azt nem szolgai módon valósítja meg;

− a közintézmények elszámoltathatóságát és a közigazgatási cselekmények és intézkedések megbízhatóságát szavatoló jogszabályok és erkölcsi normák megléte;

− költségvetési és adóigazgatási intézmények megfelelő működése, amelyek képesek biztosítani az adók hatékony begyűjtését és a közpénzek megfelelő kezelését és hatékony elköltését;

− a közigazgatási döntéshozó mechanizmus működésének nyomon követéséért felelős, a köz-tisztviselők által elfogadott, korrupciómentes belső és külső ellenőrző intézmények létrehozá-sa;

− független bírósági rendszer megléte olyan eljárásokkal, amelyek biztosítják a jogviták gyors és végleges rendezését, és lehetővé teszik a gazdasági, közigazgatási és egyéb különleges terü-leteken keletkező ügyek elbírálását;

− a vonatkozó törvényekben egyértelműen meghatározott jogosítványokkal rendelkező, politikai ellenőrzés mellett tevékenykedő de a politikától független rendvédelmi erők működését.


83

Álla

mig

azga

tás

5.2 A központi államigazgatási szervek kapcsolódása az Európai

Közigazgatási térhez

Magyarország európai uniós csatlakozásával egyidejűleg a központi közigazgatásban is meg kellett teremteni az előző alfejezetben meghatározott, Európai Közigazgatási Térhez történő kapcsolódást. Ez a kapcsolódás egyrészt az uniós jogszabályok végrehajtását, másrészt az uniós döntéshozatali eljá-rásban való tagállami részvétel kereteit határozták meg. A tagállami részvétel mellett külön kellett rendezni az esetleges magyar jogalkotással, Magyarország uniós kötelezettségeinek egyéb úton törté-nő megszegésével kapcsolatos uniós jogsértési eljárások során is a magyar álláspont, s Magyarország érdekinek védelmére és álláspontjának képviseletére vonatkozó alapvető eljárási szabályokat. Mivel a központi államigazgatási szervek hatósági munkájára – a külön ágazati eltérésektől eltekintve – alkalmazhatóak a következő alfejezetben a területi államigazgatással összefüggésben elmondottak, ezért e körben elsősorban az uniós döntéshozatalban történő részvétel kérdéseivel kívánok részletesen foglalkozni a hatályos jogi normákra figyelemmel. Ezen kérdések tekintetében ki kell emelni, hogy a Kormány ügyrendje mellett egy külön kormányha-tározat, az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való kormányzati részvétel összehangolásá-ról és az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságról szóló 1169/2010. (VIII. 18.) Kormányhatározat szabályozza a főbb eljárási kérdéseket. A fenti határozat szerint a tárgyalási álláspont kialakításának és az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítésének, végrehajtása koordinálásának és el-lenőrzésének, illetve az ezekkel kapcsolatos döntéseknek a fórumai: az Európai Koordinációs Tárca-közi Bizottság szakértői csoportjai (a továbbiakban: szakértői csoport), az Európai Koordinációs Tár-caközi Bizottság, a közigazgatási államtitkári értekezlet, a külügyminiszter és a Kormány. 5.2.1 Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság

Az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (a továbbiakban: EKTB) általános feladata a Kormány-zati integrációs politika, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok szakmai előkészítésé-nek, végrehajtásának koordinálása és ellenőrzése, továbbá a képviselendő tárgyalási álláspontok elő-készítése és összehangolása. A fenti általános egyeztetési rezsim alól kivételt jelentenek a politikai, gazdasági, költségvetési vagy társadalmi jelentőségénél fogva az uniós döntéshozatali eljárásokban magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy a kormány általános integrációs politikája szempontjából meghatározó fontosságú kérdések, valamint az EKTB vitás kérdései. Az ilyen kérdésekben a külügyminiszter és az érintett miniszter együttes előterjesztésére a Kormány dönt. A közös kül- és biztonságpolitikai, vala-mint a közös biztonság- és védelempolitikai kérdésekben a tárgyalási álláspontot a Külügyminisztéri-um, közös kül-, biztonság- és védelempolitikai kérdésekben illetékes helyettes államtitkára küldi meg az Állandó Képviselet részére, és gondoskodik azok nyilvántartásáról. Az EKTB elnöke a Külügyminisztérium illetékes államtitkára, helyettese a Külügyminisztérium fel-adatkör szerint illetékes helyettes államtitkára, aki egyben az EKTB titkára. Az EKTB tagjai a Miniszterelnökség és a minisztériumok - a szervezeti és működési szabályzat sze-rint az európai uniós tagsággal összefüggő kérdésekben feladat- és hatáskörrel rendelkező - helyettes államtitkárai. Állandó meghívott tanácskozási joggal a szakértői munkacsoport működtetéséért felelős egyéb központi államigazgatási szerv vezető beosztású kormánytisztviselője. Az EKTB tagjai és ál-landó meghívottjai az EKTB képviselők. Elsődleges feladat- és hatáskörébe tartozó területeket érintő napirendi pontok esetében az EKTB ülé-sének meghívottja az adott tárgykörért felelős szakértői csoportban tagsággal rendelkező központi államigazgatási szerv vezetője, valamint a Magyar Nemzeti Bank alelnöke.

Az EKTB ülésére az EKTB elnöke más személyt is meghívhat. Az EKTB képviselő képviseli a minisztériumot, illetve központi államigazgatási szervet az EKTB-ben, gondoskodik az EKTB munkájában a minisztérium, illetve a központi államigazgatási szerv eu-


84

Álla

mig

azga

tás

rópai integrációs feladatainak egységes képviseletéről, összehangolja és felügyeli a miniszter, illetve központi államigazgatási szerv vezetője első helyi felelősségével működő szakértői csoportok munká-ját. Az EKTB ülését az elnök, távolléte vagy akadályoztatása esetén az EKTB titkára vezeti. Az elnök és a titkár egyidejű távolléte vagy akadályoztatása esetén az EKTB ülését a Külügyminisztérium vezető beosztású kormánytisztviselője vezetheti. Az EKTB heti rendszerességgel ülésezik, indokolt esetben rendkívüli ülést tart. Az EKTB ülését elnö-ke hívja össze. Rendkívüli ülés összehívását indokolt esetben az EKTB bármely tagja kezdeményez-heti az EKTB elnökénél. Az EKTB ülésének napirendjét - tagjai javaslatainak figyelembevételével - az elnök határozza meg, igazodva az uniós döntéshozatali eljárás rendjéhez, valamint az Európai Ta-nács, a Tanács, a COREPER, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok, illetve az egyéb bizott-ságok és munkacsoportok munkatervéhez, az európai uniós tagsággal kapcsolatos aktuális kérdések-hez. Az EKTB döntési javaslatait a külügyminiszter a Kormány ügyrendje szerint - az előterjesztés véle-ményezésére vonatkozó szabályok mellőzésével - benyújtja a Kormány részére. Kiemelt kormányzati érdekből a külügyminiszter az EKTB döntési javaslatait a következő kormányülésre közvetlenül be-nyújthatja. Rendkívüli sürgősség esetében az EKTB napirendjén szereplő vitás európai integrációs kérdésekben a Kormány egyidejű írásbeli tájékoztatása mellett a külügyminiszter - a feladat- és hatás-kör szerint felelősséggel rendelkező miniszter véleményének figyelembevételével - önállóan dönthet. Az EKTB működésével kapcsolatos adminisztratív és előkészítő feladatokat a Külügyminisztérium-ban működő titkárság látja el. Az EKTB üléseiről emlékeztető készül. A Kormány ügyrendje szerint előterjesztés formájában elkészített emlékeztetőt a külügyminiszter az EKTB ülését követően a Kor-mány részére benyújtja. Az emlékeztetőt a külügyminiszter előterjesztés formájában határozati javas-lattal nyújtja be abban az esetben, ha az EKTB-n tárgyalt ügy külön határozatba foglalást vagy intéz-kedést igényel, vagy a Kormány számára fenntartott egyéb döntést igénylő kérdést vet fel, illetve - az érintett miniszterrel egyeztetve és a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter egyetértésével - ha az egyébként indokolt. Az EKTB feladatait a következők szerint határozza meg a kormányhatározat:

− az Európai Unió intézményeinek beterjesztett új uniós tervezetekre vonatkozó induló tárgyalá-si álláspontjavaslat, vagyis az ún. alapmandátum meghatározása,

− a tanácsi munkacsoport napirendjén szereplő módosult tartalmú vagy vitás uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok (úgy, mint az alapszerződések által létrehozott, illetve közvetlenül a miniszteri tanácsokat előkészítő bizottságok, valamint a kormányzat ré-széről állandó delegált taggal működő bizottságok), valamint a Tanács működéséhez nem kapcsolódó bizottságok (úgy, mint az uniós jogi aktusok végrehajtási szabályainak elfogadá-sára létrehozott, a tagállamok részvételével működő bizottságok, valamint egyéb kormányzati részvétellel működő bizottságok) üléseinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcso-latos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− a COREPER (a Tanács üléseit előkészítő Állandó Képviselők Bizottsága) napirendjén vitás kérdésként szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgyalási álláspont-javaslatok meghatá-rozása,

− az Európai Unió intézményeinek napirendjén szereplő uniós tervezetekkel kapcsolatos tárgya-lási álláspont-javaslatok meghatározása,

− az Országgyűlés által folytatott egyeztetési eljárásban benyújtandó tárgyalási álláspont-javaslatok meghatározása,

− a tagállami kötelezettségekkel összefüggő feladatok végrehajtásának ellenőrzése, a tagállami kötelezettségek végrehajtásával összefüggő uniós eljárásokban képviselendő álláspont-javaslatok meghatározása,

− döntési javaslat az Európai Unió Bírósága és az EFTA Bíróság előtti eljárásokkal kapcsolat-ban az eljárás megindításáról, a beavatkozásról, valamint a Magyar Köztársaság részéről az írásbeli észrevételek megtételéről és az eljárások során benyújtandó beadványok jóváhagyásá-ról,


85

Álla

mig

azga

tás

− az uniós intézmények által társadalmi vitára, konzultációra bocsátott tervezetekkel kapcsolatos kormányzati álláspont összehangolása és előkészítése,

− a kormány elé terjesztést megelőzően az európai uniós politikával kapcsolatos, az uniós tag-ságból fakadó feladatokkal összefüggő kormány-előterjesztések tervezeteinek előzetes meg-tárgyalása,

− az európai uniós döntéshozatali eljárásokban felmerülő magyar érdekek beazonosítása, folya-matos figyelemmel kísérése és javaslattétel azok hatékony képviseletére,

− az első helyi felelősség kérdésének megállapítása abban az esetben, ha az adott ügy több mi-nisztérium hatáskörébe is tartozik, illetve ha a szakértői csoportban megjelenő feladat nem a szakértői csoport vezetéséért felelős minisztérium vagy központi államigazgatási szerv fele-lősségi körébe tartozik, és e tekintetben nem sikerült előzetesen megállapodni,

− az Európai Unió intézményeinek döntéshozatali eljárásaiban azoknak az ügyeknek felelőssel történő megjelölése, amelyekre vonatkozóan kommunikációs tervet kell készíteni,

− a szakértői csoport javaslata alapján döntés szakértői alcsoport létrehozásáról. 5.2.2 A szakértői csoport és a tárgyalási álláspont képviselete

A Kormány európai uniós politikája, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészíté-sére és az uniós döntéshozatali eljárások során képviselendő tárgyalási álláspontok kialakítására, az uniós politikák alakulásának nyomon követésére és a szükséges kormányzati intézkedések koordinálá-sára szakértői csoportok működnek. (Jelenleg, 2011. január 1.-én 53 szakértői csoport működik.) Szakértői alcsoport létrehozásáról bármely minisztérium kezdeményezésére az EKTB dönt. A szakértői csoport köteles a feladatkörét érintő hazai és uniós jogalkotási menetrendet nyomon kö-vetni különös tekintettel a Kormány törvényalkotási programjára, munkatervére, valamint az Európai Bizottság és a soros uniós elnökség munkaprogramjára. Köteles továbbá ezek összehangolása érdeké-ben a minisztériumnál, illetve központi államigazgatási szervnél a szükséges intézkedéseket megtenni, illetve kezdeményezni. Amennyiben az Európai Bizottság a magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű javaslatot tervez elfogadni, a szakértői csoport az EKTB tag útján az EKTB számára javaslatot tesz a magyar érdekek képviseletének módjára. A szakértői csoport az uniós döntéshozatali eljárás napirendjén szereplő kérdések megvitatása céljából ülést tart vagy írásbeli egyeztetést folytat. A szakértői csoport ülését a szakértői csoport vezetője hívja össze vagy kezdeményezi az írásos egyeztetést. Ezt a szakértői csoport bármely tagja kezdeményezhe-ti. A szakértői csoport minden, a feladatkörébe tartozó, az uniós döntéshozatali eljárásban napirenden szereplő kérdéssel kapcsolatban írásbeli tárgyalási álláspontot készít. A tárgyalási álláspontokat min-den esetben egyeztetni kell a szakértői csoport tagjaival és ha szükséges, más érintett szakértői cso-porttal. A szakértői csoport feladata, hogy - a tárgykör szerint felelős EKTB képviselő jóváhagyásával - az Európai Unió intézményeinek beterjesztett új uniós tervezetre vonatkozóan a tervezet tanácsi munka-csoportban való érdemi tárgyalásának megkezdéséig alapmandátumot terjesszen az EKTB elé. Az illetékes szakértői munkacsoport az alapmandátum összeállítása előtt szükség szerint lefolytatja a társadalmi-gazdasági érdekképviseletekkel való előzetes konzultációt, amelynek eredményeit az alapmandátum rögzíti. A szakértői csoport minden a feladatkörébe tartozó, az uniós döntéshozatali eljárás során napirenden szereplő kérdéssel kapcsolatban – naprakész – írásbeli tárgyalási álláspontot fogad el. A tárgyalási álláspontokat minden esetben egyeztetni kell a szakértői csoport tagjaival és – amennyiben ez indokolt – más érintett szakértői csoporttal. Tárgyalási álláspontot kell készíteni minden napirendi ponthoz a tanácsi munkacsoporti ülésekre, a COREPER ülésekre, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságok üléseire, a Tanács üléseire és az egyéb bizottságok üléseire, valamint az Országgyűlés részére az egyeztetési eljárás keretében.


86

Álla

mig

azga

tás

A tárgyalási álláspontnak tartalmaznia kell − az uniós tervezet rövid leírását, a tárgyalások addigi menetének összefoglalását, − a pontosan megfogalmazott álláspontot és − annak rövid indoklását, − az uniós tervezet várható költségvetési hatásait és − társadalmi, gazdasági hatásainak, valamint − az abból következő hazai jogalkotási, intézményfejlesztési feladatoknak a rövid bemutatását; − a tárgyalási álláspont tervezetben meg kell határozni az adott ülés célját és a tárgyalások során

érvényesíteni kívánt célokat és érdekeket; − legkésőbb a COREPER ülésre készített tárgyalási álláspontban ki kell térni az uniós tervezet

magyar nyelvű szövegének elfogadhatóságára, és - szükség szerint - csatolni kell a magyar szövegre vonatkozó addig el nem fogadott módosítási javaslatokat is.

A tárgyalási álláspont kialakításának fő színtere – éppen a gyors döntés-előkészítési folyamatra figye-lemmel – a szakértői csoport, azonban az EKTB ülésére be kell nyújtani a tárgyalási álláspontot, ha

− alapmandátumra vonatkozik, − a tanácsi munkacsoportban, az egyéb tanácsi döntés-előkészítő bizottságban és egyéb bizott-

ságban képviselendő tárgyalási álláspont tekintetében a szakértői csoportban az egyeztetések ellenére véleményeltérés maradt fenn, vagy annak EKTB elé terjesztését bármelyik szakértői csoporttag kezdeményezi,

− a kérdés a COREPER vagy a Tanács soron következő ülésének napirendjén szerepel, − az álláspont meghatározása stratégiai jelentőségű kérdést érint, ezért a Kormány döntését kell

kérni. A szakértői csoport vezetője a tárgykör szerint feladat- és hatáskör szerint első helyen felelős minisz-ter vagy központi államigazgatási szerv vezetője által kijelölt állami vezető vagy vezető beosztású kormánytisztviselő. Kivételesen indokolt esetben amennyiben az adott szakterülettel a minisztérium-ban állami vezető vagy vezető beosztású tisztviselő közvetlenül nem foglalkozik a miniszter - az EKTB egyidejű tájékoztatásával - a szakértői munkacsoport vezetésére vezetői beosztással nem ren-delkező kormánytisztviselőt is kijelölhet. Amennyiben a szakértői csoport több miniszter feladat- és hatáskörét érinti és vezetését illetően vita alakul ki, a szakértői csoportot vezető minisztériumot a kül-ügyminiszter javaslata alapján a közigazgatási és igazságügyi miniszter jelöli ki. A szakértői csoport vezetője irányítja és összehangolja a szakértői csoport munkáját. Előkészíti, egyezteti és képviseli a tárgyalási álláspontra vonatkozó javaslatot, valamint kijelöli a tanácsi munka-csoportokban részt vevő szakértői csoporttagot. A szakértői csoport tagjai:

− a szakértői csoport feladatkörében feladat- és hatáskör szerint más érintett minisztérium, illet-ve központi államigazgatási szerv képviselője

− a Külügyminisztérium kormánytisztviselője, − a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium kormánytisztviselője, − a Nemzetgazdasági Minisztérium kijelölt kormánytisztviselője, − az Állandó Képviselet kijelölt diplomatája.

A szakértői csoport vezetője engedélyezheti más érintett minisztérium, illetve központi államigazgatá-si, vagy rendvédelmi szerv képviselőinek részvételét a szakértői csoport munkájában. A tárgyalási álláspont képviselete Az Európai Unió intézményeitől érkező dokumentumokat a Külügyminisztérium közvetlenül küldi meg az érintett minisztériumnak, illetve központi államigazgatási szervnek. Amennyiben az Európai Unió intézményeitől az uniós tagsággal, különösen az uniós tagságból fakadó kötelezettségekkel ösz-szefüggő bármilyen dokumentum, megkeresés érkezik közvetlenül valamelyik minisztériumhoz, vagy központi államigazgatási szervhez, azt a minisztérium, illetve központi államigazgatási szerv tájékoz-tatásul, vagy illetékességből továbbítja a Külügyminisztériumnak. A Tanács ülésén a Kormányt, a miniszter vagy államtitkár távolléte vagy akadályoztatása esetén az Állandó Képviselet vezetője (a továbbiakban: Állandó Képviselő), illetve az Állandó Képviselet veze-tőjének helyettese (a továbbiakban: Helyettes Állandó Képviselő) képviselheti.


87

Álla

mig

azga

tás

A COREPER ülésén a Kormányt, az elfogadott tárgyalási álláspontban foglaltaknak megfelelően az Állandó Képviselő, illetve a Helyettes Állandó Képviselő képviseli. Az Állandó Képviselőt, valamint a Helyettes Állandó Képviselőt akadályoztatása esetén az általuk az Állandó Képviselet diplomatái közül kijelölt diplomata helyettesíti. Egyéb döntés-előkészítő bizottságban a feladat- és hatáskör szerint illetékes miniszter által kijelölt kormánytisztviselő, a tanácsi munkacsoportban és az egyéb bizottságban a szakértői csoport vezetője által kijelölt szakértői csoporttag képviseli a tárgyalási álláspontot. Egyéb döntés-előkészítő bizottság és a tanácsi munkacsoport munkájában főszabály szerint az első helyen felelős minisztérium, vagy központi államigazgatási szerv kijelölt szakértői csoporttagja vesz részt. Amennyiben ez nem lehetséges, a szakértői csoport vezetője a Külügyminisztérium egyidejű tájékoztatása mellett kijelölheti más minisztérium, vagy központi államigazgatási szerv szakértői cso-porttagját, illetve az Állandó Képviselet diplomatáját. Erről a szakértői csoport többi tagját tájékoztat-ja. A Tanács működéséhez nem kapcsolódó bizottságok ülésein az uniós jogi aktus végrehajtásáért első helyen felelős minisztérium szakértői csoport tagja vesz részt. Ettől csak kivételesen és indokolt eset-ben, a Külügyminisztérium egyidejű tájékoztatása mellett lehet eltérni. A Kormány képviselője az egyeztetett és jóváhagyott tárgyalási álláspont képviseletére a Kormány nevében nyilatkozat megtételére jogosult. A határozat rendelkezései alapján jóváhagyott kormányzati állásponttól eltérni a tanácsi munkacsoportban vagy más, e határozat hatálya alá tartozó bizottságban nem lehet; amennyiben ennek szükségessége felmerül, úgy vizsgálati fenntartást kell bejelenteni. A COREPER ülésén az érdemi rész tekintetében az érintett EKTB taggal és az EKTB elnökével való egyeztetés mellett lehet eltérni a jóváhagyott kormányzati állásponttól. Ugyanez a Tanács ülésén az EKTB elnökével, illetve - amennyiben kiemelt kérdésről van szó - a külügyminiszterrel való egyezte-tés mellett lehetséges. Amennyiben a kormányzati álláspontot érdemben befolyásoló körülmény merült fel a munkacsoport-ban, bizottságban, a COREPER vagy a Tanács ülésén, az EKTB képviselő az EKTB következő ülésén erről tájékoztatást ad. A részt vevő szakértői csoporttag a döntés-előkészítő bizottság, a munkacsoport és az egyéb bizottság ülését követő két munkanapon belül írásbeli jelentésben köteles tájékoztatni az ülésen elhangzottakról a szakértői csoport vezetőjét, tagjait és az érintett EKTB képviselőt. 5.2.3 A területi (és helyi) államigazgatási szervek és államigazgatási feladatot ellátó

önkormányzati tisztviselők kapcsolódása az Európai Közigazgatási Térhez

A helyi-területi államigazgatási szervek alapvetően jogalkalmazó tevékenységük révén kapcsolódnak az Európai Közigazgatási Térhez. Amint a vizsgázó az általános tantárgy európai uniós ismeretei kö-rében elsajátíthatta, az Uniónak nincs saját területi-tagállami végrehajtó rendszere, hanem aktusait az egyes tagállamok hajtják végre. A hatóságoknak az uniós aktusok végrehajtásával kapcsolatos feladatai mellett külön kell szólni a tagállami hatóságok együttműködésére vonatkozó hazai szabályozási keretekről. Ezen kérdésekről alapvetően a hazai eljárási szabályok rendelkeznek, így – a más területeken és tárgyakból megszerzett ismeretekre figyelemmel – csak érintőlegesen szólunk a kérdésről. A területi (és helyi) államigazgatási szervek, mint az uniós aktusok végrehajtói Az általános tantárgy európai uniós ismeretek fejezetében már a vizsgázó pontos képet kaphatott az Unió közvetlenül alkalmazandó aktusainak köréről, amelyek sorában a rendelet tekinthető talán a leg-fontosabb jogforrásnak. Ezen szabályok tagállami végrehajtása az uniós jog és a hazai jog alapján is a magyar közigazgatás feladat- és hatáskörrel rendelkező – jellemzően államigazgatási jellegű – szervének feladata.


88

Álla

mig

azga

tás

A különböző uniós tagállamok hatóságainak együttműködése

A magyar hatóságoknak a különböző uniós tagállamok hatóságaival való együttműködésének alapvető szabályait a Ket., míg részletes rendelkezéseit az egyes ágazati jogszabályok (pl. az élelmiszerbizton-ság területén az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény) rendezik. A Ket. kimondja, hogy ha a Magyar Köztársaságnak által kötött többoldalú nemzetközi szerződés – így a magyar csatlakozási szerződés – ezt lehetővé teszi, a hatóság a jogsegély teljesítése érdekében külföldi hatósághoz fordulhat, illetve köteles teljesíteni a külföldről érkező jogsegélykérelmet. Ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a nemzetközi jogsegélyügyben érintett ma-gyar és külföldi (nemzetközi) hatóság közvetlenül érintkezik egymással. Ha a magyar hatóság előtt nem ismert, hogy a jogsegélykérelem teljesítése az érintett külföldi állam melyik hatóságának hatáskö-rébe tartozik, a kérelmet felügyeleti szervén keresztül a külpolitikáért felelős miniszterhez juttatja el. A külpolitikáért felelős miniszter a külföldi állam külügyekben illetékes minisztériuma útján továbbít-ja a jogsegélykérelmet a külföldi hatósághoz. Ha a külföldről érkező jogsegélykérelem teljesítésére nem a megkeresett hatóság jogosult, a megkeresést átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes hatóság-hoz, és erről a megkereső felet egyidejűleg tájékoztatja. A hatóság megtagadja a külföldi megkeresés teljesítését, ha az

− sértené a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági érdekeit vagy a közbiztonságot, − sértené az ügyben érintett személy alapvető jogát, vagy − jogszabályba ütközne.

A külföldi megkeresés teljesítésének megtagadásáról és annak okáról a megkereső felet tájékoztatni kell. A jogsegély mellett a magyar hatóságok más uniós tagállamokkal való uniós együttműködésének szín-tere a külföldi hatóság döntésének végrehajtása lehet. A Ket. ezt a kérdést is rendezi. Eszerint külföldi hatóság hatósági ügyben hozott határozatát (a továbbiakban: külföldi határozat) törvény rendelkezése, az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa vagy viszonosság alapján lehet végrehajtani. Külföldi határozat végrehajtásánál – ha törvény másként nem rendelkezik, vagy a viszonossági gyakorlatból más nem következik – a Ket. szabályai szerint kell eljárni. A külföldi határozat végrehajtása a határozatot kibocsátó vagy a külföldi jog szerint a végrehajtásra hatáskörrel rendelkező hatóság megkeresése alapján rendelhető el. A külföldi hatóság megkeresése alapján akkor lehet eljárni, ha a megkereséshez csatolták a kötelezettséget megállapító végrehajtható határozatot, valamint a megkeresés és a határozat hivatalos magyar nyelvű fordítását. A külföldi hatá-rozat belföldön akkor hajtható végre, ha megfelel a Ket.-ben meghatározott általános feltételeknek, és a kötelezettség érvényesítése nem ütközik magyar jogszabályba. A külföldi határozat végrehajtására irányuló megkeresést a kijelölt hatósághoz kell megküldeni. A kijelölt hatóság megvizsgálja, hogy a megkeresés megfelel-e az Európai Unió általános hatályú, köz-vetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusában, a nemzetközi szerződésben megállapított feltételeknek vagy a viszonossági gyakorlatnak, illetve mindezek hiányában a Ket.-ben foglalt feltételeknek. A vi-szonosság kérdésében a külpolitikáért felelős miniszter állásfoglalása az irányadó, amelyet az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszterrel egyetértésben alakít ki. Ha a megkeresés hiányos vagy e törvény alapján nem hajtható végre, a kijelölt hatóság a megkeresést az ok közlésével vissza-küldi a külföldi hatóságnak. Ha a megkeresés a magyar jog szerint bírósági hatáskörbe tartozó kötele-zettség végrehajtására irányul, a megkeresést a hatáskörrel rendelkező illetékes bírósághoz kell átten-ni. Ha a külföldi határozat végrehajtható, a megkeresést a végrehajtás foganatosítása céljából meg kell küldeni a végrehajtás foganatosítására hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez. Ha a magyar jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóság nincs, és a bíróság hatásköre sem állapítható meg, a kijelölt hatóság a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter állásfoglalását kéri. A közigazga-tás-szervezésért felelős miniszter az érintett miniszterrel vagy központi államigazgatási szerv vezető-jével egyeztetett állásfoglalását tizenöt napon belül megküldi a kijelölt hatósághoz. A külpolitikáért felelős miniszter az ügyfajta tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszterrel egyetértésben tizenöt


89

Álla

mig

azga

tás

napon belül nyilatkozik a viszonosságról. A kijelölt hatóság a megkeresést átteszi az állásfoglalásban meghatározott hatósághoz. Azonban nemcsak a hazai hatóságoknak kell végrehajtaniuk a külföldi határozatokat, hanem bizonyos esetekben sor kerülhet arra, hogy egy másik uniós tagállam hatósága hajtson végre külföldön ma-gyar határozatot. Erre az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa, törvény rendelkezése vagy viszonosság alapján kerülhet sor. Ha a magyar hatóság döntésének külföldön történő végrehajtása szükséges, és az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalma-zandó kötelező jogi aktusa vagy törvény másként nem rendelkezik, vagy a viszonossági gyakorlatból más nem következik, az elsőfokú hatóság keresi meg a külföldi jog szerint hatáskörrel rendelkező hatóságot, vagy ha azt saját gyakorlata vagy felügyeleti szerve bevonásával nem tudja megállapítani, a megkeresést továbbítás céljából a külpolitikáért felelős miniszterhez küldi meg. A külpolitikáért fele-lős miniszter a megkeresésnek a külföldi állam külügyekért felelős miniszteréhez történő továbbításá-ról – a megkereső hatóság egyidejű tájékoztatásával – tizenöt napon belül intézkedik.

5.3 Új tendenciák az államigazgatás fejlesztésében

A XX. század utolsó évtizedét Magyarországon a közigazgatási rendszerváltás alapvető feladatai hatá-rozták meg, de a legfejlettebb ipari államok közigazgatásában így az EU tagországaiban is alapvető szemléletváltás következett be. Ezt a folyamatot a „new public management” jelzővel szokták illetni, mely – nem egészen pontos fordításban – új köz-menedzsmentet jelent. Tartalmilag arról van szó, hogy a közigazgatás működésé-nek megújítása, valamint hatékonyságának javítása érdekében a magánszférában sikeresen alkalma-zott igazgatási, vezetési és szervezési módszerek közigazgatási adaptációja a cél. E célkitűzés párosul a zárt rendszert képező közigazgatás nyitottabbá átláthatóvá tételével mind az ügyfelek, mind pedig a civil szféra számára. A működési hatékonyságot javító piaci igazgatási módszerek átvétele, a nyitottabb szolgáltató típusú közigazgatás megteremtése a közigazgatás társadalmi bázisának szélesítését célozzák. A társadalom-ban jobban integrált közigazgatás megalapozottabb közpolitikákat tud kidolgozni és alkalmazni (de főleg elfogadtatni) a központi és a helyi kormányzatok szintjén egyaránt. A közigazgatás átalakítását indokolja az informatika széleskörű közigazgatási alkalmazásának kényszere is. A magyar közigazgatás átalakítása során egyszerre kell(ett) az új közigazgatási struktúra rendszerkere-teit kiépíteni és beüzemelni, valamint a korszerű új igazgatási módszerek és technikák alkalmazását megvalósítani. Az egymást követő közigazgatás-fejlesztési programok Magyarországon is egyre bővülő mértékben tartalmaznak erre irányuló feladatokat, azzal, hogy a fejlett ipari országokban alkalmazott módszerek adaptációja azonban a tapasztalatok alapján megfelelő óvatosságot is indokol. Ennek oka mindenekelőtt az, hogy a piaci szektorban alkalmazott igazgatási módszerek átvétele a közigazgatásban meglehetősen vegyes tapasztalatokat hozott az egyes országokban. E módszerek eredményessége nem minden szektorban azonos módon érvényesülő és nagymértékben függ az adott ország közigazgatási tradícióitól és kultúrájától, tehát limitált. Másfelől e módszerek sikeres alkalmazására csak a tradicionális közigazgatás stabil keretein belül kerülhet sor, mintegy kiegészítve azt. A kedvező hatások sem azonnal jelentkeznek, mert a közigaz-gatási kultúra váltása egy hosszabb időszak gyakorlati eredményére épülhet. A közigazgatási munka mérése és összehasonlítása (bench marking) a minőségbiztosítási rendszerek közigazgatási alkalmazása, a szervezeti és egyéni teljesítményértékelés bevezetése és alkalmazása, a közigazgatási feladatok magánszférába történő kiszervezése, közigazgatási szolgáltatási normák ki-dolgozása és ügyféli kartákba történő foglalása stb. mind gazdagítólag ható tényező a közigazgatás-ban, de nem abszolút értékű. A hagyományos közigazgatási értékek valamint az új módszerek kiegyensúlyozott és dinamikus al-kalmazása együtt járhat megfelelő eredménnyel.


90

Álla

mig

azga

tás

A szolgáltató típusú, átlátható, ügyfélbarát, etikus közigazgatás megteremtése így komplex feladat. Az új igazgatási, szervezési és vezetési módszerek alkalmazásának egyik célja a hagyományos köz-igazgatási működés átalakítása, a hierarchia oldásával és az egyéni felelősség fokozottabb érvényesí-tésével. A közigazgatási szerv vezetője decentralizálja meghatározott vezetői vagy ügyintézői szintre a feladatok és hatáskörök ellátásának egy csoportját az ellátásukhoz szükséges anyagi, technikai és humán erőforrásokkal együtt. Ezzel együtt meghatározza a feladatellátással kapcsolatos elvárásait. Az ily módon decentralizált feladatok ellátásáért az érintett vezető vagy köztisztviselő önálló felelős-séggel tartozik. A munka színvonalának megítélése és a felelősség érvényesítése érdekében a szerv vezetője – az előre kiadott szempontok alapján – szervezeti és/vagy személyi teljesítményértékelést végez. Ennek eredménye határozza meg a vezetői megbízás további sorsát valamint az érintett illet-ményének egy részét (általában ±10-20 %). A teljesítményértékelést a Ktv. 2001. évi XXXVI. törvénnyel történt módosítása bizonyos esetekben nálunk is kötelezővé teszi, és ehhez köti az alapilletmény ±20 %-os eltérítésének lehetőségét 2003-tól. A szervezeten belüli feladat és eszközdecentralizáció, a teljesítményértékelés stb. a vezetői munkában a szervezői típusú tevékenység átalakítását és fokozottabb alkalmazását igényli, ezért ennek érdekében a vezetőképzés és továbbképzés szerepe felértékelődik és megjelenik a különböző vezetői minőségi biztosítási rendszerek (pl. TQM) közigazgatási alkalmazásának szükséglete is. A közigazgatási munka hatékonyságát növelheti a feladatok egy részének a piaci szektorba történő kiszerződése. Ehhez azonban az kell, hogy a piaci szektor elég erős legyen ahhoz, hogy valódi verseny alapján a kiszerződött feladatokat jobban és olcsóbban lássa el, mint a közigazgatási szerv. Ellenkező esetben a kiszerződés kifejezetten káros, ezért előzetes hatásvizsgálatokkal kell igazolni annak célszerűségét. A közigazgatási munka hatékonyságát növelő módszer lehet egyes – főként ellátó és kiszolgáló jellegű – feladatok több közigazgatási szerv által történő együttes ellátása (pl. közös üdülési rendszer, gépko-csipark, irodafenntartás, stb.). Főként az angolszász típusú közigazgatási rendszerekben elterjedt a szolgáltatást végző közigazgatási szervek önkéntes megállapodása a szolgáltatást igénybe vevők irányában arra, hogy a szolgáltatások javítása érdekében milyen minőségi paramétereket vállal fel egy adott időszakban. Ezek betartását, a szolgáltatást igénybe vevők képviselői folyamatosan ellenőrzik. A teljesítés minősége pedig egyben a szervezeti teljesítményértékelés alapja. Az önkéntes és a szolgáltatást igénybevevők elvárásait tükröző vállalásokat „ügyféli, polgári vagy felhasználói kartákban rögzítik”. Ezek jellege nem jogi, hanem etikai, ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás civil ellenőrzése illetve a szolgáltató jelleg erősítése. E módszer alkalmazása azonban nem érinti a közigazgatási működés minden területét egyaránt, a hatósági jogalkalmazást, például kevésbé. Magyarországon erre még csak elvétve kerül sor, de ehhez azt is számba kell venni, hogy a közszol-gáltatásokat Magyarországon főszabályként nem közigazgatási szervek végzik, hanem közalkalmazot-takat alkalmazó állami vagy önkormányzati költségvetési szervek. Ugyancsak elterjedt egyes minőségbiztosítási rendszerek (ISO, TQM, CAF, EFQM, stb.) közigazgatá-si alkalmazása a közszolgáltatást végző közigazgatási szerveknél. E rendszerek lényege a szolgáltatás nyújtásának folyamatában az egyes szakaszok eljárások meghatározása és azokhoz a minőségi elvárási szint meghatározása. A minőségbiztosítási rendszerek azonban termelési és szolgáltatási folyamatok szerint eltérőek, erede-tileg pedig az áruk és szolgáltatások piacra jutását és a vásárlók felé történő garanciavállalást céloz-zák. Éppen ezért közigazgatási alkalmazásuk csak megfelelő közigazgatási adaptáció nyomán lehetséges, különben eredményessége formális. Problémát okoz, hogy a közigazgatási eljárás egyes szakaszai jogilag rögzítettek, a működést pedig szervezeti és működési szabályzat valamint az ügyrend és mel-


91

Álla

mig

azga

tás

lékletei szabályozzák. Magyarországi alkalmazásuk során a minőségbiztosítás gyakran ezeket a jogi-lag szabályozott aktusokat rögzíti csupán. Éppen ezért nagy jelentőségű az a tény, hogy az EU kidolgozta saját minőségellenőrzési rendszerét a közigazgatásra (CAF – közös értékelési szempontrendszer) mely egy speciális a közigazgatásra al-kalmazható önértékelést tesz lehetővé. A cél egy közigazgatásra adaptált, a tagországok által egysé-gesen elfogadott és a piaci szektorban alkalmazottaknál olcsóbb rendszer kiépítése és alkalmazása. A CAF tehát nem minőségbiztosítási rendszer, hanem speciális közigazgatási minőségügyi önérté-kelési rendszer, melynek céljai azonosak eszközei pedig-a kapcsolódási pontok ellenére-eltérőek a minőségbiztosítási rendszerekétől. További hatékonyságnövelő módszer az, amikor a közigazgatási szerv feladatai egy részét nem csupán a hagyományos, főként közjogi eszközeivel próbálja megoldani, hanem megállapodások vagy polgári jogi szerződéseken keresztül (pl. megállapodások az egyes hatóságok közt az együttes fellépésre, szerződés egyes településfejlesztési, környezetvédelmi feladatok ellátására stb.). Zárásként mindenképpen rögzíteni kell azonban azt, hogy a vázlatosan tárgyalt módszerek alkalmaz-hatósága korlátozott, megfelelő hatékonyságukat csak megfelelő körülmények (köztisztviselők kép-zettsége, illetményhelyzete, a közigazgatás infrastruktúrájának fejlettsége, a piaci szektor fejlettsége stb.) között fejthetik ki. A magyar közigazgatásnak egyszerre kell a hagyományos közigazgatás működését fejleszteni, és eb-ben a folyamatban az új elemeket adaptálni. A közigazgatási kultúra átalakítása és fejlesztése azonban időben elhúzódó hosszabb folyamat ered-ménye lehet. Ugyanakkor az EU kompatibilitás pedig megköveteli azt, hogy a magyar államigazgatás működésében követni tudja a szemléletében megváltozott európai közigazgatást. A fenti tendenciákkal kapcsolatban a szerzők jelzik, hogy az azok gyakorlati működése során tapasz-talható diszfunkcionális jelenségekre is figyelemmel ellenkező irányba ható mozgások is megjelentek a közigazgatásban, amelyek közül a legjelentősebb a jogszerűséget, jogállamiságot ismét a közigazga-tás működésének középpontjába állító újweberi államidea.


92

Álla

mig

azga

tás


− Milyen elvárásokat fogalmaz meg az Európai Unió a tagállami közigazgatással kapcsolatban? − Mit jelent az Európai Közigazgatási Térhez történő kapcsolódás? − Mely kérdésekre terjed ki, és mely kérdésekre nem terjed ki az Európai Koordinációs Tárca-

közi Bizottság egyeztető tevékenysége? − Mely hazai közigazgatási szervek eljárását és együttműködését követeli meg a külföldi hatá-

rozatok végrehajtását Magyarországon? − Milyen nehézségekbe ütközött a piaci szektorban alkalmazott igazgatási módszerek átvétele a

közigazgatásban?

ISBN 978 963 87611 2 5

© Nemzeti Közigazgatási Intézet.

Kiadja: Nemzeti Közigazgatási Intézet

Felelős Kiadó: DR. KIS NORBERT

BUDAPEST, 2011.

Államigazgatás

Documents