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关于上海市 2018 年市级决算
及 2019 年上半年预算执行情况的报告
市财政局局长 过剑飞
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受市人民政府委托,向市人大常委会提出本市 2018 年市
级决算报告和市级决算草案,请予审查。同时,简要报告今年上
半年本市“四本预算”执行、财政重点工作推进落实情况和下半年
工作的初步安排。
一、关于本市 2018 年市级“四本预算”决算情况
2018 年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全
市各区、各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,
深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神,坚持稳中求
进工作总基调,全面贯彻新发展理念,落实高质量发展要求,经
济社会保持平稳健康发展,全年各项目标任务圆满完成。在此基
础上,财税改革发展各项工作取得新进展,全市和市级决算情况
总体良好。根据预算法有关规定,重点报告以下情况:
(一)市级一般公共预算收支决算情况
2018 年,全市一般公共预算收入 7108.1 亿元,为预算的
100%,比 2017 年(下同)增长 7%。加上中央财政税收返还和
补助收入 851.4 亿元,上年结转收入、调入资金、动用预算稳定
调节基金等 1086 亿元,以及地方政府一般债务收入 382.1 亿元,
收入总量为 9427.6 亿元。全市一般公共预算支出 8351.5 亿元,
完成调整预算的 99.1%,增长 10.7%。加上上解中央财政支出
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184.9 亿元、地方政府一般债务还本支出 173.5 亿元、补充预算
稳定调节基金 485.4 亿元、结转下年支出 232.3 亿元,支出总量
为 9427.6 亿元。全市一般公共预算收支决算平衡。市级一般公
共预算收入 3362 亿元,为预算的 100%,增长 6.5%。加上中央
财政税收返还和补助收入 851.4 亿元,上年结转收入、区级上解
收入、调入资金、动用预算稳定调节基金等 645 亿元,以及地方
政府一般债务收入 382.1 亿元,收入总量为 5240.5 亿元。与向市
十五届人大二次会议报告的执行数相比,市级一般公共预算收入
增加 0.6 亿元,主要是中央与本市两级财政最终结算后中央财政
补助收入增加。市级一般公共预算支出 2791.8 亿元,完成调整
预算的 102.7%,增长 26.2%。加上上解中央财政支出 184.9 亿元、
市对区税收返还和转移支付支出 1738 亿元、地方政府一般债务
还本支出 61.5 亿元、地方政府一般债务转贷支出 312.1 亿元、补
充预算稳定调节基金 39 亿元、结转下年支出 113.2 亿元,支出
总量为 5240.5 亿元。与向市十五届人大二次会议报告的执行数
相比,市级一般公共预算支出增加 0.6 亿元,主要是最终结算后
增加的中央财政补助收入结转下年支出。市级一般公共预算收支
决算平衡。
从收入决算的具体情况看,市级税收收入 2789.3 亿元,为
预算的 98.9%。其中:增值税 1145.2 亿元,为预算的 97.5%,主
要是从 2018 年 5 月起国家实施了下调增值税税率、提高小规模
纳税人标准等增值税减税政策,增值税增长低于年初预期。企业
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所得税 874.1 亿元,为预算的 102.6%,主要是本市大力推动经济
高质量发展,产业结构转型升级和新旧动能转换成效逐步显现,
带动企业所得税增长高于年初预期。个人所得税 380.6 亿元,为
预算的 98.7%,主要是从 2018 年 10 月起国家实施了提高起征点、
扩大税率级距等个人所得税减税政策,个人所得税增长低于年初
预期。市级非税收入 572.7 亿元,为预算的 105.5%,主要是对上
年国有土地出让收益进行清算后,按国有土地出让收益计提的教
育资金收入和农田水利建设资金收入增长高于年初预期。
从支出决算的具体情况看,市级支出 2791.8 亿元,完成调
整预算的 102.7%。其中:教育支出 283.6 亿元,完成预算的
100.8%;科学技术支出 256.5 亿元,完成调整预算的 110.7%;社
会保障和就业支出 353 亿元,完成预算的 103.2%;医疗卫生与
计划生育支出 198.1 亿元,完成预算的 98.9%;文化体育与传媒
支出 94.2 亿元,完成预算的 109.2%;公共安全支出 176.2 亿元,
完成预算的 109.9%;节能环保支出 138.8 亿元,完成调整预算的
106.5%;城乡社区支出 594.1 亿元,完成调整预算的 104.6%;交
通运输支出 220.6 亿元,完成调整预算的 107.1%。
2018 年,市对区一般公共预算转移支付 1091.3 亿元,完成
预算的 101%。其中:一般性转移支付 645.4 亿元,专项转移支
付 445.9 亿元。与向市十五届人大二次会议报告的执行数一致。
按照预算法有关规定,对预算执行中因国家和本市政策调整
等因素形成的年初预算时难以预见的支出,通过动支预备费予以
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安排。2018 年,市级预备费预算 72 亿元,主要用于预算执行中
增加安排对口支援资金、城市维护经费,新增安排虹桥枢纽周边
公路整治、架空线入地、智慧公安、世界人工智能大会、中国品
牌日系列活动等方面支出。上述支出,已按规定归入相应的支出
科目。
2018 年,市级动用预算稳定调节基金 365 亿元,主要用于
增加安排基本建设、轨道交通建设、偿债等支出,以及设立历史
风貌保护和城市更新专项资金等方面支出。
2018 年,市级使用以前年度结转资金 26 亿元。其中:市级
使用 24 亿元;市对区税收返还和转移支付使用 2 亿元。
2018 年,市级周转金规模没有发生变化,年末余额为 56.5
亿元,主要用于调剂预算年度内季节性收支差额。
2018 年,市级“三公”经费财政拨款支出合计 5.94 亿元,比
预算数减少 1.46 亿元,主要是各部门贯彻落实中央八项规定精
神,按照过“紧日子”的要求,从严控制和压缩“三公”经费支出。
其中:因公出国(境)费 1.67 亿元,减少 0.15 亿元;公务用车
购置及运行费 3.54 亿元(其中,购置费 1.25 亿元、运行费 2.29
亿元),减少 0.76 亿元;公务接待费 0.73 亿元,减少 0.55 亿元。
上述行政事业单位结余的财政资金,全部用于补充市级预算稳定
调节基金。
2018 年,市级基本建设支出 530 亿元,主要用于 G228 公路
新建、S7 公路新建、区与区对接、“断头路”等重大交通基础设
施工程建设,以及黄浦江上游水源地连通管等城市运行重大保障
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工程、白龙港污水厂提标改造等重大生态环境工程建设、上海图
书馆东馆建设等重大社会民生工程建设等方面支出。
(二)市级政府性基金收支决算情况
2018 年,全市政府性基金收入 2095.4 亿元,为调整预算的
107.1 %,增长 6.9%。加上中央财政补助收入 18.8 亿元、地方政
府专项债务收入 323.8 亿元、调入资金 23.6 亿元、动用上年结转
收入 324.8 亿元,收入总量为 2786.4 亿元。全市政府性基金支出
2351.9 亿元,完成调整预算的 97.5%,增长 15%。加上地方政府
专项债务还本支出 60.5 亿元、调出资金 182.4 亿元、结转下年支
出 191.6 亿元,支出总量为 2786.4 亿元。市级政府性基金收入
612.7 亿元,为调整预算的 107.5%,增长 1.2%。加上中央财政补
助收入 18.8 亿元、动用上年结转收入 64.8 亿元、区级上解收入
0.3 亿元、地方政府专项债务收入 323.8 亿元,收入总量为 1020.4
亿元。市级政府性基金支出 538.6 亿元,完成调整预算的 100%,
增长 47.6%。加上市对区转移支付支出 87.8 亿元、地方政府专项
债务还本支出 9 亿元、地方政府专项债务转贷支出 323.8 亿元、
调出资金 22.5 亿元、结转下年支出 38.7 亿元,支出总量为 1020.4
亿元。市级政府性基金收支决算数,与向市十五届人大二次会议
报告的执行数一致。
(三)市级国有资本经营收支决算情况
2018 年,全市国有资本经营收入 148.1 亿元,为调整预算的
112.3%,增长 23.3%。加上上年结转收入 21 亿元,收入总量为
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169.1 亿元。全市国有资本经营支出 121.7 亿元,完成调整预算
的 100.2%,增长 22.4%。加上调出资金 32.6 亿元、结转下年使
用的结余资金 14.8 亿元,支出总量为 169.1 亿元。市级国有资本
经营收入 118 亿元,为调整预算的 108.4%,增长 33.3%。加上上
年结转收入 14.8 亿元,收入总量为 132.8 亿元。市级国有资本经
营支出 97.1 亿元,完成调整预算的 99.3%,增长 27.4%。加上调
出资金 25.9 亿元、结转下年使用的结余资金 9.8 亿元,支出总量
为 132.8 亿元。市级国有资本经营收支决算数,与向十五届人大
二次会议报告的执行数一致。
(四)本市社会保险基金收支决算情况
2018 年,全市社会保险基金收入 4429.7 亿元,为调整预算
的 100.5%,增长 6.4%。其中:保险费收入 3774.8 亿元,财政补
贴收入 327.2 亿元,中央调剂资金收入 114 亿元,利息等其他社
会保险收入 213.7 亿元。全市社会保险基金支出 3951.5 亿元,完
成调整预算的 99.2%,增长 10.2%。其中:中央调剂资金支出 165.2
亿元。本年收支结余 478.2 亿元,年末滚存结余 4989.3 亿元。与
向市十五届人大二次会议报告的执行数相比,本市社会保险基金
收入增加 14 亿元、支出增加 32.1 亿元、本年收支结余减少 18.1
亿元,主要是经按实清算后各项基金收支情况相应增减变动。
需要说明的是,按照预算法和国务院有关规定,当年预算已
经安排、尚未支用并按规定留归预算单位继续使用的资金,可以
实行权责发生制核算。2018 年,市级按上述规定实行权责发生
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制核算的事项主要为预算单位政府采购结转资金等项目资金,资
金总量 28.4 亿元。对上述资金,市财政局将在预算执行中加强
动态管理,及时拨付经费,尽快发挥资金效益。
截至 2018 年年底,本市发行的地方政府一般债券余额为
2603.9 亿元(其中:市级使用 339 亿元,区级使用 2264.9 亿元)、
专项债券余额为 2362 亿元(其中:市级使用 322 亿元,区级使
用 2040 亿元)。经国务院批准,财政部核定本市 2018 年底的政
府债务限额为 7703.5 亿元。经财政部 2018 年地方政府债务年报
审核,截至 2018 年年底,本市地方政府债务余额为 5034.9 亿元
(其中:市级 712.8 亿元、区级 4322.1 亿元)。按审计口径计算
的 2018 年年末债务率为 41%,规模总量适度,风险总体可控。
全市和市级“四本预算”收支项目的预算数、调整预算数、决
算数及其对比分析,详见全市及市级财政决算草案。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
2018 年,我们坚决贯彻中央和市委的各项决策部署,按照
市人大有关决议、审查意见和批准的预算,聚力增效实施积极的
财政政策,着力支持深化供给侧结构性改革,着力促进提升城市
能级和核心竞争力,着力稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳
投资、稳预期,有效地促进了上海经济社会持续健康发展。一是
财政助推经济高质量发展迈出新步伐。全面贯彻市委《关于面向
全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》,安排落
实战略性新兴产业发展专项资金 98 亿元、国家科技重大专项及
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地方配套资金 44.9 亿元、国家实验室能力培育资金 2.7 亿元等财
政资金,着力加大对大科学设施、科技重大专项、关键核心技术
研发攻坚、高水平研究机构、研发与转化功能型平台、知识产权
运营服务、“四大品牌”和人才高峰工程建设等高质量发展重要领
域、重点区域、重大战略性项目的财政投入力度,从财政政策上
鼓励、引导和支持融资租赁业在沪集聚创新发展,并对符合条件
的 51 件创新产品实行政府首购政策,着力拓展政府采购支持国
产设备的政策导向功能,集成电路、人工智能、生物医药等战略
性新兴产业加快发展,经济发展的新动能持续增强;将上海自贸
区专项发展资金规模从原来的 24 亿元扩大到 40 亿元,从税收政
策和资金保障上确保首届中国“进博会”圆满成功,聚力支持在省
际道路对接贯通、协同创新网络共建共享等方面深化合作,加快
构建与全面实施“走出去”战略相配套的对外贸易投资合作公共
服务体系,优化完善东西部扶贫协作和对口支援财政投入机制,
上海“五个中心”建设与上海自贸区、“一带一路”建设、长江经济
带发展、长三角区域一体化发展的联动性、协同性进一步增强。
二是营商环境改革实现新突破。更加注重通过完善公共服务体
系、提高公共服务水平来优化营商环境;通过全面落实国家有关
下调制造业和交通运输等行业增值税税率、退还部分企业期末留
抵税额、扩大享受减半征收所得税优惠政策的小型微利企业范
围、清理规范行政事业性收费,以及实施阶段性社保降费等政策
措施,全年全市新增“减税降费”超过 500 亿元;聚焦支持以“一
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网通办”为重要标志的“放管服”改革,加快推进“一网通办”公共
支付平台建设,初步实现公共数据从以部门管理为中心向以用户
服务为中心的转变;认真落实本市促进民营经济发展“27 条”,安
排 20 亿元用于支持组建上市公司纾困基金,并将本市中小微企
业政策性融资担保基金的总量规模从 50 亿元扩大至 85 亿元,进
一步完善政策性融资担保网络,商业银行对各类科技型和“专精
特新型”中小微企业的信贷倾斜支持力度进一步加大。三是社会
民生持续改善。持续推进轨道交通线等重大工程和重点区域建
设,公共服务资源配臵和基础设施建设进一步向郊区特别是财力
困难区倾斜,城乡区域发展协调性持续增强;将本市城乡居民低
保补助水平从每人每月 970 元提高到每人每月 1070 元,适当提
高重残无业人员等特许救济人员和优抚对象补助标准;对符合条
件的用人单位按该单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总
额的 50%给予稳岗补贴;支持将长期护理保险试点范围从徐汇、
普陀、金山扩大到全市其他各区;继续扩大普惠性学前教育资源,
完善城乡义务教育经费保障机制,将高水平地方高校建设试点范
围从 2 所扩大至 7 所;设立上海文化产业发展投资基金(首期落
实市级出资 15 亿元),落实公益性文化、体育场馆运行和开放经
费 14.9 亿元,大力推进重大公共文化基础设施、公共文化服务
体系建设和文创产业发展;统筹推进历史风貌保护、城市有机更
新、旧区改造和架空线入地及合杆整治;加大对城市精细化管理、
公共安全和河道黑臭全面稳定消除、垃圾综合治理体系建设等城
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市补短板弱项的财政支持力度,推动智慧政府、网格化管理、智
慧公安三大信息平台的有机衔接,推动“五违”整治向“无违”创建
转变,社会治理效能和城市管理水平持续提升。四是重要领域和
关键环节财税改革持续向纵深推进。出台本市环境保护税收入划
分改革方案;加快推进财政支出定额标准体系和重点支出项目库
建设,加强中期财政规划与年度预算有机衔接;坚持涉农资金统
筹整合与政策优化完善相结合,加快构建与实施乡村振兴战略相
适应的财政投入机制;将国库集中支付电子化管理改革试点范围
扩大到全市各区和部分符合条件的乡镇,全面执行公务卡和现金
使用管理制度;建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情
况制度,首次向市人大常委会作了本市国有资产综合报告和金融
企业国有资产专项报告;着力完善与职能调整、机构编制相适应
的预算管理体制和经费保障机制,确保机构改革任务顺利落地实
施。五是财政的科学化、精细化、规范化管理进一步强化。进一
步扩大预算评审范围,预算评审的制度化、机制化水平进一步提
高;对 33 个涉及重要民生、重大支出的项目和政策实施重点评
价,并邀请部分人大代表、政协委员对重点项目的绩效评价过程
进行现场指导监督,各部门、各单位的绩效理念和预算资金使用
效益进一步提高;加强绩效评价结果应用,将绩效评价结果作为
预算安排、政策调整的重要依据,预算与绩效管理的一体化水平
进一步提升;首次选择部分金额较大、社会关注度高、代表性强
的教育、科技、卫生、交通等领域 31 个重点支出项目,将项目
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的基本情况与部门预算一起向社会公开;首次将各市级主管部门
重点支出项目绩效自评价报告的结果汇总和 10 个市级重点支出
项目绩效的评价报告,作为市级决算参阅材料提交市人大,并在
会后向社会公开,绩效评价的科学性和公信力进一步提高。
同时,我们也清醒地认识到,预算执行和财政改革发展中还
存在一些问题和不足:一是财政收入增长放缓,支出需求刚性增
长,预算平衡难度进一步加大;二是与预算审查监督重点向支出
预算和政策拓展相适应的预算制度改革有待进一步深化,预算编
制质量和管理水平有待进一步提高;三是财政事权和支出责任划
分改革有待进一步深化,政府资金与资产管理有机结合的统筹调
剂配臵机制有待进一步创新,绩效管理的广度和深度有待进一步
拓展。对此,市政府高度重视,要求各部门和单位切实增强对标、
看齐意识,勇于直面问题,下大力气采取措施有效解决问题。
二、关于本市 2019 年上半年“四本预算”执行、财政重点工
作推进落实情况和下半年财政工作的初步安排
(一)上半年本市“四本预算”执行情况
今年以来,全市各区、各部门以习近平新时代中国特色社会
主义思想为指导,深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话
精神,坚持稳字当头、稳中求进、进中固稳,坚持推动经济社会
高质量发展,全力打好“三大攻坚战”,加快落实“三项新的重大
任务”,全市经济运行继续保持在合理区间,延续总体平稳、稳
中有进的发展态势,“四本预算”执行情况总体良好。
1. 一般公共预算执行情况
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从财政收支总量看,上半年,全市一般公共预算收入 4480.5
亿元,比去年同期(下同)增长 0.1%,为预算的 60%(其中:
市级收入 2089.6 亿元,下降 2.3%,为预算的 59.5%;区级收入
2390.9 亿元,增长 2.3%,为代编预算的 60.5%)。全市一般公共
预算支出 4288.3 亿元,增长 2.1%,完成调整预算的 50.9%(其
中:市级支出 1466 亿元,增长 1.2%,完成调整预算的 55.8%;
区级支出 2822.3 亿元,增长 2.6%,完成代编预算的 48.8%)。
从财政收入情况看,国家和本市出台的更大规模“减税降费”
政策,从长期看,有利于培育和涵养未来税源基础,形成财政运
行良性循环,但短期内也给财政收入增长带来了很大压力。今年
上半年,全市一般公共预算收入增幅低于往年同期,主要是受去
年年中实施的“减税降费”翘尾因素影响,以及今年新实施的小微
企业普惠性税收优惠、个人所得税 “六项专项附加扣除”(即子
女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租赁、赡养
老人等六项)、深化增值税改革等政策性减收效应叠加释放影响。
分行业看,全市第二产业财政收入增长 2.5%,但其中汽车、石
化等行业受产销下降、利润下跌等因素影响,财政收入分别下降
17.5%和 22.7%;全市第三产业财政收入下降 0.7%,其中:金融
业受银行贷款利息收入增长以及去年起资管产品开征增值税翘
尾等因素带动,财政收入增长 6.7%;租赁和商务服务业主要受
个人所得税减税政策等因素影响,财政收入下降 17.6%。
从财政支出情况看,今年以来,为加力提效实施积极的财政
政策,积极应对外部环境复杂变化,促进实现经济社会更高质量
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发展,本市各级财政部门着力加强预算支出执行全过程管理,重
点支出得到较好保障。今年上半年,社会保障和就业支出 640.6
亿元,完成调整预算的 66.8%;商业服务业等支出 109.4 亿元,
完成调整预算的 63.2%;节能环保支出 118.1 亿元,完成调整预
算的 59.2%;卫生健康支出 269.5 亿元,完成调整预算的 54.6%;
城乡社区支出 950.5 亿元,完成调整预算的 52.8%。
2. 政府性基金预算执行情况
上半年,全市政府性基金收入 939 亿元,增长 49.9%,为预
算的 47.9%(其中:市级收入 260.2 亿元,增长 4.3%,为预算的
45.3%)。全市政府性基金收入增长,主要是本市按照“稳地价、
稳房价、稳预期”的要求推进土地供应,上半年土地出让面积高
于去年同期,国有土地使用权出让收入相应增加。全市政府性基
金支出 1076.1 亿元,增长 50.9%,完成调整预算的 39.5%(其中:
市级支出 264.1 亿元,增长 20.5%,完成调整预算的 41.7%)。全
市政府性基金支出增长,主要是按照以收定支的原则和要求,国
有土地使用权出让支出相应增加。
3. 国有资本经营预算执行情况
上半年,全市国有资本经营收入 40.1 亿元,为预算的 26.4%
(其中:市级收入 24.7 亿元,为预算的 20.9%)。全市国有资本
经营支出 31.9 亿元,完成预算的 27.2%(其中:市级支出 26.9
亿元,完成预算的 30.8%)。
4.社会保险基金预算执行情况
上半年,全市社会保险基金收入 2412.2 亿元,增长 8.2%,
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为预算的 49%。全市社会保险基金支出 1936.7 亿元,增长 5.8%,
完成预算的 43.7%。截至今年 6 月底,全市社会保险基金滚存结
余 5464.8 亿元。
(二)上半年本市财政重点工作推进落实情况和下半年财政
工作初步安排
今年以来,我们按照市十五届人大二次会议的有关决议和审
查意见要求,认真落实十一届市委六次全会和《政府工作报告》
各项部署,加力提效实施积极的财政政策,着力深化财税改革,
财税在统筹推进“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、
保稳定”中的职能作用进一步增强。一是全面落实更大规模“减税
降费”政策。在减税方面,从 2019 年 1 月 1 日起,实施小微企业
普惠性减税,提高增值税起征点,大幅提升企业所得税优惠力度,
减半征收小规模纳税人涉及的资源税、房产税和教育费附加、地
方教育附加等“六税两费”;提高保险企业手续费及佣金支出税前
扣除标准;增加个人所得税 “六项专项附加扣除”;将车船税税
额标准降低至法定最低水平、将房产税原值减除比例由 20%提高
到 30%、将本市一至五级城镇土地使用税税额标准降低 50%。从
2019 年 4 月 1 日起,将原适用 16%、10%税率行业的增值税税
率降至 13%、9%,并增加税收抵扣。在降费方面,从 2019 年 5
月 1 日起,将城镇职工基本养老保险单位缴费比例由 20%降到
16%,并继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率、暂停征收企
业欠薪保障费等政策措施;继续清理规范行政事业性收费和政府
性基金,“顶格”减半征收地方文化事业建设费,自主实施港口建
设费地方留成部分“先征后退”减负等政策措施。二是聚焦支持提
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升科技创新策源能力。贯彻落实市委《关于进一步深化科技体制
机制改革增强科技创新中心策源能力的意见》,进一步优化完善
科研项目经费管理办法,积极开展科研经费“包干制”试点,在科
研项目预算编制调整、劳务费发放标准、国际合作与交流、差旅
会议费等方面,赋予科研机构和人员充分的经费管理自主权,有
效激发各类创新主体的创新活力;支持加快张江综合性国家科学
中心建设,做大做强张江实验室,推进在沪国家重大科技基础设
施建设,研究布局“量子信息技术”等新一批市级科技重大专项,
支持启动智能型新能源汽车、大数据试验场等研发与转化功能型
平台建设,聚焦集成电路、人工智能、生物医药等关键领域进行
重大科技攻关,促进增强自主创新能力;落实本市深化科技奖励
制度改革实施方案,进一步提高科学技术奖奖励标准,扩大“扬
帆”“启明星”“浦江”等人才计划覆盖面;将科技创新券的使用范
围从大型科学仪器测试检测、技术研发扩大到战略规划、技术转
移、人才培养等方面,并将每家企业每年可申请的最高额度从
10 万元提高到 30 万元;发挥上海政府采购网“创新产品采购专
栏”的展示功能,促进政府首购产品供需精准匹配,着力提高首
购创新产品便利性。三是着力保障和改善民生。继续统筹提高企
业、机关事业退休人员和城乡居民养老金领取人员养老金水平;
实施援企稳岗“护航行动”;加大对困难企业和下岗失业人员帮扶
力度,支持开展职业技能培训;强化特定群体就业保障,支持做
好离校未就业大学生、低收入农户、大龄失业人员的就业帮扶;
支持疾病预防控制体系、卫生应急能力和临床重点专科、妇女儿
童健康服务能力建设;鼓励、引导和支持利用存量资源加大养老
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服务设施供给,健全完善老年助餐服务体系、失智老人照护体系,
支持郊区农村薄弱养老机构达标改造项目建设,促进城乡养老服
务均衡发展;制定实施《关于进一步调整优化结构提高教育经费
使用效益的实施意见》,支持启动实施高水平应用型高校试点建
设,大力发展一流专科高等职业教育,推进义务教育优质均衡发
展,加大托育教育资源服务供给;坚持“留改拆”并举,多渠道筹
集资金,全力支持打好旧区改造攻坚战;加大涉农资金统筹整合
优化力度,进一步健全与全面实施乡村振兴战略相配套的财政政
策体系,全面推进“绿色田园”“美丽家园”和“幸福乐园”工程建设;
加大对开展扫黑除恶专项斗争、“智慧公安”和城市应急管理体
系、社会治理智能化建设财政经费保障力度,推动城市更有序、
更安全;加大对东西部扶贫协作和对口支援地区的财政投入力
度,深入推进精准扶贫、精准脱贫。四是深化推进财政体制、预
算和会计改革。出台《基本公共服务领域市与区财政事权和支出
责任划分改革方案》,明确市与区财政事权划分,规范市与区支
出责任分担方式;加快推进“互联网+财政服务”,将法院诉讼费、
机动车道路停车收费等行政事业性收费纳入全市统一的公共支
付平台;积极开展财政票据电子化改革试点,加快推进实现电子
票据全流程管理无纸化;推动各区国库集中支付电子化管理改革
全面实施,并积极推进乡镇支付电子化改革;从 2019 年 3 月 1
日起,在 8 个市级预算主管部门和徐汇、金山两区 33 个试点预
算单位全面开展差旅电子凭证网上报销改革试点;首次开展地方
债柜台业务试点,促进提高地方债流动性。从 2019 年 1 月 1 日
起,在全市各级各类行政事业单位中全面实施国家新的政府会计
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准则制度,切实夯实权责发生制政府综合财务报告制度的会计核
算基础。五是严格落实政府带头过“紧日子”的各项规定和要求。
进一步刚化硬化预算约束,年度中新增支出需求原则上全部通过
各部门预算总额内调剂解决,除中央和市委、市政府重大决策部
署外,2019 年预算执行中一律不再追加预算;严禁超标准配臵
通用办公设备等资产;督促各部门、各单位结合实际细化制定因
公临时出国(境)、公务用车、公务接待等公务活动的具体规定,
严格控制会议数量和规模;推进建立对行政事业单位长期低效运
转、闲臵资产的共享共用和调剂机制,加大部门、单位间的共享
调剂力度,切实盘活存量资产;将项目预算公开的市级部门范围
从 2018 年的 31 个扩大到全覆盖(原则上每个部门选择 1 个项
目),并同步推进各区全面开展项目预算公开试点;各部门在公
开 2019 年部门预算时,同步公开绩效目标管理工作开展情况和
重点项目的绩效目标(原则上每个部门选择 5 个项目)。
下一步,我们将按照十一届市委七次全会的总体部署,根据
市十五届人大二次会议的有关决议、审查意见和本次会议要求,
加力提效实施好积极的财政政策,积极多渠道开源节流,重点推
进做好以下五方面工作。一是全力以赴支持加快落实“三项新的
重大任务”。围绕加快推进上海自贸区新片区建设,结合落实市
委《关于支持浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的
若干意见》,进一步加大税制和财政体制创新力度,研究整合设
立上海自贸区新片区专项发展资金,并积极配合国家有关部门,
对标国际通行规则,抓紧研究制定与打造更具国际市场竞争力和
影响力的特殊经济功能区定位相适应的税收政策实施细则,促进
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战略性新兴产业加速集聚发展,促进贸易自由化和对外投资,更
好发挥上海作为国家“一带一路”建设桥头堡的综合服务功能和
辐射带动作用。围绕加快推进科创中心建设,持续推动在微纳电
子、量子信息、脑科学与类脑、药物等领域的布局和培育,力争
在部分重点领域实现突破性进展;聚焦主导产业、优势产业、特
色产业、新兴产业,在有效发挥“天使投资”“创业投资”“产业转
型升级”“集成电路”“上市公司纾困”和“军民融合”等政府投资基
金功能作用的同时,积极参与国家先进制造产业投资基金二期建
设,设立人工智能产业投资基金,更加注重政府投资基金、科技
创新券、首台套和 PPP 等新型财政政策工具的综合运用,更加聚
焦支持集成电路、人工智能、生物医药等战略性新兴产业领域的
科技型中小企业、高新技术企业尤其是能够参与国内国际标准制
定、具有核心竞争力的领军型企业,更加聚焦支持种子期、初创
期和成长期等前期环节,变事后的“锦上添花”为事前事中的“雪
中送炭”,全力支持关键核心技术攻关和产业链整合提升,加快
培育更多充满生机的科技创新企业集群,加快打造规模体量大、
成长性高、引领性强的现代产业集群;鼓励社会力量兴办新型研
发机构,支持运行模式和运行机制创新,促进形成各类研究机构
优势互补、合作共赢的发展格局。围绕贯彻落实国家《长江三角
洲区域一体化发展规划纲要》,以创新长三角生态绿色一体化发
展示范区财税分享机制为切入点和突破口,建立健全多层次的长
三角区域财税合作机制,加强在财税体制和政策等方面的沟通协
调,研究推进设立长三角一体化发展投资专项资金,积极探索建
立跨区域的成本分担和利益共享机制,促进形成有利于生产要素
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自由流动和高效配臵的财税政策和体制环境;支持在协同创新产
业体系建设、基础设施互联互通、生态环境共保联治等重点领域
深化合作,加快建设现代化经济体系;聚焦虹桥商务区,进一步
完善财税支持机制,精细精准做好财政服务保障工作,持续推进
国家会展之都建设,最大限度地放大“进博会”“联动长三角、服
务全国、辐射亚太”的溢出带动效应。二是着力支持打造国际一
流营商环境。结合应对中美经贸摩擦,进一步深化落实《上海市
进一步优化营商环境实施计划》,健全完善市区联动、财税等多
部门共同参与的合力推进机制,加强对“减税降费”政策落实情况
的动态跟踪、监督检查和综合评价,认真查找、及时解决在政策
落实过程中遇到的各种堵点、痛点和难点问题,着力从制度和机
制上确保国家“减税降费”政策真正落地生根、见到实效,持续放
大“减税降费”效应,努力用政府收入的“减”换取社会活力和企业
效益的“增”;围绕发展“免税经济”,在认真总结在部分企业率先
实行境外旅客购物现场“即买即退”试点经验的基础上,探索扩大
离境退税标的物、降低起退标准、拓展退税种类,抓紧研究市内
免税店相关配套税收政策并积极争取政策早日落地实施,着力支
持和促进国际消费城市建设;聚焦支持全市统一的数据共享交换
平台建设,大力推进政府业务流程革命性再造,加强数据整合共
享应用,支持所有政府部门信息系统迁移上云,尽快形成一网受
理、协同办理、综合管理为一体的“一网通办”政务服务体系,加
快从“群众跑腿”到“数据跑路”,持续提升群众和企业获得感;聚
焦支持金融改革创新、金融市场体系完善、金融生态环境优化,
鼓励、引导中外金融机构来沪集聚发展,促进增强上海的全球金
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融资源配臵功能,提升金融核心竞争力;研究设立上海制造品牌
专项资金,着力支持老品牌做大做强做优,加快培育具有全球影
响力和引领力的新品牌;结合推进“中小企业千家百亿信用担保
融资计划”落地实施,进一步深化与国家融资担保基金再担保业
务合作,加快构建多层次的中小微企业政策性担保体系,加大业
务创新力度,开发更多有利于科技创新、产业升级和外贸出口的
专项融资担保产品,扩大普惠金融规模,着力破解中小微企业特
别是科技型中小微企业的“融资难、融资贵”问题;研究制定本市
政府采购改革实施方案,发布政府采购还权明责清单,着力打造
全过程、全上网、全透明、全覆盖的全新政府采购云平台;研究
完善创新产品推荐目录准入条件;深入贯彻落实《上海加快实施
人才高峰工程行动方案》,支持构建具有全球竞争力的人才制度
体系。三是进一步支持区域协调和城乡融合发展。按照国家统一
部署,紧密结合上海实际,抓紧研究制定本市医疗卫生、教育、
科技、水务等领域市区两级政府财政事权和支出责任划分方案,
着力提高基本公共服务的供给效率和水平;正确把握和处理好底
线民生、基本民生和质量民生的关系,聚焦民生“痛点”补短板,
更加注重兜底、精准、保基本;贯彻落实中央《关于学前教育深
化改革规范发展的若干意见》,进一步健全学前教育经费投入机
制,加快构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系;加
大重点旧改地块中经甄别需要实施成片保留保护的财政投入力
度,支持风貌保护区域内里弄房屋改造以及配套设施建设;扎实
做好地方政府专项债券项目储备,在确保安全规范的前提下,进
一步扩大融资规模;围绕全力打好污染防治攻坚战的目标要求,
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支持保障苏州河环境综合整治四期工程建设和劣Ⅴ类水体治理;
贯彻落实《上海市生活垃圾管理条例》,研究制定生活垃圾分类
专项补贴政策,支持生活垃圾全程分类体系建设,促进提升生活
垃圾和固体废弃物“减量化、资源化、无害化”水平。四是大力推
进预算和绩效管理一体化改革。全面贯彻落实市委《关于我市全
面实施预算绩效管理的实施意见》,建立上下协调、部门联动、
层层抓落实的工作推进责任制,抓紧研究制定加强本市政府性基
金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算绩效管理配套制
度,推动各区、各部门抓紧制定绩效管理改革具体实施方案,出
台部门整体绩效、财政政策绩效管理办法和再评价管理办法,推
动行业主管部门抓紧建立分行业、分领域、分层次的核心绩效指
标和标准体系;开展预算绩效自评结果再评价,加强绩效评价结
果运用,加快建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩、本
级部门整体绩效与部门预算安排挂钩、下级政府财政运行综合绩
效与转移支付分配挂钩的“三个挂钩”机制;推动部门公开全部项
目的绩效评价结果,将市级部门重点支出项目绩效自评价报告的
结果汇总情况和 15 个市级重点支出项目绩效评价报告作为本市
2018 年市级决算参阅材料提交市人大,并在会后向社会公开;
结合编制 2020 年预算,坚持有保有压,全面落实“零基预算”理
念,切实打破和摆脱预算安排中的“基数”依赖,着力改变预算资
金分配的固化格局;对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评
估,并逐步将绩效目标设臵范围从政策和项目绩效目标扩大到部
门和单位整体绩效目标。五是进一步加强部门预算和国有资产管
理。坚持精打细算、勤俭节约,对于年度中确实不再需要拨付的
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资金严格按程序及时调减预算总额,对年底结余资金按规定及时
交回财政;进一步加大一般性支出压减力度,力争使各市级部门
和各区全年压减幅度由年初的 5%提高到 10%以上,并将压减下
来的资金优先安排用于支持打赢“三大攻坚战”、落实“三项新的
重大任务”等重点领域和关键环节;加大“四本预算”和部门结转
资金、当年预算等各项资金的统筹联动安排力度,着力优化财政
支出结构;进一步做实部门预算项目库,严格将评审结果作为安
排部门预算的上限,评审核减金额由市财政收回总预算统筹安
排;研究制定市级行政事业单位“公物仓”管理办法,将行政事业
单位超标准配臵和长期低效运转、闲臵的资产特别是经批准组建
的临时机构、召开重大会议、举办大型活动购臵的资产,统一纳
入市级“公物仓”集中管理、统筹调剂;健全国有资产报告工作推
进机制,扎实做好 2018 年度国有资产综合报告和企业国有资产
(不含金融企业)专项报告工作,并在 2018 年度决算公开中新
增公开行政事业单位国有资产《资产负债情况表》,主动接受人
大和社会监督。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
市人大常委会始终高度重视财税工作,有力地促进了上海财
政的高质量发展。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心
的党中央周围,在中共上海市委的坚强领导下,自觉、诚恳接受
人大和政协的指导监督,攻坚克难、开拓进取,为上海加快推进
“五个中心”和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市建
设作出新贡献,以优异成绩庆祝中华人民共和国成立 70 周年。
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